Cauces 16 - Fracaso Escolar (43-80)

CAUCES 016
Cuadernos del Consejo Econmico y Social Primavera 2011: abril / mayo /junio Panorama econmico Adecuacin de las pensiones en un contexto de reformas Observatorio de Relaciones Laborales Polticas activas de empleo: crnica de una reforma anunciada Calidad de vida y desarrollo social Fracaso y abandono escolar temprano en Espaa Indicadores econmicos y sociales Dictmenes Actividades
PRECIO: 3
C A U CES 016
Cuadernos del Consejo Econmico y Social Primavera 2011: abril/ mayo / junio
Presidente Marcos Pea Secretaria General Soledad Crdova Consejo Editorial: Jorge Aragn Medina Ana Esperanza Beltrn Blzquez Josu Frade Odriozoloa Fernando Marcn Bosque Fabin Mrquez Snchez Fernando Valds Dal-R Director Rodolfo Serrano
Carta del Presidente Panorama econmico Adecuacin de las pensiones en un contexto de reformas Observatorio de Relaciones Laborales Polticas activas de empleo: crnica de una reforma anunciada Calidad de vida y desarrollo social Fracaso y abandono escolar temprano en Espaa Indicadores econmicos y sociales
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Escriben en este nmero: rea de Estudios y Anlisis Nuria Moreno y Myriam Benyakhlef Marta Galiano y Fernando Martnez Magdalena del Llano Indicadores Socioeconmicos Jos Luis Manzanares
Dictmenes Actualizacin, adecuacin y modernizacin del Sistema de Seguridad Social Igualdad de Trato y No Discriminacin Reforma Ley Concursal Actividades Jornada sobre el Informe Desarrollo Autonmico, Competitividad y Cohesin Social en el Sistema Sanitario Encuentro de trabajo del Presidente del CES con la Ministra Rosa Aguilar y con Jeremy Rifkin Reunin de los presidentes del CES de Espaa y Francia Publicaciones Competencias y coordinacin en la gestin de residuos por las distintas Administraciones pblicas
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Direccin artstica y maqueta Pedro Arjona Fotografa: Alfonso Esteban Cel Gloria Nieto Irene Morn
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Foto cubierta: Rodro
Depsito Legal: M-32857-2007 Imprime: Imprenta Nacional de la AEBOE
Los Cuadernos Cauces recogen materiales y trabajos elaborados por los servicios del Consejo como aportaciones al dilogo, el debate y la informacin y que no representan, en ningn caso, las opiniones y pronunciamientos institucionales del CES que son exclusivamente realizados y aprobados por sus rganos competentes.
CES c/ Huertas, 73 / 28014 Madrid / 91 429 00 18 / www.ces.es
CAUCES. Cuadernos del Consejo Econmico y Social
Irene Morn
Carta del Presidente
Traemos a las pginas de Cauces tres temas que han sido para el CES objeto de anlisis y trabajo. El primero se refiere a la reforma o revisin del sistema de pensiones que, con una diversidad de motivos, incluida la crisis financiera internacional, los pases europeos se han visto obligados a acelerar, buscando, sobre todo, mejorar su sostenibilidad financiera, intentando mantener al mismo tiempo el objetivo de adecuacin de las pensiones mediante diferentes frmulas. Tambin en el caso espaol se han contemplado medidas de esta ndole tanto en el Informe de Revisin del Pacto de Toledo como en el Acuerdo para la Reforma y Fortalecimiento del Sistema Pblico de Pensiones, que formaba parte esencial del Acuerdo Social y Econmico suscrito a comienzos de 2011, origen del correspondiente Anteproyecto de Ley que fue sometido a la consideracin del CES y se encuentra en estos momentos en fase de tramitacin parlamentaria. El segundo tema gira en torno a las polticas activas de empleo (PAE). Ms all del indudable papel que han desempeado estas polticas como instrumento amortiguador en la actual coyuntura de profunda crisis y destruccin de empleo, en los ltimos aos se haba abierto paso la conviccin de que no estaba adecuadamente definido su papel en relacin con el tejido productivo y el mercado de trabajo, en un escenario de profundos y acelerados cambios econmicos y sociales. En estas pginas se analiza la necesidad de definir un modelo de PAE mejor orientado a las caractersticas del mercado de trabajo espaol, a la gravedad y persistencia de los problemas que se han venido poniendo de manifiesto en el mismo durante las ltimas dcadas, y, sobre todo, a la necesidad de ms y mejores empleos en una nueva senda de crecimiento. Por ltimo, recogemos en este nmero un anlisis sobre el fracaso escolar. Ha sido para nosotros ste un tema prioritario por cuanto siempre hemos defendido la necesidad de la formacin, desde la escuela, como motor del crecimiento econmico y, sobre todo porque somos conscientes de que las oportunidades personales, productivas y sociales de las personas dependen cada vez ms de su capacidad de obtener, manejar e interpretar la informacin, de emplear y adquirir el conocimiento. Marcos Pea Presidente del Consejo Econmico y Social
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Panorama Econmico
Adecuacin de las pensiones en un contexto de reformas

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La bsqueda del equilibrio entre sostenibilidad y adecuacin1, como objetivos globales indisolubles de los sistemas de pensiones, se encuentra plenamente asumida entre los objetivos prioritarios de los Estados miembros en el contexto del Mtodo Abierto de Coordinacin en proteccin social e inclusin social, ligado a la consecucin de los objetivos de cohesin social de la Estrategia de Lisboa prcticamente desde sus comienzos. Lo que en los documentos comunitarios se denomina adecuacin, es decir, asegurar unos ingresos adecuados en la vejez a las personas jubiladas, constituye la propia razn de ser de los sistemas de pensiones. En el caso espaol, se eleva a mandato constitucional al estar encomendado a los poderes pblicos garantizar mediante pensiones adecuadas y peridicamente actualizadas, la suficiencia econmica a los ciudadanos durante la tercera edad (art. 50 CE).
1 Comisin Europea, Libro Verde En pos de unos sistemas de pensiones europeos adecuados, sostenibles y seguros, COM (2010) 365 final.
Irene Morn
Panorama Econmico El actual escenario de crisis internacional ha agudizado la necesidad de abordar reformas en los sistemas de pensiones orientadas principalmente a mejorar su sostenibilidad financiera, intentando mantener al mismo tiempo el objetivo de adecuacin de las pensiones mediante diferentes frmulas: bien animando a que se trabaje ms tiempo para tener derechos de pensin similares a los de antes; fomentando la previsin social complementaria; adoptando medidas para solventar las deficiencias de adecuacin, destinadas a ampliar la cobertura, ayudar a adquirir derechos, facilitar a grupos vulnerables el acceso a las pensiones, aumentar el apoyo financiero a los pensionistas ms pobres, as como medidas dirigidas a considerar la dimensin de gnero en las condiciones de acceso a las pensiones2. Tambin en el caso espaol se han contemplado, en mayor o menor medida, medidas de esta ndole tanto en el Informe de Revisin del Pacto de Toledo aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados en diciembre de 2010, como en el Acuerdo para la Reforma y Fortalecimiento del Sistema Pblico de Pensiones, que formaba parte esencial del Acuerdo Social y Econmico suscrito a comienzos de 2011, origen del correspondiente Anteproyecto de Ley que fue sometido a la consideracin del CES3 y se encuentra en estos momentos en fase de tramitacin parlamentaria Entre las diferentes medidas recogidas en este Anteproyecto, cabe destacar, por su incidencia en los principios de contributividad y sostenibilidad financiera del sistema pblico de pensiones, la ampliacin del periodo de cotizacin requerido para el clculo de la base reguladora de la pensin de jubilacin en diez aos, de 15 a 25. La medida responde a la recomendacin undcima del Informe de evaluacin y reforma del Pacto de Toledo, que incide en la necesidad de reforzar el principio de contributividad, mediante el avance hacia una mayor adecuacin entre la pensin y el esfuerzo de cotizacin realizado por cada trabajador. El periodo de clculo de la base reguladora ha sido objeto de sucesivas modificaciones desde la aprobacin de la Ley 26/19854, que supuso el inicio de una serie de reformas tendentes a la racionalizacin de la estructura y de la accin protectora de la Seguridad Social. Hasta entonces, dicho periodo se obtena a partir de las bases de cotizacin de los dos aos previos a la jubilacin, aumentando posteriormente a 8 aos. En 19975 volvera a ampliarse el periodo hasta los 15 aos y, mediante la Ley 40/20076, aunque se mantienen los mismos aos, se establece que, para acreditar el perodo mnimo de cotizacin exigido para acceder a la pensin, se computaran nicamente los das efectivos de cotizacin y no los correspondientes a las pagas extraordinarias. Finalmente, la reforma actual incrementa el periodo de clculo a los 25 aos previos al hecho causante. Con el objeto de afectar lo menos posible a expectativas de derechos y a derechos legtimamente adquiridos por aquellas personas que estn prximas a la jubilacin, la implantacin de la medida se llevar a cabo de una forma gradual, comen2 Comisin Europea, Libro Verde, op cit. 3 Dictamen 3/2011, sobre el Anteproyecto sobre actualizacin, adecuacin y modernizacin del sistema de Seguridad Social. 4 Ley 26/1985, de 31 de julio, de Medidas Urgentes para la Racionalizacin de la Estructura y de la Accin Protectora de la Seguridad Social. 5 Ley 24/1997 de Consolidacin y Racionalizacin de la Seguridad Social. 6 Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social.
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zando en 2013 con la consideracin de los 16 ltimos aos de la vida laboral, para posteriormente ir incrementndose a razn de uno por ao, hasta alcanzar los 25 aos completos en 2022. Para quienes en sus ltimos aos de vida laboral hubieran percibido prestaciones o subsidios por desempleo al menos tres aos completos y, en el caso de trabajadores por cuenta propia o autnomos, aquellos que hubieran agotado la prestacin por cese de actividad habiendo transcurrido un ao desde dicho agotamiento, se les da la opcin de computar, para el clculo de su pensin de jubilacin, las cotizaciones del periodo de 20 aos inmediatamente anteriores al mes previo al que se produzca el hecho causante de la jubilacin. Tal y como se ha sealado, la ampliacin del periodo de clculo de la pensin refuerza los principios de contributividad y de sostenibilidad financiera. El principio de contributividad, a travs del aumento de la proporcionalidad entre las cotizaciones efectuadas por el trabajador y la cuanta que percibe posteriormente cuando se jubila, y el principio de sostenibilidad financiera, por la incidencia de esta medida en la minoracin de la cuanta de la pensin media y, en consecuencia, en la reduccin del gasto en pensiones. Sin embargo, las medidas dirigidas a reforzar la contributividad pueden repercutir en el principio de suficiencia de las pensiones, segn como afecten a la reduccin de la tasa de sustitucin o de reemplazo, definida como la relacin entre el importe de las nuevas pensiones respecto del salario medio de los ltimos aos. Con frecuencia se afirma que el sistema pblico de pensiones en Espaa es generoso, al contar con una tasa de reemplazo o sustitucin superior a la media de los pases de su entorno. Sin embargo, no existe una nica manera de determinar dicha ratio, y en funcin de la que se considere los resultados varan sustancialmente. Aquellos que aluden a la generosidad del sistema espaol, consideran la tasa de sustitucin neta, que calcula el subgrupo de indicadores del Comit de Proteccin Social de la Comisin Europea, en funcin de una metodologa basada en el casotipo de un trabajador soltero por cuenta ajena con 40 aos de cotizacin, jubilado a los 65 aos, en trabajo a tiempo completo y salario correspondiente al 100 por 100 de los ingresos medios. Bajo esta metodologa, la pensin de Seguridad Social obtenida en Espaa a los 65 aos, con 35 aos cotizados, es de las ms generosas de la Unin Europea, al situarse la tasa de sustitucin en el 95 por 100, lo que supone cubrir prcticamente la ltima base de cotizacin del trabajador7. No obstante, hay que tener en cuenta que esta metodologa compara derechos nominales de las pensiones, en lugar del importe efectivamente percibido, por lo que no refleja el resto de condicionantes que determinan la cuanta de las pensiones percibidas. Por su parte, Eurostat elabora la tasa agregada de reemplazo, equivalente a la ratio de la mediana de las pensiones brutas de 65 a 74 aos en relacin con la mediana de los ingresos brutos de los trabajadores de 50 a 59 aos, segn la cual Espaa se sita ligeramente por debajo de la media de la UE 27 (51 por 100), con una pensin media que representa el 49 por 100 de la mediana de los ingresos brutos de los trabajadores, por debajo de pases como Francia o Suecia, donde las tasas agregadas de reemplazo superan el 65 por 100.
7 Informe econmico-financiero. Presupuestos de la Seguridad Social 2011. MTIN
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En cualquier caso, sea cual sea la tasa considerada, lo cierto es que la pensin media de jubilacin es baja8 e inferior a la media comunitaria, en la medida en que proviene de salarios medios tambin ms reducidos. As, de acuerdo con la informacin estadstica que proporciona Eurostat, en 2008 el gasto en pensiones de jubilacin (gasto en vejez, segn la metodologa SEEPROS) se situaba en Espaa, en trminos de paridad de poder de compra por habitante, en el 53,2 por 100 de la media de la Eurozona y en el 65,9 por 100 de la de la UE-27. De esta manera, la reduccin de la tasa de sustitucin derivada de la ampliacin del periodo de clculo de la base reguladora, aunque no vaya a suponer una cada de los ingresos de los jubilados a niveles inferiores de la lnea de la pobreza, lo cierto es que les aleja de la renta media. El impacto de esta medida sobre la cuanta de la pensin media depender fundamentalmente de las bases de cotizacin del trabajador a lo largo de su trayectoria laboral y de las lagunas de cotizacin que puedan aparecer en dicha trayectoria. En lo que respecta a los huecos de cotizacin, de acuerdo con los datos del mercado de trabajo que arroja la Encuesta de Poblacin Activa, la tasa de paro ha venido mostrando a lo largo del tiempo una evolucin decreciente con la edad, reduccin que es especialmente intensa entre los 16 y los 30 aos (al proceder de niveles muy elevados entre la poblacin ms joven), y que posteriormente se modera, estabilizndose prcticamente hasta la edad de jubilacin (grfico 1). Por su parte, las tasas de actividad aumentan de manera significativa hasta los 30 aos aproximadamente, se estabilizan posteriormente, hasta los 45-49 aos y, posteriormente inician un descenso que se intensifica a partir de los 54 aos. GRFICO 1 TASAS DE PARO Y DE ACTIVIDAD POR GRUPOS DE EDAD, 2005-2010 (Porcentaje)
Fuente: Encuesta de Poblacin Activa. INE.
8 En 2010, la pensin media de jubilacin contributiva en Espaa se situaba en 884,07 euros mensuales.
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Panorama econmico En consecuencia, atendiendo a estos perfiles, un incremento del periodo de clculo conllevar, para una parte de la poblacin, la inclusin de un mayor nmero de episodios de desempleo o de inactividad en el cmputo de su pensin y, por tanto, una minoracin de su pensin. Por otra parte, aquellas generaciones de trabajadores que vivan periodos de intensos niveles de desempleo, como el actual, se vern ms afectados por la medida, mientras que sta ser neutral o positiva cuando coincida con generaciones que hayan vivido periodos de alto nivel de empleo9. En la actualidad, el 68 por 100 de los trabajadores del Rgimen General de la Seguridad Social carecen de lagunas en sus bases de cotizacin dentro de los ltimos 15 aos de su vida laboral (48,7 por 100 en el caso de los hombres y slo el 19,3 por 100 en el de las mujeres)10; mientras que un 20,6 por 100 tiene lagunas de 25 o ms meses en dicho periodo (7,6 por 100 de hombres y 13,1 por 100 de mujeres). Si en lugar de considerar los ltimos 15 aos se consideran los 20 aos previos al hecho causante, el porcentaje de trabajadores sin lagunas se reduce, hasta el 50 por 100 (el 12,5 por 100 en el caso de las mujeres), con el consiguiente incremento de aquellos con huecos de cotizacin en sus trayectorias laborales (cuadro 1). 12
CUADRO 1 DISTRIBUCIN DE TRABAJADORES EN FUNCIN DEL NMERO DE LAGUNAS DE COTIZACIN, POR REGMENES (Porcentaje)
Fuente: Memoria econmica al Anteproyecto de Ley sobre actualizacin, adecuacin y modernizacin del sistema de Seguridad Social. Ministerio de Trabajo e Inmigracin. RGIMEN GENERAL Lagunas en bases cotizacin Sin lagunas Hasta 24 meses 25 ms meses Total Ambos sexos 15 ltimos aos 68,1% 11,3% 20,6% 100,0% 20 ltimos aos 50,0% 18,2% 31,8% 100,0% Hombres 15 ltimos aos 48,7% 7,1% 7,6% 63,4% 20 ltimos aos 37,6% 12,3% 13,5% 63,4% Mujeres 15 ltimos aos 19,3% 4,3% 13,1% 36,6% 20 ltimos aos 12,5% 5,9% 18,2% 36,6%
R.E. AUTNOMOS Lagunas en bases cotizacin Sin lagunas Hasta 24 meses 25 ms meses Total Ambos sexos 15 ltimos aos 64,0% 3,7% 32,3% 100,0% 20 ltimos aos 56,5% 4,0% 39,5% 100,0% Hombres 15 ltimos aos 43,3% 1,5% 14,0% 58,9% 20 ltimos aos 40,8% 1,8% 16,2% 58,9% Mujeres 15 ltimos aos 20,7% 2,2% 18,3% 41,1% 20 ltimos aos 15,7% 2,2% 23,3% 41,1%
R.E. EMPLEADOS HOGAR Lagunas en bases cotizacin Sin lagunas Hasta 24 meses 25 ms meses Total Ambos sexos 15 ltimos aos 30,2% 6,2% 63,6% 100,0% 20 ltimos aos 20,2% 5,1% 74,7% 100,0% Hombres 15 ltimos aos 0,5% 0,1% 0,9% 1,5% 20 ltimos aos 0,4% 0,1% 1,1% 1,5% Mujeres 15 ltimos aos 29,6% 6,1% 62,7% 98,5% 20 ltimos aos 19,8% 5,0% 73,7% 98,5%
9 La cuanta de las pensiones a medio plazo, sus efectos sobre el sistema de pensiones y el estudio de alternativas. Muoz de Bustillo, R., et al. FIPROS 2006/61. 10 Memoria econmica al Anteproyecto de Ley sobre Actualizacin, adecuacin y modernizacin del sistema de Seguridad Social.
En el Rgimen de Autnomos, un 32,3 por 100 de trabajadores tienen lagunas superiores a los 25 meses dentro de los 15 ltimos aos de su vida laboral, porcentaje, que con la ampliacin del periodo de clculo a 20 aos, se sita en el 39,5 por 100. Finalmente, en el R.E. de Empleados de Hogar, ocupado mayoritariamente por mujeres, el porcentaje de trabajadores con 25 o ms meses de lagunas de cotizacin aumenta del 63,6 al 74,7 por 100, de forma que, considerando los 20 aos previos a la jubilacin, nicamente el 20 por 100 de los trabajadores muestra una trayectoria laboral sin lagunas de cotizacin. Cabe llamar la atencin sobre las importantes implicaciones de gnero que derivan de la reforma, habida cuenta de la mayor discontinuidad de sus trayectorias laborales, asociada a un mayor nmero de episodios de desempleo que los varones y una mayor inactividad, asociada en parte, aunque no exclusivamente, a la maternidad. De esta manera, ms all del posible impacto que pueda tener esta medida sobre la cuanta de las pensiones que perciban las mujeres, el verdadero problema estriba en la posibilidad de que aumente el nmero de mujeres que, habiendo accedido a empleos remunerados, no consigan cumplir los requisitos necesarios para tener derecho a una pensin de jubilacin y queden fuera del sistema contributivo de la Seguridad Social. En la actualidad, los periodos de abandono del mercado laboral o las reducciones de jornada asociados al cuidado de dependientes, al margen de los supuestos que recoge el artculo 180 de la Ley General de la Seguridad Social, quedaban generalmente fuera del periodo de cmputo de la pensin. En el caso concreto del cuidado de hijos, dado que la edad media de maternidad se sita en torno a los 30 aos, y la edad frtil entre los 15 y los 45 aos, al considerar para el periodo de clculo de la pensin los 15 aos previos a la jubilacin, suponiendo que sta se produce a los 65 aos, se incluyen las bases reguladoras comprendidas entre los 50 y los 65 aos, periodo en el que es poco frecuente encontrar episodios de abandono por maternidad o cuidado de hijos, aunque s por el cuidado de familiares dependientes. Sin embargo, la ampliacin a 25 aos supone incluir las bases de cotizacin correspondientes al periodo de los 40-42 aos a los 65-67, lo que implica una mayor probabilidad de incluir en el cmputo episodios de prdida de actividad. Los firmantes del Acuerdo para la Reforma y fortalecimiento del sistema pblico de pensiones, conscientes de esta situacin, consideraron necesario contemplar una serie de medidas tendentes a paliar, al menos en parte, los efectos de la reforma sobre la base reguladora de las mujeres, ampliando para ello, entre otras cuestiones, los beneficios por cuidado de hijos. En primer lugar, computando como periodo cotizado, a los efectos exclusivos de determinar la edad de acceso a la jubilacin, el tiempo de interrupcin de la cotizacin derivado de la extincin de la relacin laboral o de la finalizacin del cobro de prestaciones por desempleo producidas por el nacimiento de un hijo o adopcin o acogimiento permanente, dentro de unos plazos determinados, y con un lmite mximo acumulado de dos aos y un mnimo de 9 meses. En segundo lugar, ampliando de dos a tres aos el periodo considerado como de cotizacin efectiva en que los trabajadores (mayoritariamente mujeres) se encuentren en situacin de excedencia por razn de cuidado de hijo o menor acogido.
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Panorama Econmico Otra de las modificaciones contempladas en el Anteproyecto, estrechamente relacionada con la ampliacin del periodo de clculo, se refiere a los criterios de integracin de las lagunas de cotizacin en dicho periodo. En la actualidad, los episodios sin cotizacin que pudieran existir durante los 15 aos previos al momento de acceso a la jubilacin se integran con el 100 por 100 de la base mnima de entre todas las existentes en cada momento. Sin embargo, tras la aprobacin de la reforma, aumenta la penalizacin de estos periodos, al integrarse nicamente con el 100 por 100 de la base mnima las 24 lagunas ms prximas al hecho causante, y el resto con el 50 por 100 de la base mnima. Se establece, adems, que si durante los 36 meses de cotizacin previos al periodo que haya de tomarse para el clculo de la base reguladora existiesen meses con cotizaciones superiores a la base mnima, cada mes dar derecho, hasta un mximo de 24, a la integracin adicional de un mes con el 100 por 100 de la mencionada base. En lo que respecta a la relacin entre el periodo de cmputo de la pensin con las bases de cotizacin, aproximadas por el perfil salarial del trabajador a lo largo de su trayectoria laboral, de acuerdo con los datos que ofrece la Encuesta de Estructura Salarial del INE, referidos a la ganancia media anual por trabajador por grupos de edad (grfico 2), y considerando la ganancia promedio correspondiente al periodo 2004-2008, se observa cmo los salarios aumentan a medida que lo hace la edad, hasta la cohorte de 55-59 aos. A partir de entonces caen ligeramente hasta aproximadamente la edad ordinaria de jubilacin y, ms all de esa edad, el salario vuelve a crecer, al tratarse mayormente de trabajadores de grupos altos de cotizacin que optan por alargar voluntariamente su vida laboral. El perfil se muestra ms plano para el caso de las mujeres, las cuales, si bien muestran durante los primeros aos de su vida laboral una trayectoria salarial bastante similar a la de los varones, a partir de los 30-34 aos registran incrementos salariales mucho ms moderados. GRFICO 2 GANANCIA MEDIA ANUAL POR TRABAJADOR. PROMEDIO DEL PERIODO 2004-2008 (Euros)
Fuente: Encuesta de estructura salarial. INE.
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Panorama econmico Con datos de 2008, la media salarial correspondiente a los 15 aos previos a la entrada en la jubilacin, esto es, la correspondiente al grupo de edad comprendido entre los 50 y los 64 aos asciende a 25.031,37 euros, mientras que si se ampla a los 25 aos anteriores (entre los 40 y los 64), el promedio se sita en 24.601,14. En consecuencia, pasar de 15 a 25 aos implica una reduccin de la ganancia media del 1,7 por 100, con el consiguiente impacto sobre las bases de cotizacin y, por tanto, sobre la base reguladora. Bajo el supuesto de que se llegara a contemplar toda la vida laboral, la cada, en base a esta estadstica sera del 12,6 por 100 (cuadro 2). Atendiendo al sexo de los trabajadores, la ampliacin de 15 a 25 aos del periodo previo a la jubilacin afecta en mayor medida a las mujeres, cuyo salario se ve reducido un 1,3 por 100, frente a una cada del 0,8 por 100 entre los hombres. Sin embargo, si se considera toda la vida laboral, el impacto es mayor entre los hombres, al tener una mayor progresin salarial que las mujeres. CUADRO 2 GANANCIA MEDIA ANUAL POR TRABAJADOR EN 2008 (Euros)
Fuente: Encuesta de estructura salarial. INE.
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Grupos de edad Todas las edades Menos de 20 aos De 20 a 24 aos De 25 a 29 aos De 30 a 34 aos De 35 a 39 aos De 40 a 44 aos De 45 a 49 aos De 50 a 54 aos De 55 a 59 aos De 60 a 64 aos 65 y ms aos (A): Promedio 50-64 (15 ltimos aos) (B): Promedio 40-64 aos (25 ltimos aos) Var. B/A (%) (C): Toda la vida laboral (todas las edades) Var. C/A (%)
Ambos sexos 21.883,42 9.960,26 13.293,39 17.434,00 20.528,28 22.429,72 23.585,09 24.326,53 25.881,40 26.981,89 22.230,81 27.116,41 25.031,37 24.601,14 -1,7 21.883,42 -12,6
Mujeres 18.910,62 8.130,68 11.663,96 16.005,30 18.371,69 19.526,68 20.268,85 20.842,75 22.010,70 22.666,51 19.003,09 20.430,39 21.226,77 20.958,38 -1,3 18.910,62 -10,9
Varones 24.203,33 11.039,25 14.711,90 18.739,58 22.488,18 24.758,37 26.242,01 27.015,59 28.531,80 29.393,28 23.647,89 30.532,19 27.190,99 26.966,11 -0,8 24.203,33 -11,0
Como conclusin, la ampliacin del periodo de cmputo implicar, de un lado, una mayor probabilidad de que se incluyan en el clculo de la pensin periodos con salarios ms reducidos, con la consiguiente reduccin de la tasa de sustitucin y, de otro lado, un aumento tambin de las posibilidades de que aparezcan en la vida laboral del trabajador un mayor nmero de lagunas de cotizacin por periodos de desempleo o de abandono del mercado laboral, lagunas que, al estar adems ms penalizadas con la reforma, redundarn en una minoracin de la pensin media de jubilacin. En este sentido, las personas que se vern ms afectadas por esta medida sern, como ya se ha sealado, las mujeres, as como los trabajadores de determinados regmenes especiales, como el de Empleados de Hogar o el de Autnomos, lo que supone la consolidacin, ms all de la jubilacin, de las desigualdades generadas en el mercado de trabajo.
Sexo
Nivel de estudios
N aos utilizados para el clculo de la pensin 15 aos -20,4 -23,5 -24,4 -30,5 -38,7 -38,6 25 aos -17,3 -22,4 -24,1 -29,0 -36,7 -38,2
EFECTO SOBRE EL BALANCE DEL SISTEMA PBLICO DE PENSIONES Hombres Bsico Medio Superior Bsico Medio Superior
CUADRO 3 IMPACTO DEL AUMENTO DE AOS UTILIZADOS PARA EL CLCULO DE LA PENSIN, EN EL RGIMEN GENERAL (Porcentaje)
Fuente: Los retos socio-econmicos del envejecimiento en Espaa. AFI, 2009.
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EFECTO SOBRE LA TASA DE SUSTITUCIN Hombres Bsico Medio Superior Bsico Medio Superior 75,9 53,0 34,2 78,3 66,8 51,5 73,5 52,7 35,1 77,3 64,1 51,8
Mujer
11 La cuanta de las pensiones a medio plazo, sus efectos sobre el sistema de pensiones y el estudio de alternativas. Muoz de Bustillo, R., et al. FIPROS 2006/61. 12 Los retos socio-econmicos del envejecimiento en Espaa, Fernndez Prez, J.L, Herce San Miguel, J.A. et al. AFI Consultores de las Administraciones Pblicas, 2009. 13 Tasa de reemplazo, medida como el porcentaje que supone la primera pensin de entrada al sistema como beneficiario del mismo, respecto del promedio de los ltimos 15 aos de salario.
Sin embargo, aquellos trabajadores que habiendo perdido su trabajo en los ltimos aos de su vida laboral o accedido a empleos de inferior categora, hayan dejado de cotizar o hayan visto mermadas sus bases de cotizacin, se vern beneficiados por la ampliacin del periodo de clculo de la base reguladora. La cuantificacin de la minoracin de la cuanta de la pensin media de jubilacin, as como el ahorro para el sistema de Seguridad Social, derivado de la reduccin del gasto en pensiones, ha sido objeto de diversos estudios e informes. En lo que concierne a la pensin media de jubilacin, de acuerdo con un estudio realizado en 200611 sobre una muestra de jubilados con 65 aos de edad del Rgimen General de la Seguridad Social, extrada de la Muestra Continua de Vidas Laborales correspondiente a 2005, la ampliacin del periodo de clculo de la base reguladora a 20 aos dara lugar a una cada de la pensin media de entre un 4 y un 5 por 100, lo que equivale, aproximadamente, a una reduccin de un punto porcentual por cada ao de ampliacin del periodo de clculo. En el caso de ampliarse a toda la vida laboral, la reduccin sobre la pensin se estima en un 17 por 100. Por otra parte, el estudio prev un mayor impacto de la medida sobre las pensiones ms altas, es decir, en las correspondientes a carreras laborales de los grupos de mayor cotizacin, as como sobre los hombres, en base al menor salario percibido por las mujeres. Otro estudio de 200912, que tiene en cuenta tanto el sexo del trabajador como su nivel de estudios, concluye que un aumento del periodo de clculo de la base reguladora, dentro del Rgimen General, da lugar a una reduccin de las tasas de sustitucin de los trabajadores13, que ser mayor entre los hombres con un nivel de estudios bsico y entre las mujeres con un nivel medio (cuadro 3). Asimismo, estima una reduccin del balance negativo que tiene el sistema entre las aportaciones que recibe y las prestaciones que paga a los individuos, en todos los grupos de poblacin analizados.
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Panorama Econmico Finalmente, en lo que concierne al impacto de la medida sobre la sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social, el Gobierno estima, tal y como recoge la Actualizacin del Programa de Estabilidad Espaa 2009-2013, que por cada ao que se ample el periodo considerado para el cmputo de la pensin, el gasto en pensiones se reducir en 0,2 puntos del PIB, mientras que el Anteproyecto prev un ahorro del 0,4 por 100 del PIB en 2030, del 0,8 por 100 en 2040 y del 1 por 100 en 2050 y 2060. Como se ha visto, los efectos de los cambios en el sistema de clculo de las pensiones difieren en funcin del tipo de trabajadores y de numerosos factores que sern cambiantes a lo largo de las prximas dcadas. Como reconoce la Comisin europea, los sistemas de pensiones reformados aumentan los riesgos de adecuacin para un nmero considerable de trabajadores y las tasas netas de reemplazo disminuirn en muchos Estados miembro, disminucin que podra mitigarse retrasando efectivamente la salida del mercado de trabajo. Adems, la crisis tendr graves consecuencias en la adecuacin de las pensiones, puesto que muchos trabajadores se habrn visto afectados por periodos de desempleo y otros habrn tenido que aceptar retribuciones u horarios de trabajo ms reducidos que mermen sus expectativas de pensin14. Desde esta perspectiva, resulta fundamental establecer mecanismos de observacin y seguimiento permanente de los efectos de las reformas, para anticiparse y responder a las condiciones cambiantes tambin desde la perspectiva de la adecuacin. Resulta alentador, en el caso espaol, que, adems de la propia periodicidad con que est planteada la revisin del Pacto de Toledo en sede parlamentaria, el mencionado Anteproyecto de Ley por el que se eleva a rango legal la reforma pactada contemple algunos mecanismos de estudio y evaluacin de sus efectos, a fin de evitar posibles distorsiones en su aplicacin, aunque se refiera nicamente a parcelas concretas de la reforma 15 y no al impacto global del nuevo sistema de clculo. Junto a los efectos de las reformas paramtricas, no hay que olvidar que la clave de la adecuacin de las pensiones reside ms en la capacidad de las polticas y los mercados laborales para mantener y atraer hacia el empleo a los trabajadores durante el mayor tiempo posible durante su vida potencialmente activa. Especialmente necesarios son los esfuerzos dirigidos a retener en el empleo a los trabajadores de edad madura, que irn adquiriendo cada vez ms peso en el conjunto de la poblacin activa, incluyendo el acceso a la formacin, la adaptacin de los puestos de trabajo en funcin de circunstancias como su estado de salud o discapacidad y la eliminacin de barreras al empleo por motivos de edad. No hay que olvidar que el factor edad es la desventaja percibida con mayor frecuencia a la hora de buscar empleo. En esta direccin va la Estrategia global para el empleo de las personas trabaja14 Comisin Europea, op.cit. 15 As, el art.7 del Anteproyecto, sobre la revisin, cada cinco aos a partir de 2027, del factor de sostenibilidad del sistema; la DA quinta, sobre el estudio y propuestas de actuacin en relacin con la recomendacin 17 del Pacto de Toledo (proteccin social de la mujer) y con el impacto de las medidas que contiene el Anteproyecto de consideracin como cotizados de determinados periodos de cuidados; o la DA octava, en lo relativo al seguimiento del impacto de las nuevas previsiones respecto a la frmula de integracin de lagunas.
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doras de ms edad 16, que incluye medidas en materia de empleo, formacin y condiciones de trabajo, con los objetivos de favorecer el mantenimiento en el mercado de trabajo de dichas personas y promover la reincorporacin al mismo de aquellas que pierden su empleo en los ltimos aos de su vida laboral. Al mismo objetivo puede contribuir tambin una adecuada trasposicin de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupacin, que en nuestro pas se ha completado recientemente a travs del Anteproyecto de Ley integral para la igualdad de trato y la no discriminacin igualdad de trato, recientemente objeto de Dictamen del CES 17. Tampoco hay que subestimar el papel de las polticas sanitarias, a fin de favorecer que los ciudadanos envejezcan en mejor estado de salud, pues el deterioro de esta ltima es uno de los factores que ms desaniman a la permanencia en el empleo. Al fin y al cabo, una vez despejadas cules sern las nuevas reglas en cuanto a la edad de acceso a la jubilacin, la principal incgnita para muchos trabajadores es si llegarn a alcanzarla, en qu condiciones de salud y si habr entonces un lugar para ellos en el mercado de trabajo.
16 Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transicin al empleo estable y la recualificacin profesional de las personas desempleadas. 17 Dictamen 3/2011, sobre el Anteproyecto de Ley integral para la igualdad de trato y la no discriminacin.
Observatorio de Relaciones Laborales
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Introduccin
Las polticas activas de empleo (en adelante, PAE) se han configurado en Espaa, a impulsos de los sucesivos ciclos econmicos, como una de las polticas pblicas ms significativas. Parte sustancial de las polticas socioeconmicas y estrechamente vinculadas con las polticas de proteccin social, tienen un slido anclaje en el derecho al trabajo sancionado constitucionalmente y ocupan un lugar central en la obligacin de los poderes pblicos de llevar a cabo una poltica orientada el pleno empleo y, ms especficamente, de fomentar una poltica que garantice la formacin y la readaptacin profesional. Las PAE, como eje de la accin de los poderes pblicos en el mercado de trabajo, tienen asimismo un amplio fundamento en las normas internacionales y europeas, recogindose, entre los objetivos de la Unin y de los Estados miembros en materia de poltica social, el fomento del empleo y el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero, para lo que debern tener presente la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores (artculo 151 del Tratado de Funcionamiento de la UE), y, como tales, las PAE han venido formando parte esencial de la Estrategia Europea de Empleo.
Polticas activas de empleo: crnica de una reforma anunciada
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CAUCES. Cuadernos del Consejo Econmico y Social Gloria Nieto
Las PAE son, as, un tipo de polticas pblicas ciertamente relevantes en trminos de recursos dedicados, pero son, sobre todo, enormemente importantes por los fines a los que se dirigen. Entre stos, cabra sealar especialmente la atencin a determinados colectivos y grupos sociales caracterizados por su situacin de desventaja y de mayor vulnerabilidad como ncleo mnimo de destinatarios para los que, en todo caso, debe existir un sistema de PAE como exigencia mnima de equidad social. Ms all de ello, en una concepcin moderna de las PAE, los fines de sta pueden sintetizarse en la nocin de empleabilidad de todos los activos como objetivo a potenciar. Desde algunas concepciones, la mejor poltica de empleo es aquella poltica econmica que garantice un marco de estabilidad y un entorno favorable a la actividad empresarial, velando por la productividad y por la competitividad del conjunto de la economa, todo lo cual crear las condiciones para una dinmica que favorezca una suficiente creacin de empleo. Sin embargo, una poltica econmica coherente es una condicin absolutamente necesaria pero no suficiente en materia de empleo. Es necesaria, adems, una poltica estructurada y bien orientada que garantice la igualdad en el acceso de las personas al mercado de trabajo y les facilite la continuidad en la actividad dentro de ste, y que, al mismo tiempo, logre una
Observatorio de Relaciones Laborales mayor eficiencia en la cobertura de las necesidades de trabajo por las empresas. En poca reciente, las PAE han experimentado diversos e importantes cambios. A modo de ejemplo, en el tiempo que media entre el comienzo de la recesin de los primeros Noventa y el comienzo de la actual crisis financiera y econmica, aproximadamente una dcada y media, se han sucedido reformas como el fin del monopolio pblico en la intermediacin, pasando de la antigua exclusin de los agentes privados a su aceptacin, si bien limitndola inicialmente a los de carcter no lucrativo; el paso de un enfoque de las polticas de empleo casi exclusivamente basado en la proteccin pasiva frente al desempleo, a una nueva ptica basada en mayor medida en la activacin de los desempleados; o, el cambio de orientacin, que parece perfilarse ms recientemente, desde un predominio de las PAE basadas en los estmulos a la contratacin, mediante bonificaciones en las cotizaciones sociales por la contratacin de personas desempleadas pertenecientes a colectivos y partes de la poblacin ms o menos amplios, a poner ms en valor y otorgar ms protagonismo a la formacin, inicial y permanente, y a la cualificacin como clave de bveda de un modelo de crecimiento econmico sostenible y duradero y de la participacin en l de los ciudadanos. Sin embargo, a pesar de la mayora de esos cambios, y ms all del indudable papel que han desempeado las PAE como instrumento amortiguador en la actual coyuntura de profunda crisis y destruccin de empleo, en los ltimos aos se haba abierto paso la conviccin de que no estaba adecuadamente definido su papel en relacin con el tejido productivo y el mercado de trabajo, en un escenario de profundos y acelerados cambios econmicos y sociales. A la vista de las debilidades y problemas que se han venido apuntando en las mismas por parte de numerosos diagnsticos, resultaba necesario definir un modelo de PAE mejor orientado a las caractersticas del mercado de trabajo espaol, a la gravedad y persistencia de los problemas que se han venido poniendo de manifiesto en el mismo durante las ltimas dcadas, y, sobre todo, a la necesidad de ms y mejores empleos en una nueva senda de crecimiento.
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Algunas consideraciones de partida y diagnstico

