Fracturación Hidráulica - Normativa Hidrocarburos - Joaquín Del Val Melús - 2013

FRACTURACIN
HIDRULICA:
CONSIDERACIONES
AMBIENTALES
SOBRE LA NORMATIVA SECTORIAL ESPAOLA
Por: Joaqun del Val Mels Publicado el 23 de julio de 2013 en: http://medioambientedecalidad.wordpress.com/
Como es bien sabido, la fracturacin hidrulica es un mtodo usado, entre otros objetivos, para activar ciertas formaciones geolgicas productivas y mejorar o permitir la recuperacin en ellas de gas natural o petrleo, en algunos casos mediante inyeccin a alta presin de una mezcla de fluidos y otras sustancias en dichas formaciones rocosas, que causan su rotura. Se incrementa as la permeabilidad de la formacin, permitiendo el aprovechamiento de los hidrocarburos que contienen. La tcnica, desarrollada en Estados Unidos, viene siendo empleada en ese pas desde hace ms de cincuenta aos, si bien ha experimentado un desarrollo espectacular a lo largo de los ltimos 15 aos. En Europa, sin embargo, no existe prcticamente ninguna explotacin comercial con este tipo de tcnicas, aunque se han iniciado ya exploraciones e investigaciones en distintos pases, entre ellos Espaa, para aprovechar los yacimientos de gas no convencionales.
Los yacimientos de gas o de hidrocarburos, en general se pueden clasificar
como
convencionales y no convencionales. En los primeros, el gas se encuentra ocupando los poros interconectados de ciertas rocas (areniscas y rocas carbonticas, como calizas y dolomas), lo que permite su flujo dada la alta permeabilidad de la roca almacn hacia los pozos de perforacin construidos al efecto. El gas tiene su origen en una roca madre desde el que ha migrado hacia la roca almacn, donde se acumula gracias a la existencia de trampas estructurales o estratigrficas.
En los yacimientos no convencionales el gas se aprovecha a partir de formaciones de baja o muy baja permeabilidad, tales como ciertas areniscas y calizas (tight gas), carbones (coal bed natural gas, CBNG, o coalbed methane, CBM) y pizarras o lutitas ricas en materia orgnica (shale gas, o gas de pizarra). En los yacimientos de tight gas el gas natural se ha formado en una roca madre desde la que ha migrado lentamente hasta la roca almacn. Por el contrario, en los otros dos tipos la formacin geolgica acta como roca madre y almacn: en los
Fracturacin hidrulica: consideraciones ambientales sobre la normativa sectorial espaola. Pg. 1 de 22 Joaqun del Val Mels (2013). Publicado en http://medioambientedecalidad.wordpress.com/2013/07/23/ Email: jdelval33@gmail.com
yacimientos CBM el gas se produce bien por alteraciones trmicas del carbn, bien por accin microbiana; en los yacimientos de gas de pizarra ste se genera en su seno y se puede almacenar en su sistema local de macroporosidad (porosidad de fractura), o dentro de los microporos de la pizarra, o encontrarse adsorbido en los minerales o en la materia orgnica de la pizarra o lutita.
Tipos de yacimientos de gas: convencionales y no convencionales (shale gas, o gas de pizarra, coalbed methane, o CBM, y tight gas). Fuente de la imagen: http://www.total.com
En definitiva, la diferencia entre el gas convencional y el no convencional estriba en la permeabilidad de la roca almacn. Se trata de un parmetro hidrulico que da idea de la facilidad de un material para permitir el paso de un fluido a travs de sus poros y discontinuidades. La porosidad, una propiedad de las rocas, representa el porcentaje de volumen de poros (micro o macroporos) en un volumen unitario de roca; la porosidad, junto con el tamao y grado de interconexin de los poros, determina la permeabilidad de la roca.
Muchos de los yacimientos de tipo tight gas y shale gas se explotan mediante perforaciones verticales y horizontales, y la mayora se fracturan hidrulicamente para crear la permeabilidad adicional que mejora su produccin. La perforacin horizontal se usa para proporcionar un mayor acceso al gas atrapado en la formacin productiva. Aunque en algunos yacimientos de gas asociados a capas de carbn (CBM) se han aplicado estas mismas tcnicas, la resistencia
del carbn es limitada para mantener una elevada permeabilidad bajo una considerable presin de las capas suprayacentes, por lo que se suelen explotar en emplazamientos a poca profundidad; y, dado que algunos de estos yacimientos superficiales se localizan inmediatamente por debajo de acuferos, ha habido importantes restricciones al uso de la fracturacin hidrulica en ellos.
Modelo esquemtico del mtodo de fracturacin hidrulica para explotacin de gas natural en yacimientos de gas pizarra (shale gas) o asociado a rocas sedimentarias de muy baja permeabilidad (tight gas). Fuente de la imagen: http://www.total.com
El gas natural extrado a partir de formaciones rocosas de pizarras o lutitas ricas en materia orgnica (shale gas) es el que ha experimentado un mayor crecimiento en Estados Unidos y algunos otros pases en los ltimos aos, dada la amplia distribucin en ellos de estos materiales con considerables recursos de gas natural.
