Foro Regional RedMuni 2010 Cuyo: Polticas Pblicas para el Desarrollo Local. Mendoza, Argentina, 14 y 15 de octubre de 2010.

Organizan Programa de Desarrollo Local de la Universidad Nacional de Cuyo, Subsecretara de Gestin Pblica de la Provincia de Mendoza y

Secretara de la Gestin Pblica de la Nacin El transporte pblico de pasajeros. Anlisis institucional y de gestin en la prestacin del servicio en el rea del Gran Mendoza. Propuesta de lineamientos para disear una poltica pblica.

Autores: Mgter. MARRE, Mirta Elena; Lic. BARBOSA, Mara Cristina; VALLE LPEZ, Jorge Nicols; MARTNEZ, La.

Institucin de pertenencia: Centro de Estudios sobre Ambiente, Recursos Naturales y Energa. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. Universidad Nacional de Cuyo. Mendoza.

e-mail: memarre@fcp.uncu.edu.ar

INTRODUCCION

El presente trabajo intenta abordar, desde la ptica de la poltica pblica, las dificultades que presenta el sistema de transporte pblico de pasajeros en el rea urbana del Gran Mendoza, entre las que podemos mencionar incumplimiento de frecuencias, deficiente estado de las unidades, congestin y contaminacin, as como tambin inconvenientes para los departamentos circundantes al rea de referencia.

A travs de un anlisis de normas vigentes, organismos y actores (usuarios y empresas prestadoras) se han detectado competencias de los distintos organismos y actores, superposicin de funciones y vacos legales. De igual modo se han incorporado los aspectos ambientales, calidad del servicio y gestin en sus mltiples dimensiones. Su carcter de servicio pblico estratgico para la conectividad e integracin del territorio lo articula con el marco regulatorio sancionado en 2009 sobre Ordenamiento Territorial, a partir del cual se configura un escenario con mayor importancia para los Municipios no slo en relacin al control sino tambin a la diagramacin de recorridos y frecuencias acorde a las necesidades de sus vecinos. Se plantea que el transporte pblico en el Gran Mendoza adolece de falencias en su gestin que no han sido adecuadamente abordadas: el servicio se ha organizado histricamente en funcin de la oferta y no contempla las necesidades de los usuarios ni la perspectiva ambiental, con efectos contaminantes importantes. Los organismos que intervienen en la gestin, regulacin y control tienen una dbil articulacin que complica la calidad de la prestacin.

Se pretende asimismo identificar y proponer lineamientos de una poltica pblica para el transporte pblico de pasajeros que contemple la calidad del servicio, y el costo adecuado del mismo, la participacin de los usuarios y la mitigacin del impacto ambiental y en la que haya articulacin entre la prestacin y las necesidades de los usuarios de los municipios que conforman el Gran Mendoza. Este propsito debe permitir al Estado provincial satisfacer la demanda de un rea territorial que crece, al igual que lo hace la poblacin y lograr un servicio eficiente con menor impacto ambiental.

DESARROLLO

El escenario actual que presenta el sistema urbano del Gran Mendoza es el siguiente: crecimiento urbano sin un plan preestablecido; ausencia de una gestin coordinada y responsable en esta materia; falta de una poltica coherente en desarrollo espacial; irracionalidad en la extensin de los servicios urbanos y equipamientos; problemas de contaminacin atmosfrica; escasa participacin de los municipios en el diseo de recorrido del servicio; ausencia de un proyecto estratgico de desarrollo urbano integrado.

El rea urbana est conformada por la capital y cinco departamentos que concentran aproximadamente una poblacin de un milln de habitantes. Esta conglomeracin se ubica en el oasis norte de la provincia con una estructura muy centralizada y gran concentracin urbana, junto con una gran movilidad entre los departamentos que la integran.

Los indicadores de crecimiento intercensal demuestran que la poblacin, en los departamentos del Gran Mendoza, ha crecido a ritmos menores en el perodo 1990 2001. En la actualidad el sistema urbano se caracteriza por un crecimiento sin un plan preestablecido, conausencia de una gestin coordinada y responsable de la aglomeracin, sin una idea directriz de crecimiento, sin un plan coordinado que prevea el uso del suelo actual y futuro, sin una poltica coherente de desarrollo espacial1.

El sistema de transporte pblico (mnibus y trolebuses) constituye un factor importante y necesario en los desplazamientos originados dentro de esta organizacin espacial. Dicho sistema presenta una red focalizada fundamentalmente sobre el centro de la capital y al mismo tiempo, absorbe el trfico inducido por la media y larga distancia, ocasionando en consecuencia una concentracin de la densidad de desplazamientos en un espacio reducido. Los recorridos pasan en su mayora por la ciudad y se estructuran sobre un eje Norte-Sur, Este-Oeste, cuyas entradas correspondientes se transforman en cuellos de botella. Esta configuracin de la red conlleva tres tipos de problemas:

1) Acumulacin de lneas y congestin del funcionamiento de la red.

Gray de Cerdn, N.(2005), Repensando el Gran Mendoza, Estrategias de desarrollo urbano, Mendoza: EDIUNC.

2) Degradacin de la calidad urbana: saturacin cantidad de mnibus en determinadas arterias y concentracin horaria, unidades en condiciones deficientes, lo que fomenta el uso de los vehculos particulares y de otras formas alternativas de transporte. 3) ndices de contaminacin importantes: concentracin de gases por la mala combustin, niveles de ruidos elevados.

A este panorama hay que agregar los inconvenientes que se presentan para los departamentos circundantes tales como; prdida de tiempo en viajes, producto de la congestin, poca frecuencia del transporte, escasez de unidades, falta de conexin entre los departamentos, todo ello consecuencia de la inexistencia de planificacin. (Molfino, A: 1993)

Un aspecto de gran importancia en relacin a lo sealado radica en la imperiosa necesidad de recuperar la calidad del aire en los centros urbanos y con ello la salud de los habitantes. En definitiva se requiere de una mejora de la calidad de vida para los mendocinos. En este sentido existen herramientas disponibles con tecnologa probada para evaluar la calidad del aire que son utilizadas en otros lugares, entre las que podemos mencionar: 1) el monitoreo del ambiente; 2) modelos de dispersin de los contaminantes; 3) inventario o medicin de emisiones. Sin embargo, las mismas no han sido utilizadas en forma sistemtica, es decir, el Estado no ha sido lo suficientemente exigente en su funcin de fiscalizacin y sancin.