Antes de exponer la reciente reforma llevada a cabo en las PAE, conviene pasar revista brevemente a algunos de los problemas y debilidades que se han venido detectando en las mismas y en relacin a otras polticas pblicas que presentan vnculos con aqullas.
Un problema de partida: el fracaso escolar

Un anlisis de las PAE no puede dejar de tener en cuenta su relacin de interdependencia con otras polticas pblicas y, en particular, con las polticas educativas y formativas. En una medida importante, el objetivo que deben afrontar las PAE, aumentar la empleabilidad de amplios grupos y colectivos, se ve condicionado por unos bajos niveles de partida en educacin y formacin, es decir, por carencias que tienen su origen en los resultados del sistema educativo.
La principal carencia se manifiesta, principalmente, en el elevado ndice de fracaso escolar que presenta Espaa en comparacin con los pases de la UE. A su vez, la principal manifestacin de ste, desde el punto de vista del empleo y de la configuracin de las PAE, radica en unos altos niveles de abandono escolar prematuro1. Atendiendo al indicador comn europeo definido como el porcentaje de poblacin entre 18 y 24 aos que abandona los estudios habiendo alcanzado, como mximo, el ttulo en educacin secundaria obligatoria, en 2009 Espaa, con un 31,2 por 100, ms que duplicaba la media de la UE-27, situada en un 14,4 por 100 (grfico 1). GRFICO 1 ABANDONO ESCOLAR PREMATURO, 2000-2009
Nota: Para la UE-27, los datos de 2000 y 2001 son estimados, mientras que en 2003 se produjo una ruptura de la serie. Para Espaa, en 2005 se produjo una ruptura de la serie. Fuente: Eurostat
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Uno de los objetivos principales de la nueva Estrategia UE 2020 consiste en reducir el porcentaje de abandono escolar desde el 15 por 100 actual en Europa al 10 por 100 en los prximos aos. El problema es que, en el ltimo decenio, Espaa ha seguido una tendencia de aumento de esta tasa, en divergencia con el objetivo estratgico europeo, frente a una reduccin de la media de la UE, que tiende a converger con aqul. Dentro de esas cifras, un nivel mayor de gravedad viene representado por el elevado porcentaje de jvenes que abandonan el sistema educativo sin tan siquiera obtener el ttulo de graduado en ESO, es decir, sin haber alcanzado los objetivos educativos bsicos. Esta realidad, a su vez, est detrs de una carencia fundamental en la formacin del capital humano en Espaa, como es la baja tasa de participacin en enseanzas secundarias postobligatorias, tanto generales como, sobre todo, profesionalizadoras. En efecto, la baja participacin relativa en Formacin Profesional (FP), especialmente en los ciclos de grado medio, a pesar de la mejora que se ha experimentado en los ltimos aos y a pesar de que la FP presenta unos
1 Junto al grave problema que representan las altas cifras de abandono prematuro de los estudios y de la formacin, otra manifestacin del fracaso escolar la ofrecen los bajos resultados en competencias clave de los alumnos espaoles, tal como se ha puesto de manifiesto en sucesivos informes PISA. Sobre los problemas que representa el fracaso escolar en Espaa para el desarrollo personal, la participacin en la formacin permanente a lo largo de la vida, como objetivo estratgico, y la formacin del capital humano necesario en la sociedad y la economa del conocimiento, as como sobre las posibles causas y propuestas de polticas en relacin a los mismos, vase el Informe CES 1/2009 sobre Sistema educativo y capital humano. Asimismo, vase en este mismo nmero el artculo dedicado especficamente al fracaso escolar.
Observatorio de Relaciones Laborales buenos rendimientos relativos en trminos de insercin profesional, se apunta generalizadamente como uno de los principales desequilibrios de nuestro sistema educativo y formativo con incidencia en el empleo y el mercado de trabajo. Al mismo tiempo, adems, alimenta fenmenos especialmente preocupantes como el de las cifras de jvenes que no trabajan, ni buscan empleo, ni estudian, realidad que ha tendido a agravarse en la actual crisis, especialmente entre los jvenes varones2. El abandono temprano de los estudios, al reducir extraordinariamente las posibilidades de formacin y de cualificacin de los jvenes, determina en buena medida su presente y su futuro laboral a partir de una menor empleabilidad y mediante trabajos ms precarios y vulnerables. Asimismo, representa un serio obstculo para la capacidad de muchos jvenes de asumir los nuevos empleos del futuro dentro de un nuevo modelo econmico ms basado en el conocimiento. Ante este panorama, las PAE se ven abocadas, en no pocas ocasiones, a suplir carencias o dficits que arrancan de los resultados del sistema educativo y formativo. La demanda de trabajo de baja cualificacin en el conjunto de la economa tender a disminuir en el futuro, por lo que, en ausencia de reducciones significativas de los niveles de fracaso escolar, las PAE tendrn que seguir haciendo frente, en buena medida, a tales dficits, desvindose de sus verdaderos fines y restndoles eficacia3.
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Financiacin de las polticas de empleo

La financiacin de las PAE constituye un aspecto central. Si bien el gasto relativo en el conjunto de las polticas de empleo en Espaa ha sido en los ltimos aos uno de los ms elevados de la Unin Europea (2,5 por 100 del PIB en 20084), la proporcin de stas que se destina a las PAE, el 25,1 por 100, est muy por debajo de la media comunitaria, que alcanza el 40,2 por 100, y ms lejos an de los pases que gastan una cantidad de recursos para el conjunto de las polticas de empleo similar a la de Espaa, como Dinamarca y Holanda, y que, junto con Suecia, constituyen una referencia en la gestin y eficacia de las polticas activas. Adems, el hecho de que con carcter habitual tan slo una tercera parte de los recursos de las polticas de empleo se hayan destinado a polticas activas se ha agravado en los ltimos tres aos ya que el rpido e intenso aumento del nmero de desempleados ha obligado a destinar mayores recursos a polticas de proteccin. Esta situacin refuerza la necesidad de aumentar los recursos de las polticas activas en una perspectiva de mayor integracin con las polticas de proteccin5.
2 Al respecto, vase CES, Memoria sobre la situacin socioeconmica y laboral. Espaa 2009, captulo II.1.2. 3 Algunas de las medidas contenidas en la reciente L.O. 4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la Ley de Economa Sostenible, por la que se modifican las Leyes Orgnicas 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formacin Profesional, 2/2006, de 3 de mayo, de Educacin, y 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, pretenden paliar estas situaciones, a travs de la oferta de formacin profesional o de educacin, esta ltima mediante la flexibilizacin de la edad de acceso a programas de cualificacin profesional inicial (PCPI). 4 Estimaciones de la Fundacin Ideas para 2010 elevan el gasto relativo en polticas de empleo hasta el 3,6 por 100 del PIB, si bien en su mayor parte derivado del fuerte incremento del gasto en polticas de proteccin. Vase A. Candela, C. Mulas-Granados y G. Nombela: La nueva agenda social: reforma de las PAE, Fundacin Ideas, Documento de trabajo 07/2010. 5 Recientemente, la Ley 35/2010 ha incluido un mandato al Gobierno en este sentido de reformar la normativa que regula la proteccin por desempleo con el objetivo de aumentar su vinculacin con las polticas activas.
Gloria Nieto
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Observatorio de Relaciones Laborales GRFICO 2 GASTO EN POLTICAS DE EMPLEO EN LA UE, 2008 (EN % PIB)
Fuente: Eurostat
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Para 2011, los Presupuestos Generales del Estado han destinado a las polticas activas 7.474 millones de euros, lo que supone casi un 20 por 100 del total destinado a polticas de empleo. Aunque esta dotacin en trminos relativos tan slo represente un 2 por 100 del total del gasto del Estado para este ao, no cabe duda de que las PAE ocupan un lugar muy importante entre el conjunto de polticas de gasto del Estado por los efectos positivos que puede generar sobre el mercado de trabajo, ms necesarios en un contexto de crisis como el actual. CUADRO 1 PRESUPUESTO DE GASTOS DEL SPEE, 2007-2011 (En millones de euros)
Fuente: SPEE, Presupuesto de gastos del SPEE, 2007, 2008, 2009 y 2010. Presupuestos Generales del Estado 2011. Polticas de empleo Prestaciones por desempleo Polticas activas Total Polticas activas de empleo Fomento del empleo Promocin del empleo estable (Bonificaciones) Total Formacin Escuelas taller, profesional casas de oficio y talleres de empleo 1.040,7 1.145,6 1.214,7 1.258,2 1.252,0 41,3 39,9 44,4 47,1 46,7 Otros1 Gestin CCAA2
2007 2008 2009 2010 2011

1 2
15.099,0 18.186,7 32.602,5 30.649,6 30.474,1
7.802,7 7.929,4 7.682,4 7.721,1 7.473,6
22.901,7 26.116,1 40.284,9 38.370,7 37.947,7
3.389,0 3.200,6 2.908,1 2.850,0 2.450,0
3.720,3 3.596,4 3.290,1 3.252,0 3.018,9
281,8 308,3 126,4 95,1 45,0
2.718,6 2.839,2 3.006,8 3.068,7 3.111,0
En otros se incluyen planes integrales de empleo. En gestin CCAA se incluyen actuaciones gestionadas por las CCAA englobadas en los denominados programas de empleo (contratacin directa, fomento de la iniciativa emprendedora, orientacin, itinerarios, entre otros). Tambin incluye la parte de los programas de Escuelas taller, casas de oficio y talleres de empleo, as como formacin profesional gestionado por las CCAA.
En cualquier caso, el mayor nmero de desempleados unido a una dotacin relativamente menor afecta directamente a las cuantas y posibilidades de atencin de los parados. De hecho, en los aos de crecimiento econmico, con bajas tasas de desempleo, el gasto en polticas activas por desempleado alcanzaba los 3.700 euros, que no obstante eran 1.000 euros menos que el destinado de media en la UE; mientras que, en los dos ltimos aos, esta cuanta se ha reducido sensiblemente hasta dedicar en 2010 1.600 euros por desempleado. Con todo ello, se hace evidente la necesidad de aumentar los recursos destinados a las PAE. GRFICO 3 GASTO EN POLTICAS ACTIVAS POR TIPOS DE ACTUACIN, 2008
Fuente: Eurostat
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En cuanto a la distribucin del gasto por categoras en Espaa tradicionalmente, el mayor porcentaje de recursos estatales se ha concentrado en las bonificaciones a la contratacin, cuyo peso est muy por encima del que dicha categora representa en la Unin Europea. Ello en detrimento de otras actuaciones ms especficas como la intermediacin, la formacin o la integracin de las personas con discapacidad, en las que el gasto, en trminos comparados, es inferior. En cualquier caso, sin considerar la intermediacin, parece claro que los recursos destinados a polticas activas en Espaa se han repartido de forma similar en tres grandes grupos de actuaciones: estmulos a la contratacin mediante bonificaciones, programas de formacin y programas de empleo, si bien las bonificaciones han concentrado un volumen ligeramente superior de recursos. Esta distribucin deriva de ciertas consideraciones que no se pueden obviar como son el hecho de que el gasto en bonificaciones mantiene una fuerte inercia, dado que hasta que no finalice el periodo de vigencia de la bonificacin de un contrato, sta no puede reducirse, y por otro lado, que el gasto en formacin, claramente insuficiente, tiene como fuente de financiacin las cuotas de formacin, que estn destinadas a dicho fin. As, tan slo el gasto en programas de empleo es susceptible de ser modificado. No obstante, la reordenacin y simplificacin del programa de bonificaciones contenido en la Ley 35/20106 va en la lnea de reducir el peso, en trminos de gasto,
6 Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo.
Observatorio de Relaciones Laborales de las bonificaciones sobre el total de las PAE, y supone un buen punto de partida para reequilibrar el peso de los distintos programas en trminos de gasto y bsqueda de una mayor eficacia. Por el lado de los ingresos, cabe recordar que la financiacin del gasto en polticas activas procede mayoritariamente de la aportacin estatal, dos terceras partes, y de las cotizaciones por formacin profesional, sin olvidar la aportacin del Fondo Social Europeo, que supone en torno al 8 por 100 del total. En este contexto, el proceso de transferencias de las PAE ha permitido a las comunidades autnomas asumir progresivamente la gestin y ejecucin de programas estatales de fomento del empleo en el mbito de su territorio, a lo que se une tambin el diseo de programas propios. De hecho, la dotacin aprobada en los PGE para las polticas activas no es la nica fuente de recursos que existe para este fin, dado que tanto las comunidades autnomas como las entidades locales tambin disponen de recursos propios para abordar este tipo de actuaciones. No obstante, se constata cierta falta de transparencia para disponer de informacin homognea sobre el gasto propio en esta materia y conocer as el total de recursos destinados por el conjunto de Administraciones a las polticas activas donde, en ocasiones, adems se detectan solapamientos y concentracin en medidas y colectivos beneficiarios, lo que evidencia tambin una insuficiente coordinacin.
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Transparencia y coordinacin del sistema nacional de empleo

El reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autnomas en materia de PAE, responde, entre otros fines, a la necesidad de acercar las polticas activas a las caractersticas del tejido social y econmico en cada territorio. La descentralizacin de las PAE requiere, sin embargo, de instrumentos de coordinacin eficaces que aseguren la transparencia del mercado de trabajo en todo el territorio nacional y que impulsen un elevado grado de colaboracin de los Servicios Pblicos de Empleo (SPE), estatal y autonmicos, a fin de evitar riesgos de fragmentacin y de descoordinacin que puedan desembocar en falta de transparencia en la actividad de intermediacin, as como en solapamientos o duplicidades en el gasto en las acciones de empleo, con la consiguiente ineficiencia en la asignacin de unos recursos pblicos que, de por s, son relativamente escasos. La transparencia y la colaboracin resultan imprescindibles, asimismo, para permitir una mejor coordinacin entre las polticas activas y el sistema de proteccin por desempleo. En el proceso de descentralizacin de las PAE tuvieron lugar las transferencias de funciones y de servicios a las Comunidades Autnomas, a lo largo de un amplio periodo temporal que abarca ms de dos dcadas. Entre los aos 80 y 90 se llevaron a cabo las transferencias de las PAE relativas a la gestin de los programas de apoyo al empleo y de la formacin para el empleo. Por su parte, a finales de la dcada de los aos 90 y, sobre todo, en los primeros aos del presente siglo, se realizaron las relativas a los SPE y la intermediacin7. En todo caso, estas transferencias de funciones y de servicios fueron anteriores a
7 A excepcin de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco, que ha asumido recientemente las competencias en PAE.
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la regulacin de los instrumentos de coordinacin dentro del Sistema Nacional de Empleo (Ley 56/2003, de Empleo), que habran de conformar determinados rasgos definitorios de un modelo comn. En ese contexto, se haban puesto de manifiesto problemas de fragmentacin, de insuficiente coordinacin de los SPE y de falta de transparencia en el mercado de trabajo, que haban motivado, al menos desde 1999, la adopcin de medidas para mejorar la coordinacin y la cooperacin entre los SPE estatal y de las comunidades autnomas. La aprobacin de la Ley 56/2003, de empleo, supuso dotar al sistema de un marco en el que se regulaban los rganos y los instrumentos de coordinacin a diferentes niveles y mbitos, fundamentalmente entre los SPE estatal y autonmicos y entre las polticas activas y de proteccin por desempleo, entre otros. En el plano operativo, se regulaba asimismo la creacin de un sistema de informacin comn en red que vendra a ser el instrumento clave para la gestin coordinada de la intermediacin laboral y de las PAE, el Sistema de Informacin de los Servicios Pblicos de Empleo (SISPE). A partir de la aprobacin y puesta en marcha de estos instrumentos, especialmente con el funcionamiento del SISPE desde mediados de 2005, se han producido mejoras y avances, no obstante lo cual sigue siendo necesaria una mayor coordinacin entre las Administraciones con competencias, especialmente en lo relativo a la financiacin de las medidas y programas. Adems, en los ltimos aos se haba venido abriendo paso la necesidad de impulsar el fortalecimiento y de acometer la modernizacin en profundidad de los SPE y de dotar al modelo de nuevos instrumentos de coordinacin dentro de una ptica de gestin de las PAE como servicios a la ciudadana.
Incentivos a la contratacin
El sistema de bonificaciones a la contratacin es una de las polticas activas que han mostrado ms puntos crticos en los ltimos aos. Junto con la formacin para el empleo, ha sido objeto de distintas evaluaciones parciales que han constatado su reducido grado de eficacia y elevado peso muerto en una situacin en que prcticamente se haba universalizado el colectivo susceptible de contratacin indefinida bonificada, que haba llegado a alcanzar hasta un 90 por 100 de los desempleados, y que prcticamente dilua los efectos de discriminacin positiva que debe tener la contratacin bonificada para los colectivos con mayores dificultades de empleabilidad8. Ello, adems, considerando que esta poltica consume un elevado volumen de recursos. Las evaluaciones sealan que los resultados de estas polticas son limitados, de forma que la existencia o no de un incentivo no determina la contratacin de los distintos aspirantes, a excepcin de los colectivos con mayores dificultades de empleabilidad. Adems, por lo que se refiere a las conversiones en indefinidos, tampoco parece que se hayan visto influidas de forma importante por la existencia de incentivos a dicha conversin, a excepcin de los aos inmediatamente posterio8 L. Toharia, (dir proyecto), El efecto de las bonificaciones de las cotizaciones a la Seguridad Social para el empleo en la afiliacin a la Seguridad Social: un intento de evaluacin macroeconmica, microeconmica e institucional. Ministerio de Trabajo e Inmigracin, 2008.
res a la reforma contenida en la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo. Esta Ley supuso una reforma importante del esquema vigente hasta entonces, por el cual los incentivos por contratacin se haban extendido a numerosos colectivos. La reforma de 2006, por su parte, consigui al menos en un principio los objetivos previstos de impulsar la contratacin indefinida, desincentivando el recurso a la contratacin temporal como va de entrada9, pero con la crisis vio limitada su eficacia. La evidencia sobre las debilidades de este programa y la necesidad de modificarlo, concentrando las bonificaciones en colectivos concretos con especiales necesidades de empleabilidad, llev a incluir en la Ley 35/2010 algunas disposiciones al respecto. Las bonificaciones a la contratacin quedan as concentradas en dos colectivos: jvenes de entre 16 y 30 aos con dficit de cualificacin y mayores de 45 aos, ambos parados de larga duracin, aunque se mantienen, por aplicacin de la Ley 43/2006, algunas bonificaciones especficas para la formacin y aqullas establecidas para colectivos especiales (personas con discapacidad, vctimas de violencia de gnero o violencia domstica, y colectivos en riesgo de exclusin). 31 Los programas de empleo se conciben como un grupo amplio de actuaciones dirigidas a mejorar la empleabilidad de los desempleados y que abarcan desde los programas de formacin-empleo, la contratacin directa por ayuntamientos y entidades sin nimo de lucro, el fomento del autoempleo, la insercin laboral de las personas con discapacidad o la orientacin. En la mayora de ellas, con carcter habitual, las Administraciones locales han jugado un papel destacado. Si bien estos programas no han sido objeto de una evaluacin rigurosa, s existen ciertas evidencias que ponen de manifiesto algunos de los principales problemas en relacin a los mismos10. A priori, no existe un reparto terico de los recursos ms o menos eficiente entre los distintos tipos de actuaciones. A escala europea cada pas elige que actuaciones decide priorizar. En el caso de Espaa, los programas de formacin-empleo, la creacin directa de empleo y la insercin de las personas con discapacidad han canalizado la mayor parte de los recursos. No obstante, el grado de eficacia y eficiencia de estas actuaciones es discutible, dado que se han destinado cuantas muy importantes de recursos en relacin al volumen de participantes. La contratacin directa de desempleados, aunque tericamente persiga reforzar la empleabilidad y ofrecer nuevas competencias a los desempleados, termina resultando poco efectiva ms all de colectivos especficos como los parados de larga duracin. En este sentido, son medidas que tienen un carcter ms de integracin social que laboral.
Programas de empleo
9 Los efectos de dicha reforma en relacin a las conversiones fueron importantes entre 2006 y 2008, reducindose de forma importante en 2009. Ello responde adems de al contexto de crisis y a la reduccin generalizada de las contrataciones, al efecto cada vez ms limitado de las bonificaciones por conversin. La Ley 43/2006 estableca la bonificacin durante tres aos de las conversiones en indefinidos de contratos temporales celebrados antes del 1 de julio de 2006, siempre que la conversin se realizase antes del 1 de enero de 2007. 10 Vase Oficina Econmica del Presidente del Gobierno, Informe Econmico del Presidente del Gobierno, 2010 y A. Candela, C. Mulas-Granados y G. Nombela: La nueva agenda social...; op. cit.
Observatorio de Relaciones Laborales En esta misma lnea se sitan las medidas de fomento del autoempleo, que aunque tienen una dotacin relativamente menor, parecen mostrar ms eficacia cuando se dirigen a colectivos especficos que de otra forma no se plantearan iniciar una actividad empresarial. En ocasiones, se detecta que estas actuaciones tienen un peso muerto importante, de forma que una parte importante de los beneficiarios habran creado su propio negocio independientemente de la ayuda. Donde s se constata una mayor eficacia de las polticas de empleo es en la insercin de las personas con discapacidad, especialmente la contratacin realizada por los centros especiales de empleo. Las dificultades de este colectivo para insertarse en el mercado laboral hace que sea necesario apostar por este tipo de actuaciones, a pesar de que la atencin en trminos de beneficiarios y coste relativo refleja una menor eficacia de estas medidas. Por ltimo, sealar que una de las principales crticas que se puede hacer en el caso espaol a este conjunto de programas es el insuficiente volumen de recursos que se destina a la orientacin laboral, situacin que se agudiza con la insuficiente dotacin de efectivos en los SPE para realizarla, ms an cuando parece contrastado que una buena orientacin laboral que incluya atencin personalizada y seguimiento, adecundose a las necesidades de los individuos puede ofrecer mejores resultados en trminos de insercin que cualquier otro programa. No en vano, la reforma de las PAE planteada, y que se analiza posteriormente, va en esta direccin.
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Formacin para el empleo

La formacin para el empleo constituye un eje central de las PAE, dado que facilita la insercin o reinsercin laboral de los desempleados y tambin contribuye a una mejora de la empleabilidad de los ocupados permitindoles acceder a un mejor empleo. En este sentido, la prioridad de las acciones formativas debe ser adecuarse a las necesidades tanto de empresas como de trabajadores. Sin embargo, este papel atribuido a la formacin para el empleo se ha visto condicionado en el caso del mercado de trabajo espaol por la necesidad de cubrir dficits de cualificacin, que en buena medida estn relacionados con los resultados del sistema educativo, como se ha sealado. As, la formacin para el empleo en numerosas ocasiones se ha dirigido a proporcionar una formacin bsica, de carcter general, ms que a recualificar y preparar con contenidos especficos a los trabajadores para su promocin o reinsercin laboral en actividades con potencial de futuro. Sin obviar esta premisa de partida, tambin se pueden identificar algunos problemas de la formacin para el empleo detectados a partir de distintas evaluaciones realizadas sobre este tipo de medidas11. En primer lugar, y como ya se sealaba en relacin con el presupuesto de las polticas activas, la formacin para el empleo en Espaa, si bien tiene asignada una dotacin de recursos importante en trminos absolutos, en trminos relativos supone una menor dotacin que la asignada en otros pases, cuando adems
11 Fundacin logos, Grupo de expertos sobre formacin para el empleo (coord. V. Gmez), Mejor formacin para crear ms empleo, 2010 y La formacin de los desempleados en Espaa, 2011.
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Observatorio de Relaciones Laborales en muchos casos los efectos a medio y largo plazo de este tipo de acciones, en principio, seran mayores que con otro tipo de acciones. Adems, se constata un claro desequilibrio de los recursos destinados a la formacin entre parados y ocupados, alcanzando estos ltimos hasta el 90 por 100 del total de los participantes. Este hecho se agudiza an ms en un contexto como el actual de elevado incremento del desempleo, que adems se concentra mayoritariamente en personas con baja cualificacin. Respecto al tipo de formacin, y partiendo de la necesaria mejora de su calidad, existe bastante acuerdo sobre cules deberan ser las caractersticas de dicha formacin, con el fin de alcanzar los mejores resultados. Aunque existen evidencias claras de que los cursos de mayor duracin y que imparten una formacin ms especializada resultan ms eficaces, son precisamente los de corta duracin y de contenido general los ms numerosos, con lo que ello implica en trminos de menor eficacia. Los cursos estn enfocados a ciertas tipologas que no encuentran rpida cabida en el mercado de trabajo o para las que existe un exceso de oferta (el 75 por 100 de los desempleados recibe formacin de tan slo siete familias profesionales). Adems, parece contrastado que los mejores resultados se obtienen en programas pequeos, dirigidos a grupos especficos y homogneos en trminos de necesidades formativas. A este respecto, actualmente, la formacin para el empleo debera tener como objetivo el refuerzo de la formacin especialmente para las personas con bajo nivel de cualificacin, cuya participacin en acciones formativas se sita muy por debajo de la de otros colectivos. Asimismo, se considera importante que se establezcan vnculos de colaboracin con las empresas del entorno, con el fin de detectar y atender mejor sus necesidades.
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Desarrollo del Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales

El Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales (SNCP), y su principal instrumento, el Catlogo Nacional de Cualificaciones, constituyen el marco de referencia comn e integrador de elementos tales como el diseo de la oferta de formacin profesional, los certificados de profesionalidad, el reconocimiento y la acreditacin de las cualificaciones profesionales, y la orientacin para el empleo y la formacin. Por ello, no cabe duda de que las PAE se apoyan en dicho Sistema, y de que la mejora y modernizacin de dichas polticas tambin requiere que se complete y se desarrolle el mismo en todos sus aspectos. Como se ha puesto de manifiesto, el contar con un sistema de cualificaciones plenamente desarrollado y operativo es necesario para impulsar el incremento de los niveles de educacin y formacin de los trabajadores, tanto ocupados como desempleados, posibilitando el desarrollo de estrategias de formacin permanente, ya que permite interconectar los diferentes niveles y mbitos del sistema educativo y formativo12. En este sentido, desde la aprobacin de la Ley Orgnica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formacin Profesional, se han producido avances, as en
12 Vase CES, Informe 1/2009 sobre Sistema educativo y capital humano, cit., captulo I.4.
el desarrollo del Catlogo Nacional de Cualificaciones, del repertorio de certificados de profesionalidad o en la regulacin del reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por la experiencia laboral13, entre otros. Ahora bien, desde el punto de vista las PAE, dentro de un conjunto ms amplio de polticas y de acciones de acompaamiento, ser importante consolidar el SNCP y sus instrumentos, y dotarlo de la suficiente agilidad en la deteccin de nuevas necesidades de cualificaciones y su traslado a la oferta formativa, especialmente de la formacin para el empleo, as como aplicar los instrumentos y mecanismos para el reconocimiento de la experiencia profesional, y desarrollar la informacin y la orientacin profesional14.
Evaluacin de las PAE

Una de las principales carencias de las polticas activas es la falta de una evaluacin seria y rigurosa de las mismas. La evaluacin es imprescindible para conocer no slo el grado de cumplimiento de los objetivos previstos y por tanto la eficacia de las distintas medidas sino tambin la eficiencia en trminos de coste-resultado de las distintas actuaciones y medidas, contrastando si las acciones diseadas y llevadas a cabo han tenido el impacto cuantitativo necesario para generar efectos netos sobre indicadores concretos del mercado de trabajo, pero tambin buscando el impacto cualitativo de dichas acciones. Todo ello es necesario para valorar la pertinencia y adecuacin de dichas actuaciones a las necesidades del mercado de trabajo en cada territorio, y en su caso, introducir los cambios necesarios para lograr los mejores resultados. Una evaluacin seria y rigurosa requiere abordar de forma integral una perspectiva microeconmica, con el objetivo de contrastar si las acciones o medidas han tenido consecuencias directas sobre los individuos, y otra macroeconmica, para analizar el impacto sobre la economa en su conjunto, en particular, en algunos indicadores agregados del mercado de trabajo que puedan reflejar el funcionamiento de acciones y medidas concretas. En Espaa, tradicionalmente, no ha habido una cultura de la evaluacin de las polticas pblicas, en general, y de las PAE, en particular. No obstante, en los ltimos aos, ha habido ciertos cambios con la creacin de la Agencia de Evaluacin de las Polticas Pblicas y, por lo que respecta a las PAE, se han realizado algunas evaluaciones parciales por tipos de polticas activas como las bonificaciones o la formacin para el empleo. Esta situacin es comn a la mayora de los Estados miembros de la Unin Europea, si bien algunos s venan desarrollando sistemas de evaluacin ms slidos para contrastar la eficacia de las polticas activas en relacin a los resultados obtenidos, sobre todo aqullos que destinan una parte importante de recursos
13 Real Decreto 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral. 14 La reciente Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible, y la Ley Orgnica 4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la Ley de Economa Sostenible, por la que se modifican las Leyes Orgnicas 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formacin Profesional, 2/2006, de 3 de mayo, de Educacin, y 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, contienen diversas medidas orientadas hacia algunos de esos objetivos.
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Observatorio de Relaciones Laborales a las mismas. Asimismo, desde la Comisin Europea tambin se ha impulsado la evaluacin de las polticas activas, al menos de las actuaciones cofinanciadas por el FSE, en cuanto a diseo y resultados alcanzados, pero an as ha resultado insuficiente para valorar ms all de la utilizacin de los recursos asignados en determinadas acciones y los resultados a muy corto plazo sobre los beneficiarios potenciales de las mismas. Con todo ello, las principales crticas15: que se hacen a los sistemas de evaluacin actuales se refieren a: La no disponibilidad, en muchas ocasiones, de informacin suficiente, accesible y de calidad, lo que limita la evaluacin a la obtencin de resultados a corto plazo, resultando claramente insuficiente para valorar las actuaciones en su conjunto. Las variables consideradas suelen ser reducidas y, por lo general, se centran poco en buscar la conexin entre los efectos de las polticas activas y los resultados alcanzados, por ejemplo, en trminos de duracin de los empleos a medio y largo plazo. Los programas deben evaluarse, no slo en trminos de eficiencia econmica, sino tambin en trminos de coste-beneficio, sopesando tanto los efectos positivos sobre los beneficiarios como los costes directos e indirectos asociados. Insuficiente cooperacin entre quienes disean y desarrollan las polticas y quienes disponen de los instrumentos para evaluarlas. La realizacin de evaluaciones independientes debera desarrollarse de forma paralela a evaluaciones internas de la Administraciones competentes, de forma que se pudiese realizar una evaluacin integral cuyos resultados se utilizasen para mejorar el diseo tanto de las actuaciones en marcha como de las futuras.
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La intermediacin laboral
La intermediacin laboral desempea un papel fundamental en relacin con las PAE, con las que mantiene una estrecha vinculacin, mxime si se considera que su papel no se agota en casar las ofertas y demandas, sino que se entiende como parte de la misma la mejora de la empleabilidad de los demandantes de empleo. La gestin de la intermediacin laboral por parte de los SPE no ha sido lo suficientemente efectiva como para canalizar las vacantes de empleo y los trabajadores disponibles. As, se han constatado carencias en la atencin a los desempleados, tanto en la deteccin de sus problemas de empleabilidad, la asignacin de acciones de orientacin o formacin o el seguimiento en la bsqueda activa de empleo. En este contexto, se entiende la prioridad que en los ltimos aos se ha otorgado a su modernizacin, al refuerzo de sus recursos humanos y materiales y a la demanda de una mayor especializacin de sus efectivos. La puesta en marcha en 2009 de la web Redtrabaj@ supuso una novedad al incorporar a la red un portal de los SPE. De esta forma, la incorporacin de las nuevas tecnologas en la bsqueda de empleo permite a los SPE ofrecer nuevos servicios y acelerar el proceso de activacin, pero todava no ha alcanzado todo su potencial.
15 L. Toharia, (dir proyecto), El efecto de las bonificaciones ....; op. cit..
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Observatorio de Relaciones Laborales Sin embargo, uno de los principales problemas a la hora de poder realizar las funciones de intermediacin de forma eficiente ha sido la insuficiente dotacin de efectivos en los SPE16, lo que ha motivado que en los tres ltimos aos la plantilla del SPEE se reforzase con la contratacin de orientadores. En principio, este aumento del nmero de efectivos tena su justificacin en la necesidad de atender una mayor demanda ante el aumento en el nmero de desempleados, pero indudablemente gran parte de esta atencin se ha concentrado en la gestin de las prestaciones por desempleo, lo que pone de manifiesto que para que la gestin de la intermediacin sea eficaz es necesario un aumento significativo en la dotacin de efectivos en los SPE, pero sobre todo en las tareas ms vinculadas a la activacin (orientacin, formacin e insercin). Este panorama de los SPE se ha venido desarrollando dentro de un modelo de regulacin de la intermediacin laboral en el que sta poda ser llevada a cabo, asimismo, por las agencias de colocacin no lucrativas como colaboradoras de aqullos, desde que, en 1993, se pusiera fin al monopolio pblico en la colocacin y se optase por frmulas de colaboracin pblico-privado por las que se daba entrada a tales agencias de colocacin con el requisito de carecer de nimo de lucro. Se apost as por un modelo en el que la actuacin de otros agentes en la intermediacin en el mercado de trabajo, hasta entonces reservada al INEM como servicio pblico, con el tiempo iba a descansar sobre entidades institucionales, en muchos casos pblicas (corporaciones locales, universidades pblicas), en organizaciones de los propios agentes sociales (sindicatos y asociaciones empresariales), o en organizaciones del llamado tercer sector (fundaciones, asociaciones, ONGs, etc.). La regulacin de estas agencias se ha basado en una serie de cautelas, controles y garantas, y establece el convenio de colaboracin entre la agencia de colocacin y el correspondiente SPE como el instrumento de referencia para la actividad de aqullas. Por otro lado, una actividad como la recolocacin (outplacement ) careca de un expreso reconocimiento jurdico, pese a su presencia en el mercado de trabajo, especialmente en determinados mbitos y sectores. Este modelo ha cambiado drsticamente, al dar entrada y regular las agencias de colocacin con nimo de lucro en la intermediacin laboral, al tiempo que se ha dado entrada a la actividad de recolocacin establecida o acordada en el marco de planes sociales o programas de recolocacin, si bien estos cambios se han producido no mediante la reforma de las PAE llevada a cabo en el marco del dilogo social (Real Decreto-ley 3/2011), sino anteriormente, por la reforma laboral aprobada por el Gobierno (Real Decreto-ley 10/2010) tramitada y aprobada despus por las Cortes (Ley 35/2010)17.
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16 Espaa tradicionalmente ha contado con un menor nmero de efectivos en los servicios pblicos de empleo que otros pases de la Unin Europea (con datos a 2006, 0,4 efectivos por cada 1.000 personas activas y 4,4 por cada 1.000 desempleados). Frente a esta situacin las economas nrdicas, referencia en el mbito de las polticas activas, destinaban un nmero muy elevado de efectivos para la atencin de los desempleados, 56,2 en Dinamarca, 33,3 en Suecia y 22,2 en Austria por cada 1.000 parados. 17 Desarrollada en este punto por el RD 1796/2010, de 30 de diciembre, por el que se regulan las agencias de colocacin.
La reciente reforma de las PAE: objetivos y principales medidas

La falta de definicin clara de un modelo, a la vez estable y flexible, de PAE, junto con las dificultades especficas en la configuracin de un sistema eficiente de formacin para el empleo han estado en la base de algunos de los problemas y debilidades sealados. Problemas y carencias que, no obstante presentar rasgos estructurales, se han agudizado en el contexto y a impulso de la crisis, que ha tenido en el caso de Espaa un impacto extraordinariamente intenso en trminos de destruccin de empleo, de reduccin de los niveles de ocupacin, y de aumento del desempleo. El profundo y rpido deterioro de la ocupacin y del paro ha motivado la adopcin en los tres ltimos aos de medidas urgentes de diversa naturaleza, entre ellas medidas en el mbito de las PAE, dirigidas a frenar o paliar el intenso ajuste del empleo que se ha producido en multitud de empresas como consecuencia de la drstica cada de la actividad. Sin embargo, la elevacin del paro hasta los 4,7 millones de personas y la prolongacin de muchas situaciones de desempleo, en un contexto de dbil recuperacin econmica que, si bien ha frenado el ritmo de cada de ocupacin y de aumento del paro, impide por ahora una recuperacin del empleo, ha motivado ya en 2011 la aprobacin de medidas urgentes de choque en el mbito de las PAE materializadas en el Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transicin al empleo estable y la recualificacin profesional de las personas desempleadas. Medidas que, ms all de su naturaleza urgente como plan de choque y vigencia slo durante los prximos 12 meses, presentan rasgos que anticipan la orientacin de reformas ms en profundidad y de alcance estructural de las PAE, como son las aprobadas inmediatamente despus, mediante el Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las polticas activas de empleo18. Ambos tipos de medidas, tanto las coyunturales de choque como las de reforma estructural de las PAE, junto con otra serie de compromisos en el terreno de la formacin de los jvenes y el empleo de los trabajadores de ms edad, han sido impulsadas mediante el consenso de las organizaciones sindicales y empresariales ms representativas, CCOO, UGT, CEOE y CEPYME, y el Gobierno, en el Acuerdo Social y Econmico para el crecimiento, el empleo y la garanta de las pensiones (ASE), firmado el 2 de febrero de 2011. As, entre las primeras, se recogen medidas dirigidas especficamente a reducir el desempleo de los jvenes menores de 30 aos y de los parados de larga duracin, incentivando su contratacin a tiempo parcial, facilitando la recualificacin profesional de los que hayan agotado la proteccin por desempleo y mejorando la empleabilidad de aqullos con especiales dificultades de insercin derivadas de su baja cualificacin (cuadro 2). Con estos objetivos, se recoge tambin el compromiso del Gobierno de realizar evaluaciones de estas acciones para valorar la eficiencia del Plan.
18 Ambas normas de urgencia fueron convalidadas por el Congreso de los Diputados. El Real Decretoley 3/2011, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las polticas activas de empleo, se encuentra actualmente en tramitacin como Proyecto de ley en las Cortes, donde fue presentado el 10 de marzo.
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Observatorio de Relaciones Laborales CUADRO 2 PLAN DE CHOQUE

