Public Choice

4. LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA ACTIVIDAD DEL SECTOR PBLICO. Bibliografa bsica de referencia.
Albi, Emilio; Contreras, Carlos; Gonzlez Pramo, Jos M; Zubiri, Ignacio: Teora de la Hacienda Pblica. Editorial Ariel, Barcelona, 1992. Buchanan, James M.: Economa Constitucional. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993. Buchanan, James M. y Tullock, Gordon: Derechos de Propiedad y Democracia. Celeste Ediciones, 1995. Cullis, J.G. y Jones, P.R.: Microeconoma y Economa Pblica. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993. Cullis, John y Jones, Philip: Public Finance and Public Choice. Oxford University Press, 1998. McNutt, P. A.: The Economics of Public Choice. Edward Elgar Publishing, 1996. Olson, Mancur: The Logic of collective action. Public goods and the theory of groups. Harvard University Press, 1971. Olson, Mancur: Power and Prosperity. Outgrowing communist and capitalist dictatorships. Basic Books, New York, 2000. Peacock, Alan: Eleccin Pblica. Una perspectiva histrica. Alianza Econmica. Alianza Editorial, Madrid, 1995. Salinas Snchez, Javier: Economa Poltica del Federalismo Fiscal Espaol. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1991. Sen, Amartya: Eleccin colectiva y bienestar social. Alianza Universidad, Alianza Editorial, Madrid, 1976. Stiglitz, Joseph: La Economa del Sector Pblico, Antoni Bosch, Editor, Barcelona, 1988. Walsh, Vivian Charles: Introduccin a la microeconoma contempornea. Vicens Vives Editorial, Barcelona, 1974. Walters, Stephen J. K.: Enterprise, Government and the Public. McGraw-Hill, Inc., 1993.
4.1. El anlisis econmico de los procesos polticos. Se persigue una aproximacin al proceso poltico de toma de decisiones desde la perspectiva econmica a partir de dos grandes vertientes tericas estrechamente vinculadas entre s: La Teora de la Eleccin Social trata del anlisis de las reglas de decisin colectivas en el contexto de la problemtica de la agregacin de las preferencias individuales. Ello nos lleva al estudio de: o La influencia del sistema democrtico en la fijacin del nivel de gasto pblico, o del nivel y tipo de carga impositiva. o La incidencia de las preferencias de los ciudadanos en este tipo de decisiones. 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 1
o La posibilidad de concebir procedimientos democrticos que reflejen mejor las preferencias o que permitan la adopcin de decisiones de un modo ms eficaz. La Teora de la Eleccin Pblica se orienta hacia el anlisis del comportamiento de los votantes, polticos, grupos de presin y burcratas en el mbito de los procesos de intercambio que se producen entre dichos agentes. Este enfoque conduce a centrarse en: o Los factores, habitualmente de carcter institucional, que explican las decisiones y comportamientos polticos poco eficientes desde el punto de vista econmico.
4.1.1. El estado moderno y la democracia representativa: la Hacienda Pblica democrtica. 4.1.1.1. Diferencias entre los mecanismos privados y pblicos para asignar recursos. En los mercados de bienes privados el sistema de precios acta como un eficaz sistema de informacin para consumidores y productores. El mercado ir alcanzando distintas situaciones de equilibrio entre oferta y demanda a tenor de las variaciones en las preferencias de los consumidores (que conllevan, por ejemplo, desplazamientos de la demanda en respuesta a variaciones en los precios) o en las funciones de produccin de los productores (que suponen, por ejemplo, cambios en la oferta a resultas de alteraciones en los costes productivos por aplicacin de mejoras tecnolgicas o por modificaciones en el precio de los factores productivos). En el sector pblico, por el contrario, es el proceso poltico el que determinar las decisiones de orden econmico que ataen a la asignacin de los recursos pblicos. A travs del esquema siguiente se pueden percibir los mltiples procesos de interaccin y transaccin que imperan en la esfera poltica, buena parte de los cuales tienen su ltima razn de ser en la dificultad que conlleva la revelacin de las preferencias de los ciudadanos y su incorporacin al proceso poltico.
4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.
Parlamento Partidos Oposicin Gobierno Burocracia Grupos de Presin
Votantes
Preferencias
(Moldes Teo, Enrique: Eleccin Pblica. Hacia una Teora de los Fallos Colectivos. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1987)
Las diferencias, por tanto, entre el sector pblico y el mercado consisten en que: o No existe un cauce tan eficaz como el sistema de precios que regula el funcionamiento del mercado para revelar las preferencias de los ciudadanos sobre los distintos tipos de bienes. o En el mercado los agentes saben lo que quieren, en el sector pblico, en el marco de la democracia representativa, el poltico presupone o interpreta lo que prefieren sus electores. Pero incluso en el marco de una hipottica democracia directa o plesbicitaria, donde los ciudadanos adoptan las decisiones polticas sin la intermediacin de los polticos profesionales, ser necesario acudir a alguna regla de agregacin de las preferencias insividuales para interpretar las decisiones colectivas. Por otro lado, se suele reconocer que si el sistema democrtico es dbil y la sociedad civil poco cohesionada, con escasas instituciones independientes del poder poltico, la distancia entre las decisiones polticas y las preferencias individuales se agranda considerablemente, ya que en estas circunstancias las vas de comunicacin entre ciudadana y polticos son muy limitadas. o En el mercado las decisiones se adoptan de modo individual y en el sector pblico de forma colectiva. El carcter colectivo de las decisiones polticas conduce al problema de conciliar opiniones y preferencias diferentes y a la cuestin de valorar cul es el mejor sistema de votacin o, de manera ms genrica, cul es el mejor diseo institucional para una democracia eficaz. As tenemos que cabran distintos niveles de opciones en cuanto a las reglas de votacin (unanimidad, mayora absoluta, mayora simple, cuenta de Borda, etc.), sistemas electorales (mayoritarios, proporcionales o mixtos; que privilegian el factor territorial o que lo hacen con el poblacional), organizacin territorial del poder (centralizado o descentralizado; unicameral o bicameral), grado de 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 3
concentracin del poder poltico (gobiernos de un solo partido o de coalicin de partidos; sistema bipartidista o multipartidista; dominio del ejecutivo sobre el legislativo o equilibrio de poderes entre ambos; competicin entre los grupos de presin o sistema corporativista de grupos de inters; constituciones flexibles o constituciones rgidas difcilmente modificables; poder legislativo inapelable o tribunales constitucionales de ltima instancia; bancos centrales independientes o dependientes del ejecutivo). Cada una de estas opciones institucionales presentan resultados distintos en el terreno de los logros econmicos y sociales. (Lijlhart, Arend: Patterns of Democracy. Yale University Press, 1999)
4.1.1.2. La interpretacin econmica de los procesos polticos. El enfoque general consiste en concebir los procesos polticos como procesos de intercambio, como mbito de transacciones. La interpretacin econmica de los procesos polticos se asienta en tres pilares, de los que se deriva su potencia de anlisis y, al mismo tiempo, sus limitaciones: El individualismo metodolgico. Se aborda el estudio de las organizaciones polticas desde la perspectiva de los individuos que las componen. No hay racionalidad social independiente de la racionalidad de los individuos. En este sentido, la paradoja del voto propia de los sistemas de votacin por mayora, es decir, cuando existe la posibilidad de resultados distintos y que se repiten cclicamente, no merecera tal calificativo si consideramos que no existe un supra-individuo social. El modelo del homo economicus. La versin restrictiva de este modelo nos habla de un individuo que busca maximizar una funcin de utilidad que depende bsicamente de la riqueza neta. En la versin laxa, el individuo busca tambin maximizar la funcin de utilidad pero no es posible identificar todas sus componentes. Esto es, cabran otros factores en la funcin de utilidad que no tienen que ver exactamente con la riqueza o posesin de bienes materiales, sino que podran ser variables relacionadas con el prestigio, el poder, el reconocimiento y la aceptacin social, etc. La perspectiva que proporciona el modelo del homo economicus posibilita la bsqueda de mejores diseos de las instituciones sociales en los cuales se minimice el recurso a los valores ticos y morales, que constituyen un bien escaso, de forma que la bsqueda del beneficio egosta interfiera lo menos posible en los resultados de las instituciones pblicas. Es llamativo que este enfoque est bastante ausente en el debate social sobre la corrupcin poltica, que tiende a tratar este problema como un problema esencialmente moral, dando por supuesto que los valores ticos deben predominar a pesar de la existencia esquemas institucionales que pueden propiciar lo contrario. No obstante, el modelo del homo economicus conduce a ciertos callejones sin salida, que se manifiestan en los dilemas de la justicia distributiva o en los dilemas sobre los mecanismos de decisin colectiva, que pone de relieve el Teorema de la Imposibilidad de Arrow. Estas problemticas de naturaleza distributiva o poltico-institucional 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 4
requieren, para poder desarrollar estrategias sociales constructivas, echar mano de otro tipo de valores y perspectivas morales y culturales distintas a las del fro y egosta clculo econmico. Por ejemplo, en el mbito organizativo es reconocida la importancia de los valores que alimentan la honestidad y la profesionalidad en los trabajadores responsables del servicio pblico. Estos valores no son mecnicamente sustituibles por meras reformas organizativas y de gestin basadas en el control del esfuerzo y en la remuneracin segn el rendimiento, aunque sin estas reformas el espritu de servicio pblico se encuentra habitualmente en un terreno muy adverso para florecer. Asimismo, algunos analistas, situados en la esfera del republicanismo, hablan de que una de las principales debilidades de la democracia moderna reside en que sus instituciones estn diseadas de forma que pueden funcionar sin la participacin activa de la ciudadana en la poltica, es decir, son instituciones que al no contar con la intervencin ciudadana, ni estimularla de forma expresa, favorecen la apata y el abstencionismo polticos, as como el comportamiento de los polticos profesionales alejados de las necesidades e intereses ciudadanos. Los procesos polticos como procesos de intercambio. La ciencia poltica clsica conceba los procesos polticos como juegos de suma cero, de no cooperacin entre rivales polticos, donde, necesariamente, unos grupos polticos ganan y otros pierden. La lucha poltica sera, en consecuencia, excluyente, y el poder poltico, asimismo, excluyente. No habra, entonces, posibilidad de ganancias mutuas. La interpretacin econmica contempornea de la poltica tiende a concebir los procesos polticos como juegos de suma positiva, procesos complejos donde existen potenciales ganancias a obtener del intercambio poltico. La poltica no sera tanto un mbito de bsqueda de la verdad poltica (concepcin clsica) como un espacio de reconciliacin, acoplamiento y ajuste de intereses dispares de individuos y grupos sociales. Esta perspectiva de entender la poltica se ha visto reforzada hoy en da con la difusin de la idea de gobernanza. Aunque hay distintas formas de entenderla, segn el grado de intervencin en el proceso poltico que se considera apropiado para los distintos actores, una acepcin extendida de la gobernanza es la de considerar que la gestin poltica debe ser ante todo relacional. Esto es, la accin poltica debe buscar su eficacia facilitando la comunicacin, la negociacin y el acuerdo entre los distintos actores sociales, y no slo de aquellos que estn mejor organizados, a travs de un proceso participativo continuo que no se limite a la realizacin peridica de elecciones generales. En este contexto, las instituciones tienen una importancia primordial precisamente porque son las convenciones o normas formales e informales, y los mecanismos que aseguran su aplicacin, que canalizan los intercambios polticos (Douglass North). Las instituciones constituyen el terreno de juego en el cual tiene lugar el intercambio poltico y como tal nunca suponen un factor neutral. Las instituciones polticas determinan la asignacin o distribucin del poder poltico de iure, que hay que diferenciar del poder poltico de facto, el cual puede estar determinado por factores econmicos o militares ajenos a las propias instituciones polticas.
El diseo institucional es la va ms significativa para tratar de minimizar los costes de transaccin que conllevan los procesos polticos. Las instituciones polticas resultan as de los diferentes intentos de hacer frente a los costes de transaccin en el mbito poltico: los problemas de credibilidad y de compromiso de los decisores polticos, los problemas de agencia o representacin que conllevan posibilidades de azar moral y oportunismo, las dificultades para mitigar y controlar las asimetras informativas que provocan estas situaciones, etc. Controlar y asegurar la aplicacin de lo acordado es mucho ms difcil en el mercado poltico que en los mercados privados, debido a la naturaleza colectiva de los procesos, que se refleja en la naturaleza de lo que se intercambia (votos por promesas polticas, recursos por medidas polticas, etc.) y en el hecho de que la competencia es mucho menos efectiva que en los mercados privados. (Acemoglu, D., Johnson, S. y Robinson, J. (2004): Institutions as the fundamental cause of long-run growth. Working Paper 10481, National Bureau of Economic Research, May 2004. Acemoglu, Daron y Robinson, James A. (2006): Economic Origins of Dictatorship and Democracy. Cambridge University Press. Dixit, Avinash K.: The Making of Economic Progress. A Transaction-Cost Politics Perspective. The MIT Press, 1998. Furubotn, Eirik G. y Richter, Rudolf: Institutions and Economic Theory. The Contribution of the New Institutional Economics. The University of Michigan Press, 2000. Innerariti, Daniel (2006): El Nuevo Espacio Pblico. Madrid: Espasa-Calpe. Miller, Gary J.: The Impact of Economics on Contemporary Political Science. Journal of Economic Literature. Vol. XXXV, Septiembre 1997. Ovejero, F.; Mart, J. L. y Gargarella, R. (compiladores) (2004): Nuevas ideas republicanas. Autogobierno y libertad. Ediciones Paids Ibrica, S.A. Salinas Snchez, Javier (1991). Pgs.: 17-37.)
INSTITUCIONES POLTICAS Y RESULTADOS POLTICOS: CULES SON LOS HECHOS MS SOBRESALIENTES?. 1. Introduccin. (...) Las constituciones polticas parecen tener una gran influencia en el desarrollo de las polticas gubernamentales. A resultas de nuestro estudio emprico, hemos encontrado sorprendentes similitudes entre los regmenes presidencialistas y las reglas electorales mayoritarias. Ambas instituciones estn asociadas con gobiernos pequeos, si los comparamos con sistemas parlamentarios y proporcionales. El efecto cuantitativo es particularmente grande y robusto para los regmenes presidencialistas y para el crecimiento de los gobiernos a lo largo del tiempo: hacia el final de nuestra muestra, los regmenes presidencialistas llegan a tener los tamaos de gobiernos menores con slo cerca del 10% de gasto pblico sobre el PIB. La manera en que el gasto de los gobiernos reacciona a los acontecimientos polticos y econmicos est tambin sistemticamente correlacionada con las instituciones. Los sistemas presidencialistas y mayoritarios reaccionan de un modo ms amortiguado y menos persistente respecto a las conmociones que afectan a la renta, si de nuevo los comparamos con los sistemas proporcionales y parlamentarios. Esto puede reflejar una composicin diferente del gasto pblico (los programas sociales de transferencias tienden a ser menores en las democracias
presidencialistas y mayoritarias), o una diferente respuesta del proceso de decisin colectiva al cambio en las circunstancias econmicas. La peculiar dinmica y las propiedades estocsticas del gasto gubernamental vienen tambin reflejadas en los dficit pblicos, que son menores en trminos absolutos y reaccionan menos respecto a las conmociones en las democracias presidencialistas y mayoritarias. Finalmente, los ciclos electorales en poltica fiscal son tambin dependientes del tipo de instituciones. En todos los pases los ingresos fiscales bajan (como proporcin del PIB) en el momento de las elecciones. Pero en los regmenes presidencialistas se observa tambin que el recorte en los gastos y los ajustes fiscales dolorosos se posponen hasta despus de las elecciones. (...) 2. Motivacin. Porqu las instituciones polticas dan forma a la poltica econmica?. La idea bsica es que las decisiones polticas traen consigo conflictos entre diferentes grupos de votantes, entre votantes y polticos (problemas de agencia) y entre diferentes polticos. El modo en que estos conflictos son resueltos, y por tanto las polticas fiscales a que pueden dar lugar, dependen de las instituciones establecidas. Las constituciones polticas son como contratos incompletos. No imponen decisiones polticas especficas. Ms bien, especifican cmo por medio de las elecciones se adquieren los derechos de control sobre las polticas y cmo pueden ser ejercitados en el curso de la legislatura. Por ejemplo, los votantes determinan qu polticos logran el poder para realizar decisiones polticas, pero ello est de manera crucial influido por las reglas electorales. Las decisiones polticas, a su vez, son hechas por los polticos electos, pero estn influidas de forma fundamental por las normas para gobernar y legislar; lo cual constituye lo que los cientficos polticos denominan tipo de rgimen. (...) Reglas electorales. Las elecciones legislativas alrededor del mundo difieren en varias dimensiones. La literatura de la ciencia poltica enfatiza dos: el tamao del distrito y la frmula electoral. El tamao del distrito determina simplemente cuantos legisladores adquieren un puesto en un distrito electoral. La frmula electoral determina cuntos votos se transforman en puestos electos. Bajo la regla de pluralidad, solamente el individuo que ha conseguido la mayor porcin de votos consigue el puesto por el distrito correspondiente, mientras que la representacin proporcional premia a los partidos con puestos en proporcin a sus respectivas cuotas de votos. (...) Consideremos primero el tamao del distrito. Nuestros modelos predicen que influye en la composicin del gasto pblico. Estudiemos una competicin electoral entre dos partidos. Bajo este supuesto, distritos electorales ms grandes propician la competicin electoral induciendo a ambos partidos a buscar apoyos a travs de amplias coaliciones en la poblacin. Distritos electorales ms pequeos, en cambio, encaminan la competicin electoral hacia circunscripciones ms estrechas y geogrficas. Con distritos pequeos, lo tpico es que un partido sea ganador seguro en algunos distritos y perdedor seguro en otros. La competencia electoral est as concentrada solamente en algunos distritos esenciales, y ambos partidos tienen fuertes incentivos para favorecer redistribuciones hacia tales distritos. Evidentemente, los programas amplios son ms efectivos a la hora de encontrar un apoyo tambin amplio, y los programas especficos en conseguir un apoyo electoral acotado. Un ejemplo de gasto que beneficia a amplias coaliciones, y que no puede ser con comodidad un reclamo electoral adecuado en distritos restringidos, es el gasto en bienestar social, el cual se predice que crece con el tamao del distrito. (...) Con distritos electorales grandes los legisladores representan principalmente a grupos socioeconmicos de la poblacin, mientras que con distritos pequeos representan a grupos en localizaciones geogrficas especficas. Por tanto, con distritos electorales grandes la poltica gubernamental se dirige hacia poderosos grupos socio-econmicos, mientras que con distritos pequeos se orienta hacia grupos de peso significativo en determinadas localizaciones geogrficas.
Y qu podemos decir acerca de la frmula electoral?. Un efecto de la propiedad de la regla pluralista de que el ganador obtiene toda la ganancia es reducir al mnimo la coalicin de votantes necesarios para ganar la eleccin. Bajo distritos de miembros nicos y pluralidad, un partido puede ganar con slo el 25% del voto nacional: el 50% del 50% de los distritos. Bajo la representacin proporcional plena se necesita el 50% del voto nacional; en este caso, los polticos son por ello inducidos a internalizar los beneficios polticos para un segmento grande de la poblacin, lo cual les conduce a poner un nfasis ms fuerte en los programas amplios que bajo los sistemas donde se aplica la pluralidad. (...) La frmula electoral importa por una segunda razn. Bajo la regla de pluralidad los votantes escogen entre candidatos individuales. Bajo la representacin proporcional escogen entre listas de partidos. Tales listas pueden diluir los incentivos para los individuos electos de hacer un buen trabajo, porque dichas listas conllevan una doble delegacin: los legisladores individuales responden ante los partidos, quienes a su vez responden ante los votantes. (...) Sin embargo, los ciclos electorales oportunistas son ms dbiles bajo la regla proporcional tanto por lo que se refiere al gasto como a los impuestos. La razn es que la preocupacin de los cargos electos sobre su carrera poltica personal es ms fuerte bajo la regla de pluralidad y alcanza su punto ms lgido antes de las elecciones. Incluso aunque estas dos caractersticas de las reglas electorales (frmula electoral y tamao del distrito) tienen lgicamente distintas consecuencias, estn altamente correlacionadas a lo largo de los sistemas electorales imperantes en el mundo. De ah que algunos sistemas puedan ser descritos como mayoritarios, aquellos, precisamente, que combinan pequeos distritos electorales con regla de voto pluralista. Los arquetipos aqu son las elecciones al parlamento del Reino Unido o al Congreso de Estados Unidos, donde el candidato que obtiene la mayor cuota de votos en un distrito logra el nico puesto a ocupar. Algunos sistemas electorales son, por el contrario, decididamente proporcionales, combinan los grandes distritos electorales con la representacin proporcional. Los arquetipos son las elecciones holandesas e israeles, donde los partidos obtienen puestos en proporcin a su cuota de votos en un nico distrito electoral nacional. Aunque encontramos algunos sistemas intermedios, la mayora de los pases se sitan con poca ambigedad dentro de esta bsica clasificacin binaria. Adems, y afortunadamente, las diferentes predicciones acerca de la tendencia en la composicin del gasto pblico tienden a reforzarse una con otra. As tenemos, que las elecciones proporcionales con largos distritos electorales y representacin proporcional- deberan asociarse con amplios programas y polticas de bienestar social generosas, e igualmente con dbiles ciclos electorales. Una deficiencia de la reciente literatura terica es que ha descuidado las implicaciones de la regla electoral en la estructura de partidos. Muchas contribuciones empricas de cientficos polticos tratan precisamente este aspecto (...), enfatizando que las elecciones mayoritarias estn asociadas con un menor nmero de partidos. Por consiguiente, las reglas electorales pueden tambin dar forma indirectamente a la poltica a travs de la estructura de partidos. De una parte, las elecciones proporcionales conllevan menores barreras de entrada para nuevos partidos que atienden a grupos especficos de votantes. De otro lado, los sistemas parlamentarios mayoritarios producen con mayor probabilidad gobiernos de un solo partido, mientras que los gobiernos de coalicin son ms probables bajo elecciones proporcionales. Las probables consecuencias de todo ello para la poltica econmica han sido subrayadas en diversos estudios. Primero, (...) es probable que se produzcan equilibrios poltico-econmicos con impuestos ms altos bajo representacin proporcional que bajo pluralidad. Segundo, la problemtica de la distribucin de los fondos comunes en el terreno de la poltica fiscal puede ser ms aguda bajo gobiernos de coalicin, (...) lo cual puede conducir a un mayor gasto pblico (...). Tercero, como las coaliciones gubernamentales tienen ms jugadores con derecho a veto, la inclinacin hacia el mantenimiento del estatus quo frente a conmociones adversas puede ser, en estas
circunstancias, ms pronunciado. Cuarto, las crisis de gobierno son ms probables, y sin duda empricamente ms frecuentes, bajo elecciones proporcionales, lo cual puede traer consigo una mayor miopa poltica y mayores dficit (...). Quinto, las grandes oscilaciones en las preferencias ideolgicas de los gobiernos como resultado de las elecciones son menos probables bajo gobiernos de coalicin. (...) las coaliciones gubernamentales (y, por tanto, las elecciones proporcionales) se correlacionan con ciclos partisanos menos pronunciados despus de las elecciones. (...). Tipos de regmenes. Existen dos aspectos cruciales en el rgimen legislativo que afectan a los poderes sobre la legislacin, es decir, a las capacidades para realizar, enmendar o vetar propuestas polticas. El primero se refiere a la separacin de esos poderes entre los diferentes grupos polticos y organismos. El segundo afecta al mantenimiento de los poderes; en particular, a si el ejecutivo necesita la confianza sostenida por una mayora en la asamblea legislativa. Como en el caso de las reglas electorales, los regmenes reales se sitan sin ambigedades dentro de una cruda clasificacin en dos vas con relacin a estos aspectos. Los regmenes presidencialistas tpicamente tienen separacin de poderes, entre el presidente y el Congreso, pero tambin entre los comits del Congreso que ostentan importantes poderes de proposicin (fijacin de agendas) en diferentes esferas de la poltica (como en Estados Unidos de Amrica). Pero estos regmenes presidencialistas no exigen un requerimiento fuerte de confianza: el ejecutivo puede mantener sus poderes sin el apoyo de la mayora del Congreso. En regmenes parlamentarios los poderes de proposicin sobre la legislacin estn, en cambio, concentrados en manos del gobierno. Ms an, los gobiernos necesitan de la continua confianza de una mayora en el parlamento para mantener esos poderes a lo largo del perodo legislativo. Porqu importa la separacin de poderes para la poltica?. Un argumento clsico es que los controles y contrapesos constrien a los polticos de abusar de sus poderes. (...) El resultado es que cabe esperar una responsabilidad poltica ms dbil en los regmenes parlamentarios, lo que resulta en mayores rentas polticas e impuestos tambin mayores. El requerimiento de confianza tiene otros efectos. Los partidos que apoyan al ejecutivo poseen valiosos poderes de proposicin, los cuales tienen el riesgo de perder en una crisis de gobierno. En consecuencia, un requerimiento de confianza crea fuertes incentivos para mantener una mayora estable cuando se votan propuestas polticas durante la legislatura. La ausencia del requerimiento de confianza, en cambio, conduce a coaliciones ms inestables y a menos disciplina dentro de la mayora. (...) En regmenes parlamentarios una mayora estable de legisladores tiende a perseguir el inters conjunto de sus votantes. El gasto en regmenes parlamentarios tiende a derivar de manera ptima hacia amplios programas que benefician a la mayora de votantes, tales como la seguridad social y el gasto en bienestar social. En regmenes presidencialistas, en cambio, la (relativa) debilidad de tal mayora tiende a oponer los intereses de las diferentes minoras una contra la otra por las distintas materias en la agenda legislativa. Como consecuencia, tiene lugar la asignacin de objetivos de gastos por parte de minoras poderosas, tpicamente a travs de la constitucin de cargos de gran influencia, tales como los presidentes de los comits en el Congreso de EEUU. En los regmenes parlamentarios la mayora estable de legisladores, y sus votantes, se convierten en previsibles demandantes residuales sobre ingresos pblicos adicionales. Ambos sujetos polticos favorecen elevados impuestos y elevado gasto. En regmenes presidencialistas, de otra parte, las mayoras no son demandantes residuales de estos ingresos y, por tanto, se resisten al gasto elevado. Dichas fuerzas producen en los regmenes parlamentarios grandes gobiernos (impuestos elevados) y ms amplios programas de transferencias sociales. (...)
Persson, Torsten y Tabellini, Guido: Political Institutions and Policy Outcomes: What are the stylized facts?. CESifo Working Paper n 459, Abril de 2001 (traduccin de Jacinto Brito Gonzlez).
Esquema resumen: Insituciones Polticas y Resultados Polticos
La democracia espaola tiene un rgimen electoral proporcional corregido (segn la frmula electoral de DHondt, excepto para las elecciones del Senado), es decir, un rgimen hbrido que presenta distintas consecuencias segn el mbito electoral en el que nos situemos. De ah que haya que distinguir entre las repercusiones polticas del proceso de las elecciones nacionales y el de las Comunidades Autnomas, entre ellas destacara el caso singular de las Islas Canarias, toda vez que cambian de modo significativo la dimensin de algunas variables que estructuran el proceso electoral, fundamentalmente la que se refiere al tamao de las circunscripciones electorales.
10
La asignacin de escaos segn la frmula de DHondt conlleva dividir los votos obtenidos por cada lista electoral por 1, 2, 3, 4, 5, ... , hasta el nmero total de escaos a elegir, seguidamente se adjudican los escaos a los cocientes mayores hasta repartirlos todos. Como resultado de la aplicacin de esta frmula el coste de los escaos es menor para los partidos mayores, dando una ventaja sistemtica a los partidos situados en primer lugar en cada circunscripcin, y perjudicando a los partidos medianos y pequeos, a menos que la circunscripcin tenga una magnitud grande. DHondt es una frmula que en circunscripciones de magnitud pequea, puede tener efectos de desproporcionalidad alta en beneficio de los partidos mayores. (Xavier Torrens: Los sistemas electorales. En Miquel Caminal Badia (editor), Manual de Ciencia Poltica, Editorial Tecnos, 1999) Aplicacin de la frmula de DHondt: efecto de desproporcionalidad en distrito electoral pequeo Partidos A B C Votos 10.000 6.000 4.000 20.000 % Votos 50% 30% 20% 100% 1 2 3 3.333 2.000 1.333 Escaos 2 1 0 3 % Escaos 66,7% 33,3% 0,0% 100,0%
10.000 6.000
4.000
5.000
3.000 2.000
En el mbito nacional cabe destaca, entonces, que la correccin de la regla proporcional trae consigo una estructura de partidos con representacin parlamentaria que se aproxima al bipartidismo del sistema mayoritario, con mayoras parlamentarias relativamente estables, fuertes barreras de entrada a nuevos partidos de mbito nacional y alternancia en el poder de los dos partidos mayoritarios.
En cambio, el sistema electoral de la Comunidad Autnoma Canaria presenta unas consecuencias polticas distintas, dado que las circunscripciones electorales insulares otorgan un gran peso poltico a los votantes segn su extraccin geogrfica. La dispar distribucin de la poblacin entre los territorios insulares hace que este sistema quiebre de manera grave el principio de la proporcionalidad entre votos de la ciudadana y la
11
representacin poltica. La poblacin residente en las dos islas ms pobladas (Gran Canaria y Tenerife) resulta muy penalizada, supona en 2003 el 84% de la poblacin total del Archipilago, pero ostentaba slo el 50% de los escaos en el Parlamento regional. O, en otros trminos, la obtencin de un escao en estas islas requera por encima de 15 veces ms votos que la obtencin de un escao en la isla menos poblada (Hierro), por encima de 10 veces ms votos que la obtencin de un escao en la segunda isla menos poblada (Gomera) y as sucesivamente. Cabe considerar una derivacin de estos rasgos institucionales el hecho de que los gobiernos de las Islas hayan sido normalmente de coalicin y dependientes de frgiles mayoras en el Parlamento regional, donde pequeos partidos de caractersticas locales han jugado un papel decisivo. Como es lgico, la reforma de este sistema electoral ha encontrado fuertes resistencias por parte de las formaciones polticas cuya base organizativa es eminentemente insular, y que son las que en mayor medida se han visto beneficiadas por el mismo. Algunos elementos, entre otros, barajados en las propuestas de reforma, y que persiguen atenuar la representacin de base exclusivamente insular, han sido la introduccin de una lista regional (que supone la votacin a listas polticas presentadas a una circunscripcin regional y no slo a listas de mbito insular) y la eliminacin de la llamada triple paridad en la eleccin de los representantes (los porcentajes mnimos de votos a escala insular, en total de las circunscripciones con candidatos y a nivel regional que hay que superar para poder resultar elegido: slo sern tenidas en cuenta aquellas listas de partido o coalicin que hubieran obtenido el mayor nmero de votos vlidos de su respectiva circunscripcin electoral y las siguientes que hubieran obtenido, al menos, el 30 por 100 de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin insular o, sumando los de todas las circunscripciones en donde hubiera presentado candidatura, al menos el 6 por ciento de los votos vlidos emitidos en la totalidad de la Comunidad Autnoma, Disposicin Transitoria Primera de la Ley Orgnica 10/1982, de 10 de agosto, Estatuto de Autonoma de Canarias).
CIFRAS OFICIALES DE POBLACIN, NMERO DE REPRESENTANTES EN EL PARLAMENTO DE CANARIAS Y RATIOS DE REPRESENTACIN POR ISLA Ratio Ratio Poblacin Poblacin % % Diputados Diputados Poblacin/ Poblacin/ 1999 2003 % poblacin poblacin Diputados Diputados diputados 1999 2003 1999 2003 1,630,015 1,843,755
Isla
Comunidad Autnoma de Canarias LANZAROTE FUERTEVENTURA GRAN CANARIA TENERIFE LA GOMERA LA PALMA EL HIERRO
84,849 49,020 715,994 677,485 16,790 78,198 7,679
8 7 15 15 4 8 3
109,942 69,762 771,333 778,071 19,098 85,547 10,002
8 7 15 15 4 8 3
10,606 7,003 47,733 45,166 4,198 9,775 2,560
13,743 9,966 51,422 51,871 4,775 10,693 3,334
13.3% 11.7% 25.0% 25.0% 6.7% 13.3% 5.0%
5.2% 3.0% 43.9% 41.6% 1.0% 4.8% 0.5%
6.0% 3.8% 41.8% 42.2% 1.0% 4.6% 0.5%
12
PARADIGMAS DE LA POLTICA
PARADIGMA DE LA ELECCIN PBLICA Variable dependiente Restricciones Familias/Votantes (maximizan utilidad) Resultados Polticas
Mercado de bienes y servicios Mercado Poltico Primario
Controladores Instrumentos Polticos Gobierno (maximiza votos)

