REFORMA DEL ESTADO

GERMN PREZ FERNNDEZ DEL CASTILLO

DEFINICIN

Este ensayo parte de la hiptesis de que la reforma del Estado es un proceso y no un hecho acabado, que corre el riesgo de tener objetivos confusos y jugar con distintos modelos o modificarlos constantemente. El trabajo parte de una concepcin mnima de reforma del Estado (i) para repasarlas dos grandes reformas de este siglo: la keynesiana (n) y la (neo)liberal. Se observar la crtica a la primera desde diversas perspectivas para posteriormente mostrar las distintas concepciones del Estado modelo recomendadas por los organismos financieros internacionales: Estado mnimo, moderado, dinmico (in), y finalmente (iv) hacer una revisin crtica del proceso de reformas del Estado. En un sentido muy laxo y desde el punto de vista histrico, toda gran transformacin de los modelos de interrelacin (institucionales y polticos) entre la sociedad y el Estado ha implicado una reforma de esta institucin. "La primera gran reforma del Estado fue la que llev de la organizacin monrquica a la republicana a fines del siglo XVIII, esto es, del absolutismo al constitucionalismo.1 Luego vino la transformacin del Estado inhibido del laissez faire al Estado de bienestar de los aos treinta de nuestro siglo. Otra reforma de gran profundidad fue la marxista, a partir de la Revolucin de octubre de 1917, que expropi los instrumentos de produccin que permanecan en manos privadas y los puso bajo la gestin directa del Estado" (Boija, 1997). Esa laxitud nos conduce a pensar inmediatamente en los grandes movimientos histricos de toda sociedad. Las revoluciones francesa, mexicana, rusa o china estn directamente relacionadas con la incapacidad de los distintos gobiernos para efectuar una adecuada y oportuna reforma del Estado.* Con esta perspectiva, la definicin de la reforma del Estado empleada en este ensayo puede resumirse, de manera general, en la necesidad de todo gobierno de actualizar sus estructuras jurdicas, sus instituciones polticas y sus formis de interrelacin con la sociedad en funcin de las nuevas necesidades sociales, econmicas y polticas resultantes del desarrollo social.** La reforma del Estado en un sentido ms acotado es, en cambio, la referida a la supresin del Estado benefactor con poder regulador sobre la economa, para dar paso al laissez faire del liberalismo libreconcuirente del
1 Acerca de la "gran transformacin del Estado, John Hall y John Ikemberry sealan cmo debe medirse a partir de dos diferentes parmetros. El primero se refiere al uso ms o menos discrecional del poder, con lo que tendramos Estados fuertes o dbiles; el segundo, a la capacidad de mayor o menor intervencin en la vida cotidiana de los sbditos, con lo que tendramos Estados con mucha capacidad. Desde estos parmetros, los autores sostienen cmo esta transformacin se realiz bajo un doble movimiento de debilitamiento del Estado y adquisicin de mayor capacidad (Hall e Ikemberry, El Estado, Nueva Era, 1991, pp. 11-39). * La falta de reformas adecuadas a problemas estructurales de los distintos sistemas son evidentes en todos los casos. Reforma parlamentaria en Inglaterra; democrtica en Francia; social, agraria y democrtica en Mxico; social, agraria y sindical en Rusia, etctera. ** Tenemos que advertir que la concepcin de reforma del Estado que manejamos se circunscribe a la premisa de que

siglo xvni, retocado y actualizado por las corrientes neoliberales que se han expandido en el mundo (KlinsbergyOszlak, 1994). Desde esta ptica, la reforma del Estado que hoy se plantea la mayora de los gobiernos, desde los pases que integran la Unin Europea hasta los de Amrica Central, responde al agotamiento de formas econmicas, maneras polticas y quehaceres sociales que fueron racionales y por lo tanto perfectamente defendibles no hace ms de pocos lustros.*** El desarrollo institucional, poltico, cientfico, tecnolgico, econmico y social logrado a partir de estructuras especficas, como las del Estado interventor, benefactor, proteccionista o providencial, propiciaron avances acelerados en reas tales como la ciberntica, la globalizacin y la regionalizacin comercial que, como veremos, son fenmenos que por su propia naturaleza requieren de formas distintas de entender y tratar la poltica, las tareas gubernamentales, las instituciones polticas y las formas en las que el Estado se relaciona y legitima ante la sociedad. Para decirlo con sencillez, el modelo sociopoltico derivado del keynesianismo y conocido como Estado benefactor en buena medida gracias a que propici la estabilidad y el crecimiento al transformar radicalmente la sociedad, dej de funcionar por cambios sociales, financieros y econmicos identificables que analizaremos despus en prcticamente todo el orbe. La reforma del Estado que exigen los cambios comerciales, econmicos, valorativos y financieros, entre otros, ha requerido de un esfuerzo social y gubernamental enorme y difcil para readecuar la mayora de sus estructuras a las nuevas circunstancias y problemas.
HISTORIA, TEORA Y CRTICA

Cundo, cmo y por qu se estructur el viejo Estado de la forma en que lo hizo? Qu circunstancias se presentaron que tomaron inoperante al viejo Estado? Cmo se ha planteado la actual reforma del Estado en la mayora de los pases? Y finalmente, son en realidad adecuadas las medidas tomadas por la mayora de los
exista un Estado consolidado, en tanto que la formacin del Estado nacional es debida ms a la accin de lites modemizadoras que al propio impulso de la sociedad. Tenemos pues que en el siglo xx se dan casos como el de Japn y la restauracin Meiji en 1868 o de Turqua con la llamada restauracin Atatrk en 1923, en los que son los sectores ms modemizadores de la sociedad quienes imponen los cambios. *** Desde luego que existen diferencias importantes entre la reforma del Estado llevada a cabo en pases democrticos y en aquellos que pasan por un proceso de transicin democrtica. En estos ltimos, como Mxico, un aspecto consustancial de la reforma del Estado ha sido desde 1977 la democratizacin del pas. Sin embargo, existen tambin coincidencias en todos los procesos, como el abatimiento del corporativis- mo, la liberalizacin comercial o la destruccin de mltiples polticas de bienestar, entre otros.