Es importante destacar que la dinmica y complejidad del transporte urbano de pasajeros en el Gran Mendoza se asemeja a la de grandes reas urbanas como el Gran Buenos Aires, Rosario y Crdoba, lo que plantea serios interrogantes respecto de la sustentabilidad ambiental y de la necesidad de contar con un ordenamiento territorial acorde al acelerado proceso de expansin urbano que an persiste, lo mismo que repensar un sistema de transporte urbano eficiente, con capacidad operativa idnea para responder a nuevas exigencias emergentes. Desde el punto de vista de las polticas pblicas, con una visin prospectiva, se puede relacionar el actual y potencial incremento demogrfico con la disponibilidad actual y potencial de bienes y servicios, para alcanzar una capacidad operativa en condiciones de responder a las demandas presentes y futuras de la poblacin urbana del Gran Mendoza. (Ballabio, A.M.,2004)

En el presente trabajo se entender a las polticas pblicas como un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado en relacin con una cuestin que concita la atencin, inters o movilizacin de otros actores en la sociedad civil. De dicha intervencin puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada orientacin normativa, que previsiblemente afectar el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestin (Oszlak y ODonnell, 1995:112).

A partir de la conceptualizacin de polticas pblicas, se realiz una divisin sectorial de las mismas. Colocando en el centro del anlisis a las polticas de transporte pblico entendidas en Mendoza como el rea de las polticas pblicas dedicada al desplazamiento espacial de las personas por medio de mnibus y trolebuses.

Con el objetivo de ir ms all del anlisis de los hechos y sus manifestaciones, se ha propuesto enmarcar el estudio en la perspectiva del Desarrollo Sustentable, en los trminos que se fijaran en la publicacin Nuestra propia agenda (CLMAD, 1990). Esta clase de desarrollo contiene elementos particulares y orientaciones especficas como se expresa a continuacin: un desarrollo que distribuya ms equitativamente los beneficios del progreso econmico, proteja el medio ambiente nacional y mundial en beneficio de las futuras generaciones y mejore genuinamente la calidad de vida.

Dada la complejidad y multi-dimensionalidad de la problemtica que se ha propuesto trabajar es que se ha decidido acotar el objeto del anlisis institucional y de gestin a un reducido nmero de dimensiones, entre ellas, la adecuacin normativa, los vacos, la articulacin entre organismos y el problema ambiental. En cuanto a esta ltima cabe mencionar que una porcin significativa de los elementos que integran la bisfera son de propiedad comn, universal o social, situacin que da lugar a la necesidad de considerar la existencia de externalidades (Pistonesi y Chvez, 2003). Sin embargo, en el recorte del objeto no se pretende dejar de mencionar la importancia de las implicancias financieras y econmicas, por lo cual las acciones deben ser primero financieramente sostenibles para el Estado, y sustentablemente sociales y ambientales. (Ballabio, A. M; 2004).

Es importante tener en cuenta que la calidad de la accin estatal no es un problema de simples capacidades administrativas, tcnicas o de formulacin de polticas, sino que

depende tambin de la calidad de las instituciones existentes que constituyen el marco fundamental del Estado regulador y que se expresa a travs de las leyes, reglamentos o actos administrativos, por lo cual deben corregirse los vacos legislativos y buscar nuevas reglas que eviten las prcticas clientelares instaladas por aos en la sociedad. As, como lo seala Islas Rivera (2000:509) se requiere inversin pblica en los transportes, de modo eficiente y sin corrupcin y una cuidadosa regulacin para evitar se perpete el crculo vicioso que ha caracterizado a las concesiones mendocinas. En este sentido, un mejor uso de la infraestructura, tecnologas, instituciones, regulaciones y una mayor participacin permitirn mejorar la calidad de vida de la sociedad en su conjunto. (Ballabio, A. M.; 2004).

Resulta interesante comentar que la Provincia cuenta con un capital institucional que comprende normas formales, incentivos y sanciones que regulan la actividad y articulan las acciones de los distintos actores involucrados (gobierno, empresas, entidades gremiales y usuarios); sin embargo, es necesario identificar los aspectos con claridad y definir un esquema de relaciones para generar una poltica pblica que contemple la eficiencia en la prestacin, la calidad del servicio y el cuidado del medio ambiente. Segn Vctor Islas Rivera2, en sentido amplio, la regulacin es aquel conjunto de medidas y acciones tendientes a mantener el desempeo de una actividad dentro de ciertos lmites, con el fin de que ello permita alcanzar determinados objetivos. En el caso del servicio de transporte pblico el marco regulatorio es importante porque permite proteger los intereses del usuario, bajo un ambiente normativo establecido por el Estado. En este sentido, la prestacin de los servicios pblicos se regula econmicamente, y para ello se consideran los siguientes aspectos: 1. El aumento o disminucin de la oferta; 2. Vigilancia de la estructura de la rama para evitar monopolios; 3. Control del clculo y aplicacin de la tarifa; 4. Establecimiento de horarios y frecuencias; 5. Prevencin de la discriminacin; 6. Responsabilidad de las empresas ante daos o prdidas; y 7. Regularidad y orden en el servicio.

En trminos generales, el sistema de transporte pblico para Mendoza se rige por las Leyes 4305/93, 6082/93 y el Reglamento 867/94. Estas reconocen como autoridad de coordinacin del sistema a la Direccin de Vas y Medios de Transporte (DVMT), dependiente de la Subsecretara de Servicios Pblicos del Ministerio de Infraestructura,
2

Llegando tarde al Compromiso: La Crisis del Transporte en la ciudad de Mxico. Captulo El Marco Institucional. Pginas 222 a la 243.

