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La recuperacin de reas urbanas centrales

Eduardo Rojas
Con la colaboracin de Eduardo Rodrguez Villaescusa y Emiel Wegelin

Banco Interamericano de Desarrollo

Departamento de Desarrollo Sostenible Serie de Estudios de Buenas Prcticas

ndice

ndice analtico ..................................................................................................... v Agradecimientos ................................................................................................xiii Presentacin ....................................................................................................... xv Introduccin ...................................................................................................... xvii Captulo 1 La recuperacin de reas urbanas centrales. Problemas y soluciones ...................................................................... 1 Captulo 2 Recuperacin de reas abandonadas o infrautilizadas ...................... 51 Captulo 3 Recuperacin urbana para modificar la tendencia de crecimiento .................................................................................87 Captulo 4 La recuperacin de reas urbanas deterioradas ..............................129 Captulo 5 Instituciones e instrumentos para la recuperacin de reas urbanas centrales .............................................................181 Captulo 6 La recuperacin de reas centrales, un objetivo posible .................227 Referencias ......................................................................................................269 ndice de materias ............................................................................................275
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ndice analtico

Presentacin ..................................................................................................... xv Introduccin ..................................................................................................... xvii

Captulo 1
La recuperacin de reas urbanas centrales. Problemas y soluciones ...................................................................................... 1 El problema de poltica pblica .............................................................. 1 Crecimiento perifrico y deterioro central ........................................ 2 Fallas de mercado que originan el deterioro urbano ...................... 10 El mal gobierno urbano como causa de deterioro urbano .............. 11 Los costos sociales del deterioro urbano ........................................ 13 El proyecto de recuperacin urbana. Base de la accin pblica ........ El concepto y la prctica de la recuperacin urbana ....................... La estrategia de intervencin, el proyecto urbano y la estructura de gestin ................................................................. Alcance de las intervenciones de recuperacin de reas urbanas centrales ............................................................. El desarrollo econmico, base de sustentacin de la recuperacin urbana ............................................................. Mejoramiento del entorno de inversiones, condicin inicial de la recuperacin urbana ............................................................. Componentes de un proyecto de recuperacin urbana.................. La identidad meditica del proceso de recuperacin; la obra simblica ........................................................................... Las fases del proceso de recuperacin de reas centrales ............... 17 17 23 26 27 33 37 39 41

Aburguesamiento (gentrification). Caractersticas del problema y medidas de mitigacin ....................... 43 Aburguesamiento, signo de xito o efecto no deseado? .............. 43 Estrategias e instrumentos para paliar los efectos negativos del aburguesamiento ..................................................... 46

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Captulo 2
Recuperacin de reas abandonadas o infrautilizadas ................................ 51 Proyecto de recuperacin del antiguo Puerto Madero en Buenos Aires ..................................................................................... La ciudad de Buenos Aires y el rea del puerto .............................. Operacin de reforma de Puerto Madero ...................................... El proyecto urbano ........................................................................ Instrumentos operativos utilizados ................................................. Metodologa operativa .................................................................. Proyecto de reforma del sector puerto fluvial de Hamburgo ............ El puerto y la ciudad de Hamburgo ................................................ El desarrollo urbano reciente y el sector portuario ......................... Diagnstico del sector ................................................................... El proyecto de Hamburgo: Ciudad y Lander ................................... El proyecto urbano de reforma del sector portuario. Sector norte del ro Elba ................................................................ Instrumentos operativos utilizados ................................................. Proyecto de los Muelles de Londres (The Docklands) ......................... La gestin urbana en la ciudad de Londres .................................... El Sector de los muelles (Docklands) en Londres Metropolitano (1981) .................................................. La operacin de reforma ................................................................ El proyecto urbano ........................................................................ El transporte urbano y la accesibilidad como eje de la intervencin .......................................................................... Instrumentos operativos utilizados ................................................. 53 54 56 58 61 62 63 64 66 67 67 69 72 74 75 77 78 81 83 84