pases para solucionar los problemas derivados de la modificacin de las circunstancias en las que se desarroll el viejo Estado? Como se mencion antes, la reforma del Estado ha tenido en los ltimos aos el antecedente de la inadecuacin de las estructuras jurdicas, institucionales, econmicas y de comunicacin poltica con respecto al

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grado de desarrollo de la sociedad. Esto es, toda reforma estructural del Estado tiene como antecedente objetivo la modernizacin de lo social, especialmente de lo econmico, y como finalidad hacer de nuevo coherente al Estado con las estructuras sociales. El estudio de las reformas del Estado significa, entonces, el estudio de sus Cambios estructurales a lo largo de la historia. Para efectos de este ensayo, nos limitaremos a tratar las ltimas reformas producidas en el siglo que est por terminar. Veamos: El de 1929 ha sido sealado por los historiadores de la economa como el ao de la expresin ms notable de la crisis del liberalismo tradicional en el siglo xx. Obligados por cruentos levantamientos en algunos pases europeos, como el de Berln y Turn, por la revolucin bolchevique en Rusia, la toma del poder fascista en Italia, en 1923, el crac burstil en los Estados Unidos, el desempleo abierto en grados hasta entonces desconocidos en el mundo occidental, la enormidad d empresas quebradas y la correspondiente depresin econmica en todos los sectores, muchos gobiernos replantearon la lgica dl cicl econmico. Para ello se apoyaron en las entonces novedosas concepciones de John Maynard Keynes (n. 1883), quien en trminos simplificados expres que la iniciativa econmica, el motor de la economa, no necesariamente debera ser la iniciativa privada. En efecto, la crisis haba demostrado con suficiente claridad, en ms de una ocasin y sta era un buen ejemplo, que la economa de libre mercado creaba ms problemas que los que poda resolver. El punto central de la concepcin keynesiana era la necesidad de la intervencin del Estado cuando se presentaba una crisis de desempleo. La teora debe ser vista, sin embargo, como una poltica general, que incluye, mucho ms que lo estrictamente econmico. Para Keynes, el problema de lo econmico no puede ser visto con independencia de lo social, d la credibilidad, de la legitimidad y la confianza en el sistema. Bajo esa ptica,; el pleno empleo necesitaba d l decidida participacin del Estado en inversiones que fueran dirigidas a la ocupacin intensiva de mano de obra, que dotaran, por lo tanto, a la poblacin de poder adquisitivo, y gracias a ello impulsaran la demanda. Esta ltima expandira la produccin y la distribucin a travs del comercio.2 La. expansin industrial y comercial traera como consecuencia lgica mayor empleo, y esto, a su vez, mayor demanda. Finalmente, la poltica de pleno empleo mejorara el nivel de vida de la poblacin, pues el mercado se encargara de proteger el valor del salario.
Acerca de la identificacin entre Estado de bienestar y keynesianismo hay que advertir, siguiendo a Goran Therbom, que en la prctica es discutible, en tanto que elementos como el pleno empleo, la direccin econmica keynesiana y la poltica social del Estado no siempre han presentado un paralelismo histrico (Therbom, Los retos del Estdo de bienestar, en Rafael Bustillo [coord.], Crisis y futuro del Estado de bienestar, Alianza, Madrid, 989, pp. 85-86).

En trminos polticos, el pleno empleo acabara con buena parte de la deslegitimacin de los gobiernos y producira un efecto d estabilidad social, propiciara el fortalecimiento de la planeacin y, dados los normales desajustes ocasionados por la clsica mano invisible en los sistemas poltico-econmicos, hara natural y necesaria una mayor intervencin del Estado, tanto en trminos de inversin como de creacin de beneficios sociales, compensatorios de la progresiva concentracin de la riqueza derivada del libre mercado. Gomo seala Rafael Bustillo, con el Estado de bienestar desaparece l tcho de competencia del Estado en materia econmica y la poltica social deja de manifestarse de manera testimonial.3 La poltica econmica de la escuela keynesiana, como se observa, tiene profundas repercusiones en los mbitos social y poltico. El Estado se vuelve planificador e interventor. Por su propia lgica interna, las polticas del Estado providencial rebasan con mucho el pleno empico y se abocan al cumplimiento de beneficios sociales que, si bien tienden a mejorar el nivel de vida de la poblacin y mantener su nivel de consumo, acarrean consecuencias inmediatas sobre la cpacidad presupuesta! de los gobiernos que aplican tales medidas. sta fue una de las primeras crticas a la poltica intervencionista de Keynes; sin embargo, su rplica acostumbrada fue que la poltica de pleno empleo mediante el gasto gubernamental debiera aplicarse solamente para reponer la marcha del proceso econmico a su ciclo bsico, a travs de la creacin de demanda, luego de lo cual debera extinguirse la intervencin del gobierno en la economa. Si bien Keynes siempre admiti que su modelo econmico traera consigo, as fuera tendencialmente, inflacin debido al necesario dficit pblico en el que se sustentaba, sin duda menospreci ese problema. Tuvo la agudeza de responder, a la pregunta de si su modelo no creara inflacin en el largo plazo, que en el largo plazo todos estaramos muertos. El'modelo del Estado benefactor conoci un xito sin paralelo durante las dcadas de los cincuenta y sesenta. No obstante, desde los aos setenta empez a mostrar signos de agotamiento cada vez ms agudos, hasta hacerse ihsostenible. Me explico: la inversin y el gasto gubernamentales, productores de empleo, trajeron consigo dficit fiscal, el cual se subsan en un inicio con mayores cargas impositivas para, posteriormente, recurrir a tcticas inflacionarias como aumentar el circulante p, al final, echar mano del endeudamiento interno y externo del pas en cuestin. No es el momento de discutir si este desenlace estaba o no fuera de la lgica propia de la teora keynesiana. Sea como fuere, es manifiesto que el modelo econmico del Estado benefactor tiene en el largo plazo consecuencias en las formas de legitimacin de los gobiernos frente a la poblacin, como veremos con mayor detalle. Por lo pronto basta mencionar que la lgica de inversin del Estado en la creacin y proteccin del empleo, as como en la conservacin y mejoramiento de las polticas de bienestar social, tuvieron consecuencias importantes en el aumento de la participacin del Estado en el producto interno bruto
( pib).