Afloramiento en superficie de las lutitas de la Formacin Marcellus, en la Cuenca Apalachiense de Estados Unidos, que se extiende por el noreste del pas a travs de seis estados, desde el estado de Nueva York hasta el extremo oriental de Tennessee. Su color negro, en este caso, indica un alto contenido en materia orgnica. En 2003 se realizaron las primeras perforaciones para obtener shale gas utilizando tcnicas de fracturacin hidrulica y perforacin horizontal. Fuente de las imgenes: http://climatechange101.blogspot.com.es
Tres factores, adems, han contribuido decisivamente a que la produccin de shale gas se haya hecho econmicamente viable en aos recientes: 1) la mejora de la tcnica de fracturacin hidrulica (hydraulic fracturing o hydrofracturing, tambin denominada en ingls fracking), que ya era conocida desde finales de la dcada de 1940; 2) los recientes avances en las tcnicas de perforacin horizontal; 3) el considerable aumento en los precios del gas natural en los ltimos aos (posiblemente, ste ha sido el factor ms importante).
Normativa sectorial en Espaa: autorizaciones, permisos y concesiones

La regulacin de las actividades de explotacin de shale gas y del resto de hidrocarburos no convencionales, as como de los trabajos prospectivos asociados, no estn recogidas especficamente en la normativa sectorial espaola, una situacin similar a la de otros muchos pases. Quedan incluidas dichas actividades en la legislacin bsica en materia de hidrocarburos: en concreto, en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos (modificada por Ley 12/2007, de 2 de julio, por la que se modifica la Ley 34/1998 del Sector de Hidrocarburos, con el fin de adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003) y, en lo que no se oponga, en el Reglamento de hidrocarburos de 1976 (Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley sobre Investigacin y Explotacin de Hidrocarburos de 27 de junio de 1974), que regulan el rgimen jurdico de la exploracin, investigacin y explotacin de hidrocarburos, de cualquier tipo e indistintamente de los mtodos utilizados. La normativa se refiere a hidrocarburos lquidos o gaseosos, ya que los hidrocarburos slidos naturales (rocas asflticas, esquistos o pizarras bituminosas, etc.) se rigen por la legislacin minera.
La normativa contempla tres actos administrativos diferentes que regulan el desarrollo de la actividad:
1) Autorizacin de exploracin. No precisa de autorizacin administrativa la exploracin de carcter geolgico superficial, pero s cuando se utilicen mtodos geofsicos o geoqumicos de prospeccin, as como para realizar otros trabajos areos, marinos y terrestres o sondeos someros, entendiendo como tales los de menos de 300 metros. La autorizacin de exploracin no crea derechos ni exclusividad en la persona fsica o jurdica en que recaiga la autorizacin, ni prioridad a su titular en la peticin de un permiso de investigacin, aunque se valora entre los criterios para el otorgamiento del correspondiente permiso de investigacin. La autorizacin la concede la Comunidad Autnoma, a travs del correspondiente organismo en que recaen las competencias sustantivas, excepto cuando el rea de exploracin afecta a ms de una Comunidad, en cuyo caso la potestad es de la Administracin central, al igual que las situadas total o parcialmente en subsuelo marino. La autorizacin se concede en reas libres, es decir, sobre las que no existe un Permiso de Investigacin o una Concesin de Explotacin en vigor. Esta figura tiene escaso inters prctico (especialmente en el
caso de hidrocarburos no convencionales) por varias razones: a) hay en Espaa, en general y especialmente en medio terrestre, un amplio conocimiento de la geologa de superficie que permite, junto con las bases de datos existentes de subsuelo (tanto pblicas como de las propias compaas de hidrocarburos) y los modelos basados en criterios sedimentolgicos, estratigrficos, tectnicos y geofsicos, determinar la localizacin de reas a priori favorables para la exploracin de yacimientos de hidrocarburos no convencionales (que no necesitan, a diferencia de los convencionales, estar concentrados y localizados en trampas, sino que se encuentran dispersos en toda la roca en el caso de los yacimientos de shale gas y CBM); b) la totalidad de las actividades prospectivas para las que la autorizacin es necesaria se puede desarrollar en los permisos de investigacin; c) dado que, adems, la autorizacin no confiere derechos exclusivos, y teniendo en cuenta los dos puntos anteriores, no se solicitan en la prctica totalidad de los casos, especialmente si se pretende investigar los tipos de yacimientos mencionados anteriormente.
Litoteca de sondeos del IGME y caja de sondeos. Fuente de las imgenes: http://www.igme.es
2) Permiso de investigacin. Estos permisos confieren el derecho exclusivo de investigar determinadas zonas, durante un periodo de 6 aos, con posibilidad excepcional de prrroga por un plazo de tres aos. Con carcter general, las superficies de los permisos de investigacin tienen un mnimo de 10.000 hectreas y un mximo de 100.000, si bien se podr determinar, reglamentariamente, casos en que dicha superficie quede fuera de este rango. El otorgamiento del permiso de investigacin confiere al titular el derecho, en exclusiva, a obtener concesiones de explotacin, en cualquier momento del plazo de vigencia del permiso, sobre la misma rea. Si el titular de un permiso se propone realizar un sondeo, tendr que presentar un informe de implantacin un mes antes de su comienzo, en el que deber incluir los datos sobre su localizacin, coordenadas, objetivo, profundidad prevista, equipo a emplear y presupuesto. Los permisos de investigacin los conceden las Comunidades Autnomas (mediante Decreto), excepto en los mismos casos que los sealados para la autorizaciones de exploracin (a cargo de la Administracin General del Estado, que lo otorga mediante Real Decreto). El solicitante del permiso debe acreditar su capacidad legal, tcnica y financiera, precisar la superficie del permiso solicitado, presentar un plan de investigacin (programa de trabajos, plan de inversiones, medidas de proteccin ambiental y plan de restauracin) y constituir una garanta (que se fija en funcin del plan de inversiones y del plan de restauracin presentados por el solicitante, para responder al cumplimiento de obligaciones de inversin, fiscales, de la Seguridad Social, investigacin). de restauracin y otras que se derivan de los permisos de
3) Concesin de explotacin.
