UNIVERSIDAD DE CHILE

INSTITUTO DE ASUNTOS PUBLICOS ESCUELA DE POSTGRADO

ESTUDIO DE LA POLTICA COMERCIAL DE CHILE DURANTE LOS GOBIERNOS DE LA CONCERTACION, DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS POLTICAS PBLICAS.
ENRIQUE CEPPI DI LECCO LAZO TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN CIENCIA POLTICA Profesor Gua MAURICIO OLAVARRA GAMBI

Santiago Chile. Diciembre 2005.

1 INTRODUCCION........................................................................................... 4 2 MARCO TERICO EN QUE SE INSCRIBE LA TESIS............................................. 7 2.1 EL CONCEPTO DE POLTICAS PBLICAS.................................................... 7 2.2 LAS HERRAMIENTAS DEL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS................. 8 2.3 LA GNESIS DE LAS POLTICAS PBLICAS................................................. 9 2.4 LOS PROCESOS DE DEFINICION DE LAS POLTICAS.................................. 11 2.4.1 El Modelo Racional.......................................................................... 11 2.4.2 El Modelo Incrementalista................................................................ 12 2.4.3 Las Polticas Pblicas como Configuracin de Actores........................... 14 2.4.4 Modelo Organizacional de Toma de Decisiones Tarro de Basura.......... 15 2.4.5 Un modelo revisado del Tarro de Basura.......................................... 18 2.5 Conclusiones del Captulo....................................................................... 19 3 LAS ALTERNATIVAS DE LA POLTICA COMERCIAL CHILENA.............................. 21 3.1 LA PARTICIPACIN DE CHILE EN LA ORGANIZACIN MUNDIAL DE COMERCIO (OMC)...................................................................................................... 23 3.2 LA POLTICA ARANCELARIA.................................................................... 24 3.3 ACUERDOS Y TRATADOS COMERCIALES DE CHILE.................................... 25 3.3.1 Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE)................................. 25 3.3.2 Acuerdo con el MERCOSUR............................................................... 26 3.3.3 Tratado de Libre Comercio con el Canad........................................... 26 3.3.4 Tratado de Libre Comercio con Mxico............................................... 27 3.3.5 Tratado de Libre Comercio con Costa Rica y El Salvador....................... 27 3.3.6 Acuerdo de Asociacin Poltica y Econmica con la Unin Europea.......... 27 3.3.7 Tratado de Libre Comercio con la Asociacin Europea de Libre Comercio. 28 3.3.8 Tratado de Libre Comercio con Corea del Sur...................................... 28 3.3.9 Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos............................... 28 3.3.10 Otras negociaciones comerciales..................................................... 29 3.3.11 Otros arreglos y foros internacionales.............................................. 29 3.4 Conclusiones del Captulo....................................................................... 30 4 LOS ACTORES DE LA POLTICA COMERCIAL EN CHILE..................................... 33 4.1 LOS ACTORES GUBERNAMENTALES......................................................... 34 4.1.1 El Gobierno.................................................................................... 34 4.1.1.1 La Presidencia de la Repblica.................................................... 35 4.1.1.2 Los asesores presidenciales........................................................ 36 4.1.1.3 Los Ministerios y servicios pblicos.............................................. 37 4.1.2 El Parlamento................................................................................. 41 4.2 LOS ACTORES NO GUBERNAMENTALES.................................................... 45 4.2.1 Los partidos polticos....................................................................... 46 4.2.1.1 La Concertacin de Partidos por la Democracia............................. 48 4.2.1.1.1 El pensamiento socialista..................................................... 49 4.2.1.1.2 El Centro de Estudios Chile 21.............................................. 51 4.2.1.1.3 El pensamiento cristiano...................................................... 51 4.2.1.2 La Izquierda Extraparlamentaria................................................. 52 4.2.1.3 El pensamiento de la derecha poltica.......................................... 52 4.2.1.3.1 El Instituto Libertad y Desarrollo (LyD).................................. 53 4.2.1.3.2 Centro de Estudios Pblicos (CEP)......................................... 55 4.2.2 Los gremios empresariales............................................................... 56 4.2.2.1 El sector agrcola y forestal........................................................ 58 4.2.2.2 El sector industrial manufacturero............................................... 62 4.2.2.3 El sector servicios..................................................................... 66 4.2.3 Los grupos empresariales................................................................. 67

4.2.4 Organizaciones de trabajadores y otros participantes........................... 69 4.2.4.1 Los sindicatos.......................................................................... 69 4.2.4.2 Coalicin Chilena por la Diversidad Cultural.................................. 70 4.2.4.3 Las Organizaciones No Gubernamentales. ................................... 71 4.2.5 Los medios de comunicacin............................................................ 74 4.3 Conclusiones del captulo....................................................................... 77 5 EL PERODO PRESIDENCIAL DE PATRICIO AYLWIN. El Cambio en la Poltica Comercial chilena: Aplicacin del Regionalismo Abierto (1990-1994).................. 81 5.1 Primera Ronda de negociaciones con Estados Unidos................................. 84 5.2 La insercin comercial en Amrica Latina................................................. 86 5.3 Acuerdo marco con la Comunidad Econmica Europea............................... 89 5.4 Las relaciones con el Asia Pacfico........................................................... 90 5.5 Resumen del Gobierno Aylwin................................................................. 91 5.6 Conclusiones del captulo....................................................................... 93 5.7 Anexo Cronologa Relaciones Econmicas Internacionales (1990 1994)...... 96 6 EL PERODO PRESIDENCIAL DE EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE. Cambio y continuidad (1994 2000).............................................................................................. 99 6.1 Segunda Ronda con Estados Unidos....................................................... 101 6.2 La estrategia comercial en Amrica Latina.............................................. 104 6.3 La Asociacin de Libre Comercio de las Amricas (ALCA).......................... 107 6.4 Acuerdo Marco con la Unin Europea..................................................... 107 6.5 Las relaciones con el Asia Pacfico.......................................................... 108 6.6 Conclusiones del captulo..................................................................... 110 6.7 Anexo Cronologa Relaciones Econmicas Internacionales (1994 2000).... 113 7 EL TERCER GOBIERNO DE LA CONCERTACIN: RICARDO LAGOS. La coronacin (2000 2003)............................................................................................. 116 7.1 La casi integracin plena al MERCOSUR.................................................. 117 7.2 La tercera y ltima ronda de negociaciones con Estados Unidos................. 118 7.3 El Acuerdo de Asociacin Poltica y Econmica entre Chile y la UE.............. 121 7.4 Los caminos hacia el Oriente................................................................ 123 7.5 Amrica Latina y el ALCA..................................................................... 123 7.6 Conclusiones del Captulo..................................................................... 124 7.7 Anexo Cronologa Relaciones Econmicas Internacionales (2000 2003).... 126 8 CONCLUSIONES FINALES........................................................................... 128 9 BIBLIOGRAFIA.......................................................................................... 137 10 ANEXOS................................................................................................. 141 10.1 Anexo N 1 Temas de editoriales en la publicacin Observatorio Social de Negociaciones Comerciales, de la Alianza Chilena por un Comercio Justo y Responsable (ACJR).................................................................................. 141 10.2 Anexo N 2 Publicaciones sobre Poltica Comercial en Temas Pblicos del Instituto Libertad y Desarrollo.................................................................... 149

1 INTRODUCCION
El objetivo central de esta Tesis es estudiar, desde el punto de vista de las polticas pblicas, la poltica de relaciones econmicas internacionales de Chile en el perodo 1990 2003, periodo que se inicia con el retorno a la democracia en 1990 y que culmina con la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos en junio de 2003. Se trata de aplicar un modelo explicativo al proceso de formulacin, adopcin y aplicacin de las grandes definiciones polticas en el rea econmica-comercial de las relaciones internacionales durante ese perodo. En particular, el estudio se va a centrar en un aspecto de las relaciones econmicas internacionales de Chile, la poltica comercial (ver Recuadro N 1) con el resto del mundo, campo de estudio que se puede perfilar con precisin en la medida que se refiere a decisiones polticas y econmicas que afectan a la circulacin de mercancas y servicios a travs de las fronteras. No se incluir en el estudio, aunque estn relacionadas, las polticas relativas a la circulacin de capitales, tampoco incluiremos las decisiones sobre tasa de cambio. Resumiendo, en una pregunta el objetivo del trabajo de Tesis, esta es: Cul fue la poltica comercial de los gobiernos de la Concertacin1 entre los aos 1990 y 2003, cmo se tomaron las decisiones y cmo se aplicaron? El perodo elegido para el estudio no es arbitrario, tiene una lgica comn en cuanto abarca el momento de un cambio poltico trascendente en Chile, el inicio de la transicin a un rgimen democrtico luego de diecisiete aos de dictadura militar, el retorno al gobierno de formaciones polticas de centro izquierda aliadas en la Concertacin, la reinsercin internacional del pas despus del aislamiento poltico de rgimen de Augusto Pinochet, culminando con la firma de un TLC con Estados Unidos y un Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea (UE). En el campo del estudio acadmico de las relaciones internacionales existe una tendencia a separar en mbitos diferentes los estudios econmicos y los estudios polticos. Por una parte los tericos de la economa se remiten a modelos explicativos de los fenmenos econmicos internacionales que suponen la toma de decisiones racionales por parte de los agentes econmicos en mercados competitivos, sin injerencias diferentes a la bsqueda de la maximizacin de la utilidad del demandante y del oferente. Por otra parte, los tericos de la poltica internacional centran su atencin en la accin del Estado como el ente depositario de la soberana que tiene como responsabilidad defender los intereses nacionales en el campo internacional. En nuestro caso, entendemos que la poltica comercial, en cuanto componente de la poltica econmica internacional de un pas, es tributaria de la forma de estructuracin de su economa nacional. En este sentido, los agentes econmicos que actan dentro de las fronteras son tambin los principales participantes en las vinculaciones econmicas con el exterior y, en esa medida son actores de la poltica comercial. Concertacin de Partidos por la Democracia, coalicin de centro-izquierda conformada originalmente por 14 partidos polticos, unidos por el rechazo a la dictadura militar, ganadores de las elecciones presidenciales desde 1989. Hoy, despus de un proceso de fusin de organizaciones polticas, est conformada por el Partido Demcrata Cristiano, el Partido Socialista, el Partido por la Democracia y el Partido Radical Socialdemcrata.
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Pero, lo que diferencia la economa nacional de la economa internacional es la existencia de las fronteras, es decir, barreras controladas por autoridades estatales por medio de las cuales se aplica la potestad de los Estados para ejercer la soberana. De esta manera, la poltica econmica internacional de un pas ser el resultado no solo del accionar de los agentes econmicos que operan de un pas a otro, cruzando las fronteras, sino tambin de la actuacin de las autoridades polticas que controlan el Estado y las fronteras estableciendo las reglas que deben cumplir los movimientos econmicos que la crucen. Es decir, las decisiones de comercio internacional se adoptan segn la lgica econmica y las condiciones polticas que regulan los movimientos internacionales de mercancas, de servicios, de capitales y de personas.

Recuadro N 1 La Poltica Comercial La poltica comercial de un pas esta compuesta por el conjunto de leyes, reglamentos y decisiones de la autoridad gubernamental que regulan los intercambios de bienes y servicios con el extranjero. Si bien desde el punto de vista terico podra existir el caso de un pas que no tenga poltica comercial ya sea porque se desarrolla en autarqua o porque no aplica ninguna medida particular a los intercambios transfronterizos en el mundo real todos los pases definen alguna poltica especfica para regular dichos intercambios. La poltica comercial comporta diferentes dimensiones o niveles. Por una parte se encuentran las decisiones unilaterales que cada Estado adopta dentro del marco de su soberana para determinar las condiciones que deben cumplir los bienes y servicios que se importan o exportan (aranceles o impuestos, normas tcnicas y sanitarias, condiciones financieras y medios de pagos que se deben utilizar, autorizaciones previas para operar, entre otras). En principio cada Estado debe aplicar estas condiciones sin discriminaciones a todos los otros estados por igual, salvo que existan acuerdos bilaterales o regionales que definan reglas distintas para los pases que formen parte de esos acuerdos. Por otra parte se encuentran las reglas multilaterales adoptadas en el marco de acuerdos internacionales (como la OMC) que obligan a los Estados signatarios.

Entendemos que las decisiones gubernamentales sobre economa no pueden separase de la poltica y que la economa, como ciencia social, no puede hacer abstraccin de los fenmenos polticos implcitos en los hechos econmicos. En este sentido, nuestro trabajo de tesis se orienta a buscar la relacin entre poltica y economa en el caso particular de las decisiones comerciales que llevaron a Chile a ser un pas con una profunda vocacin al comercio y el primero de Sudamrica en contar con acuerdos de libre comercio con la Unin Europea y Estados Unidos. Nuestra Tesis tomar la perspectiva de la Ciencia Poltica al abordar el estudio de la poltica que se encuentra detrs de una poltica pblica , es decir, la relacin entre las ideas, los programas, las visiones de pas, los intereses nacionales y sectoriales, con las decisiones gubernamentales concretas adoptadas en un rea particular de la accin pblica. A travs de este estudio queremos llegar a explicar la dinmica de las decisiones en un rea de las relaciones internacionales de Chile y en un rea de la poltica econmica en un perodo particular de su historia. 5

La importancia del tema es relevante en la medida que, contra muchas expectativas, los gobiernos de la Concertacin no cambiaron radicalmente la poltica comercial iniciada por el rgimen militar sino que, hacindole ajustes, han llevado a Chile a tener un grado de insercin en la economa mundial indito. Adems de obtener el establecimiento de acuerdos comerciales y de integracin con todos los pases de Amrica, junto con la Unin Europea, dio pasos concretos en una poltica de acercamiento con Asia de mucha proyeccin futura. Otro de los elementos que hacen relevante este estudio es que en el campo de la formulacin y aplicacin de la poltica comercial estn presentes la mayora de los actores de la economa y de la poltica chilena. Este es un campo privilegiado para estudiar las relaciones entre los diferentes actores en la toma de decisiones de una poltica que compromete a la nacin toda. Para tratar de responder a su interrogante central esta tesis deber, siguiendo a Lindblom (1991:10 y 11), hacerse preguntas tales como: Quin formul la poltica comercial de Chile? La formularon los economistas del gobierno? Tuvieron alguna influencia los partidos polticos y las organizaciones sociales? Qu influencia tuvieron los grupos econmicos y los gremios empresariales? Luego de esta introduccin, el segundo captulo expone el marco terico en el cual se apoya la Tesis. Para abordar el estudio se toma como base los trabajos de John W. Kingdon (1995) y de Charles E. Lindblom (1991), enriquecidos por otros autores y por las observaciones crticas dictadas por el conocimiento de las particularidades de la realidad institucional y poltica chilena. Kingdon analiza el modo como surgen y se toman las decisiones de poltica pblica y proporciona una sistematizacin sobre los actores en las polticas pblicas, sobre cules actores son importantes, sobre quienes parecen serlo y no lo son, sobre la manera como se relacionan entre si y con el proceso de establecimiento de la agenda. En este captulo se presenta el modelo de anlisis del tarro de basura2 revisado por Kingdon. El tercer captulo es una presentacin de la poltica comercial de Chile durante los aos 1990 a 2003, as como de sus antecedentes e historia reciente, todos ellos elementos que van a condicionar las alternativas posibles para los que tendrn que tomar decisiones al respecto. En el captulo cuarto se entra al estudio de los actores de la poltica comercial chilena. Separaremos, siguiendo a Kingdon, los actores gubernamentales y los no gubernamentales. En el primer grupo distinguiremos el poder ejecutivo, los asesores presidenciales, la administracin del Estado y el Parlamento. Entre los actores no gubernamentales veremos los grupos de inters empresarios y trabajadores , los partidos polticos, la academia, los medios de comunicacin y la opinin pblica. En los captulos quinto al sptimo analizaremos la formulacin y aplicacin de la poltica comercial chilena durante los tres gobiernos de la Concertacin que se han sucedido durante el perodo 1990 2003. Siguiendo el marco terico que nos hemos dado trataremos de responder a la pregunta central de esta Tesis: Cul fue la poltica comercial de los gobiernos de la Concertacin entre los aos 1990 y 2003, cmo se tomaron las decisiones y cmo se aplicaron?

Garbage can model 6

2 MARCO TERICO EN QUE SE INSCRIBE LA TESIS

Las interrogantes que nos planteamos en esta investigacin corresponden al anlisis de la poltica de comercio internacional de Chile, es decir, una poltica pblica, rea de la ciencia poltica. El enfoque seguido es aquel de la poltica de las polticas pblicas, es decir, el descubrimiento de la poltica que se encuentra detrs de las decisiones gubernamentales en un campo determinado de su accin. En este captulo abordaremos la definicin de poltica pblica y estudiaremos las herramientas disponibles para su anlisis.

2.1 EL CONCEPTO DE POLTICAS PBLICAS

Como otras disciplinas cientficas de reciente aparicin, el anlisis de las polticas pblicas se encuentra en la conjuncin de conocimientos ya establecidos, a los cuales toma prestados sus principales conceptos. De esta manera, el estudio de las polticas pblicas recurre al derecho, a la economa, a la historia, a la sociologa o a la psicologa. En tanto que ciencia del Estado en accin esta es la ms reciente rama de la ciencia poltica (Muller, 1990:3). El concepto polticas pblicas es de origen estadounidense. En Estados Unidos su estudio tuvo un desarrollo muy rpido desde los aos 1950 y desde entonces los trabajos en la materia han quedado marcados por una tradicin esencialmente pragmtica: la bsqueda del mtodo para que la formacin de los intereses conduzca al establecimiento de buenas polticas, eficaces, en el sentido de corresponder a los objetivos buscados y ser cuidadosas de los recursos y dineros de los ciudadanos. En Europa, al contrario, la tradicin, desde Hegel a Max Weber, pasando por Marx, puso el acento en el Estado, una institucin que, de una manera u otra, domina la sociedad, la forma y la trasciende. De la conjuncin de estas dos tradiciones hoy se puede llegar a la pregunta correcta en polticas pblicas: De que manera la transformacin de las formas de accin del Estado en los ltimos cincuenta aos, han modificado el lugar ocupado por el Estado y su papel en las sociedades occidentales industrializadas? Esta misma pregunta se puede formular retomando la distincin entre las dos palabras inglesas que traducen el trmino castellano poltica: policy (una poltica pblica como programa de accin) y politics (la poltica en general como lucha por el poder), entonces la pregunta sera: Las polticas pblicas cambian la poltica? (Muller, 1990:5) Los autores que tomaremos como referencia tienen como base en sus estudios a los EE.UU. lo cual nos obliga a considerar sus afirmaciones crticamente, pero, a pesar de las diferencias entre la realidad de ese pas y Chile, existen semejanzas que le dan validez a sus afirmaciones. En ambos pases encontramos regmenes polticos presidencialistas, aunque en el caso chileno las atribuciones del parlamento son bastante menores que en EE.UU. En los dos pases rige un sistema democrtico representativo y un sistema partidario donde priman dos fuerzas polticas que no tienen contradicciones programticas fundamentales. Otra diferencia importante entre ambos pases es el federalismo de Estados Unidos frente al centralismo del rgimen poltico chileno. Esto se traduce en la

existencia en el pas del norte de actores adicionales a nivel de los Estados miembros de la federacin, con capacidad de decisin sobre organismos y presupuestos, que no existen en Chile o son muy incipientes. Pero, para el caso en estudio esta diferencia no tiene mayor importancia, considerando que las relaciones exteriores no pasan por manos de las autoridades descentralizadas.

2.2 LAS HERRAMIENTAS DEL ANLISIS DE LAS POLTICAS PBLICAS.

Identificar las polticas pblicas no es tan fcil como lo hace suponer la aparente consistencia del objeto. Las numerosas definiciones propuestas por la literatura especializada se limitan en general a una formulacin relativamente general. Por ejemplo, dos autores franceses de referencia proponen: Una poltica pblica se presenta bajo la forma de un programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico 3 El primer problemas es saber a verdaderamente frente a una poltica pblica. partir de qu momento se esta

Los autores recin mencionados sealan cinco elementos que pueden fundar una poltica pblica: Una poltica est constituida por un conjunto de decisiones concretas que forman su sustancia. Comprende decisiones de naturaleza ms o menos autoritaria. De forma explicita o latente, la coercin est siempre presente. Una poltica pblica se inscribe en un cuadro general de accin. Esto permite, en principio, distinguir una poltica de una simple medida aislada. Una poltica pblica tiene un pblico o pblicos, es decir, individuos, grupos u organizaciones que son afectadas por la poltica. Finalmente, una poltica define obligatoriamente objetivos a alcanzar.

Otra definicin dice que las polticas pblicas son una intervencin del Estado expresada en una decisin o conjunto de decisiones de una autoridad pblica, en un tema determinado y que tiene una finalidad especfica, es decir, estamos frente a una poltica pblica desde el momento en que hay una decisin. Dicho de otra manera, una definicin de polticas pblicas debe considerar los siguientes elementos (Olavarra, 2001): Debe haber una decisin de una autoridad sobre un tema, La decisin tiene una finalidad u objetivo pblico, se refiere a un problema pblico y determina un curso de accin, La decisin sigue un proceso por medio del cual se transforma en poltica pblica, Tras de la decisin hay un proceso poltico y actores que explicitan sus intereses y pugnan para que la poltica satisfaga sus intereses.

Una poltica pblica, entonces, no es un dato, sino un constructo de investigacin. Esto quiere decir que el sentido de una poltica pblica no es siempre aquel sealado por quien toma la decisin, algunas polticas podrn tener un sentido
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Y. Mny y J.-C. Thoenig, Politiques publiques, Paris, PUF, 1989 8

explcito (por ejemplo, abrir la economa al mundo) o un sentido latente (favorecer a las empresas exportadoras). Una poltica pblica puede, tambin, tomar la forma de una no decisin, es decir, la decisin de no hacer nada, dejar que ocurra el curso de accin, (por ejemplo, no modificar la tasa de cambio o no modificar la tasa de inters). A veces es fcil y cmodo asimilar la existencia y medir el impacto de una poltica a la cuanta de los recursos que se le consagran, pero hay que recordar que el costo de ciertas polticas no tiene relacin con su impacto, este es el caso de las polticas regulatorias.

2.3 LA GNESIS DE LAS POLTICAS PBLICAS.

Ante la pregunta de qu es un problema poltico, primero se debe constatar que en una sociedad dada todo problema es susceptible de llegar a ser poltico, la cuestin esta en saber a travs de que mecanismos llega a ser un problema poltico. (Muller, 1990:27 y 28). Algo seguro, es que en ningn caso la puesta en marcha de la accin pblica esta ligada a un determinado grado de intensidad de un problema. Por ejemplo, no hay una relacin directa entre la aparicin de la contaminacin industrial con las polticas de proteccin del medio ambiente. En cambio, la aparicin de esas polticas est ligada a una transformacin en la percepcin del problema. Esto significa que un problema poltico es necesariamente un constructo social cuya configuracin depender de mltiples factores propios de la sociedad y el sistema poltico del que se trate (Muller, 1990:28). Otra aproximacin es la de estudiar los mecanismos concretos que llevan a un problema a inscribirse en la lista de preocupaciones o agenda de quienes toman las decisiones. La nocin de agenda poltica es importante para comprender el proceso a travs del cual las autoridades polticas adoptan un tema y construyen un programa de accin en torno a l. La agenda poltica, puede definirse como el conjunto de problemas que en un momento dado concentran la atencin, llaman a un debate pblico y a la intervencin de las autoridades polticas (Muller, 1990:29; Kingdon, 1995:3) Aparte de la agenda, las autoridades gubernamentales y quienes estn ligados a ellas consideran un conjunto de alternativas para la accin del gobierno. Se puede distinguir por una parte todas las alternativas concebibles, pero las autoridades consideraran algunas ms seriamente que otras. Es decir, estamos frente a un proceso de estrechamiento de las alternativas concebibles para llegar al conjunto de aquellas seriamente tomadas en consideracin. Esta distincin entre agenda y alternativas ser muy til desde el punto de vista analtico. El establecimiento de la agenda y la especificacin de las alternativas estn regidos por diferentes procesos. Por ejemplo, el Presidente puede controlar la agenda del Congreso, pero tiene mucho menos control sobre las alternativas que tendrn en consideracin los parlamentarios. Los expertos pueden ser ms importantes en la produccin de alternativas mientras el Presidente puede ser ms importante estableciendo la agenda. (Kingdon, 1995:4) De acuerdo con Kingdon, dos tipos de factores pueden afectar, en general, el establecimiento de la agenda y la especificacin de las alternativas: los participantes

que se encuentran activos y los procesos a travs de los cuales los temas de la agenda y las alternativas llegan a ser prominentes. Las fuentes de los tems de la agenda y de las alternativas pueden ser el Presidente, el Parlamento, altos miembros del Ejecutivo y variadas fuerzas de fuera del gobierno, incluyendo los medios de comunicacin, los grupos de intereses, partidos polticos y pblico en general. El establecimiento de la agenda puede consistir en la transferencia de puntos desde una agenda no-gubernamental a un gubernamental producto de la movilizacin de sectores relevantes y lideres de opinin. Los temas tambin pueden llegar a la agenda a travs de la difusin de ideas en los crculos profesionales y entre las elites polticas, especialmente los altos cargos del gobierno. Los cambios en la agenda pueden resultar de un cambio en el control partidario o en los equilibrios ideolgicos intra-partidos provocado por las elecciones (Kingdon, 1995:16). La entrada de un tema a la agenda ser el producto contingente de un conjunto de fuerzas que se va a constituir en torno al problema. La transformacin de un problema en objeto de intervencin poltica es el producto de un trabajo especfico realizado por los actores polticos que pueden surgir del sindicalismo, de la poltica, del empresariado o de grupos de inters creados para la circunstancia. Entonces, para comprender el surgimiento de una poltica pblica habr que empezar identificando los diferentes actores y comprender las relaciones entre ellos. John Kingdon (1995:15 y 16) muestra los mecanismos que conducen a la inscripcin de un problema en la agenda poltica. Distingue diferentes corrientes (streams) cuya convergencia permite comprender la emergencia de una poltica: a) La corriente de los problemas, la inexorable marcha de la presin de los problemas sobre el sistema poltico, tales como una crisis o un hecho prominente que catapulta un tema por encima de los dems, por ejemplo los cortes en el suministro de gas argentino a Chile en 2004 que pusieron en el tapete la definicin de la matriz energtica de este ltimo. Se trata de responder a preguntas del tipo: Cmo los sucesos o las movilizaciones hacen surgir los problemas? Cmo se reconoce el problema?; b) La corriente de las polticas, la acumulacin gradual de conocimiento entre los especialistas de un rea especfica y la propuesta de una poltica por parte de ellos, por ejemplo, en el caso bajo estudio, la experiencia negociadora chilena lleva a este pas a negociar paralelamente en el ao 2003 acuerdos con Corea del Sur, Estados Unidos y la Unin Europea. El estudio de esta corriente trata de responder a preguntas del tipo: Cmo surgen las alternativas de solucin y cmo se seleccionan? Cmo son establecidas las soluciones a los problemas?; y c) La corriente poltica, el proceso poltico, tal como el resultado de las elecciones o las variaciones en la opinin pblica, cambios en los Ministerios, cambios en el Parlamento, por ejemplo, la llegada de Bill Clinton a la Casa Blanca en 1992 signific cancelar el proyecto de adhesin de Chile al TLCAN. En este caso se trata de responder a interrogantes del tipo Cmo son integradas las restricciones polticas relacionadas, especialmente, con las elecciones? Cmo se da la confrontacin de intereses? Finalmente, qu hace que estos tres procesos se unan y se abra una ventana poltica que permitir la puesta en agenda de una poltica? Se puede sealar que los anlisis actuales muestra como las polticas pblicas constituyen el marco a travs del cual, en forma creciente, las sociedades modernas definen la extensin y la profundidad de los problemas que ellas se plantean, as

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como la naturaleza de los instrumentos que ellas se dan para abordarlos: las polticas pblicas son el lugar donde las sociedades definen su relacin con el mundo y con ellas mismas (Muller, 1990:32), es decir, la clasificacin y calificacin de los regmenes polticos tomar en consideracin la forma como cada sociedad resuelve las preguntas anteriores.

2.4 LOS PROCESOS DE DEFINICION DE LAS POLTICAS.

Cuando se quiere comprender el proceso que lleva a la elaboracin y la puesta en prctica de una poltica pblica, es esencial tener presente que una poltica no es un proceso de toma de decisin abstracto cuyo sentido pueda ser aprehendido desde el exterior limitndose, por ejemplo, a identificar los factores estructurales determinantes o las restricciones que pesan sobre ella. Es indispensable abrir la caja negra, lo que significa identificar los actores que participan en la formulacin de las polticas (policy making) para analizar sus estrategias y comprender los motivos de sus comportamientos.

2.4.1El Modelo Racional.

El proceso racional y detallado (comprehensive) de definicin de la agenda ha sido ampliamente criticado en el estudio de la ciencia poltica. Si los que toman decisiones en poltica actuaran de acuerdo a un modelo racional y detallado, en primer lugar definiran claramente los objetivos y luego estableceran los niveles de cumplimiento de esos niveles que los satisfaran. A partir de all, ellos disearan varias (idealmente todas) alternativas que les permitan alcanzar esos objetivos. Haran una comparacin sistemtica de las alternativas, estableciendo sus costos y beneficios, y escogeran la alternativa que les permite alcanzar sus objetivos al menor costo. Pero, este modelo esta lejos de describir la realidad. En primer lugar, la capacidad del ser humano para procesar informacin es ms limitada que la requerida para este modelo. Por otra parte, usualmente las personas no clarifican sus objetivos (Kingdon 1995:78) Otra concepcin de un proceso ordenado plantea que la poltica trabaja por niveles. Supone, por ejemplo, que los sucesos siguen al establecimiento de la agenda, a travs de la toma de decisiones y la puesta en prctica de ellas. Tambin supone que los problemas son reconocidos antes de buscar una solucin para ellos. Un mtodo de anlisis de las polticas pblicas adquiere la forma de un esquema secuencial de acciones ms o menos ordenadas. Tendremos en consideracin los planteamientos de Kingdon que caracteriza la elaboracin de las polticas pblicas como un conjunto de procesos que incluyen, al menos, El establecimiento de la agenda, La especificacin de las alternativas entre las cuales se debe elegir, Una eleccin de autoridad entre esas alternativas (parlamentaria o ejecutiva), y La puesta en prctica de la decisin.

Este tipo de esquema permite mirar de una forma coherente las mltiples facetas de la accin pblica, con la condicin de no aplicarla de manera mecnica, tal como lo reconocen los propios autores.

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Se deben tomar varias precauciones al seguir este mtodo si se quiere evitar una aproximacin demasiado simplista del proceso que se desea estudiar. Algunas conciernen el orden de las etapas, otras las etapas en si mismas. a) El orden de las etapas puedes invertirse o alterarse. Por ejemplo, una decisin se puede adoptar antes que el problema que pretende resolver haya sido planteado. En este caso, la formulacin del problema se efecta a posteriori como una manera de completar o justificar una decisin adoptada con anterioridad. En otros casos, ciertas etapas del proceso pueden simplemente omitirse, voluntariamente o no, y numerosas decisiones son adoptadas sin que se pueda identificar una fase de definicin del problema. Incluso, a veces, la puesta en marcha se inicia antes de que la decisin sea adoptada formalmente. b) Ciertas etapas a veces son muy difciles de identificar. A menudo es muy difcil fijar con precisin el momento cuando una decisin es adoptada. Es cuando pasa por el Consejo de Gabinete o cuando la aprueba el Parlamento o cuando la promulga el Ejecutivo? Pero se sabe que las etapas institucionales no hacen otra cosa que ratificar el resultado de negociaciones ms informales. La fase de aplicacin no es ms fcil de precisar. Si se admite que el objeto de una poltica pblica es modificar el contexto o medio donde se desenvuelven los involucrados, su percepcin y sus conductas sociales, el solo anuncio de la poltica va a afectar probablemente sus conductas. El trmino de una poltica es casi siempre un caso terico. Como dice Kingdon (1995:103), los problemas polticos no son nunca verdaderamente resueltos y el fin de un programa gubernamental corresponde la mayor parte del tiempo a una reorientacin o a la puesta en marcha de un nuevo programa con medios u objetivos diferentes. Para qu sirve, entonces, este tipo de esquemas de racionales? Su utilizacin vale ms por las preguntas que lleva a plantear que por las respuestas que puede aportar. Lleva a preguntarse cada vez cmo la accin de los diferentes actores en presencia contribuyen a construir de manera distinta la estructura secuencial de una u otra poltica: Cmo se efectu la formulacin del problema? Cules son los actores que ms pesaron en la decisin? Cmo se desarroll la puesta en marcha? En resumen, esta metodologa no se debe aplicar de forma mecnica. Hay que representar las polticas pblicas, ms bien, como un flujo continuo de decisiones y procedimientos a los cuales el estudio de las polticas pblicas trata de encontrarle un sentido. A veces ser ms conveniente concebir las polticas pblicas no como una serie secuencial sucesiva, sino como un conjunto de secuencias paralelas que interactan las unas con las otras, modificndose continuamente.

2.4.2El Modelo Incrementalista.

El primer problema que se debe resolver el modelo se refiere a las modalidades en funcin de las cuales los actores de las polticas pblicas definen su posicin y seleccionan una solucin. Contrariamente a lo que puede suponer el sentido comn, los actores no intervienen en funcin de intereses claramente definidos que lleven a estrategias perfectamente coherentes, lo que no significa, tampoco, que su comportamiento sea irracional. Esta constatacin es uno de los aportes ms importante del estudio de las polticas pblicas: la accin del Estado se

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encuentra en algn lugar entre el modelo racional y la incoherencia que, en ocasiones, parece ser la regla. Estas reflexiones condujeron a los anlisis de polticas pblicas a cuestionar la visin tradicional del proceso de toma de decisiones en el cual los actores ordenan su accin de forma jerrquica a partir de decisiones adoptadas arriba. Los trabajos de Charles Lindblom (1991) proponen una aproximacin incrementalista, en lugar de secuencial, para subrayar que el proceso de toma de decisiones es antes que nada una forma de negociacin entre los actores, un procesos paso a paso en el cual el que toma las decisiones, lejos de forzar las cosas en una suerte de lgica rupturista, va a tratar de modificar progresivamente y de forma continua el sistema sobre el cual le corresponde actuar. Esta forma de accin lleva al tomador de decisiones a modificar sus objetivos en funcin de las resistencias que encuentra, a hacer concesiones, multiplicar las alianzas, jugar con el factor tiempo, revisar sus objetivos, ser paciente, privilegiar los procedimientos en detrimento de las soluciones y ver las soluciones en funcin de los medios disponibles. Segn Lindblom el mtodo racional no es un factor importante en el establecimiento de las polticas pblicas, sino la interaccin de la gente para ejercer influencia, control y poder sobre los dems (Lindblom, 1991:57) Adems, Lindblom se propone estudiar la elaboracin de las polticas pblicas como un proceso complejo sin principio ni fin, desechando el mtodo paso a paso que separa las distintas fases de la elaboracin, para despus analizar cada una por separado. El autor considera que hay temas que son comunes a todas las fases y que un estudio separado podra obscurecer los temas generales. A diferencia de Lahera (2002: 21), por ejemplo, no encuentra pertinente detenerse a estudiar la formulacin de la agenda gubernamental, piensa que el mtodo paso a paso corre el riesgo de hacer creer que el proceso de formulacin de polticas sigue un proceso ordenado y racional, cuando el estudio debe, en primer lugar, cuestionar esa forma de hacer poltica en lugar de suponerla (Lindblom, 1991:12 y 13) El aporte de la concepcin de Lindblom es relevar las caractersticas de la adopcin de decisiones en un medio hipercomplejo: en lugar de buscar el control de todas las variables lo que es imposible es mejor reconocer que los cambios solo son posibles en los mrgenes. Por su parte, Kingdon plantea que el incrementalismo adems de ser una descripcin del modo de tomar decisiones, es una estrategia utilizada para conseguir determinados resultados. Partiendo de la base que las personas son reacias a abordar grandes cambios, que los polticos son temerosos de no poder calcular todas las consecuencias de una gran decisin, que los especialistas tambin evitan los grandes cambios temerosos de no comprender totalmente las consecuencias imprevistas. Dada esta natural aprehensin, aquellos que desean provocar grandes cambios se encuentran con la necesidad de propiciar una pequea parte a la vez con la intencin de avanzar en la direccin deseada (Kingdon, 1995:80). Pero, Kingdon relativaza lo anterior. Seala que el incrementalismo, a pesar de ser una buena descripcin de partes del proceso de formulacin de la agenda y de las alternativas y ser una buena estrategia bajo ciertas circunstancias, no es un modelo que describa bien los procesos de cambios en la agenda. En la investigacin efectuada por este autor no aparece un crecimiento gradual del inters en determinados temas en el curso del tiempo. Al contrario, encontr que son ms los cambios no graduales que los cambios graduales (Kingdon, 1995:80).

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Podemos decir que, dentro de la distincin efectuada por Kingdon entre la agenda y las alternativas, los cambios en la agenda aparecen ms discontinuos y no incrementales, pero el incrementalismo puede ser una buena caracterizacin de la generacin de alternativas. Cuando los que toman decisiones polticas consideran las alternativas entre las cuales deben escoger, ellos prefieren las ideas y aproximaciones con las cuales ya estn familiarizados. De aqu, concluye el autor, la agenda puede ser muy voltil pero las alternativas que toman en consideracin los que hacen la poltica y las propuestas que ellos estn dispuestos a apoyar representan cambios mucho menos dramticos (Kingdon, 1995:83).

2.4.3Las Polticas Pblicas como Configuracin de Actores.

Kingdon (1995:21) estudia cuales actores son importantes, quienes parecen ser importantes pero no lo son, y la manera como se relacionan entre si y con el proceso de establecimiento de las alternativas polticas y de la agenda. De forma que estudia tres aspectos: La importancia de cada participante, La formas en que es importante (es decir, si influye en las alternativas o en las agendas o en ambas) y Los recursos disponibles de cada actor.

El estudio de los actores de Kingdon distingue los participantes al interior del gobierno, incluyendo el Ejecutivo, la administracin y el Parlamento, y los actores externos al gobierno: los grupos de inters, la academia, los medios de comunicacin y la opinin pblica. Si bien esta distincin dentro-fuera del gobierno es parcialmente artificial, en grueso sirve para organizar la discusin. Aunque los actores de las polticas pblicas no son solo los funcionarios del Estado, la administracin estatal es el principal marco de accin para los participantes en ellas. El Poder Ejecutivo el Presidente y los cargos polticos del gobierno son centrales en el establecimiento de la agenda, pero tienen menos control sobre la fijacin de las alternativas a ser consideradas y tienen aun menos control sobre la implementacin. Los recursos del Presidente incluyen sus prorrogativas legales como el veto a las decisiones del Congreso y la capacidad para elegir y cambiar las autoridades polticas, la capacidad de coordinar las actividades del Ejecutivo y la capacidad para publicitar sus acciones y llamar directamente al apoyo de sus partidarios, particularmente en el Parlamento. Los funcionarios de carrera no son especialmente importantes en el establecimiento de la agenda en relacin a otros participantes en el proceso, pero ellos tienen ms impacto en el establecimiento de las alternativas posibles y, ms aun, en la puesta en ejecucin. Sus recursos incluyen la antigedad en los cargos, su experiencia y su red de contactos con el Parlamento y con los grupos de inters. El Parlamento, segn Kingdon (1995: 34), es central para el establecimiento de la agenda y para la especificacin de las alternativas, aunque los congresistas se involucran mayormente en la agenda mientras sus asesores se concentran en las alternativas. Los recursos de los parlamentarios incluyen su autoridad legal, la publicidad de sus actos, la mayor permanencia y su manejo de una mezcla de informacin poltica y tcnica. Dentro de los actores no gubernamentales en el proceso de formulacin de las polticas pblicas se distingue los grupos de inters, investigadores, acadmicos,

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consultores, medios de comunicacin, partidos polticos y otros sectores interesados en las decisiones gubernamentales y el pblico en general. Hay dos grupos de participantes: un grupo de actores visible y un grupo no visible. Sin ser absolutamente distintos el uno del otro, tienen diferencias significativas. El grupo visible aquellos participantes que tienen mucha atencin de parte de la prensa y el pblico incluye al Presidente, Ministros y cargos de confianza, los parlamentarios destacados, los propios medios de comunicacin, y algunos actores que participan en los procesos electorales como los partidos polticos y operadores polticos. El grupo relativamente no visible incluye a los especialistas, los acadmicos e investigadores, los funcionarios de carrera, los asesores del Parlamento y los funcionarios de confianza que se encuentra bajo el primer nivel. Los grupos de inters se mueven en los dos niveles, algunas de sus actividades tienen mucha publicidad y otras no son para nada visibles (Kingdon, 1995:68). Kingdon concluye despus de sus investigaciones que el establecimiento de la agenda es afectado principalmente por los actores visibles, en cambio la generacin de las alternativas posibles ocurre por lo general en el grupo no visible. La explicacin de esta diferencia, reside en los medios que son necesarios para efectuar cada tarea y los incentivos que empujan a las personas hacia esas tareas. Para producir alternativas se requiere algn grado de experiencia y buena voluntad para implicarse con cuestiones de detalle. Los incentivos en el rea visible son muy diferentes, estos actores buscan la publicidad por la naturaleza de sus cargos (Presidente, parlamentarios, cargos polticos) y tienen la autoridad que les otorga el marco institucional, entonces, ellos tratan de definir la agenda y dejan a los especialistas en el rea menos visible de la poltica la definicin de las alternativas. (Kingdon, 1995:69 y 70)

2.4.4 Modelo Organizacional de Toma de Decisiones Tarro de Basura4

En su intento por conjugar todos los factores que entran en el proceso de especificacin de las alternativas y establecimiento de la agenda, Kingdon toma como punto de partida el trabajo de Michael Cohen, James March y Johan Olsen llamado Modelo Organizacional de Toma de Decisiones Tarro de Basura5 Cohen, March y Olsen basan su desarrollo terico en lo que llaman anarquas organizadas. Su referente emprico son las universidades de Estados Unidos. Plantean que las anarquas organizadas tienen tres propiedades generales: 1) Preferencias problemticas; 2) Tecnologa poco clara, y 3) Participacin fluida. En cuanto a las preferencias, sealan que las personas no definen sus preferencias de forma muy precisa, de la misma manera que los actores polticos a menudo omiten (o rechazan) definir sus objetivos. Las personas, en ausencia de objetivos claramente definidos, entran en accin; la accin se facilita dejando poco claro hacia donde uno se quiere dirigir. Cuando las personas definen sus preferencias con un mnimo de precisin entran en conflicto. De forma que las preferencias son inconsistentes, tanto entre las personas como en una sola persona. As, dicen los autores, la organizacin es una vaga coleccin de ideas [en lugar de] una estructura coherente; revelan las preferencias a travs de la accin ms que actuar en base a Este acpite est basado en Kingdon (1995:84-89) Michael Cohen, James March y Johan Olsen, A Garbage Can Model of Organizational Choice, Administrative Science Quarterly 17 (Marzo 1972, Pag. 1-25) citado por Kingdon (1995:84). Traduccin propia.
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preferencias6. No es el caso de una pequea empresa, por ejemplo, en la cual todos concuerdan en que el objetivo de la empresa es obtener una ganancia. En segundo lugar, en relacin a la tecnologa, Cohen, March y Olsen dicen que los miembros de una anarqua organizada no comprenden el proceso de la organizacin muy bien. Ellos pueden saber su propio trabajo y la organizacin como un todo puede marchar lo ms bien, pero sus miembros solo tienen una comprensin fragmentaria y rudimentaria del por qu y del qu estn haciendo y cmo sus trabajos encajan en el cuadro general de la organizacin. Ellos operan en gran medida por ensayo y error, aprendiendo de la experiencia, e inventando en las crisis. Tercero, estos autores postulan que la participacin es entran y salen del proceso de toma de decisiones y los lmites de difusos o fluidos. El tiempo y los esfuerzos que los miembros dedican a los diferentes temas varan; incluso una misma compromiso y participacin de un tiempo a otro. fluida, los actores la organizacin son de la organizacin persona vara su

Pero, concluyen, a pesar de estas caractersticas la organizacin funciona: se toman decisiones, se adapta y sobrevive ms o menos y, a veces, muy bien. Kingdon, por su parte, seala que este modelo se parece en mucho al gobierno federal de EE.UU. La gente no se pone de acuerdo acerca de lo que debe hacer el gobierno, a menudo estn obligadas a actuar antes de definir sus preferencias de forma precisa. Otras veces no saben cmo cumplir aquello que desean hacer, aun si saben definir sus objetivos. La gente no entiende necesariamente la organizacin de la que forman parte. La participacin es, en definitiva, fluida, incluso con una burocracia relativamente jerrquica, alguna gente alcanza una importancia que no se condice con su rol formal, mientras otros son impotentes a pesar de sus poderes en el papel. La participacin cambia de una decisin a otra y de un momento a otro. La rotacin de personal ayuda a esta fluidez. De acuerdo al modelo, en este tipo de organizaciones o estructuras para la toma de decisiones hay cuatro flujos (streams) separados: 1) los problemas; 2) las soluciones, 3) los participantes, y 4) las oportunidades de eleccin. Cada una de los flujos tiene su propia vida, bastante independiente de los otros. De esta manera las personas producen y debaten soluciones porque ellas tienen algn inters personal en hacerlo (por ejemplo, conservar su empleo o agrandar su unidad), no porque las soluciones se produzcan en respuesta a un problema o en anticipacin a alguna eleccin inminente. O bien los participantes entran o salen del proceso de toma de decisiones, llevando consigo sus problemas y soluciones favoritos pero no necesariamente porque su participacin es requerida por el problema o la solucin. Como dicen los autores de esta teora es un conjunto de elecciones buscando problemas, resultados y sentimientos buscando situaciones en las cuales puedan ser aprovechados, soluciones buscando problemas para los cuales ellas pueden ser la respuesta y personas que toman decisiones buscando algn trabajo7 Cuando una oportunidad de eleccin se instala en una organizacin (p.ej. la eleccin de un decano universitario), varios participantes, cada uno con sus recursos, Michael Cohen, James March y Johan Olsen, A Garbage Can Model of Organizacional Choice, Administrative Science Quarterly 17 (Marzo 1972, Pag. 1) citado por Kingdon (1995:84). Traduccin propia. 7 Michael Cohen, James March y Johan Olsen, A Garbage Can Model of Organizational Choice, Administrative Science Quarterly 17 (Marzo 1972, Pag. 2) citado por Kingdon 1995:85. Traduccin propia.
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se ve involucrado. Varios problemas son puestos en cuestin (p.ej. mantener la calidad escolar, mejorar el currculo) y varias soluciones pueden ser tomadas en cuenta (p.ej. candidatos internos para el decanato, candidatos externos, agrandar o abolir la unidad). Una oportunidad de eleccin es un tarro de basura dentro del cual varias clases de problemas y soluciones son depositados por los participantes en la medida que son producidos. La mezcla de basura en un nico tarro depende del abanico de tarros disponible, de las etiquetas adheridas a los diferentes tarros, de cual tipo de basura se produce corrientemente y de la velocidad con que la basura es recolectada y retirada de escena8. Los resultados son, entonces, una funcin de la mezcla de basura en el tarro (problemas, soluciones, participantes y los recursos de los participantes) y como es procesada. Quien es invitado o participa en una reunin impacta el resultado de forma dramtica (p.ej. quienes son los participantes). Cules soluciones estn prontas para ser abordadas y cules problemas estn en las mentes de las personas es lo crtico. Los diferentes flujos son asociados en este contexto. Cuando una solucin es propuesta, puede ser mirada por los participantes como irrelevante para el problema y es descartada. O ms probablemente, los participantes fijaran un curso de accin y distribucin de roles para un problema para el cual esa es la solucin, descartando problemas que parecen no encajar. Los problemas y las soluciones que son puestos en evidencia pueden cambiar de una reunin a otra, de una manera esperada o no por los participantes. A veces los problemas son resueltos. En otros casos, los problemas derivan desde la eleccin actual hacia otro tarro de basura, no recibiendo ninguna solucin en el momento. O bien, los problemas importantes son ignorados totalmente, probablemente porque no se encuentra una solucin viable para ellos. En todo caso, la estructura lgica de este modelo es: (1) el fluir de flujos claramente independientes a travs del sistema y (2) resultados fuertemente dependientes del acoplamiento (coupling) de los flujos acoplamiento de soluciones a problemas, interacciones entre los participantes, la fortuita o deseada ausencias de soluciones, problemas o participantes en las elecciones (los tarros de basura) que deben hacerse. Hay que destacar que este cuadro es bastante diferente de varios modelos discutidos antes. En ningn caso parece un proceso de toma de decisiones detallado y racional. En este modelo las personas no estn en la bsqueda de solucionar problemas, es ms frecuente que las soluciones buscan los problemas. Las personas trabajan en los problemas solo cuando una combinacin particular de problema, solucin y participantes en la bsqueda de una eleccin lo hace posible. Tampoco ellos siguen una rutina lgica prescrita de definicin del problema, bosquejo de las posibles soluciones, evaluacin de las posibles alternativas en trminos de su capacidad para resolver el problema al menor costo. En cambio, soluciones y problemas tienen un estatus equivalente en el sistema y la popularidad de una solucin dada en un momento dado a menudo impacta los problemas que llegan a consideracin. Tampoco el cambio generado por este proceso es incremental. Puede serlo, pero un acoplamiento de flujos en un contexto de decisin puede producir, tambin, un cambio abrupto, como una nueva combinacin nunca probada que llega a la escena.

Ibid. 17

2.4.5Un modelo revisado del Tarro de Basura.