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Reforma del Estado

Rafael Bustillo (coord.), Crisis y futuro del Estado de bien- El Estado satisfizo demandas legtimas que, en la estar, Alianza, Madrid, 1989. medida en la que se colmaban, fueron el surtidor de

La participacin del Estado en el pib en Amrica Latinanuevas demandas cuya satisfaccin se tom en el susaument de 10% o 20% a finales de los sesenta a 40% otento de la legitimidad del gobierno en tumo. Era una 50% a mediados de los ochenta.4 En el caso particular deespiral demanda-satisfaccin-legitimacin imposible de Mxico, se increment de 9% a 50%.5 Este enormesostener en el largo plazo. De esta forma, lo que se crecimiento, que se justific por la proteccin de losinici como respuesta racional a la crisis econmica y empleos, condujo al Estado a la inversin no slo en obrasocial de 1929, con el apoyo de la teora keynesiana, se pblica, sino tambin en la produccin mediante la compratradujo en un Estado generador de expectativas que dide empresas cuando las crisis recurrentes amenazaban confcilmente se cumpliran, un enorme dficit fiscal, inel cierre o la quiebra. flacin, endeudamiento y, finalmente, conflicto social. En forma correlativa a la participacin del Estado en el Una de las crticas ms consistentes al modelo del pib nacional, aument el endeudamiento de los gobiernos. Estado de bienestar es la de Niklas Luhmann, quien Para finales de los aos setenta la deuda externa de los afirma que todo sistema jurdico se fundamenta en pases latinoamericanos se elev a niveles desconocidos ciertos principios tericos, y que en el caso del Estado hasta entonces en el continente. Mxico, por ejemplo, moderno dicho sistema tiene rasgos especficos. Un increment su deuda externa de 4000 millones de dlares primer rasgo es el de la funcin de la poltica. sta se en 1970 a 50000 millones en tan slo diez aos, para, en especifica en la necesidad de tomar decisiones social y los siguientes seis, duplicarse;6 Brasil por su parte la colectivamente vinculantes u obligatorias. En lo que elev de 20 000 millones a 105000 millones en tericamente se llam pacto social, segn Luhmann, resolamente una dcada,7 y Argentina pas de casi 3 000 saltaron cuando menos dos principios bsicos: a) todo millones a ms de 27 000 millones en ese mismo conflicto puede y debe ser polticamente decidido, y b) periodo.8 los usos arbitrarios del poder coercitivo estatal (soPor otro lado, la legitimidad del Estado se asent en la berano) deben ser controlados. Esta combinacin, que creacin y el cumplimiento de expectativas sociales de se origin en la teora y que hoy nos parece natural, se bienestar. Para citar un caso ejemplar, en Mxico, en insert paulatinamente en la poltica y en el sistema apenas una dcada se crearon y fortalecieron organismos jurdico. mltiples de bienestar que implicaron inflacin y Ahora bien, cules son, segn Luhmann, las condiendeudamiento. Entre 1970 y 1974 se fundaron el Ins- ciones para el funcionamiento de los sistemas polticos? tituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural Se puede responder que consisten en la capacidad de y de la Vivienda Popular; entr en vigor la nueva Ley de autorreferenciacin de los distintos subsistemas, en Reforma Agraria; se promulg la Ley Federal de Aguas; especial del propio sistema jurdico. Esto se podra trase fortalecieron los instrumentos de crdito del campo y ducir en un lenguaje ciberntico, tal como lo expone se cre el Seguro de Vida del Campesino; mediante Luhmann, un feed.ba.ck negativo. Las desviaciones de reformas al artculo 123 constitucional y reformas a la las expectativas normales se eliminan a la primera Ley Federal del Trabajo, se benefici a la clase obrera oportunidad, lo que significara que deben cumplirse con la creacin del Instituto del Fondo Nacional de la dentro de la lgica reproductora del sistema. Para poner Vivienda para los Trabajadores (Info- navit). Tambin en en prctica este modo de exclusin, el sistema se sirve ese periodo se fundaron el Instituto Mexicano de del derecho, el cual casi siempre se transforma en leyes. Comercio Exterior y la Procuradura Federal del Lo anterior significa que las desviaciones debern ser Consumidor y, en el ramo de educacin, el Consejo desechadas y evitadas al volverse ilegales en sus expreNacional de Ciencia y Tecnologa (Conacyt). siones. Igualmente, mediante reformas a la Ley Federal del Pese a la evolucin natural que pueda tener todo sisTrabajo surgi el Fondo Nacional de Fomento y Garanta tema poltico y jurdico, en toda decisin poltica soal Consumo de los Trabajadores (Fonacot), que tena cialmente obligatoria se halla un conjunto de elementos como propsitos otorgar crditos a los trabajadores, referidos as sea de manera implcita a la estrucestablecer tiendas y centros de consumo. Se duplic tura constitucional del mismo sistema poltico, con lo adems el capital social de la Compaa Nacional de que se reproduce su propio sentido constitutivo. TeneSubsistencias Populares (Conasupo) para que contara con mos as que de la imaginacin terica se conforman un presupuesto mayor (el gasto de esta paraestatal en sistemas jurdicos que enmarcan y ponen lmites a la 1974 fue de ms de 18 000 millones de pesos, frente a accin social, a travs del feedback negativo. Ahora 8400 millones en 1973).9 bien, el Estado de bienestar tiende a sustituir al Estado constitucional porque acaba por romper uno de los principios tericos en los que se fundamenta ste, es 4 Informe sobre el desarrollo mundial, 1997. decir, si bien las decisiones colectivas siguen siendo 5 Op. cit. vinculantes, obligatorias, el sentido de colectividad se 6 Tomado del Sistema Econmico Latinoamericano, XXIII Reunin Ordinaria del Consejo Latinoamericano, Trinidad y reduce al darse preferencia al sentido nacional demoTobago 1999, Financiamiento externo, deuda externa y flujos crtico sobre otras esferas funcionales, con lo que se de capital intrarregional en Amrica Latina y el Caribe, Prime- ven afectadas amplias porciones de la poblacin. De otra parte, tambin tiende a perderse el control del uso ra Parte, cepal, Internet: http://lanic.utexas.edu 7 Ibidem, cuadro 17. Para el caso de Brasil se complet la de la coercin estatal. Se presenta as una paulatina informacin con Deuda externa brasilea: http://www.ecen.- inclusin del todo en un circuito funcional especfico.
com/content/eee4Carlos Tello, La poltica econmica en Mxico, 1970-1976, Mxico, Siglo XXI, 8a ed., pp. 41-94 8 Ibidem, cuadro 17. 9 Carlos Tello, La poltica econmica en Mxico, 19701976, 8a ed., Mxico, Siglo XXI, pp. 41-94.