La concesin de explotacin de yacimientos de
hidrocarburos confiere a sus titulares el derecho a realizar en exclusiva la explotacin del yacimiento de hidrocarburos en las reas otorgadas por un perodo de 30 aos, prorrogable por dos perodos sucesivos de diez. La superficie de una concesin de explotacin se adaptar a las dimensiones mnimas que sean necesarias para la proteccin del yacimiento, no pudiendo sobrepasar el rea otorgada en el permiso de investigacin. Asimismo, tendrn derecho a continuar las actividades de investigacin en dichas reas; y, en la parte de la superficie afecta a un permiso de investigacin que no resulte cubierta por las concesiones de explotacin otorgadas, podr seguir dedicndose a actividades de investigacin hasta el lmite del periodo de vigencia del permiso. Es prerrogativa exclusiva de la Administracin General del
Estado otorgar las concesiones de explotacin de yacimientos de hidrocarburos (estn en una o ms Comunidades Autnomas), que lo hace a travs de un Real Decreto, previo informe de la Comunidad Autnoma afectada. La documentacin que deben presentar los solicitantes al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio incluye: a) Memoria tcnica; b) Plan general de explotacin (con un programa de inversiones y estudio de impacto ambiental); c) Plan de desmantelamiento y abandono de las instalaciones una vez finalizada la explotacin del yacimiento, as como recuperacin del medio, incluyendo el presupuesto de estos trabajos; d) constitucin de una garanta (que se fija en funcin del programa de inversiones presentado por el solicitante y debe responder al cumplimiento de las obligaciones fiscales, de la Seguridad Social, de desmantelamiento y de recuperacin, y otras obligaciones derivadas de las concesiones de explotacin).
Con carcter previo al inicio de los trabajos de exploracin, investigacin o explotacin de hidrocarburos el titular tiene que constituir un seguro de responsabilidad civil, a fin de responder de posibles daos a personas o bienes. Por otra parte, las instalaciones y servicios necesarios para el desarrollo de las actividades contempladas en autorizaciones, permisos o concesiones se declaran de utilidad pblica a los efectos de expropiacin forzosa y ocupacin temporal de bienes, as como al ejercicio de la servidumbre de paso.
Es importante destacar que cada trabajo especfico, construccin o instalacin necesarios para el desarrollo de la actividad, debe ser autorizado por el rgano sustantivo, mediante la presentacin del correspondiente proyecto. Ello significa que el otorgamiento de cualquiera de estas figuras no autoriza automticamente ningn trabajo de campo (como puede ser una campaa de ssmica o un sondeo), que requiere una autorizacin de carcter particular.
Mapa de Espaa que muestra la situacin de permisos de investigacin y concesiones de explotacin existentes en Espaa, actualizado a mayo de 2013, segn la Secretara de Estado de Energa. El mapa diferencia entre permisos y concesiones tramitados por la Administracin del Estado y los permisos de investigacin a cargo de las Comunidades Autnomas, as como el estado en que se encuentran (permiso de investigacin vigente, solicitado o suspendido, y concesiones de explotacin). No se facilitan los datos (ni en el mapa ni en la pgina web del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio) de los que tienen como objeto el aprovechamiento de hidrocarburos no convencionales. Fuente de la imagen:
http://www6.mityc.es/aplicaciones/energia/hidrocarburos/petroleo/exploracion2013/mapas/inicio.html
Los titulares de permisos de investigacin y concesiones de explotacin de hidrocarburos tienen la obligacin de remitir (artculo 11 del Reglamento de 1976) a la Direccin General de Poltica Energtica y Minas, o al rgano sustantivo de la correspondiente Comunidad Autnoma en el caso de permisos de investigacin que afecten a una sola Comunidad Autnoma los siguientes documentos, entre los ms destacados:
Plan anual de labores y Memoria anual de trabajos ejecutados.
Informe mensual con los datos estadsticos de actividades desarrolladas en el permiso o concesin en el mes precedente (geologa, geofsica, perforacin y produccin). Estadillo trimestral de inversiones. Informe previo de implantacin de un sondeo (un mes antes de su comienzo), que incluir los datos sobre su localizacin, coordenadas, objetivo, profundidad prevista, equipo a emplear y presupuesto. Informe semanal durante la fase de perforacin, en el que se especificar, entre otros aspectos, entubaciones, diagrafas, testigos, indicios, pruebas de produccin y programa previsto para la siguiente semana (perforacin, entubados, cementaciones). Informe de fin de sondeo: memoria con la recopilacin completa de los datos obtenidos; resultados geolgicos, paleontolgicos, descripcin de la columna atravesada, resultados petrolferos, pruebas de produccin efectuadas, parmetros mecnicos, y medidas de abandono.