(RD-Ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transicin al empleo estable y la recualificacin profesional de las personas desempleadas) Fuente: Elaboracin propia
Medidas Programa excepcional de empleo para la transicin hacia la contratacin estable Objetivos Incrementar las posibilidades de contratacin a tiempo parcial. Beneficiarios Desempleados inscritos ininterrumpidamente desde el 1-12011 que: a) jvenes con edad igual o inferior a 30 aos Contenido Reduccin cuotas empresariales a la Seguridad Social para empresas que creen nuevos puestos de trabajo a tiempo parcial (con jornada entre el 50% y el 70% de la habitual) de duracin no inferior a 6 meses. La contratacin podr ser con carcter indefinido. Reduccin del 100% para empresas con plantillas inferiores a 250 personas . Reduccin del 75% para empresas con plantillas igual o superior a 250 personas. Requisitos Las contrataciones deben suponer un incremento neto de la plantilla de la empresa. Mantener el nivel de empleo alcanzado con la contratacin durante el periodo de duracin de la reduccin. Vigencia 12 meses desde el 13-02-2011
b) parados de larga duracin (inscritos en la Oficina de Empleo al menos 12 meses en los 18 anteriores a la contratacin)
En el caso de contrataciones temporales, se exige una duracin inicial prevista igual o superior a seis meses, mediante cualquier modalidad excepto interinidad y relevo. Y en el caso de que antes de un ao se transformasen en indefinidos, tendran derecho a las bonificaciones existentes a tal efecto. En el caso de que los contratos se celebren con personas que cumpliendo los requisitos sean adems personas con discapacidad, tengan acreditada la condicin de vctima de violencia de gnero o violencia domstica o se encuentren en situacin de exclusin social, se permite elegir entre esta reduccin de cuotas o las bonificaciones ya reguladas para estos colectivos. Diagnstico sobre empleabilidad e Itinerarios individualizados y personalizados. Medidas activas de formacin y recualificacin profesional en nuevos puestos de trabajo en sectores emergentes y con potencial de crecimiento. Ayuda econmica de acompaamiento mensual del 75% del IPREM (400), hasta un mximo de 6 meses. Participacin en las acciones de polticas activas y de bsqueda de empleo que les propongan los SPE. 16-02-2011 al 15-082011
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Programa de recualificacin profesional de las personas que agoten su proteccin por desempleo
Impulsar la recualificacin profesional y prestar soporte de rentas
Desempleados inscritos en las Oficinas de empleo que hayan agotado desde el 16-02-2011 la proteccin por desempleo de nivel contributivo y no tengan derecho o hayan agotado culaquiera de los subsidios por desempleo establecidos en la ley, incluidas sus prrrogas
Rentas inferiores al 75% del SMI.
Acciones de mejora de la empleabilidad para personas con baja cualificacin
Mejora de la empleabilidad de colectivos concretos con ms dificultades para acceder a un empleo
Desempleados con baja cualificacin de entre los siguientes colectivos:
Jvenes Mayores de 45 aos parados de larga duracin. Personas procedentes del sector de la construccin y otros afectados por la crisis.
Realizacin de itinerarios individuales y personalizados de empleo por parte de los SPE que adems de sus recursos humanos y tcnicos podrn contar con el apoyo de entidades colaboradoras. En el caso de los jvenes se promover su acercamiento a las empresas (transicin de la educacin al trabajo).
12 meses desde el 13-02-2011
Acceso de desempleados a acciones formativas dirigidas a ocupados
Destinar mayores recursos y oportunidades a los desempleados en la formacin de oferta
Desempleados
Los SPE garantizarn que, durante 2011, en los planes de formacin de oferta dirigidos prioritariamente a ocupados, entre un 20% y un 40% de los participantes sean desempleados.
2011
Pero ms all de la urgente actuacin ante la gravedad de la coyuntura, ya anteriormente se haba asumido la necesidad de proceder a una revisin en profundidad de las PAE, habindose impulsado la necesidad de reformas en el marco del dilogo social entre los interlocutores sociales y el Gobierno19. La actual reforma de las PAE de alcance estructural, orientada al medio y largo plazo, se ha materializado, a su vez, en la aprobacin del Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las PAE, que supone una modificacin en profundidad del principal marco regulador de las mismas, constituido por la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.
19 En este mbito, el Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y del Empleo (AMCE), firmado por aqullos en 2006, adems de incorporar diversas medidas para potenciar su eficiencia, recoga el compromiso de proceder a analizar y actualizar las PAE. En este sentido, el AMCE prevea la constitucin de un grupo de trabajo tripartito en el mbito de Servicio Pblico de Empleo Estatal para abordar el desarrollo de la Ley de Empleo y las polticas activas de empleo que se aplicarn en el futuro. Por otro lado, no cabe olvidar que en los ltimos aos se haba asistido, asimismo, a la intensificacin del debate y de los anlisis en el plano acadmico y cientfico.
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Observatorio de Relaciones Laborales La reforma persigue tres objetivos concretos: aumentar la eficacia de las polticas activas en la mejora de la empleabilidad y las posibilidades de insercin de las personas desempleadas, especialmente jvenes y parados de larga duracin; responder mejor a las necesidades de las empresas para cubrir sus ofertas de empleo; y situar a los servicios de empleo entre los instrumentos que mejor pueden afrontar la gestin del capital humano en el marco de un nuevo modelo econmico y productivo y un mercado de trabajo ms eficiente y de ms calidad. Sintetizando dichos objetivos, la reforma pretende actualizar la funcin de las PAE, de servir de instrumento de amortiguacin social a fomentar, hacindola ms rpida, la vuelta al empleo, la preparacin para la vuelta a la ocupacin de quienes estn desempleados. Con el enfoque adoptado en la misma, las PAE se conciben, al mismo tiempo, como un instrumento para contribuir al objetivo ms general de impulsar un crecimiento econmico sostenible y duradero basado en la generacin de ms y mejor empleo, en la perspectiva de un nuevo patrn econmico basado en la innovacin, el conocimiento y la sostenibilidad, en actividades de mayor valor aadido. Para todo ello, se introducen una serie de novedades de calado (cuadro 3), empezando por perseguir una mayor y mejor adaptacin de las polticas a la realidad productiva y del empleo en el territorio. A tal fin, las Comunidades Autnomas podrn, en ejercicio de sus competencias de ejecucin de las PAE, elaborar sus propios Planes de Polticas de Empleo. Pero, al mismo tiempo, ello exige reforzar los instrumentos de cohesin y coordinacin del sistema. As, para preservar la coherencia del mismo se prev la elaboracin de la Estrategia Espaola de Empleo, en la que se definirn objetivos, directrices e indicadores, con carcter plurianual y concretada operativamente en un Plan anual de empleo. De esta manera, los planes de empleo de las Comunidades Autnomas debern estar en coherencia con las orientaciones y objetivos de la Estrategia Espaola de Empleo, y de acuerdo con los objetivos del Plan Anual de Poltica de Empleo. Asimismo, para reforzar la igualdad en el acceso al empleo se introduce el catlogo de servicios comunes de los SPE para los desempleados, los ocupados y las empresas. Por otro lado, la reforma gira en torno al tratamiento individualizado y personalizado de los desempleados, regulndolo como derecho subjetivo de stos y materializndolo en un Acuerdo Personal de Empleo, que genera derechos y obligaciones recprocas del SPE y del desempleado, reforzando la corresponsabilidad. La reforma cuenta, como se ha dicho, con la legitimidad y el aval reforzado que le confiere la concertacin social. Adems, entre las claves con que se ha abordado estaba la necesidad de conjugar las diferentes competencias entre la Administracin central y las comunidades autnomas. Ello ha exigido un doble nivel de interlocucin que ha permitido contar con el respaldo de las comunidades autnomas en su orientacin general a medio y largo plazo, preservando la unidad de mercado, lo que se espera que contribuya a una ms rpida aplicacin de las medidas.
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CUADRO 3 REFORMA DE LAS PAE

(RD-Ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las PAE). Fuente: Elaboracin propia.
Normas generales de la poltica de empleo Se incorporan dos nuevos instrumentos para la coordinacin del Sistema Nacional de Empleo (SNE): 1.Estrategia Espaola de Empleo, de carcter plurianual, que recoger la situacin del mercado de trabajo a nivel estatal y autonmico y definir las orientaciones, acciones y objetivos de las polticas de empleo. 2. Definicin de un Plan Anual de Empleo, que contendr los objetivos concretos de la Estrategia Espaola de Empleo que con carcter anual deben perseguir el Estado y las CCAA y las medidas necesarias para alcanzarlos. Extensin de los objetivos de la poltica de empleo a los servicios individualizados y el fomento de la cultura emprendedora y el espritu empresarial. Refuerzo de la dimensin local en las polticas de empleo. Fortalecimiento de los SPE en el marco del SNE Afianzamiento de los rganos de concertacin territorial y de participacin institucional del SNE y de sus instrumentos de coordinacin. Mejora de la planificacin, la gestin y la evaluacin de las polticas activas de empleo por los SPE.
Aspectos de carcter general
1. Establecimiento de un Catlogo de servicios a la ciudadana comn para todos los SPE. Objetivo Garantizar el acceso en condiciones de igualdad a un servicio pblico y gratuito del empleo y la igualdad de oportunidades en el acceso al mismo. Adems, los SPE de las CCAA podrn desarrollarlos y ampliarlos estableciendo su propia carta de servicios en funcin de la evolucin de sus mercados de trabajo y las necesidades de sus ciudadanos y empresas. diagnstico individualizado, informacin y gestin de ofertas de empleo, informacin sobre incentivos para el fomento de empleo y autoempleo, itinerario individual y personalizado, acciones de formacin profesional para el empleo, reconocimiento de competencias adquiridas por la experiencia, prestaciones y subsidios por desempleo. diagnstico individualizado, orientacin sobre el empleo, autoempleo y mercado de trabajo, incentivos para el fomento o mantenimiento del empleo y autoempleo,mejora de la cualificacin profesional, informacin y gestin de ofertas de empleo, acciones de formacin profesional para el empleo y reconocimiento de competencias adquirirdas por la experiencia. tratamiento de ofertras de empleo, informacin y asesoramiento sobre el mercado laboral, contratacin y formacin de trabajadores, tutorizacin para la creacin, gestin y funcionamiento de empresas, comunicacin telemtica de la contratacin.
Servicios comunes a personas desempleadas
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a pesonas ocupadas
a empresas Principales novedades
2. Puesta en marcha de un modelo de atencin personalizada dirigido a las personas en situacin de desempleo. Constituye un derecho para los beneficiarios y una obligacin para los SPE. Articulacin a travs de un itinerario de atencin individual y personalizado, que determinar las acciones del catlogo de servicios que el SPE puede ofrecer a cada demandante de empleo concreto, en funcin del perfil profesional, necesidades y expectativas de la persona, la situacin del mercado de trabajo y otros criterios relacionados con la percepcin de prestaciones o la inclusin en algn colectivo prioritario. Exige la suscripcin y firma de un Acuerdo personal de empleo, que compromete al beneficiario a participar activamente en las acciones planteadas por el SPE y a ste a asignar y planificar las acciones y medidas necesarias. Se determinan como colectivos prioritarios aqullos con mayores dificultades de integracin en el mercado de trabajo (jvenes con dficit de formacin, mujeres, parados de larga duracin, mayores de 45 aos, personas con discapacidad o en situacin de exclusin social e inmigrantes) Aplicacin escalonada de los itinerarios: durante 2011 a los colectivos a los que se refiere el RD-Ley 1/2011(jvenes y parados de larga duracin), en 2012 a los que seale el Plan Anual de Poltica de Empleo y a partir de 2013 a todos los desempleados. 3. Creacin de un Fondo de polticas de empleo, cuya finalidad ser atender las necesidades futuras de financiacin en la ejecucin de las acciones y medidas de polticas activas de empleo.
Concepto
Se evoluciona desde el concepto de programas y medidas al de acciones y medidas, identificados como servicios a la ciudadana y las empresas. Tratamiento individualizado y especializado Respuesta a las necesidades de las empresas respecto al capital humano, el empleo y la formacin Fomento del autoempleo y la iniciativa emprendedora Igualdad de oportunidades y no discriminacin en el acceso al empleo Adecuacin a las caractersticas del territorio Orientacin profesional Formacin y recualificacin Oportunidades de empleo y formento de la contratacin Oportunidades de empleo y formacin Fomento de la igualdad de oportunidades en el empleo Oportunidades para colectivos con dificultades especiales Autoempleo y creacin de empresas Promocin del desarrollo y la actividad econmica territorial Fomento de la movilidad Proyectos integrados Adecuacin en el conjunto de la redefinicin de las PAE de las disposiciones vigentes referidas a la nueva configuracin del subsistema de formacin para el empleo.
Principios generales
Eje central de la reforma: transformacin de las PAE y redefinicin de su contenido y desarrollo
mbitos y contenidos
Formacin para el empleo
Calidad de Vida y Desarrollo Social
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Fracaso y abandono escolar temprano en Espaa

El fracaso escolar: motivo de preocupacin
En las denominadas sociedades del conocimiento, globalizadas y de riesgo, la capacidad de aprender de los individuos y las sociedades responden a una necesidad econmica de primer orden, pero tambin a un imperativo social. En este nuevo contexto, el valor econmico y social de la educacin es ms esencial que en pocas anteriores. En el abrumador mundo informacional que nos rodea, la educacin debe ser capaz de ensear a aprender, es decir de transformar la informacin en conocimiento, y el conocimiento en aprendizaje. Necesidad que es vital tanto en el mbito individual como colectivo. El motor del crecimiento econmico est cada vez ms ntimamente ligado a la informacin y el conocimiento, porque el incremento de la competitividad internacional depende cada vez ms, por efecto de la globalizacin, del aumento de la productividad y flexibilidad del capital humano, y del valor aadido generado a travs de la innovacin. Por otro lado, las oportunidades personales, productivas y sociales de las personas dependen cada vez ms de su capacidad de obtener, manejar e interpretar la informacin, de emplear y adquirir el conocimiento.
Irene Morn
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Calidad de Vida y Desarrollo Social Pero la sociedad global y del conocimiento es tambin una sociedad reflexiva1 y en transformacin, en la que el cambio y la adaptacin de los individuos y las sociedades son la base para la estabilidad de las personas en la estructura social, pero tambin para el mantenimiento de la competitividad internacional. Es decir, la sociedad del conocimiento es tambin la sociedad del aprendizaje permanente. Fruto de estos cambios, el valor que se otorga a la educacin se est incrementando, dando como resultado la necesidad de una mayor expansin educativa2 y una mayor importancia de la participacin de la poblacin en el aprendizaje permanente. Por eso, en estas sociedades, aumenta la preocupacin por la persistencia de desigualdades en los logros educativos, y especialmente por la existencia de fracaso escolar, pues la fractura social entre aquellos que no han adquirido durante su formacin inicial los conocimientos y capacidades necesarios para su integracin social y econmica, y los que s las han adquirido, tienden a agrandarse cada vez ms. Adems, esta desventaja social tiende a perpetuarse a lo largo de la trayectoria vital de las personas, pues su insuficiente formacin inicial determina en gran medida su deficiente acceso al mundo laboral, y ambas cuestiones sus menores posibilidades de acceder y, sobretodo, de aprovechar la formacin a lo largo de la vida. Es decir, la educacin se convierte en un recurso clave en la estructura social y en las oportunidades vitales de las personas, de tal forma que los procesos de exclusin social no son ajenos a las carencias educativas, siendo adems la calidad de los resultados del aprendizaje, un bien de difcil redistribucin. En este contexto de importancia creciente de la educacin, y ms especficamente de la educacin secundaria superior, la alta incidencia del abandono escolar temprano en Espaa es muy preocupante. Pero si bien esta situacin es alarmante por s sola, an lo es ms en el momento actual de crisis econmica, pues mientras que antes de la crisis este grupo acceda al mercado de trabajo con relativa facilidad en sectores intensivos en mano de obra (hostelera y construccin), siendo ste incluso un factor de impulso para el abandono de los estudios, ahora es ms difcil para ellos encontrar empleo. Adems, la insuficiente formacin bsica de los que abandonan tempranamente el sistema educativo es difcil de suplir posteriormente, y por tanto es mucho ms complejo reconducir su actividad laboral hacia sectores con mayores perspectivas de futuro, que necesitan de trabajo cualificado para su aplicacin. Por otro lado, la construccin de un nuevo modelo productivo requiere un redimensionamiento del peso de los distintos sectores econmicos a favor de aquellos con un mayor potencial estratgico en trminos de competitividad, innovacin y valor aadido, lo que implica la necesidad de contar con un capital humano ms y mejor formado3. Por tanto, mejorar los resultados del aprendizaje de todos en funcin de las diferentes capacidades del alumnado, ensear a aprender, aprender toda la vida, y adems, poseer plena conciencia de las nuevas necesidades y de los nuevos analfabetismos funcionales (idiomtico, informacional y tecnolgico) de la sociedad del conocimiento, son objetivos a los que no se debe renunciar, sino se quiere mermar las posibilidades de progreso social y econmico.
1 Que se reconsidera y se reconstruye constantemente a s misma. 2 Aumento del nivel educativo alcanzado por la poblacin. 3 De hecho recientemente, un informe de la OCDE (The High Cost of Low educational performance. The long-run economic impact of improving PISA outcomes, 2010), cuantifica el impacto de la mejora de la calidad de los resultados del aprendizaje, ms an que los aos de escolarizacin, tiene sobre el crecimiento econmico.
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Diferentes formas de entender y medir el fracaso y el abandono escolar temprano

Las definiciones de fracaso escolar y abandono escolar temprano son objeto de controversia, pues no slo existen muchas formas de entender y medir ambos conceptos, y por tanto no existe acuerdo sobre una definicin y magnitud univoca y clara de lo mismos, sino que ambos son trminos inexactos e imprecisos, que no reflejan la amplitud de las diferentes realidades que subyacen bajo ellos. La primera cuestin que habra que aclarar respecto al concepto de fracaso escolar es su diferenciacin sobre el abandono escolar temprano. El primero se refiere a quienes no obtienen el ttulo final de la Educacin Secundaria Obligatoria a la edad prevista (16-17 aos), mientras que el abandono escolar temprano, que es el indicador habitualmente utilizado en Europa, se define como el nmero de personas de 18 a 24 que no ha completado el nivel de Educacin Secundaria 2 etapa y no sigue ningn tipo de educacin-formacin. Pero existen situaciones escolares incluidas en la definicin de abandono escolar temprano, que en sentido estricto no podran ser calificadas como tal, como por ejemplo el alumnado que ha completado la enseanza obligatoria y no desea continuar estudiando, pues no se puede abandonar lo que ni siquiera se ha intentado. Adems, aunque el indicador de Eurostat tiene la ventaja de que permite comparar pases en los que el concepto de fracaso escolar es muy diferente, ha sido objeto de crticas4, por sus debilidades de tipo tcnico, de exactitud, de representatividad y de comparabilidad. Por otro lado, hay que sealar que en Espaa la no obtencin de la graduacin en ESO impide, por ahora, continuar estudiando en el sistema educativo, por lo que una parte de la elevada incidencia del abandono escolar temprano es atribuible al fracaso escolar. Sin embargo, las consecuencias en trminos de inclusin social son muy diferentes, pues la vulnerabilidad educativa de los que no obtienen el Graduado en ESO se podra considerar extrema, pues es la titulacin mnima exigida formalmente para todos los ciudadanos. Su diferente significado y valor denotativo hace conveniente la utilizacin de ambos indicadores cuando se hace referencia a los fracasos del sistema educativo en trminos de resultados. Ejemplos de la imprecisin de estos dos conceptos5, son que ambas definiciones, incluyen tanto a los que han intentado graduarse en la educacin obligatoria y post-obligatoria y no lo han conseguido, como a los que han abandonado sin intentar graduarse, pero es muy diferente ser elegido para no continuar en el sistema educativo, que elegir no permanecer en el mismo. Tambin ambas definiciones no incluyen al alumnado que, aunque han conseguido graduarse, ha sufrido unas trayectorias escolares muy
4 Para ampliar ms la informacin vase Abandono escolar y mercado de trabajo en Espaa. Rafael Muoz de Bustillo Llorente, Jos-Ignacio Antn Prez, Francisco-Javier Braa Pino, Enrique Fernndez Macas. Ministerio de Trabajo. Coleccin Informes y Estudios. Serie Empleo Nm. 40, 2009. 5 Para ampliar ms informacin al respecto vase Fracaso y abandono escolar en Espaa. Mariano Fernndez Enguita, Luis Mena Martnez, y Jaime Riviere Gmez. Fundacin La Caixa. Coleccin Estudios Sociales. Nm. 29, 2010.
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Calidad de Vida y Desarrollo Social dificultosas, llenas de repeticiones y retrasos, o a los que, a pesar de graduarse, tienen unos rendimientos muy bajos en las competencias instrumentales bsicas (matemticas y lengua). En estos casos, aunque el sistema escolar ha sido eficaz en el logro de sus objetivos (la graduacin), ha sido claramente ineficiente. Finalmente, ambos conceptos se refieren a la proporcin de alumnado que no consigue la titulacin en ESO o en las enseanzas post-obligatorias, es decir, al fracaso en trminos de titulaciones y no al fracaso ligado a los bajos rendimiento en las competencias bsicas. Sin embargo, esta ltima consideracin del fracaso escolar, en trminos de saberes es ms exigente que la oficial, pues incluye en la medicin de la falta de logros educativos a un colectivo que aunque puede que se haya graduado, no posee las competencias mnimas para desenvolverse en la sociedad. Adems, segn algunos autores6, es ms objetiva, pues la falta de coincidencia entre la proporcin de alumnado considerado oficialmente fracasado y el porcentaje de alumnado con bajos niveles de rendimiento en las competencias clave en algunas CCAA, puede hacer pensar en la existencia de diferentes grados de exigencia para conceder un ttulo de graduado escolar (cuadro 1). Es decir, cuando las tasas de fracaso escolar son mas elevadas que la proporcin de aquellos que no obtienen unas competencias mnimas, el fracaso oficial puede ser atribuido ms a las altas exigencias de las escuelas para conceder el ttulo, que a diferencias reales en los saberes obtenidos, sobretodo si se tiene en cuenta la premisa, comnmente aceptada por la literatura, sobre la relacin entre los resultados acadmicos y el abandono de los estudios7. Esta falta de uniformidad en las exigencias para la obtencin de un ttulo que tiene validez nacional no es inocua, pues su no obtencin tiene consecuencias desfavorables y permanentes para los individuos. Por otro lado, hay que sealar que ambos conceptos estn basados en la igualdad de logros, tendencia que ha ido ganando terreno en el mbito educativo, y que obliga a una enseanza basada en el principio de mnimos, es decir, que todos los alumnos consigan al menos un cierto nivel en ciertos objetivos, y no en el principio de esfuerzo igual, que significa que si el esfuerzo ha sido realmente igual, los resultados son proporcionales a la capacidad de cada alumno y por tanto desiguales8. Segn este principio de mnimos la evaluacin se basa en la igualdad de resultados que convierte el continuo basado en la pluralidad de diferencias de resultados en una dicotoma, y que separa a los alumnos en dos: los que superaron y los que no superaron los mnimos (fracasos escolares). A este respecto, es importante sealar que en la determinacin de ese mnimo no existe un criterio absoluto, sino que en funcin del tiempo de enseanza, se establecen que competencias y conocimientos mnimos deben ser adquiridos por un alumno medio. Es decir, esta cantidad mnima es aquella en la que los resultados de los alumnos arrojan una distribucin normal o de campana. Pero dicha curva se desplaza hacia un lado u otro (ms o menos exigente) en funcin de muchos factores, como la cultura
6 Julio Carabaa Morales. Tres medidas de eficacia segura contra el fracaso escolar. Revista del Consejo Escolar de Estado El xito de la enseanza obligatoria. Noviembre 2010. 7 A pesar de que esta vinculacin, como se ver ms adelante, no sea del todo estricta, por verse mediatizada por numerosos factores de toda ndole (personales, sociales, econmicos,..) y por sus diferentes matices en funcin del momento en la trayectoria escolar en el que se produce el abandono. 8 Fundacin Alternativas Documento de trabajo 32/2003. De una escuela de mnimos a una de ptimos: la exigencia de esfuerzo igual en la Enseanza Bsica Julio Carabaa Morales.
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Cel
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Calidad de Vida y Desarrollo Social especfica de la disciplina, el clima del centro, o la especificidad del grupo de alumnos. Asunto, al que se une el cuestionamiento de la objetividad en los criterios de evaluacin de los profesores (por la existencia del efecto halo9 o del efecto Pigmalin10 en su tarea) como de los centros, de tal forma que, por ejemplo, la sustitucin de la evaluacin de los profesores y centros por pruebas nacionales tiene resultados muy distintos en la distribucin de los xitos y fracasos en las distintas CCAA (cuadro 1).
Las trayectorias escolares hacia el abandono escolar temprano