Kingdon revisa el modelo del tarro de basura y lo adapta para comprender el proceso de definicin de la agenda en el gobierno federal de EE.UU. La lgica general es la misma del modelo original, mira al gobierno federal como una organizacin anrquica. Aunque, en la medida que descubre estructuras y patrones pondr nfasis en organizada en lugar de anrquica. Pero, las propiedades de las preferencias problemticas, tecnologa poco clara y participacin fluida son puestas en evidencia. Flujos separados fluyen a travs de la organizacin cada una con su propia vida; estos flujos se acoplan en momentos crticos y estos acoplamientos generan los grandes cambios en la agenda. De acuerdo a lo observado por Kingdon, hay tres familias de proceso de definicin de la agenda del gobierno federal de Estados Unidos: problemas, polticas y poltica (Problems, policies and politics). Las personas identifican los problemas, producen propuestas para cambios en la poltica pblica y se enrolan en actividades polticas tales como campaas electorales y cabildeo de grupos de presin. En teora, todos los actores se pueden involucrar en cada uno de estos procesos. En la prctica, mientras muchos actores no participan en los tres procesos, hay alguna especializacin: los acadmicos e investigadores, por ejemplo, estn ms involucrados en la generacin de propuestas polticas que en la eleccionmatica (electioneering) o en actividades de cabildeo que pueden ser tachadas de polticas; los partidos polticos estn ms involucrados en el proceso poltico que en el trabajo detallado de formular proposiciones. Conceptualmente, sin embargo, cualquier actor puede estar involucrado en cualquier flujo y algunos de ellos incluso estn involucrados en cada flujo. En otras palabras, el autor distingue entre participantes y procesos. Kingdon dice que los tres principales procesos en el gobierno federal de Estados Unidos son: 1) la identificacin del problema, 2) la formacin y afinamiento de las propuestas polticas, y 3) la poltica. Primero, varios problemas llagan a captar la atencin de las personas dentro y fuera del gobierno, entonces se necesita comprender cmo y por qu un conjunto de problemas en lugar de otro llega a ocupar la atencin de las autoridades. Segundo, hay una comunidad poltica de especialistas funcionarios, personas en las oficinas de planificacin, evaluacin y presupuesto, asistentes de los congresistas, acadmicos, grupos de intereses, investigadores que se concentrar en producir propuestas. Cada uno de ellos tiene sus ideas favoritas, promueven sus ideas y ellas burbujean en esta comunidad poltica. En un proceso de seleccin algunas ideas o propuestas son tomadas en cuenta, otras son descartadas. Tercero, el flujo poltico esta compuesto de cosas como las variaciones del estado de nimo del pas, los caprichos de la opinin pblica, los resultados electorales, cambios de administracin, cambios en la distribucin ideolgica o partidista en el Congreso, y las campaas de presin de los grupos de inters. Los hechos en este flujo suceden de forma independiente de los flujos de problemas y propuestas. De esta manera los polticos captan un nuevo estado de nimo entre sus partidarios, las elecciones llevan a una nueva administracin al poder o el influjo de nuevos y diferentes legisladores cambia el carcter del Parlamento. Cada uno de los actores y de los procesos puede actuar como impulsores o como restricciones. Estos tres flujos de procesos se desarrollan y operan en gran parte en forma independiente entre ellos. Las soluciones se desarrollan, respondan o no a un 18

problema. La corriente poltica puede cambiar repentinamente, est o no preparada la comunidad poltica o los problemas que enfrentan el pas hayan cambiado. Una vez que se comprende estas tres corrientes tomadas separadamente, la llave para entender los cambios en la agenda y en la poltica es el acoplamiento de los flujos. Los diferentes flujos se renen en momentos crticos. Un problema es reconocido, una solucin esta disponible, el clima poltico es apto para el cambio y las restricciones no impiden actuar. Los partidarios desarrollan sus propuestas y esperan que los problemas se presenten para asociarlos a sus soluciones, o un desarrollo en la corriente poltica como un cambio de administracin que hace a sus propuestas ms propicias para ser elegidas. Kingdon llama ventana poltica la oportunidad para hacer avanzar una propuesta, abierta por un corto tiempo, cuando se dan las condiciones para hacer avanzar un tema particular en la agenda. Pero la ventana solo se abre por un momento, luego se cierra.

2.5 Conclusiones del Captulo.

De acuerdo a las conclusiones de Kingdon (1995:77) generalmente la importancia de un determinado tema o tem en la agenda esta dada por una compleja combinacin de factores. Incluso, seala, cuando se considera que el Presidente es muy poderoso en el establecimiento de la agenda, luego de una reflexin se descubre que ella fue establecida por una confluencia de factores, incluyendo la iniciativa presidencial pero no limitada a ella. Segn Kingdon, la combinacin de factores se debe, por una parte, a la fragmentacin del sistema, a la separacin de poderes establecida por la Constitucin, lo que impide que un actor domine a los dems. Por otra parte, nadie controla realmente el sistema de informacin. La informacin no circula jerrquicamente y solo por los canales formales, las ideas, rumores, trozos de informacin, estudios acadmicos o polticos, planteamientos de lobbystas, informacin de prensa, circulan libremente y los subordinados no pueden impedir que sus jefes escuchen otras ideas. En resumen, nadie controla ni monopoliza el flujo de informacin y de ideas. De manera que lo importante del proceso de formulacin de la agenda y de las alternativas es el efecto conjunto de muchos factores actan al mismo tiempo. Como sealbamos ms arriba, la utilizacin de un modelo formulado a partir de la realidad de un pas diferente a Chile tiene limitaciones, pero sirve como pauta y su utilidad se demostrar en la medida que se aplique de manera crtica. Siguiendo el modelo que nos entrega Kingdon para responder a nuestra pregunta inicial, buscaremos identificar los actores que participaron en la definicin de las alternativas posibles y la agenda de la poltica comercial de los gobiernos de la Concertacin y a partir de sus caractersticas explicitar las preferencias de cada uno de ellos. Para llevar a cabo este anlisis ser necesario identificar las alternativas previas a la definicin de la agenda gubernamental y las implicancias polticas implcitas de cada una de ellas. Tomado en consideracin el modelo del tarro de basura modificado por Kingdon, veremos cmo fluyen (1) las diferentes caracterizaciones de la economa chilena (definicin del Problema), (2) la formacin de propuestas polticas (las diferentes alternativas de poltica comercial sustentadas por los actores) y (3) la

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poltica (las condiciones polticas del pas y el contexto internacional donde se desenvuelve su poltica comercial) Finalmente, dado que las prioridades de la agenda responden al acoplamiento de estas corrientes, nuestro objetivo es llegar a describir las condiciones que generaron la ventana poltica que llevaron a poner en la agenda gubernamental las diferentes opciones seguidas por la poltica comercial en el periodo bajo estudio.

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3 LAS ALTERNATIVAS DE LA POLTICA COMERCIAL CHILENA

La definicin de la poltica de comercio internacional de un pas no se efecta en el vaco, tiene parmetros y condiciones preexistentes que determinan un marco de alternativas posibles dentro de una racionalidad poltica y econmica elemental. En este captulo haremos una breve descripcin de la situacin chilena que encuentran los partidos de la Concertacin cuando llegan al gobierno en 1990 y de las alternativas polticas que se le abran a las nuevas autoridades. En esta ocasin no ahondaremos en el debate sobre el eventual abandono de la poltica comercial de apertura unilateral de mercados aplicada por el rgimen militar9. Efectivamente, en el seno de las fuerzas polticas que llegan al gobierno en marzo de 1990 se encuentran partidos polticos y personalidades que en el pasado fueron partidarios y propulsores de polticas de desarrollo basadas en la Industrializacin Sustitutiva de Importaciones (ISI), es decir, partidarios de una poltica comercial administrada por el Estado que protega la produccin nacional frente a las importaciones de bienes competidores. Al asumir el gobierno la Concertacin los responsables de tomar las decisiones ven restringidas sus posibilidades de eleccin, en primer lugar, por la estructura productiva del pas que no puede ser cambiada en plazos cortos o plazos polticamente relevantes para los actores polticos gubernamentales el corto plazo en este contexto es el perodo que demoran las decisiones de inversin en materializarse y madurar, este gira en torno a 5 aos. Un segundo condicionante esta dado por la dotacin de recursos del pas, tanto humanos, materiales como financieros. Los recursos humanos representan la fuerza de trabajo, la capacidad de emprendimiento, la disposicin de inteligencia, el nivel de desarrollo educativo y cultural de las personas que habitan y trabajan en el pas. La capacidad de crear riqueza, la productividad de los recursos humanos est en relacin directa con el nivel alcanzado por el sistema educativo y los sistemas sociales de salud, vivienda y previsin, todos ellos factores que a la hora de tomar decisiones de poltica comercial son considerados como un dato, un antecedente inamovible. Los recursos materiales constituyen la dotacin de bienes naturales disponibles tales como los yacimientos mineros, la capacidad agrcola o pesquera de un pas, as como las inversiones acumuladas en infraestructura y capacidades productivas. Todos estos elementos definen tanto la oferta exportable como las necesidades de importaciones del pas en cuestin y no entran en el campo de las decisiones de la poltica comercial. Las condiciones financieras, es decir, la disponibilidad de capitales, el costo del dinero, las tasas de cambio, la estabilidad de la moneda, entre otras, son de vital importancia para los operadores del comercio exterior y no dependen de las autoridades que definen la poltica comercial. Estos factores tienen una alta variabilidad y pueden constituirse en los determinantes del xito o el fracaso de una poltica de insercin internacional. Las crisis financieras internacionales son el mejor ejemplo y Chile tiene varias experiencias a su haber: la crisis mexicana y rusa de 1992, la crisis asitica de 1997-1998, significaron perturbaciones importantes en su poltica comercial.
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Ver seccin 4.2.1 Los partido polticos. 21

Al momento que se instala el primer gobierno de la Concertacin la economa chilena vena viviendo un proceso de insercin internacional constante desde 1985 definido fundamentalmente por la apertura unilateral de su mercado interno al comercio exterior. Uno de los pilares fundamentales de la reforma iniciada despus del 11 de septiembre de 1973 de acuerdo a sus impulsores fue la apertura amplia de la economa chilena al resto del mundo, coherente con el objetivo de establecer una estrategia de desarrollo hacia afuera estimulada por las exportaciones. Se trataba de aprovechar mejor las ventajas comparativas, estimular nuevas exportaciones, someter a todos los sectores a la competencia externa y por medio de ella controlar los monopolios internos, estimular la absorcin de nuevas tecnologas, mejorar la calidad de los productos, abrir nuevos mercados y modernizar los sectores no transables10. (Hachette, 2000:295) Adems, las transformaciones fueron estimuladas por la presencia en el manejo de la economa chilena de nuevas generaciones de profesionales formados en las universidades de Estados Unidos, los llamados Chicago boys, y por diversas instituciones internacionales que empezaron a apoyar en forma ms decidida la liberalizacin comercial (el Consenso de Washington). Finalmente, los militares chilenos, sin ataduras particulares con los grupos tradicionales de poder o con la burocracia pasada, eran probablemente, en ese momento, el nico grupo capaz de romper la estructura econmica construida en torno a la ISI. (Hachette, 2000:299) En 1990, a pesar de los temores de los partidarios del rgimen militar saliente y de los propulsores del libre comercio, las nuevas autoridades decidieron seguir una estrategia econmica similar a la heredada, incluso redujeron la tasa arancelaria uniforme de 15% a 11% en enero de 1991. No obstante, a partir de 1992, el gobierno de Patricio Aylwin efectu un cambio importante en la poltica de liberalizacin comercial al iniciar una estrategia de liberalizacin bilateral para profundizar la apertura de la economa por la va de acuerdos comerciales preferenciales negociados con pases de Amrica Latina. (Hachette, 2000:306) Junto a ellos se valoriz nuevamente los acuerdos regionales, especialmente la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI). Varias son las razones expresas y aparentes para explicar este cambio: el restablecimiento de vnculos integracionistas con los pases latinoamericanos, la ampliacin de mercados para las exportaciones con mayor valor agregado, la proteccin frente a prcticas desleales de comercio, la imperfeccin de los mecanismos existentes en el marco de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), la mayor estabilidad en las reglas de juego que otorgan los acuerdos bilaterales, el avance en todas las dimensiones del comercio (Sez y Valds, 1998: 83). Otro de los argumentos para el cambio de orientacin es que se haban agotado los beneficios de la apertura unilateral y de que el bilateralismo era la nica forma de estimular el paso a la segunda etapa de exportaciones (la de aumentar la exportacin de valor agregado o de productos industriales). Es posible que en la seleccin consideraciones como: i) ii) iii)
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de la estrategia hayan influido adems

El miedo de quedar fuera de los bloques comerciales, La necesidad poltica de reinsertarse en el resto del mundo, La conveniencia de hacer algo distinto del gobierno militar y

Sectores que no participan en el comercio exterior. 22

iv)

La bsqueda de apoyo poltico para cualquier objetivo que tuviera el gobierno de turno y que lo requiriera especialmente en negociaciones comerciales bi o multilaterales. Tampoco se puede descartar la preocupacin de evitar la prdida del patrimonio histrico11 existente en el marco de la ALADI (Hachette, 2000:317 y 318).

Otro elemento importante en el cambio de orientacin de la poltica comercial chilena a partir de los aos 90 es el nuevo contexto internacional que se disea desde los aos 80. Por una parte Latinoamrica vive una crisis generalizada que pone en cuestin el modelo de desarrollo ISI mientras las organizaciones financieras internacionales, lase Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Mundial, y las principales potencias econmicas mundiales promueven la adopcin de un modelo de desarrollo basado en las exportaciones en el marco de economas de mercado. En los aos 90 los pases latinoamericanos se encontraban en un proceso de reformas econmicas siguiendo los concejos del FMI y el Banco Mundial con el respaldo del gobierno de Estados Unidos.

3.1 LA PARTICIPACIN DE CHILE EN LA ORGANIZACIN MUNDIAL DE COMERCIO (OMC).

Chile es Miembro fundador del GATT12 y de la OMC. Los acuerdos multilaterales son parte integrante de la legislacin de Chile y tienen rango de ley ordinaria. Los Acuerdos de la OMC fueron adoptados por Chile en virtud del Decreto Supremo N 16 del Ministerio de Relaciones Exteriores, de 5 de enero de 1995. Forman parte integrante de la legislacin nacional, con el mismo rango que las leyes ordinarias y pueden ser invocados ante los tribunales chilenos. Los Acuerdos de la OMC prevalecen sobre la legislacin nacional si contienen un mayor grado de especificidad, cuando se refieran a los mismos temas, o si establecen un nuevo conjunto de normas que abarcan temas de los que no se ocupa la legislacin nacional, o cuando regulan instituciones o temas estableciendo normas cuyo sentido o cuyos efectos jurdicos estn en contradiccin con el sentido o los efectos jurdicos de legislacin anterior. Adems, cuando los Acuerdos de la OMC entraron en vigor despus de la legislacin nacional correspondiente, se aplica el principio de derogacin tcita. Sin embargo, ello no resta validez a las disposiciones de las leyes en vigor que no estn en conflicto ni en contradiccin con leyes ms recientes (artculos 52 y 53 del Cdigo Civil). En razn de la importancia econmica, social y poltica del sector agrcola, Chile ha participado activamente en las negociaciones en curso de la OMC sobre la agricultura. Chile ha formulado propuestas en este mbito como pas perteneciente al Grupo de Cairns13, y en la Conferencia Ministerial de Doha celebrada en 2001

Preferencias arancelarias negociadas en el marco de la ALALC y que fueron mantenidas al crearse la ALADI en 1980. 12 Geneal Agreement on Trade and Tariff (GATT), Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles, predecesor de la OMC establecido despus de la Segunda Guerra Mundial. 13 Conjunto de pases productores agrcolas que propugnan en el seno de la OMC la eliminacin de los subsidios a la agricultura que distorsionan el comercio internacional de esos bienes. Los miembros ms destacados del grupo son Argentina, Australia, Brasil, Chile, India, Nueva Zelandia, Sudfrica.
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reiter la importancia de la agricultura en una nueva ronda de negociaciones14. Afirm que era necesario establecer objetivos muy claros en relacin con la eliminacin de las subvenciones a la exportacin, una reduccin sustancial de las medidas de ayuda interna que distorsionan el comercio y una reduccin significativa de los obstculos al acceso a los mercados. Adems, junto con otros Miembros, propuso que los pases establecieran disciplinas para las actividades de las empresas gubernamentales y no gubernamentales y las entidades de comercializacin que se benefician de los derechos de monopolio sobre las importaciones y exportaciones, con objeto de evitar que se produzcan efectos de distorsin en el mercado. 15 Asimismo, Chile seal que los crditos a la exportacin, las garantas de crditos a la exportacin y los programas de seguro del sector de la agricultura deben estar sujetos a una disciplina multilateral especfica en el marco de la OMC para poner trmino a la subvencin de esos crditos por los gobiernos.16

3.2 LA POLTICA ARANCELARIA

Los aranceles son el principal instrumento de poltica comercial de Chile. El pas otorga como mnimo trato NMF17 a todos sus interlocutores comerciales. El arancel medio NMF aplicado ha cado del 11 por ciento establecido en junio de 1991 hasta el 6 por ciento en 2003. Los aranceles se aplican a una tasa uniforme; hay excepciones para algunos productos agropecuarios (trigo, harina de trigo y azcar) que estn sometidos a un sistema de bandas de precios que protege la produccin interna de las variaciones de precios internacionales. En la Ronda Uruguay18 Chile consolid la totalidad de sus aranceles, la mayora al 25 por ciento. Algunos productos agropecuarios estn sujetos a un tipo consolidado del 31,5 por ciento al final del perodo de aplicacin. Despus de la conclusin de la Ronda Uruguay, Chile celebr renegociaciones sobre el azcar al amparo del artculo XXVIII del Acuerdo OMC, que dieron como resultado un incremento de la tasa consolidada final hasta el 98 por ciento, junto con la introduccin del nico contingente arancelario de Chile. Las reducciones arancelarias en el marco de acuerdos bilaterales preferenciales tambin han contribuido a que los interlocutores tengan mejor acceso al mercado chileno. Se ofrece acceso con preferencia arancelaria a la mayora de las importaciones procedentes de Bolivia, Canad, Colombia, Corea del Sur, Costa Rica, Ecuador, AELC19 o (EFTA por su sigla en ingls), El Salvador, Estados Unidos, MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), Mxico, Per, Venezuela y la Unin Europea. Documento WT/MIN(01)/ST/48 de la OMC, de 10 noviembre de 2001. Documento G/AG/NG/W/104 de la OMC, de 27 de enero de 2001. 16 Documento G/AG/NG/W/139 de la OMC, de 21 de marzo de 2001. 17 Trato Nacin Ms Favorecida (NMF), principio base del GATT/OMC y de los acuerdos comerciales internacionales, implica el compromiso de reconocer a otra Parte o a sus nacionales, un trato no menos favorable que el otorgado, en circunstancias similares, a cualquier otro Estado (Parte o no Parte). 18 Negociaciones efectuadas en el marco del GATT para reducir los aranceles al comercio exterior. 19 Asociacin Europea de Libre Comercio, constituida por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza.
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Con independencia de su origen y segn el principio de Trato Nacional (TN)20, las importaciones estn sujetas a los impuestos internos, especialmente a un impuesto sobre el valor agregado del 19 por ciento aplicable sobre el valor CIF 21 de las mercancas importadas. Adems, distintas mercancas tales como bebidas alcohlicas, joyas y vehculos estn sujetas a impuestos especficos sobre el consumo. La utilizacin de obstculos no arancelarios es limitada. No existe un sistema de licencias de importacin. Por razones sanitarias y de proteccin del medio ambiente Chile mantiene algunas restricciones y prohibiciones a la importacin, que son igualmente aplicables a todos los interlocutores comerciales. Utiliza moderadamente medidas comerciales especiales y en la actualidad no impone derechos antidumping ni compensatorios.

3.3 ACUERDOS Y TRATADOS COMERCIALES DE CHILE22

Los esfuerzos de Chile para seguir integrndose en la economa mundial tambin se ponen de manifiesto en su participacin en varias iniciativas comerciales regionales y bilaterales. Desde 1997, Chile ha concertado Tratados de Libre Comercio (TLC) con Canad, Costa Rica, Corea, El Salvador, Estados Unidos Mxico y la Unin Europea. Se han negociado otros acuerdos con la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC o EFTA). Adems, desde 1992, Chile tiene Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE) con MERCOSUR, con Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. Desde 2000 particip en los grupos de negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) hasta su estancamiento en el ao 2004.

3.3.1Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE)

En 1998, Chile suscribi acuerdos de complementacin econmica con Cuba y el Per los cuales, junto a los acuerdos con Bolivia (suscrito en 1993), Colombia (1993), el Ecuador (1994) y Venezuela (1993), comprenden disposiciones sobre normas de origen, medidas de salvaguardia, prcticas comerciales desleales, fiscalidad, inversiones, contratacin pblica, transporte martimo y areo y solucin de diferencias. El acuerdo entre Chile y el Per (ACE N 38), que entr en vigor en julio de 1998, prev la eliminacin gradual de los aranceles para julio de 2003. Sin embargo, se ha establecido un plazo de eliminacin gradual de los aranceles de 18 aos para 329 lneas arancelarias, en su mayora productos agrcolas. Ambas partes acordaron limitar el otorgamiento de subvenciones a la exportacin. El acuerdo tambin contiene disposiciones sobre medidas sanitarias y fitosanitarias, reglamentos tcnicos, fiscalidad, propiedad intelectual y valoracin en aduana. Trato Nacional (TN), principio base del GATT/OMC, se expresa como el compromiso de reconocer a otra Parte o a sus nacionales un trato no menos favorable que el otorgado, en circunstancias similares, a los nacionales o residentes o a las actividades preexistentes desarrolladas dentro del territorio nacional. 21 Valor que incluye los costos de flete y seguros. 22 Este subcaptulo tiene base OMC, 2003, Examen De Las Polticas Comerciales de Chile, Informe de la Secretara, WT/TPR/S/124, disponible en www.omc.org el 25 de junio de 2005.
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El acuerdo con Cuba (ACE N 42) prev el trato de franquicia arancelaria para unos 650 productos originarios de Cuba; unos 750 productos chilenos entran en Cuba libres de derechos. Este acuerdo an no ha sido ratificado al momento de escribir este trabajo (junio de 2005).

3.3.2Acuerdo con el MERCOSUR

El Acuerdo de Complementacin Econmica entre Chile y el MERCOSUR, conformado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, (ACE N 35) se firm el 25 de junio de 1996 y entr en vigor el 1 de octubre de ese mismo ao. Se adjunta al acuerdo una lista general de reducciones arancelarias que abarca el 81 por ciento de las lneas arancelarias, y nueve listas ms con diferentes grupos de productos, en su mayora productos agrcolas y productos clasificados como sensibles. A los productos que figuran en la lista general se les otorgar el trato de franquicia arancelaria a partir de enero de 2004, la liberalizacin completa de los restantes productos se alcanzar entre 2004 y 2014. Las preferencias arancelarias se expresan en general como un porcentaje de los aranceles NMF respectivos. El acuerdo contiene disposiciones en materia de acceso de las mercancas al mercado, prcticas comerciales desleales, medidas de salvaguardia, solucin de controversias, valoracin en aduana, reglamentos tcnicos, medidas sanitarias y fitosanitarias, medidas de fomento de las exportaciones y propiedad intelectual.

3.3.3Tratado de Libre Comercio con el Canad

El TLC de Chile con el Canad se suscribi en noviembre de 1996 y entr en vigor en julio de 1997. Tras la firma del acuerdo, inspirado en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN o NAFTA por su sigla en ingls), se suprimieron con carcter inmediato los aranceles aplicados a un conjunto muy amplio de productos, en tanto que se estableci para enero de 2003 el plazo para la eliminacin gradual de los derechos sobre algunos productos manufacturados como los textiles, las prendas de vestir y el calzado. En 1999 se adopt un protocolo para acelerar la reduccin arancelaria. Por lo que respecta a los productos agropecuarios, la mayor parte de los aranceles se haban eliminado en enero de 2003. Sin embargo, Chile mantuvo los derechos sobre los productos lcteos y los productos de aves de corral y los huevos, y Canad mantuvo sus aranceles extra contingentes para los mismos productos. Algunos aranceles chilenos se suprimirn gradualmente en un plazo de 17 aos; entre ellos se cuentan los aplicados a la carne de porcino, los aceites vegetales, la carne de bovino, los productos de la papa, la harina de maz, el azcar y ciertos productos del azcar, el trigo para molienda y la harina de trigo. Adems de las disposiciones relativas al acceso de las mercancas al mercado, el acuerdo contiene tambin disposiciones en materia de comercio de servicios, procedimientos aduaneros, competencia, medidas de salvaguardia, empresas y monopolios estatales, solucin de diferencias e inversiones, y dos acuerdos complementarios sobre cooperacin ambiental y laboral. El acuerdo prev adems la exencin recproca de las investigaciones y medidas antidumping una vez que el producto ha entrado en franquicia arancelaria en cualquiera de los dos mercados. Desde la entrada en vigor del acuerdo se ha recurrido a su mecanismo de solucin de controversias en dos ocasiones: en relacin con la importacin del Canad de salmn procedente de Chile y con las medidas de salvaguardia aplicadas por Chile al trigo y la harina de trigo, el azcar y los aceites vegetales comestibles.

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3.3.4Tratado de Libre Comercio con Mxico

Desde 1992 estaba en vigor un Acuerdo de Complementacin Econmica entre Chile y Mxico; ambas partes decidieron ampliar el alcance del acuerdo original y el 17 de abril 1998 se suscribi un TLC, que entr en vigor el 1 de agosto de 1999. El acuerdo contiene disposiciones en materia de acceso de las mercancas al mercado, normas de origen, reglamentos tcnicos, medidas sanitarias y fitosanitarias, medidas de salvaguardia, inversiones, comercio de servicios, poltica de competencia, propiedad intelectual y solucin de diferencias. Las negociaciones sobre la contratacin pblica y los servicios financieros se iniciaron en agosto de 2000. Los productos excluidos del trato de preferencia arancelaria por ambas partes son varios productos lcteos, los camarones y la langosta, el trigo y la harina de trigo, los aceites vegetales comestibles, el azcar, los productos del tabaco y varios productos de petrleo.

3.3.5Tratado de Libre Comercio con Costa Rica y El Salvador.

El 24 de enero de 2002, Chile ratific los TLC con Costa Rica y El Salvador, que entraron en vigor el 1 de junio de 2002. Los acuerdos constan de una parte negociada por Chile con los miembros del Mercado Comn Centroamericano 23 (MCCA) en su conjunto y de otras partes negociadas entre Chile y cada uno de los miembros del MCCA, con inclusin de las listas arancelarias, las normas de origen y disposiciones sobre el comercio de servicios. An se estn celebrando negociaciones bilaterales con los restantes miembros del MCCA (Guatemala, Honduras y Nicaragua). Los acuerdos abarcan las siguientes esferas: acceso de las mercancas al mercado, normas de origen, procedimientos aduaneros, medidas de salvaguardia, prcticas comerciales desleales, medidas sanitarias y fitosanitarias, reglamentos tcnicos, inversiones, comercio de servicios, poltica de competencia y solucin de diferencias. Las reducciones arancelarias se negociaron bilateralmente entre Chile y Costa Rica, y entre Chile y El Salvador; las listas arancelarias respectivas figuran en el anexo al acuerdo. El trato inmediato de franquicia arancelaria otorgado por Chile a las importaciones procedentes de Costa Rica y El Salvador abarca el 83,4 por ciento de las lneas arancelarias. Los productos chilenos que no se benefician del acceso libre de derechos a estos pases son los animales vivos, los productos crnicos, el tabaco y varios productos de acero. Los productos procedentes de Costa Rica y de El Salvador que no se benefician del trato de franquicia arancelaria incluyen los aceites vegetales, el azcar, la harina de diversos cereales, y varias prendas de vestir.

3.3.6Acuerdo de Asociacin Poltica y Econmica con la Unin Europea

Este acuerdo reviste especial importancia para Chile, ya que la Unin Europea es su interlocutor comercial ms importante, su principal fuente de inversin extranjera directa (IED) y el principal donante en materia de proyectos de cooperacin tcnica. Las negociaciones para la concertacin del acuerdo de comercio preferencial con la Unin Europea, con la que Chile tena un Acuerdo Marco de Cooperacin desde 1996, se iniciaron en el ao 2000; el acuerdo se firm el 18 de Los miembros del Mercado Comn Centroamericano son Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, y Nicaragua.
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noviembre de 2002 y entr en vigor el 1 de febrero de 2003. El acuerdo contiene disposiciones relativas a la cooperacin poltica, econmica, cientfica y cultural. El acuerdo establece un marco en materia de comercio de mercancas, medidas comerciales especiales, medidas sanitarias y fitosanitarias y reglamentos tcnicos, transporte martimo, telecomunicaciones, controles de capital y medidas en materia de balanza de pagos, servicios financieros, derechos de establecimiento, competencia, inversiones, propiedad intelectual, contratacin pblica y solucin de diferencias. Contiene en el anexo dos acuerdos complementarios sobre el comercio de vinos y de bebidas alcohlicas y bebidas aromatizadas. Dichos acuerdos contienen disposiciones sobre la proteccin de las indicaciones y denominaciones geogrficas, expresiones tradicionales e indicaciones complementarias de la calidad, marcas de fbrica y de comercio y etiquetado.

3.3.7Tratado de Libre Comercio con la Asociacin Europea de Libre Comercio.

Las negociaciones para la concertacin de un acuerdo de comercio preferencial con los miembros de la Asociacin Europea de Libre Comercio, conformado por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, (AELC o EFTA por su sigla en ingls) concluyeron el 25 de marzo de 2003. Las autoridades indicaron que el acuerdo establecera el trato de franquicia arancelaria para aproximadamente el 90 por ciento de las importaciones procedentes de los pases miembros de la AELC. Segn las autoridades chilenas, las partes acordaron tambin la exencin recproca de investigaciones y medidas antidumping. El acuerdo tambin contiene disposiciones sobre contratacin pblica, inversiones, comercio de servicios, medidas sanitarias y fitosanitarias, reglamentos tcnicos, y solucin de controversias.

3.3.8Tratado de Libre Comercio con Corea del Sur

Este acuerdo, el primer acuerdo transpacfico en el mundo y el primero suscrito por la Repblica de Corea del Sur, se concert en febrero de 2003. El acuerdo contiene disposiciones sobre procedimientos aduaneros, medidas de salvaguardia, medidas antidumping y compensatorias, medidas sanitarias y fitosanitarias, reglamentos tcnicos, inversiones, comercio de servicios, movimiento de personas fsicas, competencia, contratacin pblica, derechos de propiedad intelectual y solucin de controversias. El acuerdo prev el acceso inmediato de un amplio conjunto de productos en franquicia arancelaria. Chile otorgar con carcter inmediato el acceso al 67 por ciento de sus lneas arancelarias en franquicia arancelaria, mientras que Corea del Sur aplicar de forma inmediata el trato de franquicia arancelaria al 87 por ciento de sus lneas arancelarias. Todos los dems productos obtendrn el acceso libre de derechos en un plazo de 5, 7, 10 13 aos. Ambos pases excluyeron permanentemente determinados productos: los frigorficos, lavadoras, azcar, trigo y semillas oleaginosas en el caso de Chile, y el arroz, las manzanas y las peras en el caso de Corea.

3.3.9Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos

El TLC entre Chile y los Estados Unidos se firm en junio de 2003. El acuerdo suprime de forma inmediata la mayor parte de los aranceles y establece el comercio bilateral de todos los productos en franquicia arancelaria en un plazo mximo de 12 aos.

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El acuerdo establece el marco para el comercio de mercancas, la inversin, la propiedad intelectual, la contratacin pblica, el comercio de servicios, el comercio electrnico, los derechos laborales y la reglamentacin ambiental. Adems, el captulo del acuerdo dedicado a las inversiones, en el prrafo 8 del artculo 10, estipula que "todas las transferencias relacionadas con una inversin cubierta se hagan libremente y sin demora". Esta disposicin est sujeta a disposiciones especiales en materia de solucin de controversias, contenidas en el anexo 10C del acuerdo; entre ellas se incluye la disposicin de que las reclamaciones formuladas al amparo del prrafo 8 del artculo 10 slo pueden presentarse despus de que haya transcurrido un ao desde que tuvieron lugar los actos que motivan la reclamacin. Adems, los dos pases se comprometieron a otorgar un trato no discriminatorio a los productos digitales, y acordaron no imponer derechos de aduana a esos productos, y cooperar en cuestiones normativas relacionadas con el comercio electrnico.

3.3.10Otras negociaciones comerciales.

En octubre de 2002, Chile, Nueva Zelandia y Singapur acordaron iniciar conversaciones formales sobre un acuerdo de libre comercio trilateral en la segunda mitad de 2003, con la finalidad de suscribir un acuerdo en 2004, objetivo que no se alcanz. Durante el curso de las negociaciones se incorpor un cuarto pas, Brunei. Finalmente el acuerdo se alcanz en el segundo trimestre de 2005. En el ao 2003, Chile inici negociaciones con Bolivia para ampliar el mbito del acuerdo de complementacin econmica vigente, tanto en cuanto a las disciplinas como a los productos. Estas negociaciones se vieron interrumpidas en octubre de ese ao luego de la cada del gobierno boliviano encabezado por el Presidente Snchez y su reemplazo por Carlos Mesa. Por otra parte, Chile inici conversaciones preliminares sobre acuerdos comerciales con India y Japn. Adems, Chile particip en los grupos de negociacin del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). El proceso del ALCA, que se inici en 1994, persigue eliminar, de manera progresiva, los obstculos al comercio y la inversin, y las negociaciones debera haber concluido en enero de 2005, pero se estancaron en el ao 2004 y fueron suspendidas temporalmente, sin fecha.

3.3.11Otros arreglos y foros internacionales

Chile es miembro desde 1994 del Foro de Cooperacin Econmica de Asia y el Pacfico (APEC). Los miembros del APEC se han comprometido a liberalizar el comercio de bienes y servicios entre pases desarrollados para el ao 2010 y entre todos los miembros para 2020. Chile se comprometi a liberalizar el comercio para el ao 2010. El proceso de liberalizacin del comercio y de las inversiones inicialmente convenido por los participantes de APEC (hoy 21) era unilateral, voluntario y aplicable sobre la base de una cobertura integral del universo total de bienes y servicios. Chile es beneficiario de los esquemas del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Ha recibido preferencias SGP de Bulgaria, Hungra, el Japn y Nueva Zelandia. Es parte del Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Pases en Desarrollo (SGPC).

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Chile es miembro fundador del Grupo de Cairns. No pertenece a ningn acuerdo ni asociacin internacional de productos bsicos.

3.4 Conclusiones del Captulo

Antes de la llegada de la Concertacin al gobierno, la poltica comercial tena un fuerte contenido ideolgico que se impuso por encima de los intereses particulares de muchos sectores, especialmente los industriales manufactureros. Chile cuenta en el ao 2005 con 14 acuerdos comerciales que establecen condiciones preferenciales para el comercio bilateral con 35 pases (despus de la incorporacin de los diez nuevos miembros a la UE). Como vimos ms arriba, las alternativas de la poltica comercial chilena estn abiertas a diferentes opciones que, para efectos de nuestro anlisis resumiremos en los siguientes trminos que se recogen en el Recuadro N 2. Desde la perspectiva terica las alternativas de poltica comercial no son necesariamente complementarias. En un comienzo la poltica comercial de Chile fue esencialmente la apertura unilateral de la economa por la va de la reduccin de aranceles, en una segunda fase se complementa con la participacin activa en las negociaciones multilaterales que se desarrollan en el marco del GATT (la Ronda Uruguay) para acordar una reduccin generalizada de los aranceles en el comercio mundial. En 1990, con el cambio de rgimen poltico en Chile desde la dictadura a la democracia, se aplica un ajuste a la poltica comercial del pas incorporando un componente bilateral y regional a las negociaciones, sin por ello abandonar la apertura unilateral y la participacin en los foros multilaterales.

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Recuadro N 2 Alternativas de Poltica Comercial

Poltica Comercial Unilateralismo

Elementos caractersticos Apertura unilateral de la economa por medio de la rebaja de aranceles y la supresin de las barreras no arancelarias. Participacin en los acuerdos de la OMC tendientes a liberalizar el comercio y establecer reglas que garanticen respeto a los principios de Trato Nacional y Nacin Ms Favorecida (NMF). Participacin en el rgano de Solucin de Controversias.

Hechos relevantes Junio 1991, rebaja de aranceles de 15% a 11%. Rebaja paulatina de aranceles de 11% hasta 6%, desde el 1/1/1999 hasta el 1/1/2003 1992, Chile participa activamente en las negociaciones del GATT, la Ronda Uruguay. Nov. 1994, se incorpora a la legalidad interna el Acuerdo de Marrakech que dio origen a la OMC, continuacin del GATT. 2002. Renegociacin arancel consolidado en la OMC para los productos en Banda de Precios (azcar y trigo) 1980 Chile en la ALADI 1998, Chile se asocia a MERCOSUR (no es miembro pleno) Nov. 1994, se hace efectivo el ingreso de Chile al Foro de Cooperacin Econmica de Asia Pacfico, (APEC). Dic. 1994, Chile, Estados Unidos, Mxico y Canad anuncian la decisin de iniciar el proceso para incorporar a Chile al TLCAN (proceso fallido). Abril 1998, se da inicio a la negociacin del ALCA (proceso fallido). Feb. 2003, entra en vigor acuerdo de asociacin con la UE.

Multilateralism o

Regionalismo

Participacin en acuerdos comerciales regionales.

Bilateralismo

Negociacin y

Desde 1991 Chile negocia y

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establecimiento de acuerdos comerciales bilaterales que dan concesiones mutuas a los pases participantes.

concierta Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE) con todos los pases Amrica del Sur. Desde 1997, Chile ha concertado TLC con Canad, Mxico, Costa Rica, Corea, El Salvador, Estados Unidos y la Unin Europea.

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4 LOS ACTORES DE LA POLTICA COMERCIAL EN CHILE

Este captulo describe los diferentes actores que han participado en la discusin, elaboracin y aplicacin de la poltica comercial de Chile entre los aos 1990 y 2003. En primer lugar hay que hacer notar que en el perodo analizado se produce una paulatina emergencia de participantes en la discusin de las polticas gubernamentales del rea econmica internacional, como en todas las reas de la poltica. Este fenmeno se explica, en primer lugar, por el proceso de transicin a la democracia desde el rgimen dictatorial de Pinochet. La restauracin formal del rgimen democrtico en Chile con la eleccin popular del Presidente de la Repblica y de la mayora de los parlamentarios24 y la instalacin de un gobierno de signo contrario al rgimen militar significaron una apertura de espacios para la incorporacin de nuevos actores al debate y a la formulacin de las polticas pblicas. Desde la perspectiva de este estudio, otro factor que influye en la mayor participacin de los diferentes actores es la creciente percepcin de la importancia de los asuntos internacionales en el desarrollo nacional y el impacto que tienen los fenmenos mundiales sobre la economa y la sociedad chilena. Los temas internacionales y, con mayor razn, las polticas de relaciones econmicas internacionales eran materias que haban estado tradicionalmente en manos de muy pocos especialistas de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Hacienda y de Economa, pero en la medida que los distintos actores de la sociedad chilena se perciben a si mismos cada vez ms dependientes de los flujos econmicos, comerciales, financieros, de informacin e ideas que se mueven a escala mundial, aumenta su preocupacin e inters en tratar de influir en la forma en que Chile se inserta en el comercio internacional (Porras, 2003:17). Antes de entrar en materia es necesario referirse a uno de los aspectos que provoc cambios importantes en la forma en que se conciben y ejecutan las polticas pblicas en Chile. Siguiendo una corriente mundial de aplicar una visin tcnica a la poltica, frente a la creciente complejidad de las polticas pblicas y a la prdida de importancia de las ideologas, en Chile se vive la promocin de economistas a los cargos pblicos de forma acentuada. El aparente xito de este grupo los llamado Chicago boys durante el rgimen de Pinochet hizo que los formatos que imprimieron, su lenguaje, sus mitos e ideologa terminaran convirtindose en un nuevo modelo dentro de la organizacin del Estado que sobrevivi al rgimen militar (Porras, 2003:20). En el captulo sobre los actores comenzaremos por los participantes al interior del gobierno, incluyendo el Ejecutivo, la administracin y el Parlamento; luego abordaremos los actores no gubernamentales: los partidos polticos, los grupos de inters, la academia, los medios de comunicacin y la opinin pblica. Si bien esta distincin dentro-fuera del gobierno es parcialmente artificial, en grueso sirve para organizar la discusin. (Kingdon, 1995:21) Adems, la distincin tiene un significado importante. Las personas que se encuentran dentro del gobierno Una parte de la Cmara de Senadores era designada por procedimientos no democrticos.
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tienen la autoridad que les entrega la Constitucin y las leyes, estatus que no poseen quienes se encuentran fuera. Esta distincin es til en un mundo donde las fronteras entre lo pblico y lo privado son tenues en la prctica (Kingdon, 1995:45 y 46).

4.1 LOS ACTORES GUBERNAMENTALES

4.1.1El Gobierno
Desde el punto de vista institucional, estudiaremos la forma como se articularon las diferentes instancias dentro del gobierno a la hora de definir las prioridades gubernamentales y de tomar las decisiones en el campo de la poltica comercial. Veremos el papel desempaado por el Poder Ejecutivo y sus componentes: la Presidencia de la Repblica, lo asesores presidenciales, los Ministerios y otros organismos pblicos y el Poder Legislativo representado por las dos Cmaras. Antes de entrar en materia, es ilustrador sealar la paradoja de que a mayor integracin al mundo los ministerios de relaciones exteriores ven reducidos o amenazados sus mbitos de accin institucional. Esta paradoja es el resultado de la necesidad actual para cada actor gubernamental de tener su propia red de interacciones internacionales, desarrollando iniciativas y actividades propias, muchas veces sin el conocimiento de la Cancillera. (Varas, 1989:22) Esta realidad es el origen de mltiples conflictos inter institucionales, definiciones contradictorias y zonas grises en las responsabilidades de los organismos estatales que intervienen en las relaciones internacionales. Durante el rgimen dictatorial anterior a 1990 la toma de decisiones en materia de relaciones econmicas internacionales no tena un canal formal conocido, los mecanismos fueron ad-hoc e informales. Existi un Consejo Econmico y Social que estaba integrado por un amplio espectro de instituciones, pero que tena poca influencia en la formulacin de la poltica comercial (Sez, 2002:36). Con el retorno a la democracia en 1990 entr en vigor la Constitucin de 1980, que, siguiendo la tradicin chilena, deja la conduccin de la poltica exterior como una prerrogativa exclusiva del Presidente de la Repblica. A l corresponde tomar las decisiones orientadoras de la poltica internacional y las decisiones cruciales en los momentos de cambio. En el segundo nivel de la organizacin del Estado se encuentra el Ministerio de Relaciones Exteriores que esta encargado de la planificacin, direccin, coordinacin, ejecucin y difusin de la Poltica Exterior que formula el Presidente de la Repblica25 junto con la coordinacin de los distintos ministerios y organismos pblicos en asuntos que inciden en la aplicacin de la Poltica Exterior. En el caso de las relaciones econmicas-comerciales los Ministerios que participan en la formulacin de las polticas, adems de Relaciones Exteriores, son el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Economa.

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http://www.minrel.cl/pages/acerca.html, el 24/6/2004 34

4.1.1.1La Presidencia de la Repblica

La Constitucin Poltica de Chile de 1980 actualmente vigente, siguiendo la tradicin presidencialista del rgimen poltico chileno, entrega al Presidente de la Repblica la formulacin e implementacin de la poltica exterior del pas, incluida la poltica comercial. La Constitucin establece dentro de las responsabilidades presidenciales: Conducir las relaciones polticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del pas, los que debern ser sometidos a la aprobacin del Congreso conforme a lo prescrito en el artculo 50 No. 1. Las discusiones y deliberaciones sobre estos objetos sern secretos si el Presidente de la Repblica as lo exigiere26. De igual manera, el Presidente de la Repblica tiene iniciativa exclusiva para modificar los aranceles a las importaciones, modificacin que sera materia de una ley: Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza, establecer exenciones o modificar las existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o progresin. Estas atribuciones presidenciales se han ejercido de forma diferente en los tres gobiernos que se han sucedido en el perodo bajo estudio. Una forma de calificar los presidentes en este perodo es siguiendo las categoras definidas por Manfred Wilhelmy (1983:32) en relacin al manejo de la poltica exterior. Este autor distingue entre un Presidente impulsor, que juega un papel activo en la definicin y manejo de la poltica comercial, y un Presidente rbitro, que da menos importancia a los asuntos internacionales y tiende a concentrarse en la poltica domstica, dejando un mayor margen para la intervencin de otros actores en la elaboracin e implementacin de la estrategia comercial. Siguiendo esta clasificacin se puede decir que Patricio Aylwin (1990-1994) fue un Presidente rbitro en materia de las relaciones econmicas internacionales, sus esfuerzos se centraron, por razones obvias, en la conduccin del proceso interno de transicin a la democracia, aunque tambin dio la importancia que se deba a la reintegracin de Chile a la comunidad internacional y a los procesos econmicos mundiales (Aylwin, 1990:9). En la medida que la situacin poltica interna del pas se estabilizaba y la importancia de las decisiones econmicas aumentaba, los temas vinculados a las relaciones econmicas internacionales fueron subiendo dentro de las prioridades de la agenda presidencial. Se puede decir que Eduardo Frei (1994-2000) y Ricardo Lagos (2000-2006) fueron presidentes impulsores en la gestin de la estrategia comercial. Ambos presidentes tenan una mayor cercana con los temas de las relaciones econmicas internacionales, Frei vena del campo empresarial y Lagos se haba especializado en economa, lo cual les daba la posibilidad de asumir un rol ms protagnico en la definicin de la poltica comercial durante sus respectivos gobiernos. (Porras, 2003:18) El caso chileno esta muy cerca de lo que seala Kingdon (1995:21 y 22) en cuanto ningn otro actor individual en el sistema poltico tiene la capacidad del Presidente para establecer la agenda en un rea especfica. Aunque el Presidente no
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Constitucin Poltica de Chile, Captulo IV, Art. 32, n. 17. 35

controla totalmente la agenda poltica, concluye Kingdon, afecta la agenda de varios de los participantes en el sistema. Pero si bien el Presidente puede dominar y determinar la agenda, no es capaz de dominar las alternativas que son consideradas y es incapaz de determinar el resultado final. Por ejemplo, para incorporar los tratados internacionales a la legalidad interna o para modificar los aranceles, el Presidente requiere la aprobacin parlamentaria, cuestin que en el caso chileno, como veremos ms adelante, ha obligado al Ejecutivo a negociaciones y compromisos con grupos parlamentarios que no tena considerados. En otro caso, la voluntad del Ejecutivo para negociar un TLC con Nueva Zelandia debi postergarla por el fuerte rechazo de parte de los productores lcteos. Segn Kingdon (1995: 24 a 26) dentro de los medios con que cuenta el Presidente de la Repblica se encuentran sus facultades constitucionales, la capacidad organizativa del gobierno frente a los otros actores de la poltica, la capacidad para centrar la atencin en los temas de su agenda, la capacidad para influir en la opinin pblica y la capacidad de influencia personal del Presidente cuando se involucra directamente en una poltica concreta. Estas caractersticas se pueden considerar comunes a todos los regmenes polticos presidencialistas y, particularmente, estn presentes en Chile.

4.1.1.2Los asesores presidenciales

Considerando el amplio campo que tiene el Presidente de la Repblica en la elaboracin y decisin de las polticas comerciales, se explica la existencia de un grupo de personas que lo asesoran en esas materias, sin estar en la lnea de la organizacin del Estado. Este es el segundo componente de los actores gubernamentales catalogado por Kingdon, el equipo asesor directo del Presidente (Kingdon, 1995:26 y 27). En Chile estos asesores del Presidente han tenido diferentes grados de importancia en el perodo estudiado, segn la mayor o menor participacin directa del Presidente en las decisiones polticas sobre la agenda comercial y de acuerdo a la confianza que entregue el Mandatario a sus Ministros para actuar en su nombre. Durante los gobiernos de Aylwin y Frei R-T, los asesores directos o personas de confianza del Presidente ocuparon los principales cargos ministeriales de forma tal que la adopcin de las decisiones sigui las vas normales de la estructura del Poder Ejecutivo. La presencia de estos actores, supuestamente no visibles, en la definicin de las polticas pblicas aparece durante el gobierno de Ricardo Lagos (2000 2006) y se ha hecho pblica por las referencias de los medios de comunicacin y el mundo poltico al llamado segundo piso del Palacio de la Moneda, lugar en el cual tendran sus oficinas. Con dicho nombre se hace referencia a personas que tienen influencia en las decisiones presidenciales sin formar parte de la estructura del Estado ni tener responsabilidades polticas formales en la organizacin democrtica del pas. Son personas que solo responden a la confianza del Presidente de la Repblica a diferencia de los Ministros de Estado que, siendo de la confianza del Mandatario, adems tienen responsabilidades polticas y administrativas ante los otros poderes del Estado. En este ltimo caso su influencia se hizo sentir en decisiones importantes de la poltica comercial chilena como el abandono de la opcin de adherir al MERCOSUR

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y el anuncio de las negociaciones para alcanzar un TLC con Estados Unidos en noviembre del ao 2000. Por otra parte, se presenta tambin la figura en que una misma persona cumple dos papeles: asesorar directamente al Primer Mandatario y formar parte de un organismo del Estado a cargo de la ejecucin de esas polticas. Esto ocurre cuando el Presidente por razones polticas no puede designar en los altos cargos a la persona de su eleccin y de su confianza, quedando sta en un segundo nivel de la administracin pero no por ello marginada de la elaboracin y decisin de las polticas del Ejecutivo. Un caso representativo se produce durante el mandato del Presidente Lagos con su hijo Ricardo Lagos Weber. ste ocupa el cargo de Director de Relaciones Econmicas Multilaterales en la Cancillera pero, a su vez, asesora directamente al Presidente en materias de poltica comercial. Tambin es el caso de personas que ocupan altos cargos pero su influencia en las definiciones de polticas trasciende el Ministerio u organismo que tiene bajo su responsabilidad. Durante el mandato del Presidente Eduardo Frei R-T (1994 2000) aparece este fenmeno en el circulo de hierro, segn lo llamaron los medios de comunicacin, constituido por los Ministros Boeninger, Figueroa y Prez Yoma. La influencia de los asesores directos del Presidente de la Repblica en Chile se ha manifestado principalmente en la preparacin de las alternativas polticas disponibles para la definicin de la agenda presidencial, mientras ms se ha acercado a la determinacin de la agenda han aparecido los roces y conflictos con los Ministros y altos cargos que, se supone, tienen como papel definir junto al Presidente la agenda de gobierno.

