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INVESTIGACIN TEMTICA
Revista Mexicana de Investigacin Educativa mayo-agosto 2003, vol. 8, nm. 18 La descentralizacin de los sistemas educativos pp. 291-338
Descentralizacin, regulaciones y modelos de autonoma

Una perspectiva comparada entre Buenos Aires y San Pablo (1996-2002)
MYRIAN ANDRADA*
Resumen: Las regulaciones que enmarcan los modelos de autonoma escolar difieren en varios de los dominios de la gestin y administracin educativas; bsicamente, en funcin de la tradicin de cada pas en materia de descentralizacin de la educacin y la introduccin intencional de mecanismos propios del mercado en el funcionamiento de los sistemas educativos. Sin embargo, el anlisis de las regulaciones jerrquicas que se presenta permite sostener como hiptesis el predominio de una retrica descentralizadora y una de la autonoma y de la continuidad de prcticas centralizadoras desconcentradas. En ambos casos estas polticas otorgan mayor flexibilidad al sector privado que al pblico. En los casos revisados la autonoma de las escuelas entendida como capacidad legal de tomar decisiones propias en ciertos dominios de la gestin e incremento de los mrgenes de maniobra institucional ha progresado de manera nfima. Abstract: The regulations that encompass the models of school autonomy differ in various areas of educational management and administration, basically as a function of each nations traditions in educational decentralization, as well as the intentional introduction of market mechanisms in educational systems. The analysis of hierarchical

Investigadora del Programa de Investigacin Sujetos y Polticas en Educacin de la Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires, Argentina. Irdu-Cnrs, Universit de Bourgogne, Ple AAFE Esplanade Erasme-B.P. 26513, 21065 Dijon Cedex France. CE: mandrada@unq.edu.ar y Myrian.Andrada@u-bourgogne.fr
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regulations presented in this article, however, permits sustaining the hypothesis of the predominance of a decentralizing rhetoric and a rhetoric of autonomy and centralizing practices. In both cases, these policies offer greater flexibility to the private sector than to the public sector. In the cases reviewed, school autonomy understood as the legal capacity to make decisions in certain areas of management, as well as increased margins of institutional maneuverability has progressed very little. Palabras clave: modelos de autonoma, regulacin, anlisis entre Buenos Aires y San Pablo. Key words: models of autonomy schools, regulation, comparison between Buenos Aires and So Paulo.
Aspectos conceptuales de la descentralizacin de la educacin
n este apartado se revisan algunos de los conceptos y sus posibles interrelaciones frecuentemente asociados con el objeto de estudio de este trabajo; los investigadores de la temtica suelen distinguir tres principales formas de descentralizacin (entre ellos, Hanson, 1997 y McGinn, 1992): por un lado, la desconcentracin que, segn stos, generalmente transfiere las tareas y el trabajo, pero no la autoridad, a otras unidades en el interior de una organizacin. Por otro, la delegacin transfiere la autoridad por la toma de las decisiones desde las unidades jerrquicas superiores hasta las inferiores. Sin embargo, esta autoridad puede ser retirada a discrecin de la unidad que delega.
El traspaso es la tercera de las formas que transfiere la autoridad a una unidad que puede actuar en forma independiente o a una que puede hacerlo sin pedir permiso previo. A su vez, la privatizacin, segn otro grupo de autores, como Rondinelli et al. (1986),1 sera una forma de traspaso en la cual la responsabilidad y los recursos se transfieren desde instituciones del sector pblico a las privadas. Rondinelli et al. (1986) distinguen entonces cinco tipos de descentralizacin, incorporando a
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Descentralizacin, regulaciones y modelos de autonoma: Buenos Aires y San Pablo
las formas presentadas la devolucin, en la cual la transferencia se efecta a unidades de gobierno del sistema cuyas actividades estn fuera del control directo del gobierno central. Por lo tanto, la devolucin implica la transmisin de autoridad y responsabilidad del nivel central a los niveles locales. Se efecta un desplazamiento de poder hacia otros niveles del sistema educativo. Autores como Casassus (1989) y Hevia Rivas (1991) diferencian modalidades de descentralizacin para el caso de Amrica Latina. Bsicamente tres: nuclearizacin, regionalizacin y municipalizacin. En el caso de la ltima, su puesta en marcha ha generado y genera efectos diversos en los pases; en gran medida, resultantes de las diferencias en la tradicin, las propias caractersticas estructurales y condiciones socioeconmicas de los sistemas educativos; el grado de clientelismo o las burocratizacin de las administraciones locales, entre otros. La municipalizacin ofrecera ventajas de orden sociopoltico (Soares, 1998) ya que permitira incorporar a los ciudadanos a la vida poltica del municipio generando espacios de participacin en la elaboracin, operacin y evaluacin de las polticas pblicas. Adems ofrecera ventajas de orden administrativo al agilizar la toma de decisiones y disminuir la burocracia. En la dimensin pedaggica, las escuelas se beneficiaran de myores mrgenes de maniobra para el diseo y puesta en prctica de una propuesta ms prxima a las necesidades e intereses de la comunidad educativa. Both (1997) afirma que la municipalizacin requiere de la autogestin para que el resultado llegue a ser positivo. Desde dicha perspectiva el municipio debera poseer autonoma administrativa, financiera y cultural, como base para el ejercicio de la autogestin. Adicionalmente, requiere de la articulacin del trabajo conjunto entre el poder pblico y la comunidad local. A la luz de las diferentes taxonomas, los mecanismos de estas polticas propician grados significativos de autonoma en las instancias intermedias del sistema (p. e.: municipios, distritos, comunas). En algunos casos el objetivo es tambin incrementar la autonoma en el nivel de base del sistema. Esta interfase suele denominarse en la literatura especializada (Casassus, 2000) como descentralizacin hacia las instituciones escolares.
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Es as como desde el punto de vista del diseo pueden identificarse, al menos, dos grupos amplios de polticas educativas que se proponen incrementar la autonoma. Por un lado, aquella que se concentra en los niveles inferiores del gobierno escolar e implica una poltica de descentralizacin con intervencin de las instancias intermedias, como puede ser el caso de los estados, provincias, distritos o municipios. Por otro, las polticas aplicadas en pases en los que el nivel de decisiones involucra a las escuelas y que no necesariamente incluye una descentralizacin hacia las instancias locales y una reorganizacin de estructuras de gobierno del sistema. Algunos investigadores destacan que esta ltima modalidad ha estado motivada por las preocupaciones con respecto al desempeo deficiente de las escuelas y aquellas concernientes a la calidad, equidad y eficiencia educativa (Winkler y Gershberg, 2000:2), junto con la incidencia del excesivo centralismo y escasa autonoma en el nivel de las escuelas en el bajo rendimiento de las mismas, la desmotivacin de los docentes y la escasa participacin de las familias en la gestin del proceso educativo (Gajardo, 1999:8). Los detractores de la municipalizacin y del incremento de la autonoma de las escuelas argumentan que estas polticas introduciran elementos inspirados en una concepcin neoliberal de educacin que tenderan ...hacia formas regresivas de distribucin del bien social educacin correspondientes con el origen socioeconmico del alumnado (Munin, 1999:9). Especficamente, mecanismos propios del mercado, cambios en la (des)regulacin estatal y ligado a este proceso, una tendencia creciente a la privatizacin del servicio. Obviamente, no slo resulta altamente complejo establecer conclusiones generalizables al conjunto de pases latinoamericanos sino tratar de esclarecer semejanzas y diferencias ligadas con la formulacin de la poltica y con los programas concretos (designados en la literatura como problemas de policy) entre pases. Por tal razn, este trabajo focaliza su anlisis en las estrategias y mecanismos de autonoma (y autogestin), destinados a las instituciones escolares de enseanza bsica, intentando articular las caractersticas de la municipalizacin de escuelas en cada caso. El anlisis se limita a una de las fuentes
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de los procesos de regulacin (Dupriez y Maroy, 2000; Barroso, et al. 2002). Se trata de la fuente que emana de los poderes pblicos, dejando de lado, por el momento, otras fuentes que surgen de las acciones de los actores y de los procesos de resignificacin de reglas. El anlisis abarca dos sistemas en los cuales se han puesto en marcha reformas de descentralizacion pero involucrando, en distinto grado, a sus niveles de gobierno. En el caso de San Pablo, Brasil, los municipios poseen ingerencia sobre las escuelas estatales, a diferencia de Buenos Aires, Argentina cuyas reformas han llegado hasta las provincias. A pesar de ello diferente participacin de los niveles y una poltica de autonoma de las escuelas existe una inmutabilidad en la (des)regulacin y (des)burocratizacin de los establecimientos escolares de gestin estatal. En contraste, las privadas se encuentran sujetas a menos regulaciones centrales que les permiten generar un proyecto educativo ms prximo a las preferencias de la demanda. Cabe preguntarse, entonces, si es posible que un proceso de descentralizacin de gestin a las escuelas produzca los efectos aludidos en los modelos tericos de autonoma escolar sin que, concomitantemente, se operen cambios en las formas de (des)regulacin y en la (des)burocratizacn de las instituciones educativas. Acerca del concepto de regulacin En esta investigacin se utiliza un enfoque institucional y poltico para el estudio de las regulaciones en los sistemas educativos en el mismo sentido que la definicin aportada por Maroy y Dupriez (2000:76) en tanto serie de procedimientos emanados de una instancia superior de gobierno para orientar las acciones de los actores. Esta definicin incluye tres dimensiones: la coordinacin, el control y la influencia ejercida por los detentores de una autoridad legtima. En este sentido la definicin se aproxima a la acepcin que prevalece en la literatura americana.2 La regulacin es entendida como la intervencin de las autoridades pblicas en la introducin de reglas y obligaciones en la accin social y en el mercado. El presente artculo centra su analisis en las regulaciones jerrquicas3 de las instituciones escolares. De esa forma se identifican los aspectos que son objeto de control utilizando