El grado de indefinicin y arbitrariedad tanto en el concepto de fracaso escolar y abandono escolar temprano junto a la limitacin en la informacin estadstica disponible para obtener informacin ms detallada y til de las diferentes realidades subyacentes a este problema, restringen, condicionan, e incluso pueden llegar a poner en cuestin los anlisis sobre este problema. A pesar de ello, en Europa y en los pases de la OCDE, se han establecido tres umbrales respecto las carencias educativas, en funcin de los riesgos, tanto en trminos de aprendizaje como de exclusin social, que llevan aparejados para las personas que se alejan de los mismos: En primer lugar, estaran los jvenes que no obtiene el ttulo de Graduado en ESO. Este grado de vulnerabilidad educativa se podra considerar extrema, pues actualmente esta titulacin bsica se considera que es un requisito imprescindible no slo para poder continuar unos estudios posteriores, sino tambin para favorecer una integracin sociolaboral adecuada, pudiendo llegar a constituir un factor de exclusin social. En segundo lugar, se encontraran aquellos alumnos que han abandonado tempranamente el sistema escolar, y que se podran encuadrar como un colectivo con una vulnerabilidad educativa moderada, pues su capacidad de aprender a aprender es menor, siendo este un aspecto esencial para su participacin efectiva en las actuales sociedades del aprendizaje. En tercer lugar, se encontraran aquellos jvenes que obtienen niveles bajos11 de rendimiento en competencias bsicas (matemticas, ciencia, y lectura). Adems, aunque el foco de atencin y de preocupacin social se pone habitualmente en la tasa de fracaso escolar y de abandono escolar prematuro, hay que sealar que estas proporciones son el resultado de un proceso progresivo y acumulado de dficit en las trayectorias escolares. La permanencia y abandono del sistema educativo, el xito y fracaso en la obtencin de los ttulos en educacin obligatoria y post-obligatoria, se descompone en el tiempo en una secuencia de obstculos, definitivos o provisionales, cuya significacin en el diagnstico del problema est por determinar.
9 Tendencia a valorar bien todos los aspectos de una persona en funcin de la buena valoracin de uno de ellos, como por ejemplo valorar mejor el trabajo escolar del alumno con mejor expresin verbal. 10 Tendencia a confirmar y reforzar a travs de un proceso interactivo las expectativas suscitadas por la primera impresin del profesor sobre el alumno. 11 Como se define en OCDE aquellos que como mximo han alcanzado el nivel 1 solo pueden resolver cuestiones relacionadas con contextos familiares donde toda la informacin relevante est presente y las preguntas claramente definidas. Son capaces de identificar informacin y desarrollar procedimientos rutinarios de acuerdo con instrucciones directas en situaciones explcitas.
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Por otro lado, aunque la preocupacin social sobre el fracaso escolar se centra en la ESO, durante la educacin primaria comienzan a manifestarse algunos de los problemas relacionados con el mismo, como las repeticiones de cursos y los bajos rendimiento educativo en las competencias bsicas12. As, actualmente en Espaa en torno al 15,8 por 100 de los retrasos educativos de los alumnos de 15 aos, se empiezan a producir en primaria. El alumnado repetidor aumenta conforme se avanza de curso (4,6 por 100 en 2, 4,5 por 100 en 4 y 5,9 por 100 en 6), por lo que, el porcentaje de alumnado que ha completado este nivel a la edad correspondiente (12 aos) se sitan en el curso 2007/08 en el 83,5 por 100. Adems, ya en estas edades, los resultados educativos son ms favorables en el caso de las nias. Estos dficit en los logros educativos de nuestros escolares se agudizan, es decir, tienen cuantitativamente ms peso, durante la ESO. As, un porcentaje pequeo, pero no desdeable, ha abandonado la escuela antes de la edad legal que le permitira hacerlo13. Entre los que no se han ido, las repeticiones son bastante frecuentes (15,3 en primero, 14,1 en segundo, 13,9 en tercero y 10,9 en cuarto en el curso 2008-09), de forma que cuatro de cada diez alumnos (41,3 por 100) llegan a cuarto de la ESO con retraso, de los cuales una cuarta parte (25,5 por 100), se retras por primera vez en la propia ESO. Estos malos resultados acadmicos que ofrece la ESO, se manifiestan finalmente en uno de los problemas ms serios y relevantes en trminos de calidad del sistema educativo: la proporcin los jvenes que no obtiene el ttulo de Graduado en ESO, que en la ltima dcada ha mantenido unos valores bastante elevados, situndose en un 27,9 por 100 en el curso 2008-0914 (grfico 1). Adems, hay que sealar que prcticamente 7 de cada diez de estos jvenes15 no se han vuelto ha matricular en ninguna enseanza posteriormente. GRFICO 1 EVOLUCIN DEL FRACASO ESCOLAR EN ESPAA, 2001-2007
Fuente: Ministerio de Educacin Las cifras de la Educacin en Espaa. Estadsticas e indicadores. Ediciones 2005 a 2011.
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12 Ministerio de Educacin. Instituto de Evaluacin. Evaluacin general de disgnstico. Cuarto curso. Informe de Resultados, 2010. 13 Fundacin La Caixa. Coleccin Estudios Sociales n 29. Fracaso y abandono escolar en Espaa. Mariano Fernndez Enguita, Luis Mena Martnez, y Jaime Riviere Gmez. La tasa de escolarizacin a los 15 aos es ya de slo el 98% (tabla 2.4, pg. 38), lo que quiere decir que falta el 2,1% de los alumnos. 14 No obstante, hay que sealar que parte de este alumnado puede estar matriculado en anteriores cursos y obtener la graduacin a una edad superior, dado que un 41,3 por 100 del alumnado acumula los retrasos antes de 4 de la ESO 15 INE, Encuesta de transicin educativo-formativa e insercin laboral 2005.
Calidad de Vida y Desarrollo Social CUADRO 1 FRACASO ESCOLAR, ABANDONO ESCOLAR TEMPRANO Y BAJOS RENDIMIENTOS EDUCATIVOS EN PRIMARIA Y ESO POR CCAA
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del Ministerio de Educacin. Evaluacin general de diagnstico. Cuarto curso. Informe de Resultados y PISA 2009. Programa para la Evaluacin Internacional de los alumnos OCDE. Informe espaol, 2010. Las cifras de la Educacin en Espaa. Estadsticas e indicadores. Edicin 2011
% DE ALUMNOS CON BAJO RENDIMIENTO ESO
COMUNIDADES AUTNOMAS
Primaria
Comunicacin Matemtica Lingistica
Conocimiento y la interaccin con el mundo fsico 17 15 9 8 27 21 10 7 13 19 30 14 12 10 13 10 6
Social y ciudadana
Comprensin Matemtica lectora
Cientfica
% alumnado que a los % sin ttulo 12 aos ha de graduado completado en eso la E. Primaria (2008-09) (2008-09)
abandono escolar temprano 2009
ESPAA ( Promedio OCDE) Andaluca Aragn Asturias (Principado de) Balears (Illes) Canarias Cantabria Castilla y Len Castilla-La Mancha Catalua Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Madrid (Comunidad de) Murcia (Regin de) Navarra (Comunidad Foral de) Pas Vasco Rioja j (La) ( )
17 17 11 9 26 24 10 8 13 16 18 19 17 10 16 8 16 9
18 18 12 11 19 26 11 11 15 15 19 18 16 13 18 8 15 9
17 17 9 10 23 18 13 9 13 16 27 15 14 8 14 10 8
20 (19) 26 15 18 27 33 17 13 13 18 13 19 14 15 17
24 (22) 31 18 21 30 43 22 15 19 20 19 24 15 15 20
19 (18) 24 14 16 27 32 16 11 16 13
83,5 82,2 81,0 83,8 75,0 76,5 86,0 81,4 78,6 90,2 85,6 82,9 84,3
27,9 32,8 26,6 18,9 30,6 29,3 18,5 25,4 33,3 24,0 37,2 30,1 24,5 22,2 28,4 17,7 14,7 29,0
31,2 37,5 25,1 21,1 40,8 31,3 23,9 27 32,8 31,9 32,8 34,5 26 26,3 37,3 19,8 16 , 32,7
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13 82,6 20 77,8 13 14 14 83,7 88,1 86,1
Pases con % de alumnos con bajos rendimientos similares a los de las CCAA por debajo del promedio espaol.
Japn, Pases Bajos.
Canad, Japon, Pases Bajos, Reino Unido, Alemania
Pases Bajos, Reino Unido, Alemania
Pases con % de alumnos con bajos rendimientos similares a los de las CCAA entorno al promedio espaol.
Suecia, EEUU, Reino Unido, Alemania
Suecia, Francia, EEUU, Austria, Portugal.
Suecia, Francia, EEUU, Portugal.
Pases con % de alumnos con bajos rendimientos similares a los de las CCAA por encima del promedio espaol.
Federacin Rusa, Austria
Federacin Rusa, Grecia
Federacin Rusa, Grecia
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Irene Morn
Respecto a las enseanzas post-obligatorias, lo primero que hay que sealar es que la matriculacin de los jvenes espaoles en la enseanza secundaria postobligatoria es ms baja que en otros pases de nuestro entorno debido a la importante incidencia de fracaso escolar. Sobretodo si se tiene en cuenta que la opcin mayoritaria de los jvenes espaoles que se han graduado en ESO es seguir estudiando16. Adems parece, segn algunos anlisis realizados17, que el trnsito de los alumnos que deciden seguir estudiando despus de la educacin obligatoria no es tampoco fcil. Las repeticiones y retrasos se siguen produciendo. As, el 16,7 por 100 de los alumnos de los ciclos formativos de grado medio estn repitiendo alguno de los cursos en un momento dado, y el 48,9 por 100 lleva al menos un ao de retraso, mientras que en el bachillerato, apenas promocionan en un curso el 76,7 por 100 de los alumnos de primero y el 73,2 por 100 de los de segundo. Aunque no se pueda saber con los datos disponibles, cuntos de los futuros titulados ya parten con retraso, o en qu proporciones los que tienen dificultades en sus estudios post-obligatorio se bifurcarn en titulados y no titulados, los datos de la ETEFIL18 muestran que probabilidad de fallar en los estudios de nivel postobligatorio en formacin profesional es del doble (un 18,9%) que en bachillerato (un 9,5%).
16 INE, Encuesta de transicin educativo-formativa e insercin laboral 2005. 17 Fundacin La Caixa. Coleccin Estudios Sociales n 29. Fracaso y abandono escolar en Espaa. Mariano Fernndez Enguita, Luis Mena Martnez, y Jaime Riviere Gmez. 18 INE, Encuesta de transicin educativo-formativa e insercin laboral, 2005.
Calidad de Vida y Desarrollo Social El balance final de estas trayectorias educativas muestran que en 2009, el 31,2 por 100 de nuestros alumnos ha abandonado en sistema escolar sin obtener ninguna titulacin en estudios post-obligatorios. Es decir, Espaa tiene una tasa de abandono escolar temprano que duplica la europea (14,4 por 100). Adems, frente a la tendencia descendente en Europa, este problema ha aumentado en Espaa 2,1 puntos porcentuales desde el ao 2000 (grfico 2). Finalmente, actualmente uno de cada cuatro jvenes de 15 aos tienen importantes carencias cognitivas en matemticas (24 por 100) y un 19 por 100 en lectura. Situacin que adems ha empeorado en la ltima dcada. Se considera que los estudiantes que tienen bajos rendimientos en las competencias bsicas tienen un riesgo ms elevado de fracaso acadmico, y estos malos resultados tienden a convertirse en abandonos escolares, aunque, como se ver a continuacin, esta trayectoria vara en funcin del comportamiento de otras variables. De todas formas, destaca por su importancia, los niveles mnimos en comprensin lectora, pues significa que el 20 por 100 de nuestros estudiantes tienen serias dificultades para utilizar la lectura como una herramienta efectiva para ampliar sus conocimientos en otras reas, y por lo tanto, de aprender a 54
aprender (grfico 2). GRFICO 2 EVOLUCIN DEL ABANDONO ESCOLAR TEMPRANO Y DEL ALUMNADO CON BAJO NIVEL DE RENDIMIENTO EN LAS COMPETENCIAS CLAVE, ESPAA-UE
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos Eurostat y OCDE.
El proceso escolar hacia el fracaso y el abandono escolar

En el proceso de abandono de la escolaridad obligatoria o post-obligatoria la relacin entre resultados acadmicos y abandono no es estricta, pues los malos resultados acadmicos tienden a convertirse en abandonos, en funcin del comportamiento de numerosos y variados factores asociados al riesgo de fracaso. Numerosos estudios empricos demuestran que el riesgo de fracaso, al igual que los resultados acadmicos, no estn distribuidos uniformemente en la poblacin escolar. En este sentido, es preciso recordar que los factores asociados fracaso son de muy diversa ndole (recuadro 1). Estos abarcan desde circunstancias y caractersticas individuales de los estudiantes, como el inters, participacin, esfuerzo y competencia personal de los alumnos, a factores claramente relacionados con el sistema educativo19, tales como: insuficiente nivel de recursos e ineficacia en la asignacin de los mismos, aplicacin de metodologas de enseanza con escaso grado de aplicacin prctica, limitada formacin pedaggica del personal docente, en especial para afrontar problemas de aprendizaje, ineficacia de mtodos de deteccin precoz de dichos problemas, la gestin del aula, as como reducida capacidad de gestin de los centros para emprender medidas al respecto, sobre todo cuando se produce un efecto de acumulacin en la escuela de caractersticas desfavorables de los alumnos. Pero el fracaso educativo tambin est claramente vinculado con el contexto socioeconmico y cultural, y por tanto con situaciones en las que el margen de la poltica educativa para mejorar estos resultados, aunque existente, es limitado. Entre los factores externos al propio sistema educativo, destacan por su importancia, los ingresos familiares, la estructura familiar, la procedencia nacional, y el capital sociocultural de los padres. En las tres perspectivas analticas ms habituales sobre este tema se analizan los factores asociados al riesgo de fracaso y el abandono (los alumnos, las variables sociales y culturales, y el funcionamiento del sistema educativo), sin detenerse en saber que ocurre en el proceso previo al abandono de la escolaridad, y como esta realidad es percibida por los que abandonan. Sin embargo, el abandono del sistema educativo es el resultado final de un proceso de desenganche progresivo, complejo y polifactico, en el que el desinters por los estudios y la dificultad de seguirlos adecuadamente estn presentes y relacionados entre s, aunque no sea posible saber si uno es la causa del otro o viceversa. Es decir, la exclusin del sistema educativo es tanto activa (absentismo, problemas de disciplina, etc.) como pasiva, es decir, causada por los bajos rendimientos educativos, y entre ambas se da una clara interdependencia. Segn datos de un estudio reciente20, los retrasos, malas notas, desatencin, indisciplina y absentismo son elementos centrales de un proceso que culmina con la salida del sistema educativo. Sin embargo, estos elementos varan segn el momento de la trayectoria escolar en la que se produce el abandono (recuadro 3).
19 Vase Fundacin Alternativas. Documento de trabajo 11/2003. El fracaso escolar en Espaa. lvaro Marchesi Ullastres e Informe CES 1/2009. Sistema educativo y capital humano. 20 Fundacin La Caixa. Coleccin Estudios Sociales n 29. Fracaso y abandono escolar en Espaa. Mariano Fernndez Enguita, Luis Mena Martnez, y Jaime Riviere Gmez.
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Calidad de Vida y Desarrollo Social RECUADRO 1 FACTORES ASOCIADOS AL RIESGO FRACASO ESCOLAR
Fuente: Elaboracin propia a partir de los artculos contenidos en la Revista de Educacin sobre Abandono temprano de la educacin y la formacin: cifras y polticas. Ministerio de Educacin. N Extraordinario 2010.
Contexto econmico y social Sobreducacin Modelo productivo intensivo en mano de obra y con bajo valor aadido, factor de atraccin para abandonar: tasa de desempleo juvenil menor que la media Desajuste de la pirmide educativa espaola Generalizacin de la educacin secundaria obligatoria Desajuste entre los programas educativos y formativos y las necesidades del mercado laboral
Familia Nivel educativo y cultural, especialmente de la madre Dedicacin Expectativas educativas sobre los hijos Bajo estatus socioeconmico Flexibilidad de currculo Inactividad y desempleo Familias desestructuradas y monoparentales Ambiente familiar: estrs, falta de atencin y tutela Historial de abandono escolar de los hermanos Poca implicacin en el proceso educativo de los hijos Nacionalidad extranjera Intensidad y utilizacin de recursos educativos en casa (libros, ordenador,...) Aspiraciones educativas sobre los hijos Apoyo disponible especialmente a centros y alumnos de riesgo Centro docente Cultura Participacin Autonoma Redes de cooperacin Titularidad Tamao Recursos escasos Concentracin de alumnos de bajos ingresos, inmigrantes Tasa alta de absentismo, falta de disciplina Presin por aumentar las exigencias/resultados acadmicos Aula Estilo de enseanza Gestin del aula Formacin e incentivacin de los profesores Tiempo de enseanza Educativos Sistema educativo Gasto Pblico
Alumno Competencia/nivel cognitivo Lengua vehicular Nivel de satisfaccin con el centro: escasa participacin e implicacin en la escuela Inters Esfuerzo Caractersticas demogrficas: edad (mes de nacimiento), sexo, y nacionalidad Malos resultados en el colegio, retrasos y repeticiones Desvinculacin de la escuela: absentismo y problemas de disciplina Escasas aspiraciones educativas y laborales Alta movilidad entre escuelas: numerosos cambios de centro N de actividades extraescolares
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Valoracin social de la educacin Vecindario
A este respecto hay que sealar que las nicas realidades presentes en la prcticamente totalidad de aquellos que han terminado abandonado tempranamente el sistema escolar son la repeticin de curso (88 por 100), y el absentismo (91 por 100). No obstante, aunque la mayora de los que fracasan no han tenido ningn problema disciplinario (72 por 100), los que s lo han tenido es ms probable que abandonen el sistema educativo. La importancia de conocer el comportamiento acadmico de los alumnos que abandonan, y algunas de las manifestaciones o sntomas de desenganche escolar (absentismo y problemas disciplinarios) en cada uno de los ciclos, es que permite detectar con ms detalle algunos elementos clave en ese proceso previo al abandono, y tener una informacin ms exhaustiva con el fin de orientar ms eficazmente las medidas para intentar reducirlo (recuadro 2).
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Calidad de Vida y Desarrollo Social RECUADRO 2 COMPORTAMIENTO ACADMICO, ABSENTISMO Y PROBLEMAS DISCIPLINARIOS SEGN EL MOMENTO DE SALIDA DEL SISTEMA EDUCATIVO
Fuente: Elaboracin propia a partir del estudio Fracaso y abandono escolar en Espaa. Mariano Fernndez Enguita, Luis Mena Martnez, y Jaime Riviere Gmez. Fundacin La Caixa. Coleccin Estudios Sociales n 29.
COMPORTAMIENTO ACADMICO DEL ALUNMADO QUE ABANDONA Idoneidad y repeticin de curso Los malos resultados llevan a repeticiones de curso, y el hecho de tener una edad ms avanzada puede inuir de un modo importante en la decisin de continuar o abandonar los estudios. Los niveles de fracaso son ms elevados cuando la falta de idoneidad es ms temprana, mientras que las repeticiones ms tardas tienen consecuencias menores en trminos de logro. Casi todos los casos de abandono han repetido curso y slo uno de cada ocho abandona sin repetir. El hecho de repetir el ltimo curso precipita la decisin de abandono en la mitad de los casos, pero esta cuestin vara segn el ciclo: en el bachillerato se tiende a repetir curso y despus abandonar, mientras que en los CFGM y entre quienes desisten en los aos iniciales encontramos menos casos que intenten aprobar el curso por segunda vez. El cambio de centro parece tener un resultado positivo en el sentido de retrasar el momento de abandono. Perfiles de comportamiento acadmico Quienes abandonan en primer ciclo de la ESO: Este colectivo abandonan en cuanto cumplen la edad legal (29 por 100) y, muy a menudo, antes de los 16 aos (38 por 100), y tienen una trayectoria escolar que indica claramente una desvinculacin con la escuela. No hacen siquiera el esfuerzo de presentarse a los exmenes, no habiendo ninguna materia especialmente destacada al respecto, lo que indica un desinters general y no vinculado con la dificultad y/o inters de las asignaturas. Este comportamiento es muy diferente al del resto de los que abandonan la formacin en otros ciclos. Quienes abandonan en segundo ciclo de ESO: no tienen en el primer ciclo unos malos resultados acadmicos, que son similares a quienes llegan hasta Bachillerato o CFGM. En el tercer y cuarto curso es cuando aumenta el numero de asignaturas a cuya evaluacin no comparecen, mientras que las que quedan suspensas permanecen constantes en torno al 13%. Es decir, cuando la decisin de abandonar est cerca, lo que mejor la predice es la decisin previa de dejar de presentarse a la evaluacin de las asignaturas, ms que obtener malos resultados acadmicos. Quienes abandonan en el Bachillerato: Los que abandonan en el Bachillerato son el grupo ms numeroso, especialmente si se compara con el escaso nmero relativo de abandonos en CFGM, lo que apunta a un problema de orientacin en los itinerarios formativos. Son relativamente frecuentes los que acumulan ms de un ao de retraso, debido a las repeticiones, pero lo ms caracterstico, respecto a los que abandonan en otros ciclos, es la proporcin de suspensos (32 por 100), mientras que baja el nmero de no presentados. Quienes abandonan en los CFGM: Los abandonos en esta etapa son pocos (aprox. el 22% de post-obligatoria). El abandono en este ciclo es en primer curso por suspender asignaturas y no por dejar de presentarse. Los alumnos que abandonaron los CFGM han repetido curso con ms frecuencia que de los del Bachillerato, pues casi la totalidad de ellos ha repetido algn curso, aunque la mayora antes de entrar en estos CFGM, y slo el 13% ha repetido el ltimo curso.
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MANIFESTACIONES DE DESENGANCHE ESCOLAR DEL ALUNMADO QUE ABANDONA Los problemas disciplinarios El absentismo est presente con una frecuencia muy alta (91 por 100) entre los que abandonan. Destaca el mayor nmero medio de faltas no justicadas entre los que abandonan durante el primer ciclo de la ESO, lo que resulta coherente con su comportamiento de desvinculacin escolar. La relacin entre el absentismo y el momento del abandono no es nada claro, aunque entre aquellos que abandonan el sistema escolar en algn momento antes de finalizar la educacin post-obligatoria, un mayor absentismo no conlleva un abandono ms temprano. Los problemas disciplinarios La mayora de los alumnos que fracasan no se han visto envueltos en ningn problema disciplinario, pues los alumnos con problemas de disciplina son poco ms de una cuarta parte (28 por 100) de los que fracasan. La incidencia de los problemas disciplinarios en muy diferente segn el momento de la trayectoria escolar en la que se produce el abandono: son especialmente frecuentes entre los que abandonan en primer ciclo de la ESO (60 por 100); siguen teniendo una importante presencia entre los que abandonan en el segundo ciclo (37 por 100) y son minoritarios en la etapa postobligatoria (8 por 100). Los alumnos con problemas de disciplina tienden a abandonar antes el sistema educativo que los que no los tienen en cualquier ciclo, aunque slo en el primer ciclo de secundaria llegan a ser mayora entre los que abandonan. Quien tiene algn problema de disciplina, independientemente de su gravedad, tiende al abandono en la etapa obligatoria con mucha ms frecuencia que el resto de los que abandonan prematuramente. Los problemas disciplinarios no se asocian a una menor implicacin de los padres ante los requerimientos del centro.
Algunas motivaciones del fracaso y el abandono

Factores de expulsin del sistema educativo
La vivencia de la escolaridad de este alumnado juega un papel importante como factor desencadenante del abandono de la escolaridad y del absentismo, pues no todo fracaso acadmico determina un abandono de la escolaridad, ni una clara desvinculacin con la escuela. Las trayectorias escolares de los alumnos que fracasan, su visin de las dinmicas internas la escuela, de los profesores, de sus propias caractersticas y situacin personal, pero tambin su opinin sobre el sistema escolar, son relevantes a la hora de explicar tal decisin, pues como se ver a continuacin, son percibidos, en muchas ocasiones, como factores de expulsin del sistema educativo. Por ello, es importante detenerse en lo que los alumnos que fracasan perciben que les pasa en el centro educativo. Segn el estudio de Fernndez Enguita antes mencionado, algunos de los elementos clave de lo que pasa a lo largo de su escolaridad y que segn ellos influyen en su decisin de abandono de los estudios son: los cambios de ciclo y centro escolar, la dificultad acumulada de recuperar retrasos puntuales, y los procesos no formalizados de clasificacin del alumnado. Los momentos de cambio de etapa, especialmente si conllevan un cambio de centro21, son crticos en la experiencia de los que abandonan, especialmente el paso de la primaria a la secundaria. En secundaria, se produce un aumento en el nmero de profesores y un cambio de su papel, generalmente ms centrado en la enseanza de la asignatura que en el proceso de aprendizaje y seguimiento personal. Adems dicho cambio, supone un incremento importante en la exigencia y dificultad, lo que unido a esa sensacin de falta de apoyo ms personalizado, es para muchos el momento de desconexin con el sistema educativo, sobretodo para los que no finalizan la ESO. Finalmente, el cambio de la ESO al Bachillerato, aunque en menor medida, es percibido como un momento complicado, pero esta vez por el aumento de la dificultad acadmica, como muestra el incremento en el n de suspensos en esta etapa. Pero adems de los cambios de ciclo y centro, cualquier problema que suponga una desconexin ocasional con el ritmo habitual del curso, se convierte en un retraso que es muy difcil de recuperar posteriormente. Esta interrupcin suele suponer que les queden pendientes algunas asignaturas y que al ao siguiente, estos alumnos tengan que superar un nmero mayor de asignaturas que el resto y esta dificultad aadida les suele producir un importante desnimo. Si finalmente terminan repitiendo, estos alumnos manifiestan una clara sensacin de aburrimiento, pues tiene que volver a asistir y evaluarse de las asignaturas que ya haban aprobado, provocndoles una impresin de incapacidad personal que vinculan claramente con su abandono del sistema educativo. Pero, auque la competencia acadmica percibida tiene una influencia clave en el abandono de los estudios, tambin hay quienes simplemente no desean continuar estudiando porque no les gusta, no les interesa o simplemente no quieren estudiar.
21 Este momento de dificultad en la trayectoria escolar no es sealado por los alumnos que han asistido a centros concertados, en los que no se produce cambio.
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Calidad de Vida y Desarrollo Social Finalmente, la separacin no formal en clases buenas y malas no vinculadas a recursos, o la separacin situacional en las aulas, les empuja en gran medida, segn los propios afectados, a ser coherentes con la etiqueta que se les pone, es decir, acaban actuando como malos alumnos. A pesar de todo ello, estos alumnos tienen una imagen muy positiva de la mayora de sus profesores. Se han sentido ayudados durante su escolarizacin y reconocen su esfuerzo para retomar su formacin, aunque tambin consideran que el sistema educativo no parece reconocer el esfuerzo de estos docentes, y esto se manifiesta en una progresivo cansancio y perdida de inters por su parte. Al mismo tiempo, casi todos insisten en la importancia que tiene en su propia trayectoria educativa algn mal profesor, especialmente en el inicio de sus problemas acadmicos. Por otro lado, las sanciones que se imponen a los adolescentes ms desvinculados a la escuela, son percibidas por este alumnado como un refuerzo positivo en su intencin de abandono. Con respecto al itinerario formativo que impone el sistema, la gran crtica manifestada por este alumnado es que la obligacin de una formacin uniforme hasta los 16 aos incita al abandono, pues les exige un sacrificio y un esfuerzo muy importante para conseguir un ttulo que no es til en el mercado laboral a no ser que se contine la formacin durante muchos ms aos. Finalmente, al igual que el resto de los jvenes22, tienen una escasa valoracin de la escuela, que consideran aburrida e intil. Pero mientras algunos consideran que para mejorar esta situacin, las escuelas deberan tener una orientacin, ms practica y vinculada con el mundo que les rodea, ms sencilla, y ms implicada con el alumnado ms desinteresado, otros opinan que una mayor disciplina y la eliminacin de la promocin automtica pueden ser ms efectivos para reducir el abandono.
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Factores de atraccin del entorno econmico y social