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Resultado de lo anterior es el aumento de las pretensiones sobre el rendimiento de la poltica bajo el principio de que toda desigualdad social debe ser compensada.

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GRFICA 1.

Reforma del Estado

Intervencin del Estado en la economa de Latinoamrica

Ante este panorama, la pregunta que surge es: qu era lo que

Gasto del gobierno (porcentaje del pib)
1960-1964 1970-1974; 1980-1984 1990-1994

Pases en desarrollo
Fuente: Informe

Amrica Latina y el Caribe

sobre el desarrollo mundial 1997. El Estado en un mundo en transicin. Indicadores seleccionados del desarrollo mundial. Banco Mundial, p. 25.

Se tiene, pues, el fenmeno de que mientras el Estado constitucional est fundamentado en un feedback negativo, el de bienestar se fundamenta en el feedback positivo. En trminos llanos, se podra afirmar que el circuito aparentemente legitimador de creacin de expectativas, exigencia de cumplimiento de promesas, creacin de nuevas expectativas y mayor exigencia de cumplimiento, con independencia de sus consecuencias en dficit fiscal y desequilibrios macroeconmicos en trminos, nuevamente, lgico-sistmicos se traduce, de una parte, en la irrupcin de lo poltico en campos econmicos, por ejemplo, pero sobre todo en la destruccin de los elementos sustantivos que hacen de este sistema jurdico-social lo que es, al crear expectativas disruptivas como forma consustancial de legitimacin. El Estado de bienestar tiende a romper los lmites de la accin gubernamental y los papeles asignados por el pacto social a cada uno de sus agentes, sean campesinos, obreros o empresarios y, lo peor, sin poseer al mismo tiempo un modelo o sistema que sostenga este mpetu. Esto ltimo por la simple imposibilidad de crear un sistema terico (que respalde a uno jurdico-social) que tienda a autodestruirse o simplemente a no reproducirse. Ello se expresa en que no existe ninguna teora poltica que sustente al Estado de bienestar y, entonces, el cuestionamiento que surge es si puede presentarse una teora poltica que redunde en un sistema normativo y por lo tanto fijo sobre las bases del reforzamiento de desviaciones y de cambio continuo de valores.10 Luhmann dice que el Estado de bienestar aument el volumen de sus aparatos en relacin con la sociedad al tomar funciones de los actores sociales (empresarios, sindicatos, escuelas), sin que proporcionara un modelo alternativo de sociedad que los justificara. El origen del fracaso del Estado de bienestar tiene que ver, entonces, con las modificaciones estructurales que propiciaron que dicho Estado se subrogara desproporcionadamente funciones, derechos y obligaciones de la sociedad, al tiempo que fuera incapaz de proponer un modelo distinto del capitalista y de la economa del mercado.11
Niklas Luhmann, Political Theory in the Welfare State, W. De Gruyter, Berln, 1990. 11 Niklas Luhmann, "El Estado de bienestar, un problema
10

pretendan gobiernos como los de Luis Echeverra o Jos Lpez Portillo en Mxico, el de Alan Garca en Per, el de Carlos Andrs Prez en Venezuela o el de Salvador Allende en Chile al cambiar de manera profunda el papel que haba desempeado el Estado hasta los aos sesenta? La respuesta es que, gracias a su indefinicin, el Estado se volvi responsable de todo lo bueno, pero tambin culpable de todo lo malo, y fue el blanco de todas las imputaciones. El Estado benefactor asumi nuevas funciones y ampli las que ya tena. Para mediados del siglo, en Latinoamrica, tena que ocuparse no slo de ofrecer ms obras de infraestructura y servicios pblicos, sino tambin de prestar un apoyo mucho ms amplio a la educacin y la salud. En los 35 aos transcurridos entre 1960 y 1995, el tamao del sector pblico de los pases latinoamericanos se duplic, como indica la grfica de arriba. Aunque en los pases de la OCDE tambin se increment la participacin del gobierno en la economa, en la mayora de los casos sta se limit a apoyos y subvencionesen forma abierta o encubierta a la produccin competitiva y no al consumo o a la proteccin del empleo. En esa virtud, su participacin adquiri significados y repercusiones muy distintos. Aun as, pases como Inglaterra^) Italia durante algunos periodos han sufrido las consecuencias de polticas benefac- toras con repercusiones inflacionarias. Como consecuencia de lo explicado, en prcticamente todos los pases en vas de desarrollo se presentaron crisis fiscales y de deuda externa, lo que deriv en crisis sociales y, finalmente, en una reconceptua- cin de las prcticas poltico-estatales. Los ajustes econmicos, la venta de empresas pblicas, el des- mantelamiento de sectores importantes del Estado de bienestar, todo ello devolvi penosamente las aguas a sus cauces. Las restructuraciones, sin embargo, no acallaron buena parte de los reparos que sustentaban lo que Habermas denomin "crisis de legitimidad del Estado contemporneo.12
terico y poltico, Estudios Polticos, nueva poca, vol. 5, nms. 3-4, julio-diciembre de 1986, pp. 49 y ss. 12 Jrgen Habermas, La crisis de legitimidad en el capitalismo tardo, Amorrortu, Buenos Aires, 1975. Al respecto existen