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Captulo 3
Recuperacin urbana para modificar la tendencia de crecimiento ............. 87 Proyecto de reforma del sector Este de Pars. Barrio de Bercy .......... La gestin de desarrollo urbano en la ciudad de Pars .................... La problemtica del sector Este de la ciudad .................................. La operacin de reforma del barrio de Bercy .................................. El proyecto urbano ........................................................................ Instrumentos operativos utilizados ................................................. 89 90 90 95 95 97

Reestructuracin funcional y econmica de Bilbao ............................ 99 La ciudad de Bilbao y su rea metropolitana .................................. 99 La operacin de reforma .............................................................. 102 El proyecto urbano ...................................................................... 105

NDICE ANALTICO

Tres intervenciones iniciales para modificar una imagen de ciudad ................................................................. 107 La coordinacin institucional ....................................................... 108 Metrpoli 30: sociedad local y de identidad del proyecto ............ 112 Bilbao Ra 2000 ........................................................................... 113 El financiamiento de las operaciones y el papel de Ra 2000 ........ 114 La relacin con el sector privado .................................................. 115 Desarrollo del Eix Maci en Sabadell ................................................. 116 La ciudad de Sabadell .................................................................. 116 Gnesis del proyecto urbano del Eix Maci: el control del suelo por parte de la municipalidad ....................................... 117 El proyecto urbano ...................................................................... 119 La puesta en operacin ................................................................ 123 El cambio estratgico de la ciudad. El Eix Maci, un espacio de nueva economa en Sabadell ................................. 127

Captulo 4
La recuperacin de reas urbanas deterioradas .......................................... 129 La zona Este (Penn Quarter) de Washington, Distrito de Columbia ........................................................................... 131 La ciudad de Washington, D.C. y la regin metropolitana ........... 131 El desarrollo reciente de Washington, D.C. .................................. 133 La situacin de la zona Este (Penn Quarter) ................................. 134 La operacin de reforma .............................................................. 135 Instrumentos operativos utilizados ............................................... 137 Logros y perspectivas a corto y mediano plazo ............................. 142 La recuperacin del centro histrico de Quito, Ecuador .................. 144 Quito, ciudad patrimonial ............................................................ 145 El centro histrico y la ciudad contempornea ............................. 146 El proceso de preservacin del centro histrico de Quito ............. 149 Intervenciones pblicas ................................................................ 153 Inversiones con el sector privado ................................................. 155 El programa de acciones sociales ................................................. 156 Evolucin reciente del proceso de rehabilitacin y preservacin del centro histrico ............................................... 160 Enseanzas de la experiencia de Quito ........................................ 161 El Programa de Repoblamiento del Centro de Santiago de Chile ... 163 El rea central y el desarrollo de la regin metropolitana de Santiago de Chile ............................................. 164 El Programa de Repoblamiento .................................................... 166 Intervenciones iniciales ................................................................ 168

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Resultados iniciales del Programa ................................................ El Programa a diez aos de su lanzamiento ................................. Caractersticas del nuevo acervo de viviendas del centro .............. Imagen urbana ............................................................................ Instrumentos operativos y de planificacin...................................

170 174 174 175 176

Captulo 5
Instituciones e instrumentos para la recuperacin de reas urbanas centrales ............................................................................ 181 Estructuras institucionales. Las sociedades de capital mixto pblico-privado .................................................................................... 182 Caractersticas de las asociaciones pblico-privadas ..................... 182 Gestin de riesgos en las asociaciones pblico-privadas ............... 189 Las sociedades de capital mixto en Francia: el caso de La Plaine Saint-Denis ................................................... 193 La Empresa del Centro Histrico de Quito, sociedad de capital mixto ............................................................ 195 Estructuras institucionales. Las sociedades pblicas ......................... 198 Caractersticas de las sociedades pblicas .................................... 198 Corporacin Antiguo Puerto Madero, Buenos Aires ..................... 199 Corporacin de Desarrollo de Bilbao, Sociedad Ra 2000 ............. 201 Corporacin para el Desarrollo de la Avenida Pensilvania, en Washington, D.C. ................................................................... 205 Instrumentos para la promocin del desarrollo econmico en reas de recuperacin urbana ....................................................... 209 Zonas de mejoramiento de negocios. El caso del Center City District, Filadelfia, Pensilvania ...................................................... 210 Bancos comunitarios de desarrollo. El caso de Los Angeles Community Development Bank, California .................................. 213 Zonas de desarrollo empresarial. Atlanta, sede de los Juegos Olmpicos de 1996 ................................................. 217 Instrumentos para facilitar el financiamiento de inversiones en recuperacin de reas centrales .................................................... 218 Garantas pblicas a prstamos ................................................... 218 Subsidios cruzados. El caso de Battery Park en Nueva York .......... 220 Instrumentos tributarios. Financiamiento a travs de incrementos en los ingresos tributarios (Tax Incrementing Financing). El caso de Chicago, Illinois ............ 223 Derechos de desarrollo transferibles. El caso de The Seattle Housing Incentive Program, en Seattle, Washington .................... 224