Vivienda y Transporte de la Provincia. La ley 6082/93 establece que el servicio puede prestarse por administracin, por concesiones formales o por simples autorizaciones o permisos y que al sistema lo componen estos subsistemas a) servicios de transporte de colectivo: red de trolebuses y de mnibus, b) servicios de transporte escolar, c) servicios de taxmetros, d) servicios de remises y e) servicios contratados. Veamos a continuacin un anlisis con mayor profundidad de las diferentes normativas.

Sntesis del marco jurdico provincial relacionado al Transporte Pblico de Pasajeros y el rol reconocido a las Municipalidades en servicio. la prestacin de este

Con la intencin de definir el marco legal del Transporte Pblico de Pasajeros en el mbito de los Municipios, exploraremos las facultades que la Constitucin Provincial les confiere en relacin al mismo y tambin las definidas por la Ley N 1079 Orgnica de Municipalidades de Mendoza. Este primer paso nos permitir identificar en todas aquellas leyes analizadas en el proyecto de investigacin () que competencias y participacin se reconocen a las municipalidades mendocinas en la prestacin de este servicio pblico.

En el Art 200 la Constitucin Provincial reconoce como atribucin inherente al Municipio () tener a su cargo la vialidad pblica, siempre y cuando respete las leyes que dicte la Legislatura sobre la materia (). Es decir, expresa que simplemente debe observar que se cumpla en relacin al uso y mantenimiento de la va pblica lo establecido en las diferentes leyes provinciales. Adems otra atribucin es () Dictar todas las ordenanzas y reglamentos, dentro de las atribuciones conferidas por la Constitucin y por la Ley Orgnica de Municipalidades () En el caso del transporte pblico de pasajeros que utiliza la va pblica, que constituye un servicio regulado por el Estado Provincial, las leyes vigentes sobre la materia reconocen ciertas participaciones a los municipios en lo referido principalmente al control de las emisiones de gases contaminantes por las unidades mviles.

Es aqu cuando cobra sentido la establecido en el Art 11 de la Ley Orgnica de Municipalidades, () las municipalidades ejercen jurisdiccin sobre todos los bienes de uso publico municipal, como ser: plazas, calles, caminos, puentes, calzadas, paseos pblicos y dems que invistan ese carcter, mientras dure el servicio publico a que

estn afectados, que los coloca fuera del comercio y sin perjuicio de las funciones que correspondan a otras autoridades, segn leyes nacionales y provinciales ().A esto se suma las atribuciones, deberes y responsabilidades conferidas por esta Ley al Intendente y al Concejo Deliberante. As el Art 105 en su inc. 25 dice: es deber del Intendente () velar por la higiene del municipio, comprendindose en ellas especialmente la limpieza, la desinfeccin del aire (). El Art 75 que expresa las atribuciones del Conejo Deliberante con respecto a las Obras Pblicas en su inc. 1 dice: () dictar para todo el departamento, el reglamento general de edificacin y ordenar la apertura, el ensanche y cierre de calles, (). Fijar el ancho y eje de las vas pblicas y las lneas de edificacin. En tanto el Art. 79 sobre Seguridad Pblica inc. .7 Determinar y reglamentar la ubicacin y el trfico de los vehculos en los lugares y calles pblicas, y en el inc. 10 organizar la polica e inspeccin municipal y dictar sus reglamentos. El Art 80 en lo concerniente a "higiene pblica" dice que le

corresponde velar por: la desinfeccin del aire.

Con esta delimitacin de facultades reconocidas a los municipios, es posible identificar en el conjunto de leyes provinciales que regulan la prestacin del Transporte Pblico de Pasajeros, que rol especfico cumplen los mismos en el sistema provincial. La Ley 6082 de Trnsito de Mendoza, vigente desde 1993, reconoce en a los municipios como autoridades de aplicacin de la Ley, as el Art 2 dice:() Los Municipios () de conformidad con las facultades otorgadas por la Constitucin Provincial y en ejercicio del Poder de Polica que les es propio, podrn dictar las ordenanzas sobre la materia, siempre y cuando las mismas no se contrapongan con el sistema vial interjudiccional provincial y nacional (). Y el Art 4 establece: () Las municipalidades que hubieses resuelto ejercer su competencia en la materia a partir de la firma de los convenios a que se refiere el Art 13, tendrn a su cargo: a) El control del trnsito de personas y vehculos () c) Realizar los controles tcnicos y mecnicos de los automotores, tendientes a mejorar la seguridad publica y disminuir los efectos contaminantes del medio ambiente (). El Art 5 dice:() Los municipios ejercen la funcin jurisdiccional vial () en cuanto esta ley no lo atribuya a otros organismos, hayan o no suscripto los convenios previstos por el Art 13 (). Con respecto a la articulacin y coordinacin de las autoridades de aplicacin de la ley, la misma crea un Comit de Trnsito, Transporte y Seguridad Vial, el cual con respecto a los municipios, segn el Art 14 actuar del siguiente modo: a) Coordinando y concertando con los organismos de aplicacin entre s y con los municipios () c)

Asesorando en el trmite previo a la sancin de toda Ordenanza que tienda al ordenamiento o regulacin del transito de personal o vehculos y de transporte de pasajeros () e) Proponer coeficientes de distribucin para la asignacin de recursos a los municipios previstos en el Art 160 () f) Organizar el asesoramiento, consulta y dictamen que en materia de trnsito y transporte en el cual deban participar los intendentes, consejos deliberantes, (). El Art 160 referido a las obligaciones de los concesionarios del servicio de Transporte Pblico de Pasajeros en su inc n), dice: Aportar el 0,66% de los ingresos totales mensuales () el cual tendr el carcter de afectacin especfica para contribuir con los gastos de: 1) Mejora de las rutas y calles de circulacin del transporte pblico; 3) Construccin y mantenimiento de Paradas y Terminales de mnibus; 4) Equipos para el control, medicin y mitigacin de los efectos de la contaminacin producida por los vehculos del transporte pblico de pasajeros. () Los importes sern recaudados por la DGR y distribuido a los municipios (), los fondos debern observar estrictamente el principio de afectacin especfica, debiendo los municipios rendir cuentas a la direccin de vas y medios de transporte los destinos de los fondos coparticipados. El inc , adems, obliga a los concesionarios a: () Aceptar el servicio de inspeccin que los municipios implementen mediante convenios con la autoridad competente. As el Decreto 867/1.994 Reglamento de Transito y Transporte de la ley 6082, establece en el apartado: organismos y competencias que los Municipios organizan sus respectivos Juzgados Viales Municipales. El Decreto reconoce a los directores de Trnsito de la Polica y Transporte de la Provincia; los municipios en el mbito de sus respectivas jurisdicciones y el Comit de Trnsito, Transporte y Seguridad Vial sus atribuciones para emitir resoluciones en lo que es materia regulada por la ley, y en los lmites de la competencia establecidos por la misma (Art 4). La Ley 7054/ 2002. (ley general vigente con modificaciones) declara en emergencia pblica al sistema de transporte colectivo de pasajeros y que en virtud de esto son de aplicacin a dicho servicio las disposiciones de la Ley 6976. Esta norma no hace referencia explcita a la participacin de los municipios en las decisiones a tomar ante la situacin de emergencia del servicio.