4.1.1.3Los Ministerios y servicios pblicos.

El tercer componente en la administracin pblica, de acuerdo a Kingdon, es el conjunto de personas que ocupan los altos cargos del Ejecutivo y que son de exclusiva confianza del Presidente de la Repblica. En este nivel se encuentran los Ministros, Subsecretarios, Directores Nacionales y Jefes de servicios. Kingdon plantea que, segn la teora tradicional, estos altos cargos pueden jugar un papel importante en el establecimiento de las polticas de gobierno en la medida que su autoridad ha sido delegada directamente por el Presidente y se encuentra en los ms altos niveles de la cadena de mando. Pero, se argumenta que de manera frecuente las personas nombradas por el Presidente son capturadas por las administraciones donde llegan o que los funcionarios denominados de carrera encuentran la manera de eludir la autoridad de sus superiores. (Kingdon, 1995:28 y 29). Esta ltima consideracin, que Kingdon no confirma en su estudio, tiene aplicacin limitada en el caso chileno. Ella podra ser vlida para el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile donde existe un cuerpo de funcionarios de carrera constituido principalmente por diplomticos que gozaron de la confianza del rgimen militar o fueron incorporados durante ese perodo27. Pero, como veremos ms adelante, los diplomticos de carrera solo jugarn un papel secundario en la elaboracin y aplicacin de la poltica comercial de los gobiernos de la Concertacin. En la experiencia chilena de diseo y ejecucin de la poltica de relaciones

Debe tenerse en consideracin que luego del Golpe de Estado de 1973 alrededor de cien funcionarios diplomticos un tercio de la planta fueron exonerados del Ministerio por razones polticas y reemplazados por personas de confienza del rgimen militar.
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econmicas internacionales la burocracia estatal y los funcionarios de carrera se vieron marginados o reducidos a labores de menor importancia. Dentro del Poder Ejecutivo son varias las entidades que tienen competencia en la poltica de relaciones econmicas internacionales. En primer lugar figura el Ministerio de Relaciones Exteriores que de acuerdo a su ley orgnica le entrega la funcin de encargado de la planificacin, direccin, coordinacin, ejecucin y difusin de la Poltica Exterior que formula el Presidente de la Repblica28, adems de coordinar las actividades de los distintos Ministerios y Organismos pblicos en aquellos asuntos que inciden en la poltica exterior29. El primer intento para adaptar al Ministerio de RR.EE. a las exigencias que impona el nuevo modelo de desarrollo econmico y poder cumplir con su responsabilidad en el campo econmico internacional, fue la creacin de la Direccin General de Relaciones Econmicas Internacionales (DIRECON), cuya misin genrica es asesorar al Ministerio en materias econmicas internacionales y ejecutar la accin econmica exterior. De acuerdo a la legislacin orgnica de DIRECON, el DFL No. 53 de 10 de enero de 1979, su objetivo es el de ejecutar la poltica que formule el Presidente de la Repblica en materia de relaciones econmicas con el exterior. Adems, le corresponde coordinar a todos los servicios de la administracin pblica que tengan atribuciones en las materias econmicas internacionales. Para cumplir su cometido la DIRECON cuenta con tres Direcciones especiales, encargadas respectivamente de los asuntos econmicos bilaterales, los multilaterales y la promocin de las exportaciones30. El organismo est a cargo de un Director General que tiene la particularidad de ser nombrado por un decreto que debe llevar las firmas de los Ministros de RR.EE. y Hacienda, aunque su dependencia jerrquica se sita en el Ministerio de RR.EE. A pesar de esta doble dependencia formal, esta entidad ha contado con una amplia autonoma tanto en su gestin como en su financiamiento. El Ministerio de Economa Fomento y Reconstruccin tiene algunas atribuciones en materias econmicas internacionales definidas por su ley orgnica. Le corresponde elaborar los convenios y tratados internacionales de carcter econmico y comercial as como impartir, en conjunto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, las instrucciones de carcter econmico y comercial a los Cnsules y dems agregados comerciales en el extranjero.31 El Ministerio de Hacienda por su parte, es la contraparte nacional de organizaciones financieras internacionales tan importantes como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporacin Andina de Fomento. Adems, debe concurrir con su conformidad escrita

http://www.minrel.cl/pages/acerca.html, el 24/6/2004 DL 161 del 3 de marzo de 1978 30 La Direccin de Promocin de Exportaciones constituye lo que se llama comnmente ProChile. 31 DFL No. 88 de 1953, modificado por las leyes No. 14.171 y 18.768, DL No. 3511 y otros.
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para aprobar las actuaciones de la DIRECON junto con, como se seal antes, participar en la designacin del Director General de la DIRECON. En los primeros aos de los gobiernos de la Concertacin se estableci una reunin peridica de los Ministros y Subsecretarios de estas tres carteras ministeriales para alcanzar una coordinacin efectiva de sus actividades en el rea econmica internacional. En la prctica, los tres Ministerios acomodaron su accin internacional encargndose cada uno de ellos en forma prioritaria de un sector determinado, manteniendo la Cancillera su responsabilidad de coordinador principal de las respectivas polticas en las diferentes reas geogrficas (Jara, 1993:34 y 35). Con el antecedente de la coordinacin mencionada, en 1992 el Presidente de la Repblica resolvi crear con el carcter de organismo consultivo permanente el Comit Interministerial de Relaciones Econmicas Internacionales32 con la funcin principal de asesorar en la formulacin y coordinacin de las polticas referentes a las relaciones econmicas internacionales, en especial a lo que corresponde a las negociaciones econmicas y comerciales tanto bilaterales como multilaterales. El Comit quedo integrado por los Ministerios de Relaciones Exteriores que lo preside, de Economa, de Hacienda, de Agricultura, Secretara General de Gobierno y de Planificacin y Cooperacin. En casos especiales, segn las materias a tratar, el Comit poda invitar a otros Ministros, funcionarios pblicos de alto nivel, expertos, acadmicos o personeros del sector privado con amplia y reconocida versacin sobre el tema de que se trate. Se estableci que el Comit deba funcionar con la mayora absoluta de sus miembros, pudiendo hacerse representar por sus subrogantes legales. En caso de disentimiento las materias pertinentes se deban someter a la decisin final del Presidente de la Repblica. Con la finalidad de apoyar la labor del Comit Interministerial, se resolvi en el mismo decreto de su creacin, instituir dos entidades: el Comit de Subsecretarios del rea de las relaciones econmicas internacionales y el Comit de participacin del sector privado. El Secretario Tcnico del Comit de Subsecretarios era tambin el Director General de Relaciones Econmicas Internacionales del MINISTERIO de RR.EE. A pesar de las definiciones institucionales anteriores, la participacin de diferentes Ministerios en la elaboracin y ejecucin de las polticas comerciales hizo difcil la coordinacin y la accin conjunta entre ellos. La ausencia de una clara reparticin de competencias y recursos entre los Ministerios de RR.EE., Hacienda y Economa solo se super luego de un largo y costoso proceso de aprendizaje institucional durante los tres gobiernos de la Concertacin del perodo bajo estudio (Porras, 2003:19) Antes de ello, ms all de las atribuciones formales de los tres Ministerios, las diferentes misiones que estn llamados a cumplir en la poltica nacional determinaban visiones distintas de los objetivos de la poltica comercial. En este mismo contexto se inserta la pugna de los diferentes servicios pblicos por hacer valer sus atribuciones legales, independiente de consideraciones de poltica

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Creado por Decreto Supremo No. 1.153 de 2 de octubre de 1992. 39

internacional. Nos referimos al Servicio Agrcola y Ganadero (SAG), al Servicio Nacional de Aduanas y al Banco Central, entre otros. Una de las razones que produjeron las insuficiencias institucionales mencionadas fue la situacin del Ministerio de RR.EE. al momento del retorno a la democracia. Porras (2003:19) califica esa situacin como una grave crisis originada por el choque entre la poltica de apertura econmica unilateral iniciada a mediado de los aos setenta lo que requera una poltica exterior dinmica, flexible y activa que diera prioridad a los asuntos comerciales frente a un Ministerio de RR.EE. que se caracterizaba por su formalismo, una vocacin generalista y que daba primaca a los aspectos polticos. La tecnocracia que se incorpor al rgimen de Pinochet vio en el Ministerio de RR.EE. una institucin ineficiente que obstaculizaba los logros del nuevo modelo econmico en el campo internacional. Por esta razn terminaron optando por transferir gran parte de las competencias y recursos con que contaba ese Ministerio en el manejo de la poltica comercial a favor del Ministerio de Economa y, principalmente, del Ministerio de Hacienda (Porras, 2003:19). El cambio de rgimen poltico en 1990 signific un nuevo desafo para el Ministerio de RR.EE. difcil de enfrentar. Los objetivos internacionales del nuevo gobierno de la Concertacin en materia de reinsercin poltica y econmica pusieron en evidencia las limitaciones de ese Ministerio. De acuerdo a Porras (2003:20) tres son las principales dificultades en ese momento: i) el reemplazo de personas que ocupaban posiciones de importancia en la administracin pblica por otras que, en muchos casos, carecan de experiencia en la gestin pblica; ii) la obligacin de adaptarse a los nuevos requisitos que impona la democracia en materia de transparencia y abandono de las formas autoritarias; y, finalmente, iii) las diferencias de ptica y de reparticin del poder de influencia en el establecimiento de la agenda gubernamental de los ministerios involucrados en la definicin de la poltica comercial. Al iniciar el primer gobierno de la Concertacin la bsqueda de acuerdos comerciales con el mundo se constat la incapacidad de DIRECON para cubrir todos los frentes33. Al restablecerse la democracia en Chile y constituirse el gobierno de Patricio Aylwin los Ministerios son asignados con un criterio de equilibrio poltico que llev a que aquellos Ministros que tenan competencias en la poltica comercial representaran distintas corrientes de pensamiento y propusieran diferentes alternativas para llevar adelante las tareas de gobierno. Adems, se hizo una distribucin de responsabilidades por reas geogrficas. De esta manera el Ministerio de RR.EE. y la DIRECON asumieron las negociaciones con los pases de Latinoamrica mientras el Ministerio de Economa se ocupaba de la Comunidad Econmica Europea y tambin de Amrica Latina, y el Ministerio de Hacienda se concentraba principalmente en Amrica del Norte.

El Ministro de Hacienda sealaba en 1992 los desafos que planteaba en el plano tcnico la realizacin de negociaciones simultneas con Mxico y con Venezuela, adems de la que se esperaba muy pronto con Estados Unidos. Tomaba como ejemplo el caso de Mxico en su negociacin con Estados Unidos que implicaba a 15 grupos de trabajo que sumaban 250 personas (Foxley, 1993:50)
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Detrs de esta distribucin geogrfica se esconda una pugna no resuelta sobre las prioridades que deba aplicar el gobierno de Patricio Aylwin. El Ministro de Hacienda de la poca, Alejandro Foxley, era un abierto partidario de orientar la poltica comercial chilena hacia una alianza con Estados Unidos y con ese objetivo constituy un equipo de profesionales altamente calificados en su Ministerio para hacerse cargo de las negociaciones para la incorporacin de Chile al TLCAN. En cambio, dentro de la Cancillera y la DIRECON, con el retorno a la democracia, se reintegraron los profesionales que tradicionalmente haban tenido a su cargo los temas integracin econmica latinoamericana desde 1960 cuando se constituy la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Por su parte, el Ministro de Economa del primer gobierno de la Concertacin era un representante del Partido Socialista que estuvo exiliado en Francia durante la Dictadura e ideolgicamente estaba ms cerca del latino americanismo y de polticas comerciales pro europeas. A ello se suma la rivalidad permanente en Chile entre los Ministros de Economa, tradicionalmente responsables del desarrollo econmico del pas, y los Ministros de Hacienda, responsables de las cuentas fiscales. Con la llegada al gobierno de Frei R-T se hicieron cambios en la institucionalidad de la poltica comercial. Se busc centralizar la coordinacin de todas las negociaciones comerciales en la DIRECON en una solucin pragmtica que cubra todas las reas geogrficas bajo el concepto poltico del Regionalismo Abierto. Finalmente, durante el gobierno de Ricardo Lagos se reforz la primaca de la DIRECON como organismo responsable de la aplicacin de la poltica comercial, pero las decisiones se remontaron a los ms altos niveles del Poder Ejecutivo. En este perodo el Director General fue elegido directamente por el Presidente de la Repblica, centralizndose gran parte de las decisiones en la Presidencia. Los Ministerios y servicios pblicos chilenos jugaron un papel principal tanto en la construccin de las alternativas polticas, como en la formulacin y puesta en accin de la agenda gubernamental. En general se puede afirmar que en Chile las alternativas de la poltica comercial fueron el resultado de la conjuncin de diferentes elementos, independientes muchos de ellos, que se mezclaron de acuerdo a las circunstancias internacionales para dar como resultado una accin concreta.

4.1.2El Parlamento.
Al considerar el lugar ocupado por el Parlamento en la fijacin de la agenda se despiertan expectativas contradictorias. Por una parte, el Congreso es el lugar donde se renen los representantes elegidos por el pueblo, son los depositarios de importantes prerrogativas y responsabilidades dentro de la institucionalidad democrtica y son un foco de atencin de los medios de comunicacin. Pero, por otra parte, en el Congreso se pueden encontrar tantas agendas diferentes como parlamentarios hay, con muchas dificultades para coordinarlas, carentes de control sobre la implementacin, pueden tener escasa experiencia para establecer propuestas detalladas y pueden estar a la merced de los grupos de intereses, de su circunscripcin electoral y de las presiones del Ejecutivo (Kingdon, 1995:34) Los parlamentarios son importantes en la definicin de la agenda por varias razones (Kingdon, 1995:36 a 38):

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a) En primer lugar, tienen la autoridad que les otorga la Constitucin y las leyes, as es como casi todas las decisiones importantes del pas requieren su aprobacin; b) Por otra parte, la actividad parlamentaria es una formidable fuente de publicidad, los parlamentarios hacen discursos, conferencias de prensa, crean comisiones investigadoras, todo lo cual es cubierto abundantemente por los medios de comunicacin; c) La tercera razn de su importancia se encuentra en la capacidad de recolectar y mezclar la informacin, lo sustantivo, lo poltico, lo acadmico, la informacin interesada; d) Finalmente, su mayor estabilidad en el cargo los hace ms influyentes en la agenda que ciertas autoridades polticas, en cambio los asemeja a los funcionarios de carrera. Los objetivos que tienen los parlamentarios en vista cuando se involucran en el establecimiento de la agenda pueden ser diversos. Quizs el ms importante puede ser la satisfaccin de los intereses de sus electores, lo que se traduce en la introduccin de variables geogrficas en la discusin de la agenda. Otro objetivo de muchos congresistas es fortalecer su reputacin dentro del Poder Ejecutivo en el sentido de ganar influencia en las decisiones que ste adopta. Un tercer objetivo puede ser de tipo ideolgico, es decir, su deseo de hacer prevalecer una determinada concepcin del bien pblico (Kingdon, 1995:38 y 39) En el caso chileno las atribuciones del Congreso Nacional de acuerdo a la Constitucin son: Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la Repblica antes de su ratificacin. La aprobacin de un tratado debe ser presentada antes de su ratificacin. Un acuerdo deber ser aprobado mediante el proceso legislativo. Las medidas que el Presidente de la Repblica adopte o los acuerdos que celebre para el cumplimiento de un tratado en vigor no requerirn nueva aprobacin del Congreso, amenos que se trate de materias propias de ley. En el mismo acuerdo aprobatorio de un tratado, podr el Congreso autorizar al Presidente de la Repblica a fin de que, durante la vigencia de aquel, dicte las disposiciones con fuerza de ley que estime necesarias para su cabal cumplimiento, siendo en tal caso aplicable lo dispuesto en los incisos segundo y siguientes del Artculo 61 En consecuencia, el Parlamento no tiene facultades para modificar los tratados concluidos por el Poder Ejecutivo. En relacin a la participacin del Parlamento en la definicin de la poltica comercial, constatamos que las atribuciones de este Poder del Estado son bastante limitadas en lo formal. Sin embargo, dado el hecho que el Congreso debe aprobar o rechazar los acuerdos comerciales internacionales firmados por el Ejecutivo, se abre un espacio de negociacin para incorporar los intereses de los parlamentarios. A pesar de que la coalicin de gobierno cuente con la mayora en las Cmaras, eso no le asegura la obtencin de los votos necesarios para aprobar sus proyectos.

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As es como el Parlamento ha jugado el papel de caja de resonancia de los grupos de intereses privados que han quedado insatisfechos de las negociaciones comerciales realizadas por el Ejecutivo y, en algunas ocasiones, ha obtenido compensaciones econmicas a cambio del voto de los parlamentarios afines. Este es el caso de la discusin parlamentaria del acuerdo de Chile con MERCOSUR en 1997, oportunidad en que la denominada bancada agrcola34 obtuvo compromisos gubernamentales de un paquete de ayuda a la agricultura tradicional por varios cientos de millones de dlares. En otras ocasiones algunos parlamentarios han cuestionado las atribuciones constitucionales del Ejecutivo para poner en vigor acuerdos comerciales sin solicitar la aprobacin del Congreso, bregando para ganar espacio de influencia en el rea. Segn una interpretacin rigurosa del inciso 1 del artculo 50 de la Constitucin chilena se excluy al Parlamento de la aprobacin de los acuerdos comerciales negociados por Chile en los aos noventa. Segn ese inciso constitucional las medidas que el Presidente de la Repblica adopte o los acuerdos que celebre para el cumplimiento de un tratado en vigor no requerirn nueva aprobacin del Congreso, a menos que se trate de materias propias de ley. De acuerdo a esta disposicin el Poder Ejecutivo puso en vigor los Acuerdos de Complementacin Econmica firmados con Mxico, Venezuela, Colombia, Bolivia y Ecuador, considerando que eran establecidos para el cumplimiento de un tratado en vigor, esto es el Tratado de Montevideo de 1980 que cre la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI). Sin embargo, en la medida que los acuerdos comerciales de Chile empezaron a alcanzar relevancia pblica y cuando algunos intereses particulares se vieron afectados por los resultados de los tratados que suscriba el Ejecutivo, las voces de los sectores econmicos afectados y el inters de los parlamentarios en participar en las decisiones sobre poltica comercial confluyeron en el cuestionamiento de la atribucin establecida en el inciso 1 del artculo 50 mencionada ms arriba. Esta situacin dio motivo a un amplio debate constitucional, la presentacin de un recurso al Tribunal Constitucional y el establecimiento de un acuerdo poltico entre Ejecutivo y Parlamento que reconoci los derechos del Parlamento a intervenir en la aprobacin de los futuros tratados comerciales negociados por el gobierno. En el perodo que estamos estudiando la Concertacin ha tenido mayora en todas las comisiones. Particularmente el Partido Demcrata Cristiano ha predominado en la Comisin de Relaciones Exteriores. Por otra parte, los miembros de la Comisin han tenido una alta permanencia en sus cargos, ganando en especializacin y conocimiento de las materias, pero el grado de autonoma en la toma de decisiones ha sido menor que el resto de las comisiones al estar ms condicionada por las orientaciones del Ejecutivo y las directrices de las direcciones de las coaliciones partidarias (Porras, 2003:25). En conclusin, se puede decir que el Parlamento chileno no ha tenido participacin en el diseo de las alternativas de la poltica comercial del pas ni en la construccin y ejecucin de la agenda gubernamentales al respecto. Pero, s ha ejercido una influencia indirecta como instancia de ltimo recurso a la cual apelan los sectores que se han sentido perjudicados por los acuerdos comerciales concluidos por el Ejecutivo. Al tener el Parlamento la facultad de aprobar o rechazar los Grupo informal de los parlamentarios que representan a las regiones de la agricultura tradicional sustituidora de importaciones.
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Tratados negociados por el Poder Ejecutivo los debates en su seno son una caja de resonancia para los sectores que han quedado disconformes con los trminos de esos Tratados y la oportunidad de obtener compensaciones.

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4.2 LOS ACTORES NO GUBERNAMENTALES.

Dentro de los actores no gubernamentales en el proceso de formulacin de las polticas pblicas se distingue los partidos polticos, los grupos de inters expresados en el empresariado, los grupos econmicos y los sindicatos, los medios acadmicos, consultores, los medios de comunicacin, otros sectores interesados en las decisiones gubernamentales y el pblico en general. Es difcil de trazar la lnea entre los actores que estn dentro y los que estn fuera del gobierno. Los grupos de inters constantemente cabildean o son cabildeados por las autoridades de gobierno. Algunos especialistas tienen relaciones regulares con aquellos que se encuentran en el gobierno, a veces se encuentran contratados como consultores externos, otras estn como expertos ante las comisiones del Parlamento, y a veces en relaciones ms informales. Las personas entran y salen del gobierno, durante un tiempo actuando como lobbystas, consultores o expertos, otro tiempo ocupando puestos pblicos. Los canales de comunicacin entre los actores que estn dentro y los que estn fuera del gobierno son muy abiertos, las ideas y la informacin fluye por estos canales independientemente de la posicin formal que ocupen (Kingdon, 1995:45). Los grupos de intereses se encuentran entre los actores ms importantes dentro de los participantes en la poltica desde fuera del gobierno, a causa de que generalmente estn implicados en la proteccin de beneficios y prerrogativas existentes. Los grupos de inters, en lugar de estructurar la agenda del gobierno, a menudo tratan de insertar en la discusin sus alternativas preferidas una vez que la agenda ha sido establecida por algn otro proceso o participante. (Kingdon, 1995:67) Los recursos de los grupos de inters van desde su influencia electoral, su capacidad para afectar la economa, su cohesin y capacidad de organizacin. Pero la disposicin de estos recursos no asegura el xito. (Kingdon, 1995:67 y 68) Los acadmicos, investigadores y consultores influyen mayormente en las alternativas posibles que en la agenda, e influyen ms en las decisiones de largo plazo que en las de corto plazo. De acuerdo a Kingdon los medios de comunicacin son menos importantes de lo que parece. Ellos siguen los sucesos ms que influir la agenda gubernamental. Pero el impacto indirecto de los medios de comunicacin incluye la opinin pblica, la cual si que influye sobre los polticos. Los medios tienen la posibilidad de magnificar sucesos, sin estar en el origen de ellos, generando de esa manera opinin pblica a favor o en contra de una poltica especfica (Kingdon, 1995:68) Los actores relacionados con las elecciones y la opinin pblica tienen mayor influencia sobre la agenda del gobierno que sobre el establecimiento de las alternativas posibles. Las elecciones provocan cambios de administracin y la rotacin de parlamentarios, ambas cosas de gran impacto en la agenda. Pero, las promesas y plataformas electorales generalmente no son una gua muy precisa de las polticas pblicas. Ellas establecen los grandes temas, aquellos que afectan a la agenda, pero no son lo suficiente precisas como para alimentar el debate sobre las alternativas. Pero la percepcin de los polticos de lo que sera el estado de nimo del pas si que tiene un impacto en las agendas. La opinin pblica acta ms como una restriccin sobre lo que es posible, que como el apoyo a un tema particular (Kingdon, 1995:68).

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Partiendo de la base que los sectores externos al gobierno tienen diferente grado de influencia o capacidad para imponer su visin de las cosas, es necesario identificarlos y cualificar la importancia que alcanzaron en la definicin de la poltica comercial en el perodo bajo estudio. Por ejemplo, gracias a la influencia de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), desde 1985 se ha mantenido un trato de excepcin en la poltica de apertura de la economa chilena para los productores de trigo, de remolacha azucarera y de oleaginosas, por medio de un sistema de banda de precios que los protege de la competencia con los productos importados. En el caso contrario se encuentran los gremios de la industria de la confeccin y del calzado, quienes no han logrado la prohibicin de la importacin de vestuario y calzado usado, mientras se prohbe la internacin de vehculos y bienes durables usados. En Chile se puede decir que, en la definicin de las polticas pblicas, entre los actores externos al gobierno se encuentran los partidos polticos, los gremios patronales y los grupos econmicos, las organizaciones sindicales y ambientalistas, los centros de investigacin poltica y acadmica y los medios de comunicacin. Ahora bien, en esta seccin veremos en detalle los diferentes actores no gubernamentales que han participado en el debate para la definicin y la ejecucin de la poltica comercial chilena a partir del retorno a la democracia en 1990. Antes se debe destacar que la participacin de los actores no gubernamentales en la definicin de las polticas pblicas chilenas se ha visto limitada por la institucionalidad econmica definida en la Constitucin Poltica de 1980 y el marco legal heredado de la Dictadura militar. La nueva institucionalidad contiene los resguardos para evitar que las decisiones econmicas sean dictadas segn criterios polticos de corto plazo. As, por ejemplo, el hecho que los aranceles a las importaciones sean parejos y su modificacin deba ser aprobada por el Congreso, limitan seriamente la capacidad de cabildeo de los sectores econmicos que busquen una proteccin particular por esa va. Adems, los grupos de inters tienen menos influencia cuando se usa al mercado como mecanismo de asignacin de los recursos (Montero, 1997:207 y 208).

4.2.1Los partidos polticos.

Kingdon clasifica a los partidos polticos dentro de los actores relacionados con las elecciones que pueden afectar la agenda poltica a travs del contenido de sus plataformas o programas, el impacto de su liderazgo en el Congreso y en el pas, la influencia de sus adherentes y la ideologa que representa. Muchos de los elementos de las promesas electorales como de las plataformas partidarias pueden llegar a constituir el centro de la agenda de un futuro gobierno (Kingdon, 1995:63). En el caso chileno la situacin anmala que vivieron los partidos polticos durante la dictadura militar, unos disueltos y perseguidos, otros en receso y tolerados, llev a que su influencia en la definicin de la agenda al retornar a la democracia fuera limitada. La existencia de corrientes ideolgicas es una variable explicativa de la existencia de grupos de presin que propician determinadas polticas en contraposicin a otras. Con el retorno a la democracia se abri en Chile un mayor 46

espacio para la expresin de las distintas corrientes de pensamiento con relacin a la poltica exterior del pas. Tradicionalmente en Chile los partidos polticos han sido organizaciones definidas ideolgicamente ms que por intereses corporativos o personalistas y han tenido una fuerte gravitacin sobre la marcha del pas. Si bien durante los diecisiete aos de dictadura hubo un esfuerzo sistemtico para desprestigiar a la poltica y desarticular los partidos, la lucha por el retorno a la democracia vio la emergencia prcticamente de las mismas formaciones polticas existentes antes del golpe de estado. A diferencia de lo ocurrido en otros pases de la regin que vieron demolerse su sistema de partidos polticos en la dcada de los ochenta, en Chile con el retorno a la democracia resurgieron los partidos polticos tradicionales, pero asumiendo importantes cambios en sus definiciones ideolgicas y en sus polticas de alianzas. Los partidos polticos chilenos se definan principalmente por su vertiente ideolgica entre izquierda, centro y derecha. Pero, la existencia de la dictadura de Pinochet y el rgimen electoral definido en la Constitucin de 1980 causaron una importante modificacin del espectro poltico. Los partidos polticos que conformaron la Concertacin tenan distintas vertientes ideolgicas: socialistas, socialcristianos y socialdemcratas, y una historia que los condenaba a ser enemigos, sin embargo coincidieron en aceptar el camino trazado por la Constitucin de 1980 dictada por el rgimen militar para retornar a la democracia. Los partidos chilenos se definieron en torno al apoyo o el rechazo a la continuacin de Pinochet en el plebiscito de 1989, conformando las dos alianzas polticas que perduran hasta hoy. El rgimen electoral binominal ha contribuido al mantenimiento de estas alianzas en la medida que el partido que la abandone tiene muy pocas probabilidades de mantener su representacin parlamentaria, como de hecho ocurre con las agrupaciones que se encuentran fuera de ellas. Un segundo factor de cambio en el espectro poltico chileno es el viraje del Partido Socialista desde posiciones revolucionarias a planteamientos socialdemcratas y, en esa medida, su acercamiento al centro poltico. Este recentrar del Partido Socialista tiene diversas explicaciones, entre ellas el viraje provocado principalmente por la influencia del socialismo europeo en los dirigentes de ese partido exiliados en ese Continente; la cada del Muro de Berln y, con ello, la prdida de influencia del Partido Comunista en las otras formaciones polticas de la izquierda chilena. Una consecuencia de la perduracin del sistema de alianzas es la dilucin de las diferencias ideolgicas de los partidos de una misma coalicin en funcin de la mantencin de la unidad. Cada partido ha debido hacer concesiones para alcanzar un programa comn. Este factor ha influido en la definicin de los partidos frente a la poltica de relaciones econmicas internacionales. En el campo de las ideas, la doctrina econmica imperante durante la dictadura militar muestra tener una influencia que va ms all de los equipos de profesionales y tcnicos que lo integraban. En lo referente a las polticas econmicas en la Concertacin se observa una lnea divisoria que cruza los partidos en torno a polticas de mayor o menor participacin del Estado en la economa, a la mayor o menor regulacin de los mercados, en relacin a la elevacin o no de los impuestos, a la prioridad en el

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crecimiento econmico o la prioridad en la distribucin de la riqueza. Aun as, a la hora de gobernar, dentro de los equipos tcnicos instalados por la Concertacin, en los ministerios y principales organismos econmicos, predomina una corriente de ideas que se inclina por una poltica de continuidad y reforma gradual de las polticas econmicas del rgimen militar. Los partidos chilenos se incorporaron tardamente al debate y la formulacin de la poltica comercial en las dcadas de los ochenta y noventa. Histricamente el tema se encontraba subordinado en la agenda a la poltica de desarrollo del pas. Mientras la industrializacin sustitutiva de importaciones (ISI) fue la poltica predominante, la poltica comercial era una consecuencia de las definiciones sobre la estrategia de desarrollo. En cambio con el modelo de desarrollo hacia fuera y la apertura de la economa, la poltica de relaciones econmicas internacionales pasa a ser un elemento central de la poltica nacional. Como vimos antes, ella fue definida y adoptada en un contexto poltico no democrtico, mejor dicho, dictatorial y econmicamente tecnocrtico, con los partidos polticos en receso o perseguidos. Lo anterior signific que el predominio en la definicin de la poltica comercial lo tuvieron los altos funcionarios del gobierno. Antes que los partidos polticos, los sectores empresariales, los medios acadmicos y los medios de comunicacin comprendieron la importancia de las polticas que se estaban definiendo. Los partidos y sus dirigentes se incorporaron al debate solo cuando los acuerdos comerciales se transformaron en temas seguidos por la opinin pblica o implicaban la asociacin de Chile con Estados Unidos. Por otra parte, al momento que la Concertacin llega al gobierno en 1990 se reincorporan a los Ministerios e instituciones pblicas miembros de esa coalicin que haban tenido un papel importante en los esfuerzos integracionistas de los aos sesenta y que haban sido exonerados despus del golpe militar de septiembre de 1973. Ellos aportan una visin latinoamericanista. Por otro lado, se incorporan al gobierno numerosos profesionales que se haban exiliado en Europa durante los aos de dictadura, los que traen consigo experiencias e ideas europeizantes y constituyen una corriente a favor de un acercamiento del pas a las polticas de la Unin Europea. En tercer lugar, se distingue un sector de profesionales y altos funcionarios que por haber estudiado en EE.UU. o haber vivido exiliados en ese pas, traen consigo una sensibilidad favorable al acercamiento de Chile con dicha potencia. La existencia de estas tres corrientes producira naturalmente enfoques y orientaciones dismiles al interior del gobierno, las cuales alcanzan la luz pblica a travs de proposiciones y decisiones diferentes en los distintos campos de la poltica internacional de Chile.

4.2.1.1La Concertacin de Partidos por la Democracia.

El programa de la Concertacin cuando llega al gobierno en 1990 haba sido el resultado de un largo camino de aproximaciones sucesivas de los polticos y economistas opositores a la Dictadura militar, durante el cual se produjo un proceso paralelo de autocrtica y revisin de conceptos en la vertiente socialista y la vertiente democratacristiana (Boeninger, 1997:356) Los partidos polticos chilenos aprendieron del sufrimiento pasado. Segn Alejandro Foxley, Ministro de Hacienda del primer gobierno de la Concertacin, la 48

clave del xito de la experiencia chilena radica en la calidad de la poltica. La clase poltica entendi que el Estado no estaba para administrar situaciones de poder ni para prolongar el terreno de las luchas ideolgicas. Los altos funcionarios del gobierno entendieron que la transicin a la democracia no resistira un manejo partidista de la economa (Montero, 1997:207) Los partidos polticos de la coalicin gobernante han tenido menores estmulos para participar en la definicin de la poltica comercial de Chile. Desde ya influye en ello la primaca que tiene el Poder Ejecutivo en el campo de las relaciones internacionales, lo que lleva a los partidos de gobierno a descansar en la accin gubernamental antes que desarrollar sus propias polticas. Pero, adems, estos partidos vieron su capacidad de elaboracin poltica seriamente disminuida al emigrar muchos de sus dirigentes y especialistas a ocupar puestos de direccin en la administracin pblica al asumir el gobierno en 1990. Lo mismo ocurri con los centros de estudios ligados a estos partidos cuando la mayora de sus integrantes pasan a desempearse en cargos de gobierno.

4.2.1.1.1El pensamiento socialista.

La evolucin del pensamiento poltico del Partido Socialista de Chile (PS) es una de los elementos importantes que hace posible la alianza de centro izquierda que llega al gobierno en 1990 y la mantencin del modelo de desarrollo basado en la economa de mercado abierta al mundo. Las opiniones dentro del PS varan desde quienes ven la aceptacin de la economa de mercado como una necesidad tctica ante la correlacin de fuerzas desfavorable para el socialismo, pasando por quienes ven un cambio en el mundo que implica un cambio del socialismo como utopa social. Representando a los dirigentes ms apegados a la tradicin marxista del PS, Clodomiro Almeyda35 avanza la idea que los ideales un tanto nebulosos, utpicos en el sentido estricto con que naci el Partido, han ido tomando carne, han ido aterrizando, han ido hacindose ms concretos en un proceso que se inici antes de la dictadura militar y que durante ella se aceler. (Brons, 1992:50). El dirigente socialista caracteriza el perodo como de transicin a la democracia a partir de lo cual establece como prioridad consolidar la democracia, dejando para otra etapa, ms adelante, avanzar hacia cambios ms radicales, ms profundos, dice Almeyda, en estos momentos, en el actual contexto de correlacin de fuerzas del pas, es eso lo que podemos hacer y es eso lo que estamos haciendo (Brons, 1992:54). En el campo econmico Almeyda constata un cambio de fondo en la percepcin de la experiencia histrica, efecta una crtica importante a las concepciones estatistas que marcaron el pensamiento socialista y reconoce el papel que debe jugar el sector privado en el desarrollo econmico. Seala que la concentracin absoluta del capital en el Estado, y la conversin del Estado en el nico capitalista ha demostrado no ser capaz de aprovechar los adelantos de la evolucin cientfico tcnica y condujo, donde ese mtodo se aplic, al estancamiento econmico (Brons, 1992:56). De esta forma, concluye, por lo menos en esta etapa del desarrollo de la sociedad, es mucho ms capaz el capital privado de aprovechar estos adelantes que el Estado (Brons, 1992: 56) refirindose a los adelantos tcnicos para darle ms productividad al trabajo. El Senador Ricardo Nez, uno de los primeros dirigentes socialistas que encabezaron la renovacin36 de ese Partido, resume la posicin de los socialistas
35 36

Ministro de Relaciones Exteriores de Salvador Allende y alto dirigente del PS. Trmino con el cual se designo una corriente interna del PS. 49

chilenos sobre el Estado y los mercados en el desarrollo econmico y en el logro de una sociedad ms justa. Para Nez En nuestros pases, el Estado sigue constituyendo el nico lugar donde se puede desarrollar polticas sociales y econmicas destinadas a disminuir las desigualdades y las injusticias sociales no confiamos, y creo que sera un gran error hacerlo, que slo la iniciativa privada con el libre juego del mercado, pueda disminuir las desigualdades sin embargo, esto no nos puede llevar a sostener que el Estado sea el nico agente productivo los temas del capital y el mercado son importantes y tienen plena vigencia En la economa mundial, tal como esta estructurada, ms an en este ltimo tiempo cuando se expande internacionalmente en un solo modo de produccin, obviamente que el capital sigue jugando un rol preponderante y va a seguir jugndolo, por lo que sera un error desmerecer su papel Lo mismo ocurre con el mercado. Creo que desatender la existencia de ste o ms an tratar de eliminarlo sera un gran error la discusin se debe centrar en el hecho de si consideramos al mercado como el nico factor asignador de recursos o no El desafo es como dejamos que ste (el mercado) opere libremente, pero que a su vez no sea el nico medio a travs del cual los seres humanos dedicados a la produccin y a los servicios se interrelacionan (Brons, 1992:164 y 165). Hablando de manera concreta sobre el modelo de desarrollo exportador, Carlos Ominami, dirigente del Partido Socialista, quien fuera el primer Ministro de Economa del gobierno de Patricio Aylwin, y ms adelante Senador de la Repblica, tempranamente da por sentado que la expansin vigorosa de las exportaciones constituye uno de los criterios ms universalmente aceptados para evaluar una determinada estrategia econmica. El consenso en la materia desborda todo tipo de consideracin poltica, ideolgica y por supuesto econmica. Con ello despeja de entrada toda discusin de fondo sobre la poltica de apertura de la economa por parte del gobierno militar, centrndose solo en la crtica de la ejecucin de esa poltica por parte del rgimen. (Ominami y Madrid, 1989:9). Siendo ms claros en su aceptacin del modelo general, Ominami dicen que se trata ms bien de partir de lo actualmente existente para desde all avanzar en forma progresiva hacia formas de especializacin superiores y, refirindose a las posturas ideolgicas que tradicional se enfrentan en este campo sealan La estrategia global de desarrollo en la cual debe inscribirse este proceso no se encasilla en la dicotoma clsica hacia adentro o hacia fuera la idea es superar este dilema mediante una estrategia que busque proyectarse internacionalmente desde dentro. (Ominami y Madrid, 1989:44, subrayado en el texto), recurso semntico para eludir en ese momento una definicin que ms adelante, siendo Ministro del primer gobierno de la Concertacin, no dejara duda. De acuerdo a su enfoque, Ominami plantea la necesaria participacin del Estado para promover una modernizacin social y tecnolgica. Seala que la insercin activa de Chile en la economa mundial no es posible basada solo en los mecanismos de los mercados. Dice que stos no son capaces de proveer a los agentes econmicos toda la informacin para la toma de decisiones. Sealan que, si bien el mercado es una herramienta insustituible para coordinar de manera eficiente la multitud de decisiones que los agentes toman de forma descentralizada, las grandes decisiones de inversin destinadas a madurar en un plazo mediano o largo, los mercados presentan mltiples insuficiencias, aspecto que se agudiza cuando se trata de los mercados internacionales. (Ominami y Madrid, 1989:55). Es importante hacer notar que estos representantes del pensamiento socialista y altos dirigentes de ese Partido vivieron aos de exilio en Europa durante el perodo de la Dictadura militar chilena, algunos de ellos en pases en pases del

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Este, recibiendo la doble influencia de las deficiencias y dificultades de los pases de economa planificada y del pensamiento socialdemcrata de los partidos socialistas de Europa occidental.

4.2.1.1.2El Centro de Estudios Chile 21

Formado por Ricardo Lagos Escobar junto a otros destacados dirigentes de las corrientes socialdemcratas chilenas, el Centro Chile 21 jug un papel importante en la lucha por la recuperacin de la democracia y para agrupar a los partidarios de Lagos en sus aspiraciones presidenciales. Desde el punto de vista de las polticas internacionales y de poltica comercial fue un espacio donde se manifestaron las distintas corrientes de pensamiento que atravesaban al Partido Socialista y al Partido por la Democracia.

4.2.1.1.3El pensamiento cristiano.

El Partido Demcrata Cristiano (PDC) es la fuerza representativa de la otra gran corriente de pensamiento que conforma la Concertacin. Nace como fuerza poltica al escindirse la organizacin juvenil del Partido Conservador, a fines de los aos treinta, para conformar la Falange Nacional y luego el PDC en 1957. Desde su origen esta influida por la doctrina social de la Iglesia Catlica y juega un papel de expresin de las capas medias de la sociedad. A pesar de haber jugado un papel importante en la creacin de las condiciones para el derrocamiento del gobierno de Salvador Allende, durante la dictadura se comprometi en la lucha por la recuperacin de la democracia y particip en la conformacin de la Concertacin de Partidos por la Democracia. Al igual que las fuerzas polticas de izquierda, el PDC se vio enfrentado a una necesaria renovacin de su pensamiento poltico al encontrarse con la nueva realidad conformada por un mundo unipolar donde la economa de mercado basada en la propiedad privada se presenta como la nica dominante de organizacin econmica. Ignacio Walker resume los planteamientos o la caracterizacin del Partido Demcrata Cristiano (PDC) de Chile, particularmente en el rea de la economa, en los siguientes trminos: La democracia cristiana es un partido de inspiracin humanista y cristiana, y de vocacin popular, que aspira a construir una sociedad libre, justa y solidaria Por otro lado, asume una visin crtica frente al capitalismo liberal, especialmente ante el capitalismo salvaje y el neoliberalismo, marcados por el individualismo y el predominio no contrarrestado del mercado (Walker, 1999: 90 y 91) Pero, Walker seala que en los aos noventa la sociedad chilena vivi un cambio cultural asociado a las profundas transformaciones econmicas y sociales introducidas bajo la dictadura de Pinochet y en la primera dcada de la democracia. Dice Walker que La realidad de una mayor autonoma de las personas y la sociedad civil unida a una menor injerencia del Estado en el plano econmico, parece ir acompaado de la aceptacin, explicita o implcita, de una economa abierta, de mercado (lo que no implica necesariamente una aceptacin de la ideologa neoliberal), en el entorno ms amplio de la globalizacin. (Walker, 1999:140 y 141) Sostiene el autor que El PDC no puede evadir una definicin en torno a esta nueva realidad. Sugiero, en primer lugar, que no parece existir razn doctrinaria alguna de ningn tipo, a decir verdad para oponerse a la idea, o cuando menos a la realidad, de una economa abierta, de mercado Sugiero, asimismo, que no se ve razn doctrinaria ni de otro tipo para mantener una actitud de menosprecio hacia el sector privado y la libre iniciativa de las personas (Walker, 1999:152).

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4.2.1.2La Izquierda Extraparlamentaria.

Un actor adicional est constituido por la izquierda extraparlamentaria. Partidos polticos, centros de estudio y movimientos sin representacin parlamentaria, que se encuentran a la izquierda de la Concertacin en el espectro poltico chileno. Su ausencia en el Parlamento los lleva a buscar otros medios para hacer pesar sus opiniones, tales como las manifestaciones callejeras, las asambleas y otras reuniones masivas, peridicos y, ltimamente, pginas Web y cadenas de correos electrnicos. En este sector se encuentran el Partido Comunista de Chile, el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA) y la revista Punto Final. Su pensamiento poltico es partidario de un desarrollo econmico donde el Estado, como representante de los intereses de la mayora, juegue un papel importante en la asignacin de los recursos econmicos. Sin negarle un papel a la empresa privada hacen una crtica a los mecanismos del mercado como reguladores de la economa. En el plano de la poltica de relaciones econmicas internacionales tienen una postura ms bien poltica e ideolgica que econmica y comercial. Entre los potenciales socios comerciales de Chile le dan preferencia a los pases latinoamericanos y europeos antes que a Estados Unidos, prefieren la ALADI y MERCOSUR antes que el ALCA, no manifiestan mayores reparos a un posible tratado con China en cambio el TLC con Estados Unidos es para ellos una hipoteca de la independencia de Chile en manos de la primera potencia mundial.

4.2.1.3El pensamiento de la derecha poltica.

La transformacin econmica de Chile, segn uno de sus actores (Bchi, 1992:15 y 16), tiene como primer elemento el reconocimiento de la importancia de los equilibrios macroeconmicos y el control de la inflacin, despus de muchos aos en que prim la idea keynesiana de que un poco de inflacin no era grave ya que permite crecimiento y generacin de empleo. En segundo lugar Bchi seala los cambios estructurales, es decir, la transformacin de una economa cerrada, con una fuerte participacin estatal, en una economa abierta con un alto grado de autorregulacin o regulacin a travs de los mercados, con una participacin estatal menos preponderante de lo que era hasta entonces. El equipo de gobierno encabezado por Bchi, que se hizo cargo de la economa despus de la crisis de 1982, tuvo a su cargo la tarea de revertir los pobres resultados que haba conseguido la Dictadura militar y dar lugar a un crecimiento sostenido, generar empleo y bienestar de manera que el rgimen pudiera sustentarse ms all de 1988, fecha del Plebiscito establecido en la Constitucin de 1980. En este contexto el ministro Bchi aplic un modelo consistente de economa abierta al exterior, en que el aumento fuerte de las exportaciones era el factor principal de crecimiento de la economa. Si bien se mantuvo fiel a la idea de libre mercado no descuid los mercados internos manteniendo un tipo de cambio alto para desalentar las importaciones, mantuvo algunas sobretasas arancelarias, la proteccin

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de algunos precios (banda de precios) y crditos especiales a favor de rubros de la agricultura tradicional. Este equipo consigui revertir la situacin, poniendo fin a la crisis e iniciando un proceso dinmico de crecimiento, pero no logr cambiar la percepcin pblica negativa respecto de la poltica econmica de libre mercado y a la deuda social reflejada en la reduccin del gasto pblico en educacin y salud (Boeninger, 1997, 318). A partir del retorno a la democracia no todos los partidos polticos muestran el mismo inters en la estrategia comercial de Chile. La coalicin de partidos de derecha es la que ms participa en la discusin de los temas de comercio exterior. Esto se explica, en primer lugar, por su papel como fuerza opositora a los gobiernos de la Concertacin, por lo tanto en la obligacin de tener su propia opinin y perfil en los temas de importancia, pero una razn ms de fondo es la identificacin de estos partidos con la apertura de la economa iniciada por el rgimen de Pinochet y su definicin doctrinaria favorable a la economa de mercado y el libre comercio. Otro factor que ha favorecido la participacin de los partidos de la alianza opositora en el debate sobre la poltica comercial son los recursos econmicos e intelectuales con que cuentan los centros de estudio vinculados a esa coalicin: el Instituto Libertad y Desarrollo (LyD) vinculado a la Unin Demcrata Independiente (UDI), el Instituto Libertad vinculado al partido Renovacin Nacional y el Centro de Estudios Pblicos creado en 1980 y dirigido por un grupo de los principales empresarios chilenos. Finalmente, la vinculacin de los partidos de derecha con los sectores empresariales donde predomina la opinin favorable a la apertura de la economa los lleva a tener una postura activa pro liberalizacin comercial (Porras, 2003, 24). La influencia de la doctrina neoliberal en los partidos de la derecha chilena se manifiesta en la adopcin de la lgica econmica como nica razn vlida para la poltica de relaciones econmicas internacionales. Por este motivo argumentan que la apertura unilateral de la economa a travs de la rebaja de aranceles y otras barreras, junto al desmantelamiento multilateral de los aranceles son las mejores opciones para la insercin internacional de la economa chilena. Solo de manera subsidiaria y como solucin B aprueban los acuerdos comerciales bilaterales, pero manifiestan su preferencia por asociarse con los pases desarrollados. Los partidos de derecha se han opuesto a la utilizacin de la poltica comercial para lo que ellos llaman fines polticos, como sera la realizacin de una poltica de integracin latinoamericana. De acuerdo al pensamiento predominante en sus filas se debe hacer una separacin estricta entre poltica y economa, siendo esta ltima un rea tcnica ajena a la poltica.

4.2.1.3.1El Instituto Libertad y Desarrollo (LyD).

El Instituto Libertad y Desarrollo, expresin del Partido Unin Demcrata Independiente, se destaca por su regularidad en abordar los temas de la actualidad poltica de Chile. Por medio de su publicacin Temas Pblicos semanalmente, o segn las circunstancias del momento, entrega planteamientos y hace toma de posiciones que aparecen como la expresin de profesionales altamente calificados, independientes de la poltica, que utilizan criterios tcnicos para sus anlisis. Adems, esas publicaciones son ampliamente recogidas por la prensa escrita dndoles una amplia repercusin en la formacin de la opinin pblica.

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En el periodo que estamos estudiando LyD public 28 artculos sobre la poltica comercial de Chile, principalmente dedicados a las negociaciones con el NAFTA y con Estados Unidos, secundariamente relacionados con el acuerdo con la Unin Europea, si bien no dejan ningn tema sin abordar (ver Recuadro N 3). En las posiciones de LyD hay una lnea conductora, marcada por la preferencia de este sector de opinin por la apertura unilateral de la economa chilena a travs de la rebaja de aranceles y la supresin de todas las barreras no arancelarias que dificultan los intercambios con el exterior.

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Recuadro N 3 Lista de Artculos de Temas Pblicos sobre Poltica Comercial Publicacin del Instituto Libertad y Desarrollo

TP 26 TP 28 TP53 TP 55 Mxico TP 65 Bilaterales TP 71 TP 83 Unidos TP 90 TP 102

24/11/90 8/12/90 22/6/90 6/7/91 21/9/91 2/11/91 25/1/92

Chile y la Comunidad Econmica Europea Acerca de la Ropa Usada Chile y la Cuenca del Pacfico Postergacin del acuerdo bilateral con Interrogantes Frente a los Acuerdos Chile y la Comunidad Econmica Europea Negociaciones Comerciales con Estados

TP 120 TP 133 TP 170 TP 209 Oportunidad TP 222 15/12/94 NAFTA: Y Ahora Qu? TP 226 12/1/95 El Debate Agrcola TP 259 3/10/95 NAFTA: El Nuevo Escenario TP 281 4/4/96 Libre Comercio y MERCOSUR TP 288 24/5/96 Bajemos los Aranceles! TP 336 16/5/97 Acuerdo Chile-Canad: Qu Significa su Rechazo? TP 362 13/11/97 Los Costos de no Aprobar la Va Rpida TP 490 28/7/2000 MERCOSUR: Problemas e Interrogantes TP 509 7/12/2000 Acuerdo Chile USA y Poltica Exterior TP 524 12/4/2001 Pecados Comerciales: El Momento de Removerlos. TP 560 21/12/2001 Ms Cerca del TLC TP 577 10/5/2002 Acuerdo Chile UE: Llegada o Punto de Partida? TP 609 20/12/2002 TLC Chile-EE. UU: El Triunfo y la Consolidacin del Libre Mercado TP 646 3/10/2003 Las Cinco Amenazas de los TLCs TP 678 11/6/2004 Relaciones Comerciales entre Chile y China: Lo que Recin Comienza
Fuente: www.lyd.org el 1 de junio de 2005, elaboracin propia.