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un enfoque estructural (Maroy y Dupriez, 2000) que permite interpretar el modo en que los poderes pblicos, en el nivel macro del sistema, ejercen la coordinacin formal que sirve de encuadre, de coercin y de contexto para la accin organizada en el dominio educativo. La aparicin del concepto de regulacin en la literatura sobre educacin, segn afirman Barroso et al. (2002), es reciente y con orgenes y sentidos diferentes segn los contextos polticos y lingsticos de referencia. Sintticamente, pueden identificarse dos tipos de perspectivas en lo que concierne al estudio de las regulaciones. Una proviene de la tradicin anglosajona de investigacin, centrada en el diseo y ejecucin de polticas educativas en sistemas educativos tradicionalmente descentralizados. La otra perspectiva se corresponde con la tradicin francesa, que focaliza su anlisis de las regulaciones desde un punto de vista sociolgico4 ms que poltico. Es decir, sobre la existencia de modos de regulacin producto no slo en la estructura de las organizaciones y sistemas en tanto conjunto de organizaciones relativos a la reglamentacin de relaciones entre la oferta y la demanda educativa, sino tambin en las diferentes actividades e interacciones entre los actores sociales que, igualmente, dan origen a regulaciones aunque no se encuentren reglamentadas. A su vez, en lo que respecta al contexto de utilizacin pueden identificarse dos tipos diferentes. Un contexto asociado al debate de la reforma de la administracin del Estado y la gobernabilidad de los sistemas polticos y educativos actuales y otro que opone regulacin a (des)regulacin. En el primer contexto, la referencia al concepto de regulacin se encuentra comunmente asociado con el propsito de reforzar la imagen de un Estado menos prescriptivo y autoritario y de una nueva forma de administrar las polticas pblicas. Se pretende sustituir el control directo y a priori sobre los procesos por un control lejano y a posteriori basado en resultados. En esta lnea pueden ubicarse las investigaciones de Braslavsky (1996:9), quien distingue dos direcciones posibles: la primera, denominada regulacin mnima, como aquella que desestima la necesidad y las funciones de la intervencin del Estado, promoviendo la privatizacin de la oferta educativa; la
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segunda, implica la existencia de una regulacin necesaria, en la que el Estado no disminuye el papel que podra caberle en la orientacin y prestacin de la oferta; sino que lo resignifica y en algunos casos modifica sus funciones. En el segundo contexto, se pretende sealar una ruptura con los modelos tradicionales de intervencin del Estado en la coordinacin e intervencin de las diferentes unidades de los sistemas pblicos. Esta utilizacin del concepto prevalece en las investigaciones anglosajonas y en contextos de sistemas educativos descentralizados. Se tratara de sustituir un gobierno orientado hacia la produccin directa de bienes y servicios, por un gobierno que apunte preferentemente a la regulacin de la produccin y de la distribucin de estos bienes y servcios provistos, en el marco de un sistema competitivo, por otras instancias (Gintis, 1995:19). Por lo tanto, algunos aspectos de la oferta pueden encontrarse regulados y otros tantos (des)regulados de la esfera del control estatal quedando a cargo de la sociedad civil sin que por ello se produzca una privatizacin del servicio. Bsicamente, porque no se delegara la produccin y generacin de recursos econmicos a los propios actores que sera responsabilidad estatal y porque el tipo de regulaciones estatales hacia las instituciones escolares, propiciara las posibilidades de diseo y desarrollo de propuestas educativas de calidad para el conjunto de escuelas del sistema. En resumen, para que un sistema de este tipo funcionara, el Estado tendra que intervenir eficazmente en la regulacin y en el financiamiento de las instituiones educativas. Autonoma escolar a la luz del estudio de las regulaciones En el marco del presente trabajo, que forma parte de una investigacin mayor,5 se pretende efectuar un anlisis que permita avanzar en la comprensin de la generacin, distribucin y devolucin de poder en los sistemas educativos. En este sentido, se coincide con lo expresado por Hevia Rivas (1991:19) el grado de centralizacin o descentralizacin en un pas se define por el grado de poder y control local social que determinados grupos o actores sociales ejerzan sobre un dominio particular de la actividad pblica. Esto lleva a incluir no slo a la
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municipalizacin como una de las modalidades que podra propiciar la distribucin de poder del Estado sino tambin a las polticas de autonoma y autogestin de las instituciones escolares. Por otra parte, uno de los argumentos principales a favor de la descentralizacin de gestin a las escuelas es que sta posibilitara un mayor acercamiento de la comunidad a la cual sirve. Sin embargo, Hevias Rivas (1991) destaca que la descentralizacin, por lo general, tiene mayores posibilidades de xito cuando ella es originada por la propia comunidad ms que por presiones y/o intereses de los burcratas centrales. El trmino autogestin suele utilizarse en la literatura organizacional como principio fundacional de un tipo especfico de organizaciones (Giarrica, 1994:6), tales como las asociaciones cooperativas.6 El modelo terico de las escuelas cooperativas o cooperativas educativas presenta varios aspectos similares a una institucin autogestionada. Uno de los beneficios (Rech, 2000) de dichos establecimientos residira en que las cuotas o mensualidades escolares pagadas por los padres de los alumnos se calcularan a partir de las necesidades de cada escuela y seran aplicadas para el mantenimiento y salarios de los docentes, donde no debe existir el lucro. Por otra parte, autores provenientes del campo de la administracin educativa (Chvez, 1995) distinguen los conceptos aludidos en relacin con la nocin de gestin. Un primer uso es aquel que se refiere a la gestin como administracin de una organizacin y cuyo propsito fundamental sera racionalizar recursos, perfilando la imagen de una empresa y evocando la figura de los directivos y responsables que se requieren para que la organizacin funcione adecuadamente. Otra vertiente incorpora el concepto de autogestin diferencindolo de la autonoma porque aade la idea de participacin colectiva por parte de los miembros de una organizacin en los procesos de diseo, decisin y evaluacin de las acciones construidas. En otras palabras, al utilizar el trmino autogestin se hara referencia, en su sentido etimolgico, a la direccin y gobierno de los aspectos administrativos, financieros y pedaggicos de una institucin escolar.
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Investigadores especializados en derecho y administracin de la educacin como Avenarius (1999), proponen hablar de autoadministracin y no de autonoma. En principio, segn este autor, la autonoma como trmino jurdico se refiere a la atribucin por parte de una persona jurdica de derecho pblico de reglamentar por s misma sus asuntos por medio del dictado de normas legales. En el sector educativo se les ha otorgado este derecho a las instituciones universitarias. Por esta razn, otros autores sostienen que
[...] la poltica de autonoma en las instituciones escolares no universitarias, tiene sus races en la tradicin universitaria y en la conviccin de que la investigacin, la transmisin de conocimientos y los debates ideolgicos necesitan espacios de libertad y de dependencia frente a los poderes civiles o religiosos (Antnez, 1994:85).
Escuelas cooperativas y su vnculo con la autogestin Este tipo de instituciones funciona desde hace varias dcadas y en los documentos analizados no se han hallado referencias a ellas. Entre sus principales caractersticas se encuentran: creadas por la iniciativa de profesores y/o padres de alumnos y/o habitantes de la comunidad en la que se inserta, con la finalidad de brindar educacin formal, alto grado de control social sobre su tarea por parte de sus miembros, fuentes estatales y no estatales de financiamiento y ofrecer una propuesta educativa que difcilmente podra desarrollarse en el marco del sistema educativo tradicional. Estas instituciones en ambos casos analizados se encuentran clasificadas por el poder pblico como escuelas privadas. En muchos casos se crearon con base en las ideas del cooperativismo aunque, en la prctica institucional, habitualmente presentan rasgos y dinmicas de gestin ms prximas a las vigentes en las escuelas privadas convencionales (Andrada, 2002a). En Brasil, las pocas investigaciones existentes sobre la temtica (Gomez, 1996 y 2001) a diferencia del caso argentino para el cual no existen investigaciones rigurosas sobre el funcionamiento de estas escuelas ni tampoco una cuantificacin de las mismas, a excepcin de unos pocos estudios de caso destacan que
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la creacin de escuelas de este tipo, en nmero significativo, comenz a finales de los 80 del siglo XX (Gomez, 2001:78), defendidas por sus emprendedores como alternativa a la ausencia de educacin pblica estatal de calidad y los elevados precios de las matrculas y mensualidades escolares de la educacin privada. A partir de 1992, se identifica un boom7 (Gomez, 2001) de este proceso debido al incremento en la creacin de escuelas de esta modalidad en diferentes estados. Entre los amargos precios de las privadas y las deficiencias de las pblicas, las cooperativas de padres de alumnos pueden significar una atrayente y ventajosa va (Jornal do Brasil, 2001). A su vez, la legislacin federal en Brasil que rige la organizacin de los sistemas educativos reconoce dentro del encuadre de las escuelas privadas a las escuelas comunitarias entendidas como las instituidas por grupos de personas fsicas o por una o ms personas jurdicas, inclusive las cooperativas de profesores y alumnos que incluyan en su entidad mantenedora representates de la comunidad (Lei de Diretrizes e Bases nm. 9394/96 art. 20, inc. II). En San Pablo existen 60 cooperativas de las cuales 50 estn regidas por padres de alumnos (Jornal do Brasil, 2001). Difcilmente se puedan identificar patrones de funcionamiento idnticos en estas escuelas; sin embargo, es posible destacar algunos aspectos de forma genrica. En ambos pases poseen un Consejo de Administracin integrado por padres, docentes y, en algunos casos, alumnos cuya eleccin se realiza por medio de una asamblea mediante el voto de sus asociados. El capital econmico se conforma a travs de cuotas de sus asociados calculadas a partir de las necesidades de la escuela y que deben aplicarse exclusivamente a esos efectos y de donaciones diversas. Las familias de los alumnos poseen un alto grado de participacin en el proyecto educativo de las escuelas, fundamentalmente a travs de las diferentes asambleas. Es importante hacer referencia a la polmica experiencia del municipio de Maring (estado de Paran, Brasil). Ah, entre 1991 y 1992, los administradores del sistema educativo recurrieron a la palabra cooperativa para definir a la lgica de un modelo de microgestin privada de la escuela pblica8 (Prefeitura do Municipio de Maring,