Tratamiento del medio ambiente en la normativa sectorial
El Real Decreto de 1976 vigente mientras no se apruebe el reglamento de la Ley del
Sector de Hidrocarburos y en lo que no se oponga al ordenamiento posterior ya contemplaba, aunque de forma muy escueta (acorde, por otra parte, con la poca) diferentes aspectos relacionados con la prevencin y proteccin ambiental, la mayora de ellos genricos y de interpretacin discrecional por parte del rgano con las competencias sustantivas, el Ministerio de Industria y la Direccin General de la Energa, dependiente de aquel.
Entre otros, establece que los permisos de investigacin debern considerar medidas contra la contaminacin del medio ambiente (artculo 28, 1.12 y ) y que los titulares de las concesiones de explotacin debern tomar toda clase de precauciones en prevencin de daos o riesgos, que como consecuencia de las operaciones, puedan afectar a la seguridad de vidas humanas, la propiedad, reservas naturales, costas, lugares de inters turstico e instalaciones pblicas (artculo 35, 1.9), que se complementa con lo reflejado en el artculo 35, 1.43: El titular tomar las precauciones necesarias para evitar el derramamiento de petrleo en la superficie ().El concesionario deber tomar las medidas necesarias para evitar la contaminacin de las aguas, la tierra, y el aire, de acuerdo con las prescripciones del Artculo 81. En dicho artculo 81, incluido dentro del Captulo IX, referido a sanciones, se formula:
Artculo 81, 2.1. Se prohbe el vertido a tierras, cauces o aguas, de hidrocarburos slidos o lquidos o de mezclas de hidrocarburos susceptibles de poder atentar contra la salud pblica, as como contra la flora y fauna o la economa de la regin. Artculo 81, 2.2. Las evacuaciones resultantes directamente de las operaciones reguladas en la Ley deben estar exentas de hidrocarburos o de otros contaminantes en concentracin que entraen un riesgo.
Ms concretos resultan los aspectos referidos especficamente a las operaciones de perforacin (ya sea en permisos de investigacin o en concesiones de explotacin) que se recogen en el artculo 28 (epgrafe 1.17) y en el 35 (epgrafes 1.11, 1.14 y 1.17): implantacin de medidas que eviten evacuaciones o derrames de cualquier sustancia contaminante del medio ambiente, proteger los estratos que contengan agua potable mediante tuberas de revestimiento y cementado, taponar los pozos tras su abandono de acuerdo con los principios aceptados en la industria y, en todos los pozos sean de produccin, inyeccin u observacin instalar equipos de fondo y superficie adecuados para mantener la seguridad del yacimiento, las personas y los bienes y evitar la contaminacin del medio ambiente.
Deja, adems, la puerta abierta a posibles regulaciones ambientales, en ese momento casi inexistentes, en lo referente a vertidos: las concentraciones mximas de hidrocarburos que puedan ser vertidas a tierras, mar, ros o medio ambiente, como consecuencia directa de las operaciones de exploracin, investigacin o explotacin, comprendido el almacenamiento, quedarn sujetas a las disposiciones que se hallen en vigor en cada momento, en relacin con la proteccin y conservacin del medio ambiente (artculo 81, 2.3). Y llega a admitir las restricciones de implantacin de la actividad derivada de otras normativas u organismos de la Administracin, como se expresa en el artculo 13, 1.1: se otorgarn sin perjuicio de los permisos o concesiones que su titular deba obtener de otros Departamentos o entidades pblicas, por razn del lugar donde haya de efectuarse la exploracin (aunque se refiere a autorizaciones de exploracin, se puede entender que, a pesar de la omisin del legislador, es igualmente de aplicacin a los permisos de investigacin y a las concesiones de explotacin).
Torres de perforacin en el campo de extraccin de gas de Cana, en Oklahoma, que explota la Formacin Woodford Shale. Fuente de la imagen: http://superioroilandgas.com
Veintids aos despus, en 1998, entra en vigor la Ley del Sector de Hidrocarburos (con
algunas modificaciones en la Ley de 2007, pocas, en lo que se refiere a la exploracin, investigacin y explotacin de hidrocarburos, aunque algunas de ellas de importante calado) en otro contexto muy diferente. Ya existe un importante cuerpo legislativo en materia de medio ambiente, impulsado por la Unin Europea, y una concepcin de l sensiblemente diferente a la de aos atrs, en que se van asumiendo en nuestro pas progresivamente los principios que rigen la poltica europea al respecto: principios de cautela y de accin preventiva, correccin de las agresiones al medio ambiente preferentemente en la fuente, y el principio de quien contamina paga. Continan en esas fechas, sin embargo, existiendo notables deficiencias con respecto a otros pases, especialmente en el derecho de participacin pblica en la toma de decisiones de asuntos ambientales y en las escasas facilidades y numerosos obstculos de la Administracin, en todos sus niveles, al libre acceso a la informacin ambiental (a da de hoy sin solventar adecuadamente, a pesar de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que traspone a nuestro ordenamiento interno dos Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo, del ao 2003).
