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Tribunal: Corte Suprema(CSU) Ttulo: Origen comn y similitud entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal. Plazo de prescripcin de las infracciones y sanciones administrativas. Aplicacin supletoria del plazo de prescripcin de las faltas penales. Prevencin: aplicacin supletoria del plazo de prescripcin de las acciones ordinarias Fecha: 17/06/2013 Partes: Laboratorios Recalcine S.A. con Instituto de Salud Pblica de Chile Rol: 9186-2012 Magistrado: Cameratti Ramos, Dinorah Magistrado: Carreo Seaman, Hctor Magistrado: Pierry Arrau, Pedro Magistrado: Sandoval Gouet, Mara Eugenia Redactor: Cameratti Ramos, Dinorah Abogado integrante: Baraona G., Jorge Cita Online: CL/JUR/1297/2013 Voces: ACCION CONSTITUCIONAL ~ ACCION JUDICIAL ~ ADMINISTRACION PUBLICA ~ CASACION EN EL FONDO ~ DERECHO ADMINISTRATIVO ~ FACULTADES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ~ PLAZO DE PRESCRIPCION ~ PRESCRIPCION ~ PRESCRIPCION DE LA ACCION PENAL ~ PRESCRIPCION EXTINTIV A ~ PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~ PROCEDIMIENTO LABORAL ~ RECURSO DE APELACION ~ RECURSO DE PROTECCION ~ RESPONSABILIDAD PENAL ~ SISTEMA ACUSATORIO Hechos: Se deduce reclamacin respecto de una multa aplicada por el Instituto de Salud Pblica. Los jueces de la instancia la rechazan, ante lo cual el actor interpone recurso de casacin en el fondo. Sin embargo, ste ser rechazado por la Corte Suprema, que aprovecha de aclarar cul es el plazo de prescripcin aplicable a las infracciones y sanciones administrativas Sumarios: 1. La prescripcin extintiva constituye un principio general del derecho, que adquiere presencia plasmndose positivamente en todo el espectro de los distintos ordenamientos jurdicos, resultando excluida slo en aquellos casos donde por ley o atendida la naturaleza de la materia, se establece la imprescriptibilidad de las acciones. As, aun en el silencio de la ley, las infracciones y sanciones administrativas han de someterse a los efectos jurdicos de la prescripcin (considerandos 4 y 5 de la sentencia de la Corte Suprema). El Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal tienen origen comn en el ius puniendi nico del Estado, del cual constituyen manifestaciones especficas tanto de la potestad sancionatoria de la Administracin como la potestad punitiva de los Tribunales de Justicia. De esta similitud se desprende la posibilidad de aplicar supletoriamente, en el mbito de las sanciones administrativas, algunos de los principios generales que informan al Derecho Penal. De ello se colige que en ausencia de una regla especfica sobre el punto, las infracciones y sanciones administrativas deben prescribir en el plazo de seis meses, establecido para las faltas en los artculos 94 y 97 del Cdigo Penal. En efecto, los agentes fiscalizadores en lo administrativo deben contar con un rgimen general de plazos ms exiguos en el ejercicio de sus funciones de supervisin que los que el ordenamiento reconoce al acreedor comn para la cautela de sus derechos. Resulta improcedente, entonces, aplicar supletoriamente en el Derecho Administrativo Sancionador el plazo de cinco aos establecido en el artculo 2515 del Cdigo Civil, toda vez que las acciones relativas al mbito sancionatorio, pertenecientes al campo del Derecho Pblico, tienen distinta naturaleza que aquellas que sirven para salvaguardar las acreencias del derecho comn, inspiradas en principios jurdicos pertenecientes al orden privado (considerandos 6, 7 y 10 de la sentencia de la Corte Suprema) 2. (Prevencin) Si bien la potestad sancionadora de la Administracin forma parte del ius puniendi estatal, lo cierto es que la sancin administrativa es independiente de la sancin penal, por lo que debe hacerse una aplicacin matizada de los principios del derecho penal en materia de sancin administrativa, no siendo razonable aplicar el plazo de prescripcin de las faltas, porque al ser una prescripcin de corto tiempo, resultara eludida la finalidad del legislador de dar eficacia a la Administracin en la represin de estos ilcitos y la sancin contemplada en la ley carecera de toda finalidad