Germn Prez Fernndez del Castillo La reforma del Estado se plante, en consecuencia, como una necesidad derivada de una abierta inadecuacin del modelo del Estado interventor a las nuevas circunstancias, que pueden ser resumidas en los siguientes siete problemas: 1. La irrupcin de nuevas tecnologas en comunicacin, que hicieron factible una mayor agilidad en las transacciones financieras y pusieron en jaque las reservas fondeadas en ese mbito. 2. La intensificacin del intercambio comercial. Este hecho, puesto en marcha originalmente por los pases del Extremo Oriente, dio por resultado un crecimiento acelerado y rompi con las polticas de sustitucin de importaciones en Amrica Latina. Por lo tanto, tambin acab con la lgica de los mercados cerrados y de pi- no empleo generados por el intervencionismo estatal. 3. Dficit fiscal traducido en inflacin y endeudamiento pblico insostenible. Lo anterior implic: 4. Devaluacin constante de las monedas y fuga de capitales retroalimentadas por crisis recurrentes. 5. Abandono de las polticas de concertacin tripartitas tpicas del Estado interventor, en las que durante dcadas se negociaron salarios, polticas agropecuarias, etctera. 6. Sustitucin de las formas de legitimacin a partir de la creacin de expectativas, por el realismo econmico expresado en polticas de ajuste y con graves repercusiones en trminos de legitimidad. 7. Rescate monetario del Fondo Monetario Internacional (FMI) ante las crisis recurrentes fiscales y de pago, fugas de capitales, etc., a cambio de que los pases asumieran compromisos de corte neoliberal mediante la firma de cartas de intencin. Con estas cartas y sus anexos tcnicos, los gobiernos se obligaron a seguir las recomendaciones del FMI a cambio de crditos, y aceptaron, en la mayora de los casos, supervisiones directas, o bien contrajeron la obligacin de informar regularmente del estado de sus finanzas. Veamos: El FMI ha sido una piedra de toque en la reforma del Estado en los pases en vas de desarrollo. Las polticas del Fondo, sin embargo, no han venido solas, ni han sido simpre las mismas. Corrientes econmico- polticas, frecuentemente cultivadas en centros acadmicos como la Universidad de Chicago o la de Harvard, han sido semilleros ulteriores de polticas reales puestas en marcha en casi todos los pases de Amrica Latina. Con todo, la reforma del Estado recomendada por organismos internacionales como el Banco Mundial y el FMI no ha sido esttica. Las devastadoras consecuencias en trminos sociales de la aplicacin de esas polticas han sido desestabilizadoras en extremo para los gobiernos que las han aplicado, lo que ha obligado a esos organismos a modificar sus planteamientos de manera importante. En 1977 se dio a la luz un importante documento llamado "La gobernabilidad democrtica. Se trata de un informe del Grupo Trilateral dirigido al Comit Ejecutivo de la Comisin Trilateral, informe que tambin se conoce como el Consenso de Washington. A este
numerosos autores que hablan, casi siempre con razn, deis- de distintas perspectivas de los problemas estructurales del Estado de bienestar; entre otros destacan Daniel Bell, Samuel Huntington, E. Alvater, Valecillos.

628 numerosos autores que hablan, casi siempre con razn, deis- de distintas perspectivas de los problemas estructurales del Estado de bienestar; entre otros destacan Daniel Bell, Samuel Huntington, E. documento siguieron tres importantes informes del Banco Mundial (1989, 1993 y 1997) en que se explica con mayor claridad el proyecto de reformas del Estado, "necesarias" segn esta corriente de fuerza indiscutible, que habran de poner en marcha los distintos gobiernos en la medida en que requirieran ayuda del FM debido a sus crisis "de caja y que tomaran concrecin en forma de cartas de intencin. Como caracterstica general de la Comisin Trilat- ral o Consenso de Washington, dstaca el intento por restaurar l prestigio y la autoridad de las instituciones pblicas. Los ajustes fiscales, macroeconmicos y sociales de los pases de Amrica Latina, por ejemplo, ya justificaban en s ese objetivo. El mtodo recomendado estrib, sin embargo, en enfrentar los problemas econmicos con el impulso a la mayor participacin del sector privado en los asuntos econmicos. Lo anterior deba reforzarse con una reforma electoral y la consiguiente reorganizacin de los partidos polticos. La proteccin del voto se lograra a travs de la reforma electoral, que implicara: - Reforzamiento de los rganos electorales; 2. Formas incuestionables de seleccin de autoridades electorales; 3. Sistema de control y fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos, y 4. Mecanismos para la participacin ciudadana. De otra parte, el documento aborda la desconcentracin y descentralizacin administrativas mediante el reforzamiento municipal. Al respecto destacan ciertas medidas: /. Transferencia de funciones y traspaso de recursos a los municipios; 2. Cuidado y respeta a la diversidad tnica y racial, y 3. Desarrollo de formas de cooperacin y coordinacin para el desarrollo local: representacin poltica y participacin ciudadana. El fortalecimiento de las instituciones locales, como la comuna y el municipio, ha sido una recomendacin constante tanto de los acadmicos como del propio Fondo Monetario Internacional. Ello se debe, en primer lugar, a la intencin de descargar al gobierno central con la transferencia de funciones a las distintas regiones. Descentralizando competencias y recursos se evitara, de una parte, que el centro fuera blanco de toda imputacin, pero, de la otra, implantara formas de participacin ciudadana sobre polticas pblicas al aumentar la capacidad de decisin de las regiones, lo que finalmente coadyuvara a la democratizacin. La consecuencia natural de esta y otras polticas sera siempre un debilitamiento del Estado central. En el campo de los poderes pblicos se demanda respecto al Poder Ejecutivo una reforma administrativa, venta y privatizacin de empresas pblicas, promocin del libre comercio y un rgimen de responsabilidades de servidores pblicos. Como se observa, al tiempo que se demanda el fin del dispendio de la corrupcin, se propone el adelgazamiento del Estado mediante la venta de empresas pblicas y la apertura comercial. Coherente con el modelo anterior, el Consenso de Washington reclama la modificacin de las tradicionales relaciones obrero-patronales y un sistema de incentivos al trabajador para que aumente su productividad, lo que despus adopt el nombre