Mercado de ofertas de polticas
Mercado de Ejecucin de Polticas
Empresas (maximizan beneficios)
Mercado de Ejecucin de Polticas
Burocracia (maximiza presupuesto)
: donde los polticos venden polticas a cambio de votos. Anlisis de los resultados Mercado Poltico Primario de los distintos sistemas de votacin, de la influencia del votante mediano, etc. : los burcratas ofrecen medidas para promover los objetivos del Gobierno. Mercado de Oferta de Polticas Teora econmica de la burocracia. : integrado por los receptores y ejecutores de las polticas. Teora econmica Mercado de Ejecucin de Polticas de los grupos de presin.
PARADIGMA TRADICIONAL (de la poltica econmica Resultados "macroeconmica") Polticas

(Peacock, Alan: Eleccin Pblica. Alianza Editorial, Madrid, 1995)
Familias (maximizan utilidad)
Gobierno (maximiza el bienestar colectivo)
Empresas (maximizan beneficios)
4.1.2. Las reglas de la eleccin colectiva. 4.1.2.1. La orientacin del voto en el contribuyente medio: fundamentos y preferencias en un sistema impositivo uniforme y en un sistema impositivo proporcional. En congruencia con los supuestos metodolgicos adoptados, el anlisis de las preferencias del votante lo realizamos a partir de la consideracin de que stas respondern al objetivo de maximizar su propio inters. Si simplificamos estas preferencias polticas concentrndolas en una nica variable cuantitativa y unidimensional, como puede ser el nivel de gasto pblico, las preferencias del votante o contribuyente individual medio resultarn del enfrentamiento entre los costes y los beneficios que particularmente le reporta los distintos niveles posibles de gasto pblico.
13
Beneficio Marginal Coste Marginal CMg
BMg 0 G* Gasto Pblico
+ Beneficio Marginal Neto
BMgN = BMg - CMg
0 -
G*
+ Gasto Pblico
o El Beneficio Marginal del contribuyente o votante (BMg) es el beneficio o utilidad que obtiene el contribuyente con una unidad adicional de gasto pblico. Es alto al principio, cuando el nivel total de gasto pblico es escaso, pero disminuye a medida que crece el gasto pblico, respondiendo as a la ley de la utilidad marginal decreciente. o El Coste Marginal del contribuyente (CMg) depende de la estructura impositiva y equivale a la utilidad de las unidades monetarias que el contribuyente tiene que pagar para financiar una unidad ms de gasto pblico. O, en otros trminos, representa la utilidad que el contribuyente obtendra destinando al consumo de bienes privados los impuestos adicionales que ha de pagar para aumentar en una unidad el gasto pblico (lo cual nos remite directamente a la idea de coste de oportunidad). El Coste Marginal es creciente porque al aumentar el gasto pblico disminuye el consumo de bienes privados e incrementa, por consiguiente, la utilidad marginal de stos. 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 14
El Coste de Oportunidad es el beneficio de la mejor alternativa de utilizacin de un recurso determinado por la que no se ha optado. Lo que se deja de ganar por hacer una cosa y no otra, que sera la mejor opcin dentro de las restantes. Un incremento de los impuestos para financiar la sanidad pblica nos llevara a plantearnos la utilidad que nos reportaran las nuevas cantidades que pagaremos a la Hacienda Pblica si las destinramos a nuestro gasto en cobertura sanitaria privada. Si la rentabilidad que nos proporciona la inversin de nuestros ahorros en ttulos de deuda pblica es mayor que la de la inversin en nuestra propia empresa, lo racional sera que colocramos estos ahorros en deuda pblica porque es la opcin que tiene un mayor coste de oportunidad.
o El Beneficio Marginal Neto (BMgN) es igual a la diferencia entre el beneficio marginal y el coste marginal, por lo cual sera positivo hasta cierto nivel de gasto pblico, a partir del cual empieza a resultar negativo, ya que el coste marginal (de oportunidad) sera ms elevado que el beneficio marginal obtenido. El nivel de gasto pblico ptimo para el contribuyente ser aquel que hace cero el beneficio marginal neto, es aqu donde hace mxima su utilidad total con relacin al gasto pblico. Los tres factores bsicos que condicionan la actitud de los contribuyentes hacia el gasto en bienes pblicos, o lo que es lo mismo, que determinan el nivel de Beneficio Marginal Neto que obtienen, son los siguientes: o La preferencia en los gustos hacia el consumo de bienes pblicos o hacia el de bienes privados. Esto estara condicionado, como se ha visto con anterioridad, por el nivel de vida, el desarrollo de los mercados, el grado de insatisfaccin en el consumo de bienes pblicos y privados, etc., as como por creencias de tipo ideolgico o religioso de los individuos. En este ltimo sentido, un ejemplo representativo de preferencias opuestas sera la contraposicin entre escuela laica pblica y escuela religiosa privada. o El nivel de renta. Si adoptamos la hiptesis de que todos los individuos tienen la misma funcin de utilidad respecto al gasto pblico y de que los impuestos son uniformes, es decir, todo el mundo paga lo mismo, por lo que no hay efectos redistributivos a travs de los impuestos, entonces, los individuos con menor renta estarn menos dispuestos a sacrificar bienes privados que los individuos ms ricos, debido a que al tener menor consumo de bienes privados su utilidad marginal es mayor, aumentando as su coste marginal de oportunidad respecto a los ms ricos. En otros trminos, Bienes Privados UMg (pobres) > UMg (ricos) Por lo cual, frente a un incremento del gasto pblico que conlleva un aumento uniforme de los impuestos a pagar, la Relacin Marginal de Sustitucin de Bienes Pblicos por Bienes Privados resultara, 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 15
RMS = Bienes Privados / Bienes Pblicos RMS (pobres) < RMS (ricos) Los pobres valoran en menor medida que los ricos la provisin de bienes pblicos, la cantidad de bienes privados que daran por una unidad adicional de bienes pblicos es menor que en el caso de los individuos con mayor renta. o La naturaleza del sistema impositivo determina lo que cada persona ha de pagar para financiar un aumento de los gastos en bienes pblicos, o sea, determina los costes asociados a este aumento que tiene que soportar cada ciudadano. Segn sea la estructura impositiva, las preferencias de ricos y pobres, con relacin a un aumento del gasto pblico, podrn variar, hasta el punto de compensarse las situaciones iniciales de partida en funcin de sus niveles de utilidad respecto al consumo de bienes privados. Sistema impositivo uniforme. Todos los contribuyentes pagan la misma cantidad, como sera en el caso de un impuesto de capitacin o de suma fija. Si suponemos adems un reparto igualitario de los bienes pblicos, es decir, un beneficio marginal igual para todos, en este escenario los pobres preferiran un nivel de gasto pblico ms bajo que el de los ricos, ya que, en trminos de utilidad, pierden ms que los ricos frente a un aumento del gasto pblico.
BMg (pobres) = BMg (ricos) CMg (pobres) > CMg (ricos) + BMgN BMgN(pobres) < BMgN (ricos) BMgN (pobres) BMgN (ricos) g*p < g*r
g*p
g*r
Gasto Pblico
El nivel ptimo de gasto pblico para los pobres estar por debajo del de los ricos en un sistema impositivo uniforme.
16
Sistema impositivo proporcional. Todos los contribuyentes pagan en impuestos un idntico porcentaje sobre sus rentas individuales. Precio en impuestos (p): lo que tiene que pagar cada contribuyente por el aumento en una unidad monetaria de gasto pblico (no confundir con el Coste Marginal del gasto pblico que es la utilidad que hubiera obtenido el contribuyente de emplear ese precio en el consumo de bienes privados). Con un impuesto uniforme el precio en impuestos para cada contribuyente es de fcil clculo. Si G (incremento del gasto pblico) = 1 p = 1/N, donde N es el nmero de contribuyentes Con un impuesto proporcional, cul sera el precio en impuestos? t: tipo impositivo Y: Renta Nacional y : renta media por contribuyente = Y/N, por lo que Y = N . y yi : renta contribuyente i
_ _
Recaudacin total = t . Y = t . N . y = G (gasto pblico total) Si G = 1, vemos, en primer trmino, lo que tendra que aumentar el tipo impositivo (t) para cubrir este incremento del gasto pblico (=1) t.N. y =1 t = 1 / (N . y ) Luego, dado yi , (la renta de un individuo cualesquiera) Los impuestos a pagar por dicho contribuyente i seran = t . yi Por lo que el precio en impuestos que soportara sera, p = t . yi = yi / (N . y ) Tenemos, entonces, que en un sistema proporcional el precio en impuestos variar a tenor de la renta individual del contribuyente y de su relacin comparativa con la renta media, es decir, el precio en impuestos ser tanto mayor cuanto mayor sea su distancia respecto a la renta media . Si la renta individual es cero, el precio en impuestos ser tambin cero. Si la renta individual es igual a la media, el contribuyente pagara el mismo precio en impuestos que en un sistema uniforme,
_ _ _
17
Si yi = y p = 1/N En un sistema proporcional, por tanto, los pobres pueden preferir mayores o menores niveles de gasto pblico que los ricos dependiendo de los beneficios marginales netos respectivos. Estas situaciones dispares se ilustran en los grficos del epgrafe siguiente. 4.1.2.2. Diferencias de renta y demanda de bienes pblicos.
Bienes Privados DIFERENCIAS DE RENTA Y DEMANDA DE BIENES PBLICOS Er Ep Restriccin presupuestaria del contribuyente y i = ci + pi . G ptimos de consumo para una persona pobre (p) y otra rica (r) : Ep y Er Bienes Pblicos Pr es mucho mayor que Pp lo cual compensa lo suficiente para que el gasto pblico preferido del pobre (g ) p sea mayor que el del rico (gr) Dr Pp Dp
Precio en Impuestos
Precio en Impuestos
gp gr
Pr
gr
gp
Bienes Pblicos La diferencia entre Pr y Pp no es lo suficientemente grande por lo cual el pobre prefiere menor gasto pblico Dr Dp
Pr Pp
gp
gr
Bienes Pblicos
18
4.1.2.3. El Votante Mediano: caractersticas bsicas del modelo. Si suponemos un modelo de democracia directa donde los electores deciden el nivel de gasto pblico por medio de una votacin por mayora simple, cul ser el nivel de gasto pblico que se preferira de forma colectiva?.
Utilidad (U) Funciones de utilidad en relacin al gasto pblico segn el nivel de renta de los individuos en el caso de un impuesto uniforme.
Puntos de utilidad mxima
U(rico) U(mediano) U(pobre) 0 g1 g2 g3 Bienes Pblicos (G)
Estamos en el caso de una sociedad compuesta por tres individuos (o grupos de individuos del mismo tamao y de igual renta) que votan el nivel de gasto pblico eligiendo entre dos posibles opciones. Los individuos tienen todos preferencias unimodales, es decir, tienen siempre un nico mximo preferido, por lo cual votarn su alternativa preferida o, de no ser esto posible, la ms cercana a su preferida. Bajo estas condiciones los resultados posibles seran los siguientes: o Si se vota entre g1 y g2: Pobres (p) g1 Pp g2 Medianos (m) g2 Pm g1 Ricos (r) g2 Pr g1 En consecuencia, por la regla de la mayora, socialmente se preferira g2 a g1: g2 Ps g1
19
o Si se vota entre g2 y g3: Pobres (p) g2 Pp g3 Medianos (m) g2 Pm g3 Ricos (r) g3 Pr g2 Obtenemos tambin un resultado similar, por la regla de la mayora, socialmente se preferira g2 a g3: g2 Ps g3 Es decir, en cada una de las situaciones de voto posibles siempre sale ganando la alternativa preferida por el votante mediano (g2). El Votante Mediano ser aquel que, habiendo ordenado previamente a los votantes de acuerdo a sus preferencias, se encuentra en una posicin tal que el nmero de personas que prefieren ms gasto pblico se iguala al nmero de personas que prefieren menos gasto pblico. Esto es, el votante mediano divide, atendiendo a las preferencias individuales, en dos mitades iguales a la poblacin de votantes. Teorema del Votante Mediano: en el sistema de votacin mayoritaria cuando los individuos tiene preferencias unimodales el votante mediano es decisivo, determinar el resultado de las votaciones. Teniendo en cuenta la correspondencia directa que hemos establecido entre las preferencias y el nivel de renta, podemos traducir la definicin de votante mediano en trminos de que sera aquel individuo que, si ordenamos a los ciudadanos de menor a mayor nivel de renta, divide la poblacin en dos partes iguales, una parte con niveles de renta inferiores a los del votante mediano (renta mediana) y otra parte con niveles de renta superiores.
20
Distribucin asimtrica de la renta: % Poblacin El nmero de personas con rentas bajas es mucho mayor que el nmero de personas con rentas altas. El pequeo porcentaje de poblacin con rentas muy altas eleva la media aritmtica haciendo su valor mayor que el de la mediana.
50% de la poblacin
yme y* Mediana < Media
Renta (Y)
La distribucin asimtrica de la renta tiene especial relevancia porque en los sistemas impositivos proporcionales y progresivos puede ser un factor esencial que incremente la demanda de mayor gasto pblico por parte del votante mediano, como se ver en el epgrafe siguiente. Dentro de la estadstica descriptiva, la media aritmtica y la mediana son medidas de tendencia central de las distribuciones de valores de una variable. La mediana es el valor de la variable analizada que divide la distribucin de frecuencias (el nmero de veces que aparece cada valor en la poblacin) en dos partes iguales. La media aritmtica, por el contrario, resulta de dividir la suma total de los valores que aparecen en una poblacin (el valor por su frecuencia) entre el nmero de individuos de la poblacin (la frecuencia total). As tenemos, por ejemplo, en una clase de universidad compuesta por 11 individuos, 3 con 20 aos, 2 con 21, 1 con 23, 2 con 25, 1 con 26, 1 con 45 y 1 con 50, la mediana sera el valor 23, ya que hay 5 individuos con menos edad y otros 5 con ms edad. Sin embargo, la media aritmtica sera de 27 aos, resultado de dividir la suma de todas las edades (296) entre el nmero de estudiantes (11). La media es mayor a la mediana porque la distribucin de edades no es simtrica respecto al
21
nmero de individuos, en particular, los individuos con edades de 45 y 50 aos tiran de la distribucin elevando el valor de la media.
4.1.2.4. Ineficiencia del equilibrio de la Votacin por Mayora: resultados para tres sistemas impositivos alternativos. Puesto que la preferencia social a travs del sistema de votacin por mayora est determinada por el voto del votante mediano, deberemos analizar su comportamiento en los principales escenarios fiscales alternativos para establecer el nivel de gasto pblico que se impondr socialmente, as como, el nivel de cumplimiento de las condiciones econmicas de eficiencia que ello conllevara. En este sentido, hay que tener en cuenta que bajo el supuesto del votante mediano, lo que decidir la provisin de mayor o menor gasto pblico ser la circunstancia de que el beneficio marginal que reciba el votante mediano (BmgVmediano) sea, respectivamente, mayor o menor que el coste marginal (CmgVmediano) que este hecho le supone. Y esto puede ocurrir an cuando los beneficios marginales totales (BMgT) que para el conjunto de la sociedad represente el aumento del gasto pblico sean, de modo distinto a lo que le ocurre al votante mediano, menor o mayor a los costes marginales totales (CMgT). En otros trminos, puede ocurrir que an cuando BMgT < CMgT Si ocurre que BmgVmediano > CmgVmediano Por la regla de votacin por mayora se decida una preferencia social a favor de: + Gasto Pblico A pesar del hecho de que ello supondr una prdida de utilidad para el conjunto de los ciudadanos, lo cual es el resultado de agregar todos los beneficios y las prdidas individuales relativas a esa variacin del gasto pblico. Impuestos uniformes y distribucin de la renta uniforme (todos los individuos tienen la misma renta). o Si consideramos que los BMgT = CMgT, cada ciudadano recibira 1/N de los beneficios y de los costes totales, siendo N el nmero total de individuos. Luego, se cumplen las condiciones de eficiencia donde se igualan los beneficios y los costes marginales tanto a escala individual como a nivel agregado.
22
o Si la distribucin de la renta fuera simtrica en vez de uniforme, es decir, si la renta media se iguala a la renta mediana y hubiera el mismo nmero de pobres que de ricos, para el votante mediano su beneficio marginal se igualara a su coste marginal (BmgVmediano = CmgVmediano), porque pagara CMgT/N y obtendra BMgT/N. Esto no ocurre para el resto de individuos que tendran una desigualdad, en un sentido u otro, entre estos dos trminos, ya que sus costes marginales variaran a tenor de su renta, a pesar de pagar todos el mismo importe monetario en impuestos. Sin embargo, la simetra en la distribucin de la renta, si correspondiera con una simetra en las prdidas y ganancias individuales con relacin al gasto pblico, asegurara tambin que la preferencia del votante mediano (la cual divide en partes iguales a perdedores y ganadores con el incremento de gasto pblico), que se impondr en la votacin por mayora, derive en una decisin eficiente a escala global que iguala costes y beneficios marginales para el conjunto de la poblacin. Impuestos proporcionales, idntico beneficio marginal individual y distribucin asimtrica de la renta. Para todo votante se cumple que BMgVi = BMgT/N CMgVi = U(t . yi) Luego, para el votante mediano BMgVmediano = BMgT/N CMgVmediano = U(t . ymediano) Como en una distribucin asimtrica de la renta t . ymediana < t . y*media En un sistema impositivo proporcional es probable que BMgVmediano > CMgVmediano Lo cual decidir el resultado del voto por mayora a favor de un nivel de gasto pblico excesivo desde el punto de vista de la eficiencia (los costes marginales totales superaran los beneficios). La suma de las prdidas netas de los que pierden resulta mayor que la suma de los beneficios netos de los que ganan. Impuestos progresivos, idntico beneficio marginal individual y distribucin de la renta asimtrica.
23
o En este caso los costes asumidos por el votante mediano son incluso menores que en la circunstancia de un impuesto proporcional, por lo cual la probabilidad de un gasto pblico excesivo resulta todava mayor. O, dicho de otro modo, la presin social a favor de un mayor gasto pblico se incrementara en el caso de un sistema fiscal progresivo. o Podemos concluir que la regla de votacin por mayora, salvo en casos especiales (impuesto uniforme y preferencias simtricas) no conduce a resultados eficientes en la produccin de bienes pblicos (RMT RMSi), ya que debido a las preferencias del votante mediano el coste de ampliar la produccin de bienes pblicos es mayor que la valoracin agregada de los ciudadanos de esta mayor provisin (RMT > RMSi).
4.1.2.5. El Intercambio de Votos y las Concesiones Mutuas (Logrolling) La regla de votacin por mayora otorga un voto de igual valor a cada individuo, lo cual significa que en trminos de preferencias este voto no est expresando la intensidad de las prdidas o ganancias que supone para cada uno la opcin elegida. Como hemos visto, el beneficio marginal neto del gasto pblico oscila entre los ciudadanos atendiendo fundamentalmente a la renta personal y al sistema fiscal vigente, por lo cual el hecho de que la regla de votacin por mayora no mida la intensidad de las preferencias individuales se erige como un obstculo para alcanzar una provisin eficiente de bienes pblicos, puesto que sta requerira que se igualase la suma de los beneficios marginales individuales con el coste marginal de incrementar dicha provisin. Esta regla nos podra llevar a situaciones, como las apuntadas en el epgrafe anterior, donde una mayora de votantes decide un nivel de gasto pblico que provoca, en trminos de utilidad, un nivel de prdidas, en la minora, que vot en sentido contrario, mayor que los beneficios conseguidos por dicha mayora. Una forma de obviar este problema es la de permitir la negociacin entre los votantes antes de la votacin. A travs de esta negociacin los potenciales perdedores de la futura votacin podran convencer a la mayora de cambiar el sentido de su voto, ofrecindole, por ejemplo, determinadas compensaciones monetarias, de manera que el resultado final de la votacin no perjudicara a ninguna de las partes. La minora tendra margen suficiente de negociacin porque sus prdidas potenciales son mayores que las ganancias que obtendra la mayora de votar segn su inclinacin original. La va habitual de negociacin que complementa muchos sistemas de votacin es el denominado intercambio de votos. Este procedimiento consiste en que cuando se van a votar varias alternativas que no son mutuamente excluyentes, los votantes se intercambian entre s apoyo a propuestas diferentes. Los acuerdos a alcanzar entre los votantes seran del tipo: yo voto a favor de las propuestas que te interesan a ti a cambio de que t votes a favor de las propuestas que me interesan a m.
24
Supongamos un Parlamento donde existen tres grupos parlamentarios (A, B, y C) de igual tamao y que responden a una base territorial de representacin. Se presentan dos proyectos de inversin pblica (x1 y x2) que afectan, respectivamente, a la regin representada por el grupo A y a la representada por el grupo B y que significan para los residentes en cada regin unas ganancias totales brutas de 700. Los dos proyectos tienen el mismo coste (600 cada proyecto) y se financian con una aportacin a partes iguales por parte de cada regin (200 cada una). Los beneficios netos (ganancias en utilidad para los residentes en la regin menos los costes de financiacin que soportan) por regin y para cada proyecto seran los siguientes: A B C X1 500 -200 -200 X2 -200 500 -200
Si no hubiera negociacin previa a la votacin ninguno de los dos proyectos de inversin saldra adelante, cada uno de ellos resultar derrotado por dos tercios, los proyectos no se haran y la matriz de resultados tendra valores nulos para todas las posibles alternativas. X1 0 0 0 X2 0 0 0
A B C
Si, por el contrario, se acuerda el intercambio de votos entre los grupos A y B, los dos proyectos se aprobaran y los resultados seran los siguientes: X1 X2 300 300 -400
A B C
Estos resultados plantean la cuestin de si sera posible obtener un resultado eficiente en sentido de Pareto donde no hubiera ninguna de las partes que fuera perjudicada. Y, en efecto, el importe de las ganancias netas de A y B hara tericamente posible una compensacin a la regin C de modo tal que se cumplan las condiciones de una mejora en sentido de Pareto, donde nadie sale perjudicado y adems algunos mejoran. X1 X2 100 100 0 25
A B C