preventiva general. No existiendo una norma especial de prescripcin de esta clase de acciones, slo cabe acudir a las normas generales del derecho comn, en particular, a la regla general de prescripcin extintiva de cinco aos a que se refiere el artculo 2515 del Cdigo Civil (considerandos 2 y 6 de la prevencin de la sentencia de la Corte Suprema) Texto Completo: Santiago, diecisiete de junio de dos mil trece. Visto y teniendo presente: PRIMERO: Que en este juicio sumario de reclamacin de multa, seguido por Laboratorios Recalcine S.A. en contra del Instituto de Salud Pblica de Chile, el demandante recurre de casacin en el fondo en contra de la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago que confirm la de primer grado que haba rechazado la accin deducida. Los hechos que fundaron la demanda se hicieron consistir en que se aplic a la demandante una multa ascendente a 400 U.T.M. con motivo de un sumario sanitario iniciado en su contra por la autoridad demandada, debido a la denuncia presentada por Bayer S.A., el 6 de enero de 2009, relacionada con el incumplimiento del D.S. N 1876/95 en cuanto a la promocin y publicidad de

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productos farmacuticos, especficamente en lo que respecta a Femelle 20 comprimidos recubiertos, la que se vincula con unas publicaciones cientficas de agosto de 2008. Explica que recin el 7 de mayo de 2009, esto es, ms de nueve meses despus de los hechos, se instruy sumario en contra de su parte. Fundamenta su reclamacin, en primer lugar, en la prescripcin de la accin persecutoria infraccional, pues se trata de una falta que se rige por las disposiciones del Cdigo Penal, cuyo artculo 94 seala un trmino de 6 meses para dicho fin; y, en subsidio, en que no existe la infraccin que se le imputa. Cabe sealar que la sentencia de primera instancia desestim la reclamacin, fundada en que el plazo de prescripcin aplicable es el de 5 aos establecido en el Cdigo Civil y en que la infraccin reprochada a la actora s se produjo. En contra de dicha decisin el actor dedujo recurso de apelacin, a propsito de cuyo conocimiento una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago la confirm. SEGUNDO: Que el recurso de casacin en el fondo denuncia la infraccin de los artculos 174 del Cdigo Sanitario, 94 del Cdigo Penal y 19 al 24 del Cdigo Civil. Respecto del citado artculo 174, manifiesta que las infracciones a las disposiciones sanitarias que no tengan sealada una sancin especial se castigan con multa, de lo que colige que constituyen faltas y, en consecuencia, han debido aplicarse a su respecto los principios ordenadores del Derecho Penal y que al no hacerlo as se vulnera la justicia distributiva, pues se da un trato ms gravoso al administrado que al delincuente. En lo vinculado con los artculos 19 al 24 del Cdigo Civil, explica que las faltas no se encuentran reguladas expresamente en materia civil, por lo que, de acuerdo a los elementos de interpretacin lgico y sistemtico, se ha debido concluir que su tratamiento debe regirse por la normativa penal; al no haberse razonado de esta manera estima que se han interpretado errneamente las normas del Cdigo Civil sobre la materia y se ha obviado su tenor, su sentido natural y obvio, sin que se recurriera adems al espritu del legislador. Por ltimo, estima quebrantado el artculo 94 del Cdigo Penal pues debi aplicarse al caso de autos y no lo fue, toda vez que, sea que se trate de una sancin penal o de una administrativa, en ambos casos existe una manifestacin del ius puniendi del Estado. TERCERO: Que para una adecuada inteligencia de este asunto cabe tener presente los siguientes hechos, que se tuvieron por acreditados por los jueces del fondo: a. Que el actor dispuso la promocin a profesionales de los productos farmacuticos denominados Femelle 20 comprimidos recubiertos, registro sanitario N F15373/06, y Femelle comprimidos recubiertos, registro sanitario N F13324/08; b. Que los dos medicamentos citados tenan un registro sanitario correspondiente a anticonceptivo oral; c. Que el Instituto de Salud Pblica sancion al actor con una multa ascendente a 600 Unidades