En ese ao, el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental ya haba adquirido un considerable recorrido (se rega por el Reglamento que entr en vigor diez aos antes, en
1988). La poltica de conservacin de la naturaleza se haba materializado en un nuevo rgimen jurdico protector de los recursos naturales, centrado en las reas definidas como espacios naturales protegidos (Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservacin de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres). Esta Ley permita establecer, a travs de los Planes de Ordenacin de los Recursos Naturales de dichos espacios, limitaciones generales y especficas sobre usos y actividades y formular criterios orientadores de las polticas sectoriales y ordenadores de las actividades econmicas y sociales tanto pblicas como privadas, prevaleciendo sus disposiciones incluso sobre los instrumentos de ordenacin territorial, los cuales tenan que adaptarse a las determinaciones de aquellos. La ordenacin del territorio, por su parte, es competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas, con excepcin de algunas regulaciones bsicas y de inters general atribuidas al Estado (tal como reconoce la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997) y las que corresponden a los Ayuntamientos, que a travs de los instrumentos de planeamiento municipal ejercen la ordenacin de su territorio, a travs del cual se clasifica el suelo, se determina el rgimen aplicable a cada clase de suelo (y el sistema de proteccin que, en su caso, se le puede asignar, as como otras normas de salvaguarda del patrimonio natural, cultural o paisajstico) y se definen los elementos fundamentales del sistema de equipamientos.
En estas circunstancias la Ley del Sector de Hidrocarburos, ya en su exposicin de motivos, manifiesta su inquietud por introducir criterios de proteccin medioambiental, al igual que la necesidad de preservar y restaurar el medio ambiente. En el Ttulo I, Disposiciones generales, considera los criterios de proteccin ambiental como uno de los aspectos a los que deber hacer referencia la planificacin en materia de hidrocarburos (artculo 4.3). No obstante, esta planificacin hidrocarburos es slo de carcter indicativo, segn el artculo 4.1 de la Ley 34/1998 (aunque vinculante en lo que se refiere a los gasoductos de la red bsica, a la capacidad de regasificacin y a las instalaciones de almacenamiento de reservas estratgicas de hidrocarburos, teniendo en estos casos carcter obligatorio y de mnimo exigible para la garanta de suministro de hidrocarburos).
Y declara que las autorizaciones, permisos y concesiones lo son sin perjuicio de aquellas otras autorizaciones que los trabajos, construcciones e instalaciones necesarios para el desarrollo objeto de las mismas pudieran requerir por razones fiscales, de ordenacin del territorio y urbanismo, de proteccin del medio ambiente, de proteccin de los recursos marinos vivos,
exigencia de la correspondiente legislacin sectorial o seguridad para personas y bienes (artculo 6.1). Previamente (artculo 5.3) seala que las restricciones previstas en los instrumentos de ordenacin o de planificacin que afecten a las actividades de exploracin, investigacin y explotacin de hidrocarburos no podrn tener carcter genrico y debern estar motivadas (este apartado fue introducido por la Ley 12/2007, de 2 de julio, por la que se modifica la Ley 34/1998 del Sector de Hidrocarburos, con el fin de adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003).
En el artculo 9, Rgimen jurdico de la actividad, la Ley 12/2007 introduce tambin un apartado de gran inters, como es la obligacin de constituir un seguro de responsabilidad civil con carcter previo al inicio de los trabajos de exploracin, investigacin o explotacin de hidrocarburos, a fin de responder de posibles daos a personas o bienes, como consecuencia de las actividades a desarrollar, de acuerdo con lo que se establezca reglamentariamente teniendo en cuenta su naturaleza.
A pesar de la preocupacin expresada en la exposicin de motivos respecto a la proteccin del Medio Ambiente, pocas ms alusiones existen al mismo en la Ley, en las que tambin se echan de menos disposiciones ms precisas. La escasez de referencias puede interpretarse como debida a que la Ley se remite a su sometimiento a la normativa ambiental vigente. Y la pobre definicin de las consideraciones ambientales, a que stas se concretaran en el Real Decreto de las normas de desarrollo de la Ley (disposicin final segunda). Que, a da de hoy, quince aos despus de su entrada en vigor, no existe (lo cual obliga, para aspectos concretos, a tomar en cuenta el Real Decreto de 1976, a todas luces insuficiente en lo que a prevencin y proteccin ambiental se refiere).