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GRFICA 2. Porcentaje

Reforma del Estado

de pobreza en Amrica Latina, 1980-1997

Hogares

1980

1990

1994

1997

Fuente: cepal, estimacin

correspondiente a 19 pases de la regin. Adems incluye el porcentaje de hogares con ingresos inferiores a la lnea de pobreza-pobreza extrema.

flexibilizacin sindical. Esta poltica traera como correlato el debilitamiento del corporativismo y del sindicalismo. En 1989, el Fondo Monetario Internacional recogi en su informe anual buena parte de las propuestas de la Comisin Trilateral y resumi sus lincamientos de acuerdo con las negociaciones llevadas a cabo con algunos pases sobre todo latinoamericanos que concluyeron con la firma de cartas de intencin. En el informe destaca el modelo de Estado mnimo, dedicado, en el mejor de los casos, a: 1) garantizar privatizaciones exitosas, que implicaran el mejoramiento del clima econmico, con el apoyo de reformas legales, seguridad a la inversin, simplificacin administrativa, modificacin de leyes comerciales y reformas a las normas de incentivos a la exportacin; 2) restructurar el sector pblico y privatizar sus empresas, incluyendo los monopolios del Estado (electricidad, petrleo, telfonos) y sujetndolo a mayor disciplina presupuestaria, y 3) desarrollo del sector financiero, transferencia de recursos al sector privado, fortalecimiento de instituciones bancarias y promocin de los mercados de capital nacional y su vinculacin con el internacional. Por otra parte, se demand la descentralizacin fiscal y se dej en manos del Estado la coordinacin de la desregulacin administrativa y la promocin de la defensa del medio ambiente. Un efecto de las politicis de privatizaciones y su consecuente concentracin de riqueza fue el abandono de la poltica de proteccin a la mediana y pequea industrias y la ruptura con las polticas de bienestar social (empleo y salario, sobre todo). Ya a mediados de los aos ochenta qued claro que un resultado consustancial de esa reforma del Estado era el aumento de la pobreza y de la pobreza extrema, que en ese momento adquira una forma alarmante. De ah que el propio FMI, aunque de una manera ms bien tmida, recomiende ahora algunas polticas sectoriales para la economa del desarrollo, recomendaciones que se reducen, dentro de la lgica del Estado mnimo, a la intervencin del Estado en aspectos de alimentacin y salud, siempre que estas actividades se descentralicen. Tambin de una manera ms bien compensatoria, la poltica del Fondo incentiva la participacin del Estado en aspectos ambientales.

Cuatro aos despus de su puesta en marcha, en 1994, las reformas estructurales, el adelgazamiento del Estado, la apertura comercial, la concentracin de la riqueza y, sobre todo, el aumento inocultable de la pobreza, como muestra la grfica 2, han dejado un caudal de inestabilidad sociopoltica. Para tener una imagen ms amplia de la evolucin de la pobreza en la regin, es necesario considerar el nmero de personas afectadas: si para 1980 el nmero de personas pobres era de 136 millones, para 1990 se elev a 200; y finalmente pas de 201 a 204 millones en el periodo de 1994 a 1997. En este contexto, el FMI emite un segundo informe en el que

se expresa la exigencia de la promocin de los sectores privado y financiero, pero que ampla sustantivamente las funciones del Estado en el mbito de lo social. De esta forma, se indican inversiones para el perfeccionamiento de recursos humanos orientados a la
reduccin de la pobreza. Se destacan las inversiones en capital humano; la capacitacin para la promocin del comercio; las inversiones en infraestructura, como caminos de acceso a comunidades alejadas; la inversin en recursos humanos orientados a polticas sociales sectoriales, como las de educacin y salud, y el establecimiento de marcos de polticas de largo alcance orientadas a beneficiar a sectores vulnerables, mujeres y nios, haciendo hincapi en la insercin de la mujer en el proceso de desarrollo. Sobresale en el informe la recomendacin de polticas sectoriales para la vivienda a travs de instituciones financieras ad hoc, que permitan a los pobres el acceso a su financiamiento, con la advertencia de que ni las organizaciones no gubernamentales ni los grupos comunitarios ni el sector privado debern participar en la construccin de las viviendas. El informe de 1994, por otra parte, "recomienda" a los gobiernos invertir en la investigacin sobre las posibles vas de coordinacin entre las esferas macroeco- nmica, sectoriales y territoriales, as como en los posibles aspectos de la relacin entre el perfeccionamiento de recursos humanos, la seguridad alimentaria y los recursos ambientales. No es difcil observar la importancia de los cambios que plantea esta nueva concepcin del Estado. En pri