Tributarias Mensuales, mediante Resolucin Exenta N 5339 de 6 de noviembre de 2009, por haber contravenido los artculos 91, 100, 102 y 103 del D.S. N 1876/ 95; d. Que el material promocional relativo a los productos farmacuticos investigados contena trminos o expresiones que podan inducir a equivocacin o engao; y que adems omitan las advertencias o efectos colaterales, peligros y limitaciones que podra provocar su ingesta; e. Que los hechos constitutivos de la infraccin ocurrieron en agosto de 2008, en tanto que se orden instruir el sumario sanitario del caso el 7 de mayo de 2009. Por ltimo, es del caso dejar asentado que la propia reclamante y recurrente de casacin reconoce que la multa que le ha sido impuesta encuentra su origen en una denuncia efectuada por Bayer S.A. ante el Instituto de Salud Pblica, con fecha 6 de enero de 2009. CUARTO: Que el anlisis de la materia en referencia debe iniciarse desestimando toda posicin que propugne la imprescriptibilidad de las infracciones y sanciones administrativas respecto de aquellas situaciones donde la ley correspondiente no haya establecido, de manera expresa, un plazo determinado para que opere la prescripcin. Como lo ha afirmado reiteradamente esta Corte, refirindose al tema, la prescripcin extintiva constituye un principio general de derecho, que adquiere presencia plasmndose positivamente en todo el espectro de los distintos ordenamientos jurdicos, resultando excluida slo en aquellos casos donde por ley, o atendida la naturaleza de la materia, se establece la imprescriptibilidad de las acciones. Ella representa, en efecto, junto a otras instituciones como la caducidad, los plazos, el abandono del procedimiento y la preclusin, una manifestacin determinante en el mbito de las relaciones jurdicas del factor tiempo. Mediante la prescripcin extintiva se propende al resguardo del orden social y a la seguridad, estabilidad y consolidacin de las relaciones jurdicas. De all que juristas como Savigny hayan afirmado que se trata de una de las instituciones ms importantes y saludables en el campo del derecho; y que se haya agregado que resulta condicin insustituible para la tranquilidad colectiva, desde que, sin ella, la sociedad sera un caos o un estado de conflicto permanente. QUINTO: Que aceptndose, entonces, como premisa, que aun en el silencio de la ley como ocurre en la especie las infracciones y sanciones administrativas han de someterse a los efectos jurdicos de la prescripcin, corresponde determinar la modalidad del plazo o extensin del tiempo con que cuenta la Administracin para ejercer las acciones destinadas a fiscalizar y sancionar los ilcitos ubicados en el mbito de su potestad represiva. SEXTO: Que semejante cuestin se encuentra ntimamente vinculada con la naturaleza de las sanciones administrativas y del Derecho Administrativo Sancionador, bajo cuyo imperio aqullas se aplican por la Administracin. Se entiende que el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal tienen origen comn en el ius puniendi nico del Estado, del cual constituyen manifestaciones especficas tanto la potestad sancionatoria de la Administracin como la potestad

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punitiva de los Tribunales de Justicia. De esta similitud se desprende, como consecuencia, la posibilidad de aplicar supletoriamente, en el mbito de las sanciones administrativas, algunos de los principios generales que informan al Derecho Penal. SPTIMO: Que corresponde desestimar, asimismo, la opinin que tambin suele sustentarse proclive a aplicar supletoriamente en el Derecho Administrativo Sancionador el plazo de cinco aos establecido en el artculo 2515 del Cdigo Civil para la prescripcin de largo tiempo, propia de las acciones ordinarias vinculadas al derecho de las obligaciones, tanto por la distinta naturaleza que ostentan las acciones relativas al mbito sancionatorio de indiscutible pertenencia al campo del Derecho Pblico y aqullas que sirven para salvaguardar las acreencias del derecho comn, inspiradas en principios jurdicos pertenecientes al orden privado y reguladas en dicho Cdigo, como si se atiende a los fundamentos