11/4/92 Negociaciones en el GATT 4/7/1992 El Tema de la Ropa Usada o el Retrato de un Grupo de Presin 12/11/92 La Gira al Asia: Iniciativa de Estado 5/3/93 Nuevo Episodio Proteccionista 18/11/93 Chile y el NAFTA 15/9/94 NAFTA: Aprovechando Una

4.2.1.3.2Centro de Estudios Pblicos (CEP).

Fundado en 1980, el CEP, es una fundacin privada, sin fines de lucro, de carcter acadmico dedicada a los temas pblicos. Su finalidad es el estudio y difusin de los valores, principios e instituciones que sirven de base a una sociedad libre (CEP, 2005).

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El CEP se propone cumplir funciones orientadoras de la opinin pblica y de la toma de decisiones, a travs de una adhesin explcita a las libertades personales, el derecho de propiedad como resguardo de las mismas, y la democracia como forma pacfica y estable de gobierno. Desde sus orgenes, el CEP ha canalizado la discusin de los grandes temas de preocupacin nacional dentro de los mrgenes de la razn, la tolerancia y la altura de miras. La revisin de sus publicaciones permite reconstruir lo que ha sido la evolucin intelectual de los ltimos aos en nuestro pas. No hay controversia importante que no haya sido tratada con profundidad, ecuanimidad y nimo constructivo e innovador. Gracias a ello, el CEP se ha legitimado dentro del mbito de la derecha poltica como una institucin acadmica seria, equilibrada y responsable (CEP, 2005) Su directorio lo conforman grandes empresarios destacados en la vida pblica e intelectuales de renombre, todos ellos con el comn denominador de representar posiciones polticas dialogantes y practicar el respeto mutuo. Las posiciones del CEP respecto al que hacer en la poltica comercial de Chile puede verse resumida por Dominique Hachette en una suerte de declogo que resume las concepciones tericas que se encuentran en la base del pensamiento neoliberal (Hachette, 2000:335 y 336): i) La apertura comercial debe hacerse hacia el mundo, y los afanes regionalistas no pueden olvidar esto, siendo stos slo complementos en condiciones muy especficas. Lase el MERCOSUR y la poltica latinoamericanista son secundarias; Los nuevos acuerdos comerciales, de haber alguno, deben ser abiertos y firmarse con socios de aranceles bajos y barreras no arancelarias casi inexistentes hacia el resto del mundo; adems los pases contratantes deben ser estables en sus polticas macroeconmicas, tener mercados amplios y ser socios principales de Chile. Esto significa una preferencia por buscar acuerdos comerciales con los pases industrializados en lugar de pases en desarrollo; Con respecto al desarrollo de nuevos sectores exportadores, ste se alcanza al seguir aumentando rpidamente la productividad de los factores en todos los sectores de la economa, siendo la inversin en capital no humano y el manejo eficiente de la estructura humana particularmente importantes. El xito exportador de productos chilenos con mayor valor agregado a los pases con acuerdos es bienvenido, pero no es justificacin suficiente para firmar acuerdos arancelarios, dado que este es un asunto de costos y beneficios. No se debe considerar factores polticos o sociales a la hora de definir la poltica econmica, tampoco hay espacio para una poltica de incentivo a determinadas reas productiva, lo que corresponde es guiarse por los criterios de mercado; Por ltimo, se seala la importancia de seguir participando activamente en las futuras rondas comerciales y dems foros de la OMC, adems de reforzar el poder de sta, algo delicado y complicado, pero necesario.

ii)

iii)

iv)

4.2.2Los gremios empresariales.

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Las asociaciones empresariales chilenas surgieron a fines del siglo XIX en un contexto caracterizado por un modelo de desarrollo basado en la exportacin de productos primarios y con un rgimen democrtico elitista. Las organizaciones ms importantes que datan de ese perodo son la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), la Cmara Nacional de Comercio (CNC), la Sociedad Nacional de Minera (SONAMI) y la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA). Como reaccin a la extensin de la democracia, junto a la consolidacin del movimiento sindical y su alianza con los partidos de izquierda y al aumento de la intervencin estatal en la economa, las organizaciones empresariales se unieron en 1935 bajo la Confederacin de la Produccin y el Comercio (CPC). En los aos 1960 se integraron a la CPC la Cmara Chilena de la Construccin y la Asociacin de Bancos e Instituciones Financieras, constituyndose en el referente copular nico del empresariado chileno. El papel jugado por los gremios empresariales fue crucial en el derrocamiento del gobierno de Salvador Allende en 1973, pero durante el perodo de la dictadura militar vieron muy disminuida su capacidad de actuacin en la definicin de las polticas que los afectaban, entrando en una suerte de caja de resonancia de las polticas gubernamentales. Las decisiones econmicas quedaron en manos de una tecnocracia que actu guiada por los principios econmicos de la teora neoclsica. En cambio, los gobiernos de la Concertacin contribuyeron a su refortalecimiento al tener la poltica de reconocerlos como los interlocutores legtimos, representativos del empresariado (Sanfuentes, 2004:4). Los gremios empresariales, al igual que el pas, tambin vivieron un proceso de transicin a partir de 1990. Han tenido una lenta pero progresiva despolitizacin. Los cambios de directiva de la SOFOFA y la CPC obedecen a una nueva estrategia que prefiere el dilogo al enfrentamiento, seriedad ms que desahogos momentneos, hacindose ms ntidas tendencias como (Sanfuentes 2004:5) Separacin de los roles polticos y gremiales en la relacin con el Estado, Debilitamiento de la CPC a favor de un mayor predominio de las ramas que la componen, consecuencia de la disparidad de intereses, Reduccin progresiva de la influencia de los partidos polticos de derecha en las directivas gremiales, Recuperacin de relaciones de asociacin y no de conflicto con los gobiernos, Disminucin en el papel meditico de los dirigentes gremiales, Mayor participacin de las entidades representativas de la pequea empresa.

Las pequeas y medianas empresas tienen su representacin en la Confederacin Nacional Unida de Pequeos Industriales y Artesanos (CONUPIA) y en la reciente creada Cmara Nacional de la Pequea y Mediana Empresa (CONAPYME) que agrupa, entre otros, a la Asociacin de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA), la asociacin gremial Instituto Textil, y otras. Cabe decir que las organizaciones de los pequeos empresarios manufactureros no tuvieron mayor gravitacin en la definicin de la poltica comercial. A pesar de ser los principales generadores de empleo su importancia en la

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produccin y en las exportaciones es pequea comparada con la participacin de las empresas medianas y grandes. Siendo un sector sustituidor de importaciones fue afectado negativamente por la apertura comercial pero no logr obtener compensaciones de parte del gobierno ni en el parlamento, a diferencia de los agricultores tradicionales. Desde el punto de vista formal, la primera decisin para incorporar al sector privado en la elaboracin de las polticas de relaciones econmicas internacionales se remontan a 1992 con la creacin del Comit de participacin del sector privado, por medio del mismo Decreto que cre el Comit Interministerial . El nuevo Comit tena como finalidad conocer y evaluar la opinin de los agentes del sector privado acerca de las grandes orientaciones vinculadas con las relaciones econmicas internacionales. El Comit era presidido por el Ministro de Economa y lo integraban los ministros de Hacienda, de Relaciones Exteriores, el Secretario General de la Presidencia, dos representantes del sector empresarial designados por la Confederacin de la Produccin y el Comercio (CPC), dos representantes de los trabajadores designados por la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y tres empresarios privados de reconocida trayectoria y experiencia, designados por el Presidente de la Repblica. Este Comit se convirti en 1993 en una muy importante instancia oficial, de carcter permanente, para debatir y definir la opinin del sector privado nacional en materias de relaciones econmicas internacionales (Jara, 1993:36).

4.2.2.1El sector agrcola y forestal.

El sector agrcola es el que tiene una organizacin ms antigua dentro de los sectores econmicos del pas y una tradicin de cabildeo a favor de los intereses de los propietarios de la tierra. Ha sido, tambin el sector que ha vivido mayores transformaciones y amenazas desde que se impuso el modelo de desarrollo exportador y de economa de mercado abierta. El sector agrcola, a travs de sus organizaciones, ha obtenido las principales excepciones al principio de neutralidad de los instrumentos de la poltica comercial tericamente aplicado por las autoridades gubernamentales de Chile. As es como los productos agropecuarios y forestales tuvieron durante el proceso de apertura de los aos ochenta, varios mecanismos diferenciadores ya sea mediante subsidios (forestal) o de proteccin (banda de precios y valores aduaneros mnimos) y, posteriormente, mayores plazos de desgravacin en los acuerdos comerciales negociados por los gobiernos de la Concertacin (Silva, 2001:48). Despus del proceso de reforma agraria, capitalizacin e innovacin, hoy dentro del sector agrcola chileno existe una alta heterogeneidad con respecto a la competitividad externa, lo que se refleja en diferentes polticas de las asociaciones que representan a cada sector. Por una parte se encuentran los agricultores del sector tradicional no exportadores, que se caracterizan porque su produccin se dirige al mercado interno donde deben enfrentar la competencia de las importaciones. En este sector se encuentran los productores de trigo y remolacha azucarera principalmente, tambin el sector lcteo y los productores de carne de bovino y arroz. Estos agricultores plantean que los mercados internacionales estn altamente distorsionados por los subsidios que recibe la produccin de estos bienes en los pases desarrollados. Adems, se oponen a la apertura comercial con MERCOSUR argumentando que las

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condiciones competitivas de la agricultura de ese bloque destruir la produccin local con un efecto social catastrfico para varias regiones del pas. Este sector ha sido escuchado y sus planteamientos atendidos en las negociaciones comerciales por medio del establecimiento de: i) excepciones o plazos de desgravacin arancelaria muy superiores a los de otros sectores de la economa (15 a 18 aos); ii) la mantencin del mecanismo de proteccin que establece un precio mnimo de importacin (banda de precio) y, iii) algunos lmites cuantitativos a las importaciones en la forma de contingentes o cupos (Silva, 2002:48). Por otra parte, los agricultores del sector moderno exportador no tradicional 37 han jugado un papel protagnico en el proceso de apertura de la economa chilena, estos son los productores y exportadores de fruta fresca, congelada y envasada, vino, productos forestales y, de forma incipiente, la produccin pecuaria. Las organizaciones empresariales del sector ha sido un actor importante en la definicin de la poltica comercial seguidas por los sucesivos gobiernos de la Concertacin. La organizacin nacional del gremio es la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), la cual ha sido controlada por los representantes de los agricultores tradicionales, ligados a la produccin sustituidora de importaciones y, en solo en segundo trmino representa a aquellos agricultores que se han incorporado exitosamente al proceso de exportacin. Como organismo nacional del sector agrcola participa en la CPC y es el articulador de los intereses especficos de los gremios especializados. En la medida que ha crecido la importancia en el pas de las actividades agrcolas y forestales ligadas al comercio exterior, la SNA ha vivido un proceso de cuestionamiento interno a la poltica contraria a la apertura de la economa chilena. A partir de 1994 la Sociedad reform su institucionalidad para representar al conjunto del sector, pero con el costo de que gremios regionales del sur de Chile, representativos de los productores de trigo y remolacha azucarera, asumieran altos niveles de autonoma. Los principales gremios sectoriales de la agricultura que interactan con las autoridades en los temas relacionados con la poltica comercial son los representativos de la agroindustria, la silvicultura, los vitivincolas entre otros (ver Recuadro N 4). De otra manera, los gremios de agricultores se definen geogrficamente dando lugar a la asociacin de intereses comunes dictados por las caractersticas de la produccin de una regin particular del pas. El sector agrcola se puede clasificar, en grueso, en dos grandes subsectores segn los intereses que defiende y las polticas que propician en el campo del comercio exterior: El sector tradicional no exportador, productor de bienes para el consumo interno que compiten con las importaciones (azcar, trigo, harina de trigo, arroz, carne bovina, lcteo, entre otros). Este sector es contrario a la poltica de apertura de la economa y de los acuerdos comerciales, especialmente con los pases que son potencias agrcolas como Argentina, Brasil, Nueva Zelandia. Son fuertes defensores del sistema de banda de precios que los protege de los bajos

El concepto exportaciones no tradicionales se refiere en Chile a aquellas exportaciones diferentes al cobre, harina de pescado, celulosa y otros productos primarios que forman parte de la canasta exportadora tradicional del pas.
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precios internacionales del trigo y el azcar y son partidarios de la no inclusin de sus productos de los acuerdos comerciales. Como un mal menor han aceptado que estos se incluyan en cronogramas de desgravacin arancelaria lentos, a 14 o 16 aos de plazo. El sector moderno o exportador no tradicional, son productores de bienes primarios para la exportacin (fruta fresca, madera) o de bienes agroindustriales exportables (jugos y pulpas de fruta, conservas, congelados, maderas procesadas, papel, celulosa, vinos, etc.). Son partidarios de la apertura de los mercados internacionales y del establecimiento de reglas comerciales y sanitarias que le den estabilidad a los negocios internacionales. Geogrficamente tienen diferentes preferencias, dependiendo hacia donde se dirige el grueso de sus exportaciones. Los productores de bienes primarios sin elaboracin exportan principalmente a los pases industrializados, mientras los productores de bienes agroindustriales exportan especialmente a los pases menos desarrollados, de preferencia a los pases de la regin latinoamericana.

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Recuadro N 4 Asociaciones y Federaciones participantes en la SNA GREMIOS ASOCIADOS POR RAMA: ASOCIACION GREMIAL DE PRODUCTORES DE CERDOS DE CHILE ASOCIACION AGRICOLA GANADERA Y MADERERA (AGRIGAMA) ASOCIACION CHILENA DE CRIADORES DE CORRIEDELE ASOCIACION DE CITRICULTORES CITRUS ASOCIACION DE EMPRESARIOS AGRICOLAS DE PRODUCTOS DE EXPORTACION ASOCIACION DE FERIAS GANADERAS DE CHILE ASOCIACION DE INDUSTRIAS LACTEAS ASOCIACION DE PLANTAS FAENADORAS FRIGORIFICOS DE CARNE ASOCIACION DE PRODUCTORES AVICOLAS DE CHILE A.G. ASOCIACION DE PRODUCTORES DE HUEVOS DE CHILE ASOCIACION DE VIAS DE CHILE A.G. ASOCIACION GREMIAL DE PRODUCTORES DE MAIZ ASOCIACION GREMIAL NACIONAL DE PRODUCTORES DE SEMILLAS (ANPROS) ASOCIACION REGIONAL DE PRODUCTORES DE UVAS DE EXPORTACION REGION METR. FEDERACION DE PRODUCTORES DE FRUTA FEDERACION GREMIAL NACIONAL DE PRODUCTORES DE BOVINO (FEDECARNE) A.G. FEDERACION NACIONAL DE COOPERATIVAS AGRICOLAS Y LECHERAS DE CHILE. FEDERACION NACIONAL DE PRODUCTORES DE REMOLACHA FEDERACION NACIONAL GREM. DE PRODUCTORES DE LECHE ASOCIACION DE PRODUCTORES DE CIRUELAS SECAS (ASPROCICA) ASOCIACION GREMIAL DE FABRICANTES DE ALIMENTO CONCENTRADO PARA AVES ASOCIACIONES PROVINCIALES Y REGIONALES ASOCIACION DE AGRICULTORES RANCAGUA MACHALI ASOCIACION DE GANADEROS DE MAGALLANES-ASOGAMA A.G. ASOCIACION DE PEQUENOS AGRICULTORES DE ELQUI A.G. ASOCIACION DE PRODUCTORES DE LECHE DE LINARES A.G. ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES ACONCAGUA - SAN FELIPE ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE CAUQUENES ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE LA PROVINCIA DE ARICA ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE LA PROVINCIA DE PETORCA ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE LA PROVINCIA DE QUILLOTA ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE LA REGION METROPOLITANA ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE MAIPO ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE RIO CLARO ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE SAN BERNARDO ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE SAN VICENTE TAGUA TAGUA. ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES SANTA ROSA DE LOS ANDES. ASOCIACION GREMIAL DE AGRICULTORES EL ROBLE-MELIPILLA. ASOCIACION GREMIAL DE EMPRESARIOS AGRICOLAS DE LONCOCHE ASOCIACION GREMIAL DE EMPRESAS AGRICOLAS EL LAGO ASOCIACION GREMIAL DE PRODUCTORES AGRICOLAS DE SAN ANTONIO ASOCIACION GREMIAL DE PRODUCTORES DE LECHE DE UBLE FEDERACION ASOCIACION GREMIAL AGRICULTORES DE CACHAPOAL FEDERACION DE AGRICULTORES DE LINARES FEDERACION DE ASOCIACIONES GREMIALES DE AGRICULTORES PROVINCIA CURICO FEDERACION GREMIAL DE AGRICULTORES DE COLCHAGUA Fuente: www.sna.cl el 30/5/2005 61

4.2.2.2El sector industrial manufacturero.

La Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) es la principal entidad gremial que agrupa a los industriales grandes y medianos de Chile asociados individualmente o de forma indirecta a travs de gremios sectoriales o geogrficos (ver Recuadro N 5). Un rol destacado ha jugado tambin en el debate pblico la Asociacin de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA) que rene a productores medianos y pequeos. Dentro de los gremios que forman parte de la SOFOFA se distinguen por su nivel de participacin en las cuestiones internacionales, los siguientes: Asociacin de Industriales Metalrgicos y Metalmecnicos (ASIMET), Asociacin de Exportadores de Manufacturas (ASEXMA), Sociedad Nacional de Pesca (SONAPESCA), Asociacin de Industriales Qumicos (ASIQUIM), Instituto Textil de Chile (INTECH), Asociacin de Industriales de la Madera (ASIMAD), Asociacin de Impresores de Chile (ASIMPRES), Asociacin de Industriales de Valparaso (ASIVA)

En la SOFOFA, al igual que en el conjunto del empresariado, se expres una fuerte inquietud ante la llegada al gobierno de la Concertacin. Pero, tempranamente, en julio de 1990, la Sociedad reconoce que no se han producido alteraciones importantes en el modelo econmico y constata que hay un consenso extraordinariamente amplio a favor de la vigencia de una economa de mercado (SOFOFA, 1990). Durante la tradicional cena anual de este gremio, a fines de ese ao, su Presidente Fernando Agero, pronunci un discurso eminentemente tcnico, a diferencia de los discursos polticos de los aos anteriores, valorando los esfuerzos gubernamentales por mantener los equilibrios macroeconmicos y controlar la inflacin. La mantencin del modelo de desarrollo exportador es una de las preocupaciones centrales de la SOFOFA. Desde 1990 se ocupa de fortalecer una estrategia que permita especialmente el desarrollo exportador no tradicional, es decir, de productos que tengan mayor valor agregado. En este plano brinda a los gobiernos de la Concertacin un decidido apoyo en su poltica de apertura comercial va el establecimiento de Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE) bilaterales, adems de apoyar las negociaciones para establecer un acuerdo con MERCOSUR y la bsqueda de la incorporacin de Chile al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN o NAFTA, por si sigla en ingls). Al hacer el balance de las actividades de 1995 el Presidente de la SOFOFA hace una constatacin de la globalizacin de la economa y se felicita por la ejemplar forma de cooperacin que hemos establecido Gobierno y empresarios para redibujar el mapa de las relaciones econmicas internacionales (Lizama, 1995). Desde 1995 la SOFOFA transforma su Departamento de Comercio Exterior en una de las reas ms importante de su accin integrando a ms de doce profesionales. Este Departamento asume, adems, la Secretara Tcnica de la CPC para los temas de negociaciones comerciales.

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Recuadro N 5 Gremios Integrantes de la Sociedad de Fomento Fabril

Gremios industrias productivas: Asoc. Chilena de Empresas de Tecnologas de Informacin A.G. -ACTIAsoc. Chilena de Gas Licuado A.G. GLP Chile Asociacin de Empresas de Alimentos de Chile - Chilealimentos A. G. Asoc. de Fabricantes de Vidrios, Cermicas y Refractarios Asoc. de Ind. de Curtiduras de Chile Asoc. de Ind. del Plstico Asipla Asoc. de Ind. Metalrgicas y Metalmcanicas ASIMET Asoc. de Ind. Lcteas ASILAC Asoc. de Ind. Qumicos ASIQUIM Asoc. de Licoristas de Chile Asoc. de Molineros del Centro Asoc. de Prod. Avcolas de Chile A.G. APA /www.apa.cl Asoc. de Productores de Aceite de Oliva A.G. -CHILEOLIVAwww.chileoliva.com Asociacin de la Industria del Salmn de Chile A. G. -SalmonchileAsoc. de Tintoreras y Estampados Industriales Asoc. de Vias de Chile A.G. www.vinasdechile.cl/ Asociacin Industrial de Laboratorios Farmacuticos Chilenos A.G. Asilfa Asoc. Nacional de Ind. de Cecinas Asoc. Nacional de Bebidas Refrescantes ANBER Cmara de la Ind. Farmacutica de Chile CIF Cmara de la Ind. Cosmtica Corporacin Chilena de la Madera Industriales Grficos A.G. Instituto Textil de Chile Sociedad Nacional de Pesca A.G. SONAPESCA Gremios industrias de servicios: Asoc. Chilena de Telefona Mvil -ATELMOAsociacin de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pblica A. G. -COPSAAsoc. de Empresas Distribuidoras de Gas Natural A. G. Asoc. de Empresas de seguridad privada y de transporte de valores A.G. ASEVA Asoc. de Exportadores de Chile -ASOEX- (Sector Frutcola) Asoc. de Exportadores de Manufacturas y Servicios -ASEXMAAsociacin de Grandes Proveedores Industriales de la Minera -APRIMINAsoc. Gremial de Ind. Proveedoras AGIP A.G. Asociacin Logstica de Chile A. G. ALOG Asoc. Nacional Automotriz de Chile -ANAC Asoc. Nacional de Armadores A.G. Asoc. Nacional de Empresas de Servicios Sanitarios -ANDESSCmara Martima Portuaria de Chile A.G. Gremios territoriales: Asoc. de Ind. de Antofagasta A.G. Asoc. de Ind. de Arica CPCC de Concepcin Cmara de Comercio e Industrias A.G. de Valdivia Asoc. Gremial de Ind. de la V Regin ASIVA Asoc. de Ind. del Centro Asicent Asoc. Gremial de Ind. de Curic Asoc. de Industriales de Malleco y Cautn - ASIMCA
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Fuente: www.sff.cl el 25 de mayo de 2005

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La SOFOFA juega tambin un rol importante en la relaciones con Asia-Pacfico al tener a su cargo la secretara del Comit Chileno del Pacific Basin Economic Council (PBEC), constituido como Corporacin de derecho privado, desde abril de 1994. Si bien el sector industrial chileno es importador neto, su participacin en las exportaciones ha sido creciente y el saldo negativo ha ido disminuyendo. Sus importaciones han crecido desde 14,8 mil millones de dlares en 1996 a 17,9 mil millones en 2004, mientras tanto sus exportaciones pasaron de 6,5 mil millones de dlares en 1996 a 12,1 mil millones en el ao 2004. En porcentajes, las importaciones de bienes industriales crecieron 21% entre 1996 y 2004, mientras las exportaciones industriales crecieron 86% en el mismo perodo (DIRECON, 2005:43 y 44). Estos nmeros explican la poltica favorable del sector industrial a la apertura de la economa chilena y su apoyo a las negociaciones de acuerdos comerciales. Dentro del sector industrial exportador se pueden distinguir dos grandes subsectores segn el grado de elaboracin y/o transformacin de los bienes. Por una parte estn los exportadores tradicionales especializados en bienes industriales ms cercanos a los recursos naturales, donde se sitan productos tales como la harina de pescado, celulosa, madera aserrada y metanol. Por otra parte se encuentran los bienes manufacturados de segunda elaboracin de recursos naturales, los llamados exportadores no tradicionales, donde se pueden clasificar la agroindustria, las maderas elaboradas, conservas de pescado y bienes manufacturados. Esta diferenciacin tiene importancia porque explica una especializacin en los mercados de destino de los bienes de cada subsector. Mientras los primeros se destinan mayoritariamente a los pases industrializados (Estados Unidos, UE, Japn), los segundos tienen como clientes principales a los pases de la regin latinoamericana (Silva, 2001:54) Por otra parte, existe un subsector peculiar en las manufacturas chilenas, los exportadores a nichos de mercado, es decir, exportadores muy especializados en un producto con caractersticas que lo diferencian del resto y/o especializados en un mercado especfico. Este es el caso particular de la industria textil, de vestuario y metalmecnica. Lo peculiar de la situacin es que son sectores que sustituyen importaciones, sometidos a la dura competencia con productos de muy bajo precio importados generalmente del Asia, importadores netos, pero que en algunos casos han logrado niveles de calidad y competitividad que les permite participar en las exportaciones. Estas exportaciones se explican adems por la ventaja de acceso que ha obtenido estos productores en los acuerdos bilaterales negociados por Chile. En esta medida el destino de estas exportaciones son los pases de Amrica Latina y los pases industrializados con los cuales hay acuerdos bilaterales.

4.2.2.3El sector servicios.

En Chile el sector servicios ha presentado un dinamismo significativo, tanto dentro de la economa como en su proceso de internacionalizacin. La construccin, electricidad, agua y gas representan el 10% del PIB, el resto de los servicios (comercio, bancos, seguros, AFP, salud, transporte, turismo, profesionales, etc.) generan el 50% del PIB y casi un 60% del empleo (Silva, 2001:59). En los ltimos aos este sector ha crecido junto con la economa y las reformas econmicas que lo han renovado. Las privatizaciones, la ley de bancos, la ley de puertos, las concesiones de infraestructura, han sido factores dinamizadores del sector. El sector servicios siempre ha jugado un papel importante en el comercio exterior, pero es difcil cuantificar esa importancia porque las estadsticas los sub evalan al contabilizarlos dentro del comercio de bienes 38. Adems de los servicios que tradicionalmente han participado del comercio exterior, el dinamismo de la economa chilena ha llevado a nuevos prestadores de servicios a internacionalizarse, constituyendo una nueva exportacin no tradicional. En ese plano se destacan las AFP, las cadenas comerciales, los bancos y las compaas de seguros. El grueso de las exportaciones de servicios se ha orientado a los pases de la regin latinoamericana, acompaando a un proceso de inversin de capitales chilenos en estos pases. Considerando las altas restricciones que normalmente encuentran los prestadores de servicios cuando tratan de internacionalizar sus prestaciones han solicitado la inclusin de clusulas liberalizadoras en los acuerdos comerciales que Chile negocia bilateralmente. Los principales actores privados en el sector son tan variados como es el campo de los servicios. La Cmara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo (CNC) representa a los sectores prestadores de servicios. Su nivel de importancia es relativizado por la capacidad de influencia directa de los principales gremios que la conforman. Cmara de Comercio de Santiago (CCS), si bien es miembro de la CNC, es la principal cmara de comercio del pas en cuanto al nmero y tamao de sus afiliados, logrando reunir los recursos tcnicos y profesionales para la elaboracin de propuestas y opiniones referentes a la accin gubernamental. En su seno se conform en 1996 un Comit de Exportadores de Servicios. Cmara Chilena de la Construccin, gremio de alta influencia nacional e interesado en la apertura de mercados extranjeros para los servicios de ingeniera y construccin. Asociacin Nacional de Bancos e Instituciones Financieras. Asociacin de AFP

El sector no puede ser considerado como una unidad en las negociaciones comerciales del pas, su heterogeneidad hace imposible que acte con una sola voz. Por ejemplo, la ingeniera, el diseo, los programas computacionales incluidos en una mquina no se cuentan en forma separada en las estadsticas de comercio internacional.
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Dentro de esta rea se debe tomar en cuenta la gestin efectuada por las asociaciones de profesionales universitarios chilenos, los Colegios Profesionales, que se han opuesto a la apertura del mercado nacional a la prestacin de servicios por profesionales de otros pases, poniendo, por ejemplo, barreras en el reconocimiento de los ttulos profesionales. Se puede sealar que el empresariado no ha tenido dificultades para hacer llegar sus planteamientos al Poder Ejecutivo a travs de sus organizaciones gremiales. Estas han jugado un importante papel para canalizar las inquietudes y los intereses de diversos los sectores productivos y exportadores. La historia reciente de Chile tras el retorno a la democracia se caracteriza por un amplio y profundo marco de cooperacin entre el gobierno y el empresariado. El gobierno ha reconocido a las asociaciones empresariales como sus principales interlocutores sociales para tratar los temas de la agenda econmica. Esta forma de trabajo descansa en la representatividad y el buen desempeo organizativo de las asociaciones empresariales chilenas, as como de la voluntad de los gobiernos de la Concertacin por entenderse con el mundo empresarial (Porras, 2003:25). Tanto en el campo de la economa, como en el de la poltica, los gobiernos de la Concertacin han aplicado la poltica de los consensos, la bsqueda de acuerdos entre gobierno y oposicin, gobierno con los empresarios, en todos los temas de importancia nacional.

4.2.3Los grupos empresariales.

Una presentacin del sector empresarial no puede estar completa si no se hace referencia a los grupos. En Chile el segmento superior de la estructura empresarial esta compuesto por los grupos econmicos, las empresas extranjeras que se encuentran principalmente en la produccin de commodities39y en el sector financiero. Tambin se les encuentra en el sector industrial y de servicios (ver Recuadro N 6). Desde la perspectiva de la participacin en la definicin de la poltica comercial, los grupos econmicos no requieren de los gremios empresariales, al contrario, las agrupaciones gremiales estn fuertemente influidas por las orientaciones que siguen los grupos. Este sector es el de mayor poder econmico y, para hacer valer sus intereses en el debate para fijar la agenda y las prioridades gubernamentales, esta en condiciones de acceder a los dirigentes polticos y a las altas autoridades de gobierno sin intermediarios (Correa, 2001:263). Por sus caractersticas los grupos econmicos pueden catalogarse como conglomerados con inversiones en diversos sectores econmicos o grandes empresas integradas de forma vertical u horizontal dentro de un sector econmico especfico, o una combinacin de ambas formas de estructuracin. Todos los grupos tienen una fuerte insercin internacional, tanto porque han realizado inversiones en el exterior o porque se han asociado con capitales extranjeros. El papel que han jugado los representantes de estos grupos en la discusin entorno a la poltica comercial ha estado centrado principalmente en la defensa de los Bienes transables en el mercado internacional que no se pueden diferenciar y cuyo precio esta dado por el mercado, principalmente son materias primas bsicas (por ejemplo: petrleo, cobre, hierro, harina de pescado, algodn, caf)
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principios bsicos del modelo de economa de mercado abierta al mundo. Han favorecido la poltica de apertura unilateral va rebaja de aranceles y, en el plano de los acuerdos bilaterales, le dan su preferencia a los pases industrializados, destino principal de sus exportaciones mineras, forestales y pesqueras. Recuadro N 6 Grupos Econmicos en 1990 Sectores Empresas representativas

Grupo

Lucksic Angelini Matte

Bancario, minero, industrial Forestal, pesquero, elctrico, financiero, minero Forestal, industrial, bancario

Banco Santiago, CCU, Los Pelambres, Luchetti. COPEC, Celulosa Arauco CMPC (papelera), Banco BICE, Pizarreo, Puerto Lirquen ENDESA, Chilectra, Acera Huachipato, Cia. Minera del Pacfico Supermercados UNIMARC CTI, ENAEX MASISA, IANSA (hasta 2001) Embotelladora Andina, Banco BHIF, Parque Arauco

ENERSIS CAP Errzuriz Sigdo Koppers Pathfinder Said

Electricidad Industria, minera Comercio, forestal, pesquero, distribucin automotriz Industria e ingeniera Industria Industria, finanzas, inmobiliario

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Correa (2001:265)

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4.2.4Organizaciones de trabajadores y otros participantes.

Las organizaciones sindicales en Chile se caracterizan en los aos noventa por una escasa participacin en los procesos de discusin sobre la poltica de relaciones econmicas internacionales de Chile. Algo similar ocurre con las organizaciones ecologistas, de consumidores y otros agentes de inters en la poltica comercial. Su ausencia en las definiciones respecto a las negociaciones comerciales no tiene relacin con la importancia de su participacin en otros mbitos de la poltica econmica (Silva, 2001, 46).

4.2.4.1Los sindicatos.
La Central Unitaria de Trabajadores (CUT), mxima organizacin del mundo laboral, no ha contado con los equipos tcnicos necesarios para tener una opinin propia sobre los acuerdos comerciales, adems de enfrentar una demanda muy fuerte de la poltica interna relacionada con las reformas de la legislacin laboral. De esta forma, en materias internacionales ha actuado mayormente segn la influencia de los sindicatos de Estados Unidos y Canad oponindose a la asociacin de Chile al TLCAN o apoyando el acuerdo bilateral con EE.UU. (Silva, 2001, 45). La incidencia laboral en lo relativo a negociaciones comerciales se produce principalmente a travs de instancias internacionales de coordinacin sindical y en espacios abiertos por el propio proceso tales como el Foro Sindical y el Comit de participacin de la Sociedad Civil del ALCA, la Comisin Sindical y el Foro Consultivo Econmico-Social del MERCOSUR. Slo a fines de la dcada del noventa se aprecia una mayor participacin del sindicalismo chilenos en los temas laborales de la estrategia comercial del pas. En las negociaciones con la Unin Europea y Estados Unidos la CUT estuvo representada en el cuarto del lado40, junto a los representantes de los empresarios. Sin embargo, mantiene una posicin imprecisa, que no se manifiesta ni en apoyo ni en rechazo al proceso. Se manifiestan posiciones divididas al interior del movimiento sindical respecto de cmo abordar la globalizacin y los acuerdos de libre comercio, en ese momento ms influida por la oposicin del movimiento internacional (Sez, 2005:23). A partir de ese perodo la Central sindical formula un discurso ms elaborado respecto a la estrategia comercial de Chile en el mercado internacional y pone nfasis en la incorporacin de clusulas que garanticen el respeto de las normas laborales y sociales al interior de los pases signatarios de los tratados (Porras, 2003, 29). Aquel segmento del movimiento sindical que apoya la inclusin de estos temas en los acuerdos de libre comercio considera que se ha iniciado un proceso, que an no est claramente asentado, pero que en la medida que el movimiento sindical sea capaz de dominar tcnicamente estos temas podr influir ms en la agenda de discusiones que se abren. El objetivo para ellos es que en la medida que sea posible es importante utilizar estos instrumentos como una forma de apoyar el efectivo cumplimiento de la legislacin nacional y respaldar las demandas del movimiento sindical (Sez, 2005:23).

Trmino que define el grupo de delegados no oficiales que acompaan a los negociadores del gobierno en las rondas de negociacin pero solo tienen acceso a las antecmaras de la reunin.
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No es posible realizar una evaluacin de la marcha de las distintas instancias que se han creado para la participacin del movimiento sindical en el marco del acuerdo de libre comercio con Canad, Estados Unidos y la Unin Europea, pero desde el punto de vista de algunos representantes del movimiento sindical es una forma positiva de integrarlos a los temas de inters del pas y desde ese punto de vista se evala positivamente las instancias creadas por los gobiernos de los ltimos aos (Sez, 2005:23).

4.2.4.2Coalicin Chilena por la Diversidad Cultural.41

En octubre del ao 2001 se constituye en Chile la Coalicin Chilena por la Diversidad Cultural que rene a 20 asociaciones del mundo de la cultura (ver Recuadro N 7). La gestin de la Coalicin fue producto de la invitacin a un grupo de chilenos para asistir a una reunin organizada por la Coalicin canadiense en septiembre del ao 2001. En esa ocasin los delegados de Chile se mostraron preocupados por las implicancias que tendran los acuerdos de libre comercio para el desarrollo de las polticas culturales. De regreso en Chile organizaron la Coalicin y tomaron contacto con los responsables de las negociaciones econmicas internacionales a travs de dirigentes polticos y de la Divisin de Cultura del Ministerio de Educacin, para hacer llegar sus planteamientos. Desde entonces est coalicin ha tenido un activo papel de defensa de sus intereses y mantiene una relacin cotidiana de trabajo, pero en base a solicitudes de entrevistas e informacin por parte de la Coalicin. Si bien esta Coalicin no cuenta con una infraestructura, abogados y economistas, que le permita hacer un seguimiento y evaluacin de la marcha de las negociaciones, se han mantenido informados y han podido hacer llegar al Gobierno planteamientos concretos en el mbito de la poltica comercial. La preocupacin genrica que han expresado es el derecho a tener polticas pblicas en materia cultural y que el Estado mantenga su autonoma regulatoria en la materia (Coalicin, 2003) En cuanto al tratamiento de las industrias, productos y servicios culturales en los acuerdos internacionales han planteado, entre otros, los siguientes puntos: Que en las negociaciones de libre comercio bilateral o regional, o multilateral, se contemple una excepcin o amplia reserva presente y futura para las expresiones culturales, como fue el caso en el Acuerdo ChileCanad de 1994. Que para el conjunto de la creacin, produccin y distribucin cultural, como para el sector de la educacin, contemple la inaplicabilidad de las clusulas de tratamiento nacional, nacin ms favorecida y acceso a mercados; que los bienes y servicios culturales solo sean considerados en lo que se refiere a la eliminacin de barreras arancelarias; Que en todas las negociaciones internacionales de libre comercio, al considerar excepciones o reservas de tipo cultural, se incluyan los nuevos soportes de esta produccin como el digital, e incluso los bienes y servicios culturales sin soporte fsico. En este sentido, solicitan que las excepciones o

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Acpite basado en Saez, 2005:24

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reserva cultural no se limiten al captulo de servicios sino que abarque tambin el captulo de comercio electrnico; Que se apoye y se participe activamente en la construccin de la Convencin para la Diversidad Cultural en UNESCO.

Recuadro N 7 Principales Integrantes de la Coalicin Chilena por la Diversidad Cultural

Sindicato de Actores de Chile (SIDARTE); Sindicatos de Trabajadores de la Msica de Chile (SITMUCH); Asociacin de Editores de Chile (EDIN); Sindicato de Profesionales y Tcnicos Cinematogrficos de Chile (SINTECI) Sociedad de Escritores de Chile (SECH); Asociacin de Pintores y Escultores de Chile (APECH); Asociacin de Documentalistas (ADOC); Asociacin del Cortometraje Chileno (ACORCH); Corporacin Chilena de Video; Corporacin Cinematogrfica Chilena; Fundacin Chilena de las Imgenes en Movimiento y Federacin Plataforma Audiovisual de Chile.

4.2.4.3Las Organizaciones No Gubernamentales.

Las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) en Chile entraron al debate sobre la poltica comercial solo a partir la inminencia del establecimiento del TLC con Estados Unidos en el ao 2002. Anteriormente, durante las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), fueron convocadas por el gobierno en un proceso de consulta con la sociedad civil que se desarroll en forma paralela en los 34 pases que estaban negociando. Pero, las ONG chilenas contrarias al tratado con Estados Unidos desplegaron su esfuerzo crtico solo en el momento que este acuerdo acaparaba la atencin de los medios de comunicacin. Una de las principales ONG centradas en las relaciones econmicas internacionales es la Alianza por un Comercio Justo y Responsable (ACJR), definida como una instancia de anlisis de las polticas pblicas en el campo de las negociaciones comerciales de Chile. Sus planteamientos estn guiados por una visin del desarrollo econmico nacional basado en reglas que corrijan la preeminencia de los mercados, superando el modelo neoliberal, que segn su planteamiento, siguen aplicando los gobiernos de la Concertacin. Su crtica se dirige, en primer lugar, la nula participacin de la sociedad civil en estas decisiones. Adems ponen en duda los beneficios que aportaran los acuerdos comerciales al pas. Cuestionan los beneficios de la inversin extranjera directa principalmente aquellas ligadas al mbito de los servicios pblicos: alza de tarifas, despidos masivos y profunda precarizacin de las condiciones laborales (ACJR, El Observador, N 1)

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Los pronunciamientos de la Alianza son favorables a los acuerdos comerciales y de integracin con los pases latinoamericanos y expresan su apoyo a las iniciativas de crear un rea de Libre Comercio en Amrica Latina, alternativa a la iniciativa de Estados Unidos para crear el ALCA. Una lnea constante en su poltica es la crtica a las actuaciones del gobierno de Estados Unidos en poltica internacional y en poltica comercial. Valga destacar que la serie de publicaciones de esta ONG aparecen incentivadas por el debate que se efecta en Chile al culminar la negociacin del TLC con Estados Unidos (ver Recuadro N 8). En su discurso dicen defender a los sectores econmicos que se ven afectados por la apertura comercial del pas. De hecho, cuando se discuta la aprobacin del TLC establecido con Estados Unidos, propiciaron el establecimiento de compensaciones a los sectores que se veran afectados por dicho acuerdo, sin resultado (ACJR, El Observador, N 2). Recuadro N 8 Temas de editoriales en la publicacin Observatorio Social de Negociaciones Comerciales, de la Alianza Chilena por un Comercio Justo y Responsable (ACJR)

N Tema editorial 1 Ttulo: ...A modo de presentacin... 2 Ttulo: Caminos paralelos 3 Ttulo: Ms all de los dilemas 4 Ttulo: Cancn, all inclusive 5 Ttulo: La democracia en los tiempos del neoliberalismo. 6 Ttulo: El G21 se cruza en el camino del ALCA 7 Ttulo: La nueva guerra de Bush 8 Ttulo: Norte Sur: la batalla contina. 9 Ttulo: ...Venid a ver la sangre por las calles... 10 Ttulo: Chile que soledad tan sola te inunda. 11 Ttulo: Desempleo estructural: Un fantasma recorre Chile 12 Ttulo: La paradoja chilena: Boom exportador no es igual a mayor empleo. 13 Ttulo: Cae el dlar y crece belicismo de los "halcones". 14 Ttulo: TLC entre Chile y China: Nuestra creciente vocacin asitica.
Fuente: www.comerciojusto.cl el 26/6/2005, elaboracin propia. Uno de los reparos de la ACJR a la poltica comercial chilena es lo que califican de ambigedad u oportunismo al constatar que los gobiernos de la Concertacin navegan entre las dos aguas del llamado Regionalismo abierto. Para la Alianza Chile debera remitirse a su asociacin con los pases de la regin latinoamericana agrupados en MERCOSUR y en la Comunidad Andina de Naciones, salvando el aislamiento que Chile enfrenta regionalmente por su opcin a favor de acuerdos con los pases industrializados. El carcter ideolgico de las apreciaciones de la ACJR se aprecia cuando se pronuncian por la negociacin que abren Chile y China para establecer un TLC. En este caso no tiene reparos de principios. Son en general favorables al TLC, solo piden

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resguardos para los sectores que sern afectados, y ven en el acuerdo la oportunidad para darle un impulso al desarrollo de capacidades productivas con mayor valor agregado y conocimientos incorporados, el mismo argumento que han utilizado los gobiernos de la Concertacin para justificar los tratados anteriores. (ACJR, El Observador, N 14) Una ONG que alcanz alta relevancia durante la discusin del TLC Chile Estados Unidos fue Fundacin Terram. Esta es una organizacin sin fines de lucro orientada fundamentalmente hacia las cuestiones ambientales, declara tener el propsito de hacer propuestas en el mbito del desarrollo sustentable y se ha puesto como tarea fundamental construir reflexin, capacidad crtica y proposiciones que estimulen la indispensable renovacin del pensamiento poltico, social y econmico del pas. El Recuadro N 9 muestra los estudios que public Terram durante 2002 y 2003 con el propsito de influir en el anlisis del TLC Chile Estados Unidos. Recuadro N 9 Anlisis de Polticas Pblicas publicados por la Fundacin Terram sobre el TLC Chile Estados Unidos N Fecha Ttulo APP-6 Febrero 2002 El Tratado de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos: Mitos y Realidades, APP-15 Marzo 2003 TLC con Estados Unidos: Neoliberalismo sin Retorno, TLC Chile Estados Unidos: Por un Debate Necesario, TLC Un anlisis del Captulo de Inversiones: Las Restricciones a la Poltica Pblica. Fuente: www.terram.cl, elaboracin propia. Otra organizacin no gubernamental de importancia es el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA) que tiene una labor permanente de estudio, debate. CENDA, al igual que las ONG mencionadas ms arriba, desplegaron una intensa actividad relacionada con la discusin del proyecto de TLC de Chile con Estados Unidos. En este caso, incluso se organiz un vasto plan de actividades organizado conjuntamente por el PNUD y CENDA, el Proyecto de Participacin Ciudadana en los Tratados Comerciales, Chile, 2002-2003 que se planteaba: El proyecto busca principalmente un objetivo de agitacin, es decir, incentivar y fortalecer la participacin democrtica en el tema de los tratados comerciales, involucrando en primer lugar a los actores sociales ms directamente vinculados al tema, pero en definitiva al conjunto de la ciudadana (CENDA, www.cep.cl el 25 de junio de 2005). Un hecho destacado dentro de sus actividades fue la participacin en el Primer Foro Social Chileno con el lema "Otro Mundo es Posible, Otro Chile Tambin" junto a ms de 200 organizaciones entre movimientos sociales, agrupaciones y miembros de la sociedad civil desarrollado el 19, 20 y 21 de noviembre de 2004 en paralelo a la cumbre APEC que tena lugar en Santiago. El Foro se plante como un espacio de encuentro para realizar un debate democrtico de ideas, relacionadas a la inequidad social, desarrollo sustentable, APP-19 APP-21 Agosto 2003 Octubre 2003

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gnero y alternativas a la globalizacin. Se inscribieron ms de 200 iniciativas que se estructuran en ocho ejes ordenadores, dentro de las cuales el primero fue Integracin Latinoamericana y Tratados de Libre Comercio42. Con motivo del Foro y en repudio a la presencia de George W. Bush en el pas y en rechazo a la globalizacin, segn los organizadores, ms de sesenta mil personas salieron a la calle a manifestarse con la consigna para que otro Chile sea posible. Segn los organizadores, "la convocatoria super todas las expectativas y es la manifestacin ms grande que se ha realizado en Chile desde el inicio de la transicin a la democracia". (CENDA, www.cep.cl el 25 de junio de 2005). Sin embargo, la actividad desplegada por las ONG contrarias a la poltica comercial de apertura de mercados no pas ms all de lo meramente testimonial. En el momento que la atencin de la opinin pblica chilena y los medios de comunicacin esta centrada en el TLC con Estados Unidos o en la visita a Chile del Presidente de ese pas, tuvieron la oportunidad para hacer pblica manifestacin de su oposicin al modelo econmico de mercado y libre comercio, pero no sin lograr influir en la accin gubernamental ni en la decisin parlamentaria de aprobar los acuerdos de libre comercio negociados por el Poder Ejecutivo. Dentro de la categora de organizaciones no gubernamentales se puede mencionar a la Fundacin Chilena del Pacfico creada en noviembre de 1994 como instancia de carcter privado para la promocin y fomento del intercambio comercial, econmico, cultural, tecnolgico y social de Chile con los pases que conforman la Cuenca del Pacfico. Esta Fundacin creada por iniciativa pblico privada reuni en su directorio a altos funcionarios de gobierno del rea de las relaciones exteriores, acadmicos e importantes empresarios (Salazar, 1999,23). En la medida que los partidos polticos chilenos cambiaron su perfil ultra ideologizado por polticas que propician los consensos, las organizaciones sociales, las organizaciones no gubernamentales (ONGs), no encontraron en ellos un canal receptivo y frtil para levantar sus reivindicaciones frente al Gobierno y el Parlamento. En Chile se produjo un desdibujamiento ideolgico de los partidos que ha erosionado su articulacin con las organizaciones sociales y ha debilitado su papel como mediadores entre el Estado y la sociedad (Porras, 2003:23) Como consecuencia, la mayora de las organizaciones sociales han tratado de participar en la definicin de la poltica de relaciones comerciales del pas por sus propios medios, obviando la intermediacin de los partidos polticos.

4.2.5Los medios de comunicacin.

La importancia de los medios de comunicacin va en directa proporcin a su capacidad de influir en la opinin pblica y en otros actores de las polticas pblicas. Si bien de acuerdo a Kingdon, los medios son menos importantes de lo que parecen y Los otros temas fueron: Medio ambiente, Sustentabilidad y Recursos Naturales; Democracia, Participacin, Servicios Pblicos y Derechos Humanos; Alternativas al modelo de desarrollo vigente; Globalizacin, Desarrollo Humano, Nueva Espiritualidad y Paz Mundial; Pueblos Originarios y Diversidad Cultural; Culturas e Identidades y Mundo del Trabajo, sindicalismo y modelo econmico
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siguen la agenda gubernamental ms que influyen en su definicin, el autor reconoce su impacto indirecto por medio de la creacin de opinin pblica (Kingdon, 1995:68). La posibilidad de los medios para resaltar, dejar pasar u ocultar sucesos les permite orientar a la opinin pblica a favor o en contra de una poltica especfica y, de esa manera, impactar en aquellos actores que dependen de las elecciones y otras manifestaciones de la opinin ciudadana. En el caso chileno los medios de comunicacin revisten una importancia mayor de la que puede suponer Kingdon en una sociedad como Estados Unidos. La particularidad chilena de tener una alta concentracin de los medios de comunicacin en manos de grupos econmicos activos en los gremios empresariales y en la poltica del pas se traduce en la presencia de un discurso y una ptica para presentar la informacin nica o con muy poco contrapeso haciendo del periodismo una caja de resonancia de determinadas ideas ms que una fuente de informacin. La prensa escrita chilena est concentrada en dos grupos empresariales que tienen una posicin dominante en el mercado nacional: La cadena periodstica El Mercurio de la familia Edwards y COPESA perteneciente al grupo Said. Empresas que tienen los mayores tirajes y concentran la publicidad en los medios escritos. En Santiago la lectora se concentra fundamentalmente en cuatro diarios, dos que pertenecen a la empresa El Mercurio (El Mercurio y Las Ultimas Noticias) y dos que pertenecen a COPESA (La Tercera y La Cuarta) (Shohat, 2003). El Mercurio, sin embargo, es el medio que logra mayor influencia en la opinin y en la agenda de los otros medios de comunicacin, de los legisladores, de los miembros del gobierno, y de los sectores no gubernamentales. En los temas econmicos la influencia de las pginas editoriales de El Mercurio es tan alta que ha llegado a constituir el bastin inamovible de la doctrina econmica del libre mercado y lugar necesario para que cualquier opinin sea considerada dentro de las alternativas posibles en la poltica econmica del gobierno en ejercicio. El diario La Nacin, de propiedad estatal, y autofinanciado por su monopolio en la publicacin de las leyes y decretos a travs del Diario Oficial, ha tenido mltiples dificultades para ejercer un periodismo independiente, tanto por las presiones de la oposicin como del propio Ejecutivo. El correlato del predominio en la prensa escrita de dos grupos econmicos es la desaparicin, al iniciarse el trnsito a la democracia, de aquellos medios que se opusieron al rgimen militar y apoyaron la lucha por la democracia identificndose con las fuerzas polticas que tenan esas banderas (Apsi, Cauce, Fortn Mapocho, Anlisis, La Bicicleta, Revista Hoy y La Epoca). Los otros medios de comunicacin, televisin, radio, internet, tienen mucho menor influencia en la definicin de las alternativas de la poltica comercial por sus propias caractersticas que no les permite entrar en el fondo de los temas. Sin embargo juegan un papel indirecto en la definicin de la agenda gubernamental al destacar o no determinadas informaciones. En Chile, la televisin abierta, a pesar de la presencia de un canal del Estado, presenta tambin un grado de concentracin en pocas manos. En la televisin estatal se viven las mismas presiones que sealamos en el diario La Nacin, acentuadas por la presencia de los partidos de derecha en el Consejo directivo.