Sin embargo dos aos despus la Ley 7200/ 2004, si bien ratifica el estado de emergencia de la prestacin del servicio de transporte pblico de pasajeros, establece: 1. El Plan Integral del Transporte Pblico de Pasajeros Colectivo para el rea

metropolitana y conurbano, y el de media y larga distancia. 2. Crea el Fondo Fiduciario para el Mejoramiento del Transporte Pblico de Pasajeros y el Fondo de Compensacin de Contingencias del Transporte Pblico; y en su Art 4 enuncia que por esta ley se garantiza la participacin municipal en la formulacin del Plan, a travs del Comit de Trnsito, Transporte y Seguridad Vial creado en 1993 por la Ley 6082.

La

Ley 7412/2005, es sancionada como Ley Marco para la Administracin,

Planificacin y Regulacin del Transporte Pblico de Pasajeros, en todas sus formas y modalidades. Si bien en su texto no hace referencia explicita a la participacin de los municipios, al tomar en su captulo II como Marco Regulatorio a: la Ley N 6082, sus normas concordantes y modificatorias; su Decreto Reglamentario N 867 y a todas las resoluciones, decretos, ordenanzas y dems disposiciones reglamentarias vigentes, normas nacionales y leyes provinciales que tengan alcance sobre el Transporte Pblico de Pasajeros y aquellas que reglamenten especificaciones tcnicas de los vehculos que transportan personas, que surjan de la Secretara de Transporte de la Nacin y sean aceptadas o declaradas de aplicacin por el E. P. R. T. P; implcitamente otorga el rol ya reconocido desde los aos noventa a los municipios en la regulacin de este servicio pblico.

Ley 7.680/ 2007. Esta ley, modifica el Art. 3 de la Ley N 6.082, estableciendo que: El cumplimiento y la aplicacin de esta ley y sus reglamentaciones pasar a estar a cargo de la Direccin de Seguridad Vial dependiente del Ministerio de Seguridad y Municipios, en las condiciones previstas en los artculos siguientes. En consecuencia, las funciones y competencias asignadas por la Ley 6082 a la Direccin de Trnsito de la Polica de Mendoza sern cumplidas en lo sucesivo por la Direccin de Seguridad Vial. Adems el Art. 3 sustituye el Art. 15 de la Ley N 6.082 y su modificatoria, estableciendo que El Comit de Trnsito, Transporte y Seguridad Vial estar integrado por: a) Los Ministros de Ambiente y Obras Pblicas, Seguridad y el Director General de Escuelas. b) El Subsecretario de Seguridad del Ministerio de Seguridad. c) Los Intendentes municipales de los departamentos que correspondan, segn sean los temas tratados y relacionados con el territorio del municipio pertinente. d) El Director de Seguridad Vial. e) El Director de Transporte de la Provincia. f) El Director Presidente de Vialidad Provincial. g) El Director de Prevencin y Promocin de la Salud o quien ejerza en el futuro sus funciones. h) Dos (2)

representantes de los sectores involucrados en la problemtica de trnsito, cuya representacin, eleccin y duracin se dispondr en la reglamentacin de la presente ley.

Breve resea histrica sobre la concesin del servicio de transporte pblico de pasajeros

Durante el gobierno de Rodolfo Gabrielli (1991-1995) se puso en marcha un nuevo servicio de transporte pblico de pasajeros operado por mnibus, el cual fue concesionado a empresas privadas, que se agruparon en la Asociacin Unida Transporte Automotor Mendoza (AUTAM). El perodo de la concesin era en un primer momento por diez aos (1991-2001), pero la crisis econmica y social la prolong de hecho. La concesin otorg a 20 grupos -12 urbanos y 6 conurbanos- los recorridos, con trazas cuya rentabilidad variaba desde los de muy alta hasta los de fomento. Se utiliz un criterio redistributivo que buscaba que los primeros subsidiasen a los segundos. Se incluyeron adems los servicios a electrificar operados por mnibus de la lnea T (se utiliz la letra T a fin de identificarlos como futuros trolebuses).

En 1995, ya en el gobierno de Arturo Lafalla (1995 - 1999) la tarifa era de 0,58 centavos. Al inicio de la concesin se implement el uso de los boletos oficiales como una forma de contralor por parte del Estado. Las concesionarias deban habilitar, diariamente, planillas de control de boletos por cada unidad en movimiento del servicio del Grupo, con clara identificacin del nombre de la apertura del servicio, las que se archivaban por orden de fecha y eran presentadas cada vez que la DVMT lo requera.

En el 2001, durante el gobierno de Roberto Iglesias (1999-2003), el estado Provincial sanciona la ley emergencia del transporte y obliga a AUTAM la prolongacin de la concesin por un ao ms en vista de mejores situaciones para el llamado licitatorio. En abril del 2002 se llama a licitacin y queda vacante, por no presentarse ningn oferente al llamado. En julio del 2003 se suspendi el segundo llamado licitatorio por 120 das, con el objetivo de postergar el llamado hasta la asuncin del nuevo gobierno. En diciembre de 2003 asume Julio Cobos (2003-2007) y recin en 2005 se adjudica por decreto 1000/05 la concesin del servicio de micros del Gran Mendoza, sobre la cual profundizaremos en el prximo apartado.