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1991) tal como sus propios idelogos lo denominaron. Esa propuesta termin constituyndose en la prctica en la gestin privada de un bien pblico y no en la pblica pero no estatal de la educacin. Diferentes modelos de autonoma escolar Meuret, Broccolichi y Duru-Bellat (2001) aconsejan estudiar las polticas de autonoma de las escuelas en relacin con las regulaciones, por las cuales la tutela del Estado pretende desarrollarla y esforzarse en verificar que esta autonoma es utilizada en beneficio de los alumnos y para la mejora de la calidad educativa. Aqu se describen algunos de los modelos9 ms difundidos, slo a ttulo ilustrativo, que han sido identificados para el caso de ciertos pases americanos y europeos. School Based Management El movimiento del School Based Management (SBM) debut con las reformas de la educacin en el estado de Victoria, en Australia, luego en Inglaterra, en el Pas de Gales, en Escocia, en Irlanda del Norte y en Nueva Zelanda, donde fue instituido, entre fines de los aos ochenta y mediados de los noventa. A partir del desarrollo del Local Management Schools (control local de escuelas) el movimiento del SBM, basado en nuevos parmetros de gestin para las instituciones, propona otorgar mayor poder de decisin a las escuelas pblicas. Leightwood y Menzies (1998) efectan una revisin de 70 investigaciones, realizadas entre 1985 y 1995, sobre la aplicacin del School Based Management, sobre todo en Estados Unidos y en ciertos pases anglosajones con ms tradicin en esta poltica (como Nueva Zelanda, Reino Unido y Australia). En esta revisin los autores distinguen tres tipos de SBM: bajo control administrativo, profesional o de la comunidad.10 De estas investigaciones, result que el SBM administrativo es el tiene menos repercusiones sobre el comportamiento y los roles de los actores en las escuelas; el comunitario es el que ms influye, aunque esto no indica que los cambios se traducen en prcticas ms eficaces; y el SBM profesional parece tener ms efectos positivos sobre las
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prcticas de los docentes y que es el ms susceptible de mejorar el sentimiento de responsabilidad de los docentes frente a la comunidad. La investigacin de Whitty, Power y Halpin (1998) destaca entre sus conclusiones que la poltica del self-management (autoadministracin/ autogestin) fracas radicalmente (independientemente de los contextos nacionales) con la intencin de modificar las relaciones de poder entre profesionales y ciudadanos en el seno de la escuela. Del mismo modo, la delegacin del poder de decisin al nivel de la escuela mostr que no tena consecuencias sobre el desarrollo de la autonoma y profesionalismo de los docentes junto con un dbil impacto sobre los resultados de aprendizaje. En contrapartida, provoc cambios importantes en el trabajo de la enseanza. Charter schools Estas escuelas, segn Solmon et al. (1999) son pblicas de gestin privada que reciben fondos pblicos.11 Las mismas son dispensadas de aplicar ciertas disposiciones obligatorias para el resto de escuelas pblicas (referentes a currculum, gestin del personal, financiamiento, criterios de administracin) mediante la aprobacin de una charter (proyecto educativo y plan de desarrollo propuesto) y una fuerte participacin de la poblacin local. El concepto de charter school incluye dos componentes fundamentales: la autonoma y la responsabilidad. A estas escuelas se les concede amplios mrgenes de maniobra en lo que respecta a la estructura de organizacin, el plan de estudios y el nfasis educativo de su plantel. El movimiento de las charter schools como instituciones pblicas independientes operan mediante un contrato entre la corporacin y una agencia estatal responsable de monitorear su funcionamiento. Brown (1999) examina la flexibilidad y el proceso de accountability12 en las leyes charter de ciertos distritos y sugiere que no existe una terminologa adecuada para describir la conveniencia del estatus de una escuela como charter; para hacerlo, suelen utilizarse strong (fuerte) y flexibility (flexible). El primero sugiere que las leyes de charter schools deben regirse por estndares, mientras que el segundo indica que las escuelas pueden
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apartarse de las regulaciones estatales que rigen a las escuelas pblicas tradicionales. El uso de flexible en las polticas educativas alude las mayores posibilidades de eleccin que otorgan a los padres. Las charter schools dependen de diferentes organismos o agencias estatales que determinan qu grupos reciben a las escuelas y las regulaciones a las que deben someterse (Hassel y Vergara, 1999). Dichas agencias se conocen como Charter-Granting Agencies (CGAs) y desempean funciones en la aprobacin del plan de funcionamiento y en el monitoreo de su desempeo. Tienen un amplio papel en la determinacin de la rendicin de los resultados de las escuelas. Estas agencias son definidas como laboratorios potenciales (Hassel y Vergari, 1999:20) que podran ayudar a cambiar el impacto que ha tenido tradicionalmente el control y sistemas de responsabilidad y rendicin de cuentas en las escuelas pblicas en general. El proceso que permite que una escuela adquiera el estatus de charter, se designa tcnicamente como Application (postulacin). Una serie de requisitos y documentacin debe ser presentada por los fundadores (los que deciden crearla). Por otra parte, una escuela pblica tradicional puede aplicar para transformarse en charter school (proceso denominado conversin). La regulacin establece que el edificio escolar no debe presentar smbolos religiosos o iconogrficos que pudieran producir efectos discriminatorios. A su vez, la escuela no puede utilizar el nombre de la organizacin o grupo fundador que le ha dado origen. Los estudiantes deben tener opciones de medios de transporte que les permitan acceder a la escuela, ya sea alquilados o comprados por la institucin. Desde el punto de vista de la informacin a la comunidad, la regulacin estatal requiere que las charter school publiciten y difundan los resultados obtenidos y el plan de la escuela, que intenten diseminar sus buenas experiencias con los alumnos entre las otras escuelas. Pueden administrar su presupuesto proponiendo polticas de control fiscal de dicha administracin e incluso preveer el destino del dinero para ser utilizado en casos de urgencia (denominado emergency reserve fund). El calendario escolar se disea en el nivel institucional posibilitndoles extender la cantidad de das de clases y/o estableciendo variaciones en la duracin de la jornada diaria.
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Respecto de los recursos humanos, pueden determinar los criterios para la asignacin de los salarios del personal docente incentivos y beneficios, cuntas horas debern dedicar los profesores a dictar clase y cuntas a actividades de planificacin y otras tareas en relacin con la misin de la escuela. Las polticas de evaluacin y capacitacin del personal se determinan en el nivel de la escuela misma. A su vez, la administracin local de la educacin pblica es la encargada de garantizar la existencia de posiciones o puestos apropiados para los docentes que, habiendo trabajado en charter schools, deciden retornar al sistema tradicional (Brown, 1999). Los docentes, pueden optar por continuar bajo el rgimen tradicional de las escuelas pblicas regulaciones de los estatutos, negociaciones colectivas de los sindicatos o dejarlos de lado y establecer su propia poltica laboral. Algunos aspectos como nombramiento y finalizacin de su contrato de trabajo, nivel del salario (que puede diferir entre escuelas a partir de la inclusin de mecanismos de incentivo: mrito, capacidad, capacitacin) son administrados desde la escuela misma. En cuanto a la escala de sueldos de los profesores existen variaciones entre Estados y entre diferentes localidades (Barro, 1998:91). Proyecto educativo institucional Se trata del incremento de la autonoma utilizando como estrategia la construccin de un proyecto institucional. ste es considerado una herramienta para que las escuelas avancen hacia la toma de decisiones en su interior. De esta manera, se han generado versiones diversas a nivel nacional. As, en Francia un pas con una larga tradicin en la centralizacin de su sistema educativo la poltica de autonoma de las escuelas comenz en 1970 (Meuret et al., 2001). Remarcndose que el nivel del establecimiento deba ser privilegiado (Ministerio de Educacin de Francia, 1982). A comienzos de los noventa las autoridades ministeriales establecen que:
[] nuevo contrato para la escuela [], en el encuadre de la autonoma pedaggica, cada escuela utiliza los medios de enseanza que le son atribuidos para aportar respuestas adaptadas a la diversidad de alumnos [] el collage ciclo inferior del nivel secundario puede organizar divisiones ms all del horario escolar
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obligatorio []. El proyecto es el instrumento de la autonoma reconocida a las escuelas y la expresin de su responsabilidad (Meuret et al., 2001:113).
Por otra parte, en Francia, donde la autonoma de las escuelas es preconizada, existe un esfuerzo en limitar la libertad de eleccin (Meuret et al., 2001) en el seno de la educacin pblica. La poltica de autonoma es vista como una condicin de la ausencia de eleccin, porque ella permitira a las escuelas adaptarse a todos los pblicos. Esta poltica se ha sustentado en la construccin de un proyecto educativo de establecimiento, estrategia similar a la puesta en marcha en varios pases de Amrica Latina (Colombia, Chile, Argentina, Mxico). As, la poltica de autonoma escolar puesta en marcha en Colombia con varios aspectos similares con Argentina se inicia formalmente en 1994 a partir de la sancin de una nueva Ley General de Educacin nm. 115 y de lo establecido en el Decreto nm. 1860 en dicho pas durante el mismo ao. A travs de estas reglamentaciones, se propone la construccin colectiva del proyecto educativo institucional (PEI). La mencionada legislacin prescribe:
Con el fin de lograr la formacin integral del educando cada establecimiento educativo deber elaborar y poner en prctica un Proyecto Educativo Institucional en el que se especifiquen entre otros aspectos, los principios y fines del establecimiento, los recursos docentes y didcticos disponibles y necesarios, la estructura pedaggica, el reglamento para docentes y estudiantes y el sistema de gestin [...] (art. 73, Ley General de Educacin, Colombia).