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La televisin por cable juega un rol cada vez ms importante, sobre todo en los segmentos de mayores ingresos, pero su difusin todavia no alcanza el 20 por ciento de la difusin de la televisin abierta. La radiofona en Chile sigue siendo un medio de gran diversidad y oferta amplia. Sin embargo, una tendencia de concentracin econmica se hace cada vez ms evidente. Mientras hasta la decada de los aos 70 el medio fue caracterizado por la gran cantidad de emisoras independientes y diversas en todas las regiones, ahora la gran mayora de la audiencia se concentra en una cantidad reducida de cadenas nacionales que adems pertenecen a unos pocos grupos economicos, aunque el nmero de emisoras ha crecido. Pero, al contrario a la prensa escrita y la televisin abierta, la radio como medio todava ofrece contenidos alternativos de carcter social y politico para quienes lo buscan. Internet, el nuevo medio de comunicacin constituido por la red digital de intercambio de informacin, en Chile, como en todo el mundo, ha permitido a diversos grupos sociales y politicos dar a conocer su punto de vista a un pblico interesado. El hecho que ya en el ao 2001, el 20 por ciento de los Chilenos eran usuarios de Internet significa que estas informaciones pueden llegar a un porcentaje considerable de la poblacin. Sin embargo, en la mayoria de los pases, los usuarios tienden a informarse con los sitios que representan a los medios que ya conocen y en las cuales confian: los diarios, los canales de televisin, revistas y otros. En resumen, se puede decir que en Chile los medios escritos, especialmente El Mercurio, ha jugado un papel importante para difundir las alternativas que los diferentes actores de la poltica comercial han sustentado. Pero, desde el punto de vista editorial El Mercurio ha tenido una importancia mayor como publicista y ferreo defensor de una poltica basada nica y exclusivamente en la libre competencia o libre mercado. Los medios televisivo y radial han tenido un papel cercano al sealado por Kingdon influyendo indirectamente en la agenda de los actores que dependen de la aprobacin o rechazo de la opinin pblica.

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4.3 Conclusiones del captulo.

En este captulo hemos estudiado la configuracin de los actores en torno a la poltica comercial de Chile siguiendo la clasificacin realizada por Kingdon en sus estudios de la formulacin de polticas pblicas en Estados Unidos. En el Recuadro N 10 presentamos un resumen de los principales actores y calificamos su importancia y las caractersticas de su influencia (si se encuentra en la definicin de las alternativas de la poltica o en la determinacin de la agenda gubernamental). Sealamos los principales recursos que disponen cada grupo de actores y su grado de visibilidad en el que hacer poltico. Nuestra conclusin sobre la importancia de los actores es que en Chile se distinguen dos de ellos por ser los principales o ms importantes: la Presidencia de la Repblica y los gremios y grupos empresariales. Si bien ambos actores tienen alta importancia, su influencia es distinta, mientras los empresarios son determinantes en la definicin de las alternativas posibles para la poltica comercial, la Presidencia es determinante en la definicin de la agenda del gobierno, diferencia explicable por los distintos recursos que disponen y la distinta visibilidad de cada uno de ellos. En un segundo grupo distinguimos aquellos actores de importancia mediana: los asesores presidenciales y los Ministerios que cuentan en comn con la confianza que les entrega el Presidente de la Repblica como principal recurso, y los centros de estudios y ONGs, por parte de las organizaciones no gubernamentales, que se especializan en la influencia sobre el levantamiento de las alternativas para la poltica. En tercer lugar se encuentran aquellos actores que en la realidad chilena tienen baja importancia en la poltica comercial. Ellos son el Parlamento, los partidos polticos y los medios de comunicacin. Si bien hay que sealar que la importancia del Parlamento y los medios de comunicacin ha ido de baja a mediana en la medida que la opinin pblica se siente ms involucrada en la decisiones y en la medida que los parlamentarios han comenzado a ejercer con mayor acuciosidad su potestad de aprobar o rechazar los Tratados negociados por el Ejecutivo.

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Recuadro N 10 Los Actores de la Poltica Comercial Chilena

IMPORTAN INFLUENCI -CIA A Actores Gubernamentales Presidencia Alta Definicin de la de la Repblica agenda Asesores presidencia Ministerios y administrac in pblica Parlamento Mediana Mediana Preparacin de la agenda Definicin alternativas y agenda

ACTORES

RECURSOS

VISIBILIDAD Visible

Competencia legal (firmar Tratados, Iniciativa legislativa) Influencia en opinin Confianza del Presidente Confianza del Presidente Equipos especialistas Competencia legal: negociacin Aprobar Tratados Creacin opinin pblica Cohesin y organizacin Sistema de ideas Apoyo electoral Sistema de ideas Equipos especialistas Cohesin y organizacin Creacin opinin pblica Poder econmico Creacin opinin pblica Apoyo electoral Creacin de opinin pblica Creacin opinin pblica

Invisible Visible

No define alternativas ni agenda Actores No Gubernamentales Partidos Baja Influyen en Polticos agenda Centros de Estudio ONGs Mediana Mediana Definicin alternativas Definicin alternativas Definicin alternativas No define alternativas ni agenda Influyen en agenda

Baja a mediana

Visible

Visible

Semivisibl e Visible

Gremios y grupos empresarial es Sindicatos Medios de comunicaci n

Alta

Semivisibl e Visible Visible

Baja Mediana

Fuente: elaboracin propia.

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Las posiciones adoptadas por los sectores empresariales frente a las alternativas de la poltica comercial de los gobiernos de la Concertacin en el periodo estudiado las resumimos en el Recuadro N 11. De acuerdo a su especializacin hemos clasificado al sector empresarial en: no exportadores, exportadores tradicionales y exportadores no tradicionales (entre estos ltimos hace una diferenciacin segn el destino de sus exportaciones). La principal conclusin que podemos sacar es que los sectores exportadores han mostrado un alto nivel de pragmatismo frente a la definicin de las alternativas de la poltica comercial chilena siendo favorables a sus distintas opciones, viendo en cada una de ellas las ventajas prcticas que podan obtener ms que su apego a un determinado esquema terico o ideolgico. Recuadro N 11 Sectores Empresariales y Polticas Comerciales

Sector Poltica Poltica Poltica econmico unilateral multilateral regional Sector no exportadores: Productores No aceptan Mantener Contrarios a para el cualquier rebaja de arancel mercado rebaja de aranceles. consolidado interno (trigo, Exigen de 98% para aranceles y remolacha apertura el trigo y el mantencin azucarera, comercial que azcar. Banda de arroz) los afecte. Defensa de Precios. - SNA Contrarios a la Banda de - Consorcio Precios en la MERCOSUR y ALCA. Agrcola del OMC. Sur (CAS) Exportadores tradicionales: Materias Favorables a Favorable Indiferentes primas con la apertura de baja la economa elaboracin (cobre, celulosa, harina de pescado) - SONAMI - CORMA - SONAPESCA Exportadores no tradicionales a pases industrializados: Fruta fresca, Favorables Favorables Favorables a madera MERCOSUR y elaborada ALCA salmones,

Poltica bilateral Contrarios a cualquier rebaja de aranceles y apertura comercial que los afecte.

Favorable, especialmente con pases industrializado s destino de sus exportaciones .

Favorables, especialmente con pases industrializado

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vino, muebles. - FEDEFRUTA - ASOEX - ASIMAD - SOFOFA Exportadores no tradicionales a pases de la regin: Agroindustria, Favorables Favorables Favorables a manufacturas MERCOSUR y , servicios. ALCA - SOFOFA - ASEXMA - FEPACH - ASIMET - CONUPIA

s destino de sus exportaciones

Favorables, especialmente con pases de Latinoamrica destino de sus exportaciones

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5 EL PERODO PRESIDENCIAL DE PATRICIO AYLWIN. El Cambio en la Poltica Comercial chilena: Aplicacin del Regionalismo Abierto (1990-1994)
Una particularidad del momento en que llega al gobierno la Concertacin de Partidos por la Democracia es que, a pesar de la existencia de un consenso generalizado en Chile en materias econmicas, los actores del sector privado tienen una predisposicin contraria frente al nuevo gobierno y la coalicin de partidos polticos que lo sustenta. Considerando las polticas estatistas sostenidas por los miembros de la nueva coalicin en el pasado los empresarios y la derecha poltica presuponen una falta de compromiso de parte de la Concertacin con la economa de mercado. No est ausente, tampoco, el sentimiento de miedo a un posible espritu de revancha acumulado por las nuevas autoridades durante casi dos dcadas de persecucin, represin y sacrificios desigualmente repartidos en los aos de la dictadura militar (Pinto, 2002:92). Reflejo de esto mismo, las autoridades y los polticos de la Concertacin mantienen una posicin desconfiada frente a los empresarios. Algunos autores plantean que ciertos fantasmas del pasado no desaparecen (Correa, 2001:356 y Morales, 1993:10). Junto a las dudas de los empresarios, la Concertacin es vista como una mera administradora del modelo econmico de mercado, que apenas oculta su inclinacin socialista o estatista. Mientras que, desde la Concertacin se suele denostar a la empresa privada como un poder fctico que no esta dispuesta a someterse a las reglas de la democracia y que es insensible a los problemas sociales del pas. En este contexto, las nuevas autoridades econmicas se ven enfrentadas a la necesidad de ganarse la confianza de los principales agentes econmicos nacionales e internacionales e infundir confianza a los agentes econmicos privados para evitar el descalabro financiero y asegurar la estabilidad del pas. Para ello, limitan cualquier cuestionamiento de fondo de las polticas aplicadas hasta entonces y reducen las reformas a lo estrictamente necesario para responder a las expectativas de los partidarios del nuevo rgimen. El proceso poltico de ese momento es calificado como una transicin de la dictadura a la democracia pactada43, caracterizada por una serie de limitaciones al ejercicio de la soberana democrtica tales como la existencia de un Consejo de Seguridad de generacin no democrtica, Senadores designados y Comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas inamovibles. La contraparte de la transicin pactada era la imposibilidad o la dificultad de las organizaciones polticas y sociales, que representan intereses distintos a los de la derecha poltica, para mantener y acrecentar en democracia su capacidad de presin sobre el gobierno de manera de favorecer polticas acordes a sus intereses.

Trmino utilizado por los medios de comunicacin para calificar los acuerdo no escritos de traspaso del gobierno entre el rgimen de Pinochet y la Concertacin.
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Por otra parte, en lo que se refiere al programa econmico de la Concertacin se vena desarrollando un cambio importante desde los partidos polticos que la conforman. El programa de gobierno acepta de manera explcita la economa de mercado y el rol de la empresa privada en el desarrollo nacional, aunque recupera para el Estado un papel activo que era menospreciado por los economistas del rgimen saliente. Este consenso poltico se construy sobre la base de dejar pendiente la definicin ms precisa de la poltica econmica y social, de modo que quedaba en el programa un amplio margen para la interpretacin por parte de las nuevas autoridades (Boeninger, 1997:59) En el campo de la poltica comercial de Chile, tambin existan serias dudas en los sectores empresariales sobre la continuidad de la estrategia de desarrollo hacia fuera y apertura de la economa. Los nuevos actores polticos en 1990 haban sido crticos de dicha estrategia desde sus principios (Hachette, 2000:306). Pero, para sorpresa del mundo empresarial, la llegada de la Concertacin al gobierno no trajo consigo ninguno de los excesos que se haban anunciado antes de su victoria en las elecciones de 1989. En ese contexto, los empresarios supieron aprovechar los canales de participacin que abri el gobierno de Patricio Aylwin en la definicin, entre otras, de una poltica de comercio exterior (Montero, 1997:188). En el caso de la poltica comercial de Chile esto signific la continuacin de la poltica de apertura de la economa chilena y del modelo de desarrollo basado en las exportaciones. Estos aspectos de la poltica econmica de la Dictadura militar eran los que menos reparos despertaban en las nuevas autoridades, quienes reconocan los logros obtenidos a partir de 1985, aunque se haca una crtica fuerte al costo social o deuda social en las reas de educacin, salud y vivienda del rgimen saliente. Como lo dijo el Ministro de Hacienda ante la pregunta sobre la diferencia con el rgimen militar en poltica econmica, nosotros estamos tratando de hacer un crecimiento con equidad, un crecimiento con justicia social (Foxley, 1993:20) La plataforma econmica de la Concertacin estaba influida por el xito econmico postrero del rgimen militar, generando de hecho una convergencia que el nuevo conglomerado de gobierno no estaba en condiciones de reconocer. (Boeninger, 1997:69). Pocos meses despus de su llegada a la presidencia, en el primer mensaje presidencial presentado al Congreso Pleno, el 21 de mayo de 1990, Patricio Aylwin, seala como objetivo central de su Gobierno en el frente externo la reinsercin internacional de Chile. En ese contexto, plantea las siguientes prioridades en el campo de las relaciones econmicas internacionales: i) la renegociacin de la deuda externa a fin de reducir el peso de su servicio y obtener nuevos crditos; ii) asegurar mercados crecientes para las exportaciones chilenas y iii) captar inversin de capitales y tecnologa para afianzar el desarrollo nacional (Aylwin, 1990:1). Reflejo de la falta de precisin en las definiciones polticas del nuevo equipo de gobierno es el planteamiento del Ejecutivo que liga la tarea de intensificar las relaciones comerciales con el envo de misiones comerciales con participacin del sector privado, calificada como determinante, apertura y reforzamiento de oficinas comerciales en el exterior y participacin en ferias internacionales. (Aylwin, 1990,31) En este Mensaje el Presidente da por descontado la continuidad de la poltica de apertura de la economa chilena y la necesidad de fomentar su capacidad competitiva a nivel internacional. Si bien aparece en la agenda el problema de la deuda externa, que venia afectando a todos los pases en desarrollo desde mediados de los aos ochenta,

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y una referencia a la cooperacin de los pases desarrollados hacia Chile como fuente de recursos y tecnologa, lo ms importante es el esfuerzo del gobierno para lograr un acuerdo de cooperacin econmica con la CEE y fortalecer la ALADI como conductora del proceso de integracin latinoamericana. Es destacable que dos naciones muy importantes en las relaciones econmicas internacionales de Chile, como son Estados Unidos y Japn, solo sean mencionadas al hablar de la profundizacin de las relaciones de cooperacin y la defensa de la libertad de comercio (Aylwin, 1990, 31) Al momento de llegar al gobierno no existan otras alternativas a la poltica comercial desarrollada por la dictadura. El pensamiento econmico dominante y el sector empresarial se encontraban abrumadoramente apegados a las ideas de la escuela econmica neoclsica que propone una poltica de apertura de la economa a los mercados mundiales por la va de la rebaja unilateral de aranceles y/o en el marco de negociaciones multilaterales. Pero el nuevo gobierno enfrent una serie de condiciones que generaron la oportunidad y la necesidad de introducir cambios en la poltica comercial llevada adelante hasta entonces abrindose un espacio o ventana poltica para plantear otras alternativas. En el plano internacional se enfrentaba el estancamiento de las negociaciones multilaterales para liberalizar el comercio, desarrolladas en el marco del GATT en la llamada Ronda Uruguay, lo cual debilitaba el planteamiento de aquellos sectores econmicos y polticos que respaldaban esa poltica como la mejor opcin para Chile. En forma paralela ganaba fuerza a nivel mundial la poltica de expansin de los bloques comerciales regionales, especialmente en Europa, Asia y Amrica Latina. Estos dos factores se conjugaban para dejar a Chile en desventaja ante sus competidores dndole sustento a las polticas que proponan la bsqueda de acuerdos comerciales preferenciales regionales o bilaterales. Otros factores que ayudaban al planteamiento de otras alternativas de poltica comercial era la alta especializacin de las exportaciones chilenas en los recursos naturales que alcanzaba al 80 por ciento la que se deba reducir por el riesgo implcito en la volatilidad de sus precios internacionales y la alta concentracin de la actividad exportadora en unas pocas empresas ante lo cual el nuevo gobierno se plante incentivar la incorporacin de un mayor nmero de empresas a los beneficios de la apertura comercial. Respondiendo a estas necesidades el gobierno elabor una poltica llamada de segunda fase exportadora en la que se promoviera la exportacin de productos con mayor valor agregado. Bajo estas condiciones, las nuevas autoridades econmicas adoptaron la poltica de regionalismo abierto que era una solucin flexible en la cual se poda conjugar la poltica de apertura comercial unilateral que se vena practicando, con una poltica de acuerdos comerciales preferenciales. De esta manera el gobierno poda satisfacer las presiones de los sectores que insistan en continuar la poltica de apertura unilateral y, por otra parte, tomaba en cuenta los intereses de la Concertacin que buscaban ampliar los beneficios de la poltica exportadora a nuevos actores y los intereses de los pequeos y medianos empresarios que deseaban incorporarse al proceso exportador. Para el gobierno era igualmente importante dar una seal simblica de cambio con respecto al rgimen militar y continuidad en ciertas definiciones bsicas de la poltica comercial. As fue como junto con iniciar las negociaciones para un Acuerdo de

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Complementacin Econmica con Mxico, las autoridades adoptaron en junio de 1991 la decisin de bajar de manera unilateral los aranceles a los productos importados desde el 15 al 11 por ciento. La forma concreta que asumira el regionalismo abierto no estuvo exenta de contradicciones y pugnas al interior de las autoridades gubernamentales. Las discusiones comenzaron desde el momento que haba que decidir con cul pas o conjunto de pases se deba suscribir un acuerdo comercial. Los representantes de las grandes empresas eran partidarios de buscar acuerdos con los pases desarrollados como Estados Unidos o la Unin Europea, mientras los empresarios medianos y pequeos miraban con mayor inters los pases latinoamericanos, principal destino de sus exportaciones. Los primeros contaban con el apoyo de los economistas y acadmicos que haban formado parte del rgimen dictatorial y los dirigentes de la derecha poltica, as como de algunos miembros importantes del gobierno Aylwin (Porras, 2003, 35) La derecha poltica ms ideolgica es fiel a su definicin neoliberal y en todo momento insiste en que la mejor poltica comercial es la rebaja unilateral de aranceles. En este sentido, LyD platea su aceptacin de la poltica de negociar acuerdos comerciales bilaterales con Latinoamrica, siempre que vaya acompaada de esa rebaja unilateral de aranceles y la negociacin de acuerdos similares con todos los pases del mundo, tal que haga menos significativa las ventajas de los acuerdos bilaterales con respecto al arancel que pagan los otros pases. Es decir, estn de acuerdo en la medida que dichos acuerdos no sean significativos para el comercio de Chile (Instituto LyD, 1991, TP N 65, Pg. 57) Entre las autoridades gubernamentales se produjo una clara divisin de pareceres y prioridades. Mientras el Ministro de Hacienda apoyaba la idea de alcanzar un amplio acuerdo comercial con Estados Unidos, el Ministro de Economa tomaba a su cargo las negociaciones con Europa y el Ministerio de Relaciones Exteriores promova las conversaciones con los pases latinoamericanos. A falta de una institucionalidad que definiera la poltica de negociaciones comerciales de Chile, la pugna entre estas lneas de trabajo qued subordinada a los distintos equilibrios de poderes que se dieron durante el perodo presidencial. El primer Mensaje presidencial al Parlamento, el 21 de mayo de 1990, muestra una clara preeminencia de los sectores pro Europa y Amrica latina en la elaboracin de las prioridades comerciales. El Presidente Aylwin destaca en su discurso ante los Parlamentarios el proyecto de acuerdo con la CEE y en el mensaje escrito se agregan planteamientos a favor de la ALADI y un proyecto de Mercado Comn Latinoamericano (Aylwin, 1990, 31).

5.1 Primera Ronda de negociaciones con Estados Unidos.

Al inicio del mandato de Aylwin el Presidente de Estados Unidos, George Bush, anuncia la Iniciativa para las Amricas, propuesta para establecer una zona de libre comercio que abarcara a todo el continente americano, excepto Cuba, propuesta que

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fue muy bien recibida en el Ministerio de Hacienda. Adems, Estados Unidos se ocup de hacer saber que Chile sera el siguiente pas, despus de Mxico, a incorporarse al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN o NAFTA por su sigla en ingls). Pero, de parte de la Presidencia de la Repblica no se ven signos de respaldo a esta poltica sino hasta mayo de 1992 cuando el Presidente viaja a Estados Unidos. En mayo de 1993, dentro de una ambivalencia de la poltica comercial de Chile, el Presidente en su mensaje anual al Congreso, por una parte hace referencia a Simn Bolvar para ejemplificar una poltica latinoamericanista, y por otra, se auto felicita de haber abierto la posibilidad de un TLC con EE.UU. (Aylwin, 1993, LXII) En cambio, el sector empresarial fue un entusiasta partidario de un TLC con Estados Unidos. A mediados de 1991 la CPC organiz una serie de grupos de trabajo destinados a elaborar propuestas que llevaran a las negociaciones. Pero, no todas las asociaciones empresariales estaban de acuerdo con ese Tratado, la SNA, en representacin de la agricultura tradicional expres su seria inquietud por el impacto que podra tener sobre los productores nacionales. LyD se pronuncia claramente a favor de un acuerdo comercial bilateral con Estados Unidos. Plantea concretamente que La significacin econmica de los acuerdos que Chile ha firmado, o est en proceso de firmar con otros pases es muy menor respecto al que negocia con Estados Unidos, de acuerdo a los primeros estudios que se conocen sobre la materia. (Instituto L y D, 1991, Temas Pblicos 83: 66) La eventualidad de negociar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos provoc la incorporacin de dos nuevos actores al debate sobre la poltica comercial, el mundo acadmico y los medios de comunicacin. Los primeros participaron elaborando estudios sobre las ventajas e inconvenientes de posible tratado, mientras los segundos permitieron, por primera vez, que la ciudadana empezara a formarse una opinin en materia de poltica comercial (Porras, 2003, 37). En mayo de 1992, el Presidente Aylwin hizo un viaje a Estados Unidos con el propsito, entre otros, de obtener el compromiso de la Casa Blanca de apurara el proceso de ingreso de Chile al TLCAN una vez que concluyeran sus negociaciones. Pero la respuesta no fue concluyente, el gobierno de Washington deba obtener una extensin de la autorizacin para negociar (Fast Track) que la haba dado el Congreso antes de iniciar las negociaciones con Chile. Esta eventualidad oblig al gobierno de Chile a plantearse efectuar labores de cabildeo en el Congreso de Estados Unidos, para lo cual contrat una oficina especializada (Porras, 2003, 38). Una vez concluidas las negociaciones entre Canad, Estados Unidos y Mxico para establecer el TLCAN, en agosto de 1992, se produjo un cambio en la escena poltica estadounidense por la oposicin que despert ese acuerdo y la llegada a la Casa Blanca del candidato del Partido Demcrata, Bill Clinton, diluyendo las posibilidades de Chile para incorporarse a ese Tratado. En 1993 se hacen evidentes las dificultades que enfrenta el gobierno de Estados Unidos para hacer aprobar por el Congreso el TLCAN o NAFTA. Esta situacin permite volver a la carga a los partidarios de un acuerdo bilateral con Estados Unidos, tales como LyD que se declara cauto, en particular ven con preocupacin la inclusin de los temas laboral y ambiental en el NAFTA. Al respecto mencionan el problema de soberana que conlleva el criterio con el cual son tratados esos temas. (Instituto L y D, 1993, Temas Pblicos 170:8)

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Desde el punto de vista poltico, el fracaso del proyecto de asociacin de Chile con Estados Unidos provoc un impacto en el equilibrio de poderes y la configuracin del marco institucional desde el cual se define la poltica comercial chilena. Los sectores que haban invertido ms capital poltico en ese plan vieron debilitado su liderazgo. Por otra parte, las pugnas al interior del gobierno por la postergacin indefinida del acuerdo con Estados Unidos trascendieron a la opinin pblica y obligaron las autoridades a poner en agenda reformas institucionales para dotar de mayor coherencia e integridad a la estructura de decisiones de la estrategia chilena de acuerdos comerciales (Porras, 2003, 39).

5.2 La insercin comercial en Amrica Latina.

Coherente con la cercana poltica del Presidente con los sectores ms favorables a dar prioridad a las relaciones econmicas con Amrica Latina, en su primer mensaje al Congreso hace una referencia especial a la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) en cuanto el nico esquema de integracin en el cual Chile participa, para sealar la importancia de fortalecer su papel de conductora del proceso de integracin latinoamericana y reafirmar el compromiso programtico final de crear un Mercado Comn Latinoamericano. En este sentido, plantea el Presidente que Chile continuar promoviendo la multilateralizacin progresiva de los Convenios Bilaterales existentes, cuya amplitud y vigencia debe ser, por lo dems, extendida y profundizada (Aylwin, 1990, 31). La insercin comercial en Amrica Latina iniciada por el gobierno de Aylwin coinciden con el inici de un perodo de expansin en la regin que repona la importancia de estos pases en las exportaciones chilenas. Adems se daban otros dos factores favorables, las exportaciones a la regin correspondan a un porcentaje importante de productos manufacturados, lo que se corresponda con la poltica de una segunda fase exportadora, y, tambin, a principios de los aos noventa comenzaba a darse el nuevo fenmeno de las inversiones de capitales chilenos en los pases latinoamericanos. En suma, exista un terreno favorable para las posiciones polticas favorables al latino americanismo. De parte de los sectores opositores al gobierno no le daban prioridad a las negociaciones comerciales con Latinoamrica. LyD planteaba que La significacin econmica de los acuerdos que Chile ha firmado, o est en proceso de firmar con otros pases es muy menor respecto al que negocia con Estados Unidos, de acuerdo a los primeros estudios que se conocen sobre la materia . (Instituto L y D, 1992, Temas Pblicos 83: 66) Mxico fue el primer pas con el que Chile firm un Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE) de carcter amplio. Ello fue posible porque, ms all de las ventajas comerciales que se avizoraban, se consider que Mxico era la puerta de entrada por el TLCAN, pero adems tena un alto valor poltico como seal de reinsercin en Amrica Latina y por el hecho de que Mxico haba retirado interrumpido sus relaciones diplomticas con Chile mientras dur la Dictadura militar. (Porras, 2003, 40). A pesar de la voluntad poltica de ambos gobiernos, los grupos de inters domsticos ejercieron fuertes presiones en Mxico y Chile para poner dificultades al acuerdo. La comunidad empresarial chilena sobre valor los eventuales efectos

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negativos, especialmente en el sector agrcola. Los gremios chilenos listaron 224 productos que deseaban excluir del acuerdo y que correspondan al 30 por ciento de las exportaciones mexicanas a Chile (Porras, 2003, 40) Sin perjuicio de la inexperiencia del gobierno para manejar las relaciones con los gremios empresariales y contar con equipos negociadores novatos, la voluntad gubernamental termin imponindose y culmin suscribiendo el ACE No. 17 con Mxico. Este Acuerdo entr en aplicacin en 1992 y al poco tiempo empez a mostrar resultados claramente positivos en trminos de expansin de los intercambios comerciales entre ambos pases y en el estmulo a las inversiones. Despus del acuerdo con Mxico la administracin Aylwin se propuso iniciar negociaciones con Venezuela, Bolivia, Colombia, Ecuador y Per, los pases miembros de la Comunidad Andina de la cual Chile se haba retirado en 1976 aspirando a redefinir las relaciones comerciales con esos pases. En el caso del acuerdo con Venezuela los argumentos del gobierno tenan una base econmica y otra poltica. La motivacin comercial sealaba la existencia de un gran potencial de expansin del intercambio comercial. Las razones polticas eran similares a las argumentadas con relacin a Mxico, considerando la cercana con el Presidente socialdemcrata de Venezuela Carlos Andrs Prez. Pero esta argumentacin no era respaldada por igual en el gobierno chileno. En el Ministerio de Hacienda, encabezado por Alejandro Foxley, se levant un velada oposicin a esta negociacin basada en el temor a ver afectada la economa chilena por las diferencias macroeconmicas entre ambos pases y la inestabilidad poltica reinante en Venezuela, adems del inters de ese Ministerio por mantener centrada la atencin del gobierno hacia el eventual Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (Porras, 2003, 41). El sector empresarial comparta la falta de entusiasmo del Ministerio de Hacienda chileno en esta negociacin. Presentaron una lista de 194 productos especialmente de la industria siderrgica y petroqumica para ser excluidos del tratado que equivalan al 60 por ciento de las importaciones provenientes desde Venezuela. El diario El Mercurio editorializ sobre la materia criticando la estrategia comercial del gobierno Aylwin y dio tribuna a los dirigentes empresariales que estaban en desacuerdo con la negociacin. Hernn Briones, Presidente de la SOFOFA, seal en esa oportunidad: No es recomendable que Chile se atrase en su itinerario econmico, o pierda la estabilidad y modernidad de su economa, para someterse a experimentos, cuyos fundamentos no han sido formulados con claridad y cuyos primeros resultados parece ms inseguridad que decisiones econmicas con perspectivas de largo plazo (El Mercurio, 20 de septiembre de 1992, citado por Porras, 2003, 42). El ACE con Venezuela se firm finalmente el 2 de abril de 1993 despus que la negociacin con Estados Unidos sufriera una postergacin indefinida y que el gobierno viera con preocupacin la trascendencia hacia la opinin pblica de las diferencias respecto a la estrategia negociadora del pas entre el Ministerio de Hacienda, por un lado y los Ministerios de Economa y Relaciones Exteriores, por el otro. La negociacin de un acuerdo comercial con Bolivia fue ms difcil que las anteriores. Por una parte estaba el hecho de que ambos pases no tena relaciones diplomticas a nivel de embajadas desde 1978. A diferencia de Mxico y Venezuela la balanza comercial con Bolivia era histricamente favorable para Chile, adems la diferencia en la estructura productiva entre ambos pases y la asimetra de las caractersticas macroeconmicas, llevaban a una verdadera complementacin econmica: mientras las exportaciones chilenas a Bolivia eran principalmente

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productos manufacturados, las exportaciones bolivianas se especializaban en unos pocos productos agrcolas: productos oleaginosos, derivados de la soya, el girasol y otros productos provenientes de Santa Cruz de la Sierra. En Chile surgi una fuerte oposicin a este acuerdo de parte de la SNA, los dirigentes agrcolas se movilizaron y presionaron al gobierno para que no diera preferencias arancelarias a los productos agrcolas bolivianos ms competitivos, ni ningn acuerdo que modificara el sistema de bandas de precio que protega, entre otros, a la produccin de oleaginosas en el pas. El resultado de estas presiones fue que solo se alcanz un acuerdo limitado a un pequeo nmero de productos, 120 por pas, en el cual las escasas preferencias otorgadas a los productos agrcolas bolivianos tuvieron como contraparte escasas preferencias para los productos manufacturados chilenos. El resultado de esta negociacin tuvo como consecuencia quebrar en Chile, por primera vez, el consenso empresarial en torno a la poltica comercial. La SOFOFA y ASEXMA, en representacin de los productores y exportadores de manufacturas, criticaron el hecho de haber perdido la oportunidad de establecer un amplio acuerdo comercial con Bolivia por proteger a unos pocos productos de la agricultura tradicional. Estos gremios plantearon entonces la necesidad de resolver la falta de capacidad competitiva de la agricultura tradicional de manera que no se convirtiera en un obstculo permanente el libre comercio que se pretenda lograr en la economa chilena (El Mercurio, 20 de abril de 1993, citado por Porras, 2003, 43). En julio de 1993 entran en vigor los Acuerdos de Complementacin Econmica con Bolivia (ACE 22) y Venezuela (ACE 23) y se firma el ACE 24 con Colombia. La alternativa de negociar un acuerdo Chile MERCOSUR44 estuvo presente en el gobierno desde la creacin de ese bloque comercial, sobre todo considerando la importancia que tenan sus pases miembros como destino de los productos manufacturados chilenos, lo que era coherente con la poltica gubernamental de avanzar hacia la segunda fase exportadora. Pero estas razones no fueron suficientes para vencer el recelo del equipo econmico del propio gobierno, representado principalmente por el Ministro de Hacienda. Los motivos eran principalmente tres: a) Al ser MERCOSUR un mercado comn, la adhesin significaba una clara limitacin a la autonoma de la poltica comercial chilena, sobre todo en la negociacin de acuerdos comerciales con terceros pases; b) La resistencia del equipo econmico del gobierno a establecer acuerdos con pases que se caracterizaban por su inestabilidad econmica; y c) El escepticismo ante los resultados posibles del MERCOSUR, frente a otros intentos de integracin fallidos en la regin. De hecho no logr conformarse una fuerza de apoyo a la iniciativa que contrarrestara esa oposicin. Los sectores latinoamericanistas del gobierno y los partidos de la Concertacin cuestionaron dbilmente esos argumentos, tampoco los gremios del sector manufacturero lograron contrarrestar una opinin ampliamente contraria al MERCOSUR en la comunidad empresarial (Porras, 2003, 51). Solo al inicio de la administracin Frei hubo un cambio de situacin, abrindose la posibilidad de negociar un acuerdo con ese bloque. A fines del gobierno, en enero de 1994 entra en vigor el Acuerdo de Complementacin Econmica con Colombia (ACE 24).

Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) formado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.
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5.3 Acuerdo marco con la Comunidad Econmica Europea.

A partir del retorno a la democracia, las relaciones entre Chile y la Comunidad Europea (CEE) encontraron un terreno frtil en la amplia red de vnculos personales y polticos tejidos por los miembros de la Concertacin durante el perodo de la Dictadura. Se puede decir que se reforz una tradicional afinidad entre los polticos progresistas chilenos y europeos en materias ideolgicas y de poltica internacional. Por otra parte, a partir de los aos ochenta se cre una estrecha relacin entre organizaciones europeas con el vasto nmero de organizaciones de la sociedad civil chilena nacidas en la lucha por el retorno a la democracia. Desde el punto de vista comercial, al retornar a la democracia, la Comunidad Europea era el primer destino de las exportaciones chilenas y la balanza comercial era ampliamente favorable a Chile, a lo cual se sum una corriente creciente de inversiones europeas en Chile, que pronto igual el flujo de inversiones de Amrica del Norte y de la regin Asia-Pacfico. Desde el momento que el Presidente Aylwin asume la Presidencia plantea la importancia que tendra para su gobierno un acuerdo con Europa. En su primer Mensaje el Congreso seal: La Comunidad Econmica Europea negocia en estos momentos un Acuerdo-Marco de Cooperacin Econmica con Chile, que esperamos est suscrito y en vigencia en el segundo semestre de 1990 al que asignamos una especial relevancia (Aylwin, 1990, XXIII y XXIV) En esa misma oportunidad Aylwin estableci los objetivos de ese acuerdo: intensificar y diversificar el comercio, estimular una mayor fluidez del intercambio mediante la eliminacin paulatina de las barreras arancelarias y para-arancelarias, acordar prioridades para una cooperacin avanzada en aquellos campos estratgicos para el desarrollo econmico y social de Chile (Aylwin, 1990, XXIV). En diciembre de 1990 se firma el Acuerdo Marco de Cooperacin entre la CEE y Chile, abarcando un amplio nmero de cuestiones polticas y sociales, pero de poca relevancia en trminos comerciales. Valga decir que a comienzo de la dcada de 1990 la CEE tena otras prioridades: se estaba gestando la reforma que concluira en el Tratado de Maastrich y la formacin de la Unin Europea en 1992, la cada del muro de Berln pona el este de Europa en el centro de la accin internacional de la UE, adems, la Comunidad priorizaba los acuerdos con bloques regionales (como MERCOSUR) ms que con pases aislados. Pero, independientemente de estas dificultades, al interior del gobierno chileno se libraba una lucha por establecer las prioridades de la estrategia comercial. Pocos meses despus del viaje del Presidente a Estados Unidos, miembros del gobierno efectuaron un viaje a varios pases europeos en julio de 1992 para contrapesar las cosas. Adems, mientras los funcionarios del Ministerio de Hacienda resaltaban las dificultades para llegar a firmar un acuerdo comercial con la CEE, desde el Ministerio de Economa se destacaban las oportunidades que ese acuerdo podra brindar (Porras, 2003, 44) Dentro del sector privado chileno la SNA fue una clara opositora a un eventual acuerdo comercial con la CEE reflejando los intereses de la agricultura tradicional

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trigo, remolacha azucarera, oleaginosas, arroz temerosos de la competencia de los productos agrcolas altamente subsidiados de la Comunidad. El resto de la comunidad empresarial expresaron bajo inters por Europa en ese momento. Para la SOFOFA la CEE no tena mucha importancia dadas las escasas exportaciones de productos industrializados a ese Continente. Por su parte el Instituto Libertad y Desarrollo rechazaba el concepto de acuerdo que se estableci con la CEE por el contenido de temas de cooperacin mezclados a los temas comerciales. Los tericos de ese Instituto sealaban que la frmula de ayuda para el desarrollo implcita en los planes de cooperacin esta fracasada, y debe reemplazarse por la apertura de los mercados para competir en condiciones equivalentes y generar as un desarrollo autosustentado. (Instituto LyD, 1990, Temas Pblicos, 26:24)

5.4 Las relaciones con el Asia Pacfico.

Al restaurarse la democracia en Chile no se cuestion la poltica de acercamiento al Asia Pacfico iniciada por la Dictadura, hubo poca discusin en el mbito nacional en torno a las relaciones con esos pases45. El empresariado chileno jug un papel importante en el acercamiento al Asia. Haba tenido una activa y dinmica participacin en el Pacific Basin Economic Council (PBEC)46 o Consejo Econmico de la Cuenca del Pacfico, organizando con la colaboracin del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, la Asamblea Internacional Anual de 1983 que se efectu en Santiago. Por muchos aos Chile asisti a las Asambleas Internacionales en calidad de observador, hasta incorporarse oficialmente en el XX PBEC de Taiwan (Salazar, 1999:191) La derecha chilena le dio temprana aprobacin a la poltica de apertura hacia el Pacfico, materializada con el acercamiento hacia APEC, as como a la utilizacin del concepto de Chile pas puente entre el Asia y Latinoamrica. (Instituto LyD, 1990, Temas Pblicos, 53:44) Si bien el Presidente de la Repblica al inicio de su mandato no le otorg la importancia que ganara el tema en los aos siguientes, ya en su Mensaje al Congreso en mayo de 1992 da cuenta de que Siguiendo con la poltica nacional hacia la cuenca del Pacfico, Chile logr su incorporacin como miembro pleno del Consejo de Cooperacin Econmica del Pacfico (PECC) (Aylwin, 1992:iv). Siendo el PECC es una instancia tripartita que rene a los sectores pblico, privado y acadmico, la incorporacin formal de Chile implicaba un esfuerzo importante de coordinacin interna de estos actores. Para materializar el ingreso de Chile se reestructur el Comit Chileno de Cooperacin con el Pacfico creado en 1985 y, posteriormente, en 1994 se radic el Comit en la Fundacin Chilena del Pacfico (Salazar, 1999:197). Concepto que incluye esencialmente a los pases miembros de APEC: Australia, Brunei, Canad, Corea del Sur, Chile, Estados Unidos, Filipinas, Hong Kong, Indonesia, Japn, Malasia, Mxico, Nueva Zelandia, Papa-Nueva Guinea, Per, repblica Popular China, Rusia, Singapur, Tailandia, Taiwan y Vietnam. 46 PBEC es una red de la comunidad empresarial, creada en 1967, que ayuda a crear relaciones comerciales y a discutir informalmente los temas de la agenda comercial internacional.
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Sin tener cortapisas internas la poltica elaborada con respecto al Asia-Pacfico fue promocionar en esa regin la capacidad de Chile de convertirse en un puente para acceder a Amrica Latina. Con el objetivo de conseguir el ingreso de Chile al Asia Pacific Economic Cooperation (APEC) el Presidente efectu un viaje a Japn, China, Malasia y Australia en noviembre de 1992, el cual fue positivamente saludado por la oposicin, no solo por ser el primer viaje de un Presidente de Chile a la zona, sino porque al privilegiar la diplomacia econmica y comercial, est adecuando la poltica exterior a la nueva realidad mundial y nacional. (Instituto LyD, 1992, Temas Pblicos, 120:4).

5.5 Resumen del Gobierno Aylwin.

Durante la administracin de Patricio Aylwin (1990 1994) la estrategia comercial chilena estuvo marcada por las caractersticas del proceso de transicin hacia la democracia. Segn Porras esto se tradujo en un alto grado de aversin por parte del gobierno a enfrentar los riesgos e inesperados costos que podra suponer cambiar el legado institucional del perodo anterior y proceder a la apertura del proceso de toma de decisiones a los parmetros propios del pluralismo democrtico (Porras, 2003, 45) Esto signific que se mantuviera una forma tecnocrtica de toma de decisiones, una participacin marginal del Congreso y de los partidos polticos y una nula participacin de las organizaciones sociales representativas de los trabajadores y de los consumidores. Boeninger destaca que, a pesar del amplio apoyo que tuvo el gobierno Aylwin, se aplic un proceso poltico de carcter notoriamente cupular, limitado a ncleos pequeos de dirigentes que actuaban con considerable libertad en un entorno de fuerte respaldo de adherentes y simpatizantes (Boeninger, 1997:370) Otro factor que ayud a mantener esa forma de hacer la poltica comercial fue la diferencia de opiniones que exista al interior del propio gobierno. Un actor importante que tuvo influencia en las negociaciones comerciales durante este perodo presidencial fue el empresariado. Esta influencia era el resultado de su inters y sus conocimientos sobre la estrategia comercial, por su capacidad organizativa y por el poder poltico que le permita vetar las polticas econmicas que considerara riesgosas para sus intereses. (Porras, 2003:45) La existencia de presiones y grupos de inters es reconocida explcitamente por unos observadores que, igualmente, tienen como objetivo influir en las decisiones gubernamentales. Cuando a fines de 1993 la economa muestra ciertos signos de desaceleracin y el tipo de cambio real cae, las industrias marginalmente menos competitivas con el exterior enfrentan la seria amenaza de desaparecer y aumenta el nmero de peticiones sectoriales por mayor proteccionismo. LyD seala que En las ltimas semanas hemos sido testigos de cmo la prensa ha transmitido a la opinin pblica el nmero creciente de este tipo de requerimientos, para que distintos organismos se pronuncien sobre materias relativas a la libre competencia. (Instituto LyD, 1993, Temas Pblicos, 172:5 y 6) El 21 de mayo de 1993 al Presidente Patricio Aylwin le correspondi presentar su ltimo Mensaje al Parlamento, dado el trmino de su mandato en marzo de 1994, situacin que lo llevo a hacer un balance de su gestin. En el campo de las relaciones

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econmicas internacionales destac la opcin adoptada de hacer de la apertura econmica de Chile al mundo una herramienta de progreso y desarrollo para el pas. En su discurso al Congreso Pleno seal: La rebaja arancelaria de junio de 1991 y las medidas de apertura de la cuenta de capitales han profundizado nuestra insercin en la economa internacional. Los acuerdos bilaterales firmados con Mxico, Argentina, Bolivia y Venezuela, los que esperamos firmar con Brasil y Colombia y el que Chile empezar a negociar con los Estados Unidos, reforzaran los importantes avances logrados en estos mercados de especial inters. La actividad promotora de vnculos econmicos internacionales ha puesto nfasis, tambin, en las oportunidades que nos ofrecen los grandes mercados de Europa Occidental y del Asia, en especial Japn (Aylwin, 1993, XXVII). Este pasaje refleja el pragmatismo de las relaciones econmicas internacionales de Chile, mas all de las declaraciones latinoamericanistas que el propio Presidente incluye en este Mensaje: Especial atencin merece a mi gobierno la relacin de Chile con las naciones hermanas de Latinoamrica el sueo de Bolvar sigue siendo para nosotros un imperativo histrico (Aylwin, 1993, LXI). Consciente de la contradiccin entre las declaraciones latinoamericanistas y la realidad del camino seguido por Chile en sus relaciones econmicas internacionales el Mandatario dice: La circunstancia de que Chile partiera varios aos antes en el proceso de apertura y liberalizacin de su comercio exterior, nos pone en una situacin en cierto modo especial, pero no justifica la errnea sospecha de que queremos sustraernos al proceso global de integracin, ni es obstculo para que vayamos avanzando efectivamente en l. Y poco ms adelante seala: Pienso que el proceso de integracin es una tarea en marcha, en el cual debemos y podemos avanzar, con realismo, tanto por la va de los pactos subregionales, como por la de los acuerdos bilaterales (subrayado fuera de texto) (Aylwin, 1993, LXI y LXII). Esta ltima frase explicita el elemento central de la poltica seguida por Chile en la economa internacional, realismo para aprovechar las oportunidades de obtener condiciones de mercado preferenciales para sus exportaciones. Las explicaciones del Presidente Aylwin vienen tambin a enmarcar el acuerdo alcanzado con Estados Unidos para abrir negociaciones para la incorporacin de Chile al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN o NAFTA, por su sigla en ingls). En el Mensaje final de Aylwin dice: El compromiso personal que hemos obtenido del Presidente Clinton en esta materia, reiterado incluso por distintos personeros de su Administracin, se refiere concretamente a que, una vez aprobado el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte por el Congreso de EE..UU., se inicien inmediatamente las negociaciones con Chile como un primer paso para la ampliacin del comercio regional y para una futura Comunidad Hemisfrica de Democracias (Aylwin, 1993, LXII). El Presidente entrega tambin explicaciones a los pocos avances que puede mostrar en el fortalecimiento de las relaciones econmicas con Europa. Dice: Con Europa, que en conjunto constituye nuestro primer socio comercial, hemos procurado continuar reforzando nuestros tradicionales lazos de amistad y cooperacin Las nuevas circunstancias que vive el viejo Continente a raz de los cambios ocurridos en las naciones de la antigua Unin Sovitica y en Europa Oriental, exigen la atencin preferente de los pases europeos y podra resentir su inters por Amrica Latina (subrayado fuera de texto) (Aylwin, 1993, LXIII). Este Mensaje no deja de mencionar al Asia, regin hacia la cual se orienta la poltica, segn las palabras de Aylwin, de robustecer la posicin de Chile en el Pacifico

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e intensificar nuestras relaciones polticas, econmicas y culturales con las naciones de la Cuenca (Aylwin, 1993, LXI y LXIV). Se destaca en el capitulo referido al Ministerio de Relaciones Exteriores una cuenta detallada de las gestiones chilenas, frente a la eventualidad de negociar un TLC con los Estados Unidos, destinadas a remarcar el inters chileno por un acercamiento econmico entre ambos pases, la conveniencia mutua de tal Acuerdo y la necesidad de que la estrategia hemisfrica de EEUU para promover el libre comercio tenga un resultado concreto, debiendo ser Chile el primero, luego de concluido el NAFTA (Aylwin, 1993, 51). Al igual que en el Mensaje 1992 este ao el Ministerio de Relaciones Exteriores da cuenta explicita de las metas ministeriales. En esta oportunidad los temas econmicos pierden la primaca que tuvieron en 1992 y ocupan los lugares quinto a decimosegundo de los objetivos bilaterales planteando el incremento del intercambio comercial con Bolivia en el marco del ACE, avanzar hacia un ACE con Brasil, suscribir un ACE con Colombia, la cooperacin horizontal con Centroamrica, profundizar el ACE con Mxico, continuar los esfuerzos para negociar un TLC con Estados Unidos en el mediano plazo y suscribir convenios de proteccin y promocin de inversiones con la CEE. En el rea de las organizaciones internacionales junto a la OEA y la ONU aparece el GATT con la meta de continuar participando en las negociaciones de la Ronda Uruguay, coordinadamente con el GRULAC y con el Grupo de Cairns. Finalmente, se mantiene en el campo de la promocin de exportaciones, el objetivo de incrementar significativamente el retorno de las exportaciones chilenas en el corto, mediano y largo plazo; tanto por el incremento del volumen exportado como por el incremento del valor agregado que el pas percibe de sus exportaciones (Aylwin, 1993, 53 a 55).