sobre los que reposa el instituto de la prescripcin extintiva. En efecto, para que sta pueda operar deben conjugarse dos factores: Por un lado, el transcurso del tiempo; y, por el otro, la inactividad del acreedor, cuya desidia en la cautela de su derecho es castigada por el legislador con la prescripcin de la accin pertinente. Desde esta ltima perspectiva, no parece razonablemente justificada la sujecin de ambas clases de acciones al plazo comn de prescripcin de cinco aos prevista en el Cdigo Civil, puesto que no es dable exigir el mismo grado de diligencia y esmero en el resguardo de sus intereses a personas con patrones medianos de cultura, como son, en general, los destinatarios del derecho comn, que a los rganos de la Administracin institucionalmente encargados de ejercer las potestades sancionatorias, cuyos integrantes necesariamente deben contar con capacidades, destrezas y recursos jurdicos, materiales y tecnolgicos adecuados para cumplir, con oportunidad, el mandato que la ley les impone, en orden a fiscalizar y perseguir las conductas que transgreden el ordenamiento administrativo, en procura de su adecuada sancin. La conclusin que de ello se sigue no puede ser otra que los agentes fiscalizadores en lo administrativo deben contar con un rgimen general de plazos ms exiguos en el ejercicio de sus funciones de supervisin, que los que el ordenamiento reconoce al acreedor comn para la cautela de sus derechos. OCTAVO: Que desde la perspectiva con que se ha venido analizando el tema en cuestin no resulta jurdicamente acertado postular, respecto de las acciones destinadas a sancionar infracciones administrativas, de clara adscripcin al derecho pblico punitivo, la aplicacin del artculo 2497 del Cdigo Civil, segn el cual las reglas relativas a la prescripcin establecidas en ese cuerpo normativo entre las que se cuenta el artculo 2515 se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, pues por su ubicacin dentro del Cdigo Civil, en el Ttulo XLII con que se clausura su Libro Cuarto que trata "De las Obligaciones en general y de los Contratos", no cabe duda de que el mencionado precepto se encuentra referido nicamente a las obligaciones que se originan en las fuentes indicadas por los artculos 1437 con que se inicia precisamente el Libro Cuarto del Cdigo y 2284. Esto es, a las obligaciones que nacen de los contratos, de los cuasicontratos, de los delitos y cuasidelitos de ndole civil y de la ley, los que, esencialmente, pertenecen al derecho privado o comn, como ha tenido oportunidad de sealarlo esta Corte al conocer de acciones sobre responsabilidad patrimonial del Estado por actuaciones ilcitas de sus agentes u originadas en declaraciones de nulidad de derecho pblico. NOVENO: Que en el orden de los principios rectores de los razonamientos desarrollados precedentemente, no corresponde dar cabida a las argumentaciones que, a veces, suelen aducirse acerca de que un plazo de prescripcin de seis meses resultara demasiado breve para sanciones relativas a contravenciones que afectan a bienes jurdicos de trascendencia en el mbito social y econmico. Consideracin que, resultando plausible, es resorte del legislador, el cual cuenta para ello con dos vas: establecer, con carcter general, una gradacin en los plazos de prescripcin, relacionada la gravedad de las infracciones; o bien, fijar en la ley particular un trmino de prescripcin acorde con la entidad de las contravenciones a sancionar. DCIMO: Que al trmino de las reflexiones anteriores no cabe sino concluir, en congruencia con las ideas en ellas expresadas que han sido, en lo esencial, compartidas por la jurisprudencia reiterada de esta Corte que, en ausencia de una regla especfica sobre el punto, las infracciones y sanciones administrativas deben prescribir en el plazo de seis meses, establecido para las faltas en los artculos 94 y 97 del Cdigo Penal. DCIMO PRIMERO: Que asentado lo anterior, cabe consignar a continuacin que el artculo 767 del Cdigo de Procedimiento Civil dispone que para que se justifique la anulacin de un fallo por la va de la casacin en el fondo es indispensable que la sentencia objeto de este recurso