Veamos, en cualquier caso, qu otras referencias al Medio Ambiente contiene la Ley: Para las autorizaciones de exploracin (de poca utilidad prctica para el caso que nos ocupa, como se ha indicado anteriormente), se exige, junto con el programa de exploracin, contemplar medidas de proteccin medioambiental (artculo 14). Cules deben ser esas medidas? El propio artculo 14 lo recoge: en los trminos que en las correspondientes normativas de desarrollo se establezcan. Con lo que, ante la ausencia de dicho desarrollo normativo, nos vuelve a remitir al Real Decreto de 1976. Para solicitar un permiso de investigacin, se debe presentar, junto con el plan de investigacin propiamente dicho, las medidas de proteccin medioambientales y el
plan de restauracin (artculo 15), cuya concrecin deja igualmente a expensas de la normativa de desarrollo. Seala tambin que, en la resolucin de otorgamiento, el rgano correspondiente fijar los trabajos mnimos de proteccin medioambiental (artculo 18.3). Para la solicitud de una concesin de explotacin se exige un estudio de impacto ambiental y un plan de desmantelamiento y abandono de las instalaciones una vez finalizada la explotacin del yacimiento, as como recuperacin del medio (artculo 25.1), en los trminos que reglamentariamente se establezcan. Aade que el otorgamiento de la concesin, mediante Real Decreto, fijar el seguro de
responsabilidad civil que habr de ser suscrito obligatoriamente por el titular de la concesin y la provisin econmica de desmantelamiento (artculo 25.2). Tanto para la solicitud de los permisos de investigacin como de las concesiones de explotacin se requiere constituir una garanta. En el caso de los primeros, se determinar, reglamentariamente, en funcin del plan de inversiones y del plan de restauracin presentados, con el objetivo de responder, entre otras obligaciones, al cumplimiento del plan de restauracin. En el caso de las concesiones de explotacin, se establecer en funcin del programa de inversin presentado y responder, de forma similar, entre otras obligaciones, a la del desmantelamiento y recuperacin.
Extraccin de shale gas de la Formacin Barnett Shale, en la zona centroseptentrional de Texas. Fuente de la imagen: http://www.gulftexoperating.com
Consideraciones sobre la planificacin en la legislacin sectorial de hidrocarburos

El hecho de que la planificacin en hidrocarburos tenga un carcter indicativo (con las excepciones sealadas anteriormente), propiciada por la liberalizacin del sector, significa que sobre ellos se establece una mera orientacin, tratando de interferir lo menos posible sobre los operadores. Esta consideracin se incorpor a la Ley en su modificacin de 2007, para su adaptacin a lo dispuesto en la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003. La liberalizacin implica que las actividades prospectivas y extractivas de gas y petrleo no estn reguladas, en el sentido que se desarrollan en un mercado no intervenido. No obstante, esto no debe ser impedimento para que dicha planificacin se lleve a cabo y permita establecer los criterios de proteccin ambiental que la propia Ley recoge.
En el caso que nos ocupa, aunque la Ley del Sector de Hidrocarburos no contemple ningn procedimiento especfico que lo regule, la planificacin puede acometerse a travs de diferentes vas. Tal vez la ms idnea, para que disponga de la mxima eficacia jurdica vinculante, sera a travs de un Reglamento especfico, con rango de Real Decreto, para la planificacin de las actividades de prospeccin (que engloba a lo que, en la nomenclatura legislativa, se denomina exploracin e investigacin) y explotacin de hidrocarburos no convencionales, con especial referencia a la proteccin del medio ambiente. Lo cual no slo no contravendra las disposiciones existentes, sino que permitira incluir esta planificacin en el procedimiento de Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE), o evaluacin ambiental de planes y programas (Ley 9/2006, de 28 de abril sobre evaluacin de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente). En sentido similar se manifiesta la Comisin Europea, a travs de su Direccin de Medio Ambiente, en la nota orientativa Application of the EIA Directive to projects related to the exploration and exploitation of unconventional hydrocarbon, de fecha 5 de marzo de 2012: http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/Annexe%202.pdf.pdf. Considera que la EAE se trata, como as es, de un instrumento que fomenta una aproximacin ms integrada y eficiente a la planificacin territorial, donde las consideraciones ambientales son tenidas en cuenta en los procesos de planificacin y, por tanto, en un nivel estratgico del que carece la Evaluacin Ambiental de proyectos (EIA). Este planteamiento, aade la nota, permitira encuadrar adecuadamente dos de los problemas que ms a menudo surgen en los proyectos de implantacin de infraestructuras, y que ocurrirn en los relacionados con el
aprovechamiento de hidrocarburos no convencionales: las alternativas de emplazamiento y la consideracin de los efectos acumulativos de varios proyectos sobre el medio ambiente.
Pero, adems, la EAE de un Plan de hidrocarburos no convencionales aportara tres elementos clave: 1) transparencia informativa; 2) participacin y consulta pblica desde la etapa inicial (y, por tanto, la posibilidad de adoptar las ms adecuadas decisiones, cualesquiera que stas sean, antes de pasar a las fases prospectivas y de explotacin); 3) evitar, o minimizar, la injerencia con disposiciones y regulaciones contempladas en los instrumentos de planificacin ambiental y territorial, habitual fuente de conflictos administrativos y jurdicos con los que se enfrenta, especialmente, la industria extractiva.
Nada ajeno, por tanto, a lo que la mencionada Ley 9/2006, de 28 de abril, pretende: integrar los aspectos ambientales en la elaboracin y aprobacin de planes y programas para alcanzar un elevado nivel de proteccin del medio ambiente y promover el desarrollo sostenible en su triple dimensin econmica, social y ambiental, a travs de un proceso continuo de evaluacin en el que se garantice la transparencia y la participacin. La EAE que se realice del plan no excluye, obviamente, la aplicacin de la legislacin sobre evaluacin del impacto ambiental de los proyectos que se desarrollen posteriormente. Se trata de dos procedimientos distintos, aunque comparten la misma dinmica y finalidad; que no se deben solapar en el tiempo, sino que son sucesivos. Y que, adems, van transfiriendo conocimiento e informacin a travs de los distintos niveles de toma de decisiones en una sistemtica que se conoce como evaluacin en cascada.