5.6 Conclusiones del captulo.

El primer gobierno de la Concertacin en Chile, despus de diecisiete aos de la dictadura de Augusto Pinochet, enfrent una situacin poltica muy lejana a la prevista en el estudio de Kingdon para establecer el modelo de anlisis de las polticas pblicas que hemos descrito en el segundo captulo. La democracia en Chile se encontraba en una etapa de transicin caracterizada por un marco constitucional que le restaba primaca a la soberana popular y, por otra parte, estableca la presencia de un poder militar relativamente autnomo de las autoridades democrticamente elegidas. En ese contexto las bases del poder o recursos de los actores en la definicin de las alternativas polticas y de la agenda de gobierno no se encuentran principalmente en su capacidad de influir en la opinin pblica o en los resultados electorales, sino tambin en su capacidad para interrumpir o alterar la transicin a una democracia plena. En este contexto el primer gobierno de la Concertacin, a pesar de llegar con un respaldo electoral importante, no logr dar viabilidad a los principales puntos de su agenda reformista en lo poltico. En cambio, en el campo de las polticas econmicas la situacin fue diferente. Aunque se esperaba una confrontacin mayor entre concepciones tericas y polticas diferentes, las fuerzas polticas y sociales que se agruparon en la Concertacin haban

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hecho una renovacin de su pensamiento en economa logrando una transicin menos traumtica que la vivida en el campo del ejercicio del poder poltico. La poltica comercial de Chile durante el rgimen dictatorial se manejaba solo con dos alternativas, la apertura unilateral de la economa por la va de la rebaja de aranceles y la participacin en las negociaciones multilaterales para la apertura mundial de las economas al comercio exterior. Siguiendo esta lnea el equipo econmico del rgimen de Pinochet haba reducido los aranceles desde 220% en 1973 a 15% en 1989 y participaba activamente en la Ronda Uruguay que se estaban desarrollando en el marco del GATT. En las nuevas condiciones polticas de Chile, iniciadas con el retorno a la democracia, estas alternativas se abren con la idea de aplicar una poltica comercial de Regionalismo Abierto, concepto que resume la incorporacin del componente bilateral y regional a una poltica de apertura indiscriminada hacia los intercambios comerciales con el mundo. La llegada de la Concertacin al gobierno signific la incorporacin de nuevos actores a la definicin de las alternativas y de la agenda comercial chilena. Por una parte son nuevos equipos los que asumen los Ministerios y los altos cargos del Ejecutivo si bien en el plano de los funcionarios de carrera no hubo mayor renovacin y los partidos polticos integrantes de esta coalicin pasan a tener una gravitacin de la que carecan en el pasado reciente. La funcin parlamentaria pasa de manos de la Junta Militar a un Congreso elegido democrticamente, aunque muy limitado en sus atribuciones. Dentro del gobierno se manifiestan dos corrientes de pensamiento en relacin a la poltica comercial. Por una parte un sector encabezado por el Ministro de Hacienda, Alejando Foxley, partidario de dar prioridad a la poltica de apertura econmica unilateral y negociar la incorporacin de Chile al TLCAN, por otra parte el Ministro de Economa, Carlos Ominami, junto a altos funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores, que eran partidarios de priorizar los acuerdos comerciales bilaterales y regionales, empezando por Amrica Latina y Europa. El Presidente Aylwin juega un rol de rbitro aunque en sus discursos se plantea ms cercano a las polticas latinoamericanistas. Por otra parte, los sectores empresariales mantienen un rol importante en las definiciones de la poltica econmica en general y la poltica comercial en particular. Desarrollan, ya sea a travs de los gremios o directamente, una interlocucin con las nuevas autoridades que transita desde la desconfianza mutua hacia el respeto mutuo, en la medida que demuestran capacidad para establecer y respetar acuerdos. La generacin de nuevas alternativas para la poltica comercial fue favorecida por la presencia del sector exportador no tradicional de manufacturas y de la agroindustria que tienen sus mejores clientes en los pases de Latino Amrica. Este sector empresarial se convirti en un aliado de los funcionarios de gobierno partidarios de una poltica de acercamiento con estos pases. El modelo de Kingdon es til para comprender como las diferentes alternativas de polticas en lo comercial se despliegan y existen de manera independiente a la marcha de los acontecimientos, como en la prctica la existencia de distintas alternativas se traducen en la conformacin de equipos de trabajo anticipadamente a la entrada en agenda de las polticas que estn destinados a sustentar. Esto se ve en la conformacin de dos grupos de profesionales independientes en los Ministerios de

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Hacienda y de Relaciones Exteriores para atender las negociaciones con Estados Unidos el primero, y con Amrica latina y Europa, el segundo. La llegada del Partido Demcrata a la Presidencia de Estados Unidos y las dificultades que encontr el TLCAN para su aprobacin en el Congreso de ese pas determinaron el cierre de la ventana de oportunidad para la poltica de integracin de Chile al TLCAN, mientras se abran las oportunidades para los partidarios del establecimiento de acuerdos comerciales con los pases de Latinoamrica.

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5.7 Anexo Cronologa Relaciones Econmicas Internacionales (1990 1994).

Fecha Marzo 1990 Accin Accede a la Presidencia Patricio Aylwin El Presidente de EEUU George Bush anuncia la Iniciativa para las Amricas propuesta de establecer una zona de libre comercio desde Alaska a Tierra del Fuego (excepto Cuba) El gobierno de Aylwin crea el Consejo Bilateral de Comercio e Inversin, rgano consultivo con la finalidad de formalizar y ordenar la participacin de los actores privados en la definicin de la estrategia comercial. Se inician negociaciones con Mxico para establecer un Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE) en el marco del Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI). Se negocia un Acuerdo de Complementacin Econmica con Argentina y Mxico Ingreso oficial al Pacific Economic Cooperation Council (PECC) Tratado de Asuncin, creacin de MERCOSUR Tratado de Maastrich establece la Unin Europea (UE). Rebaja unilateral de aranceles del 15 al 11 por ciento. Firma del ACE 16 con Argentina Firma del ACE 17 con Mxico Entran en vigor los Acuerdos con Argentina (ACE 16) y con Mxico (ACE 17) Se inician negociaciones de un ACE con Bolivia y Venezuela Observaciones Cambio poltico de una dictadura a un rgimen democrtico. Paralelamente Bush propone a Chile seguir en camino de Mxico e incorporarse al TLCAN

1990 Octubre

1990

La opcin por Mxico se inserta en la estrategia latinoamericanista, la poltica hacia una segunda fase exportadora y la presencia de capitales chilenos en la regin.

1991 1991 1991 Marzo 1991 1991 Junio

Busca incentivar la demanda de inversiones con el objeto de bajar el nivel de reservas y frenar la apreciacin del peso.

1991 Agosto 1991 Septiembre 1992 Enero 1992

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1992 1992 Mayo

Se crean Consejos Conjuntos sobre Economa y Comercio con Canad, Ecuador y Colombia El Presidente Aylwin viaja a EEUU

Cabildeo para obtener la inclusin de Chile en el TLCAN

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1992 1992 Octubre

Llega Bill Clinton a la Casa Blanca El Presidente de la Repblica crea con el carcter de organismo consultivo permanente el Comit Interministerial de Relaciones Econmicas Internacionales (Decreto Supremo No. 1.153 de 2 de octubre de 1992) Chile se incorpora al Consejo de Cooperacin Econmica del Pacfico (PECC) Chile participa activamente en las negociaciones del GATT, la Ronda Uruguay. Se inician negociaciones con Colombia para establecer un ACE Firma ACE 22 con Bolivia Entran en vigor en los Acuerdos de Complementacin Econmica con Bolivia (ACE 22) y Venezuela (ACE 23). Se firma el ACE 24 con Colombia. La Quinta Reunin Ministerial del Foro de Cooperacin de Asia Pacfico, APEC, acept el ingreso de Chile para hacerse efectivo durante la Sexta Reunin Ministerial, en noviembre 1994 Fin Ronda Uruguay, firma del Acuerdo de Marrakech: Nuevo acuerdo GATT (94), creacin OMC, incorpora servicios. Entra en vigor el ACE 24 con Colombia

Ganan influencia en EE.UU. los sectores opuestos a los TLC (sindicatos y ecologistas)

1992 1992 1993 1993 Agosto 1993 Julio

1993 Diciembre 1993

1994

1994 Enero

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6 EL PERODO PRESIDENCIAL DE EDUARDO FREI RUIZ-TAGLE. Cambio y continuidad (1994 2000)

Eduardo Frei asume a la presidencia en marzo de 1994 con un alto respaldo popular47 y con el difcil desafo de continuar el proceso democratizador y de consolidacin de una economa de mercado con atencin en los problemas sociales heredades del rgimen de Pinochet. Las condiciones en que se desarroll su mandato fueron ms complejas de las que se esperaba. En el plano de la economa, la crisis financiera de Mxico a fines de 1994 y luego la crisis asitica de 1997-1998, que marc un quiebre del auge financiero internacional, repercuti en Chile de manera importante. En el mbito poltico emergi el debate en el seno de la coalicin de gobierno entre los sectores denominados autocomplacientes y autoflagelantes48, revelador de la pluralidad de visiones que existan en el seno de la Concertacin. Durante el gobierno del Presidente Patricio Aylwin el objetivo central en poltica exterior fue la reinsercin internacional de Chile despus de los aos de aislamiento sufrido por el rgimen de Pinochet. Cuatro aos despus, cuando asumi la Presidencia Eduardo Frei Ruiz-Tagle, esta tarea se haba cumplido con xito y la Concertacin de Partidos por la Democracia deba plantearse objetivos ms permanentes. En este marco, se establecieron como metas principales de la poltica exterior i) profundizar la internacionalizacin de la economa chilena; ii) generar alianzas y acuerdos que aseguren una adecuada insercin; iii) desarrollar relaciones estables y favorables a la estabilizacin de la democracia, especialmente en Latinoamrica y, finalmente, iv) participar en iniciativas tendientes a lograr la paz, la extensin de la democracia, el respeto de los Derechos Humanos y el desarrollo con equidad en el sistema internacional (Milet, 2002:403) En su primer Mensaje al Congreso, el 21 de mayo de 1994, el Presidente Frei seala las orientaciones que seguir su gobierno en los seis aos que le corresponde ocupar la primera magistratura. En este plano, la insercin internacional de Chile aparece como parte de las seis grandes tareas que debemos asumir como nacin. Esas tareas son: consolidar el desarrollo econmico del pas, la erradicacin de la extrema pobreza, modernizar las relaciones laborales, mejorar los sistemas de salud y de educacin, y la insercin internacional del pas. (Frei, 1994:VII) Sin ser demasiado explicito, el Mensaje ledo por el Presidente ante el Congreso reafirma la poltica de economa abierta al indicar dentro de los logros buscados por su gobierno continuar nuestro proceso de profundizacin de la apertura comercial, acelerando las tareas de internacionalizacin en el campo financiero y de inversin, de modo tal de acrecentar sustantivamente nuestros niveles de competitividad (Frei, 1994, IX) Fue electo con la mayora absoluta de los votos en la primera ronda de las elecciones presidenciales. 48 Se llam autocomplacientes a los sectores que pugnaban por profundizar las modernizaciones y autoflagelantes a quienes ponan el acento en la insuficiente equidad del modelo de desarrollo.
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En el plano de las relaciones econmicas internacionales Frei destaca que entre 1986 y 1994 las exportaciones se han ms que duplicado, llegando a representar ms de un 37 por ciento de la produccin nacional, concluyendo que ello nos obliga a una participacin muy activa en todos los mercados globales y a promover un regionalismo abierto que estimule el libre comercio internacional (Frei, 1995:VIII, subrayado fuera de texto). Como se puede ver el Presidente reitera el concepto Regionalismo abierto que representa una formulacin terica de la combinacin de dos polticas de comercio exterior originalmente contradictorias: la participacin en acuerdos comerciales regionales y bilaterales que tienden a la constitucin de mercados ampliados protegidos ante terceros y, paralelamente practicar una poltica de apertura econmica unilateral. Con este concepto, desarrollado en los medios acadmicos y cientficos, se da un respaldo a la realidad de las relaciones econmicas internacionales de pases como Chile que, con un alto grado de pragmatismo, desean mantener sus vnculos con iniciativas regionales como MERCOSUR sin perder la autonoma para negociar acuerdos de libre comercio con otros pases. Frei plantea en su exposicin que Esta exigencia del presente, combinada con el equilibrio que ha caracterizado nuestra insercin internacional, nos ha llevado a impulsar negociaciones en las ms diversas regiones: APEC, MERCOSUR, NAFTA, Unin Europea. En ellas seguiremos el sano criterio de cada una progrese a su propio ritmo, sin imponerles un avance uniforme. Y concluye diciendo La suscripcin de acuerdos de libre comercio nos asegura la entrada a mercados que tienden a constituirse en verdaderos bloques comerciales (Frei, 1995:VIII, subrayado fuera de texto). Con estos planteamientos Frei confirma una poltica pragmtica en el campo de las relaciones econmicas y la preocupacin chilena de verse aislado frente a los bloques comerciales que tienden a constituirse en diferentes regiones del globo. En el informe de la Cancillera, entregado al Congreso junto con el Mensaje del 21 de mayo de 1994, encontramos una defensa de la ALADI como institucin marco de los Acuerdos de Libre Comercio, ALC, de carcter amplio que, implcitamente, se esta contraponiendo a la corriente que preconiza los TLC como una forma superior de acuerdos comerciales. Se denota una falta de claridad en las prioridades gubernamentales. Se califica como prioritaria la insercin en la Cuenca del Pacfico, se privilegia las relaciones bilaterales en Amrica Latina y se le da alta prioridad a las negociaciones con Estados Unidos, adems de los ingentes esfuerzos para la reapertura de la Ronda Uruguay. Otra forma de interpretar la poltica comercial del gobierno de Frei es calificarla de eclctica. Toma lo que cree mejor las diferentes opciones que se le presenta: integrarse al TLCAN, negociar bilateralmente con EE.UU., asociarse a MERCOSUR, rebajar de forma unilateral los aranceles y continuar el acercamiento a Europa y Asia.

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6.1 Segunda Ronda con Estados Unidos.

En diciembre de 1994, al celebrarse la Cumbre de las Amricas en Miami, Estados Unidos, la delegacin chilena recibi la invitacin oficial cursada por los presidentes de Canad, Estados Unidos y Mxico de integrarse al TLCAN. Frente a esta nueva posibilidad de negociar un TLC que inclua a Estados Unidos se despertaron en Chile las diferentes fuerzas polticas y econmicas. En su primer Mensaje al Congreso el gobierno deca: Las negociaciones con los Estados Unidos mantuvieron durante el periodo la alta prioridad que amerita, en consideracin a la importancia de la relacin econmica y comercial con ese pas, se mantuvo especial inters en el seguimiento del proceso de aprobacin del NAFTA, Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte, para el inicio de negociaciones con miras al logro de un Acuerdo de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos o la adhesin de Chile al NAFTA. (Frei, 1994:39, subrayado fuera de texto) Si bien la invitacin recibida por Chile era a integrarse al TLCAN, la opcin de negociar un acuerdo bilateral con Estados Unidos no dejaba de estar entre las alternativas discutidas al interior y fuera del gobierno. La cita del prrafo anterior muestra de forma explcita el eclecticismo del gobierno en esta materia. Dentro del gabinete ministerial se dio nuevamente la batalla por el control de las negociaciones para asociarse al TLCAN entre el Ministerio de RR.EE., encabezado por Carlos Figueroa, y el Ministerio de Hacienda, a cargo de Eduardo Aninat, las cuales trascendieron a los crculos interesados, LyD seala que surgieron disputas de distintos funcionarios de alto nivel al interior del propio gobierno para ejercer el liderazgo en este proceso de negociacin (Instituto LyD, 1995, Temas Pblicos, 259:1). Finalmente, el Ministro de Hacienda logr imponerse, recayendo sobre l la responsabilidad ntegra de la negociacin para asegurar un pronto acceso de Chile al TLCAN (Cavallo, 1998:264), seguramente gracias al hecho de contar con los equipos negociadores que haba constituido el Ministro Foxley durante el gobierno anterior. Por parte del sector opositor de derecha, las voces fueron favorables a la propuesta de adhesin al TLCAN. El Instituto LyD, que anteriormente haba expresado cautela con relacin a este Tratado y sealado su preferencia por negociar un acuerdo comercial bilateral con Estados Unidos, en esta oportunidad cambia de postura y adopta una clara definicin a favor del TLCAN y de rechazo a un acuerdo bilateral con Estados Unidos considerando que esta alternativa dara mayor espacio a las presiones de ese pas por la inclusin de clusulas relacionadas con el cumplimiento de la legislacin laboral y ambiental. (Instituto LyD, 1994, Temas Pblicos, 222:2) En la comunidad empresarial la mayora de los dirigentes apoyaron la iniciativa, solo la SNA se mostr cautelosa a la hora de hacer declaraciones, a diferencia de lo ocurrido anteriormente. Esta asociacin viva un proceso de reestructuracin interna que buscaba la integracin en su seno de los productores agrcolas del Valle Central, subsector exportador que esperaba obtener muchos beneficios con este Tratado (Porras, 2003:46) La poltica exterior chilena experiment desde ese momento una etapa que se denomin de naftalizacin al transformarse el ingreso al TLCAN en el principal

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objetivo de la recin inaugurada administracin y dirigir la mayor parte de los recursos polticos hacia ese objetivo (Milet, 2002:404). Durante este nuevo intento por suscribir un acuerdo con la primera potencia mundial surge con fuerza un nuevo actor domstico, el movimiento ecologista chileno. Cuando se efectuaron las primeras reuniones con las autoridades de Washington durante la administracin Aylwin, Estados Unidos haba planteado su intencin de incluir el tema ambiental en el TLC. En esta nueva oportunidad la preocupacin por las cuestiones ambientales haba aumentado en la opinin pblica chilena y la organizacin del movimiento ecologista haba alcanzado mayor desarrollo y capacidad de accin. Dentro de este movimiento, las posiciones respecto a un eventual TLC con Estados Unidos presentaron importantes diferencias. La mayora se opuso al TLC considerando que ste reforzara el modelo chileno de desarrollo basado en la exportacin de recursos naturales, para otros el Tratado entregaba la oportunidad de fortalecer el marco institucional chileno de proteccin al medio ambiente. (Porras, 2003:47). Las expectativas chilenas de alcanzar este Tratado con Estados Unidos fracasaron nuevamente cuando el Congreso de ese pas resolviera el 18 de octubre de 1995, posponer indefinidamente la aprobacin de la autorizacin al Ejecutivo para que negocie un nuevo TLC, el llamado Fast Track o va rpida. La ocasin fue aprovechada por los partidos polticos de oposicin quienes acusaron al gobierno de negligencia en el manejo de las negociaciones. Posicin que contrasta con la adoptada por la mayora de los dirigentes empresariales que valoraron positivamente el trabajo hecho por el sector pblico, dejando la responsabilidad del fracaso solo en el cambio de las circunstancias internas de Estados Unidos. Este hecho marca, desde mediado de los aos noventa, un nuevo alineamiento en la configuracin de coaliciones entorno a la estrategia comercial chilena: las asociaciones empresariales empiezan a apartarse de los partidos de derecha, abandonando posiciones meramente ideolgicas, mostrando un mayor grado de compromiso con la labor gubernamental (Porras, 2003:48). El Instituto LyD ve con preocupacin que la no aprobacin de la va rpida en Estados Unidos se pueda traducir en un fortalecimiento de las polticas favorables a formas de integracin no acordes a los principios de libre comercio absoluto, particularmente las polticas que representa MERCOSUR. En sus palabras El MERCOSUR presenta un riesgo en esta materia [tendencias comerciales proteccionistas] como lo demuestra la reciente propuesta de alzar en tres puntos porcentuales el arancel externo de esa unin aduanera. (Instituto LyD, 1997, Temas Pblicos, 362:1) Ante la nueva postergacin de un acuerdo de libre comercio que incluyera a los Estados Unidos, el gobierno inici negociaciones con Canad para alcanzar un TLC. Este pasara a ser el primer acuerdo comercial con un pas desarrollado, miembro del Grupo de los Siete49. Esta decisin gubernamental despert bajo inters entre los actores de la arena domstica chilena, mucho ms preocupados por el curso de las negociaciones con el MERCOSUR que se desarrollaban en paralelo (Porras, 2003:48).

Grupo de los Siete pases ms desarrollados, integrado por Alemania, Canad, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaa, Italia y Japn.
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Con las negociaciones del acuerdo de libre comercio entre Canad y Chile que contemplaba un acuerdo laboral paralelo50, similar al negociado en TLCAN se activa el dialogo con el movimiento sindical para buscar su opiniones sobre el tema. Sin embargo, en el mundo laboral las visiones son imprecisas respecto a los acuerdos de libre comercio, no se manifiestan ni en apoyo ni en rechazo. De todas formas, el acuerdo con Canad contempla una Comisin bilateral sobre cooperacin en el mbito laboral que abre el dialogo a los representantes de ambos pases en ese campo, inicio de la incorporacin de este sector en los acuerdos comerciales (Sez, 2005:23). Pero, en noviembre de 1996, tras la conclusin de las negociaciones y el acuerdo del texto final del TLC, la ratificacin en el Parlamento gener un escenario de alta conflictividad. La mayora del empresariado se aline junto al gobierno defendiendo las bondades del Tratado, sus nicas objeciones se refirieron a las posibles consecuencias negativas para su sector de los acuerdos paralelos en el mbito ambiental y laboral. LyD hizo una defensa del acuerdo con Canad en la que esgrimi argumentos tcnicos y polticos. Plantea que rechazar un acuerdo con Canad tendra la grave consecuencia de alejar la posibilidad de que Chile ingrese al NAFTA. La otra consecuencia estratgica del rechazo del acuerdo con Canad, seal, sera la mayor dependencia de acuerdos comerciales con socios que valoran menos la libertad de comercio, en referencia a MERCOSUR. (Instituto LyD, 1997, Temas Pblicos, 336:2) La oposicin interna al Tratado se concentraba en los representantes de la agricultura tradicional, quienes consideraban que los negociadores chilenos haban hecho concesiones innecesarias en materia de liberalizacin del comercio agropecuario a cambio de reducciones arancelarias que ya contemplaba el Sistema Generalizado de Preferencias51 (SGP). La batalla se libr en el Congreso en el proceso de ratificacin del TLC. Las circunstancias polticas le dieron a la SNA una posicin ventajosa en el Parlamento. Por un lado se acercaban las elecciones para renovar la Cmara de Diputados y parte del Senado, previstas a fines de 1997, lo que significaba que los legisladores procedentes de distritos rurales, independiente de su partido poltico, se mostraran receptivos a los argumentos de la SNA, por otra parte, las modificaciones legales que implicaban el Tratado en la ley de inversiones extranjeras obligaba al gobierno a obtener una mayora de 4/7 para conseguir la ratificacin del Tratado en el Congreso. Bajo estas circunstancias la administracin Frei se vio obligada a transar con los representantes de la oposicin para obtener su apoyo a cambio de ciertas medidas fiscales de carcter domstico (Porras, 2003:49). La discusin y la aprobacin del TLC Chile Canad tuvieron un doble impacto en el desarrollo del marco institucional de la estrategia comercial chilena. En primer lugar, la derrota sufrida por la SNA termin relegando a esta Sociedad a una posicin marginal, lo que aceler los cambios que se haban iniciado a su interior a raz de las negociaciones con MERCOSUR52. En segundo lugar, el hecho de que por primera vez el Estas clusulas, sin mucho poder vinculante, establecen el compromiso de los gobiernos a cumplir con las legislaciones nacionales respectivas. 51 El Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) son preferencias arancelarias otorgadas temporal y unilateralmente por los pases desarrollados a los productos importados desde pases en desarrollo, sistema altamente sujeto a cambios y dependiente de la voluntad del gobierno del pas importador. 52 Poco despus de ratificado el TLC con Canad la SNA eligi como nuevo presidente a Ricardo Arizta, empresario agrcola y ganadero orientado a la exportacin.
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Congreso tuviera que ratificar un tratado comercial puso en marcha el uso instrumental por parte de los parlamentarios de su poder de decisin para obtener ventajas en otras reas de la poltica nacional. Otra consecuencia del nuevo Tratado se deriv de la presencia de clusulas laborales y ambientales, que por primera vez aparecen en un acuerdo comercial firmado por Chile. La evaluacin de algunos movimientos ecologas y sindicales, al no ser los acuerdos vinculantes, fue negativa, mientras otros piensan que ha sido un catalizador de mejoras en la legislacin nacional (Porras, 2003:50). De hecho, el TLC con Canad contribuy a la definicin de un marco institucional en el sector pblico para abordar los temas ambientales que tenan los acuerdos comerciales. En 1997 se cre la Direccin del Medio Ambiente en el Ministerio de Relaciones Exteriores y, ms tarde, en 1999 se cre el Departamento de Comercio y Desarrollo Sustentable en la DIRECON.

6.2 La estrategia comercial en Amrica Latina.

Desde el momento que llega al gobierno la administracin Frei define una poltica hacia Latinoamrica. En su primer Mensaje al Parlamento, en mayo de 1994, seala que De conformidad con la poltica de privilegiar las relaciones bilaterales de carcter econmico con Amrica Latina y utilizando los instrumentos propios de la ALADI, durante 1993 se suscribieron ACEs con Bolivia, Colombia y Venezuela, inicindose tambin negociaciones con Brasil y Ecuador, tendientes a llegar a acuerdos de este tipo (Frei, 1994:39, subrayado fuera de texto). Poco tiempo despus de instalado el gobierno, en junio de 1994, present a MERCOSUR la propuesta de negociar un Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE) dentro del marco ALADI. En ese momento la situacin con relacin al MERCOSUR haba cambiado diametralmente: Los datos mostraban el aumento de la importancia de sus pases miembros en las exportaciones chilenas; a ellos se agregaba el aumento de las inversiones chilenas en MERCOSUR, especialmente en Argentina. Adems el bloque haba disipado las dudas sobre su viabilidad y estaba demostrando su solvencia como proyecto de integracin. Los actores que recibieron con mayor entusiasmo la noticia fueron los gremios industriales representados por la SOFOFA y ASEXMA, quienes venan haciendo acciones de cabildeo a favor de alguna forma de acuerdo con MERCOSUR que les permitiera mantener las preferencias arancelarias del patrimonio histrico ALADI. Este ltimo fue el factor determinante que termin por provocar la decisin del Presidente Frei: el establecimiento en 1995 de la unin aduanera entre los pases miembros de MERCOSUR significaba la eliminacin de los aranceles preferenciales acordados en virtud del Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI) (Porras, 2003:51). Pero, la posicin mayoritaria del empresariado chileno fue de escepticismo, sus principales intereses se encontraban en ese momento en el eventual acuerdo con Estados Unidos o la incorporacin de Chile al TLCAN y en la profundizacin del proceso de apertura unilateral rebajando ms an los aranceles chilenos a los productos importados. LyD toma una posicin positiva, siempre y cuando el acuerdo con MERCOSUR se inserte en una poltica que contine abriendo a la economa chilena al comercio internacional, es as como plantea es favorable el acuerdo con MERCOSUR

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en la medida que este forme parte de un proceso de integracin mayor con el mundo. Se requiere tambin y, a la brevedad posible, continuar rebajando unilateralmente el arancel chileno hasta alcanzar en un plazo no lejano un 5% de arancel uniforme (Instituto LyD, 1996, Temas Pblicos, 281:2) La primera ronda de negociaciones se efectu en septiembre de 1994. El nivel de coordinacin interministerial super ampliamente el de las negociaciones anteriores, al igual que la cooperacin entre el gobierno y las asociaciones empresariales. En estas negociaciones funcion plenamente el cuarto de al lado53 para que los representantes del empresariado pudieran supervisar las negociaciones. (Porras, 2003:51) Las voces ms crticas se levantaron nuevamente en la SNA, gremio que solicit la exclusin del acuerdo de todos los cultivos que la agricultura tradicional consideraba sensibles. La posicin de la SNA era muy slida en la medida que contaba no solo con el respaldo de los Parlamentarios de los distritos rurales sino tambin con importantes apoyos al interior del Ministerio de Agricultura. A ello sumaba tambin la capacidad de movilizacin de sus miembros, tal como qued demostrado en agosto de 1995 cuando convoc a 30.000 agricultores en protesta por el acuerdo con MERCOSUR (Porras, 2003:52). El gobierno trat de resolver la situacin ofreciendo pagos laterales o compensaciones, bajo la forma de medidas de apoyo directo para la reconversin de la agricultura tradicional dentro de los plazos de desgravacin estipulados en el acuerdo (15 a 18 aos). Pero esta oferta no logr hacer desistir a la SNA de su oposicin, la cual se plante como objetivo obligar al gobierno a someter el acuerdo a la aprobacin del Congreso54. Los gremios industriales y exportadores SOFOFA y ASEXMA mantuvieron su apoyo al acuerdo mientras la organizacin de cpula del empresariado, la CPC, esquiv un pronunciamiento sobre el fondo planteando que este acuerdo era de escasa importancia en liberalizacin comercial frente al desgaste que haba significado su negociacin, volviendo, adems, al planteamiento de principios econmicos sobre la conveniencia de hacer una nueva rebaja unilateral de aranceles. LyD form parte de despliegue comunicacional de los sectores favorables a la apertura unilateral de la economa que aprovecharon la necesidad del gobierno de contar con votos de la oposicin en el Parlamento para aprobar el acuerdo con MERCOSUR en el Parlamento. En mayo de 1996 este Instituto planteaba Bajemos los aranceles! para remarcar la urgencia de una rebaja unilateral de aranceles. (Instituto LyD, 1996, Temas Pblicos, 288:1). De hecho, el Gobierno present ante el parlamento una propuesta de ley que rebajaba de forma unilateral los aranceles a los productos importados un punto porcentual por ao, desde el 1 de enero de 1999 hasta el 1 de enero de 2003, lo que significaba bajar des 11 por ciento a 6 por ciento. Esta Ley fue aprobada en noviembre de 1998. La aprobacin del ACE 35 con MERCOSUR en el Parlamento culmin en agosto de 1996 con el apoyo pleno de los representantes de la Concertacin y el voto dividido Concepto que implica la presencia fsica de los interesados en el local de reuniones, sin que ello signifique su presencia ni participacin en las mesas de negociaciones. 54 Normalmente, por tratarse de un ACE negociado en el marco del Tratado de Montevideo de 1980 bastaba un Decreto Supremo para incorporar el acuerdo a la legalidad interna y ponerlo en vigor.
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de los parlamentarios de la derecha, constituyendo un importante respaldo para la poltica comercial del gobierno, legitimada por primera vez en esa instancia institucional del pas (Porras, 2003:58) Por otra parte, el intenso debate que se desarroll durante la negociacin y la discusin parlamentaria provoc un efecto secundario en la institucionalidad gubernamental de la estructura de negociaciones, en particular aument la transparencia y el control de la conduccin de las negociaciones y el inters de la opinin pblica por la poltica comercial (Porras, 2003:53) En 1995 se crea el Comit Interministerial de Negociaciones Econmicas Internacionales, reforzando el diseo de 1992. En 1995 se iniciaron las negociaciones para un Acuerdo de Complementacin Econmica y de Libre Comercio con Per. En noviembre de ese ao se efectu la primera reunin formal de negociacin, acuerdo que se firma y entra en vigor en julio de 1998 bajo la designacin ACE 38. Esta negociacin tuvo la particularidad de ser bastante difcil y prolongada. Se complementaron factores propios del Per como ser esta su primera negociacin de apertura comercial, con las reminiscencias histricas de la Guerra del Pacfico que enfrent a los dos pases en 1879. En Chile el posible acuerdo era de mucho inters para los empresarios manufactureros as como para los representantes polticos de la regin norte del pas. Las dificultades para llegar a un acuerdo equilibrado se reflejaron en la extensin de las negociaciones, ms de tres aos, as como en los momentos que estuvo al borde de fracasar. Finalmente los negociadores peruanos lograron un acuerdo que era claramente beneficioso para sus empresarios al establecer un largo perodo de desgravacin arancelaria para sus productos ms sensibles. La administracin Frei termin aceptando un acuerdo desquilibrado haciendo valer elementos polticos de la relacin vecinal ajenos a las consideraciones econmicascomerciales. La conclusin del acuerdo con Per en esas condiciones despert oposicin dentro del empresariado chileno, pero las mayores dificultades para el gobierno vinieron del Congreso. Un grupo importante de parlamentarios, de todos los colores polticos, cuestionaron la facultad presidencial para poner en vigor este nuevo acuerdo dentro del marco del Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI), planteando que el acuerdo sobrepasaba las fronteras jurdicas de dicho Tratado. Los parlamentarios interpusieron un recurso ante el Tribunal Constitucional para que el Presidente fuese forzado a enviar el nuevo acuerdo al Congreso pasa su aprobacin. El conflicto generado entre el Poder Ejecutivo y el Congreso por sus atribuciones Constitucionales fue resuelto polticamente con la aceptacin del gobierno del aumento de las prerrogativas del Parlamento a cambio de que el acuerdo con Per eludiera ese trmite. Para el Presidente Frei el Acuerdo de Libre Comercio firmado en 1998 Per representa el instrumento ms relevante negociado entre los dos pases desde el Tratado de 1929 (Frei, 1999). Adems, durante el gobierno de Eduardo Frei se alcanzaron otros importantes acuerdos comerciales con pases latinoamericanos: Entra en vigor en enero de 1995 el Acuerdo de Complementacin Econmica con Ecuador (ACE 32).

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En 1999, ltimo ao del gobierno Frei se firma un TLC con Centroamrica y el ACE 42 con Cuba, el cual no ha sido puesto en vigor por Chile. El ACE 17 vigente con Mxico fue renegociado para incluir nuevas materias, particularmente el comercio de servicios transfronterizos y las inversiones y concluir en un TLC en agosto de 1999, considerado un paso ms para el ingreso de Chile al TLCAN.

6.3 La Asociacin de Libre Comercio de las Amricas (ALCA).

Si bien desde marzo de 1990 exista la llamada Iniciativa para las Amricas lanzada por el Presidente de Estados Unidos, George Bush, con el propsito de establecer una zona de libre comercio desde Alaska hasta Tierra del Fuego, solo en diciembre de 1994 en la reunin Cumbre de la Amricas realizada en Miami, se da inici a las negociaciones para conformar la Asociacin de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). A travs de estas negociaciones los Estados Unidos buscaban el establecimiento de rebajas arancelarias y apertura de mercados para los bienes y servicios entre todos los 34 pases americanos y del Caribe, a excepcin de Cuba, al mismo tiempo que se estableca normas o disciplinas comerciales que les dieran certidumbre y seguridad a los operadores del comercio internacional. El gobierno de Frei se involucr activamente en estas negociaciones, impulsado por los sectores partidarios del acercamiento preferente a Estados Unidos y le correspondi organizar la Segunda Cumbre de las Amricas, realizada en abril de 1998 en Santiago. En esa oportunidad se le dio un nuevo impulso a las negociaciones para conformar el ALCA. El proceso de negociacin debera haber concluido en enero de 2005, pero se estancaron en el ao 2004 y fueron suspendidas temporalmente, sin fecha.

6.4 Acuerdo Marco con la Unin Europea.

La situacin a comienzos del gobierno de Eduardo Frei se caracterizaba por una diferencia entre las excelentes relaciones polticas con la Unin Europea (UE) y los mltiples problemas que encontraban las exportaciones chilenas para acceder a ese bloque. Esto llev al gobierno de Frei a hacer cambios importantes en la poltica de relaciones econmicas con Europa. Considerando la importancia o liderazgo de determinados pases en el seno de la UE, se puso el acento en la relacin bilateral antes que en los contactos con las instituciones de Bruselas. La opinin en la Cancillera de Santiago era que debemos acostumbrarnos a mirar a Europa no solo como un aliado poltico sino tambin como un mercado complejo en que las decisiones se toman de acuerdo a sus propios intereses y no sobre la base de principios altruistas (Jos Miguel Insulza, citado por Porras, 2003:55)

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Durante el primer semestre de 1994 se iniciaron estudios de diversas alternativas que permitieran mejorar el nivel de relaciones econmicas con la Unin Europea, tanto en forma directa como por intermedio de los mecanismos de dilogo europeo-latinoamericano. Durante el segundo semestre se realizaron gestiones diplomticas ante la UE manifestando el inters de nuestro pas en suscribir un Acuerdo de Asociacin con la Unin Europea (Frei, 1995:42). En junio de 1996, culminan las negociaciones en torno a un Acuerdo Marco de Cooperacin destinado a preparar, como objetivo final, una asociacin de carcter poltico y econmico entre la Comunidad Europea y Chile (Frei, 1996:X). El punto de partida de este acuerda data de 1995 cuando las autoridades europeas efectuaron cambios significativos en su poltica hacia Amrica Latina. Las autoridades de la Unin expresaron la importancia de tener acuerdos comerciales con la regin y aceptaron la posibilidad de negociar no solo con bloques regionales como MERCOSUR y la Comunidad Andina, sino tambin con pases por separado. (Porras, 2003:56) Dentro de sus metas para el ao 1997 el Ministerio de RREE se plantea la Negociacin de un nuevo Acuerdo con la UE, en la perspectiva de alcanzar a mediano plazo un Convenio de Asociacin de Carcter Poltico y Econmico (Frei, 1996:66). En 1998 el Presidente Frei reitera que Tras suscribir un acuerdo marco con la Unin Europea, estamos negociando ahora una asociacin especial, de carcter poltico y econmico, entre Chile y las quince naciones que forman ese mercado integrado, el ms grande del mundo (Frei, 1998:21) Paralelamente, con el propsito de encontrar un camino alternativo para acercarse a Europa, se inici un acercamiento a la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC o EFTA por su sigla en ingls) conformada por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, con la intencin de negociar un tratado de libre comercio. Las relaciones econmicas con Europa fueron para el gobierno de Frei una alternativa para enfrentar las crticas internas por el fracaso sufrido en el intento de asociar al pas al TLCAN o negociar un TLC con Estados Unidos. Los acuerdos con Europa fueron presentados como los primeros que se alcanzaron con pases desarrollados, aunque no dieron muchos resultados en lo comercial. (Porras, 2003:56)

6.5 Las relaciones con el Asia Pacfico.

A mediados de los aos noventa no exista an una poltica bien definida sobre las relaciones comerciales orientadas hacia el Asia Pacfico. Segn el Ministro de Relaciones Exteriores de la poca an no exista una poltica bien definida al respecto (Porras, 2003:56). Esto se vio reflejado en los ensayos fallidos de iniciar negociaciones comerciales con Australia y Nueva Zelandia. A nivel presidencial, el nuevo concepto de pas puente es planteado por Frei al referirse a las relaciones de Chile con el Asia-Pacfico. Dice que se trata de desarrollar una intensa red de intercambios entre el Pacfico y el Atlntico, que potencie nuestra posicin geogrfica, favorezca vastos proyectos de integracin fsica y genere una relacin ms significativa con los grandes mercados situados en la ribera atlntica (Frei, 1996: IX).

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El primer Mensaje de Eduardo Frei al Parlamento constata: Por otra parte, la Quinta Reunin Ministerial del Foro de Cooperacin de Asia Pacfico, APEC, resolvi en Seattle, a fines de ao recin pasado, aceptar el ingreso de Chile para hacerse efectivo durante la Sexta Reunin Ministerial del organismo, en noviembre prximo. (Frei, 1994: 38) De hecho Entre el 11 y 12 de noviembre de 1994 se realiz la V Reunin Ministerial de APEC en Yakarta, Indonesia, durante la cual Chile se incorpor como miembro pleno de este foro de cooperacin econmica transpacfica. Como miembro pleno de APEC, el gobierno de Chile se comprometi al cumplimiento de los principios de la Declaracin de Bogor que implican la completa liberalizacin de la economa para el ao 2020. La participacin de actores no gubernamentales fue importante en el desarrollo de las relaciones con el Asia Pacfico. En 1994 se constituy la Fundacin Chilena del Pacfico, institucin que combina recursos de los sectores pblico y privado, la cual contribuy de manera importante para llenar el desconocimiento en Chile de la realidad de la regin. En este perodo se cre el Consorcio Internacional de Centros de estudios de la cooperacin Econmica en Asia Pacfico, estimulando el intercambio acadmico entre las instituciones de Chile y las de la regin55. Adems, la Universidad Gabriela Mistral y la Universidad Tecnolgica Metropolitana desarrollaron programas de postgrado sobre Asia Pacfico. De hecho la influencia acadmica en la evolucin de la poltica exterior chilena ha sido mayor en los temas relativos al Asia Pacfico que en otras regiones (Porras, 2003:57. Salazar, 1999:24). La comunidad empresarial chilena desde un inici mostr inters por los mercados del Asia Pacfico, tanto como proveedores de insumos y bienes terminados y como destino de las exportaciones chilenas. La creacin del Consejo Asesor de Negocios de la APEC fue un impulso a la intensificacin de los contactos de los dirigentes empresariales chilenos con sus pares de Asia Pacfico. Por primera vez aparece dentro de las metas del Ministerio de Relaciones Exteriores la posibilidad de establecer un TLC con Nueva Zelandia, tmidamente planteado al nivel de estudios, una forma eufemstica de decir que no hay consenso respecto a las ventajas y amenazas que representa ese posible acuerdo A nivel de Ministerio de Relaciones Exteriores se planteaba en 1995 evaluar la posibilidad de suscripcin de Acuerdos de Libre Comercio (ALC) con economas extraregionales, en particular se mencionaba estudiar los casos de Nueva Zelandia y Malasia. Ms explcitamente se deca que, en relacin a Nueva Zelandia, luego de la elaboracin de diversos informes y la celebracin de consultas de carcter tcnico, a cargo de una Comisin Interministerial, integrada por los Ministerios de Hacienda, Economa, Agricultura y la Direccin Econmica de Relaciones Exteriores, la necesidad de continuar los estudios sobre este tema, forma sofisticada para decir que no se haba alcanzado un acuerdo entre los participante. (Frei, 1995:44) Ante la fuerte oposicin de los productores lecheros de Chile a la posibilidad de un TLC con Nueva Zelandia, el Ministerio de RR.EE. plantea Evaluar el establecimiento de alianzas estratgicas o de cooperacin con Australia y Nueva Zelandia que permitan algn grado de complementacin y potenciar la comercializacin de nuestros productos en terceros mercados. (Frei, 1995:67 y 68)

Los acuerdos acadmicos ms importantes los firmaron la Universidad de Chile y la Academia Diplomtica del Ministerio de RR. EE.
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El ao siguiente, el gobierno de Frei mantiene la opcin del Asia incorporando a Corea del Sur dentro de las alternativas de alianza comercial, en reemplazo de Nueva Zelandia. En su Mensaje de 1996 plantea Evaluar la negociacin de Acuerdos de Libre Comercio con pases seleccionados de Asia-Pacfico. En el caso de la Repblica de Corea se ha propuesta a ese pas la evaluacin de un posible acuerdo de libre comercio. Las conversaciones tendientes a suscribir un ACL entre Chile y Nueva Zelandia fueron suspendidas en septiembre de 1994 (Frei, 1996:49) Para el gobierno del Presidente Frei la apertura hacia el Asia, al igual que hacia Europa, es una alternativa que le permite compensar ante la opinin pblica el fracaso obtenido en la poltica de asociacin al TLCAN. El nuevo tejido de las relaciones con Asia Pacfico le permite a la administracin elaborar el concepto de Chile, pas puente al convertirse en un nodo de conexin entre varios bloques comerciales regionales. La crisis financiera del chilena fue un hecho que interdependencia del pas con relaciones con Asia y con el pblica. Asia de 1997 1998 y su repercusin en la economa demostr a la opinin pblica el alto grado de esa regin y con la economa internacional. Con ello las mundo empezaron a ganar importancia en la agenda

6.6 Conclusiones del captulo.

Durante el gobierno de Frei Ruiz-Tagle, Chile vive una situacin democrtica de mayor normalidad que la experimentada con el primer gobierno de la Concertacin. An se mantienen las disposiciones no democrticas de la Constitucin de 1980 y su legitimidad es altamente cuestionada. La presencia del General Pinochet a la cabeza del Ejrcito sigue siendo un elemento que distorsiona la democracia chilena, pero no tiene relevancia en las polticas econmicas. Por otra parte, el pasado empresarial del nuevo Presidente de la Repblica, unido a la experiencia de los cuatro aos del gobierno Aylwin, permiten a la nueva administracin entrar en ejercicio sin enfrentar la desconfianza del sector empresarial, al contrario, las relaciones entre los equipos econmicos de la Concertacin y los gremios y grupos empresariales ya tenan conductos probados y giles. El primer gobierno de la Concertacin haba reducido los aranceles a la importaciones de 15% a 11%, haba participado activamente en la Ronda Uruguay del GATT, haba negociado acuerdos comerciales con los principales pases de Amrica Latina (Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico y Venezuela), haba abierto el camino para el ingreso de Chile a la APEC y haba posicionado a Chile como interlocutor para negociar acuerdos con Estados Unidos y la Unin Europea. Con ello se haba consolidado la poltica llamada de Regionalismo Abierto que define las alternativas de poltica comercial que encuentra el gobierno de Frei al asumir su mandato. Ellas seguirn siendo la apertura unilateral de la economa por medio de la rebaja de aranceles, la apertura multilateral por la va de los acuerdos en la recientemente constituida OMC y la apertura negociada bilateral o regionalmente para establecer aperturas comerciales recprocas. Aunque los debates entre los distintos actores interesados en la poltica comercial seguirn siendo fuertes en torno a la validez de estas alternativas, el gobierno de Frei ya no tendr que demostrar que

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respalda la poltica de desarrollo de un modelo de economa exportadora abierta a los intercambios comerciales con el mundo. En el plano gubernamental la figura del Presidente Frei, a diferencia de Aylwin, asume un papel impulsor segn las categoras definidas por Wilhelmy (1983:32) en relacin al manejo de la poltica exterior jugando un papel activo en la definicin y manejo de la poltica comercial. Adems, la administracin Frei marca un punto de quiebre en la evolucin del ordenamiento institucional de la estrategia comercial chilena. Cada vez fueron ms fuertes las presiones para que el gobierno siguiera procedimientos ms transparentes y abriera la participacin a los actores de la sociedad civil, cuestionando de esta manera el enfoque tecnocrtico que haba predominado en el proceso de toma de decisiones. De hecho en este perodo se incorporan de manera incipiente el sector sindical y las ONG de carcter ecologista en las consultas gubernamentales a la sociedad civil. Las discusiones internas sobre la negociacin, conclusin y aprobacin del acuerdo comercial con MERCOSUR fueron el marco en el cual diferentes grupos de presin se organizaron e hicieron todo lo posible para influir y hacer valer sus preferencias. En este contexto se produjeron tres importantes cambios en la configuracin de los actores en la toma de decisiones comerciales de Chile. En primer lugar, el sector representante de la agricultura tradicional perdi la capacidad de veto en las negociaciones comerciales, mientras el sector de la agricultura moderna y exportadora no tradicional ganaba presencia en el mbito poltico y gremial. En segundo lugar, la administracin desarroll nuevas capacidades para manejar las variables internas mientras negocia acuerdos comerciales, desde la utilizacin de pagos laterales para modificar el reparto de beneficios y prdidas de los acuerdos hasta el manejo de la informacin para aislar a los sectores opositores, pasando por el uso de la negociacin interna para sacar adelante cambios en polticas internas. En tercer lugar, con motivo de la aprobacin del acuerdo con MERCOSUR, se abri la oportunidad para que el Congreso ingresara con fuerza en la discusin de la poltica comercial de Chile. El Presidente Frei se vio obligado a enviar ese tratado al Congreso para aprobacin parlamentaria abriendo un camino sin retorno en la politizacin y anlisis pblico de la estrategia comercial del gobierno. Si bien las negociaciones para incorporarse al TLCAN o negociar un TLC con Estados Unidos no fructificaron bajo el gobierno de Frei, los sectores partidarios de un acercamiento a ese pas consiguieron la firma de un TLC con Canad y transformar el ACE N 17 vigente con Mxico en un TLC. Ambos acuerdos fueron construidos con la lgica del TLCAN y fueron presentados a la opinin pblica como la puerta de entrada al TLC con Estados Unidos. Adems, las negociaciones del ALCA se convirtieron en un medio de mantencin y entrenamiento de los equipos negociadores previstos para las tratativas con Estados Unidos. Por otra parte, en 1998 se inicia la negociacin de un TLC con Centroamrica siguiendo la misma lgica negociadora del TLCAN. El perodo de gobierno de Frei es de continuidad en el sentido que sigue manejando las mismas alternativas de poltica comercial creadas y desarrolladas en el gobierno anterior, pero es de cambio en cuanto al manejo de la agenda por parte del

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Poder Ejecutivo de una manera ms centralizada en las manos de la Presidencia de la Repblica. A pesar de que desde el punto de vista comercial la principal negociacin culminada durante la presidencia de Frei fue con MERCOSUR, desde el punto de vista poltico los principales avances se hicieron en la definicin de los objetivos comerciales de Chile. De esta manera el modelo de los TLC se convirti en el paradigma de la poltica comercial chilena.

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6.7 Anexo Cronologa Relaciones Econmicas Internacionales (1994 2000).

Fecha 1994 Marzo 1994 Noviembre 1994 Noviembre 1994 Diciembre 1994 Diciembre Accin Asume la Presidencia de la Repblica Eduardo Frei RuizTagle. Parlamento adopta por unanimidad Acta Final de la Ronda Uruguay del GATT. Chile hace efectivo el ingreso al Foro de Cooperacin de Asia Pacfico, APEC. Cumbre de las Amricas en Miami, Estados Unidos. Inicio de las negociaciones ALCA Los Presidentes de Chile, Estados Unidos, Mxico y el Primer Ministro de Canad anunciaron la decisin de iniciar el proceso a travs del cual Chile se incorporar al TLCAN o NAFTA. Firma ACE 32 con Ecuador Entra en vigor ACE 32 Nace la OMC, sucesora del GATT Se inician negociaciones con MERCOSUR para la asociacin de Chile Se inician negociaciones con Per para establecer un ACE Se negocia la profundizacin del ACE 22 vigente con Bolivia Creacin de los equipos negociadores para abordar el TLC con EE.UU. Administracin Clinton no obtiene Fast Track, negociaciones con Chile se paralizan Gobierno crea el Comit Interministerial de Negociaciones Econmicas Internacionales Entra en vigor el Acuerdo de Complementacin Econmica con MERCOSUR (ACE 35) Contina la negociacin de un ACE con Per y para la profundizacin del ACE con Observaciones

1994 Diciembre 1995 Enero 1995 Enero 1995 1995 1995 1995 Segundo semestre 1995 1996 Noviembre 1996

Se refuerza el diseo de 1992

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1996 Junio

1997 Julio 1997

Bolivia (ACE 22) Culminan las negociaciones en torno a un Acuerdo Marco de Cooperacin entre la Unin Europea y la Repblica de Chile Entrada en vigor del TLC con Canad. Continan las negociaciones con Bolivia y Per.