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mer trmino, se abandona la vieja idea del Estado mnimo. Concepciones como la de capital humano, polticas de integracin social, capacitacin, educacin, etc., cobran por primera vez abierta presencia en los informes del Banco Mundial. Pero, en segundo trmino, las polticas sociales se amplan. Se pasa del ataque a los grupos marginados, en trminos de alimentacin y salud, a sugerir polticas de vivienda y una, as sea incipiente, coordinacin de esfuerzos mltiples como el de justicia tributaria, organizacin y apoyos al sector exportador, hasta llegar al reconocimiento de la necesidad de inversiones en investigacin. La recomendacin de investigar los elementos de coordinacin entre las polticas macroeconmicas y las sectoriales resulta un elemento novedoso, porque implica la exigencia de establecer una poltica activa de desarrollo industrial para la pequea y mediana industrias, lo que posteriormente se conocer como el aliento a las cadenas productivas de las PIMES. En 1997 surge otro informe del Banco Mundial que trae consigo la concepcin de un Estado diferente, lo que llevara a impulsar una nueva reforma de los Estados en vas de desarrollo en funcin de las recomendaciones del Banco Mundial (BM) y del FMI. El Estado, segn esta nueva concepcin, es entendido como promotor y regulador del desarrollo econmico y social. Su transformacin tendra como objetivo, entonces, realizar ajustes institucionales y de organizacin que definan espacio, responsabilidad y mecanismos de coordinacin entre el Estado y la sociedad, con el propsito de consolidar polticas de estabilidad econmica y social, as como de mantener la competitivi- dad y abatir los rezagos sociales. Del documento del BM se deducen estrategias especficas y diversos modos de intervencin estatal. Lo primero que resalta es la recomendacin de lograr equilibrios entre la capacidad real del Estado y las tareas en las cuales ste se compromete ante la sociedad. El objetivo es racionalizar los esfuerzos sociales y afianzar la legitimidad de los distintos gobiernos. Sobresale igualmente la recomendacin de aumentar la capacidad del Estado, para lo cual resulta importante revitalizar una serie de instituciones pblicas largo tiempo desatendidas en virtud de la entrada en vigencia del Estado mnimo. Finalmente, se establece la necesidad de que el Estado disee y aplique estrategias y reformas institucionales que definan el papel y las funciones de los distintos actores que intervienen en el proceso de desarrollo. Como veremos adelante, esta ltima funcin es de importancia trascendental, pues implica el reconocimiento de la necesidad negada por los neoliberales radicales de establecer referentes y marcos de accin para cada uno de los actores sociales, mediante los cuales se establezcan los mecanismos indispensables de interaccin, concertacin y dilogo entre el Estado y los sujetos sociales relevantes. Esta poltica originalmente haba sido tachada de ilegtima por el propio BM en funcin de su anticorporativismo a ultranza. El reconocimiento de la necesidad de lo que Sch- mitter llam neocorporativismo obedece los desajustes sociales propiciados por la desatencin de grupos de representacin social. Se confi todo a la representacin en un incipiente sistema de partidos, en vez de dar acceso a la reedificacin institucional que forme nuevos referentes sociales adecuados a nuevos sujetos

sociales, tales como asociaciones ambientalistas, de gnero, de derechos humanos, entre otros muchos, que sustituyen a las organizaciones tradicionalmente cor- porativistas devastadas por el neoliberalismo. Sin renunciar a las sucesivas ampliaciones en la constante redefinicin de las funciones del Estado, la nueva concepcin puede sistematizarse en tres grados de intervencin estatal en los procesos sociales y econmicos:
Estado mnimo, intervencin mnima

1. Corregir las disfunciones del Estado en el mbito de la satisfaccin de los bienes pblicos mediante una adecuada poltica de defensa y mantenimiento del orden pblico, as como la creacin de los mecanismos jurdicos, institucionales y de cultura para la proteccin del derecho a la propiedad. En el espacio de las funciones mnimas del Estado caeran la gestin y el ajuste ma- croeconmico como funcin ineludible en este primer nivel. 2. Aumentar la equidad, entendida como un conjunto de programas de lucha contra la pobreza derivada de los ajustes econmicos, con programas especficos y de auxilio en caso de desastres naturales.
Intervencin moderada del Estado

Tambin se encuentra la recomendacin de corregir las disfunciones del Estado, lo que se lograra en primer trmino incentivando la participacin pblico- privada afirma el Banco Mundial en los rubros de la educacin primaria, proteccin del medio ambiente y atencin preventiva en salud. En las reas mencionadas la coparticipacin se lograra tambin mediante inversiones conjuntas de Estado y empresarios en infraestructura (hospitales, clnicas, vivienda, transporte) y educacin media, entre otros campos. De lo anterior resalta el hecho de que por vez primera el BM reconoce la necesidad de la participacin del Estado en una serie de sectores anteriormente dejados al mecanismo del mercado. Esto es especialmente vlido en lo referente a las recomendaciones antimono- plicas. Es claro que los organismos financieros internacionales estn ms interesados en los monopolios estatales que en los privados, pero, aun as, se confirma el cambio fundamental en la concepcin de los lmites de la intervencin del Estado que propugnan. As, se recomienda la coinversin en ese tipo de monopolios y no simple y llanamente su privatizacin. En todo caso, el BM establece la necesidad de incrementar la eficiencia en esas reas mediante la competitividad, al mismo tiempo que la creacin de un sistema de responsabilidades que limite las arbitrariedades de los funcionarios pblicos en esos ramos. La flexibilizacin de los rgidos marcos de referencia tradicionales del neoliberalismo queda expresada sobre todo en el aspecto de la equidad. Si bien en un inicio las recomendaciones del BM se limitaron a programas de lucha contra la pobreza extrema puntualmente dirigidos, ahora se habla de la necesidad de crear un sistema de pensiones con efectos redistributivos, subsidios familiares, seguros de desempleo, cuentas de ahorro