La poltica de incremento de la autonoma, sustentada en la construccin de un PEI, tambin ha sido desarrollada en Chile, a partir de la pasada dcada de los noventa. Espnola (1992) afirma que se les proporcionaba fondos especiales por parte del Estado para que las escuelas se encargaran del diseo y operacin de sus proyectos educativos. Se elaboraron documentos metodolgicos con el objetivo de guiarlas en la elaboracin de su PEI. La estrategia utilizada se basaba en un proceso de planificacin reflexivo de carcter intrnsecamente participativo, que parte de la realidad cotidiana de la escuela. Los
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aspectos enfatizados son similares al caso de la poltica de Colombia y en Argentina. Municipalizacin en San Pablo
PEI
en
La modalidad de municipalizacin en el caso brasileo, comprende tres posibilidades (De Oliveira, 1999), el municipio se encarga de: 1) toda la educacin en uno o ms niveles, en el mbito de su jurisdiccin; 2) parte de la matrcula escolar, conviviendo en el mismo territorio con la red estadual; y 3) determinados programas (merienda escolar, transporte de los alumnos, construcciones escolares) los cuales se desarrollan junto con la red estadual de escuelas. El mecanismo ms difundido para la ejecucin de alguna de estas posibilidades son los convenios entre diferentes niveles administrativos del sistema. Los investigadores sealan como hitos regulatorios en el mbito macropoltico de la autonoma otorgada a los estados y municipios brasileos, a las leyes 4.024/61 y 5.692/71; a partir de las cuales los municipios deban efectuar el llamado anual de la poblacin con siete aos para matricularse en la escuela primaria (art. 29 de la ley nm. 4.024/61). Junto con ello se establecen las responsabilidades de los estados y municipios en el desarrollo de la educacin en los diferentes grados (art. 58 de la Ley N 5.692/71). Estas medidas deberan tender a que los municipios se responsabilizaran, especialmente, por la educacin de primer grado (nivel primario) considerando, donde existieran condiciones para ello, la creacin de Consejos Municipales de Educacin. Posteriormente, la Constitucin brasilea, sancionada en 1988, ampla la autonoma de los estados y municipios (De Oliveira, 1999), promoviendo a stos la condicin de entes federados y estableciendo que
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la actuacin de los municipios se realizara en forma prioritaria en la enseanza fundamental y preescolar (art. 211 de la Constitucin de Brasil, de 1988). La legislacin federal sancionada en 1996 (Ley de Diretrizes e Bases N 9394) establece alteraciones significativas para la educacin, asociadas con lo que algunos investigadores denominan como un movimiento de induccin a la municipalizacin de la educacin (De Oliveira, 1999). En tanto los responsables del diseo y ejecucin de la poltica educativa designan al proceso como un estimulo efectivo a la municipalizacin (Neubauer, 1999:179). Histricamente, en San Pablo la municipalizacin de la educacin fundamental (ex escuela primaria) no ha sido significativa sino hasta 1995-1998, estimulada por la creacin del Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) (Arelaro, 1999 y Bassi, 1999). Esquemticamente, su instrumentacin establece modificaciones tributarias en relacin con los recursos destinados a la educacin: 15% sobre el total de 25% de los fondos que deben ser aplicados a la enseanza bsica y 60% que ste distribuye deben utilizarse para pagar el salario de los profesores. Su principal finalidad es disminuir la desarticulacin acentuada entre las diferentes esferas del gobierno en cuanto a la distribucin de recursos. De acuerdo con la legislacin estos fondos provenientes de la recaudacin de ciertos impuestos deberan distribuirse entre estado y municipio segn el nmero de alumnos atendidos en cada red de escuelas. Es importante resaltar que el marco regulatorio prescribe la existencia de un Consejo de Acompaamiento y Control Social del Fondo en las tres esferas del poder pblico (federal, estatal y municipal). En San Pablo la operacin del FUNDEF ha encontrado resistencias en aquellos municipios que efectivamente perderan recursos si no asumieran la responsabilidad por la enseanza fundamental. Una de las particularidades apuntada por Arelaro (1999) que diferencia al estado de San Pablo de los dems de Brasil es el hecho de que los municipios pasaron a atender totalmente la pr-escola, proceso que se intensific a partir de 1980. En este contexto, el gobierno estatal defini su poltica educativa en tres ejes bsicos (Neubauer, 1999):
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1) la racionalizacin organizacional; 2) el cambio en los padrones de gestin, con nfasis en la descentralizacin y desconcentracin del poder de decisin de los rganos locales e instituciones escolares; y 3) la mejora de la calidad educativa. A su vez, Neubauer (1999) destaca entre las dificultades organizativas, las ocasionadas para las alternativas de parceria13 y cooperacin con otros poderes pblicos y dems sectores de la sociedad civil. El modelo de parceria/municipalizacin constituye un mecanismo de corresponsabilidad por la educacin (decreto nm. 40.673/96). Posteriormente, se fijan las atribuciones de los municipios parceiros y estipulan los plazos y condiciones para la celebracin de los contratos (decreto nm. 41.054/96). El gobierno estatal se compromete a mantener su tutela en cuanto a asistencia tcnica, disponibilidad de personal y su capacitacin. Los municipios asumen la custodia y control de los edificios escolares mantenidos con recursos provenientes del nivel estatal (central) y del FUNDEF. Aun as, en tanto parte de un proceso de descentralizacin, el poder central tendra que disminuir. En otras palabras, el otorgamiento al municipio de mayor autonoma para gestionar y ordenar su red de escuelas sera un factor relevante desde el punto de vista del cambio en la toma de las decisones finales. Paiva y Paiva (1986) sostienen que:
[] la simple modernizacin administrativa municipal y el traspaso de recursos financieros no son mecanismos suficientes para promover la municipalizacin de la educacin entendida como frmula democratizada y descentralizada...mayor autonoma al municipio puede ser otorgada a travs de reformas tributarias y administrativas. Pero el incremento de la participacin de la poblacin no ser posible sin que sean accionados conjuntamente mecanismos (econmicos, sociales y polticos) (1986:148).
Arelaro (1999: 64) afirma que en el Estado de So Paulo es a partir de 1995 que se inicia de manera ms direccionada esta poltica de municipalizacin a partir del Projeto de Reorganizao das Escolas, propuesto por el gobierno estadual. Este proyecto implic cambios
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en la divisin de los ciclos escolares y, por lo tanto, en la distribucin de la oferta educativa. Los documentos oficiales destacaban que esa propuesta permitira garantizar el trabajo pedaggico teniendo en cuenta las diferencias entre infancia y adolescencia y mejorando sus respectivas posibilidades de aprendizaje as como el intento de responder a una precondicin para la municipalizacin. As, la Secretara Estatal de Educacin argumentaba que en los casos en los que la escuela a la cual los alumnos seran transferidos fuese distante de su lugar de residencia, sta les proveera de transporte escolar. En su estudio Arelaro (1999) destaca que histricamente los edificios escolares no han sido (ni son) construidos en funcin de la demanda local. La propuesta oficial propona otorgar autonoma a las escuelas para la compra de materiales pedaggicos acorde con sus necesidades. Respecto de segundo de los ejes de reforma, la poltica educativa se basa en dos aspectos fundamentales: la desconcentracin-descentralizacin y autonoma de las escuelas. En el primer caso, las crticas se basaban en la fuerte centralizacin y superposicin de funciones en los diversos rganos. Prcticamente, todas las decisiones y orientaciones sobre la vida escolar suelen provenir de los rganos centrales (Neubauer, 1999:173). El problema principal residira, segn los documentos oficiales, en la concentracin de controles burocrticos y en la manera de transmitir instrucciones a las escuelas. Dentro de los cambios adoptados se encuentra: la extincin de las Divisiones Regionales de Enseanza, que intermediaban en las relaciones entre el rgano central de administracin del sistema (la Secretara Estatal) y las escuelas; cuyos funcionarios eran seleccionados por criterios polticos y no por mrito (tal como el caso de supervisores y directores de escuelas); stas han sido reemplazadas por las Delegacias de Ensino, con funciones similares a sus pares anteriores pero en un nmero reducido. La poltica educativa destaca la intencionalidad de otorgar mayor autonoma financiera, pedaggica y administrativa a las escuelas para posibilitarles tomar decisiones en cuanto a su proyecto pedaggico. En contrapartida, la autonoma implica la responsabilidad y rendicin de cuentas por los resultados obtenidos. Bsicamente, en el caso de San Pablo para tal fin se pone en marcha, desde 1996, el Sistema de
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Avaliao do Rendimento Escolar do Estado de So Paulo (SAREP), con los objetivos, entre otros:
[] de instaurar una reflexin sobre la calidad de la educacin en las instancias centrales del sistema, de las Delegacias de Ensino, de las unidades educativas; involucrar a la sociedad civil, a travs de la divulgacin de los resultados de la evaluacin, en la promocin de la mejora de la calidad educativa, promover el perfeccionamiento de las acciones desarrolladas en todas las instancias del sistema educativo (Secretaria de Educao de So Paulo, 1996).