La cuestin as expuesta plantea diversos problemas adicionales: o Una vez alcanzado el acuerdo entre A y B, y si las votaciones de los proyectos x1 y x2 se realizaran de modo sucesivo, pudiera ocurrir que los miembros del grupo A, una vez aprobado el proyecto x1, se vieran tentados a incumplir el acuerdo y votar en contra de la propuesta de B. Una forma de evitar estos potenciales incumplimientos es la de crear una nueva propuesta x3 que englobe las dos anteriores, x1 y x2. Este procedimiento mediante el cual a fin de lograr una mayora suficiente se van ampliando los proyectos de gasto se le denomina sistema de concesiones mutuas. o Este tipo de mecanismos de negociacin son factibles nicamente en mbitos donde el nmero de votantes no es demasiado grande, como puede ser el caso de un Parlamento, y donde, por tanto, los costes de transaccin de la negociacin son bajos. o No hay nada en el sistema de concesiones mutuas que obligue a los ganadores (A y B) a hacer efectiva la compensacin a los perdedores (C). Si las compensaciones no tienen lugar la mayora estara explotando a la minora (soportara un coste que no tendra contraprestacin alguna), por lo cual, aunque se aumente la eficiencia econmica (hay una mejora potencial de Pareto) se estara deteriorando la equidad. La descentralizacin de las decisiones pblicas es una forma de evitar este tipo de situaciones de explotacin. Otra va, menos prctica, es la de sustituir la regla de la mayora por la regla de la unanimidad. En todo caso, en el mbito de los sistemas de decisin mayoritarios es difcil proteger a las minoras de este riesgo de explotacin. o En muchos casos, y a diferencia del que hemos estado discutiendo, el intercambio de votos puede servir para posibilitar aumentos ineficientes del gasto. Por ejemplo, si los beneficios netos de cada proyecto para A y B fueran de 300, en vez de 500, no habra posibilidad de una mejora potencial de Pareto, luego la aprobacin de los proyectos constituira una medida ineficiente, globalmente las prdidas superaran a las ganancias. X1 300 -200 -200 X1 X2 100 100 -400 X2 -200 300 -200
A B C
A B C
26
o En suma, es fcil que el intercambio de votos y las concesiones mutuas produzcan aumentos ineficientes y/o inequitativos del gasto y, de hecho, es posible que estn detrs de muchos de los aumentos de gasto que se producen en las democracias parlamentarias (necesidad de conciliar intereses dentro de o entre los partidos). El anlisis en trminos de intercambio de votos y concesiones mutuas, enmarcado en los modelos de comportamiento de la teora de juegos como el del dilema del prisionero, es posible extenderlo al estudio del proceso constituyente de la actual democracia espaola, que dio lugar a la reforma institucional del anterior sistema dictatorial. Y, en efecto, la constitucin espaola de 1978 es posible verla como una resultante de la negociacin de tres grupos que tenan como prioridades objetivos polticos distintos. Una derecha que persegua ante todo la estabilidad de las instituciones. Una izquierda orientada hacia el avance y consolidacin institucional de las polticas sociales. Y unos nacionalistas preocupados eminentemente por la descentralizacin del poder poltico. El actual modelo democrtico espaol tiene, as, la impronta y limitaciones que determin este proceso de negociacin y que condujo a un equilibrio donde predominaron ciertas restricciones derivadas del miedo a la inestabilidad. (Colomer, Joseph M.: La transicin a la democracia: el modelo espaol. Editorial Anagrama, Barcelona, 1998)
4.1.2.6. La paradoja del voto y el problema de las mayoras cclicas. Condorcet (Marie Jean Antoine Nicolas Caritat, Marqus de Condorcet, 1743-1794) fue un filsofo, matemtico y poltico francs del siglo XVIII que, en un perodo histrico donde emerga con fuerza el inters ilustrado por las formas de gobierno democrtico, se destac, entre otras aportaciones, por su estudio de las reglas de decisin democrticas aplicando para ello el anlisis lgico y estadstico a los resultados de la utilizacin de dichas reglas. La contribucin de Condorcet ha tenido una gran influencia en los tericos contemporneos de la Teora de la Eleccin Social. El trabajo pionero de Condorcet sobre las elecciones se titul Essai sur lapplication de lanalyse a la probabilit des decisions rendues a la pluralit des voix (1785) y su objetivo era, segn sus palabras, deducir a travs del razonamiento el grado de confianza que merece el juicio de una asamblea, sea sta grande o pequea, sujeta a una alta o baja pluralidad, separada en diferentes cuerpos o reunida en uno slo, compuesta por hombres ms o menos sabios. En trminos modernos, ste sera el problema del jurado: decidir si un acusado es culpable requiere convertir las opiniones de varios expertos, de variable competencia, en un solo juicio. El punto de partida del anlisis de este problema es que la votacin por mayora es, de forma inequvoca y segn el clculo 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 27
de probabilidades, la mejor regla de votacin cuando se trata de decidir entre dos opciones o candidatos. Pero la cuestin se complica cuando se elige entre tres o ms alternativas, en estas condiciones el voto plural (que cada cual vote a su opcin ms preferida), no garantiza un resultado acorde con la opinin de la mayora, puesto que puede ganar una alternativa que no saldra ganadora si se enfrentara en solitario con cualquiera de las otras dos. De acuerdo con ello, Concorcet estima que existira una alternativa ganadora de acuerdo al criterio de la mayora cuando sta sale siempre elegida al momento de su votacin junto a cualquier otra, es decir, aquella que supone la ms probable combinacin de opiniones, o el criterio de mxima probabilidad en un contexto de eleccin por pares de opciones. Sin embargo, Condorcet demostr que este resultado de un ganador nico e indiscutible no est asegurado: cuando se utiliza la regla de decisin por mayora pueden concurrir circunstancias en las preferencias individuales que conduzcan a resultados paradjicos o contradictorios. (Moulin, H. y Young, H. P.: Condorcet, Marie Jean Antoine Nicolas Caritat, Marquis de. The New Palgrave: A Dictionary of Economics. London, 1994: The Macmillan Press Limited) Para ilustrar lo dicho, planteemos dos supuestos, el primero supone un resultado con equilibrio y el segundo deriva en un resultado contradictorio donde no hay un claro ganador. Resultado con equilibrio. Tres votantes: 1, 2 y 3 Tres opciones que se someten a votacin: a, b y c Para una mayor facilidad en la interpretacin de los distintos resultados suponemos que estas opciones corresponden a distintas alternativas en cuanto a nivel de gasto pblico: a, sera gasto pblico alto, b, nivel medio de gasto pblico y c, baja dotacin de gasto pblico.
Las estructuras, o perfil, de las preferencias individuales seran las siguientes: a P1 b P1 c c P2 b P2 a b P3 c P3 a De estas condiciones se deducen los siguientes resultados: En una votacin entre a y b las elecciones seran 1a 2b 3b Luego, por la regla de la mayora b Ps a
28
En una votacin entre a y c las elecciones seran 1a 2c 3c Luego, por la regla de la mayora c Ps a En una votacin entre b y c las elecciones seran 1b 2c 3b Luego, por la regla de la mayora b Ps c El resultado global es, entonces, consistente, est en equilibrio, podemos encadenar los resultados parciales en una preferencia agregada consistente b Ps c Ps a Todas las estructuras de preferencias individuales tienen un nico mximo, cumplen la regla de que slo existe una alternativa que sea preferida a las que son parecidas a ella o estn prximas. En otras palabras, la alternativa preferida a una dada, que se prefiere como la mejor, sera siempre la ms prxima o parecida a la misma. Esta caracterstica de las preferencias individuales queda reflejada en el siguiente grfico:
29
VOTACIN CON EQUILIBRIO: preferencias unimodales
Mejor
(2)
Intermedia
(3)
Peor
(1)
Resultado paradjico o con ausencia de equilibrio. Las estructuras, o perfil, de las preferencias individuales en este caso seran las siguientes: a P1 b P1 c c P2 a P2 b b P3 c P3 a De estas condiciones se deducen los siguientes resultados: En una votacin entre a y b las elecciones seran 1a 2a 3b Luego, por la regla de la mayora a Ps b En una votacin entre a y c las elecciones seran 1a 2c 3c
30
Luego, por la regla de la mayora c Ps a En una votacin entre b y c las elecciones seran 1b 2c 3b Luego, por la regla de la mayora b Ps c El resultado global es aqu inconsistente o paradjico, no podemos deducir una preferencia agregada slida y sin contradicciones, puesto que por una parte si a Ps b y b Ps c , debera cumplirse la propiedad lgica de la transitividad o racionalidad de modo que a Ps c , sin embargo esto no ocurre as, sino todo lo contrario, siendo c Ps a cuando se somete este par de opciones a votacin. El resultado, por tanto, no es consistente desde un punto de vista lgico. La razn de ello radica en que hay dos mximos relativos en el perfil de preferencias de uno de los individuos que rompe el equilibrio en la agregacin global. El individuo 2 prefiere en primer trmino la opcin a de mayor gasto pblico, pero en segundo lugar no prefiere un nivel intermedio de gasto (opcin b), que sera la alternativa lgicamente ms cercana a la primera, sino que prefiere la opcin c de menor gasto pblico. Esta situacin de dos mximos relativos se refleja en el correspondiente grfico:
31
VOTACIN CON AUSENCIA DE EQUILIBRIO: presencia de preferencias bimodales
Mejor
(2)
Intermedia
(3)
Peor
(1)
El problema de las mayoras cclicas. En un sistema de votacin por mayora, cuando las preferencias individuales no son unimodales, el orden de las votaciones determina en gran medida el resultado final. Si partimos de los perfiles de preferencias utilizados para ilustrar la ausencia de equilibrio en la votacin, podemos comprobar que es posible obtener como opcin ganadora a cualquiera de las tres alternativas sometidas a eleccin, siempre y cuando alteremos el orden en que se realiza la votacin sobre las mismas. 1 ronda entre a y b 2 ronda entre la ganadora y c La preferencia social resultante sera c 1 ronda entre b y c 2 ronda entre la ganadora y a La preferencia social resultante sera a 1 ronda entre a y c 2 ronda entre la ganadora y b La preferencia social resultante sera b Comportamiento estratgico del votante. Cuando se dan las condiciones que propician la ciclicidad en los resultados de votacin el votante podra actuar estratgicamente, es decir, adoptar decisiones que tienen en consideracin las posibles consecuencias de su voto, o lo que es lo mismo, la relacin entre su eleccin y las posibles respuestas de los otros votantes. Ocasionalmente, en los anlisis electorales se
32
habla del llamado voto til, como aquel voto que conceden los electores a una opcin que no es la que prefieren en un primer trmino, pero que consideran que tiene ms posibilidades de conseguir resultados significativos, mientras que su opcin preferida tendra escasas probabilidades de xito. En estos casos, cabra hablar, en un sentido dbil, de comportamiento estratgico puesto que el votante cambia su eleccin con el fin de obtener un resultado ms favorable que el que resultara de decidirse por su preferencia ptima. Volviendo a las preferencias individuales arriba indicadas que derivan en un resultado cclico, en el supuesto de la primera ronda entre a y b , el votante 1, sabedor de las preferencias de los dems individuos, optara por la alternativa b, en vez de a, que es su mxima preferencia, porque en segunda ronda se enfrentaran b y c, con lo cual saldra ganadora la alternativa b, que est ms cercana a su mxima preferencia que c, resultado ms desfavorable que saldra ganador si votara con total sinceridad en la primera ronda. En este contexto, hablaremos de mecanismo de eleccin manipulable cuando algn individuo puede alterar en su beneficio el resultado de un mecanismo de eleccin mintiendo acerca de sus preferencias. Si, por el contrario, el mecanismo es tal que los individuos nunca ganan mintiendo, se dice que es a prueba de estrategias. La manipulacin es un problema que afecta a la mayora de los mecanismos de eleccin colectiva. Las preferencias unimodales y la existencia de un equilibrio. Si la funcin de utilidad de cada votante con relacin a la provisin de bienes pblicos (o nivel de gasto pblico) tiene un nico mximo, entonces, diremos que el perfil de preferencias de los votantes es unimodal y constituye condicin suficiente para garantizar el equilibrio en un sistema de votacin por mayora. Cuando las funciones de utilidad (o perfil de preferencias) tienen ms de un mximo es probable que el sistema de votacin por mayora no alcance el equilibrio, conduciendo al problema de las mayoras cclicas.
33
PREFERENCIAS UNIMODALES U Punto de mxima utilidad Este mximo viene dado por las siguientes condiciones: U = U(q) U' = U'(q) = 0 U'' = U''(q) < 0 que se cumplen cuando q = 0
Q (Bienes Pblicos) La derivada de una funcin nos indica la tasa de variacin infinitesimal de una variable (dependiente) respecto a otra (independiente) U' = lim U / q q->0 U' = 0 U'' < 0 slo para q = qM
Q (Bienes Pblicos)
Geomtricamente, la tangente en un punto de la curva de una funcin representa la pendiente en ese punto y viene medida por la derivada en el mismo. En el punto mximo de la curva
qM
la pendiente es cero. Y la segunda derivada, que corresponde al punto infinitesimalmente siguiente, tiene valor negativo, puesto que la curva empieza a descender.
34
PREFERENCIA BIMODAL (gasto pblico en educacin bsica) U
Mximo
Punto crtico. Mnimo = q m Si aumentan los impuestos hay ganancias de utilidad. El individuo pasa de preferir la escuela privada a preferir la escuela pblica, porque se mejoran sus recursos y calidad.
Preferencia por la escuela pblica. Mximo = q M Prefiere que la oferta pblica aumente hasta qM, a partir de aqu el aumento de impuestos trae consigo prdida de utilidad (por coste excesivo o gasto ineficiente) Mximo
U' = 0 U'' < 0 para q=0 y q = qM
Mnimo
U' = 0 U'' > 0 para q = qm
Preferencia por la qm escuela privada. Mximo q = 0 Si aumentan los impuestos hay prdida de utilidad.
qM
Como regla general, podemos decir que las preferencias frente a un bien pblico suelen ser unimodales. Sin embargo, las preferencias frente a varios bienes pblicos, que comportan distintas dimensiones o mbitos de utilidad, no suelen ser unimodales. Este podra ser el caso de elecciones que hacen entrar en juego simultneamente intereses o preocupaciones en mbitos tan dispares como la salud, la educacin y la justicia. Asimismo, tenemos que las cuestiones distributivas raras veces son unimodales y pueden derivar en una pauta cclica en los resultados de las votaciones. Votacin de tablas de tipos impositivos sobre la renta por tres grupos sociales de igual tamao y de rentas respectivamente baja, media y alta. Suponemos que cabe la negociacin entre los grupos previa a la votacin. Pobres Medios Ricos A 20% 20% 20% Alianzas P M B 18% 18% 24% Alianzas P R C 17% 21% 22% Alianzas M R A 20% 20% 20%
35
4.1.2.7. El Teorema de la Imposibilidad de Arrow. Kenneth J. Arrow se plante el problema de obtener una regla democrtica de votacin que permitiera reflejar de forma coherente todas las ordenaciones de preferencias individuales de los miembros de la sociedad. Para afrontarlo, estableci las condiciones ideales que debe cumplir la ordenacin social de preferencias que resulte de aplicar la regla de eleccin, lo cual formaliz en una serie de axiomas con el fin de facilitar el posterior anlisis lgico. El resultado que obtuvo postula que no es posible obtener una regla de eleccin colectiva que cumpla con todas las condiciones establecidas como ideales para posibilitar una agregacin de las preferencias individuales consistente y neutral. Exponemos a continuacin una versin muy simplificada de la formulacin de Arrow de su Teorema de la Imposibilidad. (Walsh, Vivian Charles, 1974: pgs. 139-149) Dos individuos: A (Adn) y E (Eva) Tres alternativas: x, y, z Perfil de preferencias de A: x PA y PA z Perfil de preferencias de E: y PE z PE x (1) Condicin de No Dictadura: no existe ningn individuo que imponga sus preferencias a los dems. Nadie controla a nadie. x PA y & y PE x - (x PS y V y PS x) Si Adn y Eva tienen preferencias totalmente opuestas no es posible que socialmente se elija a una de ellas. (2) Axioma de Comparabilidad (o Dominio no restringido): el mecanismo de eleccin debe ser capaz de funcionar para cualquier conjunto de preferencias individuales relativas a unas determinadas alternativas. Se trata de una condicin de generalidad o universalidad del mecanismo de eleccin. (x) (y) (x PS y V y PS x V x IS y) Dadas dos alternativas (x, y), la regla de eleccin escoger necesariamente, o bien a alguna de ellas, o bien ambas resultarn indiferentes para la sociedad segn dicha regla. En consecuencia, como x PA y & y PE x x IS y (3) Independencia de Alternativas Irrelevantes: la eleccin social slo depende de las preferencias individuales con relacin a las alternativas consideradas, y no de su posicin relativa respecto a alternativas no consideradas. Por ejemplo, las preferencias respecto al gasto entre sanidad y educacin deben ser independientes respecto a las preferencias sobre el gasto en justicia, cuando sta es una opcin no incluida en el proceso de eleccin. 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 36
Cualquier mecanismo de eleccin que considera la intensidad de las preferencias individuales no cumple con esta condicin, lo cual representa un obstculo para el logro de decisiones econmicamente eficientes, dado que stas suponen igualar la agregacin de las valoraciones individuales con el coste de transformacin que representa la oferta pblica de bienes. La consideracin de la intensidad de las preferencias supone normalmente mecanismos de eleccin basados en puntuar las distintas alternativas sobre una determinada escala de valoracin. La ms conocida de estas reglas es la llamada cuenta de Borda (filsofo francs contemporneo de Condorcet) donde para n alternativas cada individuo punta con n puntos a su opcin ms preferida, con n-1 a la segunda ms preferida y as sucesivamente, de modo que al final se suman los puntos obtenidos por cada opcin en cada una de las valoraciones individuales. (4) Pareto Optimalidad Dbil (dbil por requerir la unanimidad estricta en las preferencias individuales): la regla social siempre escoger entre todas las consideradas la alternativa que sea un ptimo de Pareto. Es decir, aquella alternativa que todos prefieren. Esta condicin, por tanto, garantiza la eficiencia del resultado de la eleccin. A tenor de las preferencias individuales de nuestro supuesto, tendramos entonces que como y PA z & y PE z y PS z (5) Axioma de Transitividad (o Racionalidad): la ordenacin social de las preferencias que resulte de la aplicacin de la regla de eleccin debe ser consistente desde el punto de vista lgico, esto es, no debe contener ambigedades ni contradicciones. Combinando los resultados finales anteriores obtenemos en congruencia con la transitividad que y PS z & x IS y x PS z Pero, por otro lado, si atendemos a las preferencias individuales vemos que x PA z & z PE x x IS z Obtenemos as un resultado que es contradictorio con el anterior y que constata la dificultad de definir una regla de eleccin que cumpla estrictamente con los cinco axiomas expuestos. Las diferentes valoraciones del Teorema de la Imposibilidad de Arrow. o De una parte, el Teorema de la Imposibilidad da cuenta de la complejidad que caracteriza a los procesos de eleccin colectiva democrticos, tales como los que operan en las elecciones democrticas de Parlamentos y Gobiernos, cuyos resultados no responden a los mismos criterios de racionalidad y coherencia que pueden ser aplicables a las personas individuales, ya que al fin y al cabo dichos procesos pretenden agregar preferencias individuales que son heterogneas entre s. Nos 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 37
posibilita, por tanto, conocer mejor la naturaleza de los mecanismos de eleccin democrtica, puesto que al identificar los problemas de combinar rdenes de preferencia individual en juicios sociales agregados de bienestar conduce a vas posibles de superacin de estos problemas. En este sentido, hay que distinguir entre la preferencia social (caractersticas socialmente deseables) de la operatoria de la eleccin, por un lado, respecto de la formacin de los juicios sociales, por el otro. La operatoria de los mecanismos de decisin consiste en las reglas que regulan el terreno de juego donde se adoptan las decisiones colectivas. Mientras que los juicios sociales de bienestar reflejan una determinada visin ampliamente compartida sobre lo que supone el bien social. Por consiguiente, en ambos casos hay problemas de agregacin de preferencias que pueden tratarse de forma diferenciada, aunque procedimientos y consecuencias estn tambin estrechamente amalgamados. o El Teorema de la Imposibilidad cabe, asimismo, interpretarlo como una demostracin de la imposibilidad de la anarqua: todo proceso de decisin colectiva requerira algn grado de coercin sobre los individuos o, en otros trminos, algn tipo de restriccin sobre sus preferencias individuales. En este orden de cosas, el Teorema sera una prueba en sentido inverso. Desde dicha perspectiva podra tambin considerarse una demostracin de la inconsistencia de la concepcin trivial de la libertad individual, que es frecuente se entienda como realizacin de los deseos personales sin restricciones de ningn tipo, y que en la prctica supone la negacin de la libertad de todos los dems. Esto nos lleva a que sera conveniente una interpretacin ms flexible de los requerimientos axiomticos de Arrow. Por ejemplo, la condicin de comparabilidad o dominio no restringido puede no ser estrictamente necesaria: no tienen porqu estar consideradas todas las posibles alternativas o combinaciones de preferencias individuales, ya que algunas pueden resultar sencillamente indeseables o inviables desde el punto de vista social. Igualmente, pueden haber valores que como producto del debate democrtico sean ampliamente aceptados por la sociedad, pero que significan restricciones al mbito de decisin del homo economicus (siempre egosta calculador y mirando en exclusiva por su propio inters) y que pueden cristalizar incluso en limitaciones de orden constitucional. En este mismo contexto podra plantearse el debate sobre la conveniencia de la exclusin del juego democrtico de las preferencias radicales del nacionalismo tnico y del fundamentalismo religioso, las cuales asignan derechos supremos a entidades tales como las razas, lenguas, territorios o creencias religiosas por encima y al margen de los derechos democrticos de los individuos. o Precisamente por lo anterior, puede afirmarse que no es posible la construccin de una ordenacin social de preferencias inocua, es decir, sin juicios de valor implcitos. Cualquier valoracin sobre el bienestar social requiere en alguna proporcin echar mano de medidas de comparacin del bienestar entre los individuos. El criterio paretiano no nos resuelve los dilemas distributivos y necesitamos, en consecuencia, ampliar la base informativa sobre la que se asientan nuestros juicios sobre el bienestar social, para lo cual las condiciones de Arrow no resultan un marco adecuado. Al fin y al cabo, las reglas de decisin colectiva son instituciones que determinan la estructura del poder poltico y ste, a su vez, la forma de asignacin de los recursos pblicos, por lo que resulta casi inevitable que 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 38