no slo haya sido pronunciada con infraccin de ley, sino que sta haya influido sustancialmente en lo dispositivo de la misma. La ltima exigencia antes anotada implica que, no obstante constatarse la comisin de un error de derecho en la sentencia impugnada por casacin, el recurso habr de ser desestimado si, en el evento de no haberse incurrido en la infraccin de ley, la decisin del asunto habra sido la misma. DCIMO SEGUNDO: Que si bien la sentencia en examen desestim en el caso de autos aplicar el trmino de prescripcin de seis meses contemplado en el artculo 94 del Cdigo Penal, lo cierto es que, aun en el evento de hacer uso de esta ltima norma, se habra arribado a la misma decisin a que llegaron los sentenciadores de la instancia. En efecto, del examen de los antecedentes es posible constatar que entre la fecha en que acaeci el hecho constitutivo de la infraccin agosto de 2008 y la de presentacin de la denuncia que dio origen al procedimiento administrativo sancionatorio (6 de enero de 2009); y entre sta y la de inicio del sumario sanitario respectivo 7 de mayo de 2009 no transcurri el plazo de seis meses a que aluden los citados artculos 94 y 97 del Cdigo Penal, de modo que no ha existido una inactividad de parte del rgano

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pblico que deba ser castigada con la prescripcin de la accin pertinente. DCIMO TERCERO: Que, por consiguiente, resulta manifiesto que el error en que incurri el fallo al desestimar la aplicacin del artculo 94 del Cdigo Penal no tiene influencia sustancial en lo dispositivo de la sentencia, de lo que se deduce que el recurso de casacin en el fondo interpuesto adolece de manifiesta falta de fundamento, por lo que no puede prosperar. Por estas consideraciones y de conformidad adems con lo dispuesto en el artculo 782 del Cdigo de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casacin en el fondo deducido en lo principal de la presentacin de fojas 88 en contra de la sentencia de veintiocho de septiembre de dos mil doce, escrita a fojas 85. Se previene que el Ministro Sr. Pierry concurre al rechazo del recurso de nulidad sustancial, por cuanto estima que la sentencia recurrida no incurre en los vicios denunciados, por las siguientes consideraciones: 1) Que en el presente caso no es aplicable la prescripcin de seis meses que, respecto de las faltas, contempla el artculo 94 del Cdigo Penal. En efecto, la sola circunstancia de que la infraccin conlleve una sancin pecuniaria no transforma ese ilcito en una falta penal o deba reputrsele como tal, toda vez que esta sancin es, segn el artculo 21 del mismo Cdigo, una pena comn para los crmenes, simples delitos y tambin para las faltas. 2) Que si bien la potestad sancionadora de la Administracin forma parte del denominado "Ius Puniendi del Estado", no es menos cierto que la sancin administrativa es independiente de la sancin penal, por lo que debe hacerse una aplicacin matizada de los principios del derecho penal en materia de sancin administrativa, no siendo razonable aplicar el plazo de prescripcin de las faltas, porque al ser una prescripcin de corto tiempo seis meses resultara eludida la finalidad del legislador de dar eficacia a la Administracin en la represin de estos ilcitos y la sancin contemplada en la ley carecera de toda finalidad preventiva general. 3) Que esta independencia entre la sancin administrativa y la sancin penal queda claramente establecida si se considera que la primera puede afectar a las personas jurdicas, en cambio en la legislacin penal chilena ella resulta excepcional. 