Por otra parte, este sistema de evaluacin incluye a todas las escuelas de las redes estatal y municipales as como las particulares que adhieran a l. Estrategias y mecanismos en la esfera macropoltica En Brasil, a partir de la sancin de la Ley de Directrices e Bases nm. 9.394/96, la autonoma escolar y el proyecto pedaggico se encuentran vinculados en un texto legal. Se establece como incumbencia primordial de la escuela la elaboracin y ejecucin de su proyecto pedaggico (art. 12) y que ste sea una tarea colectiva (arts. 13 y 14) en la cual deben colaborar profesores, otros profesionales y las comunidades escolar y local. A partir de la dcada de los ochenta del siglo XX, se ha desarrollado un amplio proceso de diseo y difusin de innovaciones (Namo de Mello y Neubauer, 1993:60) en gestin escolar. Este proceso, con velocidades e intensidades distintas en los diversos sistemas estaduales14 se ha basado en diferentes aspectos: la transferencia directa de recursos a las escuelas, que propiciara la toma de decisiones por parte de ellas para la distribucin de recursos, responsabilizndolas de su manejo. A pesar de ello, la normativa establece que no pueden ser utilizados para el pago del personal docente u otros incentivos monetarios y parte de ellos pueden ser utilizados por iniciativa de las secretaras de educacin (nivel estatal) para proyectos especficos. Sin embargo, por el lado de la oferta, las escuelas privadas, parecieran poseer mayores mrgenes de maniobra en lo institucional y en lo
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pedaggico. Una mayor flexibilidad para definir su misin y formular un proyecto educativo propio, respecto de sus pares pblicas/estatales (cuadro anexo, ubicado al final de este artculo) para dar respuestas focalizadas a las necesidades de la demanda. As, puede identificarse una tendencia paradjica. Se valora la autonoma en la formulacin de la poltica, se despliega una retrica de los beneficios de un proyecto educativo mientras que los mrgenes de maniobra que otorga la estructura regulatoria constrien la generacin y continuidad temporal de propuestas diversificadas. La eleccin competitiva de directores ha sido otra de las estrategias empleadas ya que tradicionalmente primaban criterios clientelares introducindose diferentes mtodos y etapas para su seleccin: desde los concursos, hasta procesos en los que intervienen funcionarios de las escuelas, padres y alumnos mayores de 16 aos. La Seleccin Competitiva de Directores/as de Escuelas (SECOM) se considera una innovacin de naturaleza administrativa, cuya principales finalidades han sido el fortalecimiento de la unidad escolar como espacio de participacin de la comunidad escolar y colaboracin de los usuarios en la gestin escolar. Namo de Mello y Neubauer da Silva (1993) consideran que la caracterstica de ser vitalicios en los lugares de trabajo, ha sido una de las causas de la impunidad y de la ausencia de responsabilidad y de rendicin de cuentas en el servicio pblico brasileo. El diseo de la seleccin de directores, en el estado de Minas Gerais, se organiz en tres etapas. La primera const de pruebas para evaluar los ttulos, los conocimientos y la capacidad de administracin de los candidatos; la segunda consisti en la verificacin, por la comunidad escolar, de la aptitud para el liderazgo; y la ltima, en la capacitacin de los candidatos para el ejercicio de su funcin. Cada escuela deba crear una Comisin de Seleccin, representativa de los diferentes segmentos escolares, para participar de la planificacin y ejecucin del sistema. La investigacin de Paro (1996) presenta un detallado anlisis sobre la eleccin de directores de escuela pblica en varios de los estados de Brasil. En dicho estudio establece una distincin de las formas de acceso al
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cargo: el nombramiento por mecanismos polticos, el concurso pblico, y a travs de procesos de eleccin como instrumentos ms democrticos para la gestin escolar y de ejercicio de la ciudadana. La eleccin de directores constituye una estrategia para avanzar en la autonoma de las escuelas, puesto que privilegia cierta forma de control social de las mismas y no de control centralizado. El proceso de institucionalizacin, que comenz con la sancin de los instrumentos legales por parte del Poder Ejecutivo, ha presentado numerosas contradicciones para la democratizacin de la gestin escolar con particularidades en cada estado. Respecto del impacto de la innovacin se destaca15 que disminuy o elimin en otros casos la influencia de los agentes polticos gubernamentales del proceso. El personal de las escuelas tuvo reacciones diversas como la resistencia de algunos de ellos, la existencia de conflictos diversos entre los participantes del proceso y el incremento de la conciencia poltica del personal y de los usuarios de las escuelas que no admitan un retroceso hacia las otras formas de nombrar al director. A su vez, Rodrigues de Oliveira (1996) destaca que la eleccin del director posibilit la participacin de la comunidad escolar en el proyecto de cada escuela. La implantacin de estructuras colegiadas de gobierno en cada institucin ha sido otra de las estrategias. Se trata de rganos de naturaleza consultiva y deliberativa, con responsabilidad en la coordinacin y evaluacin de actividades pedaggicas de las escuelas, administrativas y financieras. Las estructuras estn integradas por el director, docentes y representantes de la comunidad, padres y alumnos en porcentajes que difieren segn el tipo de estructura del que se trate. Lo mismo sucede con las cualidades que asumen los derechos y deberes de sus miembros. La investigacin efectuada por Parente y Lck (2000) identifica 13 tipos de estructuras de gestin colegiada, distribuidas en las escuelas estatales de ensino fundamental (ex- primaria). De esas estructuras las ms encontradas en orden decreciente fueron: el Consejo Escolar, Asociacin de Padres y Maestros, Colegiado Escolar y la Caja Escolar. A su vez, las investigadoras identificaron la existencia de ms de una
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estructura colegiada (por ejemplo, Consejo Escolar y Asociacin de Padres y Maestros) puesta en marcha en una misma unidad federada (estado). Descentralizacin a favor del municipio en Buenos Aires En el sistema educativo de la Provincia de Buenos Aires, la existencia de escuelas municipales data de aos anteriores a la sancin de la primera Ley de Educacin Comn en 1875. La revisin histrica contribuye a hallar evidencia sobre el origen de la organizacin y administracin de cierto circuito de escuelas a cargo de las municipalidades existentes en esa poca (Andrada, 2001), aunque ya exista un Departamento de Escuelas en el nivel nacional y numerosos expedientes, resoluciones y circulares se refieren a la creacin, apertura, sostenimiento y enseanza en las escuelas municipales. Se trataba de instituciones escolares gratuitas, sostenidas y financiadas con recursos estatales. Por otra parte, estas escuelas funcionan actualmente en ciudades como La Plata, Mar del Plata, Avellaneda, San Antonio de Areco, Chascoms y Lomas de Zamora. Sin embargo, en la Provincia de Buenos Aires las polticas educativas a lo largo del siglo XX no han implantado la municipalizacin como poltica generalizada para la administracin del sistema de escuelas. Desde el punto de vista histrico, desde 1875 existen en el territorio provincial los Consejos Escolares de Distrito uno por cada distrito pero dependientes directamente de la Direccin General de Cultura y Educacin (nivel central del sistema educativo). Munin (1993) efecta un anlisis de la historia y actualidad de estos organismos de administracin local de la educacin. La autora establece a partir de su anlisis una periodizacin histrica de su evolucin, a partir de tres momentos clave: la construccin del espacio originario de los Consejos Escolares en 1875; las modificaciones a este espacio durante su funcionamiento ininterrumpido (1875-1949) y finalmente, un periodo en el que funcionan alternativamente como oficina administrativa y Consejo Escolar (1949-1992).
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Las conclusiones del estudio de Munin (1993:32-33) se centran en los siguientes aspectos:
[] uno de los elementos de conflicto de esta instancia es su contradiccin como espacio subordinado jerrquicamente a una organizacin mayor y como espacio de autonoma otorgada por la eleccin directa de la comunidad local; [] este proceso implic la burocratizacin administrativa y casi su absorcin completa por parte del nivel central del sistema; [] se filtran intereses corporativos de los consejeros; [] terminaron convirtindose en un cuerpo que media entre los intereses del nivel central y los intereses de la comunidad del distrito; [] el nivel central termina por subordinarlo como oficina administrativa [].
En 1983, a partir de la restitucin del gobierno democrtico y hasta la actualidad, los consejeros escolares son elegidos en las elecciones generales. Durante el ltimo periodo se les incorpora como cargo poltico y como tal torna altamente compleja la representacin real de los intereses de la comunidad en lo relacionado con la educacin en cada municipio. El trabajo de Andrada y Narodowski (1999) efecta una revisin histrica de algunos de los aspectos claves de la descentralizacin y (des)regulacin en el sistema educativo. Pueden destacarse la: 1) intensificacin de un proceso de provincializacin de la educacin (Tenti, 1995), 2) transferencia de escuelas de la rbita nacional a provincial ms que de descentralizacin y 3) impronta novedosa a partir de mediados de la dcada de los noventa que opera en el funcionamiento del sistema: la proclama macropoltica de reordenamiento de la oferta escolar a partir de una demanda especfica. Para este propsito, la estrategia de las polticas educativas es la autonoma de las instituciones escolares. Ms all de estas consideraciones histricas, desde fines del ao 2000 ha (re)surgido una de las complejas debilidades de las regulaciones estatales existentes, que afectan directamente a la forma en que se distribuyen los escasos recursos econmicos existentes para el sector educativo. As, se han reavivado los reclamos por parte de las numerosas escuelas municipales que actualmente funcionan en la Provin314
cia de Buenos Aires y por parte de las propias autoridades oficiales, de la mano de las serias dificultades en los criterios de asignacin de fondos pblicos a las escuelas privadas.
Las estadsticas indican que el Estado Provincial cubre los gastos totales del personal docente en un 63%, de las escuelas privadas y en las Escuelas Municipales que suman poco ms de 220 escuelas los subsidia casi en un 15% menos, es decir, el 50% de las plantas docentes de estas escuelas pblicas.16
En otras palabras, se trata de una paradoja ms en la historia de las polticas educativas estatales argentinas, que nos enfrenta con el dilema que sigue sin resolverse, y cuestin que es an peor, que sigue evadindose sobre qu mecanismos y regulaciones son los ms adecuados, eficientes, transparentes y justos para que los recursos pblicos beneficien a los alumnos, educadores y comunidades educativas ms desfavorecidas de las escuelas pblicas de gestin estatal. Ante el debate reavivado, a fines de 2000 la discusin en el Senado provincial de un proyecto se centra en establecer un marco regulatorio propio para los sistemas educativos municipales y su reconocimiento como servicio educativo de gestin oficial; sin embargo, a principios de este ao el proyecto de ley fue rechazado. A pesar de ello, existe una reglamentacin de la Direccin General de Escuelas que reconoce a las municipales como oficiales, es decir, estas escuelas supuestamente ya poseen el aval oficial, pero a travs de una normativa de tercer orden.17 A su vez, se argumentaron razones de escasez de presupuesto para oponerse a la sancin de la ley, aunque en realidad el nudo de la cuestin revisar la forma en que se distribuyen los recursos pblicos fue dejado de lado. Por lo tanto, las escuelas municipales en Argentina y an ms los sistemas educativos municipales, poco tienen que ver con el surgimiento del proceso de privatizacin de la educacin, a diferencia al menos por el momento de lo ocurrido en los procesos de reforma de otros pases de Amrica Latina, como el caso de Chile, y a su vez, posee diferencias amplias con respecto de la municipalizacin de escuelas en el caso de San Pablo. Aunque, por otra parte, no puede
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dejar de admitirse que estas escuelas s reciben los efectos perversos en forma directa, no slo de dicho proceso, que contina incrementndose, sino tambin de las mediaciones y de los vericuetos burocrticos y legislativos para el diseo y ejecucin de polticas educativas. Una nueva propuesta de traspaso de funciones educativas a las municipalidades18 se inclua en un proyecto de la Direccin General de Escuelas de la Provincia de Buenos Aires19 discutido durante 2001. Se proyectaba, efectuar el traspaso en forma gradual, realizndose experiencias piloto en aquellas municipalidades que contaran con una mejor situacin financiera y el incremento de responsabilidades de los consejeros escolares en la formulacin y ejecucin de cambios en las escuelas. En el documento producido en el nivel central del sistema se propone una descentralizacin ms amplia en el municipio y la redefinicin de los consejos escolares.20 En el marco del mencionado proyecto queda en evidencia la ausencia de una disminucin del control centralizado del sistema a favor de autonoma en el nivel local para el diseo y puesta en prctica de programas y planes y, en contrapartida, se advierte el estmulo, el carcter de ejecutor de estas polticas al municipio y a la comunidad educativa. As, el ex gobernador de la Provincia de Buenos Aires sostena: La planificacin indicativa y la conduccin estratgica deben estar en manos de la Nacin y de la Provincia y la ejecucin en manos del Municipio [] descentralizar significa ms eficiencia y menos gasto....21 Mecanismos para incrementar la autonoma de las instituciones escolares En los documentos ministeriales (nivel nacional) se define a un PEI como una herramienta que servir para guiar y orientar las decisiones que se tomen en el seno de la institucin escolar. Se sugieren los siguientes componentes del proyecto: una serie de orientaciones generales que guiarn la vida institucional, la programacin curricular22 acuerdos sobre los procesos de enseanza y aprendizaje y el reglamento institucional. Adems, el desarrollo de estos elementos permitiran que cada institucin escolar elabore las respuestas que necesita para abordar los problemas especficos de su contexto,23 permitiendo por tratarse de una construccin colectiva y
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participativa que todos conozcan el rumbo y cada uno de los participantes vea cul es su lugar en ese proceso. Se destaca que la elaboracin del PEI, debe involucrar a la comunidad educativa:
La elaboracin del PEI no es una responsabilidad exclusiva de la direccin. Se trata de un proyecto en cuya elaboracin deben participar, si no todos los miembros de la comunidad educativa, por lo menos algunos representantes de ellos. [...] tal vez sea posible organizar la participacin para la elaboracin del PEI a partir de encuestas o informes [...].24
Se concibe al PEI como la oferta cultural y educativa de la escuela hacia la comunidad, a travs del cual la autonoma escolar se tornara efectiva, en el que el grado de libertad de cada escuela, estara dado por la capacidad de iniciativa de cada institucin.25 La denominada transformacin educativa en esta jurisdiccin, se propuso entre otros objetivos transformar las instituciones educativas, tanto en sus aspectos organizativos como en sus circuitos de comunicacin internos y externos, fortaleciendo su autonoma y modernizar la normativa interna, de modo de adecuarla a las demandas que exige el funcionamiento de un nuevo modelo pedaggico y tcnico-administrativo en las estructuras del sistema educativo provincial.26 En este sentido, se consider que el cambio para la transformacin implica una modificacin sustancial en los modelos pedaggicos, organizacionales y administrativos, lo cual significa no slo un cambio de rumbo, sino un cambio de signo en la propuesta global.27 A partir de las prescripciones jurisdiccionales, cada escuela debera recoger las propuestas de la comunidad educativa y seleccionar las pertinentes y viables, a travs del PEI. Las instituciones escolares de la Provincia de Buenos Aires deben organizar su PEI a partir de tres dimensiones organizativas de su labor interrelacionadas:28 las dimensiones pedaggica-didctica, comunitaria y administrativaorganizacional. Con ello se pone a la institucin en camino de hacer uso de criterios autnomos.29 Con la segunda dimensin se alude a la atencin de las caractersticas del medio social circundante y a propiciar intercambios con l. En la
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ltima de las dimensiones deberan tenerse en cuenta recursos humanos y materiales, tiempos y espacios, as como acciones.