Extraccin de shale gas contenido en la Formacin Marcellus, en Pensilvania. Fuente de la imagen: http://www.occupy.com
Consideraciones sobre la evaluacin de impacto ambiental (EIA)

En la legislacin sectorial, en relacin a los tres tipos de figuras sucesivas de permisos necesarios (autorizacin de apenas inters para los hidrocarburos no convencionales, investigacin y explotacin) slo se contempla la realizacin de un estudio de impacto ambiental en las concesiones de explotacin, eso s, en los trminos en que lo establezca la correspondiente normativa ambiental. Pero tambin contempla que, tanto en los permisos de investigacin como en las concesiones de explotacin, cualquier obra o trabajo especfico a realizar en desarrollo o ampliacin del plan de investigacin o del plan de explotacin, requerir autorizacin previa del rgano con competencias sustantivas, cuando as lo establezca la normativa vigente o cuando estn sujetos a evaluacin de impacto ambiental (de acuerdo con el an vigente Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental de proyectos).
Dicho Texto Refundido tampoco contempla, de forma especfica, la prospeccin y extraccin de hidrocarburos no convencionales entre las actividades que debern someterse a evaluacin de impacto ambiental, por lo que hay que recurrir a las que hacen referencia a las extracciones y perforaciones de petrleo y gas. En la an ms reciente Directiva al respecto, de 2011 (Directiva 2011/92/UE del Parlamento europeo y del Consejo de 13 de diciembre de 2011 relativa a la evaluacin de las repercusiones de determinados proyectos pblicos y privados sobre el medio ambiente), ocurre exactamente lo mismo, un olvido que resulta absolutamente inexplicable, dado el intenso debate que ya haba al respecto, en ese ao, en toda Europa sobre el uso de las tcnicas de fracturacin hidrulica y perforacin horizontal para el aprovechamiento de hidrocarburos no convencionales. Estas son las actividades que contempla el Texto Refundido de la Ley de Evaluacin Ambiental de Proyectos, especificando el mbito de aplicacin: Extraccin de petrleo y gas natural con fines comerciales, cuando la cantidad extrada sea superior a 500 toneladas por da en el caso del petrleo y de 500.000 metros cbicos por da en el caso del gas, por concesin. Estas actividades son las nicas que estn sometidas siempre a evaluacin de impacto ambiental. Perforaciones profundas. Slo cuando lo decida el rgano ambiental en cada caso (o, en las Comunidades Autnomas, dentro de los permisos de investigacin que estn comprendidos exclusivamente en su territorio, se har bien mediante un anlisis caso
a caso, bien mediante la fijacin de umbrales). Esta decisin se debe ajustar a una serie de criterios que, bsicamente, son: a) caractersticas del proyecto (tamao, acumulacin con otros proyectos, contaminacin, riesgo de accidentes, etc.); b) ubicacin de los proyectos (usos del suelo, zonas especialmente sensibles: humedales, reas de especial proteccin, reas de elevada densidad demogrfica, paisajes de inters histrico, cultural y arqueolgico, etc.); c) caractersticas del potencial impacto (considerando de forma particular la extensin del impacto, su magnitud, complejidad y probabilidad, o la duracin, frecuencia y reversibilidad del impacto, entre otras). Cualquier proyecto, actividad u obra relacionado con la exploracin, investigacin o explotacin (no incluido en el primer apartado) que pueda afectar directa o indirectamente a los espacios de la Red Natura 2000. Slo estarn sometidos al procedimiento de evaluacin cuando as lo decida el rgano ambiental, en las mismas condiciones que se han sintetizado en el prrafo anterior.
Con estas disposiciones, slo estaran sometidas de forma ineludible a EIA las concesiones de explotacin de gas natural convencional no convencional que superen un volumen de extraccin de ms de medio milln de metros cbicos al da por concesin, lo que se considera un lmite excesivamente alto para hidrocarburos gaseosos no convencionales. Los permisos de investigacin no estn sometidos a EIA (a no ser que afecten a espacios de la Red Natura 2000, en cuyo caso lo decide el rgano ambiental). Y las perforaciones o sondeos, asociados tanto a permisos de investigacin como a concesiones de explotacin, lo estarn slo si as lo decide el rgano ambiental en cada caso (o si se han fijado umbrales, en el caso de los permisos de investigacin que otorgan las comunidades autnomas).