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1998 1998 Julio 1998 1998

1998 Abril 1998 Noviembre

1999 Mayo

1999 Agosto 1999 Noviembre 1999 Diciembre 1999

Inicio de negociaciones para pasar del ACE 17 a un TLC con Mxico Firma y entrada en vigor del ACE 38 con Per. Se negocia un ACE con Cuba y un TLC con Centroamrica. Trabaja la Comisin Bilateral de Comercio e Inversiones entre Chile y EE.UU. constituida en varios grupos tcnicos, adelantando las negociaciones para un eventual TLC. II Cumbre de las Amricas en Santiago, Chile. Inicio de negociaciones del ALCA. Se aprueba ley 19.589 define programa rebaja arancelaria de un punto por ao, desde 1999 hasta 2003, para llegar de 11 a 6 por ciento Nueva Ley sobre salvaguardias (sobre tasas arancelarias en caso de aumento de importaciones que amenacen a un sector productivo nacional) Entra en vigor TLC con Mxico Firma de un TLC con Centroamrica Firma de un ACE con Cuba Continuacin de la negociaciones del ALCA

Limita la aplicacin de esta medida ms all de lo permitido por la OMC

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7 EL TERCER GOBIERNO DE LA CONCERTACIN: RICARDO LAGOS. La coronacin (2000 2003).

La eleccin de un Presidente socialista a en el ao 2000 reactiv los dispositivos de autodefensa del empresariado y se escucharon discursos alarmistas respecto a una supuesta hipoteca del modelo de desarrollo basado en una economa de mercado abierta al mundo (Pinto, 2002:92), pero al poco andar la conformacin de los equipos de gobierno disip cualquier duda en cuento a la mantencin de los grandes lineamientos de los gobiernos anteriores de la Concertacin. Al efectuar la definicin de la poltica exterior, el nuevo Presidente parti de la base de la existencia de una sola potencia mundial en los planos poltico y militar, pero coexistiendo con tres bloques econmicos. En ese contexto el Presidente Lagos define ritualmente, al igual que sus antecesores, como prioritaria la relacin con Amrica Latina, especialmente con los pases de MERCOSUR. Dice que en la nueva realidad internacional si no hablamos con una sola voz, no seremos odos, y Chile no podr participar en la definicin de las normas que regularan el orden econmico internacional. Pero, al igual que los presidentes que lo antecedieron, en su primer mensaje al pas, Lagos deja ver el pragmatismo en poltica comercial al abrir el campo de accin hacia Amrica, hacia el Asia Pacfico y Europa avanzando en acuerdos de libre comercio y en ciertos ideales comunes (Lagos, 2000). Las alternativas de la poltica comercial que se ofrecan al nuevo gobierno eran similares a las del gobierno anterior. Dentro del marco conceptual del Regionalismo Abierto se busca conciliar una poltica de integracin econmica y comercial con Latinoamrica y una poltica de apertura negociada con los principales socios comerciales de Chile en el mundo. Tras estas alternativas siguen presentes los sectores econmicos con sus preferencias, los sectores polticos e ideolgicos con sus modelos. Durante la Presidencia de Ricardo Lagos hay un impulso ms decidido por incorporar a la sociedad civil en general, y el mundo laboral en particular, en la discusin de los acuerdos de libre comercio. Sin embargo, el movimiento sindical mantiene una posicin distante, imprecisa que no se traduce ni en un respaldo abierto ni en un rechazo a la poltica adoptada por el gobierno. En el marco de las negociaciones con la Unin Europea, se contemplaba la incorporacin de disposiciones en el mbito de la cooperacin relacionadas con los derechos laborales fundamentales. En este proceso se integra un representante de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) (Sez, 2005:23). Adems, el gobierno dio pasos en la direccin de introducir la participacin ciudadana en la toma de decisiones en materias de inters pblico. En un documento oficial el gobierno manifest la voluntad poltica de fortalecer y estimular la participacin ciudadana, declarando su intencin de desarrollar con fuerza la participacin de la ciudadana en todos los mbitos de la vida nacional (Instructivo presidencial para la participacin ciudadana citado por Corporacin Participa, 2005). En este contexto desde el ao 2000 y a partir de las propuestas del Consejo de la Sociedad Civil convocado en julio de ese ao el Instructivo Presidencial sobre

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Participacin Ciudadana estableci para el Ministerio de Relaciones Exteriores los siguientes compromisos: a) Celebrar un seminario de carcter consultivo con representantes de la sociedad civil para discutir la poltica exterior del gobierno, al menos una vez al ao. b) Incorporar a representantes de la sociedad civil a las comitivas del Presidente de la Repblica en sus viajes oficiales. c) Generar mecanismos que permitan dar a conocer la informacin sustantiva relativa al funcionamiento de programas de cooperacin coordinados por la Agencia de Cooperacin Internacional. (Giacaman, 2003:8). Adems, los mrgenes de participacin se ampliaron en la medida que la democracia restablecida en 1990 se consolidaba y los rasgos autoritarios de la institucionalidad perdan respaldo y credibilidad.

7.1 La casi integracin plena al MERCOSUR.

En el contexto del Regionalismo Abierto, la administracin de Lagos estableci la meta de alcanzar la condicin de miembro pleno del MERCOSUR profundizando el acuerdo existente (ACE N 35). La idea no era nueva, los sectores latinoamericanistas de la Concertacin haban mantenido ese objetivo siempre presente y, durante el gobierno de Frei, solo se haba abandonado frente a los efectos de la crisis asitica en Chile. En cambio, al llegar Lagos a La Moneda la situacin regional era diferente, las economas de Amrica latina daban signos de recuperacin y se perciba una convergencia ideolgica entre el Presidente chileno con Fernando de la Rua en Argentina y Fernando Enrique Cardoso en Brasil, en la llamada tercera va sudamericana (Porras 2003:62). De esta manera, en la reunin cumbre de MERCOSUR realizada en Buenos Aires, en julio del 2000, fue acordado el marco de la negociacin para la incorporacin. El principal problema para la insercin plena de Chile al Mercado Comn del Sur naca de los fundamentos en que se construan sus polticas comerciales. MERCOSUR es por definicin una unin aduanera que pretende crear un mercado comn entre sus miembros por la va de establecer un arancel externo comn. Esto significa que los miembros de la unin deben supeditar su poltica comercial a la voluntad del bloque, es decir, no pueden llegar a acuerdos comerciales con terceros pases de forma independiente. Adems, otro problema para sta incorporacin eran las diferencias en las estructuras comerciales. En general Chile tena una economa ms abierta al mundo que MERCOSUR. Mientras Chile contaba con un arancel nico a las importaciones relativamente bajo, el MERCOSUR aplicaba un arancel diferenciado segn el grado de elaboracin de los bienes, siendo ms alto mientras mayor es el valor agregado a los productos, reflejo de una poltica que busca proteger la produccin interna dentro del bloque. Estas dificultades se esperaba resolverlas en un perodo de transicin destinado a lograr la convergencia de las estructuras comerciales, periodo en el cual Chile mantendra su autonoma para aplicar su poltica de Regionalismo Abierto.

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La decisin de incorporarse a MERCOSUR fue ampliamente criticada por los partidos de oposicin en Chile que vean en ella el peligro del cuestionamiento del modelo de apertura comercial seguido hasta la fecha. El Instituto Libertad y Desarrollo plante al respecto que era importante estar concientes de que nos estaramos uniendo a un bloque que an tiene altas barreras arancelarias y cuya vocacin de apertura hacia un comercio libre esta an a prueba. (Instituto LyD, 2000, Temas Pblicos, 490:1). En las filas de la Concertacin tambin surgieron voces crticas, tanto de los sectores ideolgicamente favorables al libre comercio como en los legisladores representantes de los sectores de agricultura tradicional (Porras, 2003:62). Estos ltimos, los representantes de la agricultura tradicional, fueron los ms claros opositores a la eventualidad de la adhesin chilena al MERCOSUR. Estos pases ya eran el emblema de los males que afectaba al sector, si bien tradicionalmente Argentina ha sido uno de los principales proveedores de alimentos de Chile. La oposicin del gremio agropecuario representado en la SNA fue contrarrestada por el apoyo de los gremios industriales y exportadores a la adhesin a ese mercado, destino importante de los productos manufacturados. En Diciembre del 2000, en la Cumbre Presidencial del MERCOSUR, se esperaba hacer el anuncio oficial de la integracin chilena a ese mercado comn, sin embargo se produjo un repentino cambio de actitud en los gobiernos de Chile y Brasil que llev a desechar esa incorporacin indefinidamente. Por una parte, el gobierno de Lagos decidi aceptar el ofrecimiento de Estados Unidos para reiniciar las negociaciones de un TLC bilateral, por otra parte, Brasil estim esa decisin una muestra de falta de compromiso con el proyecto integracionista sudamericano (Porras, 2003:63). A partir de ese momento las relaciones de Chile con MERCOSUR estuvieron marcadas por los problemas comerciales relativos al tratamiento de las importaciones de los productos protegidos por el sistema de bandas de precio chileno.

7.2 La tercera y ltima ronda de negociaciones con Estados Unidos.

En noviembre del ao 2000, a los pocos meses de iniciado el gobierno de Ricardo Lagos, Estados Unidos invita formalmente a Chile a iniciar negociaciones para establecer un Tratado de Libre Comercio entre ambos pases. El ao 2001, al dar cuenta al Parlamento de su primer ao de gestin, Lagos revela el cambio de prioridades producido por la oferta de Estados Unidos. En ese sentido, Lagos seala que son pocos los pases que se atreven a emprender simultneamente negociaciones para alcanzar Tratados de Libre Comercio con Estados Unidos y con la Unin Europea (Lagos, 2001). En esa oportunidad no dej de mencionar la importancia de Amrica Latina para Chile en lo que es la reiteracin del discurso permanente de los gobiernos de la Concertacin: En un mundo organizado en torno a grandes acuerdos regionales, nuestra ubicacin natural es Amrica Latina. Nos unen una historia, un territorio, una lengua, una cultura comn. Seguiremos, en consecuencia, fortaleciendo nuestra asociacin con el MERCOSUR y los dems pases de la regin. (Lagos, 2001)

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En enero de 2001 se efectu en Santiago la primera reunin de negociaciones del TLC Chile Estados Unidos. En esta oportunidad el gobierno chileno se present mostrando un alto grado de cohesin y coordinacin interna en comparacin con lo que haba acontecido en ocasiones anteriores. Las negociaciones fueron encabezadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la DIRECON. El jefe negociador fue el Director General de Relaciones Econmicas Internacionales y la Ministra de RR.EE. del momento, Soledad Alvear. La primaca en las conversaciones la tuvo el Ministerio de RR.EE. con los equipos humanos que se haban constituido originalmente bajo el Ministerio de Hacienda para estas negociaciones. Los ministerios de Hacienda, Economa y Agricultura participaron activamente pero quedaron en segundo plano. A diferencia de los gobiernos anteriores, en esta oportunidad el Presidente Lagos asumi el verdadero liderazgo del proceso quien siempre apareci como el ltimo responsable de las negociaciones y busc en toda instancia reafirmar su autoridad en la estrategia comercial de su gobierno (Porras, 2003:59). Como una forma de involucrar al conjunto de la sociedad en estas negociaciones, el gobierno convoc a un Consejo Asesor, conformado por 30 personalidades del mundo poltico, acadmico y cultural. Si bien su grado de ingerencia en las decisiones fue bastante escasa, desde el punto de vista de las comunicaciones fue una demostracin del amplio respaldo que tena en la sociedad chilena la bsqueda de un TLC con Estados Unidos. La alta cobertura de estas negociaciones por parte de los medios de comunicacin fue una oportunidad de obtener tribuna para los grupos opositores a la iniciativa. Por primera vez la opinin pblica recibi informacin de la Alianza Chilena para un Comercio Justo y Responsable (ACJR), organizacin que encabez el movimiento de oposicin al Tratado poniendo el acento en el impacto negativo que poda tener en algunos sectores de la economa chilena. Adems, en esta oportunidad la Central Unitario de Trabajadores, CUT tuvo una participacin activa en el proceso negociador, acompaando en varias ocasiones a los funcionarios pblicos en el cuarto adjunto. Su papel estuvo orientado a neutralizar las presiones contrarias al acuerdo de parte de los sindicatos estadounidenses. En el mundo empresarial ya se haba alcanzado a estas alturas del proceso de negociacin internacional de acuerdos comerciales la capacidad para actuar coordinadamente. La Confederacin de la Produccin y el Comercio (CPC) fue, en esta oportunidad, el interlocutor principal del empresariado con el gobierno y, a travs de ella, el empresariado fue el actor ms influyente del mbito privado. Pero, al igual que en ocasiones anteriores, la SNA se apart de apoyo sin condiciones al TLC con Estados Unidos. Sin que les faltara razn, los gremios representativos de la agricultura tradicional vean en las negociaciones con Estados Unidos una seria amenaza a los productos que contaban con la proteccin del Sistema de Banda de Precios. Se saba que el pas del norte pedira poner una fecha de trmino a las bandas de precios que protegen la produccin del trigo y del azcar de los precios internacionales, normalmente inferiores al precio interno. Pero, las grandes ventajas que significaba el TLC para los productores agrcolas del Valle Central neutralizaron al interior de la SNA las presiones de los agricultores del sur del pas, lo que provoc importantes disensos al interior de ese gremio y la marginacin de algunos representantes de la agricultura tradicional.

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Dos reas nuevas en las negociaciones, propuestas por Estados Unidos, fueron motivo de importantes debates internos en Chile. Desde la firma del TLCAN (NAFTA por su sigla en ingls) se haba incorporado a las negociaciones de comercio internacional las cuestiones laborales56 y medioambientales57. Para el empresariado chileno estas disposiciones no eran otra cosa que una nueva forma de proteccionismo de parte de Estados Unidos y una amenaza seria de transformarse en barreras para impedir el ingreso a ese pas de productos chilenos que compitieran con la produccin local. En cambio, para los sindicatos y los movimientos ambientalistas eran disposiciones favorables para el cumplimiento de la propia normativa que se haban dado los pases en esas materias y, de esa manera, evitar la sobre explotacin de los recursos humanos y ambientales en aras de conseguir mayor competitividad comercial. El gobierno recogi la preocupacin empresarial, sindical y ambientalista, aceptando la incorporacin de stas clusulas en el TLC pero plante inadmisible el establecimiento de una relacin entre incumplimiento de las normas laborales y ambientales con sanciones comerciales, evitando de esta forma que dichas clusulas se utilicen como barreras al comercio. En el curso de 2002, el gobierno del Presidente Bush obtuvo finalmente del Congreso de Estados Unidos la autorizacin para negociar acuerdos comerciales, el llamado Fast Track, y las negociaciones con Chile concluyeron en diciembre de ese ao. El TLC fue ratificado por los Parlamentos de ambos pases en el ao 2003. En el mundo poltico, el pensamiento de la derecha era claramente favorable al TLC como lo refleja el Instituto Libertad y Desarrollo (LyD) que reafirma la preferencia por la integracin econmica con Estados Unidos, no as con MERCOSUR. Para LyD este tratado implicar otorgar un respaldo al rgimen econmico de libre mercado y por tanto su estabilidad en nuestro pas ser mayor (Instituto LyD, 2000, Temas Pblicos, 509:1), mientras, refirindose a las protestas porque la negociacin con Estados Unidos sera incompatible con la posibilidad de que Chile llegase a ser socio pleno del MERCOSUR, LyD seala que Probablemente ese es un beneficio adicional, en el sentido que dicha alternativa, a nuestro juicio, es un error. (Instituto LyD, 2000, Temas Pblicos, 509:3). Es decir, la importancia que la derecha poltica chilena le atribuy al TLC con Estados Unidos iba ms all de lo meramente comercial. Lo califican como el triunfo y la consolidacin del libre mercado (Instituto LyD, 2002, Temas Pblicos, 609:1). Para la derecha poltica y el empresariado el TLC con Estados Unidos significaba obtener el respaldo de esa nacin para el modelo econmico chileno, establecer una suerte de amarre de las reglas del libre mercado por medio de un tratado internacional con la primera potencial mundial. En cambio, los sectores polticos de izquierda de la Concertacin vieron en el TLC con Estados Unidos ventajas y desventajas. Entre las ventajas destacaron la consolidacin en el tiempo del acceso al mercado de EE.UU., con la perspectiva de incrementar las exportaciones con mayor valor agregado nacional, con el resultado, en el largo plazo, incrementar el empleo en Chile. A su vez, destacaron, entre otros Disposiciones que establecen la suspensin de las preferencias comerciales acordadas en el caso de que un pas sistemticamente no cumpla sus leyes laborales, produciendo un impacto en el comercio entre los miembros del acuerdo. 57 Al igual que en el caso del tema laboral, son disposiciones que vinculan el cumplimiento de las normas ambientales con las preferencias entregadas en el TLC.
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aspectos, la integracin de los principios laborales de la OIT en el tratado y el establecimiento de mecanismos de respeto de las normativas legales nacionales en materia laboral y ambiental. Entre las desventajas ms importantes destacan la limitacin de los controles de capitales golondrina a un ao, la mayor competencia a la que estar sometida la pequea y mediana empresa, la prdida de ingresos fiscales, la prdida de proteccin al trigo al cabo de doce aos, y en algunas materias de propiedad intelectual, planteando que las desventajas son desafos que habrn de ser contrarrestados con slidas polticas pblicas compensatorias (Partido Socialista de Chile, 2003). El Partido Socialista (PS) dio mandato a sus parlamentarios de aprobar en TLC en el Congreso, pero hizo la salvedad que dicha aprobacin no implicaba la prdida de autonoma Chile en su poltica internacional y de su poltica econmica. En esa misma oportunidad dejo en claro su preocupacin por los sectores que tienen ms dificultades para integrarse a una economa abierta al mundo. La declaracin del PS seala el conjunto de tratados firmados por Chile obligan al pas, para hacer frente al incremento de la competencia externa y para hacer posible el aprovechamiento de las oportunidades de comercio e inversin, a poner en prctica una activa estrategia de desarrollo que implique transformaciones significativas en el apoyo financiero, en transferencia tecnolgica y en respeto de las normas laborales y ambientales aplicables a la actividad econmica en su conjunto y en especial a la micro, pequea y mediana empresa y al desarrollo regional y local. (Partido Socialista de Chile, 2003).

7.3 El Acuerdo de Asociacin Poltica y Econmica entre Chile y la UE.

El Acuerdo de Asociacin Poltica y Econmica, firmado por Chile y la Unin Europea (UE), en mayo de 2002, fue el primer logro de la administracin Lagos en materia de negociaciones internacionales. Si bien fue el resultado de sucesivos pasos de acercamiento hacia el bloque europeo desde el retorno a la democracia en 1990, su consecucin en ese momento permiti al Presidente Lagos mostrar resultados concretos luego de la fallida iniciativa de incorporacin plena al MERCOSUR y de las dificultades que aparecan en el horizonte del TLC con Estados Unidos ante la carencia de la autorizacin del Parlamento al gobierno Bush para negociar. La negociacin con la UE, al igual que aquella que se realizaba con EE.UU., mostr a un gobierno chileno con un alto grado de coordinacin y cohesin interna (Porras, 2003:63). El sector empresarial chileno tuvo el papel ms activo entre los actores privados. El Comit de la CPC para la Unin Europea fue el principal representante del sector ante los negociadores del gobierno. Adems, la SOFOFA, ASEXMA y la Confederacin Nacional de Exportadores participaron activamente en las negociaciones, junto con organizaciones empresariales directamente involucradas en captulos especficos del proceso, tales como Vias de Chile o la Sociedad Nacional de Pesca (SONAPESCA).

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Los gremios vitivincola y pesquero se vieron enfrentados a solicitudes europeas que los afectaban directamente. Por una parte, la UE demand suprimir un nmero importante de marcas registradas de vinos chilenos que coincidan con denominaciones de origen europeas, especialmente francesas, tales como Borgoa, Champaa o Coac. Por otra parte, las empresas pesqueras europeas queran tener acceso al espacio martimo chileno, amenazando con su capacidad de captura a la industria pesquera de Chile. En estos dos casos la fuerza de presin de los actores chilenos se vio contrarrestada por la necesidad poltica del gobierno Lagos de culminar el Acuerdo con la UE considerando las dificultades que encontraba el TLC con EE.UU. para llegar a buen trmino. Tampoco lograron los sectores afectados obtener apoyo en los parlamentarios chilenos porque la opinin general era favorable al acuerdo, existiendo un gran consenso en el arena domstica sobre los efectos positivos que el acuerdo poda tener sobre la economa chilena y para el conjunto de la sociedad (Porras, 2003:64). En el campo poltico-ideolgico surgieron voces que marcaron una diferencia de matiz en la evaluacin de este Acuerdo. El Instituto Libertad y Desarrollo no dej pasar la oportunidad para hacer ver su compromiso con la ortodoxia del libre mercado. Para LyD el Acuerdo con la UE fue indudablemente un logro significativo e histrico para el pas pero hace ver el hecho de tratarse de un Acuerdo que no sigue totalmente la lgica de la apertura de las economas al libre comercio. Por eso LyD plantea que la naturaleza de este acuerdo comercial, desde el punto de vista conceptual, es de comercio administrado (Instituto LyD, 2002, Temas Pblicos, 577:1). El Acuerdo con la UE tuvo una tramitacin parlamentaria lenta culminando su aprobacin en forma tarda, de manera que entr en vigencia solo en febrero de 2003. Paralelamente el gobierno de Lagos continu y concluy, en junio de 2003, el acuerdo de libre comercio con la Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA, por su sigla en ingls).

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7.4 Los caminos hacia el Oriente.

El 21 de mayo de 2002 Lagos destac ante el Congreso en Valparaso, la proyeccin chilena hacia el Pacfico al convocar al pas a poner nuestros ojos en el Ocano Pacfico, en el Pacfico que es parte importante de nuestro futuro sealando que en sus riberas se va concentrar el grueso del crecimiento de la economa mundial, Chile estuvo siempre lejos de los centros del crecimiento econmico, hoy Chile est en el primer lugar de la platea de la historia que se desarrolla en el Pacfico (Lagos, 2002). La administracin Lagos elabor, efectivamente, una nueva agenda para la regin Asia-Pacfico. Resultado de la acumulacin de experiencia y conocimientos relacionados con esa regin el gobierno chileno se plante buscar estrategias alternativas para superar las debilidades del plan de liberalizacin comercial de la APEC. Junto con reforzar la participacin en este foro, las autoridades chilenas iniciaron una ofensiva diplomtica para abrir negociaciones comerciales con determinados pases de la regin. La Repblica de Corea del Sur fue el primer pas con el cual se logr avanzar. Si bien las conversaciones se haban iniciado durante el gobierno de Frei R-T y la primera ronda de negociaciones para alcanzar un TLC se realiz en diciembre de 1999, stas se reanudaron durante el gobierno de Lagos, culminando en el ao 2002. Paralelamente, el gobierno se acerc a Japn, Singapur, Nueva Zelandia, China e India, obteniendo diferentes grados de aceptacin a su propuesta de iniciar negociaciones para el establecimiento de acuerdos comerciales bilaterales.

7.5 Amrica Latina y el ALCA.

La regin latinoamericana sigui presente en la agenda gubernamental a pesar de que las prioridades estuvieron centradas claramente en Estados Unidos, Europa y Asia. Por ejemplo, en su Mensaje al Congreso en mayo de 2001 Lagos no dej de mencionar la importancia de Amrica Latina para Chile, reiterando el discurso permanente de los gobiernos de la Concertacin: En un mundo organizado en torno a grandes acuerdos regionales, nuestra ubicacin natural es Amrica Latina. Nos unen una historia, un territorio, una lengua, una cultura comn. Seguiremos, en consecuencia, fortaleciendo nuestra asociacin con el MERCOSUR y los dems pases de la regin. (Lagos, 2001) En concreto, por una parte culmin una lenta tramitacin parlamentaria de los TLC con Costa Rica y El Salvador para que entraran en vigor durante el ao 2002 y se iniciaron negociaciones para profundizar el Acuerdo vigente con Bolivia (ACE N 22), por otra parte, como vimos ms arriba, la intencin de comenzar un proceso de incorporacin plena al MERCOSUR fue abandonada en los hechos al abrirse una nueva posibilidad para negociar un TLC con la primera potencia mundial. Si bien el Presidente Lagos haba puesto el acento de su poltica de relaciones exteriores en Amrica Latina en los hechos la orientacin que prim en su gobierno no fue latinoamericanista.

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En lugar de incorporarse al MERCOSUR, Chile se involucr activamente en las negociaciones para establecer el Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), iniciativa de Estados Unidos que buscaba crear una zona de libre comercio desde Alaska hasta Tierra del Fuego, excepto Cuba. Esta iniciativa comportaba la bsqueda de un acuerdo regional al estilo y filosofa del TLCAN, es decir, iba ms all de la liberalizacin comercial, incorporaba al libre comercio el rea de los servicios y liberalizaba el movimiento de las inversiones. Para Chile, quien ya dispona de Acuerdos de Complementacin Econmica o TLC con todos los pases de la regin, el proyecto ALCA le permita uniformar sus acuerdos previos y tener mejores garantas de cumplimiento en la medida que la principal potencia mundial formara parte del acuerdo. Esta participacin activa chilena en las negociaciones del ALCA al lado de Estados Unidos y los pases ms propensos al libre comercio, le signific a Chile un alejamiento mayor de MERCOSUR y, especialmente, de Brasil pas que encabezaba las tendencias proclives a una mayor proteccin de los mercados internos. En los hechos, la posicin planteada por Brasil en cuanto exigir de Estados Unidos una reduccin de los subsidios que entrega a su agricultura y la apertura de su mercado agrcola a las exportaciones, llev las negociaciones del ALCA a empantanarse en marzo de 2004 con ocasin de la reunin efectuada en Puebla, Mxico.

7.6 Conclusiones del Captulo.

Si bien al iniciar su mandato presidencial Ricardo Lagos se propuso la incorporacin plena de Chile al MERCOSUR, esta alternativa fue sepultada en los hechos al aceptar el gobierno de Chile una nueva invitacin de los EE.UU. para negociar un TLC. En los hechos, la alternativa de negociacin de acuerdos comerciales bilaterales siguiendo la estructura TLCAN prim y se consolid durante este gobierno gracias a los TLC alcanzados con Estados Unidos y la Repblica de Corea, as como en las negociaciones para el ALCA. En el mensaje del Presidente Lagos el 21 de mayo de 2003 da cuenta de la culminacin de las principales negociaciones comerciales llevadas adelante por Chile. En un mismo ao Chile llega a establecer los acuerdos con la Unin Europea, el TLC con Corea del Sur, el tratado de libre comercio con la EFTA y, principalmente, el TLC con Estados Unidos. Durante el gobierno de Lagos se consolida la participacin activa de un nmero importante de actores domsticos en las negociaciones comerciales con la UE y con EE.UU. As mismo, en el marco de una poltica general de estmulo a la participacin ciudadana, se crearon nuevos canales institucionales para facilitar la interlocucin pblico-privada para tratar los temas relacionados con las polticas comerciales. Lo anterior no significa que haya desaparecido el enfoque tecnocrtico que haba dominado en el proceso de formacin de la estrategia comercial. La participacin de la mayor parte de los actores privados se refiere esencialmente a aspectos especficos de la agenda gubernamental y los nicos que operan dndole continuidad a su accionar son los sectores empresariales, consiguiendo con ello un alto nivel de

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ingerencia. Los gremios empresariales, adems de su poder econmico, han logrado desarrollar las capacidades humanas y tcnicas para dar seguimiento a las negociaciones comerciales. El gobierno de Lagos demostr tambin capacidad para neutralizar a los actores privados contrarios a algn aspecto especfico de la poltica comercial, activando a los actores de manera selectiva, demostrando el desarrollo de su habilidad para ganar autonoma respecto a los actores privados (Porras, 2003:65). Durante este periodo se consolida y predomina una visin de las relaciones comerciales marcada por la filosofa de los TLC, es decir, la bsqueda de acuerdos que van ms all de lo meramente comercial e incorporan en los Tratados compromisos de liberalizacin en reas nuevas como servicios, inversiones, servicios financieros, propiedad intelectual, normas laborales y normas ambientales.

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7.7 Anexo Cronologa Relaciones Econmicas Internacionales (2000 2003).

Fecha 2000 Marzo 2000 Julio Accin Asume la Presidencia Ricardo Lagos Escobar Cumbre MERCOSUR en Buenos Aires acepta condiciones para incorporacin de Chile al bloque Se inicia negociacin de un TLC con EE.UU. Inicio renegociacin arancel consolidado en la OMC para los productos en Banda de Precios (azcar y trigo) Entra en vigor TLC con Costa Rica III Cumbre de las Amricas, Qubec, Canad. Acuerdo para concluir negociacin del ALCA a ms tardar en enero de 2005 y ponerlo en vigor en diciembre 2005. Entra en vigor TLC con El Salvador Concluye negociacin TLC con Corea del Sur Se inician negociaciones con Singapur y Nueva Zelandia (P3) Entra en vigor Acuerdo de Asociacin con UE Firma TLC con Corea del Sur Firma TLC con Estados Unidos Firma TLC con EFTA (Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza) Aprobacin Ley sobre diversas armonizaciones relacionadas con la OMC que se haba enviado al Congreso en octubre de 1999 Inicio negociaciones con Bolivia para llegar a un TLC Bolivia suspende las negociaciones Reunin de ALCA en Puebla, Despus de una lenta tramitacin parlamentaria, dada baja prioridad de los actores interesados Observaciones

Chile propuso mantener su autonoma comercial en el periodo de convergencia de las polticas de ambas partes.

2000 Noviembre

2001 2002 Febrero

2002 Abril

2002 Junio 2002 Octubre 2002 Octubre 2003 Febrero 2003 Febrero 2003 Junio 2003 Junio 2003 Agosto

Despus de una lenta aprobacin parlamentaria

2003 2003 Octubre 2004 Marzo

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Mxico, constata el empantanamiento de las negociaciones.

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8 CONCLUSIONES FINALES.
El objetivo central de esta Tesis era estudiar, desde el punto de vista de las polticas pblicas, la poltica de relaciones econmicas internacionales de Chile entre los aos 1990 y 2003, periodo que cubre desde el retorno a la democracia hasta el establecimiento del TLC entre Chile y Estados Unidos. Resumiendo en una pregunta, la finalidad del estudio esta era; Cul fue la poltica comercial de los gobiernos de la Concertacin entre los aos 1990 y 2003, cmo se tomaron las decisiones y cmo se aplicaron? Se trataba de abordar el estudio de la poltica que se encuentra detrs de una poltica pblica concreta, la relacin entre las ideas, las visiones del pas, los intereses nacionales y sectoriales con las decisiones del gobierno en un rea particular de la accin gubernamental. Para abordar el estudio tomamos como referente terico el trabajo desarrollado por John W. Kingdon (1995) en un estudio sobre el surgimiento de las opciones polticas, la definicin de la agenda gubernamental y la toma de decisiones en el gobierno de Estados Unidos. Si bien la utilizacin de un marco terico desarrollado en una realidad diferente a la chilena puede ser cuestionable, su aplicacin como pauta de trabajo entrega herramientas que permiten avanzar en la sistematizacin de los elementos del sistema poltico chileno. De acuerdo con Kingdon, hemos hecho la diferencia entre la definicin de las alternativas para una poltica y la definicin de la agenda, es decir, por una parte la creacin de condiciones para que una poltica sea considerada dentro de las posibilidades y, por otra parte, la entrada de una poltica concreta dentro de las prioridades gubernamentales. Kingdon estudia la formulacin de las polticas pblicas como una configuracin de actores que se relacionan entre si y con el proceso de formulacin de las alternativas y de la agenda. Al interior de este proceso hace la distincin entre los actores gubernamentales y los no gubernamentales. Dentro de los primeros distingue el Poder Ejecutivo, la administracin pblica y el Parlamento, dentro de los segundos destaca a los grupos de intereses, los partidos polticos, sindicatos, ONGs, medios de comunicacin, centros universitarios y la opinin pblica. Estos actores pueden ser visibles o invisibles desde el punto de mira del pblico en general. Los actores pueden tener diferente importancia, su importancia pude ser distinta a nivel del establecimiento de las alternativas o de la agenda y de acuerdo a los recursos que disponen. Para explicar el proceso de adopcin de las polticas pblicas Kingdon recurre a un modelo revisado del Tarro de Basura, modelo que se basa en una la concepcin del gobierno como una anarqua organizada. Al interior de ella distingue tres corrientes o flujos cuya convergencia permite comprender la emergencia de un tema en la agenda gubernamental: problemas, alternativas y confrontacin poltica. Los problemas tienen su propia existencia y bajo determinadas condiciones llegan a captar la atencin de las personas, de los polticos y del gobierno; las alternativas para enfrentar esos problemas existen tambin por si mismas, hay cientos de especialistas elaborando propuestas para todos los problemas imaginables; finalmente, el flujo poltico esta compuesto por elementos tan variados como el estado de la opinin pblica, los resultados electorales, los cambios en la administracin pblica, cambios en las ideas predominantes, cambios en las condiciones internacionales, entre otros.

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Estos tres flujos de procesos se desarrollan y operan en gran parte en forma independiente entre ellos. Las soluciones se desarrollan, respondan o no a un problema. La corriente poltica puede cambiar repentinamente, est o no preparada la comunidad poltica o los problemas que enfrentan el pas hayan cambiado. Los flujos se renen en momentos: un problema es reconocido, una solucin est disponible, el clima poltico es propicio para el cambio, no hay restricciones que impidan actuar. De esta forma aparece lo que Kingdon denomina una ventana poltica para actuar, la oportunidad para hacer avanzar una propuesta. En Chile las alternativas u opciones del nuevo bloque poltico gobernante en el plano de las relaciones econmicas internacionales se pueden reducir en el plano terico a tres: continuar la poltica de apertura unilateral de la economa implantada por el rgimen militar, abandonar esa poltica o modificarla introduciendo nuevos elementos. La Concertacin opt por introducir modificaciones a la poltica comercial de la dictadura, abriendo nuevas alternativas dentro de la opcin de insertar internacionalmente la economa chilena. El factor central de la nueva poltica comercial fue la bsqueda de acuerdos bilaterales y regionales para abrir mercados preferenciales a las exportaciones chilenas, sin abandonar la apertura unilateral por la va de reducir los aranceles que deben pagar las importaciones. Dentro del marco de las grandes alternativas reseadas al interior de la Concertacin se abri un debate y una pugna por diferentes opciones. La apertura bilateral o negociada ofreca distintos caminos: darle prioridad a los pases latinoamericanos, preferir a los pases de la Unin Europea o empezar con un acercamiento a Estados Unidos, agregndose ms adelante los pases asiticos. La continuacin de la apertura unilateral poda hacerse a diferentes grados de intensidad y rapidez. Cada una de esas alternativas representaba opciones ideolgicas, polticas, econmicas y comerciales y fueron asumidas o impulsadas por los diferentes actores segn los intereses y las ideas que representaban. Siguiendo a Kingdon hemos identificado los actores de la poltica comercial en Chile, tanto a nivel gubernamental como no gubernamental, encontrando diferencias entre lo sealado por el autor y la realidad chilena. En primer lugar, la democracia en Chile viva en el perodo estudiado una fase de transicin, con resabios de la dictadura militar que la antecedi, lo que se expresa en una dbil participacin de los actores que fueron reprimidos y perseguidos durante la dictadura. Particularmente, en Chile el papel de los partidos polticos, de los sindicatos y de las organizaciones no gubernamentales fue menor en el establecimiento de las alternativas y de la agenda en la poltica comercial del que Kingdon describe en la sociedad de Estados Unidos. Por otra parte, el Parlamento en Chile cuenta con menor capacidad de influencia de la que Kingdon atribuye al Congreso de Estados Unidos, tanto por las atribuciones que le entrega la Constitucin Poltica como por el grado de dificultad y complejidad de los temas en discusin. Dentro de los actores gubernamentales, de acuerdo a la tradicin constitucional y segn la Constitucin chilena de 1980, le corresponde al Presidente de la Repblica la conduccin de la poltica exterior de Chile, atribuciones que han hecho respetar todas las administraciones, aunque algunos Presidentes hayan sido rbitros como Patricio Aylwin o impulsores como Frei R-T y Lagos. El caso chileno est muy cerca de lo planteado por Kingdon en el sentido que el Presidente tiene una alta capacidad para determinar la agenda, pero no es capaz de dominar las alternativas y, en algunos

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casos, no logra definir el resultado final. Sus recursos o medios van desde la potestad constitucional para definir la poltica internacional hasta su capacidad de influir en la opinin pblica. Algo semejante ocurre con los asesores presidenciales. Siendo un actor no visible, gracias a la confianza que deposita el Presidente en ellos influyen especialmente en la elaboracin de las alternativas de poltica frente a problemas determinados ms que en la determinacin de la agenda. El tercer componente de los actores gubernamentales, de acuerdo a Kingdon, son el conjunto de personas que encabezan los Ministerios y servicios pblicos, los llamados altos cargos de confianza. En el caso chileno, para lo que nos compete, est integrado por distintos Ministerios que tienen competencia en materias internacionales: Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Economa y Ministerio de Agricultura, principalmente. Los funcionarios de carrera, a diferencia de lo que seala Kingdon, en el caso de la poltica comercial de Chile no tienen la capacidad de controlar las administraciones. Al restablecerse la democracia en Chile en 1990 y constituirse el gobierno de Patricio Aylwin, los Ministerios son asignados con un criterio de equilibrio poltico entre los partidos de la Concertacin. Esto llev a en la cabeza de los Ministerios que tenan competencias en la poltica comercial se encontraran personas que representaban distintas corrientes de pensamiento y, en esa medida, propusieran diferentes alternativas para llevar adelante las tareas de gobierno. En los primeros aos de gobierno de la Concertacin el Ministerio de Hacienda represent claramente la corriente partidaria de dar prioridad a las negociaciones comerciales con los pases desarrollados, especialmente Estados Unidos, mientras en el Ministerio de Relaciones Exteriores y en el Ministerio de Economa se concentraron aquellos que propiciaban una poltica comercial latinoamericanista y pro europea. Con el paso del tiempo y la concentracin de los recursos humanos y la potestad para negociar acuerdos comerciales en el Ministerio de Relaciones Exteriores, se superaron las discrepancias pblicas sobre las prioridades gubernamentales en la materia pero las alternativas continuaron presentes en el debate pblico. A pesar de lo planteado por Kingdon en cuanto a la importancia del Parlamento, se puede decir que el Parlamento chileno no ha tenido participacin en el diseo de las alternativas de la poltica comercial del pas ni en la construccin y ejecucin de la agenda gubernamentales al respecto. Pero, s ha ejercido una influencia indirecta como instancia de ltimo recurso a la cual apelan los sectores que se han sentido perjudicados por los acuerdos comerciales concluidos por el Ejecutivo. Al tener el Parlamento la facultad de aprobar o rechazar los Tratados negociados por el Poder Ejecutivo, los debates en su seno son una caja de resonancia para los sectores que han quedado disconformes con los trminos de esos Tratados y la oportunidad de obtener compensaciones. Siguiendo la lgica de Kingdon, estudiamos a continuacin los actores no gubernamentales. En la definicin de las polticas pblicas en Chile, entre los actores externos al gobierno, se encuentran los partidos polticos, los gremios patronales y los grupos econmicos, las organizaciones sindicales y ambientalistas, los centros de investigacin poltica y acadmica y los medios de comunicacin.

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Los partidos polticos chilenos vivan una situacin anmala al iniciarse el perodo bajo estudio, pero se reconstituyeron rpidamente en las postrimeras de la dictadura militar y retomaron las definiciones ideolgicas que los definen ms all de personalismos o intereses materiales. Tuvieron una tarda y tangencial participacin en el debate en torno a las alternativas y la agenda en el campo de las relaciones econmicas internacionales, sus prioridades estuvieron en la reconstruccin de la democracia despus de diecisiete aos de dictadura y en el debate sobre el modelo econmico de desarrollo. Los partido polticos que llagaron al gobierno, al contrario de lo que esperaban los sectores empresariales y la derecha poltica, no cuestionaron el modelo de economa de mercado abierta al mundo, en lugar de ello centraron su atencin en la correccin de los resultados indeseados de esa poltica, que se expresaban en la desigual distribucin de las oportunidades y del bienestar social. En una interesante autocrtica los partidos de la nueva coalicin gobernante reconocieron la importancia del mercado en la asignacin de los recursos econmicos, pero sealaron la importancia del papel regulador del Estado para corregir las imperfecciones de los mercados e impedir los abusos de la concentracin del poder econmico. La participacin de los partidos polticos en la formulacin de las alternativas y de la agenda gubernamental relacionada con la poltica comercial fue indirecta y trasversal. En el caso de la Concertacin, los partidos fueron uno de los espacios donde se debati sobre la validez y los defectos del modelo econmico chileno, pero este debate atraves a las organizaciones partidarias de manera transversal, las distintas corrientes de ideas se expresaban al interior de cada partido, con excepcin de la extrema derecha. Tambin los partidos de la Concertacin jugaron un papel importante en el debate parlamentario sobre los tratados comerciales firmados por el Ejecutivo, poniendo disciplina entre los congresistas que daban preferencia a la atencin de su clientela electoral por sobre las decisiones partidarias de seguir una determinada lnea en sus votaciones en el Parlamento. En el caso de los partidos que representaban el pensamiento de derecha hubo mayor homogeneidad en la defensa del modelo econmico tal como haba sido diseado e instalado por el rgimen militar, si bien en las votaciones parlamentarias muchos de sus miembros dieron prioridad a los intereses sectoriales de sus electores por encimas de las razones ideolgicas de sus partidos, especialmente a favor de los productores agrcolas tradicionales que sustituyen importaciones. Los partidos de la izquierda extra parlamentaria, sin mayor gravitacin en Chile, solo se destacaron en el debate al momento de rechazar las iniciativas gubernamentales de tratados con Estados Unidos, ya sea el TLC o el ALCA. Se puede decir que, a diferencia de los planteado por Kingdon, los partidos polticos y, en general los actores dependientes de los resultados electorales y de la opinin pblica, no tuvieron en Chile mayor influencia sobre la agenda, tampoco sobre las alternativas. Tanto porque sus preocupaciones se encontraban en otros temas como porque los temas de las relaciones econmicas internacionales no eran materias que permitieran ganar influencia electoral en la opinin pblica. En este mismo sentido, el sistema electoral chileno le resta a las elecciones el dramatismo de posibles cambios radicales, las elecciones que tuvieron lugar en el

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perodo estudiado no provocaron cambios de mayora ni de coalicin gobernante. Con esto se quiere decir que los votantes, la opinin pblica, tuvieron menor importancia dentro de las consideraciones de los partidos y los parlamentarios, a la hora del establecimiento de las alternativas y la agenda de polticas pblicas, que si se estuviera frente a un sistema poltico ms abierto. Por otra parte, desde la filas de los partidos de la Concertacin salieron la gran mayora de los integrantes de los sucesivos Ministerios y altos cargos de las tres administraciones que estudiamos. Las organizaciones no gubernamentales que participaron en la elaboracin de las alternativas para la poltica comercial chilena se caracterizan por su ligazn con las corrientes ideolgicas y los partidos polticos. Las ONG se pueden clasificar por su inspiracin ideolgica o doctrinaria lo que se traduce en mayor o menor cercana con los partidos polticos y el gobierno. As es como el Instituto Libertad y Desarrollo es un claro seguidor de la doctrina neo-liberal en economa y es cercado al partido UDI; el Centro de Estudios Pblicos (CEP) formado y financiado por grandes empresarios juega, al igual que LyD, un papel de impulsor de las polticas de mercado en economa internacional, apoyando las alternativas que acerquen a Chile a las economas del primer mundo antes que a los pases latinoamericanos. En otro lugar del espectro se encuentra el Centro Chile 21 formado por Ricardo Lagos Escobar y dirigido por importantes miembros de los partidos PPD y PS, organismo en el cual se da el debate de las distintas corrientes o matices que tienen estos partidos con respecto a la poltica internacional y la poltica comercial de Chile. Una de las principales ONG centradas en las relaciones econmicas internacionales es la Alianza por un Comercio Justo y Responsable (ACJR), se define a favor de una poltica comercial orientada hacia la integracin latinoamericana y cuidadosa de los intereses de los pequeos y medianos productores. La Fundacin Terram, con una orientacin ecologista, sigue la misma lnea de crtica al imperio de los criterios de mercado en la poltica econmica y al establecimiento de un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Finalmente el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA) es cercano a la izquierda extraparlamentaria y representa la corriente poltica contraria al modelo de economa capitalista seguido en Chile. Junto a los partidos de la izquierda extraparlamentaria jugaron un papel cuando se negociaba el TLC con Estados Unidos y los medios de comunicacin pusieron atencin en los temas de la poltica comercial. Participaron en foros y debates y tuvieron amplia cobertura en los medios, pero su influencia fue limitada como limitado es su poder electoral. En el plano de los actores no gubernamentales de la poltica comercial chilena, el papel ms importante es el representado por los gremios empresariales. Con el retorno a la democracia los representantes del empresariado recuperaron el rol de representacin que haban perdido durante la dictadura militar y, gracias a una conducta de dilogo y seriedad en sus planteamientos, consiguieron ser interlocutores vlidos ante las autoridades gubernamentales en materias econmicas.

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Dentro de los gremios empresariales se distinguen la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), representante de los agricultores, y la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), representante de la industria manufacturera. En torno a estas dos organizaciones se polariz el debate sobre la poltica comercial de Chile, sin perjuicio del papel cumplido por otras organizaciones como ASEXMA, representante de los exportadores, y la CPC organizacin de cpula del empresariado chileno. La SNA, a pesar de sus esfuerzos por representar tanto a la agricultura de exportacin como a los agricultores que sustituyen importaciones (trigo, azcar, arroz, carne bovina), jug un papel defensivo de los privilegios y excepciones que favorecen a los agricultores tradicionales, opuestos a la apertura de la economa en cualquiera de sus formas. En cambio, la SOFOFA mantuvo una posicin consistente a favor de la apertura de la economa en todas sus formas, de manera que ha llegado a liderar sectores productivos del rea de la agroindustria y los servicios. Una mencin especial merecen los grupos empresariales y las grandes empresas, nacionales o extranjeras, que por su alta gravitacin en la economa consiguen una interlocucin directa con el gobierno, sin perjuicio de su participacin en los gremios empresariales. Por su tamao y su especializacin preferente en la produccin de bienes primarios estos grupos y empresas han sido sistemticamente favorables a las polticas de apertura comercial, especialmente con los pases desarrollados dado que all se encuentran sus mercados. Las organizaciones de los pequeos empresarios manufactureros no tuvieron mayor gravitacin en la definicin de la poltica comercial. A pesar de ser los principales generadores de empleo su importancia en la produccin y en las exportaciones es pequea comparada con la participacin de las empresas medianas y grandes. Siendo un sector sustituidor de importaciones fue afectado negativamente por la apertura comercial pero no logr obtener compensaciones de parte del gobierno ni en el Parlamento, a diferencia de los agricultores tradicionales. La participacin de las organizaciones sindicales en los procesos de discusin sobre la poltica de relaciones econmicas internacionales de Chile se caracteriza en los aos noventa por su escasez. Algo similar ocurre con las organizaciones ecologistas, de consumidores y otros agentes de inters en la poltica comercial. Su ausencia en las definiciones respecto a las negociaciones comerciales no tiene relacin con la importancia de su participacin en otros mbitos de la poltica econmica. La Central Unitaria de Trabajadores (CUT) se vio influida por las opiniones de los sindicatos de Estados Unidos en sus posiciones contrarias al TLCAN y el ALCA, pero a la hora de la negociacin del TLC con Estados Unidos fue un aliado del gobierno en la defensa de la clusula laboral que era cuestionada por el empresariado chileno. Los medios de comunicacin han cumplido en Chile un papel secundario en la formulacin de las alternativas de la poltica comercial como en la definicin de la agenda. A diferencia de lo que Kingdon encuentra en Estados Unidos, en Chile los medios ms influyentes en este campo, la prensa escrita, tiene un alto grado de concentracin en dos grupos econmicos claramente definidos a favor de las posiciones favorables a una apertura unilateral de la economa y a establecimiento de acuerdos de libre comercio con los pases desarrollados.