Cuando se acerca el momento de tomar una decisin sobre su continuidad o no en el sistema educativo, estos alumnos realizan una valoracin instrumental o racional de su escolaridad, en trminos de costes-beneficios de continuar y de abandonarla. En este balance estn presentes, tanto los factores de expulsin del sistema antes analizados (desinters y/o dificultad por los estudios, vivencias negativas de su escolaridad, ...) como de atraccin del entorno exterior, es decir, la posibilidad de incorporacin al mercado de trabajo y de transicin a la vida adulta, y por tanto, de hacer realidad su voluntad de independencia y autonoma. Pero nuevamente, en este balance los motivos de atraccin son percibidos de modo diferente segn el momento de la trayectoria escolar en el que los alumnos deciden abandonar el sistema educativo, como muestra su distinta la valoracin del estudio y del trabajo, o sus diferentes expectativas y aspiraciones acadmicas. Lo primero que hay que sealar a este respecto, es que abandonar los estudios se concibe por parte de sus protagonistas como un xito, como un paso positivo en su itinerario personal hacia su vida adulta. Por eso, entre los que abandonan es comn la idea de que iniciar la vida laboral y abandonar los estudios es dejar de perder el tiempo, es una decisin lgica y justificada, dado
22 Vase Informe INJUVE 2008.
Irene Morn
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Calidad de Vida y Desarrollo Social el escaso provecho acadmico y econmico de permanecer en la escuela. Sin embargo, hay que sealar que, casi todos, tambin reconocen la necesidad de la formacin una vez han pasado por lo que el mercado laboral les ofrece. Finalmente, las expectativas acadmicas, marcadas por el grupo de pares y por la familia, pueden actuar como un factor de motivacin para permanecer en el sistema educativo, pero stas aspiraciones se redefinen y ajustan conforme a sus trayectorias y experiencias educativas. En segundo lugar, hay que indicar que aunque el proceso de abandono puede iniciarse antes, el momento de decisin de abandonar el sistema educativo alcanza su punto crtico cuando se aproxima el final de la escolaridad obligatoria, porque esta prximo tanto el fin de sus malas experiencias educativas, como la posibilidad potencial de trabajar y ser til. Adems, esta decisin coincide en el tiempo con una etapa de su ciclo vital, la adolescencia, en la que es comn una excesiva valoracin del presente y una falta, bastante generalizada, de autocrtica, que puede coadyuvar a tomarla. Con relacin a las motivaciones de permanencia o no en el sistema educativo, hay que advertir que stas varan significativamente segn los estudios cursados23. La mayor parte de estos jvenes abandon la ESO sin obtener el ttulo simplemente porque no queran seguir estudiando (70%) y en menor proporcin por otras razones (para realizar otros estudios -8,7%- porque encontr un empleo -8%-, porque no poda continuar por edad 4,5%, o por razones econmicas -3,4%-). Sin embargo en los motivos de abandono de los que terminan la ESO, ganan ms peso los motivos de ndole laboral (24,3% encontr un empleo y un 26,9% declaraba que dejaba los estudios para buscar trabajo) y disminuye la actitud de rechazo explcito a stos (23,3 por 100). Para aquellos que no consiguen completar las enseanzas post-obligatorias hay que sealar las importantes diferencias en los motivos de abandono entre los que optaron por empezar unas enseanzas de tipo generalistas, y aquellos que se dirigieron a estudios profesionales. As, para la mitad de los que abandonaron los estudios de bachillerato, los motivos del mismo fueron el rechazo explcito a stos (25 por 100) y la sensacin de imposibilidad para realizarlos (30,4%), mientras que para la mitad de los que optaron por una formacin profesional, los motivos del abandono son de tipo laboral (31,3% logr un empleo y un 19,9% declaraba que hacia conseguido el nivel de estudios deseado y/o buscaba trabajo). Esta clara diferenciacin en las motivaciones de abandono conforme a trayectorias educativas elegidas, es bastante coherente con la valoracin que cada colectivo tiene sobre la educacin y el trabajo. Respecto al valor que se concede a la educacin, las puntuaciones son ms elevadas entre los que no terminan el bachillerato que entre quienes se quedan en los niveles previos, y algo menos entre los que fallan en sus estudios profesionales. Las puntuaciones ms altas en la valoracin del empleo se producen entre quienes no terminan la ESO, los que abandonan una vez terminada sta, y los que inician estudios profesionales24.
23 La ETEFIL permite analizar la razn aducida por los estudiantes para abandonar los estudios antes de conseguir la graduacin obligatoria y post-obligatoria, y de los que salieron del sistema educativo una vez obtenido la graduacin en ESO. 24 INE, Encuesta de transicin educativo-formativa e insercin laboral 2005.
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Finalmente, como ya se vi en el Informe del CES sobre el sistema educativo, parece que la peor insercin y trayectorias laborales de los colectivos con menor nivel de cualificacin es ms fuerte que la capacidad del sistema educativo para atraerlos y dar sentido a su permanencia. De hecho, si el abandono es considerado como una transicin entre la escuela y el trabajo, son los factores de atraccin en destino los que parecen marcar importantes diferencias en la incidencia del abandono en las diferentes Comunidades Autnomas25. Una demanda elevada de mano de obra con baja formacin puede actuar como incentivo para el abandono temprano, tanto por su mejor insercin, como por el efecto que sobre stos tiene la sobrecualificacin, la cada en los salarios relativos y la frustracin de aquellos jvenes con mayor formacin.
Consecuencias personales, laborales y sociales del fracaso y abandono escolar

El fracaso escolar y el abandono escolar temprano es un problema en s mismo, independiente de sus efectos sobre la economa y la sociedad en general, o sobre la economa del joven que abandona tempranamente su educacin, pues este no slo reduce sus oportunidades de participar en la dimensin social, cultural y econmica de la sociedad, aumentando con ello su riesgo de desempleo, pobreza y exclusin social; si no que cercena sus posibilidades de desarrollo y crecimiento personal. Y lo hace no slo con tanta ms intensidad cuanto ms complejo sea el mundo en el que vive, sino a lo largo de toda su vida. Adems, esta situacin no slo afecta a su bienestar y salud, sino tambin a la de sus hijos, pues su propio fracaso reduce las posibilidades de xito en los estudios de sus hijos. Desde una perspectiva ms econmica, el coste del abandono temprano se asocia con la peor insercin en el mercado de trabajo de aqullos con menor nivel educativo, y el menor crecimiento econmico asociado a la menor formacin de los trabajadores. El destino prioritario tanto de los que fracasan como de los que abandonan el sistema educativo es el mercado de trabajo, pero esta demostrado empricamente la peor insercin y trayectorias laborales de estos jvenes frente a aquellos que alcanzan una formacin inicial adecuada, es decir, una educacin secundaria superior o ms26. No slo su empleabilidad es menor, sino que cuando tienen trabajo, ganan menos, suelen tener empleos ms precarios y dependen ms a menudo de las ayudas sociales. Adems, su menor participacin en el aprendizaje permanente asociado a su menor nivel educativo27, dificulta su reciclaje profesional, con lo que su desventaja educativa inicial puede ser para ellos un impedimento cada vez mayor. Aqullos jvenes que no logran obtener el certificado de educacin obligatoria tienen claramente mayores dificultades de insercin, es decir, tienen menos xito
25 Vase Informe del CES 1/2009 Sistema educativo y capital humano. 26 Abandono escolar y mercado de trabajo en Espaa. Rafael Muoz de Bustillo Llorente, Jos-Ignacio Antn Prez, Francisco-Javier Braa Pino, Enrique Fernndez Macas. Ministerio de Trabajo. Coleccin Informes y Estudios. Serie Empleo Nm. 40, 2009. Captulos 4 y 5. 27 Vase CES, Revista Cauces n 11.
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en la obtencin del empleo, mayores perodos de bsqueda y menor duracin del primer empleo28 que aquellos que finalizan la ESO y una educacin secundaria superior. De hecho, segn datos del Ministerio de Trabajo29, la mitad de los jvenes desempleados no tiene el ttulo de ESO. Pero adems, sus tasas de inactividad son mucho mayores para los que fracasan (alrededor del 10%) que para los dems. Respecto a los que abandonan tempranamente el sistema educativo, aunque no tienen tantas dificultades para encontrar su primer empleo como los que fracasan, s encuentran problemas para encontrar un empleo de calidad o un empleo significativo30. Por otra parte, todos los anlisis muestran mayores problemas de insercin entre las mujeres que entre los hombres, un factor que, junto a otros de tipo educativo, probablemente est detrs de la menor tasa de fracaso y abandono entre las chicas (grfico 2). Pero los que fracasan o abandonan no slo tienen mayores dificultades en su insercin laboral, sino que una vez que encuentran su primer empleo significativo, ocupan los niveles profesionales ms bajos, de menor cualificacin y posicin jerrquica. Adems, el empleo de estos jvenes se concentra en sectores de baja productividad (construccin comercio, hostelera), y ms afectados por la temporalidad, aunque existen algunas diferencias tanto en trminos ocupacin y de sector de actividad, en funcin del sexo y del momento del abandono del sistema escolar (cuadro 2). Estas peores condiciones de trabajo, derivadas de su menor nivel educativo conllevan efectos negativos muy importantes sobre los ingresos de estos individuos31. Finalmente, los datos de la Encuesta del INE sobre la participacin de la poblacin adulta en las actividades de aprendizaje de 2007 constatan que un menor nivel educativo est asociado a una menor participacin en el aprendizaje a lo largo del ciclo vital de los individuos, de manera que la brecha existente en materia de productividad y salarios entre los trabajadores con distintas cualificaciones es bastante probable que se amplen a lo largo de sus vidas32. Pero lo ms importante es que esta desventaja educativa inicial en trminos laborales y econmicos derivada del abandono escolar se va ampliando a lo largo del ciclo vital. Algunos anlisis realizados desde una perspectiva longitudinal, a partir de los PHOGUE33, indican que los trabajadores de menor cualificacin tienden a verse a atrapados en mayor medida en situaciones de paro, o de empleo con bajos salarios (con una remuneracin inferior a 2/3 del salario mediano).
28 Vase CES, Revista Cauces n 3. 29 Comparecencia en el Consejo Econmico y Social (el 15 de marzo de 2011) de D M Luz Rodrguez, Secretaria General de Empleo del Ministerio de Trabajo. 30 Segn, la ETEFIL se considera empleo significativo aquel que se ha realizado de manera continuada durante al menos seis meses en la misma empresa y con un horario de trabajo de al menos 20 horas semanales 31 Segn datos del Captulo 5 sobre las Caractersticas de la insercin en el mercado de trabajo. Del libro Abandono escolar y mercado de trabajo en Espaa del Ministerio de Trabajo, de acuerdo con la Encuesta de Estructura Salarial, los titulados en secundaria superior disfrutan de una prima salarial sobre aqullos sin estudios del 20 y 16%, para hombres y mujeres, respectivamente, mientras que la diferencia en materia de rendimientos educativos se sita alrededor del 15 y 10 puntos respecto a aqullos con estudios primarios y de 14 y 10 puntos porcentuales si tomamos como referencia a aqullos que completaron la primera etapa de secundaria. 32 CES. Revista Cauces n 11. 33 Ministerio de Trabajo. Abandono escolar y mercado de trabajo en Espaa. Coleccin Informes y Estudios. Serie Empleo Nm. 40, 2009
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Calidad de Vida y Desarrollo Social CUADRO 2 CARACTERSTICAS DEL PRIMER EMPLEO SIGNIFICATIVO SEGN ENTRE 2000 Y 2004
Fuente: Ministerio de Trabajo. Abandono escolar y mercado de trabajo en Espaa. Rafael Muoz de Bustillo Llorente, Jos-Ignacio Antn Prez, Francisco-Javier Braa Pino, Enrique Fernndez Macas. Coleccin Informes y Estudios. Serie Empleo Nm. 40, 2009. Fracaso escolar Abandono escolar Secundaria superior
Varones Mujeres Varones Mujeres Varones Mujeres

Actividad Agricultura, ganadera y pesca Industrias extractivas y manufacturera; produccin y distribucin de electricidad, gas y agua Construccin Comercio y reparacin Hostelera Transporte, almacenamiento y comunicaciones Intermediacin financiera, actividades inmobiliarias y de alquiler; servicios empresariales Administracin pblica, educacin y sanidad Otros sectores Sobre-cualificacin subjetiva (adecuacin del trabajo al nivel educativo) Por debajo Adecuado Por encima Ocupacin (asalariados) FFAA Direccin de AAPP y empresas Tcnicos y profesionales cientficos intelectuales Tcnicos y profesionales de apoyo Empleados de tipo administrativo Trabajadores de servicios de restauracin, personales de proteccin y vendedores Trabajadores cualificados en la agricultura y la ganadera Artesanos y trabajadores cualificados de manufactura, construccin y mineria Operadores y montadores de instalaciones y maquinaria Trabajadores no cualificados Tipo de contrato actual o final (asalariados) Indefinido Temporal Otro acuerdo laboral Sin contrato
6,8 26,5 33,7 14,0 7,3 4,1 2,5 2,9 2,2 14,4 82,4 3,2 1,2 0,1 0,1 2,0 2,5 11,8 1,5 35,4 9,4 36,0 38,7 31,0 14,1 16,2
4,5 12,8 1,4 33,0 16,7 3,0 7,2 5,0 16,4 19,0 78,3 2,7 0,6 0,2 0,6 3,2 10,1 53,9 1,1 6,6 2,3 21,4 32,6 31,7 19,8 16,0
4,2 25,0 24,5 19,2 9,4 4,8 6,0 4,7 2,2 32,2 64,0 3,8 1,7 0,0 0,0 4,4 5,7 17,7 1,6 26,2 10,5 32,2 39,4 29,7 17,6 13,3
4,2 13,0 1,9 35,5 16,7 2,6 10,5 3,8 11,8 33,0 65,4 1,6 0,7 0,0 0,2 5,2 17,0 52,6 0,5 5,6 2,9 15,5 26,6 39,6 22,6 11,2
2,0 27,5 16,6 18,8 6,0 5,4 14,8 5,2 3,7 33,2 62,1 4,7 0,5 0,4 2,3 20,2 8,9 12,5 0,9 29,7 9,9 14,8 52,4 28,2 9,9 9,5
0,9 11,1 3,1 26,4 8,7 5,0 16,7 17,0 11,2 36,0 60,9 3,1 0,2 0,4 1,9 28,0 24,6 36,2 0,2 2,0 1,3 5,3 53,1 24,6 13,9 8,4
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Por tanto, parece que los procesos de exclusin social no son ajenos a la vulnerabilidad educativa, pero tampoco lo son las respuestas del sistema educativo ante el fracaso escolar. Por un lado, la segregacin espacial, especialmente acusada en las grandes ciudades, junto a la eleccin de las familias de centros educativos donde sus hijos se encuentren con un nivel sociocultural similar al suyo, hace difcil que la cuestin de la concentracin excesiva de alumnado con necesidades de compensacin educativa tenga soluciones ptimas. Por otro lado, la segregacin de estos escolares con bajos rendimientos, les produce una baja autoestima y una autoexclusin del grupo escolar para integrarse en otras redes sociales, vinculadas normalmente al barrio donde residen, actuando de nuevo la segregacin espacial, pues el riesgo de abandono escolar aumenta a medida que el estatus socioeconmico y el capital social del barrio disminuye34.
34 Vicen Navarro (Director).La situacin social en Espaa III. Observatorio Social de Espaa, 2009.
Algunas medidas para reducir el el fracaso escolar

Cualquier tipo de estrategia dirigida a reducir el abandono escolar prematuro deben tener como punto de partida el conocimiento de las distintas especificidades en cada momento de este proceso, pero tambin las razones acadmicas, personales, familiares, econmicas y sociales por las que se produce en los distintos grupos de alumnos, y su diferente incidencia en las diversas regiones, municipios, reas metropolitanas y centros de enseanza. Adems, se debera tener una consideracin ms amplia del logro en materia de escolaridad, en el sentido sealado al principio de este artculo, pues su consideracin, concrecin y medicin permitira aumentar la capacidad para trasmitir la informacin necesaria a la hora de abordar los problemas de los que fracasan y abandonan temprano el sistema educativo, y con ello elaborar propuestas y programas para su reduccin ms ajustadas. Por otro lado, las polticas y medidas relativas al fracaso escolar deben combatir tanto las causas como las consecuencias. La complejidad del problema y su naturaleza multicausal, as como la diversidad de las implicaciones del mismo (personales, laborales, y de exclusin social) hace preciso que para mejorar la situacin sean necesarias no slo polticas de carcter educativo, sino tambin sociales y laborales.
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Sociales
Socialmente, es importante que se admita la importancia de la calidad de vida, y de los estmulos y agentes de socializacin no escolares (la familia, el grupo de iguales o la televisin) sobre el rendimiento escolar, con el objeto de impulsar polticas pblicas ms integrales, que apoyen a la infancia, a la adolescencia y a las familias con ms riesgo. Es decir, la lucha contra el fracaso escolar, requiere la actuacin de factores institucionales ms amplios, relacionados con el rgimen de bienestar, pues algunas de estas cuestiones, como por ejemplo, unas polticas pblicas ms integrales, o la combinacin de polticas activas, e incluso una oferta de servicios educativos y sociales que facilite la conciliacin de la vida familiar y laboral, son las que han permitido a otros pases del norte de Europa mantener unos mayores rendimientos de sus escolares, y elevar la tasa de movilidad social ascendente. Es decir, el abandono escolar prematuro no es slo un problema educativo, por lo que en su reduccin deben emplearse otro tipo de medidas sociales, de juventud, de familia, de salud, locales, de empleo, etc. Pero tambin, la lucha contra el fracaso educativo reclama, entre otras muchas cuestiones, conocer dnde se concentran las principales diferentes formas de vulnerabilidad educativa y cules son los factores que las provocan. En este sentido, se debe intentar limitar que la concentracin de alumnado con necesidades de compensacin educativa en los centros escolares, agrave los efectos segregadores que provocan las dinmicas de distribucin social del espacio. Por tanto, parece imprescindible reclamar a todas las administraciones pblicas la tarea de minimizar los riesgos de exclusin que llevan aparejados las desventajas educativas,y conseguir que ms jvenes vean incrementadas sus oportunidades de progreso a lo largo de la vida. Adems, combatir las des-
Calidad de Vida y Desarrollo Social igualdades educativas no es una cuestin slo de equidad social, sino que es uno de los mejores caminos para prevenir el riesgo de exclusin, y los costes sociales asociadas a ella, pues la falta de cohesin social merma la estabilidad y gobernabilidad de las sociedades35.
Educativas
La necesidad de abordar la reduccin del abandono temprano de la educacin, lleva siendo un aspecto clave en los Programas de educacin y formacin europeos desde hace una dcada, pero es realmente en el ltimo ao, cuando su reduccin se ha empezado a considerar como una cuestin clave en la nueva estrategia europea 2020 para el empleo y el crecimiento. Por ello, recientemente la Comisin Europea ha elaborado una serie de propuestas polticas generales para combatir el abandono temprano de la educacin36, que los Estados miembro pueden aprovechar para elaborar polticas eficaces. Segn este documento, las polticas educativas tienen como finalidad prevenir y reducir el abandono de los estudios, o facilitar la reincorporacin a los mismos. Pero, en cualquier caso, el diseo de las mismas necesita basarse en una informacin exacta y detallada del proceso de abandono, con el fin de orientar mejor las medidas, pero tambin necesita sistematizar esta informacin y supervisar su evolucin, para poder adaptar las medidas constantemente a los hechos. En este sentido, medidas orientadas a una obtencin sistemtica de informacin basadas en hechos, puestas en marcha en otros pases, como el nmero de identificacin del alumno37, han tenido bastante xito. Por tanto, las polticas generales contra el abandono escolar prematuro deben centrarse en la prevencin, la intervencin y la compensacin (recuadro 3). Con la prevencin se pretenden evitar, lo antes posible, las condiciones que pueden desencadenar procesos que den lugar al abandono escolar prematuro. Priorizar la intervencin temprana es fundamental, pues el rendimiento de las intervenciones destinadas a favorecer la creacin y acumulacin de capital humano es decreciente con la edad. Las medidas de intervencin pueden dirigirse al centro de enseanza o a cada alumno que corra riesgo de interrumpir su educacin. Las medidas dirigidas a los centros de enseanza estn destinadas a mejorar el ambiente y a crear unos entornos de aprendizaje que sirvan de apoyo. En este sentido, resultan eficaces los sistemas de alerta precoz y una mejor cooperacin con los padres, o el establecimiento de redes con agentes ajenos a la escuela (servicios sociales, organismos de juventud, grupos de trabajo contra la drogadiccin y redes de apoyo local). Las medidas orientadas a los estudiantes se centran en la tutora individual y de grupo, en unos enfoques de aprendizaje personalizados, en una mejor orientacin, y en alguna ayuda financiera, como pueden ser las asignaciones por escolaridad. Finalmente, las medidas compensatorias tienen el objetivo de ayudar a los jvenes que han abandonado el sistema educativo a reincorporarse al mismo, es decir a proporcionarles una segunda oportunidad. Sin embargo, est demostrado que la prevencin del abandono escolar prematuro da mejores resultados que la compensacin de sus efectos negativos.
35 Vese La educacin, estrategia clave para el desarrollo sostenible, M Magdalena del Llano. Gaceta sindical, Reflexin y debate. Nueva etapa n 14. Junio de 2010. 36 Comunicacin de la Comisin Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social Europeo, y al Comit de las Regiones. Abordar el abandono escolar prematuro: una contribucin clave a la agenda Europa 2020. COM(2011) 18 final. 37 En el caso de los Pases Bajos, se considera que la introduccin de este nmero y el seguimiento en lnea del abandono escolar prematuro son los principales factores de xito en la reduccin de este fenmeno.
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Calidad de Vida y Desarrollo Social RECUADRO 3 ESTRATEGIAS PARA COMBATIR EL ABANDONO ESCOLAR PREMATURO
Fuente: Comunicacin de la Comisin. Abordar el abandono escolar prematuro: una contribucin clave la agenda Europa 2020. COM(2011) 18 final.
Prevencin Las polticas contra la segregacin tienen el objetivo de cambiar la composicin social de las escuelas desfavorecidas y de mejorar el nivel de estudios de los nios de entornos socialmente desfavorecidos y con bajo nivel educativo. Las medidas de discriminacin positiva , como el establecimiento de zonas con prioridad educativa y programas que brindan un apoyo especfico a las escuelas en zonas desfavorecidas mejoran la oferta educativa, dan apoyo adicional a los alumnos y crean unos entornos de aprendizaje innovadores y adaptados a sus necesidades especficas. Los itinerarios educativos flexibles para combinar la enseanza general, la formacin profesional y la primera experiencia laboral estn dirigidos a los estudiantes que puedan estar desanimados por los malos resultados acadmicos y quieran empezar a trabajar lo antes posible. Intervencin Los centros de enseanza como comunidades de aprendizaje, aumentan el compromiso del alumnado, el profesorado, los padres y otras partes interesadas, y apoya el desarrollo y la calidad de los centros de enseanza. El establecimiento de redes con agentes ajenos a la escuela favorecen unos enfoques notablemente intercomunitarios e intersectoriales. Implicar ms a las regiones en el desarrollo de las medidas ayudndolas financieramente y estableciendo incentivos ha demostrado tener xito en algunos pases, por ejemplo los Pases Bajos. Las Escuelas Abiertas , tienen por objetivo abordar la desmotivacin del alumnado organizando una gran variedad de proyectos en asociacin con la sociedad civil local. Compensacin La reintegracin en la enseanza general exige a menudo un perodo transitorio entre el fracaso escolar anterior y un nuevo comienzo ms acertado. La duracin de los programas oscila entre tres meses y un ao. Un factor de xito es disponer de un entorno de aprendizaje individualizado y de apoyo, as como un enfoque flexible adaptado a las necesidades de cada joven. Programas como Proyecto de aprendizaje para jvenes adultos de Eslovenia, las clases de transicin de Francia o los centros SAS de Blgica, son buenas experiencias al respecto.
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En Espaa, el desarrollo de polticas especficas de prevencin y tratamiento del fracaso escolar, tampoco es reciente. De hecho, tan slo un ao despus de la adopcin del punto de referencia sobre el abandono escolar temprano por el Consejo Europeo38, el Ministerio de Educacin present una serie de Propuestas39, en las que se incluan una lista de medidas de atencin y refuerzo, y de cualificacin profesional inicial, con el objetivo de proporcionar una salida para los jvenes que tienen serias dificultades para acabar la ESO con xito. La LOE, aprobada en 2006, incluy buena parte de estas propuestas40. Al tiempo que se aprobaba la LOE se ponan en marcha con todas las CCAA grupos de trabajo para estudiar el tema, y se emprendan programas conjuntos de cooperacin territorial, como El plan de refuerzo, orientacin y apoyo a los alumnos en desventaja educativa (Plan PROA-2005), con el objetivo de mejorar el rendimiento y el xito de los alumnos en la ESO. En este sentido, la Conferencia Sectorial de Educacin ha ido dedicando un esfuerzo particular para analizar y combatir el abandono, proceso que culmin con la adopcin de un importante paquete de medidas y la creacin de un grupo especfico de seguimiento del abandono en 2009. Sin embargo, aunque las intervenciones destinadas a estos jvenes ocupan un lugar importante dentro de las Comunidades Autnomas, el nivel de prioridad asignado a este tipo
38 Conclusiones del Consejo de 5 de mayo de 2003 sobre los niveles de referencia del rendimiento medio europeo en educacin y formacin. DOCE 2003/ C 134/02 39 Documento del Ministerio de Educacin Una educacin de calidad para todos y entre todos. Propuestas para el debate, 2004. 40 Vase el Cuadro I-3 Previsiones legales relacionadas con la prevencin y/o atencin al fracaso escolar del informe del CES 1/2009 Sistema educativo y capital humano (Pg. 45)
de medidas41 no slo difieren mucho de unas regiones a otras, sino que adems no existen evaluaciones de resultados sobre este tipo de intervenciones42. Por otro lado, el Consejo Escolar del Estado en sus Informes anuales sobre el estado y situacin del sistema educativo, ha analizado y realizado diferentes propuestas. Tambin el propio CES, en sus sucesivas Memorias anuales sobre la situacin socioeconmica y laboral en Espaa y, ms especficamente, en su Informe sobre Sistema Educativo y Capital Humano, analiza con detenimiento la multidimensionalidad de este fenmeno, a la vez que realiza una serie de propuestas de prevencin y tratamiento del fracaso escolar, y de mejoras del sistema educativo en sus niveles no universitarios. Muchas de las medidas propuestas por ambos Consejos, han sido tenidas muy en cuenta en las ltimas propuestas gubernamentales al respecto. Sin embargo, hay que sealar que las medidas de lucha contra el fracaso escolar y el abandono escolar temprano adoptadas en Espaa hasta el momento no han tenido la efectividad necesaria, vista la magnitud que presenta actualmente este problema. Las ltimas propuestas para combatir el abandono estn incluidas en el Plan de Accin 2010-2011 del Ministerio de Educacin, y en la Ley de Economa Sostenible, cuyo Anteproyecto tuvo la ocasin de dictaminar este Organismo43. Con la aprobacin de Ley44 (recuadro 4), se establecen diferentes medidas para proporcionar una mayor flexibilidad en las trayectorias formativas dentro del sistema educativo, facilitando el acceso de todos los alumnos que tengan dificultad para finalizar la ESO a los Programas de Cualificacin Profesional Inicial (PCPI) y, una vez completados estos, a los CFGM y bachillerato, pero tambin creando pasarelas, entre CFGM y bachillerato (recuadro 4). Segn algunos expertos45, cuando estas medidas se apliquen, parece razonable esperar que la proporcin del abandono temprano espaol que es atribuible a que los alumnos que no finalizan con xito la ESO no podan hasta ahora seguir estudiando o formndose, pueda disminuir, pudiendo llegar a beneficiar a cerca de un 15 por 100 de los alumnos incluidos en este indicador. Sin embargo, hay que sealar que a pesar del aumento del alumnado de los PCPI46, que actualmente (curso 2009-2010) se cifra en 74.080, su cobertura sobre los que fracasan no es muy amplia (14, 8 por 100). Por ello, antes de aplicar estas reformas seria imprescindible establecer medidas de para atraer a estos programas a ms alumnado con fracaso escolar, como evaluar su efectividad. Sobretodo, si se tiene en cuenta que este programa pretende solucionar las carencias de una accin anterior, los Programas de Garanta Social, cuya cobertura sobre los que fracasan no es muy amplia47 y de cuya efectividad se sabe poco.
41 Como por ejemplo, programas de atencin a inmigrantes, programas para los alumnos con desfases curriculares significativos, ayudas econmicas para cursar niveles post-obligatorios, atencin domiciliaria, aulas hospitalarias. 42 Calero, J. Desigualdades tras la educacin obligatoria. Fundacin Alternativas. Documento de Trabajo 83/2006. 43 CES, Dictamen 1/ 2010 sobre el Anteproyecto de Ley de Economa Sostenible. 44 Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible. Ley Orgnica 4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la Ley de Economa Sostenible, por la que se modifican las Leyes Orgnicas 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formacin Profesional, 2/2006, de 3 de mayo, de Educacin, y 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. 45 Para ampliar ms informacin al respecto vase artculo de Enrique Roca Cobo. El abandono temprano de la educacin y la formacin en Espaa en la Revista de Educacin. Nmero Extraordinario 2010: Abandono temprano de la educacin y la formacin: cifras y polticas. Ministerio de Educacin. 46 Los PCPI estn dirigidos a los alumnos de ESO que, superada la edad terica de finalizacin de dicha etapa, diecisis aos, no hayan obtenido el Graduado Escolar. 47 CES, Informe 1/2009. Sistema educativo y capital humano. Pg. 43
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RECUADRO 4 LEY DE ECONOMA SOSTENIBLE