Sin embargo, el anteproyecto de Ley de Evaluacin Ambiental, de 18 de abril de 2013 plantea modificar esta situacin, de tal forma que quedaran, segn la redaccin actual del texto, sometidos a evaluacin de impacto ambiental ordinaria (por oposicin a la simplificada) los proyectos consistentes en la realizacin de perforaciones para la exploracin, investigacin o explotacin de hidrocarburos que requieran la utilizacin de tcnicas de fracturacin hidrulica. El anteproyecto, adems, propone incluir en la misma norma tanto la evaluacin ambiental estratgica como la evaluacin ambiental de proyectos: http://www.magrama.gob.es/es/calidadyevaluacionambiental/participacion publica/anteproyecto_de_Ley_de_Evaluaci%C3%B3n_Ambiental_tcm7273087.pdf
De forma similar, la Ponencia encargada de redactar el Informe sobre el Proyecto de Ley para la garanta del suministro e incremento de la competencia en los sistemas elctricos insulares y extrapeninsulares, integrada por representantes de todos los grupos polticos, ha incluido en la disposicin final segunda de dicho texto, que habr de ser debatido en la Comisin de Industria, Energa y Turismo del Congreso de los Diputados esa misma consideracin, redactada en idnticos trminos, para modificar el actual Texto Refundido de la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental de proyectos. Esta disposicin incluye tambin una modificacin a la Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos, para que en el rgimen jurdico de las actividades de exploracin, investigacin y explotacin de hidrocarburos se contemple la aplicacin de, entre otros mtodos, la perforacin de sondeos verticales o desviados con eventual aplicacin de tcnicas habituales en la industria, entre ellas, la fracturacin hidrulica, la estimulacin de pozo as como tcnicas de recuperacin secundaria y aqullos otros mtodos areos, marinos o terrestres que resulten necesarios para su objeto (ver Boletn Oficial de las Cortes Generales, 19 de julio de 2013,
http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/A/BOCG10A443.PDF). Resulta, cuanto menos chocante, que se insista en la primera modificacin en una disposicin idntica a la que ya est incluida en el anteproyecto de Ley de Evaluacin Ambiental. Y que la segunda se centre en este tipo de modificaciones a una Ley, la de hidrocarburos, que an sigue pendiente de desarrollo reglamentario; as como que ambas se incluyan en una propuesta de proyecto de Ley que poco tiene que ver con el objeto de dichas modificaciones.
Camiones almacenando aguas residuales procedentes del proceso de fracturacin hidrulica (flowback), en Pensilvania. Fuente imagen: http://www.greenpeace.org/usa/en/campaigns (cedida por Skytruth)
Consideraciones sobre las garantas y seguros

La constitucin de una garanta y de un seguro de responsabilidad civil son de obligado cumplimiento con carcter previo al inicio de los trabajos de exploracin, investigacin, explotacin o almacenamiento de hidrocarburos. En el caso de una concesin de explotacin, el Real Decreto por el que se otorga debe fijar su cuanta. Una de las ms recientes si no la ltima concesiones de explotacin de hidrocarburos es la denominada Lubina, de julio de 2012. Est situada en el mar, frente a la costa de Tarragona. En ella se fija una garanta de un 4% del presupuesto de las instalaciones de desarrollo del yacimiento, as como un seguro de responsabilidad civil, para responder de posibles daos a personas o bienes, por un valor mnimo de 30 millones de euros
(http://www.boe.es/boe/dias/2012/07/17/pdfs/BOEA20129540.pdf). Pero, adems, se seala la obligacin de constituir, con anterioridad a los trabajos de explotacin, una garanta financiera destinada especfica y exclusivamente a cubrir las responsabilidades medioambientales, en los trminos y condiciones de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, y sus desarrollos reglamentarios. Su importe y dems condiciones se establecern y actualizarn en los actos de autorizacin administrativa previa a que hace referencia el apartado 4 (que hace referencia a la autorizacin de trabajos especficos). En efecto, la responsabilidad medioambiental es un rgimen administrativo de carcter objetivo e ilimitado, basado en los principios de prevencin y de que quien contamina paga, a diferencia de la responsabilidad civil, en la que los conflictos entre el causante del dao y el perjudicado se resuelven en el mbito judicial, tal como recoge la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, de la que ya existe un borrador de anteproyecto para modificarla: http://www.magrama.gob.es/es/calidadyevaluacion
ambiental/participacionpublica/Modificacion_Ley_RM.aspx La prioridad y calendario para aprobar las rdenes ministeriales a partir de las que ser exigible la constitucin de la garanta financiera obligatoria ha sido aprobada ya por el Ministerio de Medio Ambiente, Rural y Marino (Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio). En ella, sin embargo, las actividades de extraccin de crudo de petrleo y gas natural (sin diferenciar entre hidrocarburos convencionales o no convencionales) se considera de nivel 3, la categora de menor prioridad y que, por ello, slo se fijar entre los 5 y los 8 aos siguientes a la fecha de entrada en vigor de esta orden: es decir, entre 2016 y 2019. De esta forma, se obvian las
especificidades ligadas a la extraccin de hidrocarburos no convencionales. En cualquier caso, dichas garantas financieras slo sern exigibles a partir de las fechas sealadas y exclusivamente para los trabajos de extraccin de las concesiones de explotacin, pero no a los trabajos especficos, como sondeos y perforaciones, que estn contemplados en los permisos de investigacin. Y hay que recordar que en la fase de investigacin ya se inician proyectos piloto de perforacin, que incluyen el uso si bien an limitado en esa fase de las tcnicas de fracturacin hidrulica y de perforacin horizontal, as como la realizacin de las correspondientes pruebas de produccin.
Imagen de un perfil o lnea ssmica 2D. La ssmica de reflexin es un mtodo ampliamente usado para la investigacin de las caractersticas del subsuelo profundo, tanto con objetivos cientficos como para labores prospectivas de yacimientos de hidrocarburos, entre otras. Fuente de la imagen: http://www.nersc.gov

Fracturación Hidráulica - Normativa Hidrocarburos - Joaquín Del Val Melús - 2013

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