Estos proyectos sern el reflejo de criterios de autonoma que le darn identidad, capacidad de autogestin pedaggica e insercin social. La autonoma escolar se entiende como poder de decisin en reas de competencia que le son propias, sin perder su sentido de pertinencia a un sistema educativo que la enmarca y la contiene. La capacidad de autogestin abrir caminos para la capacitacin de recursos, la implementacin de experiencias de aprendizaje, la innovacin en instancias didcticas adecuadas a la propia realidad, constituyendo a la escuela en unidad de investigacin pedaggica.30
A travs del anlisis de los documentos ministeriales acerca de la autonoma escolar en la Provincia de Buenos Aires se advierte un fuerte nfasis en la autogestin pedaggica,31 no resultando de igual modo la importancia asignada al ejercicio de la autogestin por parte de las instituciones en aspectos vinculados con la captacin y administracin de recursos econmicos, a la administracin del personal, a la organizacin y administracin de tiempos y espacios edilicios, entre otros. Las escuelas pblicas estatales, adems de la escasez de recursos financieros, poseen una creciente burocratizacin, tal como se coloc en evidencia en otro trabajo (Andrada, 2002b) de la tarea educadora y en cierta forma una limitacin (estatal) para aplicar nuevas herramientas administrativas y pedaggicas (Narodowski y Andrada, 2001a). En todo caso deben adaptarse a los mandatos burocrticos construyendo un proyecto educativo institucional como forma de atender a las caractersticas del medio social circundante y propiciar mbitos de intercambio con l. La normativa en vigencia para el caso de las escuelas estatales destaca la conformacin de un equipo docente, para la concrecin de ese proyecto y la inclusin de las demandas de las familias. Sin embargo, el anlisis detallado de las regulaciones (sintetizadas en el cuadro anexo) en Buenos Aires coloca en evidencia que el desarrollo del PEI en las escuelas, posee serias limitaciones provocadas en gran medida porque las instituciones deben cumplir con lo establecido en la
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normativa emanada del nivel provincial en lo atinente incluso a los aspectos netamente pedaggicos (currculum, criterios de evaluacin de los alumnos y docentes, extensin de la jornada escolar y das de la semana en los que se distribuye el ciclo lectivo, etctera). Estas regulaciones traban, por un lado, el avance del modelo decretado de autonoma e incrementan la burocratizacin de las escuelas que impide tomar decisones estratgicas en aspectos cotidianos de la vida institucional. Sin embargo, independientemente del tipo de regulacin prevaleciente que constrie (y no estimula) la autonoma, existen numerosos ejemplos de escuelas que evitan esta racionalidad administrativa burocrtica y ejercen cierta autonoma que es posible designar como autonoma construida y que les posibilita llevar adelante un proyecto educativo directamente vinculado con las necesidades e intereses de la poblacin que atienden. En la mayora de estos casos se instituyen procesos locales de acuerdos y negociacin no institucionalizados con las instancias de inspeccin encargadas del control de los procesos. Estas experiencias exitosas no se encuentran enmarcadas por un soporte poltico y jurdico que les permita una continuidad temporal. El anlisis de las regulaciones estatales sobre las escuelas permite establecer el margen de maniobra que escuelas pblicas y privadas tienen para operar al momento de disear su propuesta educativa (Andrada, 2002b). Este anlisis no implica una respuesta directa y definitiva acerca de los procesos reales en el interior de esas escuelas puesto que instituciones con mrgenes de maniobra importantes pueden reproducir prcticas burocrticas y, a la inversa, instituciones excesivamente reguladas pueden ampliar su margen de maniobra por la va de la transgresin. Por otra parte, si se considera la existencia de estilos de gestin diversos por parte de los directivos reglamentaristas, laissez faire, democrtico, autoritarios el problema adquiere an ms relevancia, ya que cada estilo de gestin valora de manera diferente el cumplimiento estricto de las regulaciones jerrquicas en la cotidianeidad escolar. En la micropoltica escolar esta propuesta aade una herramienta burocrtica ms a las escuelas estatales sin propiciar cambios
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significativos orientados a otorgar poder a las instituciones escolares, los educadores, los alumnos y sus familias. En otras palabras, el PEI pareciera terminar convirtindose en un acto administrativo ms dentro del conjunto que una escuela estatal debera de utilizar. Consideraciones finales En este trabajo se ha examinado la insercin de las estrategias de autogestin y de autonoma en la formulacin de las polticas en San Pablo y Buenos Aires, especialmente, durante la dcada de los noventa. En el caso de San Pablo la municipalizacin de escuelas como modalidad de descentralizacin posee una tradicin ms antigua que en Buenos Aires. En este ltimo caso las propuestas recientes se vinculan ms al (re)intento de reducir los costos e incrementar la eficiencia administrativa del sistema en su conjunto y a procesos simblicos ms que reales de transferencia y devolucin de poder. Por otra parte, las estrategias para implantar la co-responsabilidad en el caso de San Pablo, para con la administracin de las escuelas, parecieran acercarse ms a la posibilidad de propiciar efectivamente cierta distribucin de poder hacia instancias locales de control (ver cuadro anexo) que en el caso de Buenos Aires. Los mecanismos a travs de los cuales se ha ejecutado la poltica de autonoma de las escuelas poseen varias similitudes: se plantean como objetivo el aumento de la participacin de los actores sociales, el incremento de la autonoma pedaggica, administrativa y financiera de las escuelas y el control de los resultados a travs de sistemas de evaluacin en el nivel central. Sin embargo, en ambos casos, los programas de operacin de estas polticas no han modificado las regulaciones estatales en el nivel local y aspectos clave de los potenciales beneficios que podra acarrear la descentralizacin como el control social presentan deficiencias. A juzgar por el estudio detallado de las regulaciones jerrquicas, los dos casos muestran que los aspectos decisivos de la toma de decisiones finales en las escuelas de gestin estatal continan reservados a las
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instancias centrales de cada sistema. En materia pedaggica, la evaluacin de los alumnos, el rgimen de inasistencias, el calendario escolar en las escuelas de gestin estatal son definidos por las normas producidas en la administracin central. Ello no supone que los actores no logren cierto ejercicio de la autonoma y utilicen los escasos mrgenes otorgados por la estructura regulatoria. Se opera un proceso de (des)regulacin del sector privado, de incremento de la burocratizacin y de inmutabilidad de las regulaciones del sector pblico. En ambos casos la formulacin de la poltica insiste sobre la necesidad de control a travs de los resultados de las escuelas. Sin embargo, esa misma poltica frena la publicacin de los mismos y no avanza en la (des)burocratizacin y (des)regulacin de aspectos clave para que las instituciones logren construir una identidad propia. La regulacin contina limitando los mrgenes de maniobra de las escuelas estatales en dimensiones como: currculum, administracin de los propios recursos y construccin del propio ideario institucional. Las escuelas pblicas en Buenos Aires y en San Pablo se ven imposibilitadas de seleccionar a los recursos humanos que ms se adecuen a las necesidades y objetivos del proyecto educativo institucional y tambin, por otro lado, en el desempeo de los docentes en varias escuelas al mismo tiempo, cumpliendo en reiteradas ocasiones una limitada carga horaria en un mismo establecimiento, dificultando no slo su vinculacin con la identidad y el compromiso institucional sino las posibilidades de la propia institucin escolar de configurar su propuesta educativa. Existen diferencias respecto de las posibilidades de adecuacin del tiempo de inicio y finalizacin del ciclo escolar y el destinado al receso o vacaciones, en las regulaciones destinadas a uno y otro tipo de escuela. En relacin con las regulaciones acerca del currculum se observa que los documentos curriculares prescriben que se debe utilizar el mismo diseo para las escuelas estatales y privadas. Las diferencias parecen provenir por la flexibilidad en la incorporacin de espacios extracurriculares, el ideario o misin de la institucin, la distribucin de los recursos y los tiempos institucionales.