Estructura actual del sistema de transporte pblico urbano de pasajeros.

El servicio de transporte pblico es un elemento fundamental para el desarrollo de las sociedades y las ciudades. No es demandado por s mismo sino como un servicio derivado para realizar otras actividades como trabajar, estudiar, atencin de la salud, realizar compras, etc. Por dichas razones, es de gran importancia que este servicio opere eficientemente, y sea planificado integralmente, considerando todos los sectores con los que hay influencia recproca. De este modo, se alcanza no slo el objetivo ltimo de traslado de un lugar a otro, sino que se promueve la estructuracin del tejido urbano segn una planificacin estratgica, y se alcanza adems el desarrollo integral de sociedad, ambiente y economa. (Garca, M. E.; 2009)

El servicio de transporte pblico de pasajeros urbano se otorga en concesin a travs de licitaciones pblicas. Las mismas tienen habitualmente un perodo de duracin de 10 aos, la ltima de ellas se concedi en el ao 2005 y culmina en 2015. La misma se realiz en un contexto socio econmico complejo, se comenzaba a salir de una de las crisis ms profundas que ha afrontado nuestro pas. La anterior licitacin del servicio caducaba en el ao 2001, y dadas las condiciones crticas generales, se pospuso la nueva concesin hasta el ao 2005. Debido a esto, las condiciones establecidas en los pliegos licitatorios fueron muy similares, sino iguales, a las de la anterior licitacin. La definicin de los recorridos de cada una de las lneas no fue la excepcin. No se realizaron modificaciones significativas en la estructura de los mismos, a pesar de que el sistema urbano s sufri cambios. A continuacin se realizar un anlisis ms detallado en este sentido.

A travs del decreto N 1000/05 el ex gobernador Cobos adjudic los recorridos del Gran Mendoza a 7 grupos de empresas; mientras que otros fueron adjudicados por contratacin directa, y un grupo qued en manos del Estado. (D. Los Andes: 2005) o Grupo 1 (lneas 10 y 200): El Trapiche SRL, con 89 micros (38 nuevos). o Grupo 2 (lnea 20): Empresa Provincial de Transporte, 72 colectivos (todos nuevos). En manos del Estado Provincial o Grupo 3 (lneas 30 y 110): Presidente Alvear SA, General Roca SRL y Los Andes SA, con 64 mnibus (17 nuevos).

o Grupo 4 (lneas 40 y 80): El Trapiche y Los Andes, con 90 colectivos (27 nuevos). o Grupo 5 (lneas 50 y 70): General Roca, 99 micros (32 nuevos). o Grupo 6 (lneas 60 y 130): El Plumerillo SA: 99 unidades (39 nuevas). o Grupo 7 (lneas 90 y 120): El Cacique: 75 mnibus (todos nuevos). o Grupo 8 (lnea 100): El Cacique: 40 coches (8 nuevos). o Grupo 9 (lneas 151, 152, 154 y 160): El Cacique: 65 vehculos (15 nuevos). o Grupo 10 (lneas 153, 155, 170 y 180): Valentn Estoco SRL: 86 colectivos (26 nuevos)

Vale destacar tambin que el Estado, adems de la Lnea 2, por medio de la Empresa Provincial de Transporte (EPTM) opera el servicio de troles. La red de trolebuses de la ciudad de Mendoza naci en 1957 como empresa estatal de transporte, y fue montada sobre la base de infraestructura y tecnologa vehicular adquirida a la empresa de transportes de Buenos Aires. (Severino: 2000)

Desde entonces la flota se ha ido renovando peridicamente, existiendo por ejemplo unidades Toshiba japonesas adquiridas por la provincia en 1963 para reemplazar a los trolebuses provenientes de Bs. As. En 1984 se adquirieron trolebuses rusos a cambio de vino, en una operacin que incluy tecnologa antigranizo. Mientras que en 1988 fueron incorporados trolebuses alemanes cuya antigedad en ese entonces rondaba los doce o quince aos. (Severino: 2000)

En 2009, fueron puestos en servicio unos 80 troles adquiridos por la gestin de Cobos a un precio de US$ 2600 a Canad, ms el costo del transporte, tratndose de troles con una antigedad superior a los 20 aos, que se encontraban sin operar en Vancouver. (Valle: 2009)

Pasaron 14 aos desde el ltimo cambio en el transporte de pasajeros en el rea metropolitana mendocina. La nueva reestructuracin estableci un plazo de 10 aos en la explotacin de las zonas para cada grupo, al mismo tiempo que no permiti la circulacin de vehculos con una antigedad mayor a 10 aos. La misma inici el da 27 de noviembre de 2005, con casi la mitad de los colectivos cero kilmetro- 99 de los cuales presentaron sistema de ascenso y descenso para discapacitados-, menos

empresas, los mismos recorridos y un pasaje por aquellos das de $ 0,70 centavos. (D. Los Andes: 2005)

Los Grupos cambiaron sus colores, al tiempo que hubo modificaciones en las frecuencias. Dependiendo del trazado y la zona de influencia de cada uno, los micros circularan cada 5, 8, 10, 15, 20, 30 y una hora. Por otra parte, los fines de semana, las frecuencias se reducan a un 60 por ciento los das sbado, y a un 50 por ciento los domingos, pero desde el inicio de la nueva explotacin, debieron ser a un ritmo del 70 por ciento. (D. Los Andes: 2005)

Es de destacar que el sistema habitualmente se ha acoplado a la estructura del Gran Mendoza. Se analizan datos que surgen de la Encuesta de Patrones de Movilidad que se realiz en el ao 2005, de ella surge el siguiente patrn de movilidad:

El 95,7% de los viajes originados en el Gran Mendoza tienen como destino esa misma zona, por lo que es escaso el intercambio con el resto de la provincia (Tabla 1). La mayora de los que se origina en cada departamento tiene como destino esa misma comuna, siguindole en importancia el departamento de Capital, por lo que se registra un movimiento de todas las zonas hacia la zona central (Tabla 2). Los recorridos son radiales, es decir, unen el centro con cada punto de la periferia. Existen escasos recorridos que unen puntos perifricos sin pasar por el centro de la ciudad, por lo que esta zona est altamente congestionada (Figura 1). La red de servicios tiene cierto grado de especializacin segn necesidades de la demanda: servicios comunes, directos, expresos, diferenciales. Los recorridos responden a la masa urbana actual en cuanto que unen las zonas de mayor densidad de poblacin (Figuras 1 y 2). Los principales motivos de viaje corresponden a trabajo, estudio y regreso al hogar. Este ltimo tiene los porcentajes ms altos dado que cualquiera sea el motivo original de viaje (trabajo, estudio, salud, compras, servicios), si se parte de la residencia familiar, en la mayora de los casos se realizar el trayecto de regreso a la misma (Tabla 3). El medio de transporte pblico se usa en un 35,8% en el Gran Mendoza (Tabla 4), es decir, predomina el uso de medios de transporte privados. A medida aumenta el nivel socio econmico de los individuos, aumenta el uso de la

modalidad pblica (Tabla 5). La observacin de un mayor uso del transporte privado en los estratos de menores ingresos se debe al uso de la bicicleta, mientras que el auto particular es ms utilizado en los estratos de mayor poder adquisitivo (Tabla 6).

MATERIAL ILUSTRATIVO Tabla 1: Viajes por aglomerado de origen segn aglomerado de destino Origen Destino Gran Mendoza Resto de Mendoza Gran Mendoza 95,70% 4,30% Resto de Mendoza 6,60% 93,40%

Fuente: Estudio de Patrones de Movilidad, DEIE, Mendoza 2005.

Tabla 2: Porcentaje de viajes por departamento de origen segn departamento de destino. Departamento de origen Departamento de destino Capital Godoy Cruz Guaymalln Las Heras Lujn de Cuyo Maip Capital 40,20 15,60 17,00 15,30 4,60 3,70 Godoy Cruz 25,10 49,80 9,20 4,50 5,50 5,00 Guaymalln 19,70 5,90 59,60 4,70 2,10 4,90 Las Heras 23,90 4,40 6,40 61,70 1,60 0,60 Lujn Cuyo 11,70 9,70 4,20 2,50 66,00 3,90 de Maip 7,10 5,90 8,80 1,00 2,80 71,10

Fuente: Estudio de Patrones de Movilidad, DEIE, Mendoza 2005.

Tabla 3: Porcentaje de viajes por departamento de origen segn motivo de viaje. Departamento de origen Motivo traslado Trabajo Estudio Regreso de Capital 18,50 10,00 al 43,70 Godoy Cruz 18,50 10,10 44,10 Guaymalln 17,90 10,80 45,10 Las Heras 17,80 11,10 43,50 Lujn Cuyo 18,30 11,00 44,60 de Maip 17,00 13,00 45,00

hogar Otro 27,80 27,30 26,20 27,60 26,10 25,00

Fuente: Estudio de Patrones de Movilidad, DEIE, Mendoza 2005.

Tabla 4: Porcentaje de viajes por aglomerado de origen segn medio de transporte utilizado. Tipo de medio de transporte Pblico Privado Gran Mendoza 35,8 63,7

Fuente: Estudio de Patrones de Movilidad, DEIE, Mendoza 2005.

Tabla 5: Porcentaje de viajes por estrato socioeconmico segn medio de transporte utilizado. Estrato socioeconmico Tipo de medio de transporte pblico privado Bajo 24,6 74,1 Medio 26,3 72,9 Alto 29,8 69,6

Fuente: Estudio de Patrones de Movilidad, DEIE, Mendoza 2005.

Tabla 6: Porcentaje de viajes por estrato socioeconmico segn modo de transporte utilizado. Estrato socioeconmico Tipo de medio de transporte mnibus Trolebs Automvil Bicicleta Otros Bajo 21,4 0,7 25,7 20,8 31,4 Medio 22,3 1,5 31,5 14,2 30,5 Alto 24,9 2,3 38,2 4,8 29,8

Fuente: Estudio de Patrones de Movilidad, DEIE, Mendoza 2005.

Las tarifas En general la fijacin de tarifas en el servicio de transporte responde a objetivos de equidad. Los valores sugeridos por los presentantes en los llamados a licitacin sern tenidos en cuenta como un elemento de juicio ms en la determinacin de las tarifas iniciales de la prestacin. (Lara de Ricci: 2002) La tarifa est regulada y el criterio general que subyace en la poltica de transporte es que las empresas tengan conjuntamente recorridos con alta demanda que compensen otros con poca cantidad de pasajeros.

Una vez establecida la tarifa media se establecen subsidios cruzados para financiar a los usuarios que pagan sus viajes con abono y se establece una zona con tarifa plana, cuidando que la tarifa por trasladarse desde y hacia lugares ms alejados no sea muy superior a la plana para favorecer los traslados desde esos lugares. En este punto tambin es importante recordar que mientras ms baja sea la tarifa mayor ser la cantidad demandada. Los individuos, como sujetos racionales, al maximizar sus funciones de utilidad compararn costos con beneficios y aumentarn el nmero de traslados. Por ejemplo, para explicar la situacin con un caso extremo, si a cierto grupo de poblacin se le permitiera viajar sin costo abordaran los vehculos an sin razn alguna pues para ellos este servicio se ha transformado en un bien libre, situacin que perjudicara la calidad de la prestacin para el resto de la poblacin que necesita trasladarse y el objetivo de poltica generara efectos no deseados, incluso de seguridad. (Lara de Ricci: 2002)

Las regulaciones tcnicas En general todas las normas tcnicas y las regulaciones destinadas a garantizar la seguridad deberan ser neutrales para las empresas intervinientes. Este conjunto de normas debera hacer referencia a horarios de chferes; tamao de las unidades (largo, alto y ancho); recorridos y horas en que se prohbe o restringe la circulacin por razones de congestin; velocidades mximas; emanaciones de los motores; y en general regulaciones en cuanto a requerimientos tcnicos de las unidades: frenos, paragolpes, pasillos, pasamanos, asientos, carroceras, nivel de ruido interior, luces interiores y exteriores e instrumental del vehculo.