Fuente: Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible. BOE Nm. 55. Sbado 5 de marzo de 2011. Ley de economa sostenible Podrn acceder a un PCPI los alumnos que hayan finalizado el tercer curso de educacin secundaria obligatoria o que sean mayores de 15 aos. El acceso a CFGM requerir una de las siguientes condiciones: Estar en posesin del ttulo de graduado en Educacin Secundaria Obligatoria. Haber superado un programa de cualificacin profesional inicial. Haber superado un curso de formacin especfico para el acceso a ciclos de grado medio. Haber superado una prueba de acceso. Tanto el curso como la prueba que permiten el acceso a los ciclos formativos de grado medio se centrarn en las competencias bsicas de la educacin secundaria obligatoria imprescindibles para cursar estos ciclos. Los alumnos que superen los CFGM recibirn el ttulo de Tcnico de la correspondiente profesin. El ttulo de Tcnico, independientemente de su forma de obtencin, permitir el acceso directo a todas las modalidades de Bachillerato. El Gobierno regular el rgimen de convalidaciones recprocas y establecer las materias que sea necesario superar para obtener el ttulo de bachiller, con el fin de facilitar la movilidad entre estas enseanzas.
El Plan de Accin 2010-201148 (recuadro 5), y su plasmacin en los Programas de Cooperacin Territorial 2010-2011 (recuadro 6), tienen el propsito por un lado, de mejorar el rendimiento y el xito de los alumnos en la ESO y, por otro, dotar de la suficiente flexibilidad al sistema educativo para fomentar la continuidad en el sistema educativo, tanto de los alumnos que no han finalizado la ESO, como de los que si han finalizado sus estudios obligatorios.
48 http://www.educacion.es/horizontales/iniciativas/plan2010-2011.html
RECUADRO 5 PLAN DE ACCIN 2010-2011 DEL MINISTERIO DE EDUCACIN

Fuente: Ministerio de Educacin. Objetivos de la Educacin para la dcada 2010-2020. Plan de Accin 2010-2011. Consejo de Ministros, 25 de junio de 2010. OBJETIVO N 1: EL XITO EDUCATIVO DE TODOS LOS ESTUDIANTES Resumen: conseguir que todos los estudiantes finalicen la educacin obligatoria con los conocimientos, competencias bsicas y valores necesarios para su desarrollo personal y profesional. 1. Ampliar y evaluar el Plan Educa3, aumentando la oferta de plazas en el primer ciclo de la Educacin Infantil. 2. Transformar de manera progresiva, en plazas de Educacin Infantil, la oferta de atencin a los nios de 0 a 3 aos de edad que no est considerada como tal. 3 Aumento de la oferta de plazas para ciclos formativos de Grado Superior de Educacin Infantil.
4. Reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas a travs de la experiencia laboral y de aprendizajes no formales obtenidos en centros para la atencin de nios de 0 a 3 aos y oferta de formacin para obtener el ttulo de Tcnico Superior en Educacin Infantil. 5. Dotacin de autonoma y recursos para los centros de Educacin Primaria, en relacin con las medidas especficas a adoptar para el alumnado con dificultades de aprendizaje, incluida la realizacin de las actividades necesarias. 6. Reforzar las medidas de apoyo en tercer ciclo de Educacin Primaria de cara al inicio de la ESO, as como en 3 y 4 de ESO, para que el alumnado alcance las competencias necesarias para obtener el Graduado en ESO. 7. Facilitar el trnsito del alumnado entre la Primaria y la ESO y promover medidas de refuerzo y apoyo en los dos primeros cursos de ESO, promoviendo la agrupacin de materias en mbitos e incrementando la coordinacin entre el profesorado y reforzando el papel de los tutores. 8. Promover la atencin ms individualizada a los estudiantes y fomentar los valores del estmulo, el mrito, el esfuerzo, la superacin, la participacin, la convivencia, el respeto y el trabajo dentro y fuera de clase. 9. Potenciar acciones especficas (en particular, la comprensin lectora, la escritura y la expresin oral), al objeto de que todo el alumnado concluya la ESO con la competencia lingstica necesaria para expresarse correctamente en castellano y, en su caso, en la lengua cooficial autonmica. 10. Reforzar la orientacin acadmica y profesional en la ESO para facilitar la eleccin del alumnado entre las opciones ms ajustadas a sus competencias e intereses. 11. Modificar la organizacin de 4 ESO, con dos opciones: orientacin a estudios generales (Bachillerato) y orientacin a estudios profesionales (ciclos de Grado Medio), estableciendo las materias de las partes comn y especfica de las dos opciones, a cuya finalizacin se obtendr el ttulo de Graduado en ESO, para que pueda continuarse estudios profesionales, independientemente de las opciones cursadas, que tendrn que ofertar todos los centros que impartan ESO. 12. Facilitar la eleccin (repetir 3 ESO, continuar con un programa de diversificacin curricular, o cursar un Programa de Cualificacin Profesional Inicial-PCPI) a quienes, habiendo finalizado 3 ESO, no estn en condiciones de acceder a las opciones sealadas en la medida 11. 13. Fijar una duracin de dos aos para los PCPI, con un diseo tal que permita la obtencin de una certificacin oficial de la cualificacin profesional obtenida y el ttulo de Graduado en ESO; pudiendo acceder a un ciclo formativo de Grado Medio de FP el alumnado que alcance una cualificacin profesional de nivel 1. 14. Podrn acceder a un PCPI los alumnos que hayan finalizado el tercer curso de Educacin Secundaria Obligatoria o que sean mayores de 15 aos y hayan estado cursando el segundo curso de esta etapa y no estn en condiciones de promocionar al tercer curso. Para acceder a estos programas se requerir el acuerdo de los alumnos y de sus padres o tutores. 15. Elaborar planes especiales de actuacin en las zonas con menores tasas de graduacin en ESO y mayores tasas de abandono temprano de la educacin y la formacin, junto con la realizacin de estudios especficos sobre las causas del fracaso escolar.
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Calidad de Vida y Desarrollo Social

OBJETIVO N 2: EQUIDAD Y EXCELENCIA. LA EVALUACIN COMO FACTOR PARA MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIN. Resumen: Garantizar la equidad y la excelencia en todos los niveles educativos, realizando la evaluacin de los resultados del alumnado y del sistema educativo. 1 Incrementar los Programas de Apoyo y Refuerzo Educativo (PROA).
2. Implantacin de un nuevo Programa de profundizacin de conocimientos en Primaria y Secundaria para el alumnado con mayor capacidad y motivacin para aprender, junto con la constitucin de grupos de investigacin para jvenes que cursen Bachillerato y estudios profesionales de Grado Medio. 3. Promover convenios para desarrollar programas de profundizacin de conocimientos y grupos de investigacin. 4. Acordar con las CC.AA. el diseo de una evaluacin de diagnstico en 4 de Educacin Primaria y en 2 de ESO, con la participacin de los centros educativos, siendo implementada en cada Comunidad Autnoma por el Instituto de Evaluacin o por la Agencia de Evaluacin autonmica, y permitiendo el desarrollo posterior de planes de actuacin y mejora que contemplen medidas especficas para asegurar la incorporacin del alumnado a la ESO y obtener el ttulo de Graduado, segn el caso. 5. Acordar con las CC.AA. el diseo de una evaluacin general del sistema educativo en 6 de Primaria y 4 ESO, mediante una muestra representativa del alumnado de toda Espaa, comunicando el resultado de la evaluacin al Consejo Escolar del Estado y a los de las CC.AA.. 6 Desarrollar en los centros educativos proyectos y programas de innovacin en materia de autonoma organizativa y pedaggica, susceptibles de evaluacin posterior.
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7. Complementar la evaluacin general del sistema educativo con la participacin espaola en los estudios internacionales de evaluacin. OBJETIVO N 3: FLEXIBILIDAD DEL SISTEMA EDUCATIVO Y ESTUDIOS POSTOBLIGATORIOS. EDUCACIN A LO LARGO DE LA VIDA. Resumen: Fomentar la continuidad, hasta los 18 aos, de la formacin de todo el alumnado, flexibilizando las diferentes ofertas formativas y favoreciendo el aprendizaje a lo largo de la vida, haciendo posible la compatibilidad de formacin y empleo. 1 Certificar oficialmente las competencias bsicas del alumnado que finalice la educacin obligatoria sin obtener el ttulo de Graduado en ESO.
2. Certificar oficialmente las competencias bsicas a los adultos que soliciten la evaluacin de las mismas acogindose a la Valoracin Inicial de Aprendizajes, cuando no posean el ttulo de Graduado en ESO. 3. Incrementar la oferta de plazas en los ciclos formativos de grado medio de formacin profesional. 4. Incrementar la oferta de cursos de formacin especficos para que los jvenes, que hayan abandonado el sistema educativo sin el ttulo de Graduado en ESO, puedan acceder a la FP de Grado Medio. 5. Establecer convalidaciones recprocas entre las materias de Bachillerato y los mdulos de los ciclos formativos de Grado Medio. 6. Aumentar la oferta de formacin presencial, semipresencial o a distancia, dirigidas a todos aquellos que necesiten mejorar su nivel de cualificacin, eliminando barreras al estudio y hacindolo compatible con la vida laboral y familiar. 7. Revisin de la estructura del Bachillerato, para flexibilizar su organizacin. 8. Reforzar la orientacin acadmica y profesional en Bachillerato, a travs de programas y actividades de orientacin personalizados desde el comienzo de la etapa, para facilitar la toma de decisiones al alumnado sobre su futuro acadmico y profesional. 9. Promover de manera conjunta con la Administracin laboral, y en el marco del Dilogo Social para la Mejora de la Formacin Profesional, distintas medidas a favor de la compatibilidad de la actividad escolar y la formacin con el empleo. 10 Intensificar los planes acordados con las CC.AA., para la promocin del xito escolar y la lucha contra el abandono escolar prematuro. 11. Realizar campaas de sensibilizacin dirigidas al alumnado y sus familias, sobre la importancia de continuar los estudios de Bachillerato, profesionales y de la formacin a lo largo de la vida. 12. Promover la Educacin a lo largo de la vida para las competencias clave de la ciudadana. 13. Desarrollar una estrategia integral que favorezca el aprendizaje a lo largo de la vida, estableciendo el nuevo Marco Espaol de Cualificaciones en relacin con el Marco Europeo, incluyendo el Marco para la Educacin Superior.
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Calidad de Vida y Desarrollo Social RECUADRO 6 PROGRAMAS DE COOPERACIN TERRITORIAL 2010-2011 DE MEJORA DEL RENDIMIENTO ESCOLAR DEL ALUMNADO
Fuente: Ministerio de Educacin. Programas de Cooperacin Territorial 2010-2011. Conferencia de Educacin,28 de septiembre 2010 Programa Aportacin Ministerio de Educacin 101.600.000 2.000.000 12.400.000 60.000.000 15.000.000 40.000.000 45.000.000 Aportacin CCAA
Programa Educa3. Plan de impulso de la Educacin infantil, 0-3 aos. Programa para la consolidacin de las competencias bsicas como elemento esencial del currculo. Leer para aprender: la lectura en la era digital. Plan PROA (Programas de refuerzo, orientacin y apoyo). Programa de profundizacin de conocimientos. Contratos-programa con los centros para el incremento del xito escolar. Programa para la reduccin del abandono escolar temprano de la educacin y la formacin.
100.000.000 1.000.000 11.500.000 59.700.000 14.000.000 38.500.000 44.500.000
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Por otro lado, los centros educativos disponen de tres herramientas desde el inicio de la ESO para clasificar a estos alumnos y poner en marcha mecanismos que posibiliten su xito escolar. La educacin compensatoria (ANCE), las adaptaciones curriculares significativas (ACS) y la consideracin de algunos alumnos que presentan necesidades educativas especiales (ACNEE). Adems en tercero de la ESO, se suma el Programa de Diversificacin Curricular. La nica informacin disponible sobre la efectividad de estas medidas proviene del estudio realizado por Fernndez Enguita49, y por tanto slo se recoge informacin sobre alumnado que, aunque acogidos en algn momento a dichas medidas de estudiantes, han abandonado el sistema educativo, no se tienen datos de quienes logran la titulacin obligatoria (y abandonan sin intentar continuar), ni de quienes consiguen un ttulo de secundaria postobligatoria. Segn este estudio, las medidas pensadas para casos en principio menos graves, como son ANCE y ACS, no logran que ninguno de estos alumnos continen los estudios post-obligatorios, y un 92 por 100 del alumnado con necesidades especiales (ACNEE) que abandonan lo hacen sin lograr el ttulo obligatorio. En el caso del alumnado incluido en el programa de Diversificacin Curricular, un 28 por 100 contina su formacin en ciclos postobligatorios, mayoritariamente en bachillerato, aunque fracasan en ellos de forma mayoritaria (70 por 100). Parece que tanto la finalidad de la orientacin, como de la diversificacin no funciona con el alumnado que termina fracasando o abandonando el sistema escolar, pues las medidas de diversificacin no consigue llegar a resultados iguales o similares desde puntos de partida distintos; por lo que igual sera ms conveniente diversificar los objetivos perseguidos con los alumnos y no diversificar medios y recursos para alcanzar unos mismos objetivos. La orientacin parece que no establece tampoco un tratamiento adecuado, pues los alumnos con dificultades de aprendizaje, y que por tanto tienen que abandonar el iti49 Fundacin La Caixa. Coleccin Estudios Sociales n 29. Fracaso y abandono escolar en Espaa. Mariano Fernndez Enguita, Luis Mena Martnez, y Jaime Riviere Gmez.
nerario habitual para lograr su ttulo obligatorio, terminan fracasando mayoritariamente al optar por el bachillerato para su formacin postobligatoria, en lugar de hacerlo por los CFGM. Algunas iniciativas relativas a la oferta educativa para intentar reducir el abandono, como corregir la rigidez del sistema educativo, o evitar la repeticin de lo ya conseguido y acreditar lo aprendido50, parece que van a ser puestas en marcha prximamente. Sin embargo, otras medidas, que han sido sealadas en numerosas ocasiones tanto por el CES51 como por otros Organismos, necesitan ser reforzadas. En este sentido, es importante, fortalecer los procesos educativos especficamente destinados a combatir los problemas de aprendizaje, dado que hay indicios de que dichos problemas no estn siendo atendidos adecuadamente52. Es decir, es prioritario no slo establecer ms mecanismos de deteccin precoz de problemas de aprendizaje, especialmente en la educacin primaria, sino tambin de refuerzo educativo, de apoyo extraescolar, y de accesibilidad a recursos educativos, dirigidos a los colectivos potencialmente ms vulnerables al fracaso escolar y evaluar su eficacia. Tambin se debera, potenciar al mximo una formacin inicial y continua a los docentes ms acorde para afrontar las necesidades individuales de los alumnos ms desfavorecidos socialmente y de los tienen problemas de aprendizaje, y crear un sistema de evaluacin y de carrera docente a este respecto. Finalmente, dada la diferente incidencia y naturaleza del fracaso en cada centro escolar, es necesario fomentar que los centros puedan contar con mayor capacidad de decisin en la gestin de las cuestiones acadmicas, docentes y organizativas que les afectan para, de ese modo, mejorar su eficacia a la hora de dar respuesta a los problemas de los alumnos con peores resultados educativos a lo largo de toda su escolaridad. Tampoco la orientacin parece que en trminos generales este funcionando bien, primero porque el elevado grado de fracaso en el bachillerato, muestra que se ha dirigido hacia estos estudios a muchos alumnos que habran sido, probablemente, casos de xito escolar si hubieran optado por los CFGM. Segundo, porque se produce una importante descompensacin a favor de los estudios de corte acadmico, sin que para muchos haya una continuidad en el sistema educativo. Por ello, adems de mejorar la funcin de la orientacin en los centros escolares, sera importante lograr que los aprendizajes de cada tramo de la enseanza tengan valor en s mismos, y no solo en funcin del tramo siguiente, y conseguir conectar ms la educacin post-obligatoria con el mundo del trabajo. Pero las iniciativas relativas a la oferta siempre se muestran insuficientes, y es preciso incentivar la demanda en educacin, cuestin que tiene que ver con las expectativas educativas y deseos del alumnado y de su entorno. En este sentido, en Espaa, el problema del abandono escolar es en parte consecuencia de una visin
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50 Pues como se demuestra en el Informe del CES sobre el Sistema educativo y capital humano (Pg. 25), la repeticin es ampliamente considerada ineficaz para evitar el abandono, convirtindose en un predictor del abandono en Espaa. 51 CES, Informe 1/2009, Sistema educativo y capital humano 52 De acuerdo con el informe PISA 2003, Espaa destaca por ser de los pases en los que los alumnos reconocen menor apoyo del profesor. Concretamente tan slo un 48 por 100 de alumnos considera que recibe apoyo adicional del profesor cuando lo necesita, frente al 77 por 100 de Finlandia, o al 80 por 100 de Canad.
Calidad de Vida y Desarrollo Social instrumentalista de la educacin, pues cuando la educacin se convierte en un mero instrumento de empleo, se corre el peligro de que la permanencia o no en el sistema educativo dependa en cada momento de la utilidad econmica percibida. Por ello, es necesario, disear nuevas estrategias para aumentar la consciencia entre el profesorado, el alumnado, sus familias y sus potenciales empleadores, de la importancia de finalizar, al menos, un perodo de educacin secundaria postobligatoria, pues slo el aumento del valor de la educacin y la formacin en el discurso social, junto a una respuesta ms adecuada del sistema educativo a estas demandas, contribuirn a desarrollar en los alumnos la conciencia de que aprender, no solo es una necesidad personal y social, sino tambin una obligacin.
Laborales
Las polticas laborales tienen el objetivo tanto de promover una mejor insercin y mejores condiciones laborales de aquellas personas que no han completado la enseanza obligatoria o la secundaria superior, como de mejorar su desempeo laboral actual, sin olvidar que los mecanismos de activacin y formacin de la fuerza de trabajo menos cualificada, son tambin un importante medio para la lucha contra la exclusin social. Lo primero que habra que sealar respecto a las polticas existentes es que son pocos los programas, tanto en el mbito nacional como el internacional, dirigidos de forma especfica a este colectivo, aunque en Espaa la mitad de los desempleados jvenes no tiene el ttulo de ESO. En segundo lugar, la mayor parte de estos programas, al igual que otros programas de polticas activas vigentes, no han sido sometidos a evaluaciones solventes. Y en tercer lugar, las evaluaciones internacionales de los programas especficos de fomento del empleo para estos jvenes de baja cualificacin, son bastante desalentadotas sobre su eficacia y eficiencia. En este sentido, tanto desde instancias internacionales (OCDE) como nacionales, se reconoce que es ms efectivo luchar contra el abandono escolar antes de que se produzca, para reducir su intensidad, que luchar contra sus efectos en el mercado de trabajo, mediante polticas activas, pues la formacin para el empleo y en el empleo de los trabajadores podr contribuir a paliar algo su mala insercin y situacin laboral, pero no podr suplir, por s sola, una formacin inicial bsica insuficiente. En Espaa, las intervenciones destinadas a dotar de mayor flexibilidad al mercado laboral, parecen poco eficaces para este colectivo, ya que es actualmente uno de los colectivos con mayor temporalidad y peores condiciones laborales. Tampoco un eventual endurecimiento del acceso a las prestaciones y subsidios de desempleo, est comprobado que conlleven un incremento en la empleabilidad de estos jvenes. Adems, los costes sociales de este tipo de medidas son evidentes, pues aunque un mayor deterioro condiciones de rabajo y/o una mayor restriccin de las prestaciones sociales podra hacer menos atractivo el abandono escolar, los beneficiarios seran tan slo para aqullos que hipotticamente optaran por continuar sus estudios, mientras que los perjudicados seran todos los jvenes trabajadores sin estudios de secundaria o post-secundaria.
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Irene Morn
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Calidad de Vida y Desarrollo Social Respecto a las polticas activas existentes hay que sealar que las altas tasas de insercin de las Escuelas Taller y Casas de Oficio (ET-CO) y los Talleres Empleo deberan ser un motivo para que la evaluacin de estos programas sea prioritaria. Sin embargo, hay que sealar que a pesar de las buenas tasa de insercin de las ET-CO, no hay que olvidar que segn la ETEFIL53, los colectivos que peor insercin han mantenido a lo largo de los cuatro aos estudiados son los menos cualificados (AESO, FIP, y ET-CO), pues son los que en mayor proporcin se encuentran buscando empleo, tanto a los seis meses de iniciar el periodo como al finalizar el mismo. Pero mientras la insercin inicial de los que haban seguido curso FIP, es decir, los que estaban trabajando a los seis meses despus de haber terminado la accin formativa, es de las ms bajas de los colectivos estudiados en la ETEFIL, la insercin del alumnado de ET-CO es similar a las de los que se graduaron en un CFGM y superior al resto de los colectivos estudiados. Adems, las menores duraciones en dicho periodo de bsqueda fueron las del colectivo de programas de formacinempleo (ET-CO), mientras que las mayores fueron para quienes haban seguido un programa FIP, adems de quienes abandonaron la ESO. El bajo rendimiento de las acciones de formacin a desempleados que muestran las evaluaciones generales realizadas54, y especialmente de los cursos del Plan Formacin e Insercin Profesional (FIP) por su menor duracin, junto a la prctica inexistencia de evaluaciones de la eficacia de estas acciones formativas en trminos de insercin sobre estos jvenes menos cualificados55, puede hacer pensar en la oportunidad de establecer bonificaciones/penalizaciones de tipo econmico o profesional de las distintas intervenciones formativas en funcin de su grado de xito56. Pero incluso ms importante que esto, es establecer nuevas estrategias para atraer a ms jvenes para que participen en acciones formativas, pues segn la ETEFIL la escasa participacin en la formacin no reglada es una caracterstica comn a todo el alumnado de formacin ocupacional (4% FIP y 3% ET-CO), y tambin de los que abandonaron la ESO (5,9%). Sin embargo, la participacin de este ltimo colectivo en este tipo de formacin es la ms alta de todos los grupos estudiados en la encuesta, y especialmente nada ms haber abandonado los estudios (9%). La experiencia internacional, sugiere que las intervenciones dirigidas a fomentar la insercin laboral de los jvenes poco cualificados ofrecen resultados poco esperanzadores. Las intervenciones que ms xito han mostrado son aquellas que se encuentran a medio camino entre la educacin y las polticas activas de empleo. As, algunas experiencias exitosas se relacionan con programas que combinan diversos tipos de formacin (general y vocacional), y que incluyen un componente residencial. Otros programas que han mostrado resultados positivos, son planes comprensivos de atencin a los jvenes, y programas basados en el establecimiento de pago sujeto a resultados, siendo el mayor obs53 Vase CES. Revista Cauces n 3. 54 Vase al respecto el Informe CES 1/2005, Desequilibrios ocupacionales y polticas activas de empleo. 55 Aunque, segn datos de la Memoria del CES 2009, la insercin es menor para los jvenes y aquellos que tienen menor nivel educativo. 56 Aunque en este sistema se establecera una escala en funcin de la dificultad de insercin de estos jvenes, para evitar una seleccin perversa o descreme de los participantes. Es decir, que los agentes pblicos o privados privilegien la insercin de los que mejores perspectivas ofrecen.
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tculo en ambos programas, la captacin de estos jvenes que abandonaron de forma temprana el sistema educativo. Por ello, quizs sea conveniente que las medidas para reducir el abandono escolar abarquen un campo ms amplio, que incluya las polticas laborales, educativas y sociales, trasladndose el debate sobre el abandono al mbito de los pactos sociales. Finalmente, algunas propuestas manifestadas por expertos en el tema57 con el objeto de aumentar la formacin de los trabajadores sin estudios de secundaria superior son el diseo de polticas que combinen formacin aplicada y educacin general, y que focalicen las intervenciones, para permitir ajustar su diseo a las necesidades especficas de estos colectivos. Otras opciones, que exceden el mbito tradicional de las actuaciones en poltica activa de mercado de trabajo, son la puesta en marcha programas de vuelta a la educacin, que requieren financiar directamente a los trabajadores su vuelta a la escuela o a otro tipo de programas. Otras medidas que reducen el coste de la vuelta a las aulas asumido por los trabajadores, y que pueden ayudar a una mayor participacin en actividades educativas y/o formativas, son: el impulso de la contratacin a tiempo parcial de estos jvenes (de forma parecida a la establecida en la ltima reforma58 en el programa excepcional de empleo para la transicin hacia la contratacin estable) y la trasformacin temporal de los contratos a tiempo completo en contratos a tiempo parcial, con la finalidad de permitir la compatibilizacin del trabajo y el regreso a las aulas, o el establecimiento de subvenciones dirigidas a estos trabajadores condicionadas a la vuelta y aprovechamiento de los estudios. De todas formas, en las polticas laborales un tema prioritario es la realizacin de buenas evaluaciones de las polticas existentes y de su impacto sobre este colectivo, as como establecer los mecanismos precisos para la evaluacin de nuevas medidas se pongan en prctica. Slo una buena evaluacin permite ampliar programas exitosos, reformar aqullos que presenten problemas, e incluso sugerir la supresin de aquellas acciones con efectos nulos o negativos.
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57 Ministerio de Trabajo. Abandono escolar y mercado de trabajo en Espaa. Coleccin Informes y Estudios. Serie Empleo Nm. 40, 2009. 58 RD-Ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transicin al empleo estable y la recualificacin profesional de las personas desempleadas.
Indicadores econmicos y sociales

Variacin (en porcentaje) Perodo del ltimo dato Dato Sobre el perodo anterior Sobre igual perodo del ao anterior En media anual *
CONCEPTOS (Unidades de medida) ACTIVIDAD, DEMANDA Y SECTOR EXTERIOR