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Anexo Nivel en el que se toman las decisiones por dependencia administrativa

Buenos Aires Decisiones agrupadas por categoras 1) Provisin del servicio Creacin de la institucin Autorizacin de la apertura Nominacin de la instituc. y sus depend. Eleccin de smbolos (escudos, logos institucionales, etc.) Clausura temporal o cierre definitivo Ubicacin geogrfica Traslado de domicilio Nivel educativo atendido Requisitos edilicios (incluidas refacciones y reformas) Cant., mn. y mx., de alumnos por curso Disponibilidad del edificio escolar Eleccin del turno y horario de func. Adquisicin de mobiliario y equip. didc. Opcin de servicio de transporte escolar 2) Administracin y gestin Seleccin del director Seleccin del vicedirector Eleccin del tipo de estructura colegiada Determinacin de la composicin de las est. colegiadas Determinacin de deberes y derechos de los integrantes Determinacin de incentivos y sanciones Eleccin del tipo de asociaciones 3) Organizacin y planificacin Elec. de metodologa de planif. instituc. Sistema de supervisin (externa) de activ. Definicin de rel. doc./alum. por curso Div. del nivel en ciclos de escolarizacin Ph; S P; S P P; S S P7 M7 P; I M R6; I I7 P5; M; I P P P P P P P S S S S S S S P2 P3 P P M M M M P M I P1; M; I I I I I P4; I P P; S P Pc P; S P P; S P P P P P P X Se Sf Sg S S S S Sd Sb Sc P;I P P; I P P P P P P X M M M M M M M M M I I I I I I I I Sa P P; I M M M P; I R; I I Central Reg. San Pablo Local Inst. Local -Inst. Central Reg.
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Buenos Aires Decisiones agrupadas por categoras Criterios para el agrupamiento de alums. Criterios para promocin de alumnos Criterios para apertura de nuevos cursos Elaboracin y estructuracin de calend. esc. Determinacin de extens. de la jornada esc. Duracin de la hora-aula Extensin de los tiempos de recreo Estructuracin del reglamento de inasistencias y convivencia Diseo de polticas de informacin para con las familias Diseo y exped. de boletines (histricos) esc. 4) Financiamiento Composicin y admn. de rec. econms. Determinacin de prioridades en los gastos Recaudacin, generacin y ahorro de fondos propios Recepcin y manejo de bienes inmuebles, donaciones, etc. Definicin de sistemas de becas y/o descuentos en aranceles Definicin del sistema de matrcula y monto de aranceles 5) Personal y planta docente Criterios de admisin, seleccin y despido de profesores Composicin y seleccin del equipo de orientacin Selec., contratacin y despido del director Determ. de deberes, derechos y funciones Determinacin de sanciones Sistema de incentivos y mritos Composicin del salario Criterios para movilidad interinstitucional Movilidad y reubicacin en el sistema en su conjunto P P P P; S P; S P P P P Sl S S S S S S P P P P S S S S Central Reg. P; S P; S P; S P P P; S P P P Pk S Sj S S Si S
San Pablo Local Inst. R8; I R9; I P P11 P12 R13 M I R10; I M11; I M12; I I R14; I14 P15 M I R16; I
Local -Inst. Central Reg.
P R P
I17 P18;M;I I
P X
S S
R X X
I17 I
P P P19 P P P P P P
M M M M M M M M M
I I I I I I I I
(Contina)
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Buenos Aires Decisiones agrupadas por categoras Sistema de evaluacin y calificacin Modalidad de perfeccionamiento docente Criterios para ascensos Sistema de licencias (justificacin, duracin, etc.) Cobertura de cargos vacantes Eleccin del vestuario 6) Poblacin escolar Requisitos administr. para la inscripcin Estipulacin de cronograma de inscripcin Criterios para la matriculacin (orden de prioridades, radio, etc.) Requisitos para la admisin Sistema de expulsin y reincorporacin Rgimen de asistencia Incorporacin con escolaridad en otra institucin Eleccin de la vestimenta 7) Propuesta curricular Definicin del ideario y misin Prescripciones acerca de la estructura y contenido Seleccin de textos escolares Carga horaria de cada rea del currculum obligatorio Opcin de enseanza religiosa Eleccin e insercin de lenguas extranj. Seleccin de mtodos de enseanza Criterios y escala para la evaluacin y calificacin de alumnos Establecimiento de convenios, contratos o parcerias Determinacin de la necesidad y tipo de asesoramiento 8) Monitoreo y evaluacin Def. de objetivos curriculares medibles P P; S P; S P S P P; S S S P; S P P; S P; S S P P P P P P; S P; S P; S S Sm S Sn S S Central Reg. P; S P; S P P; S P S P; S S
San Pablo Local Inst. I M M M M I I I I P;M:I
Local -Inst. Central Reg. P; M P P P P
P P P P P
M M M M M
I I I I I P;M;I P,M;I P,M;I
P P P P;M;I
M M M
I I I
P;M;I P;M;I P;M;I P;M;I P;M;I
P;M;I P;M;I
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Buenos Aires Decisiones agrupadas por categoras Seguimiento del desempeo de la instituc. Sist. de gratific. y sanciones a la instituc. Aplicacin de pruebas estandarizadas de rendimiento Produccin de informes dirigidos a los profesores Difusin de informes de resultados dirigidos a las fams. Difusin pblica de ranking de las escuelas Xo P; S P; S Central Reg. P; S X P; S P; S P X S
San Pablo Local Inst. M
Local -Inst. Central Reg. P; I P P;M;I P;M P
S, I X X
FUENTE: Elaborado con base en los trabajos de Narodowski y Andrada (2001a), Andrada (2002b) y Narodowski yNores (2002). REFERENCIAS: P= pblica, M = municipal; S= privada con subsidio estatal directo; I= privada con subsidio directo o indirecto R= estadual y municipal; X= decisin o aspecto no presente en el modelo. San Pablo 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) 13) La designacin es competencia del director de la escuela. Art. 21.A Estatuto do Magisterio Paulista. Deben contar con un consejo de escuela y consejos de clase y serie. El consejo puede elaborar su propio estatuto y crear comisiones y subcomisiones. Cada escuela debe contar con una asociacin de padres y maestros y un gremio estudiantil. Pueden crearse otras asociaciones. Deben elaborar un plan de gestin que opere la propuesta pedaggica considerando un conjunto de aspectos mnimos. La relacin adecuada entre el nmero de alumnos y el profesor es responsabilidad de las autoridades respectivas. Art. 25 LDB/96. La relacin est condicionada por varios factores: metodologa de enseanza, objetivos curriculares, etctera. Art. 3.3.5 Proceso CME 027/97. Las escuelas deben organizarse en dos ciclos. El I corresponde a las cuatro primeras series y el II a las cuatro ltimas. Parecer CEE 67/98. Las escuelas municipales pueden organizarse en forma diversa. Art. 3.4.2 Proceso CME 027/97. Las privadas no estn obligadas a adoptarlo. Pueden organizarse en series anuales, semestrales, grupos no seriados, con base en la edad, etc. Art. 23 de la LDB/96. Pueden establecer criterios propios adoptando el rgimen de progresin continua. Arts. 44. y 50 Parecer CEE 67/98 e Indicacin CME 04/97. Con adecuacin a las particularidades locales. Art. 2 LDB/96 y segn las directivas de la secretara incluyendo reuniones de los consejos. Indicao CME 04/97: cada escuela municipal elabora el propio a partir de las directivas de la SME. La carga horaria en estatales debe ser de 4 o 5 horas diarias. Res. SE 3/03/98. Opcin que depende de la cantidad de turnos de funcionamiento. Municipales: mnimo de 240 minutos. Indicacin CME 04/97. Cada hora-aula de 50 minutos. Res. SE 3/03/98. Municipales: la duracin es flexible, puede asumir cualquier duracin: Proceso CME 027/97. Tiempo mnimo de 15 minutos incluidos en la duracin de la jornada escolar. Res. SE 4 del 15/01/ 98. Con 5 horas diarias reservarn 20 min. y con 4 horas destinarn 15 min. a recreo. Res. SE 49 del 3/03/98.
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14) Elaboradas con la participacin representativa de los implicados en el proceso educativo. Art. 24. Parecer CEE 67/98. Exigencia de 75% de asistencia sobre el total de horas lectivas. Criterios y sistema de control integran el reglamento escolar. Parecer CEE 67/98. 15) Deben preverse reuniones bimestrales con los padres para reflexionar sobre la enseanza y los resultados alcanzados. Parecer CEE 67/98. 16) Cabe a la escuela expedirlos, junto con diplomas o certificados de conclusin de cursos. Art. 24 LDB 9394/96 y art. 81. Parecer CEE 67/98. Art. 4.8.3 Indicacin CME 04/9: son responsables de la elaboracin y expedicin de los mismos el director y personal administrativo. 17) Pueden recibir recursos pblicos en forma de becas (bolsas) para estudiantes por falta de vacantes en el sector pblico. Art. 77. LDB 9394/96. 18) Administracin de recursos a travs de la elaboracin y ejecucin de plano de aplicacin, obedeciendo a la legislacin especfica. Art. 10. Parecer CEE 67/98. 19) Estatuto do Magisterio Paulista Buenos Aires a) b) c) d) e) f) g) h) j) k) l) m) n) Captulo X: De la Gestin Privada, Artculo 103 de la Ley Provincial de Educacin de la Provincia de Buenos Aires nm. 11.612 de 1994. Ediciones Ocampo, Gua de Trmites de la DIEGEP. Trmite para apertura, cierre o clausura de servicios educativos, 1998. Reglamento para las Escuelas Privadas, Resoluciones 3599/ y 53 /63 La propuesta de los propietarios debe ser aprobada a nivel regional. Disposicin de la Direccin de Educacin de Gestin Privada de la Provincia de Bs. As. Nm. 524, del 27/6/95. dem Pueden decidir sobre la esttica del edificio, la arquitectura y el tipo de refacciones del mismo. A partir del mnimo y mximo exigido por la Ley Provincial. Pueden adoptar cursos con un nmero reducido de alumnos. Deben utilizar preferentemente un enfoque estratgico-situacional para disear un Proyecto Educativo Institucional (PEI). Cuentan con la posibilidad de modificar su calendario escolar, incluyendo conmemoraciones religiosas. Las familias firman un contrato con la escuela, en el cual se detallan las normas de convivencia y reglamentos internos de la institucin. Su no cumplimiento puede motivar la expulsin del alumno(a). Art. 110 de la Ley Provincial de Educacin nm. 11.612 de 1994 y Ley de Contrato de Trabajo nm. 20.744, del 13 de mayo de 1976 y decretos reglamentarios. Una escuela privada puede determinar las pautas de admisin. Cabe aclarar que esto se encuentra establecido como una de las funciones del representante legal. Aunque esto tal vez pueda no ser ejercido habitualmente en la prctica Las escuelas privadas no tienen un orden prioritario de inscripcin de alumnos, su nica restriccin al respecto es el numero mximo de alumnos por seccin. Reglamento para las Escuelas Privadas de la Provincia de Buenos Aires, Resoluciones 3599/ y 53 / 63. Algunas escuelas privadas de la Provincia de Buenos Aires, utilizan como criterio propio de inscripcin de alumnos dicho orden de prioridades. Se trata de escuelas privadas con altos ndices de demanda por parte de las familias para enviar a sus hijos a dichos colegios. En Bs. As. las autoridades educativas han declarado la intencin de no hacer pblico un ranking de resultados de escuelas. A pesar de ello la investigacin de Narodowski, Nores y Andrada (2002) muestra cmo otros organismos han construido y difundido un ranking. En San Pablo las autoridades educativas informan a las propias instituciones su situacin utilizando colores segn corresponda, por ejemplo, verde: escuelas con muy buenos resultados; naranja: escuelas con resultados bajos. La revista Veja difundi su propio ranking de las mejores escuelas privadas de San Pablo, contratando una consultora para efectuar la evaluacin de las escuelas.