el diseo de las primeras responda a ciertos valores relativos al bienestar entre los individuos, por ejemplo, los sistemas electorales pueden hacerse eco de ello otorgando mayor peso a la representacin territorial o tnica que a la estrictamente poblacional, o privilegiando la estabilidad poltica de los resultados sobre cualquier otra consideracin de representacin de las preferencias ciudadanas. o La hiptesis del dictador benevolente. Dada la imposibilidad de deducir una funcin de bienestar social mediante una regla democrtica de eleccin que agregue las preferencias individuales en condiciones de consistencia, neutralidad y generalidad (la FBS de Arrow), el anlisis normativo suele recurrir a la hiptesis del dictador benevolente con la finalidad de formalizar y analizar las consecuencias de los distintos criterios de justicia o bienestar social. La hiptesis del dictador benevolente consiste en suponer una funcin de bienestar social que viene definida por el criterio del planificador o gobernante. El problema principal con que se enfrenta tal dictador es que, sea cual sea la regla de financiacin del gasto pblico, no puede observar las preferencias de los individuos y stos carecen de incentivos para revelrselas. (Arrow, Kenneth J.: Arrows Theorem. The New Palgrave: A Dictionary of Economics. London, 1994: The Macmillan Press Limited. Sen, Amartya: Rationality and Social Choice. The American Economic Review, Vol. 85, n 1, Marzo 1995. Sen, Amartya, 1976.)
4.1.2.8. El sistema bipartidista y el votante mediano. Una consecuencia inmediata que podemos derivar del teorema del votante mediano se refiere a la tendencia que predominar en un sistema democrtico de dos partidos y sistema electoral por mayora simple en cuanto al contenido de los programas electorales de tales partidos. Para deducirla, partimos de la hiptesis de comportamiento relativa a que los representantes polticos tomarn sus decisiones en el sentido de conseguir maximizar los votos que recibirn en las elecciones. Segn ello, en un sistema bipartidista, bajo el supuesto del votante mediano, las opciones polticas tendern a la convergencia, es decir, hacia posiciones cada vez ms centristas en lo poltico, ms cercanas a las preferencias del votante mediano. Gm G1 G2 G1 +
Gm : nivel de gasto pblico preferido por el votante mediano. G1 : nivel de gasto pblico defendido inicialmente por el partido 1, siendo G1 > Gm. G2 : el partido 2 escoge un nivel de gasto inferior al del partido 1 y ms prximo al del votante mediano, con lo que G2 < G1. G1: dado que en un sistema de mayora simple se impondra la alternativa ms cercana a la preferencia del votante mediano, el 39
partido 1 reaccionara proponiendo un nivel de gasto todava ms prximo a Gm, de modo que G1 < G2. El proceso continuara hasta que ambas opciones convergieran en Gm.
Limitaciones de este modelo. o Si las preferencias de los votantes no son unimodales es muy posible que no haya equilibrio. Esto es, el votante mediano puede responder a preferencias en varias dimensiones por lo que sera muy difcil definir su intencin de voto. Por ejemplo, el votante mediano podra estar interesado no slo en el nivel de gasto pblico, sino en los objetivos y en las formas de aplicarlo, asimismo, podra estar a favor de la utilizacin de los recursos pblicos en determinadas finalidades pero ser contrario a otras. o Puede resultar muy probable que los votantes prximos a la mediana crean que los costes de la participacin poltica son mayores que las ganancias que obtendrn de dicha participacin, ya que consideran que los resultados electorales no se van a alterar con su participacin. En el lado opuesto, las personas extremistas, y ms alejadas del votante mediano, suelen ser ms activas polticamente, con lo cual pueden contrarrestar la tendencia hacia la convergencia en el votante mediano.
4.2. Modelos de comportamientos de los agentes en una Hacienda Pblica democrtica. 4.2.1. Los votantes: comportamiento y motivacin hacia el voto. 4.2.2. Los representantes polticos. La ignorancia o abstencin racional de los votantes. La tendencia de los votantes hacia la inhibicin del voto es debida a los escasos beneficios que esperan con relacin a los costes que conlleva la participacin poltica. Ello tiene que ver, por el lado de los posibles beneficios, con la escasa influencia del voto individual en los resultados generales de un amplio proceso electoral. Y, por el lado de los costes, con el esfuerzo particular que se requiere para estar informado polticamente y con las molestias de distinto tipo que supone el acto de votar en unas elecciones (desplazamientos, tiempo necesario, colas, etc.). El sentido de responsabilidad cvica, que denota el comportamiento activo de muchos votantes, cabra interpretarlo como un tipo de comportamiento que rompe con la hiptesis de racionalidad econmica en sentido estricto, ya que en apariencia, y segn el supuesto de la abstencin racional, el votante no estara actuando en beneficio propio. Sin embargo, el clculo racional del ciudadano hay que enmarcarlo en el contexto social especfico en que se sita el individuo, puesto que este contexto puede comportar prdidas y ganancias individuales que tienen que ver con la presin de la comunidad de pertenencia. Es decir, una sociedad civil desarrollada significa la existencia de instituciones relevantes al margen de las vinculadas al propio sector pblico, lo cual se 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 40
traduce en la presencia de valores (ideas sobre lo que es bueno y lo que es malo para la sociedad) que son ampliamente compartidos por la ciudadana y que tienen uno de sus principales reflejos en el sentido individual de pertenencia a una comunidad, lo cual va necesariamente unido a una serie de derechos y obligaciones individuales para con la misma. Los modelos ms recientes sobre el comportamiento poltico dan cuenta de que los principales determinantes de los resultados polticos no son tanto las decisiones atomizadas y maximizadoras de los individuos, sino los grupos e instituciones que guan y constrien la eleccin individual egosta. Esto significa, en suma, que el actor racional encuentra sus costes y beneficios definidos por la red social de relaciones en las que se haya inmerso. (Miller, Gary J.: The Impact of Economics on Contemporary Political Science. Journal of Economic Literature, Vol. XXXV, Septiembre 1997) La informacin imperfecta de los votantes. Debido al coste que supone estar bien informado, muchos de los votantes que ejercen su derecho basan su valoracin de los polticos en indicadores subjetivos simples. Estos indicadores subjetivos simples actan como patrones mentales que minimizan el esfuerzo necesario para decidir cabalmente una eleccin. As tenemos que es frecuente que la decisin sobre el sentido del voto en unas elecciones est basada en factores como: el carisma o confianza que inspira un lder poltico; la existencia de un programa concreto de gasto o de impuestos que beneficia en particular al votante; el grado de satisfaccin que tiene el votante con su propia situacin personal, vota por la reeleccin si est satisfecho y vota a la oposicin si no lo est. El ciclo electoral del gasto pblico. Los efectos sobre el gasto pblico de esta falta de informacin de los votantes dependen de cules sean los objetivos de los polticos. En la medida en que los polticos persigan ante todo mantenerse en el poder, adoptarn las medidas de gasto que mejor se adapten a los criterios por los que se guan los votantes. Como parece haber evidencias empricas que establecen que la coyuntura econmica puede ser decisiva para conseguir la reeleccin de un partido en el poder, los polticos tendern a desarrollar polticas expansivas de gasto antes de cualquier cita electoral con la finalidad de influir positivamente en dicha coyuntura. Asimismo, si los votantes se guan por consideraciones de corto plazo, los gobiernos preferirn medidas ms efectistas que efectivas para dar la impresin que de estn actuando con rigor ante los problemas. El aluvin de inauguraciones y decisiones pblicas en la proximidad de cualquier votacin no es ajeno a este deseo de efectismo. El margen de maniobra de los polticos. Las ineficiencias derivadas de las informacin imperfecta de los votantes sern an mayores cuando los polticos tienen objetivos individuales que van ms all de la mera reeleccin, como, por ejemplo, agrandar el presupuesto pblico como medio de aumentar su poder o, simplemente, buscar su lucro personal. Mientras ms imperfecta sea la informacin de que disponen los votantes mayor margen de maniobra tienen los polticos para satisfacer sus intereses particulares y obtener la reeleccin. La capacidad de los polticos para imponer sus propias preferencias parece ser una funcin de la habilidad de los votantes para
41
controlar y sancionar a los candidatos, lo cual a su vez depende de la concienciacin poltica del votante.
El Capital Social viene constituido por redes estables de relaciones entre individuos que fomentan la confianza mutua y promueven la cooperacin entre ellos. En la esfera econmica reduce los costes de transaccin, y en la esfera poltica promueve el tipo de vida asociativa que es necesaria para el xito de las democracias modernas. Un Capital Social grande reduce los mrgenes de discrecionalidad en el comportamiento de los polticos, supone la existencia de limitaciones a la arbitrariedad y a la bsqueda por parte de stos de intereses exclusivamente individuales. Aunque el Capital Social surge a menudo de la reiteracin de situaciones del tipo Dilema del Prisionero, que favorecen las soluciones cooperativas, es tambin producto de la religin, la tradicin, la experiencia histrica compartida y otras modalidades de normas culturales. De modo que si bien la idea del capital social es frecuentemente crtica para entender los problemas del desarrollo econmico y social, por otro lado, el capital social es difcil de generar a travs de las polticas pblicas. No obstante, los Estados pueden favorecer la formacin de Capital Social a travs de un buen sistema educativo, de la provisin de bienes pblicos bsicos como los derechos de propiedad y la seguridad pblica, y evitando suplantar a la iniciativa privada cuando sta puede desarrollar con mayor eficacia ciertas actividades. De modo sinttico, podemos formalizar el concepto de Capital Social en la siguiente expresin, que tratara de medir el stock de Capital Social presente en una sociedad:
1 CS = (( ) rp cn )1...t rn n: es el tamao de los grupos asociativos de carcter civil que existen en la sociedad, el nmero de miembros que componen cada uno de estos grupos (organizaciones deportivas, de ocio, culturales, religiosas, vecinales, ecolgicas, de ayuda y cooperacin, polticas, profesionales, sindicales, etc.). Si n es pequeo esto limita los fines que puede alcanzar el grupo.
t: es el nmero de grupos diferentes que existen. Es difcil censar todos los grupos asociativos existentes porque existen muchas redes informales de asociacin, que se ven favorecidas hoy en da por los cambios en la tecnologa de las comunicaciones. Cuanto ms grande sean n y t mayor ser la riqueza de Capital Social de que dispone una sociedad. c: coeficiente de cohesin del grupo. Mientras ms alta sea la cohesin de un grupo mayor alcance y eficacia tendr la accin colectiva que realice el mismo. rp: radio de confianza que se deriva de la actividad de un grupo al margen de la accin colectiva que le da su razn de ser. Es una externalidad positiva de la misma existencia del grupo, como puede ser la de un grupo religioso que promueve la honestidad en el comportamiento de sus miembros en cualquier
42
mbito social y econmico. Si el radio de confianza no excede el mbito del propio grupo el valor de rp ser igual a uno, si tuviera mayor alcance, entonces, el valor sera mayor a uno.
rn: radio de desconfianza que genera la actividad del grupo. Muchos grupos establecen fuertes lazos entre sus miembros pero fomentan la desconfianza, el rechazo, la intolerancia, incluso el odio, hacia los individuos que no pertenecen al grupo (las redes familiares cerradas, las organizaciones mafiosas, racistas o fascistas). Se trata, por tanto, de una externalidad negativa que debe minorar los efectos positivos de la existencia de grupos asociativos.
(Fukuyama, Francis: Social Capital and Civil Society. International Monetary Fund, Working Paper WP/00/74, Abril de 2000)
La idea del Capital Social recibi un fuerte espaldarazo por el trabajo pionero que el socilogo Robert D. Putman hizo para el caso de los gobiernos regionales de Italia. En 1970 en este pas se crearon nuevos gobiernos para cada una de las regiones, las cuales partan de condiciones muy diferentes en cuanto a nivel de riqueza, estructura social e inclinaciones polticas. Putman y sus colaboradores evaluaron la gestin de estos gobiernos regionales en reas como la agricultura, la vivienda y los servicios sanitarios. Los resultados de la investigacin fueron sorprendentes, las regiones que disfrutaban de un gobierno eficaz en la dcada de los aos 90 del siglo XX eran aquellas que haban heredado un mayor legado cvico, cuyos orgenes pueden trazarse hasta la temprana Edad Media. La divisin de Italia entre un norte desarrollado y un sur geogrfico con importantes problemas de desarrollo, adquiere as un nuevo significado puesto que esta divisin es pareja a la mayor y menor presencia de las tradiciones cvicas, respectivamente, en el norte y en el sur de la pennsula italiana. (Putman, Robert D.: Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princenton University Press, 1992)
El Capital Social se refiere generalmente a la confianza, a la preocupacin por los asociados de uno, a un deseo de vivir bajo las normas de la comunidad de pertenencia y de penalizar a aquellos que no lo hacen. A la vez que resultan esenciales para el buen gobierno, estos comportamientos y disposiciones entran en conflicto con las asunciones fundamentales relativas al comportamiento individual arquetpico Homo economicus- que solamente vela por s mismo. Consideramos estos comportamientos y disposiciones aspectos de lo que denominamos gobierno comunitario. Sugerimos que (i) el gobierno comunitario es capaz de enfrentar algunos fallos comunes del mercado y del estado, pero de forma tpica se apoya en una distincin entre quien est dentro y quien est fuera que puede ser moralmente repugnante;
43
(ii)
(iii) (iv) (v)
(vi)
las motivaciones individuales que soportan el gobierno comunitario no son capturadas ni por las convencionales preferencias egostas del Homo economicus, ni por el altruismo incondicional hacia los propios compaeros de comunidad; las instituciones bien diseadas hacen que las comunidades, los mercados y los estados sean complementarios y no sustitutos; con instituciones pobremente diseadas los mercados y los estados pueden excluir al gobierno comunitario; algunas distribuciones de los derechos de propiedad son mejores que otras a la hora de favorecer el gobierno comunitario y asegurar la complementariedad entre comunidades, mercados y estados; lejos de representar restos de una era premoderna, la pequea escala de las interacciones que caracterizan a las comunidades hace probable que stas incrementen su importancia cuando los problemas econmicos que el gobierno comunitario maneja relativamente bien adquieran mayor importancia.
() las comunidades resuelven problemas que de otra forma apareceran como fallos de mercado o fallos del estado, a saber: la insuficiente provisin de bienes pblicos locales tales como los entretenimientos y servicios vecinales, la ausencia de seguro y de otras oportunidades de compartir el riesgo incluso cuando stas podran ser mutuamente beneficiosas, la exclusin de los pobres de los mercados de crdito, y el excesivo e inefectivo control del esfuerzo laboral. Las comunidades pueden a veces hacer lo que los gobiernos y los mercados no logran porque sus miembros, y no los extraos, tienen informacin crucial sobre los comportamientos, capacidades y necesidades de los otros miembros. Los miembros usan esta informacin para sostener normas (...) y para hacer uso de arreglos de aseguramiento eficiente que no estn plagados por los usuales problemas de azar moral y seleccin adversa (...). Esta informacin interna es utilizada la mayor parte de las veces de una manera multilateral ms que de una forma centralizada (...). (...) En una economa basada cada vez con mayor fuerza en las cualidades ms que en las cantidades (donde predominan los equipos de produccin que trabajan sobre una base intensiva de informacin, a diferencia de los sistemas de produccin anteriores que exigan muchos menores requerimientos de conocimiento y comunicacin), las superiores capacidades de gobierno de las comunidades tienen su principal manifestacin en la utilizacin de distintos tipos de control multilateral y de compartimiento del riesgo. (...) Pero la capacidad de las comunidades de resolver problemas puede ser impedida por la divisin jerrquica y la desigualdad econmica entre sus miembros (...). (Bowles, Samuel y Gintis, Herbert: Social Capital y Community Governance. Economic Journal 112 483- F419-436, 2002)
Segn algunos analistas, el modelo de democracia que surge del proceso de transicin espaol comporta ciertas limitaciones al funcionamiento efectivo de 44
una sociedad democrtica por dos grandes motivos. El primero tiene que ver con los diseos adoptados para las instituciones polticas, que buscaban en gran medida proteger y dar estabilidad a unas incipientes organizaciones democrticas, y que resultaron en un sistema electoral mixto de base proporcional pero que favorece a los dos partidos mayores; en mecanismos varios de proteccin de los partidos como las listas electorales bloqueadas, la financiacin pblica de los mismos con escaso control de la financiacin privada, o el alto poder de los lderes de los partidos; en una confrontacin poltica que tiende a ser bipolar, con poca presencia de formas pluralistas y de consenso; en las altas barreras de entrada al mercado electoral que desaniman la formacin de nuevas alternativas; etc. El segundo est relacionado con la desactivacin de los movimientos sociales que promovieron el trnsito a la democracia y que fueron sustituidos por el protagonismo de unos partidos y sindicatos de estructuras ms rgidas y cerradas y que viven de los presupuestos pblicos. La democracia espaola se caracteriza, en general, por la debilidad de las organizaciones intermedias que se sitan entre el Estado y la sociedad, rasgo que es considerablemente ms acusado en el caso de las Islas Canarias, donde las instituciones civiles subsisten malamente en una sociedad civil muy desarticulada. (Colomer, Joseph M.: La transicin a la democracia: el modelo espaol. Editorial Anagrama, Barcelona, 1998)
4.2.3. Los grupos de presin: caractersticas y vas de accin. Los grupos de presin son asociaciones de individuos con intereses comunes que tratan de que las decisiones pblicas favorezcan esos intereses. Una perspectiva terica alternativa trata de explicar el voto en razn del poder que ejercen los grupos de presin frente a un electorado con un nivel de informacin poltica muy deficiente. o Constituyen grupos de presin los sindicatos y las organizaciones patronales, cuyo poder se refuerza a tenor de los recursos econmicos que disponen y del grado de independencia que tienen frente al Sector Pblico. Los medios de comunicacin pueden representar los grupos de inters de mayor influencia en las sociedades contemporneas, por s mismos o como instrumentos de grupos sectoriales especficos; los intensos procesos de concentracin que actualmente afectan a dichos medios contienen peligros significativos para la necesaria pluralidad en las sociedades democrticas, dado que su poder se intensifica de forma inusitada cuando se elimina o restringe la competencia de unos medios con otros. Las organizaciones religiosas, los colegios profesionales, las asociaciones de vecinos, las organizaciones ecologistas, etc., pueden tambin constituir grupos de presin activos con mayor o menor impacto sobre las decisiones pblicas y sobre las opiniones del electorado. o No obstante, el posible poder indiscriminado de los grupos de presin est contrapesado por el hecho de que la gestin eficiente del sector pblico es en s
45
misma un bien pblico, es decir, un bien que supone beneficios para todos sin excepcin, y, por tanto, cabe esperar que el nivel de competencia en la gestin de los representantes polticos sea valorado, en ltima instancia, por el electorado, a pesar de la influencia sesgada de algunos grupos de presin.
o La accin colectiva de un grupo de presin tiene carcter de bien pblico para los miembros integrantes de dicho grupo, o personas afines a los intereses defendidos por el grupo, constituyendo, por tanto, un bien colectivo. Por dicho motivo, el problema del polizn o del viajero sin billete afecta en distinto grado a todos los grupos de presin, ya que siempre existe la posibilidad de sujetos que se beneficien de la actividad de los grupos sin participar en sus costes de funcionamiento. El problema del polizn es ms agudo en los grupos de presin grandes, con muchos miembros, que en los pequeos. Los costes de transaccin necesarios para controlar que todos los integrantes del grupo colaboran en los costes de la accin colectiva disminuyen lgicamente cuando se reduce el tamao del grupo. Los grupos relativamente pequeos en cuanto a nmero de integrantes, con recursos a su disposicin y cohesionados alrededor de intereses econmicos son los que tienen un mayor nivel de eficacia en su actividad de influencia.