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NDICE ANALTICO

Captulo 6
La recuperacin de reas centrales, un objetivo posible ............................ 227 Las condiciones de contexto y su impacto sobre los programas de recuperacin urbana ...................................................................... 228 Factores desencadenantes de los procesos de recuperacin urbana ......................................................................................... 228 Polticas sectoriales favorables ..................................................... 231 Desarrollo de los mercados financieros ........................................ 232 Los consensos y el proyecto urbano ............................................. 234 El control del suelo ...................................................................... 236 Los beneficios de la recuperacin de reas urbanas centrales ......... 237 Beneficios socioeconmicos de la recuperacin urbana ............... 237 Criterios de anlisis y medicin de los beneficios ......................... 240 Justificacin de la inversin pblica en recuperacin urbana ........ 245 El financiamiento de la recuperacin urbana, la asignacin de riesgos y beneficios ........................................................................ 247 El problema del financiamiento ................................................... 247 Contenido del proyecto y la participacin del sector privado ....... 252 Riesgos y su reduccin ................................................................. 255 Incentivos financieros y fiscales .................................................... 257 Funciones de los subsidios ........................................................... 263 Financiamiento, subsidios y segregacin social ............................ 265 El desafo de un objetivo posible ....................................................... 266 Referencias .................................................................................................... 269 ndice de materias .......................................................................................... 275
ndice de cuadros ix

Cuadro 1.1 Cuadro 1.2

Cuadro 1.3 Cuadro 2.1 Cuadro 3.1 Cuadro 4.1

Deterioro en el rea central de So Paulo ........................................ 8 Factores determinantes en los diferenciales de costos sociales: desarrollo de terrenos perifricos versus recuperacin de reas urbanas centrales ............................................................. 15 Costos diferenciales de incorporar un nuevo residente en Santiago de Chile, 1985 ........................................................... 16 Puerto Madero. Distribucin de superficies. Plan Maestro .............. 60 Bilbao, actividades e instituciones ejecutoras ............................... 110 Inversiones efectuadas en el centro histrico de Quito en el periodo 1994-2001 ............................................................. 152

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Cuadro 5.1 Cuadro 5.2 Cuadro 5.3 Cuadro 6.1 Cuadro 6.2 Cuadro 6.3 Cuadro 6.4

Opciones de asociacin pblico-privada para el financiamiento de la recuperacin urbana ........................................................... 184 Condiciones y acciones para atraer capital privado ...................... 190 Participacin de los socios en la Sociedad Ra 2000 ..................... 202 Resumen de los beneficios econmicos de la recuperacin urbana ........................................................... 242 Arreglos institucionales y financiamiento en los casos analizados ................................................................ 251 Riesgos de mercado y medidas para reducirlos ............................ 260 Incentivos financieros y fiscales .................................................... 264

ndice de recuadros

Recuadro 1.1 Patrones de obsolescencia ............................................................... 9 Recuadro 1.2 Normativas urbansticas ................................................................. 13 Recuadro 5.1 Atribuciones de la Corporacin de Desarrollo de la Avenida Pensilvania, Washington, D.C. ............................... 207

ndice de figuras

Figura 1.1
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Figura 1.2 Figura 1.3 Figura 1.4 Figura 2.1 Figura 2.2 Figura 2.3 Figura 2.4 Figura 2.5 Figura 2.6 Figura 2.7 Figura 2.8 Figura 3.1 Figura 3.2 Figura 3.3 Figura 3.4 Figura 3.5 Figura 3.6 Figura 3.7 Figura 3.8