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Notas
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El trabajo de Rondinelli et al. (1986) elaborado para el Banco Mundial y divulgado por el mismo organismo ha sido objeto de algunas crticas conceptuales sobre la clasificacin que presentan. Entre las objeciones pueden citarse las presentadas por Hevia Rivas (1991:15-16) tienden a identificar a centralizacin con actividad estatal y descentralizacin con la actividad privada, como los polos extremos de un continuo. En otras palabras, para estos autores pareciera existir una estrecha relacin entre la relacin de propiedad (pblica o privada) y el tipo de administracin y gestin. Una revisin de las diferentes corrientes y conceptos de regulacin utilizados en las investigaciones anglosajonas y francfonas en los noventa en el campo de las polticas educativas puede encontrarse en la investigacin de Andrada (2002). El anlisis se basa en la existencia de una regulacin autnoma como proceso horizontal de produccin de normas en una organizacin (Reynaud, 1988) a diferencia de la regulacin jerrquica o de control. La primera alude a aquella que reposa sobre la interaccin con los alumnos, la influencia de los colegas que trabajan hace tiempo en esa institucin, as como la coaccin ejercida por docentes ms jvenes y los directores de las escuelas en la utilizacin, significado y reinterpretacin de las regulaciones jerrquica o de control. Es decir, una regulacin jerrquica se vincula directamente con la estructura de la regulacin, y la de tipo autnoma a la apropiacin de la regulacin por parte de los actores. Como ejemplo de estos anlisis puede citarse el trabajo de van Zanten, A. (2001). En esta investigacin se muestran diferentes elementos que actan en la socializacin profesional de los maestros en Francia y el tipo de regulacin de la que dependen. Los datos que se presentan en el caso de Buenos Aires son parte de la evidencia analizada en la tesis de master de la autora. Para el caso de San Pablo las fuentes han sido recolectadas durante la estancia en dicho estado gracias a la obtencin de la beca PRA de la OEA 2001-2002. En ambos casos se efectuaron entrevistas no estructuradas con directivos de escuelas pblicas y privadas, profesores de ambos tipos de institucin y observaciones de campo. Dicha informacin no se incluye en el anlisis aqu presentado debido a su opcin metodolgica.
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En 1995 los integrantes de la Alianza Cooperativa Internacional (ACI) sistematizaron un conjunto de principios para que sirvieran de base en el funcionamiento de las mismas. Dichos principios son siete: 1) libre acceso y adhesin voluntaria; 2) control, organizacin y gestin democrtica; 3) participacin econmica de sus asociados; 4) autonoma e independencia; 5) educacin, capacitacin e informacin; 6) cooperacin entre las cooperativas; y 7) compromiso con la comunidad. Algunos investigadores de las organizaciones cooperativas como Daniel Rech (2000) destacan la estrecha relacin existente entre un modelo de autogestin y el cooperativismo; bsicamente, porque en ese modelo se eliminara la estructura clsica entre patrn y empleado. As, la autogestin comenzara a partir de que un grupo de personas decide constituirse en empresarios autnomos para llevar adelante una iniciativa (econmica) propia, donde ellos mismos son los que organizan y llevan adelante la actividad (productiva). Este incremento en Brasil se identifica con un boom, fundamentalmente, debido a cierta etapa de aletargo en el surgimiento de estas escuelas desde mediados de los aos sesenta hasta los ochenta, a diferencia de fines de los ochenta y principios de los noventa cuando se identifica un incremento en las iniciativas de creacin. A ello hay que aadirle, algunos hechos como la creacin de la Federao das Cooperativas Educacionais do Estado de So Paulo y la Federao das Cooperativas de Ensino de Minas Gerias. Dos grupos de conclusiones merecen destacarse en las investigaciones efectuadas. Por un lado, las crticas (Azevedo, 2002) indican que se termin potenciando el lucro privado, la competencia entre grupos privados por recursos pblicos, malversacin de fondos pblicos por parte de los propios socios de cada escuela y que el mismo sistema no aseguraba que los recursos destinados a la educacin seran aplicados, exclusivamente, al mantenimiento y desarrollo de la propuesta educativa. Por otro, otros investigadores como Gadotti y Ramo (1993) sostienen que la experiencia podra traer una gran contribucin para la discusin en torno a la superacin de la dicotoma entre lo pblico y lo privado, en tanto uno de los mayores problemas de la educacin brasilea. Esta sntesis ha sido desarrollada en base al anlisis sobre los diferentes modelos de autonoma que se encuentran en la investigacin de Andrada (2002b). Distincin asociada con la categora de actores con ms poder sobre las decisiones: el director de la escuela, los docentes y/o los usuarios.
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Asimismo, no cobran matrcula y por lo tanto, son accesibles financieramente para estudiantes y familias de cualquier nivel socioeconmico, Solmon, Block, y Gifford (1999). No existe traduccin literal al espaol del trmino. Puede traducirse como: responsabilidad y rendicin de cuentas. El trmino parceria, proviene del latn, partiariu: quien tiene parte, que participa. Esta participacin se basa en que una de las partes no dispone de algn tipo de recursos para realizar un determinado emprendimiento o no desea, obviamente por diferentes motivos, dedicarse por completo a su gestin. Un elemento clave en la parceria es la celebracin de un contrato formal o informal dependiendo del tipo de actividad a desarrollar para acordar las tareas entre las partes. A su vez, una parceria implica cierto tipo de relacin entre lo pblico y lo privado; es decir, en tanto modalidad de gestin descentralizada de la accin pblica, por la cual la accin estatal delegada se desarrolla en un espacio eminentemente pblico, aunque situado por fuera del Estado. Este espacio es el resultado de la conjuncin de diferentes elementos pblicos y privados en el cual sera posible crear alternativas de gestin pblica (p. e. para los servicios educativos). Por su parte, desde el punto de vista jurdico, un convenio es uno de los instrumentos de los que el poder pblico se vale para asociarse con otras entidades, ya sea pblicas o privadas.
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En Brasil la responsabilidad por la provisin de educacin publica est dividida en tres esferas de gobierno: federal (central), estatal y municipal. Incluso en lo que respecta a la enseanza bsica, formalmente las administraciones municipales poseen un alto grado de responsabilidad. sta constituye una de las diferencias esenciales en materia de provisin del servicio educativo entre pases. En Argentina, los gobiernos municipales no tienen injerencia directa sobre la educacin, excepto en las jurisdicciones en las que existen sistemas municipales de escuelas, como el de la Ciudad de Mar del Plata o Crdoba. La sntesis de conclusiones se efectu con base en el trabajo de Paro (1996). Diario El Da, Crece el debate en torno a los subsidios a las escuelas comunales, La Plata, 4 de diciembre de 2000. La calificacin de tercer orden alude a que se trata de una legislacin de menor jerarqua que una ley o decreto nacional.
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Diario Clarn, Descentralizacin de la educacin, Editorial, Buenos Aires, 26 de noviembre de 2001. Organismo responsable de la administracin y control del sistema educativo en el territorio de la Provincia de Buenos Aires. En este sentido, representa al nivel central del sistema en el nivel jurisdiccional. Direccin General de Cultura y Educacin (2001). Diario El Da, Entrevista a Carlos Ruckauf , La Plata, 17 de septiembre de 2001. Denominacin con la que se designa al tercer nivel de concrecin de los contenidos bsicos comunes, en las escuelas. Este nivel implica la formulacin de un Proyecto Curricular Institucional (PCI) (Consejo Federal de Cultura y Educacin, 1995). Ministerio de Cultura y Educacin (1997:28). Direccin de Investigacin y Desarrollo Educativo (1997). Ibdem, p. 29. Direccin General de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires (1996:15). Direccin General de Cultura y Educacin, Anexo I de la Resolucin nm. 4947, del 9 de octubre de 1995. Direccin General de Cultura y Educacin (1995:4). dem. Direccin de Cultura y Educacin de la Provincia de Buenos Aires (1995:21). Sin embargo, el Director General de Escuelas durante el ao 2000, en una entrevista concedida a un medio de comunicacin, expres el propsito es avanzar en el proceso de autonoma escolar sin la necesidad de impulsar cambios en la legislacin ni en los estatutos docentes, un tema que encendera un cortocircuito en la relacin con los gremios docentes [...], la obsesin por las trabas administrativas podr ser eliminada si intensificamos las atribuciones de los directores de cada escuela para resolver cuestiones administrativas y de mantenimiento de las escuelas [...], el director tiene que tener capacidad para manejar una
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caja chica y prever gastos y a fin de ao ser controlado [...] habra que comenzar a conversar para poder garantizar el derecho de los docentes de las escuelas pblicas a elegir la escuela donde trabajar y desarrollar su vocacin, De Vedia, M. Bordn, por la autonoma escolar, diario La Nacin, Buenos Aires, 19 de julio de 2000.
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Descentralizacin, regulaciones y modelos de autonoma

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