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El retorno a la democracia en Chile permiti a los actores en la formulacin de las polticas pblicas comerciales retomar los roles que tradicionalmente juegan en las formaciones polticas regidas por un sistema democrtico, republicano y presidencialista. Desde la anmala situacin de la dictadura pinochetista donde primaba sin contrapeso un grupo de tecncratas, los Chicago boys, unidos por una concepcin econmica ultra liberal se pasa rpidamente a una situacin donde los diferentes actores pueden hacer valer sus ideas, argumentos, propuestas y alternativas. Al estudiar en los tres ltimos captulos de esta Tesis los sucesivos gobiernos de la Concertacin y las polticas llevadas adelante en el campo de las relaciones econmicas internacionales, vemos la pertinencia del modelo revisado tarro de basura planteado por Kingdon. Se puede distinguir en la realidad chilena los tres flujos caracterizados por Kingdon: (1) La definicin del problema, manifestada en las diferentes caracterizaciones de la economa chilena, (2) la formacin de propuestas polticas, es decir, las diferentes alternativas de poltica comercial sustentadas por los actores y (3) la poltica, la corriente de los hechos que generan las condiciones polticas del pas y el contexto internacional donde se desenvuelve su poltica comercial. Con la llegada de la Concertacin al gobierno en Chile, pudimos ver como se produce un gran consenso en torno a la definicin del problema, todos los actores relevantes coinciden en la necesidad de mantener la poltica de insercin internacional de la economa. En cambio, en el plano de la formacin de propuestas polticas hemos diferenciado tres grandes corrientes en torno a las cuales manifiestan sus preferencias y prioridades los actores de la poltica comercial chilena: la poltica de apertura unilateral, la poltica de apertura negociada con los pases desarrollados, la poltica de apertura negociada con los pases de Amrica Latina. Finalmente, la corriente o flujo de la poltica en el periodo estuvo constituida por los hechos independientes de la voluntad y del accionar de los actores que provocan condiciones ms o menos favorables para poner un problema y una solucin en la agenda gubernamental. Pudimos ver como, desde el inicio del perodo estudiado, se produce la coincidencia entre la mayora de los actores de la poltica chilena en los beneficios para el pas de la poltica de apertura econmica y las diferentes alternativas de la poltica comercial estuvieron presentes tambin desde los inicios del perodo y se fueron colocando en la agenda por factores que estuvieron fuera del control de los actores de esas polticas. Desde el primer gobierno de la Concertacin se planteaban las alternativas de negociar bilateralmente con los pases Latinoamericanos, con Estados Unidos, con Europa y con Asia. De hecho se constituyeron por separado equipos negociadores especializados para negociar en el rea de Amrica Latina, Europa y Estados Unidos en distintos Ministerios del gobierno Aylwin. Pero esas negociaciones se llevaron a cabo y se materializaron en tratados comerciales solo cuando confluyeron las tres corrientes del proceso de definicin de las polticas. La respuesta a la pregunta inicial de esta Tesis sobre la toma de decisiones y la aplicacin de la poltica comercial de los gobiernos de la Concertacin se encuentra en la ventana de oportunidad que produce la confluencia de los tres flujos caracterizados por Kingdon. Cuando un problema es reconocido, una solucin esta

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disponible y el clima poltico es apto para el cambio y las restricciones no impiden actuar se abre una ventana de oportunidad para la adopcin de una poltica en el sentido deseado por la solucin. Chile estaba disponible para continuar la apertura de la economa iniciada por los Chicago boys; las soluciones disponibles fueron varias: bajar los aranceles de forma unilateral, negociar rebajas de aranceles bilateral o regionalmente, negociar preferentemente con los pases de Latinoamrica o los pases desarrollados; las condiciones polticas fueron determinando en el curso del tiempo cuales alternativas eran viables y se materializaron en polticas concretas. Un ejemplo de esto fueron las rebajas unilaterales de aranceles llevadas a cabo por los gobiernos de la Concertacin. Desde el primer momento al asumir la presidencia Patricio Aylwin, ante la necesidad de dar una clara demostracin de su voluntad de continuar la poltica de apertura de la economa en el momento que propona importantes polticas de gasto para remediar el dficit social dejado por el rgimen militar, tena a su mano una poltica pregonada por la tecnocracia del gobierno saliente y del empresariado y, adems, considerada positivamente por sectores polticos de la propia Concertacin. De esta forma el gobierno tuvo a su disposicin una ventana de oportunidad para dictaminar una rebaja unilateral de aranceles desde 15% a 11% a pesar de las reticencias de algunos de sus propios partidarios. Algo similar ocurre en el ao 1998 cuando el gobierno de Eduardo Frei enva al Parlamento el proyecto de ley de rebaja escalonada de los aranceles de aduana desde 11% a 6% en un lapso de cinco aos. Medidas de esta naturaleza encontraban siempre la aprobacin de la derecha poltica y de los idelogos del modelo de economa abierta de mercado afincados en los Centros de estudios como Libertad y Desarrollo o en las pginas editoriales de los principales peridicos de Chile, pero encontraban mucha resistencia al interior de las fuerzas polticas de la Concertacin. La ventana de oportunidad apareci cuando el gobierno envi al Congreso el Acuerdo de Complementacin Econmica con MERCOSUR (ACE N 35) para su ratificacin y requiri el apoyo de parlamentarios de los partidos de la derecha. Con la propuesta de esa rebaja arancelaria unilateral se gan los votos de los parlamentarios de derecha y como se trataba de una concesin necesaria para la aprobacin del acuerdo comercial con MERCOSUR, los opositores dentro de la Concertacin guardaron silencio. La negociacin del Tratado de Libre Comercio de Chile con Estados Unidos es una de los mejores ejemplos para demostrar la pertinencia del modelo tarro de basura. Esta alternativa estuvo presente en los objetivos de diversos actores de la poltica comercial chilena desde el retorno a la democracia en 1990, principalmente entre los sectores polticos e ideolgicos cercanos a los partidos polticos de derecha, los grandes empresarios y los medios de comunicacin afines, como tambin en algunos sectores de la Concertacin. Pero, no fue parte de la agenda de gobierno sino que recin en 1992 cuando el Presidente Aylwin viaja a Estados Unidos con el objetivo, entre otros, de conseguir la invitacin para que Chile se integrara a las negociaciones del TLCAN. Ms tarde, en 1994, luego de la aprobacin del TLCAN en Amrica del Norte, Chile es invitado formalmente a integrar el TLCAN, producindose una verdadera naftalizacin de la poltica chilena, hasta que en octubre de 1995 el Congreso de EE.UU. congela esa posibilidad al negarle a su gobierno la autorizacin para negociar (el llamado fast track). Finalmente, en noviembre del ao 2000 Chile es invitado a negociar un TLC directamente con Estados Unidos, abrindose en esa ocasin la ventana de oportunidad definitiva que permiti alcanzar ese objetivo.

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En el otro lado del espejo de la negociacin del TLC con Estados Unidos se encontraba la poltica de integracin de Chile al MERCOSUR. Todos los sectores polticos favorables a un acercamiento a ese Acuerdo eran reticentes o contrarios a la negociacin con Estados Unidos. Los sectores agrcolas tradicionales y los exportadores tradicionales que se oponan a la integracin de Chile al MERCOSUR eran indiferentes o favorables al TLC con Estados Unidos, solo los exportadores no tradicionales vean beneficios en ambas alternativas. De manera que, al llegar al gobierno Ricardo Lagos y plantear oficialmente la voluntad de elevar la relacin con el MERCOSUR desde la condicin de asociado a la calidad de miembro pleno se abri un fuerte debate dentro de la Concertacin, dentro del gobierno y con la oposicin de derecha. La ventana de oportunidad que se le ofreca al gobierno de Lagos para llevar a cabo esa poltica era estrecha, su principal fuerza de apoyo estaba en la configuracin de actores polticos regionales cercanos a su posicin ideolgica socialdemcrata y en el capital poltico de un gobierno recin elegido. La estrechez de la ventana se hizo evidente cuando el Presidente Lagos no dudo en cambiar la agenda a favor de la negociacin del TLC con Estados Unidos al momento de recibir la invitacin del Presidente Clinton considerando que era una alternativa que concitaba el apoyo de un espectro ms amplio y ms poderoso dentro de los actores de la poltica chilena. El modelo desarrollado por John Kingdon naturalmente no responde cabalmente a las caractersticas del sistema poltico chileno post dictadura, pero ha sido una pauta til para comprender la forma cmo se elaboraron las alternativas y se defini la agenda de las relaciones econmicas internacionales en Chile. -----------------------------------------------------------------------------------------

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9 BIBLIOGRAFIA.
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140

10ANEXOS.
10.1Anexo N 1 Temas de editoriales en la publicacin Observatorio Social de Negociaciones Comerciales, de la Alianza Chilena por un Comercio Justo y Responsable (ACJR)
N 1 Fecha 2003 Tema editorial Ttulo: ...A modo de presentacin... en las ltimas dcadas ha existido un divorcio en lo que a insercin comercial internacional y crecimiento con equidad ... Lo concreto, es que Chile sigue siendo productor y exportador de recursos naturales y bienes con escaso valor agregado e importador de productos altamente elaborados. La sociedad civil es relegada a la categora de simples observadores. El control ciudadano de los compromisos suscritos por los gobiernos y la vigilancia activa de las polticas oficiales, es una tarea impostergable. Esta slo podr ser lograda de manera eficaz, con un seguimiento permanente de los avances de los distintos procesos de negociacin y sus implicancias en la vida cotidiana y social de las personas. Observaciones La ACJR se define claramente como una instancia de anlisis de las polticas pblicas en el campo de las negociaciones comerciales de Chile. Critican, en primer lugar, la nula participacin de la sociedad civil en estas decisiones. Adems ponen en duda los beneficios que aportaran los acuerdos comerciales al pas. Cuestionan los beneficios de la IED principalmente aquellas ligadas al mbito de los servicios pblicos: alza de tarifas, despidos masivos y profunda precarizacin de las condiciones laborales Critican el hecho de que no se incluyan los temas sociales en los acuerdos.

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2003

Ttulo: Caminos paralelos Se refiere a la presencia de dos estrategias comerciales en la regin: la impulsada por EE.UU. a travs del ALCA y los TLC bilaterales y la impulsada por Brasil, Argentina y Venezuela de crear un rea de Libre Comercio de Amrica del Sur. Considerando que lo ms probable sea la aprobacin del TLC con EE.UU. en el Congreso, platea la discusin podra centrarse en la necesidad de compensar a los sectores ms afectados por el acuerdo y de crear una institucionalidad que permita a la sociedad civil defenderse de las inevitables controversias que surgirn en la aplicacin del tratado. Ttulo: Ms all de los dilemas Seguimiento de las negociaciones que lleva Chile bajo el concepto de regionalismo abierto y los contradictorios o complementarios? Procesos. Plantea que Chile esta en la cuerda floja: por el El difcil equilibrio entre Libre Comercio Bilateral y la Integracin Regional Visin oportunita, considerando que estn los votos parlamentarios para aprobar el TLC con EE.UU. juega la carta que utiliz al momento de discutir la aprobacin del acuerdo con MERCOSUR, pedir compensaciones para los sectores perdedores

La ACJR acierta en poner la mirada en el aspecto ms difcil de su poltica comercial, cual es buscar lo mejor de las diferentes estrategias comerciales y no quedarse encerrado en una sola de ellas.

2003

Ttulo: Cancn, all inclusive Parodia que se refiere a la V Reunin Ministerial de la OMC en Cancn porque tuvo de todo: protestas callejeras, ONGs, grandes potencias, pases en desarrollo. Critica la posicin del gobierno chileno por estar entre la ambigedad y el oportunismo Ttulo: La democracia en los tiempos del neoliberalismo. Se refiere a se aprob el Tratado de Libre Comercio Chile-Estados Unidos en la Cmara de Diputados y en el Senado. As, en una votacin transversal, con una victoria muy poco unnime, que concit crticas incluso

La posicin chilena no es ambigedad, puede ser oportunismo y pragmatismo porque no se gua segn pautas o dogmas econmicos, sino por las condiciones del mundo real. Mensaje catastrofista de los impactos del TLC Chile EE.UU.

2003

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de quienes votaron a favor, este acuerdo abre las puertas al ALCA y desdea una vez ms la posibilidad de transitar y potenciar iniciativas regionales como el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Ello ocurre en momentos, en que los presidentes de Brasil y Argentina lideran un proceso que busca fortalecer los caminos de integracin. Dicen que existe preocupacin en vastos sectores de la sociedad civil, respecto de los costos que tendr el TLC para Chile, en mbitos tan fundamentales como la independencia y soberana de nuestro pas. Asimismo, los efectos de la enorme asimetra existente entre ambas economas; sus consecuencias en la agricultura tradicional, cuando sabemos que Estados Unidos protege a sus productores aplicando millonarias salvaguardias; la suerte que corrern las micro, pequeas y medianas empresas nacionales, con el arribo de empresas estadounidenses; la vulnerabilidad de nuestra economa, producto de la eliminacin del encaje; cmo influir el acuerdo en el mundo laboral; y cmo se profundizar la mercantilizacin de los servicios pblicos (es la primera vez que entra en un TLC el rea de educacin), entre otros aspectos. Concluyen sealando que Se impuso la lgica del discurso nico y la verdad oficial. As es la democracia en los tiempos del neoliberalismo.

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Ttulo: El G21 se cruza en el camino del ALCA Los pases que parecan destinados a sumarse como comparsa a la marcha triunfal del neoliberalismo ya tienen techo propio: el G 21. Y ya no se trata slo de negociaciones comerciales. Brasil y Argentina amenazan con convertirse en un eje de influencia en el plano de las ideas para un nuevo orden internacional con su Consenso de Buenos Aires. Critica la posicin de Chile: As, de ser los tigres de Amrica, nos hemos convertido en el patito feo del continente. Es el resultado, de tanto ensayar el camino propio, con xitos ciertamente discutibles, si traducimos los ndices de crecimiento en poltica de desarrollo. Ttulo: La nueva guerra de Bush Mientras EE.UU. captura a Sadam Hussein en Irak, contina su ofensiva de libre comercio en AL. En la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), Brasil encabeza al grupo de naciones en desarrollo que exigen un comercio justo y responsable, bajo la denominacin de G21. El avance hacia el libre comercio mundial se estanca en la OMC. La reunin de representantes efectuada durante diciembre en Ginebra no logr destrabar la Ronda de Doha al cierre de este Observatorio se efectuaba en Monterrey, Mxico, la Cumbre de las Amricas Ttulo: Norte Sur: la batalla contina. Si algo caracteriz el ao 2003, fue la profundizacin de la lucha Norte-Sur,

La agrupacin mira con optimismo las coincidencias entre Brasil y Argentina, ms cercanas al modelo de desarrollo implcito en las posturas de la ACJR. No consideran que Chile participa en el G21.

2003

Repertorio optimista de los hechos ocurridos en el ao 2003.

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marcada por el surgimiento de un nuevo liderazgo: el de Brasil. A Lula se unieron los mandatarios de Argentina, Nstor Kirchner y Hugo Chvez, de Venezuela, quienes tambin han rechazado con fuerza las polticas neoliberales impulsadas en la regin, por Estados Unidos y los organismos financieros internacionales naci el G-21 que se cruz en el camino del ALCA en Cancn Luego vinieron las reuniones de Miami (con el ALCA Light) y Ginebra, donde el G-21 mantuvo las exigencias de las naciones agroexportadoras, de eliminar los subsidios. Estados Unidos ech mano a su Plan B: impulsar acuerdos bilaterales con los pases de la regin el tratado de libre comercio suscrito en diciembre pasado por el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), constituye un hito importante. 9 2004 Ttulo: ...Venid a ver la sangre por las calles... Un verso de Neruda despus de atentado terrorista del 11 de marzo en Madrid. EE.UU. en la reunin de ministros del ALCA en Buenos Aires, no slo se neg una vez ms a reducir su proteccionismo. Adems, reiter su postura de cerrar acuerdos bilaterales con todos los pases de Amrica, exceptuando a Mercosur y Venezuela. Decepciona constatar que se repite en APEC el mismo libreto aplicado en otras negociaciones econmicas internacionales: prioriza la participacin del empresariado y del sector privado, dejando fuera de la mesa a los pequeos empresarios, trabajadores y a la sociedad civil. Ttulo: Chile que soledad tan sola te inunda.

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2004

Apreciaciones polticas sin

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Nuestro pas, ha seguido con devocin el recetario neoliberal y apost a establecer acuerdos de libre comercio con Europa y Estados Unidos, por sobre cualquier posibilidad de integracin regional. El acercamiento y condescendencia creciente con Washington es evidente: su apoyo al bilateralismo propugnado por la Administracin Bush, para debilitar a Brasil y Argentina en las negociaciones del ALCA; el envo de tropas a Hait; y el reciente voto de condena contra Cuba en Naciones Unidas, constituyen seales elocuentes. Las relaciones internacionales de Chile se han limitado al comercio y hoy comienzan a evidenciarse los efectos de ese claro reduccionismo. Las consecuencias de esto son magras: tenemos malas relaciones con Venezuela, Bolivia, Per y ahora se ha sumado Argentina por el conflicto del gas.

mayores fundamentos que una mirada ideologizada de la realidad.

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2004 Julio

Ttulo: Desempleo estructural: Un fantasma recorre Chile Frente a los datos de desempleo que marcan 9,4% en el perodo marzoabril, la ACJR plantea: No obstante, el caso de Chile no es aislado. Los procesos de liberalizacin econmica en Amrica Latina se han caracterizado por profundizar un modelo basado en la llegada masiva de inversiones extranjeras. Sin embargo, contrariamente a los beneficios largamente anunciados, stas han significado mayor desigualdad social, desempleo, precarizacin laboral y mercantilizacin de los servicios pblicos, entre otros efectos

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2004

Ttulo: La paradoja chilena: Boom exportador no es igual a mayor empleo. El pas se apresta para ser anfitrin de uno de los Foros de Comercio ms importantes del mundo, APEC; sin embargo, la economa chilena exhibe una extraa e inquietante paradoja: crecen las exportaciones y aumentan el desempleo y la inequidad. Ante informes del FMI y la CEPAL dice la ACJR Ciertamente, la crtica apunt directo al corazn, al Taln de Aquiles, del denominado modelo chileno, que no ha logrado equilibrar el crecimiento con equidad y generacin de nuevos empleos. Ttulo: Cae el dlar y crece belicismo de los "halcones". Anlisis del momento internacional (inicio segunda mandato de George W. Busch) con la conclusin escenario poco alentador, la integracin regional es an ms urgente, esa integracin que Estados Unidos ha boicoteado una y otra vez, impulsando un bilateralismo a

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2005

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14

2005 Mayo

ultranza Ttulo: TLC entre Chile y China: Nuestra creciente vocacin asitica. La ACJR plantea que A la vista de los antecedentes presentados, un Tratado de Libre Comercio entre Chile y China mantendra, en trminos generales, las actuales estructuras en el comercio bilateral prev que un TLC con China en los trminos actuales -no debiera generar un masivo torrente de importaciones desde este pas la ACJR estima que deben considerarse medidas compensatorias para los sectores productivos nacionales afectados (textiles, calzado y otras manufacturas) Una observacin de fondo es que Sin embargo, una insercin de calidad en el mercado chino exigira una diversificacin del patrn exportador existente, en base a productos manufacturados con mayor valor agregado

Son en general favorables al TLC pero piden resguardos para los sectores que sern afectados, as como aprovechar la oportunidad para darle un impulso al desarrollo de capacidades productivas con mayor valor agregado y conocimientos incorporados.

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10.2Anexo N 2 Publicaciones sobre Poltica Comercial en Temas Pblicos58 del Instituto Libertad y Desarrollo
N y Fecha TP 26 24/11/90 Texto Chile y la Comunidad Econmica Europea La verdadera opcin para Chile es aprovechar al mximo las oportunidades que el interesante mercado europeo ofrece. La frmula de ayuda para el desarrollo ha sido probada y fracasada, y debe reemplazarse por la apertura de los mercados para competir en condiciones equivalentes y generar as un desarrollo autosustentado. Pg. 24 Acerca de la Ropa Usada Hay dos maneras mediante las cuales la autoridad puede definir las polticas a seguir en determinadas circunstancias: comprender las necesidades de la poblacin y ponderar las soluciones para obtener mejoras permanentes en el largo plazo; o bien, dejarse influir por las presiones que ejercen determinados grupos de inters, bien organizados y con recursos para influir en la opinin pblica en un grado tal, que sus posiciones resulten significativas para las posibilidades electorales de las autoridades que deben adoptar la respectiva decisin. Pag. 24 TP53 22/6/90 Chile y la Cuenca del Pacfico La Cuenca del Pacfico tiene para Chile gran trascendencia. Presenta posibilidades ilimitadas para la ampliacin de nuestro comercio y para la promocin de nuestros intereses. Adems de ello el esquema econmico aplicado por nuestro pas lo habilita de manera especial para desempear el rol de nexo con Amrica
58

Observaciones LyD rechaza el concepto de acuerdo que se discute con la CEE por el contenido de temas de cooperacin junto a los temas comerciales.

TP 28 8/12/90

Buen ejemplo de la argumentacin que asocia los grupos de presin con intereses contrarios a las necesidades de la poblacin en general.

Temprana aprobacin de la poltica de apertura hacia el Pacfico materializada con el acercamiento hacia APEC. Aprobacin del concepto de pas puente entre el Asia y Latinoamrica.

Fuente: www.lyd.org el 1 de junio de 2005

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Latina. Por otra parte, la ubicacin geogrfica le confiere a nuestro pas un lugar privilegiado para servir de contacto entre la Cuenca del Pacfico y la regin Latinoamericana. Pag. 44

TP 55 6/7/91

Postergacin del acuerdo bilateral con Mxico Se ha anunciado recientemente la postergacin de la firma que los Presidentes de Chile y Mxico iban a realizar para dar inicio formal al acuerdo bilateral entre ambos pases. Consideramos altamente conveniente que el gobierno haya realizado una rebaja unilateral del arancel aduanero desde 15 a 11%, ya que, adems de los beneficios de aumentar la integracin global de Chile a la economa mundial, mejor un aspecto sustancial en la debilidad que las bases del Convenio Bilateral con Mxico posea. Pag. 47 y 48 Nuestro potencial de desarrollo y de competitividad en el mundo, aconseja caminar paralelamente por la senda de integrarnos unilateralmente al mundo y de realizar acuerdos bilaterales con los grandes bloques de comercio. Pag. 48 Sera aconsejable dar pasos adicionales en la reduccin del arancel general avanzando hacia una tasa meta de 5%. Dado que Estados Unidos, Canad y Mxico estn iniciando un proceso de negociacin conjunta, sera conveniente que Chile explorara la posibilidad de incorporarse, bajo algn procedimiento a esas negociaciones. Este manejo de la oportunidad permitira despejar una serie de restricciones implcitas que hoy existen en las negociaciones con el pas azteca y que surgen a raz de que ese pas no est dispuesto a ceder o reconocer a Chile aspectos que sabe que, a su vez, debe negociar con Estados Unidos. Por lo tanto,

LyD prefiere que el gobierno busque la integracin de Chile el NAFTA en lugar de negociar acuerdos bilaterales como de Mxico. Adems, recibe con aplausos para la rebaja de aranceles resuelta por el gobierno de Aylwin.

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a ambos pases no les conviene llegar a un acuerdo primero entre ellos y posteriormente con Estados Unidos. Pag. 49

TP 65 21/9/91

Interrogantes Frente a los Acuerdos Bilaterales El reciente acuerdo de complementacin econmica, suscrito entre los Presidentes de Chile y Mxico seala el inicio de la puesta en marcha de la poltica de apertura bilateral anunciada previamente por el Gobierno. Pg. 56 Desviaciones de comercio. El principal costo que Chile puede recibir a consecuencia de las preferencias arancelarias que el pas otorga otro (Mxico, etc.), es el de que comience a importar bienes a un mayor precio, por el hecho de que los productos del pas beneficiados con el acuerdo ingresarn sin pagar aranceles. Por esto creemos que el Gobierno debiera anunciar y continuar con un programa preciso de desgravacin arancelaria general de forma de que en el curso de los prximos aos, el nivel del arancel aduanero en Chile sea lo ms bajo posible. Pg. 56 Por ello, la poltica de acuerdos del Gobierno de Chile debiera ser suscribir acuerdos con todos los pases del mundo, de modo de no perjudicar las posibilidades de nuestros exportadores en los pases en los pases americanos. Pg. 57 (destacado fuera de texto) Como conclusin se puede sealar que en el largo plazo la integracin con Mxico va a ser positiva para el pas si en la estrategia global de mayor apertura al mundo se tienen presentes las consideraciones mencionadas. En otras palabras, la integracin bilateral sola no es la mejor estrategia; ella debe ir acompaada de pasos adicionales de integracin unilateral. Pg. 57

LyD plantea una curiosa posicin en relacin a los ACEs negociados con los pases de la regin latinoamericana. Define su aceptacin de la poltica de negociar acuerdos comerciales bilaterales con estos pases, siempre que vaya acompaada de una rebaja unilateral de aranceles y la negociacin de acuerdos similares con todos los pases del mundo, tal que haga menos significativa las ventajas de los acuerdos bilaterales con respecto al arancel que pagan los otros pases. Es decir, estn de acuerdo en la medida que dichos acuerdos no sean significativos para el comercio de Chile.

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TP 71 2/11/91

Chile y la Comunidad Econmica Europea En el mes de Diciembre est programada una reunin de la Comisin Mixta Chile Comunidad Econmica Europea. Esta reunin revista especial importancia. La Comunidad es uno de los socios comerciales ms importante de Chile. Nuestro intercambio, que es substancial, presenta, sin embargo, algunos problemas serios que conspiran contra su incremento. Pg. 71 Ha existido la tendencia a apreciar la cooperacin de la Comunidad a travs de la asistencia financiera que se nos presta. Si bien sta es de valor, en ningn caso debe constituir una alternativa a la solucin de nuestros problemas comerciales. Pg. 73

Reiteracin de la posicin contraria a centrar la relacin con la CEE en trono a la cooperacin como alternativa a un verdadero acuerdo comercial que resuelva los problemas que enfrentan las exportaciones chilenas en la Comunidad.

TP 83 25/1/92

Negociaciones Comerciales con Estados Unidos Con acierto, el Presidente Aylwin destac que la Iniciativa para las Amricas constituye una oportunidad histrica para consolidar el crecimiento econmico de nuestro hemisferio. La Iniciativa para las Amricas constituye de todos modos una nueva oportunidad para profundizar nuestra poltica de apertura comercial. La significacin econmica de los acuerdos que Chile ha firmado, o est en proceso de firmar con otros pases es muy menor respecto al que negocia con Estados Unidos, de acuerdo a los primeros estudios que se conocen sobre la materia. Pg. 66

LyD se pronuncia claramente a favor de un acuerdo comercial bilateral con Estados Unidos.

TP 90 11/4/92

Negociaciones en el Gatt Para los pases pequeos y medianos el mantenimiento de un sistema multilateral de comercio es vital. Esa modalidad es la que les permite compensar las limitaciones relativas que se originan por su menor poder de negociacin. Por otra parte, la Ronda Uruguay enfrenta los

Apoyo de LyD al sistema multilateral de negociacin para la apertura comercial.

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diferentes intereses que tienden a reforzar tres reas econmicas importantes del mundo: Estados Unidos, CEE y Japn. La consolidacin de estos intereses y la ausencia de una instancia multilateral para armonizarlos, puede promover una corriente proteccionista en cada uno de esos centros tremendamente perturbadora y muy perjudicial para un pas como Chile que ha desarrollado una estrategia orientada a integrarse en el comercio internacional. Pg. 25 TP 102 4/7/1992 El Tema de la Ropa Usada o el Retrato de un Grupo de Presin Nuevamente se han activado grupos de presin que, bajo los mismos argumentos presentados durante el ao pasado, han solicitado a la autoridad que impida la importacin de ropa usada en nuestro pas. Hay aqu una oportunidad [para el gobierno] para demostrar que sus polticas estn efectivamente orientadas a favorecer a los grupos ms pobres de nuestra sociedad, ratificando la posibilidad de importar ropa usada, lo que va en directo beneficio de esos sectores. Pg. 66 y 67 TP 120 12/11/92 La Gira al Asia: Iniciativa de Estado En efecto, no se trata solamente de la primera gira de un Presidente chileno a la zona, sino que ella, al privilegiar la diplomacia econmica y comercial, est adecuando la poltica exterior a la nueva realidad mundial y nacional. Pg 4 Al respecto, cabe plantear como meta alcanzar un acuerdo bilateral que establezca una zona de libre comercio con Japn. Esto que puede parecer irrealizable hoy, debiera ser el objetivo final de este nuevo nfasis diplomtico. Pg. 5 Nuevo Episodio Proteccionista Un pas pequeo como Chile que emprende una estrategia de desarrollo basada en la libertad de comercio y alcanza un volumen de exportaciones de Reiteracin de los argumentos anteriores contra los grupos de presin.

LyD apoya un eventual acuerdo comercial con Japn.

N 133 5/3/93

Resumen de los principios y estrategia comercial segn LyD

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bienes por 10.500 millones de dlares no es extrao que sufra prcticas comerciales que no corresponden a los verdaderos principios de la libertad de comercio ni a la legislacin internacional sobre la materia. Pg. 7 N 170 18/11/93 CHILE Y EL NAFTA La no aprobacin [del NAFTA en el Congreso de Estados Unidos] podra inducir en Latinoamrica una corriente nacionalista, muy tradicional e influyente que promovera polticas para cerrar las economas y expandir el rol del Estado por sobre el del mercado. Pese a ello, pensamos que Chile no debe centrar su poltica comercial en la posibilidad de ingresar a NAFTA. En los ltimos cuatro aos sa ha sido la tnica. No es tan claro que EEUU vaya a buscar un rpido acuerdo con Chile. Pg. 5 Hemos dicho que Chile no obtendr ventajas comerciales significativas y los beneficios vienen ms bien por el fortalecimiento de la libertad de comercio como concepto. (destacado fuera de texto) Encontramos que es discutible que sea conveniente para Chile, sin entrar a considerar el problema de la soberana, el criterio de la Armonizacin Ascendente [en temas relacionados al medio ambiente y laborales]. Es sintomtico que la CUT est planteando que los acuerdos comerciales que suscriba Chile deban incorporar normas sociales. Pg. 6 (destacado fuera de texto) [LyD se declara cauto frente al NAFTA] Principalmente porque la espera, ya larga, ha tenido costos para Chile. Entre ellos, el que se haya descartado seguir profundizando las rebajas arancelarias que habran estimulado al sector exportadora a travs de un tipo de cambio real ms alto; y el que se haya dado una seal equivocada a los productores en el sentido que la prioridad LyD vuelve a plantear su favor por una estrategia que lleve a un acuerdo con Estados Unidos en lugar de integrar a Chile dentro del TLCAN o NAFTA. LyD se declara cauto frente a este acuerdo. En particular ven con preocupacin la inclusin de los temas laboral y ambiental en el NAFTA. Al respecto mencionan el problema de soberana que conlleva el criterio con el cual son tratados esos temas.

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la tiene el mercado norteamericano, menospreciando el potencial de Asia y Amrica Latina. Pg. 8 (destacado fuera de texto) Pensamos que el NAFTA tiene un camino que recorrer antes de convertirse en una alternativa real a la estrategia de apertura unilateral que escogi Chile hace tiempo. pero el tiempo que este proceso puede tomar hace aconsejable persistir en la apertura unilateral Pg. 8 (destacado fuera de texto) TP 172 2/12/93 El Frgil Libre Comercio Cuando la economa deja de crecer (transitoriamente) y el tipo de cambio real cae, las industrias marginalmente menos competitivas con el exterior enfrentan la seria amenaza de desaparecer. Pg. 5 Por ello no debe sorprender el aumento en el nmero de peticiones sectoriales por mayor proteccionismo. En las ltimas semanas hemos sido testigos de cmo la prensa ha transmitido a la opinin pblica el nmero creciente de este tipo de requerimientos, para que distintos organismos se pronuncien sobre materias relativas a la libre competencia. Pg. 6 Nafta: Aprovechando una Oportunidad Que hoy Chile exporte el 35% de su producto no es el producto de negociaciones o acuerdos bilaterales, sino que de las polticas destinadas a abrir la economa chilena al mundo y muy especialmente de la rebaja unilateral del arancel aduanero. Consideramos que la decisin del gobierno norteamericano de no hacer uso del fasttrack para alcanzar acuerdos comerciales durante el presente ao con nuestro pas, no es sino una clara oportunidad para dar un nuevo paso en la estrategia siempre exitosa de rebajar unilateralmente el arancel aduanero. Pg. 1 Con nuestra decisin soberana y al margen de las decisiones polticas del gobierno y Declaraciones de principios apegadas a los textos clsicos de la economa neoliberal. Rechazo a los grupos de presin que tratan de obtener protecciones ante sus dificultades para enfrentar la libre competencia. (Ver la relacin con la coyuntura econmica)

TP 209 15/9/94

Reitera la poltica de apertura unilateral (rebajas de aranceles) como primera opcin de poltica comercial.

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TP 222 15/12/94

Congreso norteamericanos, rebajemos el arancel aduanero. Pg. 2 NAFTA: Y Ahora Qu ? El Presidente Frei particip en la llamada cumbre de Miami. En lo concreto, se plante un acuerdo hemisfrico de libre comercio para el ao 2005 y se invit a Chile a ser miembro del NAFTA. Hemos sealado con anterioridad las ventajas que para nuestro pas significa incorporarse al NAFTA. Pg. 1 el referido tratado responde al concepto de libertad de comercio que, como pas, promovemos y de cual nos beneficiamos. Pg. 2 debemos descartar cualquier posibilidad de que se reconsidere el acceso al NAFTA por un acuerdo bilateral o que se pretenda recoger las presiones proteccionistas norteamericanas a travs de nuevas clusulas laborales o medio ambientales. Pg. 2 (destacado fuera de texto) (Obs. se estn disparando a los pies) surge la necesidad de que el pas adopte una poltica de Estado para el acceso al NAFTA, la cual debe tener en especial consideracin a todos los sectores polticos y econmicos, especialmente a quienes son partidarios de la libre empresa y la libertad de comercio. Pgs. 2 y 3 (destacado fuera de texto) a. Aranceles: el arancel externo de 11% que hoy tenemos es demasiado alto y producir con alta probabilidad desvo de comercio si lo mantenemos iniciar un proceso de reduccin unilateral de nuestro arancel para llegar a 5% a fines de la dcada. Pg. 3 El Debate Agrcola Durante los ltimos meses se ha producido un debate ms intenso y activo en relacin al sector silvoagropecuario. Esta situacin se ha agudizado durante las Clara definicin a favor del NAFTA y rechazo a un acuerdo bilateral con Estados Unidos, considerando que esta alternativa dara mayor espacio a las presiones de ese pas por la inclusin de clusulas relacionadas con el cumplimiento de la legislacin laboral y ambiental. Es sintomtico que requieran una poltica de Estado, es decir, hacer un trabajo interno para conjugar los distintos intereses y tener una sola voz ante Estados Unidos. Cabe preguntarse si el empresariado esta dividido en este tema. Por otro lado, insisten en forma majadera, en la rebaja unilateral de aranceles como la panacea universal.

TP 226 12/1/95

Fuete argumentacin contra las presiones del sector tradicional de la agricultura.

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ltimas semanas a raz de la revaluacin del peso efectuada por el Banco Central y la toma de caminos y otras protestas efectuadas por agricultores. Pg. 1 Lo que no se debe hacer. Frente a la prdida de competitividad del sector, dirigentes empresariales y lderes polticos oficialistas y opositores estn promoviendo polticas que se traducirn, en definitiva, en un dao mayor al sector. Eso es lo que ocurre con las propuestas que aumentan el tamao y la intervencin estatal y las que cierran a la economa a travs de diversos instrumentos que distorsionan ms el mercado. Pg. 2 Se han sugerido medidas que buscan elevar artificialmente los precios internos de los productos agropecuarios. Pg. 3 Nafta: El Nuevo Escenario la factibilidad que tiene Chile de incorporarse al NAFTA de aqu a principios de 1996 se volvi a transformar en tema de candente actualidad. en su primer mensaje del 21 de mayo de 1994 ante el Congreso en pleno, el Presidente Frei seal que la incorporacin al NAFTA, se constitua en una tarea prioritaria para su gobierno. Con posterioridad, el Ministro de Hacienda, al exponer las prioridades econmico-sociales del gobierno a fines de agosto del ao pasado, confirm la prioridad de promover los acuerdos comerciales con EEUU y los pases del NAFTA, adems de aquel con nuestros pases vecinos a travs del MERCOSUR. En el nter tanto, se hacan pblicas las disputas de distintos funcionarios de alto nivel al interior del propio gobierno para ejercer el liderazgo en este proceso de negociacin. Finalmente, el Ministro de Hacienda logr imponerse, recayendo sobre l la responsabilidad ntegra de un potencial fracaso en este desafo, cual no era otro que asegurar un pronto acceso de Chile al

TP 259 3/10/95

LyD saca a la luz pblica las diferencias existentes al interior del gobierno con relacin al NAFTA

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NAFTA. (destacado fuera de texto) Pg. 1 la descoordinacin comunicacional, que invadi a los mximos voceros del gobierno han dejado al descubierto una suerte de improvisacin respecto de la estrategia para enfrentar este dinmico e importante proceso provocando declaraciones del Canciller el da mircoles 20 de septiembre, al sealar que Chile no estaba interesado en negociar su acceso al NAFTA si la autorizacin de fast track y en conferencia de prensa conjunta con el Ministro de Hacienda, afirmar que el texto aprobado resultaba ser muy adecuado. Pg. 2 (destacado fuera de texto) El aspecto ms positivo de la actual versin del proyecto de Fast Track que no ha sido suficientemente destacado es que al final el mismo se traduce en un triunfo para el libre comercio. Justamente esta es la versin de Fast Track que ms le conviene a Chile y a los pases integrantes del NAFTA, donde se impide establecer estndares en materias laboral y medio ambiental contrarios al desarrollo econmico. Pg. 2 N 281 4/4/96 Libre Comercio y MERCOSUR El Gobiernos ha anunciado la prxima firma de un acuerdo de libre comercio entre Chile y el Mercosur. Ello ha producido una gran polmica nacional, especialmente debido a los efectos dainos que este acuerdo tendr en la agricultura tradicional. Este proceso de apertura del cual Chile ha sido lder en Latinoamrica ha sido imitado por la casi totalidad de los pases del continente, perdiendo nuestro pas la ventaja estructural que una economa relativamente ms abierta posee. Es por ello que desde hace 5 aos venimos sosteniendo la necesidad de que el pas contine profundizando su integracin al mundo. Pg. 1 Como en todo proceso de apertura, un acuerdo con el MERCOSUR va a significar Toma de posicin positiva de LyD respecto al acuerdo de asociacin de Chile a MERCOSUR, siempre y cuando este acuerdo se inserte en una poltica que contina abriendo a la economa chilena al comercio internacional.

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que haya sectores ganadores y perdedores. Lo importante es que el beneficio sea mayor que el costo para la sociedad. Los estudios existentes muestran que ello ocurre con el MERCOSUR. es favorable el acuerdo con MERCOSUR en la medida que este forme parte de un proceso de integracin mayor con el mundo. Se requiere tambin y, a la brevedad posible, continuar rebajando unilateralmente el arancel chileno hasta alcanzar en un plazo no lejano un 5% de arancel uniforme. Es en este contexto, de un proceso de profundizacin del libre comercio, que consideramos positivo el acuerdo con el MERCOSUR. Pg. 2 N 288 24/5/96 Bajemos los Aranceles Chile necesita implementar una rebaja unilateral de aranceles. b) La rebaja de aranceles reduce los efectos de desproteccin efectiva que se producen a raz de acuerdos bilaterales entre pases o con reas de comercio. Pg. 1 (destacado fuera de texto) e) La rebaja de aranceles ser una medida apreciada por la poblacin y sin fuerte oposicin. Adicionalmente, la actual coyuntura resulta muy interesante para favorecer la implementacin de esta medida al menos bajo dos puntos de vista adicionales, que aunque ms polticos que econmicos, sin duda colaboran a la viabilidad de la medida: - Ayuda al Banco Central en la consecuencia de su meta inflacionaria. - La medida sera respaldada por el sector empresarial, quien normalmente es ms renuente a este tipo de medidas, y que recientemente ha anunciado su respaldo a una rebaja unilateral de aranceles. LyD no es insensible a las consideraciones polticas que se deben tener en cuenta al adoptar una medida econmica, ms all de la validez tcnica de ella. Al parecer esta sensibilidad se expresa cuando se trata de fundamentar un postulado de principio de su postura en poltica comercial. Valga hacer notar que LyD utiliza el concepto desproteccin efectiva para argumentar su planteamiento. Quiere decir esto que la proteccin es buena? Por otro lado, se confunde ciudadana con empresarios

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TP 336 16/5/97

Acuerdo Chile-Canad: Qu Significa su Rechazo? Una gran polmica se ha producido en las ltimas semanas a raz de la presentacin al Congreso del tratado que consagra un acuerdo econmico bilateral entre Chile y Canad. La principal crtica ha sido liderada por la Sociedad Nacional de Agricultura y por parlamentarios que representan zonas rurales del pas. Pg. 1 Rechazar un acuerdo con Canad tendra la grave consecuencia de alejar la posibilidad de que Chile ingrese al NAFTA. En efecto, e tratado con Canad es bsicamente igual al acuerdo NAFTA, por lo tanto, estaramos dando la seal a Estados Unidos que el pas no desea ese acuerdo. Asimismo, le daramos una justificacin al Presidente Clinton para no solicitar la autorizacin de va rpida para el ingreso de Chile, tema que est teniendo muchas dificultades polticas en ese pas para ser aprobado. Pg. 2 La otra consecuencia estratgica del rechazo del acuerdo con Canad es nuestra mayor dependencia de acuerdos comerciales con socios que valoran menos la libertad de comercio. En efecto, el acuerdo con el MERCOSUR tiene muchas falencias en cuanto a normas para proteger el libre intercambio de bienes. Pg. 2

LyD entra nuevamente en el terreno de la poltica, abandonando sus argumentos tcnicos econmicos. Se enfrenta nuevamente al mundo de la agricultura tradicional representada en este caso por la SNA y los parlamentarios de la bancada agrcola. Mantiene LyD su posicin favorable al NAFTA y aprueba este acuerdo de manera instrumental para alcanzar el primero. Adems de servir de contrapeso al acuerdo con MERCOSUR. Sin olvidar la reiteracin del dogma de la rebaja unilateral de aranceles.

TP 362 13/11/97

Los Costos de no Aprobar la Va Rpida Desgraciadamente, la reciente postergacin de la va rpida viene a representar una nueva prdida de oportunidad para que Estados Unidos mantenga ese liderazgo y una nueva frustracin para quienes, en el continente y en Chile, promovemos la libertad de comercio. Pg. 1 El resultado es que, durante los ltimos

LyD ve con preocupacin que la no aprobacin de la va rpida en Estados Unidos se pueda traducir en un fortalecimiento de las polticas favorables a formas de integracin no acordes a sus principios de libre comercio absoluto, particularmente las polticas que representa MERCOSUR

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30 aos, mientras el ingreso per cpita asitico oriental se ha incrementado en 320%, el latinoamericano ha crecido solamente un 70%. Ello va a dejar el campo abierto para que pases ms proteccionistas lideren a Latinoamrica en otra direccin. El MERCOSUR presenta un riesgo en esta materia como lo demuestra la reciente propuesta de alzar en tres puntos porcentuales el arancel externo de esa unin aduanera. Existen en ese acuerdo incentivos a favorecer ms la libertad de comercio intraregional que la apertura de comercio mundial. Esto significa favorecer el proteccionismo a nivel de bloques y no avanzar en la libertad de comercio en todo el continente. Pg. 2 TP 490 28/7/200 0 Mercosur: Problemas e Interrogantes es importante estar concientes de que nos estaramos uniendo a un bloque que an tiene altas barreras arancelarias y cuya vocacin de apertura hacia un comercio libre esta an a prueba. Deber Chile subir el arancel a la importacin de maquinaria a niveles como el de Brasil, o Mercosur va a avanzar haca un arancel parejos como el de Chile? Preguntas similares a stas se ha hecho tambin el presidente de la comisin de Relaciones Exteriores del Senado, Sergio Romero. Pg. 1 MERCOSUR no es nuestro socio comercial ms importante y se plantean una serie de interrogantes ante los apresurados pasos que ha dado el gobierno chileno hacia una asociacin cuyos costos y beneficios an no han sido cuantificados tcnicamente ya que hasta el momento parecen haberse considerado slo aspectos polticos. Pg. 2 Acuerdo Chile USA y Poltica Exterior Hoy da se presente una nueva oportunidad de cumplir con este objetivo y LyD plantea dudas respecto al posible ingreso de Chile al MERCOSUR

TP 509 7/12/200 0

Reafirma la preferencia por la integracin econmica con

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de all el optimismo que ha generado la noticia entregada por el gobierno. Pg. 1 Adicionalmente el acuerdo implicar otorgar un respaldo al rgimen econmico de libre mercado y por tanto su estabilidad en nuestro pas ser mayor. La garanta de una mayor estabilidad institucional facilitara una mayor y mejor integracin con los mercados financieros y de inversin internacionales. Pg. 2 estamos frente a un desafo, que debe ser abordado con una poltica de Estado, incorporando de esta manera a todos los chilenos. (destacado fuera de texto) Ahora bien, con Bush en la presidencia ser bastante ms fcil avanzar en este tema. Han surgido protestas, principalmente, por parte de Brasil en el sentido de que este inicio de negociaciones es incompatible con la posibilidad de que Chile llegase a ser socio pleno del Mercosur. Probablemente ese es un beneficio adicional, en el sentido que dicha alternativa, a nuestro juicio, es un error. Pg. 3

Estados Unidos, no as con MERCOSUR. Destaca la necesidad de contar con una poltica de Estado (evitar las contradicciones internas) e incorporar a toda la sociedad

TP 524 12/4/200 1

Pecados Comerciales: El Momento de Removerlos. Hace algunos das termin la tercera ronda de negociaciones en relacin al TLC (entre Chile y Estados Unidos). En ambos pases persisten regulaciones en donde se cometen pecados`comerciales que han quedado de manifiesto en la presente negociacin En primer lugar se menciona la restriccin a la importacin de bienes usados En segundo lugar, nuestro pas mantiene un sistema de bandas de precio para el trigo, la harina de trigo, los aceites vegetales y el azcar. Pg. 1

LyD hace un repertorio de las medidas restrictivas existentes en el mundo real del comercio exterior, las cuales no se compadecen con el libre comercio que propicia este Instituto.

TP 560 21/12/20

Ms Cerca del TLC Ha sido aprobado en el Comit de Finanzas

Expresiones de satisfaccin

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01

del Senado de Estados Unidos el Trade Promotion Authority (TPA) o autorizacin para promover el comercio, Ahora bien, un acuerdo con Estados Unidos nos permitira aumentar nuestra integracin con la mayor y ms dinmica economa del planeta. En este sentido, la Confederacin de la Produccin y el Comercio encarg hace 9 aos al Instituto de Economa de la Universidad Catlica la estimacin de los principales efectos econmicos de un acuerdo de libre comercio entre Chile y Estados Unidos. Los resultados predicen que en el corto plazo los sectores ms beneficiados2 sern, en orden decreciente, agricultura, agroindustria, pesca y derivados de pesca, servicios, minera e industria. Pg. 4. El escenario previo que enfrentaba nuestro pas, donde se consideraba negociar un acuerdo con o sin esta va rpida, llevaba envuelto el riesgo propio que enfrenta todo proyecto de ley en su tramitacin legislativa -modificaciones parlamentarias que podran desvirtuar totalmente el texto del acuerdo. Pg. 7

por la aprobacin del TPA en el Congreso de Estados Unidos. Destaca el estudio efectuado por la CPC cuando se empez a hablar de un eventual acuerdo con Estados Unidos, poniendo en evidencia el importante papel jugado por las organizaciones representativas del empresariado chileno, desde un inicio, en la promocin de este Tratado. LyD hace una interesante reflexin sobre el trabajo parlamentario al sealar las ventajas de contar con la va rpida para evitar el riesgo propio que enfrenta todo proyecto de ley en su tramitacin legislativa de que el proyecto de acuerdo sufra modificaciones parlamentarias que podran desvirtuar totalmente el texto del acuerdo. Dicho de otra manera, los representantes del pueblo podran echar a perder el resultado del trabajo de los tcnicos y especialistas. LyD da una aprobacin matizada al acuerdo de Chile con la Unin Europea (UE) considerando que conlleva elementos de comercio administrado, contrarios a su filosofa de libre comercio. Con este argumento presente llega a la conclusin, tantas veces repetida, que Chile debe continuar la apertura unilateral por medio de la rebaja de aranceles. Por otra parte, relaciona el tema con la coyuntura poltica al relacionar la aprobacin del

TP 577 10/5/200 2

Acuerdo Chile UE: Llegada o Punto de Partida? El logro de un Acuerdo de Asociacin Econmica, Dilogo Poltico y Cooperacin entre Chile, una economa pequea de US$ 66 mil millones de PIB, y la Unin Europea, con un PIB superior a MUS$ 4.500 millones es indudablemente un logro significativo e histrico para el pas. Sin embargo, la naturaleza de este acuerdo comercial, desde el punto de vista conceptual, es de comercio administrado, Por ello conjuntamente con lograr este acuerdo comercial con Europa, la economa chilena reforzara los beneficios

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econmicos si continuara reduciendo gradualmente los aranceles. Pg 1 Finalmente, debemos tener suficientemente claro que el esfuerzo interno debe centrarse en hacer cambios institucionales y estructurales para dar ms eficiencia, competitividad y apertura a nuestra economa. La agenda pro crecimiento es otro elemento que adquiere ms relevancia en el contexto de nuestra asociacin con la Unin Europea. Pg. 3 TP 609 20/12/20 02 TLC Chile-EE. UU: El Triunfo y la Consolidacin del Libre Mercado El 11 de diciembre pasado finalizaron las negociaciones entre Chile y Estados Unidos, llegando finalmente a un acuerdo de libre comercio entre ambos pases. No hay duda que esto es el producto de un esfuerzo sistemtico realizado por el pas durante los ltimos 27 aos por tener una economa de mercado abierta al mundo. Pg. 5 Adems de ser un reconocimiento a nuestro compromiso por casi 30 aos con la economa libre y abierta, el acuerdo es tambin el reconocimiento de nuestra transicin hacia la democracia y a nuestra capacidad como sociedad de resolver adecuadamente nuestras principales diferencias polticas y sociales. Pg 6 (destacado fuera de texto) Un punto que tiene una cuota de irona es que en las ltimas etapas de la negociacin el principal defensor del consumidor chileno fueron los negociadores americanos. Pg. 7 (destacado fuera de texto)

acuerdo con la UE y el proyecto empresarial llamado agenda pro crecimiento (reduccin de las facultades estatales para regular la economa).

LyD tiene una visin muy distinta del TLC con Estados Unidos que del acuerdo con la UE. Para este Instituto la conclusin del TLC es una oportunidad para reivindicar la poltica de apertura de la economa iniciada por la Dictadura militar de Pinochet. LyD hace un reconocimiento a la relacin existente entre economa internacional y poltica al destacar que el TLC con Estados Unidos significa un reconocimiento a la transicin hacia la democracia en Chile. Simultneamente, aplaude la ironia de que sean los negociadores de Estados Unidos quienes defienden mejor los intereses del consumidor chileno cuando cuestionaron polticas chilenas como la Banda de Precios del trigo y el azcar o la facultad del Banco Central para controlar los movimientos de capitales tipo golondrina por medio de un encaje. La irona se encuentra en el hecho que LyD se aleje de la poltica de Estado que propiciaba en

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publicaciones anteriores. TP 646 3/10/200 3 Las Cinco Amenazas de los TLCs Esta situacin genera una serie de oportunidades que podran traducirse en mayor crecimiento econmico, pero tambin se hacen ms evidentes las debilidades que tiene nuestra economa y que podran finalmente transformarse en prdida de mercados y empeoramiento de varios sectores nacionales. Pg.5 Previendo la pronta entrada en vigor de los acuerdos comerciales de Chile con Estado Unidos y la UE, LyD reitera la agenda empresarial de poltica econmica interna con el nuevo argumento de su necesidad para aprovechar las oportunidades que ofrecen los tratados sealados. Cuando se han iniciado las negociaciones para un acuerdo comercial, LyD dedica un nmero de su publicacin a describir las relaciones comerciales entre Chile y China sin adoptar una posicin al respecto.

TP 678 11/6/200 4

Relaciones Comerciales entre Chile y China: Lo que Recin Comienza

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