Crecimiento del rea urbanizada de la regin metropolitana de Santiago de Chile ....................................................................... 4 Localizacin de los casos analizados .............................................. 19 Caractersticas de los casos estudiados .......................................... 20 Fases del proceso de recuperacin urbana ..................................... 40 Puerto Madero, localizacin en Buenos Aires ................................. 55 Vista general de los terrenos de Puerto Madero ............................. 57 El proyecto urbano de Puerto Madero ........................................... 59 Vista general de las obras concluidas en Puerto Madero ................ 62 Localizacin de la zona de los muelles de Hamburgo ..................... 65 Plan de rehabilitacin de la zona portuaria .................................... 70 El rea de los Muelles de Londres .................................................. 76 Estudio de diseo urbano de Canary Warf ..................................... 82 Localizacin del rea de Bercy en la ciudad de Pars ....................... 91 El eje de crecimiento sur-este de la ciudad de Pars ........................ 94 Plan de volmenes y edificacin de Bercy ...................................... 97 rea central de Bilbao ................................................................. 101 Trazado del metro de Bilbao ........................................................ 104 El rea de Abandoibarra en el centro de Bilbao ........................... 106 El rea del Eix Maci en Sabadell ................................................. 118 Vista area de los terrenos del Eix Maci ..................................... 120

Figura 3.9 Figura 3.10 Figura 3.11 Figura 4.1 Figura 4.2 Figura 4.3 Figura 4.4 Figura 4.5 Figura 4.6 Figura 4.7 Figura 4.8 Figura 4.9 Figura 4.10 Figura 4.11 Figura 4.12 Figura 4.13 Figura 4.14

El plan del Eix Maci .................................................................... 122 Maqueta del proyecto del Eix Maci ............................................ 125 Vista general del proyecto Eix Maci en avanzado estado de ejecucin ................................................................................ 127 El Penn Quarter en Washington, D.C. .......................................... 132 Localizacin del Penn Quarter entre el Capitolio y la Casa Blanca ........................................................................... 134 El Edificio Landsburgh en el Penn Quarter ................................... 138 El Centro MCI de espectculos deportivos ................................... 139 Principales inversiones en el Penn Quarter ................................... 140 La ciudad de Quito y el centro histrico ....................................... 147 Vista general del centro histrico ................................................. 149 Localizacin de las inversiones en el centro histrico de Quito ..... 154 Espacio pblico recuperado en el centro histrico de Quito ......... 157 Viviendas recuperadas en la calle Caldas de Quito ....................... 159 Localizacin del barrio Centro en Santiago de Chile .................... 165 Localizacin de los proyectos inmobiliarios del programa de repoblamiento de Santiago de Chile ....................................... 171 Edificaciones frente al nuevo parque Los Reyes en el barrio Poniente ................................................................... 177 Calle Moneda en el barrio Poniente de Santiago de Chile ............ 178

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In memoriam
Este trabajo est dedicado a la memoria de Andrs Necochea Vergara (19432002), quien desde las Naciones Unidas luch por un futuro mejor para los ms desposedos de nuestras ciudades.