Las prebendas institucionales que gozan los sindicatos o los partidos polticos en el marco de la actual democracia espaola, por lo que se refiere a su financiacin con fondos pblicos, al reconocimiento legal de su obligada presencia representativa en distintos mbitos pblicos y privados, etc., pueden ser justificadas a la luz del carcter de bien pblico que tiene su actividad para determinados sectores de la sociedad, adems de su razn de ser como mecanismos de proteccin establecidos en el proceso de transicin con vistas a apuntalar el nuevo orden democrtico tras muchos aos de rgimen dictatorial y de ausencia de tradiciones democrticas. Por ejemplo, se supone que la actividad de las centrales sindicales beneficia a todos los trabajadores y no slo a aquellos que estn afiliados al sindicato. Sin embargo, este proteccionismo institucional presenta, por otro lado, consecuencias negativas, puesto que ha favorecido la conversin de las organizaciones sindicales o partidarias en organizaciones cuasi-paraestatales, cuya supervivencia depende en gran medida del apoyo pblico que reciben, y ha eliminado incentivos a la afiliacin y a la participacin en el seno de las mismas.
La lgica de la accin colectiva: una recapitulacin. La creencia largo tiempo establecida de que los grupos actan siempre a favor de sus intereses comunes a pesar de su refuerzo a travs del Teorema de Coase, de la teora de clases de Marx y de otras tradiciones intelectuales- es equivocada. Siempre que el valor de un bien colectivo para un grupo exceda de forma inequvoca a sus costes, hay necesariamente una negociacin coasiana potencial para proveer el bien, que, una vez producido y utilizado, dejara a cada cual en el grupo en una situacin mejor. Pero si un grupo es suficientemente grande, sus miembros no tendrn ningn incentivo para participar en la costosa negociacin y en la interaccin estratgica que podra resultar de tal negociacin coasiana. Incluso si los costes de transaccin fueran cero, no cabe ninguna presuncin de que ello
46
pueda resultar en una negociacin coasiana: cualquier expectativa que una negociacin coasiana produjera generara un juego sin ncleo, es decir, un continuo esfuerzo de todos los individuos racionales para estar en el subgrupo que obtiene las mayores ganancias, la coalicin de los viajeros sin billete. Los grupos pueden superar las grandes dificultades de la accin colectiva y servir de forma racional a sus intereses solamente en dos circunstancias. La primera es cuando el nmero de miembros del grupo es reducido: no obstante la conclusin opuesta sugerida por las comunes malas interpretaciones del Dilema del Prisionero, grupos suficientemente pequeos pueden, y muy a menudo actan, a favor de sus propios intereses comunes. La otra circunstancia que puede habilitar a un grupo a superar las dificultades de la accin colectiva es la disponibilidad de incentivos selectivos. A diferencia del bien colectivo, el incentivo selectivo se aplica selectivamente a los individuos dependiendo si contribuyen a la provisin del bien colectivo. Los incentivos selectivos pueden ser negativos, como los impuestos, los piquetes de huelga, la obligatoriedad de la colegiacin para ejercer la profesin, etc.; o pueden ser positivos, como los servicios y beneficios exclusivos que se reciben por pertenecer a una organizacin determinada. Cuando los grupos son grandes y no tienen oportunidad de obtener incentivos selectivos, nunca podrn actuar a favor de sus intereses colectivos. Ninguna sociedad puede tener una completa y simtrica organizacin de todos sus grupos. En consecuencia, grupos tales como los desempleados, los pobres, los consumidores y los contribuyentes no estn organizados. De este modo, una negociacin entre grupos organizados para la accin colectiva tiende a ignorar las prdidas de los no organizados; la voluntariedad o las fuerzas de mercado no pueden conducir a una negociacin coasiana o a un contrato social que sea eficiente para la sociedad como un todo. (...) asimismo, se requiere un largo tiempo de maduracin para que los grupos que puedan conquistar las dificultades de la accin colectiva efectivamente las superen. (Olson, Mancur, 2000, pgs: 69-88)
Los grupos de presin tienen tres vas principales para ejercitar su poder: o Intercambio de votos por medidas o gasto pblico. Grupos de presin numerosos con influencia decisiva en algn mbito electoral pueden conseguir una atencin preferente a sus intereses por parte de los polticos con el fin de ganar su voto. Casos tpicos de este tipo de grupos son los pensionistas, los agricultores, o en el caso de las Islas Canarias, los residentes en alguna isla no capitalina cuyo voto adquiere un mayor peso poltico debido a la alta ponderacin del factor territorial aplicada en los sistemas electorales. o Intercambio de informacin por medidas o gasto pblico. Con frecuencia, los grupos de presin suministran informacin, muchas veces especializada, a los
47
polticos para facilitar la toma de decisiones. Este aporte informativo puede tener especial trascendencia dada la complejidad de los asuntos sobre los que se adoptan las decisiones polticas. Por ejemplo, durante las negociaciones de Espaa para su integracin en la Comunidad Econmica Europea (actual Unin Europea), a la hora de acordar el modelo especfico de incorporacin de Canarias a la misma, fueron de particular importancia las aportaciones de datos y anlisis realizadas por las organizaciones representativas de los sectores agrcola, ganadero, comercial e industrial.
En diciembre de 1992 el hoy desaparecido partido poltico CDS (Centro Democrtico Social) present en el Congreso de Diputados una proposicin no de ley que no prosper y que pretenda regular la actividad de los grupos de presin (cabildeo) relacionados con el Parlamento Espaol. El espritu de la propuesta era el de transparentar una actividad que sin duda existe y forma parte de hecho del proceso de toma de decisiones parlamentarias. La propuesta consista en el establecimiento de un registro de grupos de inters y unas condiciones de acceso al mismo que facilitara la identificacin y las comunicaciones mutuas; as como, la creacin de un cdigo deontolgico que enmarcara el funcionamiento de estos grupos (El Pas: 6 de diciembre de 1992)
o Intercambio de recursos econmicos por medidas o gasto pblico. Los grupos de presin pueden tambin actuar mediante el soborno directo a polticos, funcionarios, sindicalistas o periodistas, o a travs del soborno indirecto, lo que eufemsticamente se llama financiacin oculta de los partidos polticos. La corrupcin poltica introduce un considerable grado de distorsin anticompetitiva en muchos mercados y un alto grado de ineficiencia en la gestin pblica, adems de significar un factor de incertidumbre y de inseguridad jurdica que penaliza la generacin de riqueza. La corrupcin se propaga, consolidando los intereses de determinados grupos estrechamente vinculados al poder poltico, cuando no existen suficientes mecanismos institucionales de control y contrapoder de carcter tanto pblico como civil. Esta situacin termina cristalizando en un clima social de tolerancia hacia las corruptelas, donde se impone el cinismo y la desconfianza en las relaciones sociales, y se carece de las adecuadas vas sociales de castigo a tales tipos de comportamientos.
En Espaa el Tribunal de Cuentas ha sealado de forma reiterada las irregularidades que afectan a la financiacin de la prctica totalidad de los partidos polticos. Estas irregularidades tienen como teln de fondo el modelo de financiacin pblica de los partidos con un escaso control de la financiacin de origen privada y unas necesidades financieras crecientes estrechamente vinculadas al coste de las campaas electorales. La reforma de este modelo se ha visto continuamente aplazada y no parece que exista un gran inters por parte de los propios partidos en llevarla a cabo, dado que, al fin y al cabo, los partidos polticos son juez y parte en este asunto. Las irregularidades detectadas por el Tribunal de Cuentas van desde la condonacin de crditos 48
bancarios, no declarados como contribuciones voluntarias, hasta la falta de identificacin de las aportaciones privadas, pasando por las numerosas irregularidades en los registros contables.
La bsqueda de rentas. En la medida en que el Estado tenga discrecin para conceder rentas y otros favores especiales, las empresas y los individuos encontrarn que merece la pena dedicarse a buscar tales rentas, bien sea a travs de sobornos directos, por medio de aportaciones a las campaas electorales u otro medio de influencia, una actividad que se ve reforzada mientras que los gobiernos sean receptivos y respondan a la misma. Se habla, por tanto, de bsqueda de rentas cuando los individuos y empresas dedican sus energas a la bsqueda de rentas u otros favores concedidos por el Estado, que se derivan de su poder para recaudar impuestos, imponer aranceles, conceder subvenciones o intervenir por otras vas en los mercados privados, siendo todos ellos medios que pueden influir enormemente en la rentabilidad de las empresas.
La bsqueda de rentas (rent-seeking) refleja los costes implcitos o escondidos atribuibles a la creacin de una escasez artificial iniciada en muchas instancias por los derechos de monopolio atribuidos por el gobierno, y que incluyen el subsiguiente gasto de recursos reales realizado por los ciudadanos o los aspirantes a monopolistas a travs de sobornos y de las actividades de influencia (cabildeo) hacia el gobierno. La concesin de un poder de carcter monopolista (restriccin a la competencia) se traduce, pues, en una prdida de bienestar social con dos componentes: la escasez artificial (menos produccin y mayores precios) y los recursos gastados para convencer al gobierno. (Mc.Nutt, P. A., 1998). (Tullock, Gordon: Bsqueda de rentas. En Buchanan, James M. y Tullock, Gordon, 1995)
4.2.4. Los funcionarios.
Para analizar el papel que tienen los empleados pblicos y la actividad que desarrollan en el contexto de los problemas de ineficiencia econmica que afectan al comportamiento del Sector Pblico conviene situarse en un esquema general que distinga los diferentes factores que originan tales problemas.
49
ANLISIS INEFICIENCIAS DEL SECTOR PBLICO
Procesos de decisin pblica
Procesos de produccin pblica
Reglas de Decisin: la mayora simple Votantes
Incentivos Organizativos Incentivos Individuales Naturaleza de las actividades Polticos Grupos de Presin Comportamiento de la burocracia
4.2.4.1. Incentivos organizativos a la eficiencia en el Sector Pblico.
Son incentivos organizativos los que de forma directa inciden en el comportamiento global de las organizaciones pudiendo llegar a modificarlo.
La quiebra. La amenaza de una quiebra est siempre latente en los comportamientos de las empresas privadas. La necesidad de soslayarla favorece la gestin racional y eficiente. Las entidades y empresas pblicas han carecido tradicionalmente de esta amenaza ya que han tenido habitualmente la posibilidad de cubrir las prdidas o los desfases presupuestarios mediante subvenciones del Estado o recurriendo al endeudamiento pblico. Los efectos positivos de la amenaza de quiebra pueden resumirse en los siguientes: o Limita el coste social de una mala gestin. o Posibilita sustituir a los equipos directivos responsables. o Impone una clara y determinante restriccin presupuestaria.
La ausencia de la posibilidad de quiebra en el mbito de las organizaciones pblicas, en tanto mecanismo de penalizacin y correccin de comportamientos ineficientes, cobra un mayor significado econmico si se tiene en cuenta la doble relacin de agencia que caracteriza a tales organizaciones (gestores-polticos-votantes). Esta doble relacin de agencia se distingue por una progresiva asimetra informativa a medida que ascendemos desde el agente final (los gestores, que tienen la informacin ms precisa) hasta el principal ltimo (los votantes, que disponen de muy poca informacin y tienen intereses muy dispares), lo cual propicia los comportamientos oportunistas por parte de los
50
agentes (riesgo moral o de manipulacin), que ven ampliado su margen de actuacin por la laxitud financiera en el funcionamiento de sus organizaciones, posibilitndose as que se incrementen los costes de influencia de los grupos de inters (directivos, trabajadores, clientes, proveedores) y los costes de interferencia de los polticos en la consecucin de sus intereses particulares.
La Doble Relacin de Agencia en las Organizaciones Pblicas. VOTANTES Laxitud Financiera: por ausencia de amenaza de quiebra
POLTICOS
Asimetra Informativa
GESTORES
Comportamientos Oportunistas (Riesgo Moral)
Costes de Interferencia de los polticos
Costes de Influencia de los grupos de inters
Fue habitual dentro del sector pblico empresarial espaol (por ejemplo, a principios de la dcada de los noventa del pasado siglo) que las empresas pblicas, a pesar del incremento de sus prdidas, muy superiores a las del sector privado, subieran los salarios a sus empleados en una mayor cuanta que la aplicada por las empresas privadas. Ha sido tradicional en las empresas pblicas espaolas una menor resistencia a las presiones de subidas salariales y, por otro lado, una tolerancia poltica, inimaginable en el sector privado, hacia las prdidas. 51
La competencia. La ausencia de competencia limita, o restringe por completo, la posibilidad de eleccin del consumidor. Cuando no se puede elegir, se propicia que se traslade al usuario parte de los costes de ineficiencia del servicio pblico que opera en condiciones de monopolio de oferta, bajo la forma, por ejemplo, de tiempos de espera. La competencia, por el contrario, estimula que las empresas mejoren la calidad del servicio a sus clientes, puesto que si no lo hacen los podran perder. En situacin de competencia, los consumidores revelan sus preferencias y penalizan de forma directa a quienes lo hacen mal (la salida del mercado). Frente a la burocracia, slo queda la distante e intermitente posibilidad del voto (la voz, segn Hirschman) y de la queja, en muchas ocasiones infructuosa. La competencia suministra, entonces, una estructura de incentivos que no suele darse en el mbito del sector pblico, y que posibilita el establecimiento continuo de comparaciones que termina premiando a quien mejor lo hace.
Algunas de las reformas recientes llevadas a cabo en los sectores pblicos van dirigidas, precisamente, a limitar las consecuencias negativas de esta falta de competencia, potenciando a estos efectos la interaccin entre la administracin pblica y la ciudadana. En ocasiones, esto se lleva cabo intentando simular situaciones de mercado donde el ciudadano tiene cierto poder de eleccin y, en otras, se realiza a travs de nuevos canales de comunicacin, como los sistemas de quejas y sugerencias, los sistemas de calidad o los nuevos rganos consultivos y de participacin cvica en el desarrollo de las polticas pblicas, especialmente, en el mbito local.
4.2.4.2. Incentivos individuales a la eficiencia en el Sector Pblico.
Los incentivos individuales son los que afectan de modo especfico y particular a cada trabajador.
Las restricciones a la estructura salarial. En el Sector Pblico suele haber una ausencia de relacin entre los salarios pagados y los resultados de la actividad laboral. En las empresas privadas han proliferado los sistemas que vinculan la remuneracin de directivos y empleados con la marcha del negocio, de forma que se consiguen potentes sistemas de incentivacin que comprometen a los agentes con los objetivos perseguidos por la organizacin. Esta situacin no se produce en el Sector Pblico, ya que aqu normalmente los salarios se determinan por razones legales (han de guardar correspondencia con las clasificaciones preestablecidas legalmente y ser sancionados por ley) y por razones polticas de distinto orden, las cuales usualmente atienden a la capacidad de presin y negociacin de los grupos funcionariales y a los posibles agravios comparativos entre los distintos estamentos pblicos. Ello deviene en una falta de flexibilidad en los sistemas pblicos de remuneracin desde el punto de vista de los incentivos, lo cual va en detrimento de la calidad profesional de los empleados pblicos y de la eficacia de su trabajo. En la prctica, la rigidez en las estructuras funcionariales favorece la proliferacin de las actuaciones de naturaleza corporativista, que pretenden la autoproteccin de determinados grupos funcionariales frente a cualquier medida que
52
intente modificar su estatus quo. Esto representa una resistencia crnica al cambio que impide la aplicacin de nuevas polticas de gestin de los recursos humanos en el Sector Pblico, obstaculizando, por ejemplo, la posible sustitucin de los sistemas de promocin tradicionales basados en la antigedad por sistemas de promocin ms efectivos basados en los mritos profesionales.
El empleo pblico tiene un fuerte impacto en el mercado laboral que puede haber generado una distorsin a favor del mismo que suponga algn coste de eficiencia para el conjunto de la economa. Aunque el diferencial no es grande, el Sector Pblico espaol remunera mejor que el privado en casi todos los escalones retributivos y para casi todos los niveles de estudios. El diferencial favorable es claro en todos los casos para las mujeres, sin embargo decrece cuando aumenta el nivel de estudios requerido para desempear un puesto de trabajo, y slo se invierte con claridad a favor del sector privado en el caso de los hombres de estudios universitarios y puestos de alta cualificacin. A este diferencial salarial hay que aadir el atractivo de la seguridad del empleo pblico.
(Garca, J.; Hernndez, P.J.; Lpez, A.: Diferencias salariales entre sector pblico y sector privado en Espaa. Papeles de Economa Espaola, n 72, 1997) (Valle, Victorio y Rueda, Nuria: Sobran funcionarios pblicos?. Cuadernos de Informacin Econmica, n 118, Enero 1997)
La estabilidad en el empleo. El despido de un funcionario es, de hecho, algo muy inusual en mbito del Sector Pblico espaol. Para el resto de contratados por el Sector Pblico, excepto, con ciertas matizaciones, en el caso de los contratados laborales temporales, la probabilidad de despido es, sin duda, muy inferior a la del sector privado. Algo similar ocurre, en otro nivel, con los expedientes sancionadores de conductas que se caracterizan por el bajo rendimiento y la falta de diligencia en el desempeo de las funciones asignadas. La penalizacin de este tipo de conductas no slo resulta tambin infrecuente dentro del Sector Pblico, sino que constituye en muchas ocasiones un tema tab. Asimismo, la mayor tolerancia de las organizaciones pblicas a las presiones de los sindicatos y grupos corporativos ha facilitado la consecucin de acuerdos que acorazan a grupos completos de trabajadores en contra de cualquier tipo de sancin o de cualquier mecanismo que prime la productividad.
La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico aspira a ser un pilar fundamental que facilite y organice la transformacin modernizadora de las Administraciones Pblicas Espaolas desde la perspectiva de los recursos humanos por ellas utilizados. A diferencia de otras iniciativas reformadoras, la ley opta por un modelo de funcionarizacin de todos los empleados pblicos, es decir, persigue limitar al mximo el recurso a la contratacin en rgimen laboral de los trabajadores pblicos. Sin embargo, introduce novedades respecto al esquema tradicional, en el sentido de que trata de privilegiar la medicin del rendimiento y otros mritos profesionales 53
vinculados y objetivables, por ejemplo, la mejora en la formacin, como criterios complementarios de remuneracin, e incluso de promocin en la carrera profesional. En este sentido, la ley establece la posibilidad de una carrera profesional horizontal que hace posible mejoras retributivas sin necesidad de que haya cambio en el tipo de puesto de trabajo. A diferencia de la habitual carrera vertical, donde la mejora en las condiciones de trabajo se vincula a un ascenso jerrquico en la estructura de puestos de trabajo. Hay, pues, una apuesta por la objetividad y la transparencia en los sistemas de evaluacin del desempeo. Esta evaluacin se constituye en un elemento relevante en el desarrollo de las carreras profesionales, en la continuidad en los puestos de trabajo y en la determinacin de las retribuciones complementarias. La eficacia real de esta ley desde el punto de vista de la modernizacin organizativa se tendr que demostrar en la gestin prctica que de su aplicacin realicen las distintas Administraciones, es en este terreno donde se deber verificar el aprovechamiento de las potencialidades de racionalizacin y flexibilizacin que en materia de recursos humanos introduce la ley.
En enero 1993 el gobierno italiano presidido por Giuliano Amato elabor una norma que permita que los funcionarios italianos pudieran ser despedidos. Los mdicos de la sanidad pblica, los enseantes y los empleados de las administraciones central y regionales pasaban a regularse por la misma normativa que los trabajadores asalariados en el sector privado. Con ello se facilitaba la movilidad geogrfica de los empleados pblicos o la rescisin contractual por ineficacia del trabajador. Quedaban exceptuados de este rgimen algunos cuerpos pblicos especiales como los magistrados, los abogados del Estado, los miembros de las fuerzas del orden, los militares y los diplomticos. Los sindicatos mayoritarios, con escasa presencia dentro del sector pblico dominado por los sindicatos de tipo corporativo, haban pedido una reforma de este tipo que acabara con los privilegios de los funcionarios en relacin con los trabajadores del sector privado. (El Pas: 24 de Enero de 1993)
La difusa asignacin de responsabilidades. La debilidad de los incentivos al trabajo en el Sector Pblico ancla sus races en las caractersticas propias de las organizaciones pblicas, las cuales no estn concebidas para que el trabajo individual sea evaluado sobre la base de unas responsabilidades y objetivos bien definidos. La evaluacin del trabajo individual requiere de una secuencia que en el Sector Pblico no suele estar bien determinada:
54
Objetivos
Responsabilidades
Procedimientos Evaluadores
Tipo de Organizacin
Sector Pblico Jerquica
Empresa Competitiva Actual Horizontal:

Trabajo en equipo Circulacin de la informacin Prima la innovacin a travs del aprendizaje organizativo y la creacin de conocimiento
Asignacin responsabilidades y decisiones Tipos de Control
Muy centralizada Formal y ex-ante
Descentralizada De eficiencia y eficacia De calidad De tipo integral
Los modelos de organizacin institucional de la gestin pblica pueden ser: centralizados, como en el caso de Espaa, Italia, Grecia y Portugal, y descentralizados, como en la circunstancia de Suecia, Nueva Zelanda, Reino Unido y EEUU. Esta diferenciacin en las formas organizativas de la gestin pblica no slo tiene que ver con distintas tradiciones en las prcticas pblicas, sino que est relacionada con las profundas reformas del Sector Pblico llevadas a cabo en las ltimas dcadas por los pases citados con modelo descentralizado.
4.2.4.3. Diferencias entre las actividades administrativas pblicas y otras actividades productivas desde el punto de vista de la eficiencia.
La naturaleza eminentemente administrativa de las actividades pblicas difumina los lmites de la funcin de produccin pblica y sus componentes. Ello supone una dificultad a la hora de distinguir entre los factores productivos que intervienen en los procesos de produccin pblicos y el producto final de los mismos, as como, cuando se intenta especificar las relaciones entre ambos aspectos (inputs/outputs). Esta problemtica se manifiesta en cuatro aspectos:
Las dificultades para medir el rendimiento. Mientras que la empresa privada posee criterios claros para calificar y medir sus resultados, que estn estrechamente vinculados a la medicin del la rentabilidad econmica (beneficio contable, flujo de caja, volumen de ventas, etc.), en el Sector Pblico no hay un criterio concreto y general para evaluar los resultados de una gestin. La falta de contraste de la actividad pblica con el mercado, la imposibilidad de disponer del juicio independiente que el mercado competitivo realiza de las empresas que actan en el mismo, explica la ausencia de un criterio general de referencia para evaluar los resultados de la gestin pblica.
55
No obstante, existen mtodos y procedimientos de evaluacin sistemtica de los programas pblicos de actuacin cuya utilizacin no est debidamente extendida. Estos mtodos requieren normalmente una adaptacin especfica a cada actividad pblica, por lo que presentan cierta complejidad en su aplicacin (anlisis coste-beneficio, anlisis coste-eficacia, etc.). La dificultad para medir los rendimientos de las actuaciones pblicas agudiza la asimetra informativa entre funcionarios, polticos y ciudadanos y propicia la aplicacin de polticas ineficaces.
La multiplicidad de objetivos. Los programas pblicos de actuacin, y ello es muy manifiesto en el documento que los engloba, los Presupuestos, suelen atender a un amplia variedad de objetivos, lo cuales en ocasiones son contradictorios entre s desde un punto de vista prctico y carecen de una verdadera jerarqua de prioridades. Esta multiplicidad de objetivos supone un impedimento para establecer tcnicas de medicin de resultados que necesariamente han de estar referidas a unos objetivos precisos. La tecnologa ambigua. La tecnologa, entendida en un sentido amplio, no se refiere slo a la mera utilizacin de artefactos, sino que nos indicara lo que hay que hacer para producir algo, esto es, el cmo y en qu medida combinar ciertos factores para obtener un producto determinado. De hecho, algunos autores (Richard R. Nelson, 2005: Technology, Institutions and Economic Growth. Harvard University Press) distinguen entre tecnologa fsica (por ejemplo, las mquinas) y la tecnologa social, la referida a las instituciones y organizaciones (por ejemplo, la divisin del trabajo). Pero en la prctica ambas tecnologas, la fsica y la social, estn estrechamente imbricadas y mutuamente condicionadas, hasta el punto de que en ocasiones resultan difcilmente separables.
Segn esta perspectiva amplia, la tecnologa ptima ser aquella que nos permite obtener el resultado ms eficiente, es decir, la que nos posibilita hacer las cosas con el mayor provecho posible de los recursos disponibles. En consecuencia, la tecnologa aplicada a la produccin, sea de bienes materiales o de servicios, se puede y debe formalizar en procesos y procedimientos de trabajo. La aplicacin de un medio de produccin novedoso, tcnica o instrumento, debe alterar la organizacin del trabajo, ya que de lo contrario tendra escaso impacto en la productividad, en la mejora de los resultados (un ejemplo tpico, es el del ordenador que se utiliza como una mera mquina elctrica de escribir). Desde esta perspectiva, la tecnologa no suele estar bien definida en los programas pblicos de actuacin. Debiendo advertirse que no hay que confundir la tecnologa con los procedimientos administrativos, que consisten bsicamente en los requisitos formales que reglamentariamente han de cumplir los trmites o los expedientes administrativos. El procedimiento administrativo est concebido desde el punto de vista de las garantas jurdicas y tiene, en general, poco en cuenta las cuestiones relacionadas con la eficacia y la eficiencia de la actividad pblica. Por ejemplo, la indefinicin tecnolgica de los procesos de trabajo en el Sector Pblico impide establecer una relacin clara entre el trabajo administrativo y el tiempo necesario para llevarlo a cabo. Esto deviene en que no existe un vnculo reconocido entre el nmero de empleados pblicos y la cantidad de trabajo que pueden realizar. Asimismo, es pertinente sealar las diferencias que se han producido entre el sector 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 56
privado y el pblico a la hora de integrar en sus organizaciones las nuevas tecnologas de la informacin. Aunque los problemas de adaptacin a estas tecnologas han sido generales, en las organizaciones pblicas encontramos con mucha mayor frecuencia la existencia de sobredimensionamiento en las inversiones, de recursos de alta tecnologa ociosos, de escasa orientacin de este tipo de inversiones hacia la mejora de la productividad en el trabajo, de la carencia de flexibilidad adaptativa de los procesos de trabajo, de la parcelacin o falta de coordinacin en las inversiones tecnolgicas, etc. Las consecuencias de la indefinicin tecnolgica se agudizan con la tendencia endgena al crecimiento de las organizaciones pblicas, que ya apuntara el pionero trabajo sobre la burocracia del socilogo y economista alemn Max Weber (1864-1920), y que ha popularizado la llamada ley de Parkinson. Esta ley se basa en dos supuestos: un funcionario desea multiplicar sus subordinados, no sus rivales, y los funcionarios se crean trabajo mutuamente.
Ineficiencia-X. Este tipo de ineficiencia (Leibenstein, 1966) se refiere a las prdidas que dependen de las caractersticas individuales o personales de los trabajadores, de sus habilidades, preparacin, actitud, etc. Las causas de la Ineficiencia-X provienen de los individuos y no de la tecnologa empleada: son los individuos los que consumen ms factores productivos de los necesarios, son ellos los que con su comportamiento especfico incrementan los costes por encima de los niveles de eficiencia. Este tipo de ineficiencia es en particular relevante en el Sector Pblico debido precisamente a que las caractersticas de su actividad de naturaleza eminentemente administrativa (dificultad para medir los resultados, objetivos mltiples y tecnologa ambigua) favorecen su proliferacin.
4.2.4.4. El modelo de comportamiento burocrtico de Niskanen y las vas ms utilizadas para aumentar el tamao del presupuesto. Los funcionarios o burcratas son los empleados del Sector Pblico cuyo cometido es suministrar a los polticos toda la informacin tcnica necesaria para que stos adopten sus decisiones de gasto, y poner en prctica los programas decididos por los polticos. Debido a estas funciones de asesoramiento y ejecucin los funcionarios ocupan un lugar privilegiado para influir en las decisiones sobre el gasto pblico.
Bajo el supuesto propio de la teora econmica de que todo individuo tiende a maximizar su utilidad, en el caso de los funcionarios habra que preguntarse cul es el objetivo principal que persiguen y que subyace tras los comportamientos tpicos que los caracteriza. En otros trminos, habra que identificar el argumento central de su funcin de utilidad especfica. W. A. Niskanen (1971) propuso que el objetivo que persiguen los burcratas es el de maximizar el tamao del organismo a que pertenecen, o lo que es equivalente, maximizar el presupuesto que manejan, puesto que con ello consiguen mejorar las condiciones especficas e inmediatas que les preocupa: el sueldo, los complementos, la categora, el prestigio social, el poder dentro de la Administracin, la capacidad de influencia y negociacin, las prebendas de diverso tipo, etc. 4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico. 57
Aunque el objetivo del crecimiento organizativo suele ser una meta buscada tambin por las organizaciones privadas, stas lo hacen en otro contexto, en este caso el del reforzamiento de su posicin competitiva dentro del mercado. Los funcionarios, en cambio, procurarn el desarrollo de las actividades de su organismo compitiendo para ello con otros funcionarios por los fondos necesarios para lograrlo. Aqu la competencia burocrtica sustituye a la competencia de mercado. Las vas utilizadas por los burcratas para aumentar el tamao de su organismo son bsicamente tres:
El prestar los servicios deseados por los representantes polticos, o sus designados para los cargos ejecutivos, en tanto que de ellos depende, en ltima instancia, las asignaciones presupuestarias. En muchas ocasiones, las supuestas ineficiencias burocrticas son producto de esta relacin donde el funcionario complaciente facilita que se imponga el inters poltico respecto a lo que podra ser un criterio jurdico y tcnico ms riguroso. No es infrecuente que el funcionario cualificado inhiba su opinin y se pliegue al criterio del cargo poltico, sea cual sea la calidad de este criterio. Las prdidas de eficiencia ocasionadas por las decisiones as adoptadas deriva en los que hemos llamado costes de interferencia de los polticos. La centralizacin burocrtica es otra va tpica de crecimiento que adems sirve para eliminar competencia dentro de la administracin pblica. La eliminacin de este tipo de competencia es en s misma negativa y propicia el alejamiento respecto al inters pblico, de modo anlogo a como resultara de una situacin de monopolio de mercado.
58
EL COMPORTAMIENTO BUROCRTICO COMO COMPORTAMIENTO MONOPOLISTA: MONOPOLIO DE INFORMACIN. Supuestos: >> No hay competencia burocrtica. >> La tecnologa a aplicar es ambigua (los polticos desconocen la tecnologa de la provisin de G). El funcionario ofertar el proyecto con el mayor presupuesto admisible para el poltico, que no sera el ms eficiente, sino aquel que al menos permita que los beneficios medios o totales esperados cubran los costes previstos. CMg
B, C
CM
BM BMg G* G0
G (camas hospitalarias)
Nivel eficiente de provisin donde BMg = CMg
Nivel ptimo del monopolista donde BM = CM
En situaciones de competencia burocrtica, la utilizacin de la informacin imperfecta con relacin a los presupuestos pblicos es otro mtodo para la consecucin de los objetivos burocrticos. La base de ello es la ventaja informativa en cuanto al coste y otras caractersticas de los servicios que tiene la burocracia respecto a
59
los legisladores o polticos en general. Hay cuatro formas en que esto se puede manifestar:
o Cuando hay competencia burocrtica, se subestiman los costes o se sobreestiman los beneficios para allanar el camino de la aprobacin del programa en cuestin. Una vez el programa en marcha, siempre podr obtenerse con facilidad fondos complementarios debido al alto coste poltico que significara la cancelacin del programa. o En ocasiones, se sobreestiman los costes con el fin de destinar los crditos sobrantes a otros fines o, simplemente, para dar mayor margen a los comportamientos ineficientes. o Debido al mecanismo perverso de presupuestacin que prima el gasto realizado y no el ahorro, y a las deficiencias en la planificacin de la ejecucin presupuestaria, es muy habitual el forzar la ejecucin del presupuesto al final del ejercicio con el fin de agotarlo y evitar que en el ejercicio siguiente se recorte. o Otra va consiste en reducir las alternativas posibles de aplicacin de un gasto para conseguir un mismo objetivo. Se reducen las posibilidades mediante la presentacin del abanico que ms conviene a los intereses funcionariales (por ejemplo, la supuesta mejor alternativa junto a las peores posibles). La aversin al riesgo de los funcionarios. Tal y como estn establecidos los procedimientos administrativos de trabajo el funcionario tiende a trasladar la responsabilidad de su trabajo, procurando que ste sea supervisado por otro funcionario, que a su vez har lo propio. El privilegiar como objetivo central el cumplimiento de los requisitos formales de la actividad administrativa hace que no se premie la iniciativa y la creatividad en el trabajo, sino la ausencia de errores formales que minimicen los posibles problemas. El funcionario procurar, sobre todo, evitar dichos errores, con lo cual su labor estar bien respaldada, puesto que nadie podr objetar que no ha cumplido con los procedimientos establecidos, aunque ello haya resultado de escasa utilidad para los fines declarados del servicio pblico. El funcionario, en suma, se estar adaptando as a las reglas del juego de la organizacin pblica (es decir, a las instituciones) que son las que establecen los incentivos. Hay dos factores adicionales que refuerzan la aversin al riesgo de los funcionarios: o Muchos de los costes derivados de las ineficiencias que produce el formalismo sin riesgo los soporta la sociedad a travs de los impuestos, del exceso de papeleo y de los retrasos en la actividad pblica. o Asimismo, existe una relacin fiduciaria (que depende del crdito o la confianza) entre los funcionarios y los fondos que manejan que obliga necesariamente a una serie de rutinas de control. Controles que muchas veces resultan ms formales que efectivos.
60
4.3. Los fallos del Sector Pblico: recapitulacin.