A pesar de que las anteriores son regulaciones eminentemente tcnicas pueden transformarse en econmicas en la medida que influyen en la capacidad de competencia de las diferentes empresas, favoreciendo a las ms grandes. Si las normas que garantizan la seguridad de las personas favorecen a las empresas ms grandes, sern fuentes de economas de escala. Si estas economas de escala creadas artificialmente se interponen a la libre competencia, sera necesario dictar leyes antimonopolios o de otro tipo para garantizar el buen funcionamiento del mercado.

Una regulacin usualmente utilizada en la legislacin es la referida a la antigedad del parque mvil, que parece no ser un factor tan importante desde el punto de vista de la seguridad del vehculo como de la condicin tcnica de las piezas (frenos, embragues, etc.), el grado de modernizacin (por ej. la instalacin de tacgrafos) y la forma en que se usa (velocidad mxima). El tope de la antigedad del parque mvil discriminara en contra de las empresas ms pequeas. (Lara de Ricci: 2002)

La problemtica de la Congestin

La palabra congestin se utiliza frecuentemente en el contexto del trnsito vehicular por tcnicos como por los ciudadanos en general. Si consultamos el diccionario de la Real Academia, encontraremos se trata de la accin y efecto de congestionar o congestionarse, en tanto que congestionar es obstruir o entorpecer el paso, la circulacin o el movimiento de algo. (Valle: 2009)

Desde un punto de vista tcnico, hasta un cierto nivel de trnsito, los vehculos pueden circular a una velocidad relativamente libre. Sin embargo a mayores volmenes, cada vehculo adicional estorba el desplazamiento de los dems, es decir comienza el fenmeno de la congestin. En definitiva podramos decir es: la condicin que prevalece si la introduccin de un vehculo en un flujo de trnsito aumenta el tiempo de circulacin de los dems.(Thomson: 2002)

Cules son las causas de la congestin? o El transporte se efecta en limitados espacios viales;

o Las opciones de transporte que presentan las caractersticas ms apetecidasseguridad, confiabilidad, como es el caso del automvil- son las que hacen un mayor uso del espacio vial por pasajero3; o El costo de la congestin no es percibido por los usuarios que contribuyen a generarla. Sus decisiones no son tomadas en base a los costos sociales, sino a los propios; o El inadecuado diseo o mantenimiento de la vialidad es causa de congestin innecesaria. (Thomson: 2002) Resultar interesante tambin detenernos en lo que Thomson llama la invasin del automvil, la cual se ha debido en muchos casos a la reduccin de la carga impositiva para la importacin de vehculos -especialmente los aranceles aduaneros- al tiempo de haberse apreciado el tipo de cambio, favoreciendo este tipo de operaciones en la dcada del 90. (Thomson: 2002) Otro factor que se encuentra presente en dicha invasin es el asociado con el status que posee la persona propietaria y usuaria del automvil. Sin embargo, no podemos negar, que en parte esto se relaciona con deficientes prestaciones de parte de los privados, junto con altos coeficientes de ocupacin de los buses en las horas pico. (Valle: 2009)

Congestin en el Gran Mendoza

De acuerdo a Giner de Lara, el crecimiento del rea urbana no estuvo unido a una planificacin previa, lo que impact en el crecimiento del trfico, el que supera -en algunos horarios-, la capacidad para la que fueron construidas las calles provocando situaciones de congestin. En consecuencia, el problema ms importante se concentra en el microcentro, donde se ubica parte del centro comercial, la zona bancaria y administrativa de la provincia. (Giner de Lara: 2002)

Es as que en la actualidad, de 230 000 vehculos que ingresan a la ciudad de Mendoza diariamente, el 60% lo hace slo con un pasajero en su interior, tratndose de una

Aunque el bus genera ms congestin que el automvil, transporta ms personas. Si el primero lleva 50 pasajeros, y el segundo en promedio 1.5, cada ocupante del automvil produce 11 veces ms la congestin atribuible a cada pasajero del bus. Por lo tanto la congestin puede reducirse si aumenta la participacin de los buses.

situacin fuente de grandes inconvenientes en materia de congestin, y tambin de contaminacin. (D. Los Andes: 2010)

Las polticas actuales no parecen estar relacionadas con la solucin de esta problemtica, la que sin perjuicio de la sustentabilidad financiera y econmica (Ballabio: 2004), requiere de gran atencin. Debemos considerar tambin que la calidad de la accin estatal no es un problema de simples capacidades administrativas, tcnicas o de formulacin de polticas, sino que depende tambin de la calidad de las instituciones existentes que constituyen el marco fundamental del Estado regulador y que se expresa a travs de las leyes, reglamentos o actos administrativos. As como lo seala Islas Rivera (2000:509) se requiere inversin pblica en los transportes de modo eficiente y sin corrupcin y una cuidadosa regulacin. En este sentido, un mejor uso de la infraestructura, tecnologas, instituciones y regulaciones permitirn mejorar la calidad de vida de la sociedad en su conjunto. (Ballabio: 2004.)

Contaminacin

Se trata bsicamente de la impregnacin del aire, el agua o el suelo con productos txicos que afectan la salud humana y su calidad de vida como el funcionamiento de los ecosistemas. Las fuentes principales de donde provienen los agentes contaminantes son las fuentes mviles y las fijas. Dentro de las primeras, tenemos los vehculos de motor que funcionan por medio de los combustibles derivados del petrleo. (Valle: 2009)

Tericamente, en una combustin perfecta, el hidrgeno y el carbono del combustible se combinan con el oxgeno del aire y el resultado es la produccin de calor, luz, dixido de carbono (CO2) y vapor de agua (H2O). Pero las impurezas del combustible agregado a una imperfecta relacin de la mezcla del aire y el combustible y/o con temperaturas de combustin demasiado alta o bajas, causan la formacin de agentes contaminantes del aire tales como el monxido de carbono (CO).