Agradecimientos

El presente estudio fue realizado por la Divisin de Programas Sociales del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo con financiamiento parcial del Fondo Fiduciario de la Comunidad Europea y de la Divisin de Programas Sociales del Departamento Regional de Operaciones 1; Carolina Piedrafita prepar los perfiles institucionales incluidos en el captulo 5. Los perfiles de instrumentos que aparecen en el mismo captulo fueron compilados por un grupo de estudiantes del Programa de Maestra en Polticas Pblicas de la Escuela de Asuntos Pblicos e Internacionales de la Universidad de Columbia, Nueva York, dirigidos por el profesor Mark Gordon. El caso de Quito se basa en un estudio efectuado por Paulina Burbano y Eduardo Rojas y el caso de Santiago de Chile fue desarrollado por Pablo Trivelli y Pablo Contrucci. El caso de Londres est basado en un estudio de modelos de gestin para programas urbanos llevado a cabo por SEREX CIUDAD. Agradecemos a Alejandro Gutirrez, del equipo de SEREX, por la autorizacin para usar los resultados de dicho estudio. Los arquitectos Pablo C. Fuentes y Nicols Palominos prepararon los grficos que ilustran los casos estudiados. Los autores agradecen los valiosos y detallados comentarios de la Profesora Fernanda Magalhes, Universidad Federal de Rio de Janeiro (Brasil), el Profesor Alfredo Garay, Universidad Nacional de General Sarmiento (Argentina) y la Arquitecta Patricia Torres, Banco Interamericano de Desarrollo.

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Presentacin

El rpido crecimiento de la poblacin urbana de la segunda mitad del siglo XX y las profundas transformaciones ocurridas en los ltimos 20 aos en la economa de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe ofrecen innegables oportunidades y a la vez generan complejos problemas. Todo ello ha potenciado el desarrollo de la economa de los pases y la mejora de las condiciones de vida de la poblacin. Sin embargo, junto al aumento de la productividad de empresas y trabajadores, la urbanizacin ha concentrado espacialmente la pobreza y ha agudizado los conflictos sociales. La contrapartida de la mayor disponibilidad de infraestructura, viviendas y servicios para la poblacin ha sido el rpido crecimiento en extensin del rea urbanizada, con graves efectos sobre el medio ambiente. Los cambios en las preferencias de los grupos de poblacin de mayores ingresos y las necesidades de las actividades econmicas ms dinmicas han promovido el crecimiento perifrico de las ciudades y el creciente abandono de reas centrales por causa de la decadencia de sus actividades econmicas y el deterioro de los activos inmobiliarios que contienen. Este segundo proceso, al tiempo que representa un problema de subutilizacin de activos, ofrece la oportunidad de alojar parte del crecimiento urbano futuro en reas centrales, reduciendo as la presin de crecimiento sobre la periferia. Varios gobiernos urbanos de la regin estn desarrollando programas orientados a aprovechar la oportunidad de desarrollo que ofrece la recuperacin de reas centrales. Para estos efectos, estn diseando y ejecutando acciones de gran alcance en diferentes grados de asociacin con entidades de otros niveles de gobierno y el sector privado. Algunos de estos gobiernos se han acercado al Banco Interamericano de Desarrollo en busca de financiamiento y asistencia tcnica. Respondiendo a esta demanda, y con el fin de orientar el trabajo de los equipos tcnicos del Banco y de los prestatarios, la Divisin de Programas Sociales del Departamento de Desarrollo Sostenible emprendi el estudio objeto de la presente publicacin. En l se analiza la lgica econmica y de poltica de invertir recursos pblicos en la recuperacin de reas centrales, y se identifican formas alternativas de estructurar el financiamiento de estos programas y de mitigar los impactos sociales negativos del proceso de recuperacin. A fin de mostrar la forma como se pueden abordar estos problemas, el estudio analiza nueve programas de recuperacin urbana en Europa, Amrica del Norte y Amrica del Sur que son representativos de los principales tipos de problemas encontrados y saca conclusiones tiles para el diseo y ejecucin de este tipo de programas

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en los pases prestatarios. El estudio incluye adems una discusin de los instrumentos y estructuras institucionales ms utilizados en la ejecucin de programas de recuperacin urbana. La publicacin de este trabajo tiene como objetivo poner en manos de los especialistas un conjunto estructurado de antecedentes tcnicos, instrumentos y estudios de caso que faciliten el proceso de identificar, disear y ejecutar programas de recuperacin urbana.