FALLOS DE LA INTERVENCIN PBLICA EN LA ECONOMA Y SUS CONSECUENCIAS: RESUMEN
MBITO Sistemas o Reglas de Votacin
TIPO DE FALLO La competencia por el Votante Mediano
CONSECUENCIAS Esta competencia por ganarse el voto decisivo del Votante Mediano produce plataformas o programas polticos de apariencia muy similar. Puede tambin generar una redistribucin de la renta desde los sectores situados en los extremos de la distribucin de la renta hacia los sectores situados en el centro de la misma. Bajo ciertas condiciones particulares puede ser imposible conocer por medios democrticos lo que la mayora de la poblacin desea. El resultado de la votacin cambiara si se modifican las condiciones de partida de misma. Un grupo poltico minoritario, con fuertes preferencias hacia determinadas polticas, puede obtener la aplicacin de las mismas a travs del intercambio de votos, lo cual puede generar polticas ineficientes o no equitativas que de otra forma no se adoptaran. Grupos pequeos y compactos con fuerte poder econmico pueden imponerse polticamente a grupos grandes, menos organizados y con menor capacidad econmica. De esto pueden resultar transferencias pblicas de derechos econmicos ineficientes o no equitativas, que significan prdidas no recuperables. La posibilidad de que una determinada poltica pblica cree o destruya rentas provocar que grupos interesados gasten recursos para alterar las polticas en su beneficio. Los altos costes de reunir informacin, o de participacin en el proceso poltico, en relacin a los beneficios esperados, produce un electorado mal informado y con bajos ndices de participacin poltica, lo que favorece el dominio de intereses especiales. Tendencia por parte de los polticos a otorgar poca relevancia a los costes o beneficios futuros, como resultado de su preocupacin por las prximas elecciones. Preferencia en las decisiones polticas hacia programas que prometen recompensas a corto plazo. La ausencia de controles externos eficaces y los incentivos internos de las organizaciones pblicas favorecen que los funcionarios maximicen su utilidad usualmente a travs de la maximizacin del presupuesto que gestionan o del tamao del organismo a que pertenecen.
Sistemas o Reglas de Votacin
Votacin Cclica
Sistemas o Reglas de Votacin
Intercambio de Votos o Logrolling
Comportamiento de los Grupos de Presin
Dominio de intereses especiales o incidencia de pequeos grupos de presin
Comportamiento de los Grupos de Presin
Bsqueda de Rentas o Rent Seeking
Comportamiento de los Votantes
La Ignorancia o Abstencin Racional del Votante
Comportamiento de los Polticos
Ciclo Electoral del Gasto Pblico o el Problema de la Visin a Corto Plazo
Comportamiento de la Burocracia
Maximizacin burocrtica del presupuesto
61
Esto conduce a un nivel no ptimo de produccin pblica realizada a un coste excesivo. Elaboracin: Jacinto Brito Gonzlez. Departamento de Anlisis Econmico Aplicado. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Marzo 2000. Fuente: Walters, Stephen J. K. Enterprise, Goverment and the Public. 1993 McGraw-Hill, Inc.
62