Producto Interior Bruto -(PIB- Incremento) Produccin industrial total (Indice 2005=100) Produccin industrial de bienes de consumo (Indice 2005=100) Produccin industrial de bienes de inversin (Indice 2000=100) Porcentaje de utilizacin de la capacidad productiva industrial Opiniones empresariales sobre nivel cartera de pedidos industriales Consumo de electricidad (Millones de Kwh) Consumo de cemento (Miles Tm.) Consumo de gasolina (Miles de Toneladas) Construccin de Iniciadas viviendas (unidades) Terminadas Licitacin de obra pblica TOTAL (Millones de euros) Obra civil Edificacin Matriculacin de automviles (Unidades) Ventas en comercios al por General menor (ndice 2001=100) Grandes superficies no especializadas Saldo comercial (Millones de euros) Saldo ingresos-pagos por turismo y viajes (Millones de euros)
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4 trimestre Enero Enero Enero 1 Trimestre Febrero Febrero Enero Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Febrero Enero Enero Diciembre Diciembre
0,6 81,3 90,9 70,7 72,6 -20 21.313,0 1.491,8 466,6 10.350 19.457 1.947,9 1.324,7 623,2 67.028 101,5 113,7 -5.365,0 1.093,0
(0,4) 2,3 1,9 -4,5 -0,4 -9,9 1,2 7,2 -0,4 -5,7 8,9 1,0 30,5 23,2 -17,7 -22,5 38,3 -24,4
(3,6) 6,0 5,8 6,6 4,5 -2,2 0,3 -4,7 -6,3 -20,3 -57,0 -65,5 -9,4 -28,0 -1,8 -3,5 31,8 -5,7
6,0 5,8 6,6 4,5 -0,9 0,3 -5,6 -13,0 -33,5 -38,0 -45,1 -20,1 -26,1 -1,8 -3,5 4,2 2,2
SECTOR PUBLICO
Ingresos no financieros (Millones de euros) Pagos no financieros (Millones de euros) Dficit/Supervit de caja no financiero (Millones de euros) Recaudacin por TOTAL impuestos directos (Millones IRPF de euros) Otros Recaudacin por TOTAL impuestos indirectos (Millones IVA de euros) Otros Ene-Enero Ene-Enero Ene-Enero Ene-Enero Ene-Enero Ene-Enero Ene-Enero Ene-Enero Ene-Enero 9.483,7 17.190,2 -7.706,5 9.223,7 7.546,5 1.677,3 -279,0 -1.225,4 946,4 -92,6 -90,4 -85,2 -84,4 -80,8 -91,6 -100,5 -103,2 -92,9 -11,6 20,1 114,7 2,0 -8,8 119,5 -155,4 101,9 -14,8 -11,6 20,1 114,7 2,0 -8,8 119,5 -155,4 101,9 -14,8
PRECIOS Y SALARIOS
Precios de consumo (Indice 2001=100) Precios industriales (Indice 2000=100) Precios agrarios percibidos (Indice 2000) Precios agrarios pagados (Indice 1995=100) Inflacin subyacente (Indice 2001=100) ** Diferencial de inflacin con la media de la UE 25 (Puntos) Aumento salarial pactado en convenios colectivos (%) Febrero Enero Octubre Octubre Febrero Enero Febrero 110,3 121,3 100,7 122,7 107,7 0,3 3,1 0,1 2,4 3,2 1,8 0,0 (0,1) (0,1) 3,6 6,8 10,2 8,9 1,7 (1,3) (1,6) 3,4 6,8 5,3 0,3 1,7 (-0,3) (1,9)
MERCADO DE TRABAJO
Poblacin de 16 aos y ms (Miles) Activos (Miles) TOTAL Varones Mujeres TOTAL Varones Mujeres TOTAL Varones Mujeres Agricultura Industria Construccin Servicios 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 38.512,4 18.835,0 19.677,5 23.104,8 12.754,9 10.349,9 18.408,2 10.209,7 8.198,5 804,5 2.622,8 1.572,5 13.408,3 0,1 0,0 0,1 -0,1 -0,8 0,8 -0,7 -1,6 0,3 6,7 0,9 -5,7 -0,9 0,2 0,0 0,3 0,6 -0,6 2,1 -1,3 -2,2 -0,1 2,8 -2,2 -12,8 0,2 0,1 -0,1 0,3 0,2 -0,9 1,7 -2,3 -3,3 -0,9 0,9 -5,9 -12,6 -0,3
Ocupados (Miles)
* Media del perodo transcurrido del ao sobre igual perodo del ao anterior * * IPC sin los alimentos no elaborados ni la energa NOTA: Los datos entre parntesis expresan diferencias. Fecha de cierre 16-marzo-2011
(contina)
Variacin (en porcentaje)
CONCEPTOS (Unidades de medida) MERCADO DE TRABAJO (Continuacin)

Asalariados (Miles) TOTAL Varones Mujeres Con contrato indefinido Con contrato temporal Parados EPA (Miles) TOTAL Varones Mujeres Menos de un ao buscando empleo De uno a dos aos buscando empleo Dos o ms aos buscando empleo Parados EPA que no TOTAL han trabajado anteriormente Varones (Miles) Mujeres Paro registrado INEM al lTOTAL timo da de cada mes Varones (Miles) Mujeres Perceptores de prestaciones por desempleo (Miles) Colocaciones registradas por el INEM (Miles) Afiliados en alta a la Seguridad Social (Miles)
Perodo del ltimo dato
Dato
Sobre el perodo anterior
Sobre igual perodo del En media ao anterior anual *
4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre 4 Trimestre Febrero Febrero Febrero Enero Febrero Febrero
15.314,2 8.123,4 7.190,8 11.513,9 3.800,3 4.696,6 2.545,2 2.151,4 2.293,6 1.214,7 940,0 356,8 161,7 195,1 4.299,3 2.134,6 2.164,7 3.054,8 1.011,4 17.298,6
-0,9 -1,9 0,2 0,1 -3,8 2,7 2,6 2,7 0,0 6,9 12,7 -5,7 0,9 -10,5 1,6 1,4 1,8 1,3 -9,4 0,1
-1,2 -2,6 0,6 -0,8 -2,2 8,6 6,4 11,2 -12,2 23,2 85,2 19,0 25,9 13,8 4,1 1,6 6,6 -3,3 -1,6 -1,4
-2,1 -3,5 -0,5 -1,5 -4,0 11,6 10,3 13,2 -11,9 58,7 80,5 18,4 22,2 15,6 4,3 1,9 6,8 -3,3 2,4 -1,5
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RELACIONES LABORALES Y SEGURIDAD SOCIAL

Convenios Colectivos registrados Huelgas registradas Nmero Trabajadores (Miles) Nmero Plantillas convocadas (Miles) Participantes (Miles) Jornadas no trabajadas (Miles) Regulaciones de empleo TOTAL autorizadas pactadas Extincin contrato (Trabajadores) Suspensin empleo Reduccin jornada Regulaciones de empleo TOTAL autorizadas no pactadas Extincin contrato (Trabajadores) Suspensin empleo Reduccin jornada Conflictos individuales ante el Juzgado Social (Miles) Conciliaciones individuales TOTAL ante el MAC (Miles de Despidos con avenencia asuntos resueltos) Otros despidos Accidentes de trabajo TOTAL (Miles) Con baja Sin baja Enfermedades profesionales TOTAL (Nmero) Con baja Sin baja Pensiones Seg. Social Nmero (Miles) al primer da del mes Importe medio (Euros) Pensiones de Invalidez Permanente Parcial al primer da del mes Permanente Total (Miles) Permanente Absoluta Gran Invalidez Febrero Febrero Noviembre Noviembre Noviembre Noviembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre 4 Trimestre Noviembre Noviembre Noviembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre Febrero Febrero Febrero Febrero Febrero Febrero 1.342 2.229,9 97 93,9 14,5 37,7 43.561 4.779 31.654 7.128 5.878 1.207 4.164 507 61,5 37,9 2,8 8,9 105,0 43,3 61,7 1.156 539 617 8.752,6 799,8 0,6 516,7 383,9 32,7 40,5 62,4 -4,9 177,8 39,3 55,8 132,3 34,9 177,5 87,6 256,9 371,5 234,7 24,4 7,6 -4,6 7,7 -16,4 -21,0 -12,8 -21 -30 -11 0,0 0,2 0,0 0,0 -0,4 -0,3 22,3 60,1 -11,8 -12,9 -59,4 -25,4 -23,1 -8,7 -37,1 532,5 6,8 220,2 -17,2 -18,5 -14,5 -24,4 45,1 -2,7 -12,9 6,0 -6,2 -21,4 12,8 1,6 3,3 -23,1 1,3 -0,4 0,6 12,2 41,5 -16,3 -0,2 -39,7 -47,3 -44,7 -20,0 -54,6 100,2 -49,3 -5,3 -55,7 -5,1 -15,1 -28,1 -11,4 -0,1 -7,4 6,6 3,6 -8,0 20,2 1,6 3,3 -24,1 1,3 -0,4 0,6
* Media del perodo transcurrido del ao sobre igual perodo del ao anterior
Dictmenes
Actualizacin, adecuacin y modernizacin del Sistema de Seguridad Social El CES valora

positivamente el Anteproyecto de Ley, pero cree que puede mejorarse
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Pide cambios en cotizacin y jubilacin anticipada

Madrid, 23, marzo, 2011.- El Consejo Econmico y Social (CES) valora positivamente el Anteproyecto de Ley sobre actualizacin, adecuacin y modernizacin del Sistema de Seguridad Social, segn el dictamen aprobado el da 23 de marzo. En esta valoracin el dictamen recoge que con este Anteproyecto se traslada buena parte de las medidas del Acuerdo para la Reforma y Fortalecimiento de la Seguridad Social y que el pacto con los interlocutores sociales refuerza la legitimidad de las medidas. No obstante, el dictamen subraya que el Anteproyecto puede mejorarse. El texto aprobado en el Pleno del CES seala que es necesario seguir avanzando en el proceso de simplificacin del sistema de Seguridad Social hacia dos grandes regmenes en los que queden encuadrados, respectivamente, los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia. Sobre la aplicacin paulatina de la edad de jubilacin, el CES considera que debe clarificarse an ms lo relativo a las lagunas de cotizacin. Y en las que afectan al clculo de la base reguladora, el dictamen seala que el Anteproyecto incorpora limitaciones que no estn en el Acuerdo, por lo que pide que se ample el acceso a las frmulas alternativas de clculo. Sobre la jubilacin anticipada involuntaria, el CES pide que se consideren como causas no slo las econmicas, sino tambin las tcnicas, organizativas y productivas. Del mismo modo, el CES plantea que cuando la jubilacin anticipada es por cese voluntario debe aplicarse el mismo coeficiente reductor que cuando no es imputable al trabajador. Otra consideracin sobre la que el CES hace hincapi, es la relativa a las dificultades de la aplicacin del Anteproyecto a los trabajadores para los que pueden resultar especialmente gravosas las nuevas condiciones de acceso a la jubilacin. Y en este aspecto, destaca el requisito de edad, ya que, por las condiciones en que se
realizan sus trabajos, entre otros sectores, en la agricultura y la ganadera, sufren durante su vida laboral un mayor desgaste fsico, que no siempre puede resolverse mediante el cambio en las condiciones de trabajo. El CES, aunque valore positivamente el Anteproyecto, hace constar las dificultades que ha supuesto para la elaboracin del dictamen el que se haya remitido al CES sin que hubieran finalizado las negociaciones con los interlocutores sociales. El CES recuerda que la solicitud de Dictamen preceptivo debe realizarse sobre la versin definitiva del Anteproyecto, una vez evacuados los correspondientes trmites de consulta y negociacin. El dictamen llama la atencin sobre los complementos de las pensiones mnimas que, tal como aparece en el Anteproyecto, puede incluso dar lugar a que una pensin con complementos a mnimos no llegue siquiera a la pensin mnima establecida en la ley. El CES analiza, adems, lo relativo a jubilaciones anticipadas haciendo ver que en ocasiones entra en contradiccin con el Estatuto de los Trabajadores y, en otros casos, no aclara suficientemente las causas por las que se puede acceder anticipadamente a la jubilacin. Y cita especficamente el caso de los agricultores y los trabajadores autnomos. El CES tambin hace constar en el texto aprobado por el Pleno que el Anteproyecto debera ver otras variables en la sostenibilidad del sistema que no fuera casi exclusivamente la esperanza de vida y considerara el empleo, la situacin econmica o la participacin laboral. El Pleno rechaz varias enmiendas presentadas por los grupos II y III y aprob otra presentada por el grupo II, en la que se peda que en caso de jubilacin anticipada se calculara el coeficiente reductor sobre la base reguladora y no sobre la cuanta mxima de la pensin.
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Dictmenes
Igualdad de Trato y No Discriminacin El CES considera un

acierto el anteproyecto y propone que se amplen los motivos de discriminacin a la apariencia fsica y la nacionalidad
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El CES considera un acierto que se trate de una Ley general, dado que los importantes avances producidos en los ltimos aos en el ordenamiento espaol en materia de igualdad, no haban logrado un tratamiento unitario de la misma, segn el dictamen aprobado en el Pleno del da 23 de marzo. Del mismo modo, aprecia la utilidad de dotar de carcter transversal a la norma con la finalidad ltima de eliminar cualquier prctica discriminatoria en los distintos mbitos de la vida. En el dictamen, se propone que la enumeracin de los posibles motivos de discriminacin se complete con la inclusin de otros dos: la apariencia fsica y la nacionalidad. Sobre la creacin de la Autoridad para la Igualdad de Trato y la No Discriminacin, como organismo responsable de la promocin de la igualdad de trato entre todas las personas que valora positivamente- muestra, sin embargo sus dudas en cuanto a la regulacin que se da a esta Autoridad en algunos aspectos. Y hace notar que no hay correspondencia entre la parquedad de las previsiones presupuestarias que se vinculan a su creacin, con la amplitud de sus funciones. El CES llama la atencin sobre el artculo 13 que regula la igualdad de trato y no discriminacin en el mbito de la negociacin colectiva, y que, en su opinin, no guarda la necesaria coherencia con las previsiones del Estatuto de los Trabajadores, pudiendo generar confusin en su interpretacin, El dictamen hace constar que en lo que se refiere a establecer el derecho a la igualdad de trato y no discriminacin en la educacin, el Anteproyecto podra afectar a la normativa vigente que regula tanto la educacin como la libertad de enseanza. Por ello hace una llamada a la necesaria coherencia que debe guardar el Anteproyecto con la Ley Orgnica de Educacin. A juicio del CES, a fin de favorecer en mayor medida la educacin inclusiva, debera explicitarse la obligacin general de las Administrativas educativas de adoptar las medidas necesarias para garantizar la igualdad en la educacin.
Gloria Nieto
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Dictmenes
Reforma Ley Concursal
El dictamen afirma compartir el objetivo de la ley de continuidad de las empresas y agilidad de los procedimientos
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El Grupo Segundo vota en contra y presenta voto particular, y Consejeros del Grupo Primero y uno del Tercero presentan a su vez otro voto particular. El CES comparte el propsito del anteproyecto de Ley de Reforma de la Ley Concursal de favorecer la continuidad y la viabilidad de las empresas concursadas y evitar la liquidacin de las mismas, segn se afirma en el dictamen aprobado por el Pleno del Consejo Econmico y Social de Espaa (CES) el da 23 de febrero, con los votos en contra del Grupo Segundo. Sin embargo, los consejeros del Grupo Segundo (CEOE, CEPYME) y los de CC OO, UGT, CGI, del Grupo Primero, junto aFernando Valds Dal-Re, del Grupo Tercero, han presentado sendos votos particulares. El Grupo Segundo asegura en su voto que si se recogen las observaciones contenidas en el dictamen del CES en cuanto a primar los crditos de los trabajadores en una empresa en situacin concursal dificultar la concesin de crditos de financiacin, con lo que se incumple la intencin del legislador de salvar a estas empresas. En ello basa el Grupo Segundo su voto negativo al dictamen. Por su parte, el voto particular de los consejeros de los sindicatos UGT, CC OO y CGI y del consejero Valds Dal-Re, se basa en dos puntos: La necesidad de dar prioridad a los crditos laborales (salarios pendientes) por encima de cualquier otro en caso de situacin concursal y devolver a la jurisdiccin laboral las competencias para resolverlo. Al margen de las diferencias recogidas en los votos particulares, en el dictamen, aprobado con los votos en contra del Grupo Segundo, se considera que el Anteproyecto incorpora determinadas novedades tcnicas que pueden suponer mejoras de cara a algunos de tales objetivos, entre otras las dirigidas a lograr una mayor agilidad en la tramitacin de los procedimientos concursales. Se recoge tambin en el texto que la consecucin de objetivos de agilidad y de eficiencia en los mecanismos concursales se lleve a cabo aplicando opciones de poltica legislativa que tengan en cuenta la pluralidad y la diversidad de los intereses en presencia (crditos laborales, financieros, de proveedores, de las Administraciones Pblicas y otros crditos) y que ponderen adecuadamente los mismos a fin de buscar soluciones equilibradas. El dictamen advierte, en esta lnea de que las garantas que prev el Anteproyecto a los nuevos crditos para refinanciacin plantean un perjuicio desproporcionado para otros acreedores, y en particular para los crditos laborales, que, en cualquier caso, deben tener un tratamiento preferente. El dictamen cita el nuevo tratamiento del procedimiento abreviado y seala que se echan en falta modificaciones que mejoren sustantivamente lo relativo al concurso de los particulares no empresarios.
Tambin se recoge en el texto que se apoyan las iniciativas que faciliten la continuidad de la actividad empresarial por parte de los propios trabajadores a travs de las diferentes frmulas de economa social existentes y especialmente cuando, por unanimidad, acuerden la adquisicin en los supuestos de enajenacin unitaria del establecimiento o de la explotacin. El juez del concurso debera velar especialmente por este proceso, si se produjera, dice el dictamen. En las observaciones particulares, el dictamen hace notar que se deja pasar la ocasin para abordar ms sustantivamente los problemas de fondo que se plantean cuando la situacin concursal afecta a una empresa de un grupo de empresas, no slo en relacin con los derechos de los trabajadores afectados por el concurso, en el caso de insolvencia de la sociedad empleadora de los mismos cuando sta forme parte del grupo, sino tambin para las relaciones entre las empresas del grupo y sus efectos. El texto seala que en el supuesto de que se presenten indicios razonables y suficientes por los representantes de los trabajadores de que la empresa afectada por la insolvencia pertenece a un grupo de sociedades, ello debera conllevar que el juez considerase especialmente los derechos de los trabajadores afectados por el concurso y tambin las relaciones entre las empresas del grupo y sus efectos, a cuyo fin podr decidir su comparecencia en el expediente. El dictamen se muestra partidario de introducir una frmula que facilite, en mayor medida, la participacin de sus representantes en la designacin de los administradores concursales.
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Actividades
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Alfonso Esteban
Jornada sobre el informe Desarrollo Autonmico, Competitividad y Cohesin Social en el Sistema Sanitario El pasado da 11 de marzo se celebr en el Consejo
Econmico y Social de Espaa, la jornada en torno al informe sobre Desarrollo Autonmico, Competitividad y Cohesin Social en el Sistema Sanitario espaol, elaborado por el CES.
La presentacin de la jornada corri a cargo del presidente del CES, Marcos Pea, y de Juan Pujol Segarra, presidente de la Comisin de Trabajo especfica para la elaboracin del Informe. Posteriormente, el propio Pujol present el Informe junto a los consejeros del CES Josu Frade Odriozola, Roberto Surez Garca y Fernando Valds Dal-Re. La jornada concluy con un debate en el que participaron Jos Martnez Olmos, secretario general de Sanidad del Ministerio de Sanidad, Javier Rafael Bengoa Rentera, consejero de Sanidad del Pas Vasco, Mara Pilar Farjas Abada, consejera de Sanidad de Galicia y Boi Ruiz y Garca, consejero de Salud de Catalua.
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De izquierda a derecha: Boi Ruiz y Garca, consejero de Salud de Catalua, Jos Martnez Olmos, secretario general de Sanidad del Ministerio de Sanidad, Marcos Pea, Presidente del CES, Javier Rafael Bengoa Rentera, consejero de Sanidad del Pas Vasco, y Mara Pilar Farjas Abada, consejera de Sanidad de Galicia. En la foto de abajo: Los consejeros del CES Fernando Valds Dal-Re, Roberto Surez Garca, Josu Frade Odriozola y Juan Pujol Segarra, presidente de la Comisin de Trabajo especfica para la elaboracin del Informe.,
Alfonso Esteban
Alfonso Esteban
Actividades
Alfonso Esteban
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Encuentro de trabajo del Presidente del CES con la Ministra Rosa Aguilar y con Jeremy Rifkin El da 7 de marzo, con motivo de la Conferencia La Energa del Futuro y el Trabajo, organizadas por CC OO y UGT, el Presidente del Consejo Econmico y Social, Marcos Pea, mantuvo un encuentro de trabajo en la sede del CES con la ministra de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino de Espaa, Rosa Aguilar, Jeremy Rifkin, socilogo, economista y asesor poltico en temas medioambientales, el subsecretario de Trabajo Jos Mara de Luxn, el secretario general de CC OO, Ignacio Fernndez Toxo, y el secretario de Innovacin e Industria de UGT, Francisco Javier Sanjun Durante el encuentro se trataron aspectos sobre el impacto en el medio ambiente de la teconologa, la economa y el trabajo.
Encuentro de trabajo
Reunin de los presidentes del CES de Espaa y Francia

El presidente del Consejo Econmico y Social de Francia, Jean Paul Delevoye, y el presidente del Consejo Econmico y Social de Espaa , Marcos Pea, han mantenido el pasado 5 de abril, un encuentro en Pars, en el que han examinado la situacin econmica y social de ambos pases. Ambos presidentes intercambiaron experiencias y propuestas de sus respectivos consejos y se han mostrado dispuestos a reforzar los lazos de cooperacin en el espacio europeo y euromediterrneo, especialmente en el proyecto Tresmed-4 que dirige el CES de Espaa.
Marcos Pea con Jean-Paul Delevoye, Presidente del CES de Francia.
Publicaciones
Competencias y coordinacin en la gestin de residuos por las distintas Administraciones pblicas
En este libro se exponen los resultados de lalinvestigacin desarrollada con la finalidad de disponer de una valoracin lo ms completa posible de la legislacin en materia de gestin de residuos y su actual aplicacin prctica por las distintas Administraciones pblicas en Espaa. Las consideraciones que a lo largo de la obra se exponen van mucho ms all de las exigencias que demanda la obligada adaptacin de la legislacin espaola al Derecho europeo de residuos (Directiva 2008/98/CE marco de residuos). No se limitan a plantear la introduccin de los cambios formativos y fcticos necesarios para cumplir nuestros compromisos con la Unin Europea. El estudio y anlisis crtico, realizados desde una perspectiva fundamentalmente jurdica, que no descuida los aspectos econmicos de este sector de la proteccin ambiental, pretenden contribuir a un mejor conocimiento y utilizacin de los objetivos, instrumentos y tcnicas que ofrece la normativa sobre residuos. Con ello se persigue lograr una mayor efectividad en la ejecucin coordinada de este Derecho por las diferentes Administraciones pblicas, teniendo en cuenta la distribucin de competencias y tareas conforme al marco constitucional, estatutario y sectorial aplicable a esta actividad de gestin de los desechos. Esta obra es el resultado del trabajo de investigacin desarrollado en el marco de los Premios de Investigacin del Consejo Econmico y Social, realizado por un equipo de investigacin integrado por los profesores de la Universidad Autnoma de Madrid: Javier Bermdez Snchez, Silvia Dez Sastre, Luca Lpez de Castro Garca-Morato, Ana de Marcos Fernndez, Blanca Rodrguez- Chaves Mimbrero, Sofa Simou, Isaac Martn Delgado, (Universidad de Castilla-La Mancha) y Luis Medina Alcoz (Universidad Complutense de Madrid), dirigidos por el catedrtico ngel Menndez Rexach y la profesora Julia Ortega Bernardo.
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Cauces 16 - Fracaso Escolar (43-80)

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Cauces 16 - Fracaso Escolar (43-80)

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CAUCES 016

Foto cubierta: Rodro

Depsito Legal: M-32857-2007 Imprime: Imprenta Nacional de la AEBOE

CES c/ Huertas, 73 / 28014 Madrid / 91 429 00 18 / www.ces.es

CAUCES. Cuadernos del Consejo Econmico y Social

Carta del Presidente

Adecuacin de las pensiones en un contexto de reformas

CAUCES. Cuadernos del Consejo Econmico y Social

CAUCES. Cuadernos del Consejo Econmico y Social

Observatorio de Relaciones Laborales

Polticas activas de empleo: crnica de una reforma anunciada

Algunas consideraciones de partida y diagnstico

Un problema de partida: el fracaso escolar

Financiacin de las polticas de empleo

2007 2008 2009 2010 2011

15.099,0 18.186,7 32.602,5 30.649,6 30.474,1

7.802,7 7.929,4 7.682,4 7.721,1 7.473,6

22.901,7 26.116,1 40.284,9 38.370,7 37.947,7

3.389,0 3.200,6 2.908,1 2.850,0 2.450,0

3.720,3 3.596,4 3.290,1 3.252,0 3.018,9

281,8 308,3 126,4 95,1 45,0

2.718,6 2.839,2 3.006,8 3.068,7 3.111,0

Transparencia y coordinacin del sistema nacional de empleo

CAUCES. Cuadernos del Consejo Econmico y Social

Formacin para el empleo

Desarrollo del Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales

Evaluacin de las PAE

CAUCES. Cuadernos del Consejo Econmico y Social

La reciente reforma de las PAE: objetivos y principales medidas

Observatorio de Relaciones Laborales CUADRO 2 PLAN DE CHOQUE

Impulsar la recualificacin profesional y prestar soporte de rentas

Rentas inferiores al 75% del SMI.

Acciones de mejora de la empleabilidad para personas con baja cualificacin

Mejora de la empleabilidad de colectivos concretos con ms dificultades para acceder a un empleo

Desempleados con baja cualificacin de entre los siguientes colectivos:

12 meses desde el 13-02-2011

Acceso de desempleados a acciones formativas dirigidas a ocupados

Destinar mayores recursos y oportunidades a los desempleados en la formacin de oferta

CAUCES. Cuadernos del Consejo Econmico y Social

CUADRO 3 REFORMA DE LAS PAE

Aspectos de carcter general

Servicios comunes a personas desempleadas

a empresas Principales novedades

Eje central de la reforma: transformacin de las PAE y redefinicin de su contenido y desarrollo

Formacin para el empleo

Calidad de Vida y Desarrollo Social

Fracaso y abandono escolar temprano en Espaa

CAUCES. Cuadernos del Consejo Econmico y Social

Diferentes formas de entender y medir el fracaso y el abandono escolar temprano

Las trayectorias escolares hacia el abandono escolar temprano

Comunicacin Matemtica Lingistica

Conocimiento y la interaccin con el mundo fsico 17 15 9 8 27 21 10 7 13 19 30 14 12 10 13 10 6

Comprensin Matemtica lectora

abandono escolar temprano 2009

13 82,6 20 77,8 13 14 14 83,7 88,1 86,1

Japn, Pases Bajos.

Canad, Japon, Pases Bajos, Reino Unido, Alemania

Pases Bajos, Reino Unido, Alemania

Suecia, EEUU, Reino Unido, Alemania

Suecia, Francia, EEUU, Austria, Portugal.

Suecia, Francia, EEUU, Portugal.

Federacin Rusa, Austria

Federacin Rusa, Grecia