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Reforma del Estado

obligatorio y programas selectivos de beneficios comprobables, restrictivas del crecimiento. Nadie pone en duda que el como los de subvenciones alimentarias, vivienda y obra pblica alarmante aumento de la pobreza es producto de la en las comunidades. puesta en marcha de los programas neoliberales. Ahora bien, por lo que se refiere a la sociedad civil, la enorme multiplicacin de sus organizaciones hace frecuenteIntervencin dinmica del Estado mente imposible para los gobiernos atender demandas Esta funcin del nuevo modelo del Estado, que deber tan dispersas. Los grupos que dicen formar parte de la traer consigo una tercera fase de su reforma, conlleva la sociedad civil" (se)* tienen deficiencias estructurales en idea de un Estado cuya actividad sustantiva se desarrolla sus formas y capacidad real de representacin. La en trminos de coordinacin y redistribucin. En primer representacin social que ostentan con frecuencia cae trmino como coordinador, y enmarcada su accin en el ms bien en el terreno de la moralidad. Ni se valen del espacio de los poderes, el Estado deber modular a visto bueno popular para demostrar su representacin, ni travs de leyes e instituciones la relacin entre el gozan de la capacidad intelectual para apropiarse de los Legislativo y el Ejecutivo, al tiempo que deber intereses reales de lo social en sus demandas. Estas promover el reordenamiento de prcticas y reglas del demandas se fundamentan ms bien en un deber ser Poder Legislativo para evitar la parlisis y la confron- abstracto y objetivo. Por lo pronto, queda clara la abierta tacin entre los poderes. Se busca tambin el fortale- insatisfaccin social que existe por la falta de cimiento del sistema de partidos que evite su desgaste en representatividad de intereses sociales autnticos, sea por enfrentamientos constantes en el seno del Legislativo. parte de los partidos polticos o de las organizaciones no Esto es, se reconoce la necesidad de crear una nueva gubernamentales conocidas como se. La reforma del Estado neoliberal y liberal ha demosinstitucionalidad que haga eficiente al Estado en su trado una profunda inmadurez por su incapacidad para conjunto despus de la debacle por la que atraves. Dentro de las nuevas actividades coordinadoras del mostrar objetivos claros y contundentes. Como se ha Estado asignadas por el BM est una serie de medidas que observado, ha logrado con eficacia y eficiencia destruir tienden a descentralizar y quitar a los gobiernos una maltrecha e inacabada concepcin terica y funactividades que fueron tradicionalmente de su compe- cional del Estado interventor, pero no ha podido crear un tencia, sin por ello dejar de asignarle un papel central en sistema acabado ni en trminos prcticos ni mucho la organizacin y funcionamiento de las mismas. Entre menos tericos. Existe una serie de problemas que dichas actividades destacan: a) los mecanismos de solamente se enmarcan en este ensayo, pero que por coordinacin entre el poder federal y los locales; b) la obvios motivos no pueden ser desenrollados. El Estado liberal o neoliberal en sus distintas fases o asignacin y distribucin de recursos fiscales no slo con criterios de justicia, sino tambin con la mira puesta en modelos, como ya hemos visto, no constituye un sistema la capacidad de recaudacin impositiva y de acuerdo con terico, jurdico y mucho menos prctico. Esto niveles de endeudamiento, y c) la coordinacin para la correspondera en trminos de la crtica luhmanniana al eficiente consolidacin de la autonoma local y la Estado benefactor, pero por motivos distintos, a un sistema frecuentemente basado en un feedback igualdescentralizacin de servicios sociales. Las recomendaciones del informe del BM implican la mente positivo. Con ello se corre el riesgo de no tener coordinacin estatal en el mbito de las relaciones entre puerto de llegada (objetivo definido) en las constantes la sociedad y el Estado. Este punto, como el anterior, reformas del Estado. a) La globalizacin y sus respectivos ajustes internos responde al antecedente de la destruccin de los referentes sociales tradicionales que hasta la reforma del apelan frecuentemente a agentes que estn fuera del Estado de los aos ochenta fueron vehculos de co- control jurdico, poltico y econmico del propio sismunicacin entre los actores sociales y los gobiernos: tema. A la demanda de estabilidad macroeconmica se sindicatos, organizaciones patronales y agrupaciones responde con, por ejemplo, la apertura financiera y campesinas, entre otras, que durante dcadas sirvieron de comercial, sin fijarse en que las recurrentes crisis extercanales de comunicacin y participacin poltica en la nas (de Rusia, Corea y Brasil, entre otras) destruyen la adopcin de decisiones entre la sociedad civil y el estabilidad buscada justamente por estar fuera del conEstado. Hoy, tras dos dcadas de reformas, destaca la trol jurdico normativo y por carecer de una teora que d ausencia de canales de comuniccin de esta naturaleza. sustento a esa medida. al) Con la estabilidad de precios y del sistema de Si se analiza con profundidad la serie de proyectos de reformas inducidas por el FMI y el BM en muchos pases, cambios se busca previsibilidad, confianza y empujar sobresaldr la importancia de la reforma del sistema de * El concepto de sociedad civil es utilizado de una manera partidos polticos como sustituto del viejo por vez primera en la Ilustracin y desarrollado por corporativismo, al tiempo que se impondr el forta- sistemtica Hegel. Es una categora compleja que tiende a subrogarse por lecimiento de la sociedad civil. A la fecha ha quedado los intereses sociales individuales y de grupo en estructuras claro que ninguna de las dos frmulas es suficiente. como las corporaciones y posteriormente los partidos polticos,
IV

Los partidos polticos han cado en un enorme descrdito, entre otras razones por su incapacidad para mejorar las condiciones de vida de la ciudadana, que cayeron a consecuencia de los ajustes econmicos y de la aplicacin de medidas antiinflacionarias y, por lo tanto,

en tanto representacin de intereses terica y socialmente estructuradas. Con la aglutinacin de intereses, la poblacin en forma de sociedad civil deja de ser, segn Hegel, masa para convertirse en pueblo. Esta forma de representacin social, como se observa, es algo muy lejano a la representacin que hoy se arrogan algunos grupos (Ferguson, Hegel, Prez).