4) Que la independencia existente entre sancin penal y administrativa se ve confirmada por lo dispuesto en el artculo 20 del Texto Punitivo, el cual precepta que: "No se reputan penas, la restriccin o privacin de libertad de los detenidos o sometidos a prisin preventiva u otras medidas cautelares personales, la separacin de los empleos pblicos acordada por las autoridades en uso de sus atribuciones o por el tribunal durante el proceso o para instruirlo, ni las multas y dems correcciones que los superiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdiccin disciplinal o atribuciones gubernativas" (destacado nuestro). En efecto, la ltima parte del precepto resaltado reconoce que las sanciones aplicadas por la Administracin, en el ejercicio de sus funciones, no tienen el carcter de penas penales y, en consecuencia, no pueden aplicarse a su respecto las normas previstas en el Cdigo Penal. Que, en el mismo sentido, el inciso primero del artculo 120 del Estatuto Administrativo establece que: "La sancin administrativa es independiente de la responsabilidad civil y penal y, en consecuencia, las actuaciones o resoluciones referidas a sta, tales como el archivo provisional, la aplicacin del principio de oportunidad, la suspensin condicional del procedimiento, los acuerdos reparatorios, la condena, el sobreseimiento o la absolucin judicial no excluyen la posibilidad de aplicar al funcionario una medida disciplinaria en razn de los mismos hechos. Si se le sancionare con la medida de destitucin como consecuencia exclusiva de hechos que revisten caracteres de delito y en el proceso criminal hubiere sido absuelto o sobresedo definitivamente por no constituir delito los hechos denunciados, el funcionario deber ser reincorporado a la institucin en el cargo que desempeaba a la fecha de la destitucin o en otro de igual jerarqua. En este caso conservar todos sus derechos y beneficios legales y previsionales, como si hubiere estado en actividad", norma que si bien est referida al mbito funcionarial, constituye una manifestacin clara de la separacin entre sancin penal y administrativa. 5) Que, adems, aceptar la prescripcin de seis meses para la aplicacin de la sancin administrativa atenta contra la debida relacin y armona que debe guardar la legislacin, ya que no resulta coherente que la accin disciplinaria por responsabilidad administrativa de los funcionarios pblicos prescriba en cuatro aos, de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 158 del Estatuto Administrativo y 154 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales y, en cambio, tratndose de la accin sancionatoria dirigida contra particulares, prescriba en el plazo de seis meses. 6) Que al no existir una norma especial de extincin de esta clase de acciones, slo cabe acudir a las normas generales del derecho comn y dentro del mbito civil y, en ese entendido, cabe hacer aplicacin a la regla general de prescripcin extintiva de cinco aos a que se refiere el artculo 2515 del Cdigo Civil, con lo cual, ninguno de los hechos denunciados como constitutivos de infracciones a la reglamentacin sanitaria se hallan prescritos. 7) Que, finalmente, conviene destacar que la aplicacin de la normativa del ordenamiento ordinario en materia de prescripcin de las acciones que aqu se tratan no lo es en carcter supletorio, basada en principios generales del derecho, sino en virtud de un mandato expreso del legislador, consignado en el artculo 2497 del Cdigo Civil, conforme al cual las reglas relativas a la prescripcin se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de las iglesias, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales y de los individuos particulares que tienen la libre administracin de lo suyo. 8) Que lo expuesto en los motivos precedentes lleva a descartar los yerros denunciados por el recurrente en su arbitrio de nulidad. Regstrese y devulvase, con sus agregados. Redaccin a cargo de la Ministro suplente Sra. Cameratti y de la prevencin, su autor. Rol N 91862012. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Hctor Carreo S., Sr. Pedro Pierry A.,

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Sra. Mara Eugenia Sandoval G., la Ministro Suplente Sra. Dinorah Cameratti R., y el Abogado Integrante Sr. Jorge Baraona G. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministro seora Cameratti por haber terminado su periodo de suplencia y el Abogado Integrante seor Baraona por estar ausente. Santiago, 17 de junio de 2013. Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema. En Santiago, a diecisiete de junio de dos mil trece, notifiqu en Secretara por el Estado Diario la resolucin precedente.

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