Public Choice

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Public Choice

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

4. LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA ACTIVIDAD DEL SECTOR PBLICO. Bibliografa bsica de referencia.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

Parlamento Partidos Oposicin Gobierno Burocracia Grupos de Presin

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

Esquema resumen: Insituciones Polticas y Resultados Polticos

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

84,849 49,020 715,994 677,485 16,790 78,198 7,679

109,942 69,762 771,333 778,071 19,098 85,547 10,002

10,606 7,003 47,733 45,166 4,198 9,775 2,560

13,743 9,966 51,422 51,871 4,775 10,693 3,334

13.3% 11.7% 25.0% 25.0% 6.7% 13.3% 5.0%

5.2% 3.0% 43.9% 41.6% 1.0% 4.8% 0.5%

6.0% 3.8% 41.8% 42.2% 1.0% 4.6% 0.5%

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

Controladores Instrumentos Polticos Gobierno (maximiza votos)

Mercado de Ejecucin de Polticas

Empresas (maximizan beneficios)

Mercado de Ejecucin de Polticas

Burocracia (maximiza presupuesto)

PARADIGMA TRADICIONAL (de la poltica econmica Resultados "macroeconmica") Polticas

Familias (maximizan utilidad)

Gobierno (maximiza el bienestar colectivo)

Empresas (maximizan beneficios)

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

Beneficio Marginal Coste Marginal CMg

BMg 0 G* Gasto Pblico

+ Beneficio Marginal Neto

BMgN = BMg - CMg

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

Puntos de utilidad mxima

U(rico) U(mediano) U(pobre) 0 g1 g2 g3 Bienes Pblicos (G)

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

yme y* Mediana < Media

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

VOTACIN CON EQUILIBRIO: preferencias unimodales

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

VOTACIN CON AUSENCIA DE EQUILIBRIO: presencia de preferencias bimodales

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

PREFERENCIA BIMODAL (gasto pblico en educacin bsica) U

U' = 0 U'' < 0 para q=0 y q = qM

U' = 0 U'' > 0 para q = qm

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.

4. Los factores determinantes de la actividad del Sector Pblico.