Este gas se origina cuando el carbn que est en el combustible no se quema completamente. Es un componente de los escapes de los vehculos motorizados. Contribuye con alrededor del 60% de todas las emisiones de CO. Las mayores concentraciones de este gas se producen en reas de fuerte congestin. Vale destacar

que los problemas se agudizan en los meses fros del ao porque las emisiones de los vehculos son mayores.

En el caso de Mendoza, y por medio de la Direccin de Proteccin Ambiental, dependiente de la Secretara de Medio Ambiente, se controlan las inmisiones (concentraciones) de gases contaminantes en la atmsfera; mientras que los Municipios de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgnica de Municipalidades n 1079 y Ley 6082 tienen competencias en el control del parque automotor, tanto en lo referente a transgresiones viales como en cuanto a las emisiones de gases de los escapes de los vehculos automotores del transporte pblico y privado. En este aspecto slo dos municipios Ciudad, Godoy Cruz y Lujn de Cuyo han puesto en funcionamiento sus policas municipales y creado y organizado los Fueros Administrativos de Transito, cuya misin es Observar y hacer cumplir la Ley de Trnsito vigente y dems Reglamentos Municipales. Propiciar y fomentar la educacin vial.

La Municipalidad de la ciudad mide los porcentajes de ruidos y gases, separando en sus mediciones a los vehculos en dos categoras: o Los que estn fuera de las especificaciones permitidas (f/e) o Los que estn dentro (d/e) Para el ao 2003 los valores porcentuales fueron los siguientes: o Transporte Pblico de Pasajeros Ruidos f/e Gases f/e Gases y ruidos f/e Dentro de las especificaciones d/e 19% 35,2% 14,8% 31%

De estos datos se desprende, que hacia el 2003 ms del 50% de los superaban las especificaciones permitidas. Si bien la flota de colectivos en la actualidad posee no ms de cuatro aos de antigedad, es cierto que estos valores podran diferir. Sin embargo, no se puede obviar que an se siguen utilizando combustibles derivados del petrleo, como el caso del gasoil. En consecuencia, compartiendo la opinin de Tomassetti de Piacentini, en esta situacin slo se podr reducir las emisiones a menores niveles, dependiendo de los adelantos tecnolgicas en la construccin de motores y del estricto mantenimiento de los mismos. (Valle: 2009)

En lo que respecta a control de las emisiones, el artculo 157 de la ley 6082 plantea Ningn automotor debe superar los lmites reglamentarios de emisin, ruidosetc.4 La actividad del transporte est sometida a la legislacin sobre la proteccin de los recursos atmosfricos con la ley Federal N 20 284 y la adhesin provincial de la ley 5100 que contempla fuentes fijas y mviles de contaminacin. (Valle: 2009).

Como se ha podido advertir en el desarrollo sinttico esbozado, el rol del Estado es fundamental para garantizar equidad, accesibilidad, ordenamiento urbano, racionalidad en el sistema de recorridos y por lo tanto, menor contaminacin y congestin. Por ello, los organismos gubernamentales deben ser garantizados y articulados, teniendo presente que aun no se ha creado el ente regulador previsto por la Ley.

La crisis de este sector se visualiza a travs de los medios de comunicacin y de ese modo se instala en la agenda pblica, en tanto es una problemtica que preocupa tanto a la sociedad como al gobierno.

CONCLUSIONES

Como resultado del breve anlisis de la situacin del sistema de transporte pblico de pasajeros en el rea del Gran Mendoza, tanto en su faz operativa como de sus normas, se desprende la urgente necesidad de delinear una poltica publica que contemple las reales necesidades de los usuarios en cuanto a frecuencia y recorridos, con una tarifa justa y participacin de los usuarios, as como tambin incorporacin de la dimensin ambiental a fin de minimizar los efectos negativos que causa el transporte pblico consecuencia de la congestin, de la obsolescencia o el deficiente mantenimiento y sobre todo el dbil control del Estado provincial y municipal.

En la actualidad no hay coordinacin entre la Direccin de Vas y Medios, la Subsecretara de Servicios Pblicos y el Ministro de Infraestructura, Vivienda y Transporte, como tampoco hay una gestin coordinada con los gobiernos municipales., por lo cual sera conveniente elaborar una planificacin que permita la articulacin entre todos los actores pblicos y privados.

Desde la Secretara de Medio Ambiente se mide de acuerdo al ndice de Calidad Ambiental (ICA) las inmisiones (concentraciones en al aire)

Por ello es que se requiere trabajar con herramienta que permitan un control eficiente, como as tambin priorizar el Consejo Asesor de trnsito en el cual tienen incumbencia los Municipios, conocedores de los problemas de su ejido urbano.

Como ya se ha advertido el sistema de transporte pblico de pasajeros opera con una estructura de recorridos desactualizada, que no considera la expansin del tejido urbano hacia el sur, sudeste y oeste. El esquema actual data del ao 1991 y es necesaria una redefinicin de los mismos que se adapten a la nueva estructura de ciudad y que la influyan favorablemente, contribuyendo a su desarrollo integral.

Otro de los problemas que presenta el deficiente sistema de transporte es que colabora cada da ms con la congestin vehicular y por lo tanto con el aumento de la contaminacin debido al incremento del parque automotor, a una red vial que ha quedado obsoleta y un inadecuado sistema de recorridos.

Dadas estas caractersticas de ciudad y de sistema de transporte de pasajeros, se puede concluir que para priorizar el servicio pblico, mejorar el esquema de recorridos, hacerlo ms eficiente y contribuir al desarrollo de la sociedad se podra, entre otras medidas, adoptar lo siguiente. Poner a disposicin recursos para realizar la planificacin estratgica del sector, en el marco de la Ley de Ordenamiento Territorial. Definir modos de sistematizacin de informacin ya que es una herramienta de fundamental importancia para la elaboracin del plan estratgico. Establecer los recorridos teniendo en cuenta el crecimiento de la ciudad hacia el sur, sudeste y en menor medida hacia el oeste y con una fuerte intervencin de los Municipios Considerar en la definicin de recorridos el desorden actual del tejido urbano y las posibilidades del sistema de transporte de influir de modo positivo a su ordenamiento.

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