Carlos M. Jarque Gerente Departamento de Desarrollo Sostenible Washington, D.C., abril de 2004

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Introduccin

En los ltimos 50 aos las ciudades de Amrica Latina y el Caribe han enfrentado un rpido proceso de crecimiento demogrfico y econmico que las ha llevado a concentrar a principios del siglo XXI el 75% de la poblacin (HABITAT, 2000) y a generar ms de la mitad del producto de los pases de la regin (Banco Mundial, 1992). Este acelerado proceso de urbanizacin ha incrementado la productividad de las empresas y de la mano de obra y ha contribuido significativamente a mejorar las condiciones de vida de la poblacin. El proceso de crecimiento de las ciudades es hoy irreversible e incontenible. En consecuencia, los gobiernos urbanos de la regin se ven abocados al desafo ineludible de mejorar su capacidad de respuesta a las crecientes y cada vez ms complejas demandas de servicios urbanos que hacen las empresas y la poblacin urbana. Entre los desafos que se enfrentan figura el del rpido crecimiento en extensin experimentado por las principales ciudades de la regin. La mayora de las ciudades latinoamericanas ocupan hoy un territorio hasta diez veces mayor del que tenan en los primeros 400 aos de su desarrollo. Las relativamente bajas densidades que predominan en la estructura urbana de la regin con un promedio de menos de 80 habitantes por hectrea (Bertaud y Malpezzi, 2002) harn que los ms de 400 millones de habitantes urbanos que tendr al trmino de la primera dcada del siglo XXI ocupen un espacio urbanizado de ms de 5 millones de hectreas. Este vasto territorio urbanizado contiene reas en muy diversos niveles de consolidacin. Las reas centrales (usualmente en torno al ncleo histrico de la ciudad), generalmente densamente ocupadas, estn sin embargo muchas veces rodeadas de barrios residenciales o reas industriales en deterioro o abandonadas. Existen zonas que originalmente fueron perifricas pero que como resultado de la expansin de la mancha urbanizada se han consolidado como polos de nueva centralidad urbana. Finalmente estn las periferias en pleno proceso de incorporacin a usos urbanos, unas como barrios plenamente consolidados de viviendas para familias de ingresos medianos y altos, y otras como periferias precarias en proceso gradual de consolidacin por medios informales ocupadas por familias de ingresos bajos. El espacio urbanizado requerido por el aumento de la poblacin y la expansin de las actividades econmicas urbanas puede conseguirse de dos formas. La ms predominante se basa en la ocupacin extensiva del territorio donde se asienta la ciudad y que expande el rea construida en la periferia agregando nuevos desarrollos suburbanos generalmente de baja densidad, lo que redunda en una progresiva ocupacin para usos urbanos del territorio contiguo a la aglomeracin. Conforme

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crece la superficie de la ciudad, localizaciones que anteriormente eran perifricas se convierten en relativamente centrales y en consecuencia susceptibles de ser utilizadas para usos ms cualificados o bien se tornan aptas para intensificar su densidad de uso. Los cambios en la tecnologa de transporte y comercializacin de productos han conducido al abandono de antiguas infraestructuras de ferrocarriles y terminales de transporte, normalmente localizadas en reas centrales. Las transformaciones sufridas por los segmentos modernos de las economas urbanas de la regin, sometidos a intensa competencia internacional como resultado del proceso de globalizacin, han favorecido el abandono de las antiguas instalaciones productivas y oficinas, tanto por el cierre de empresas como por la necesidad de modernizar los procesos productivos con miras a mejorar su eficacia y competitividad. Estos procesos dejan abandonadas o subutilizadas instalaciones, edificios y tierras centrales. La existencia de estos activos centrales abandonados o subutilizados hace posible una segunda forma de crecimiento a travs del redesarrollo de reas ya urbanizadas que han perdido funcionalidad o se encuentran deterioradas y la saturacin de reas vacas o bolsas de terreno enquistadas en medio del rea urbana consolidada. La incesante ocupacin de nuevo suelo que requiere el crecimiento perifrico origina grandes costos para la sociedad, entre los que destacan los asociados a ampliar el suministro de servicios pblicos y los generados por el desplazamiento diario de personas y productos en un territorio urbanizado en constante aumento. Asimismo, se hace necesario ampliar las redes de agua potable y alcantarillado, prolongar las vas troncales y secundarias, extender la cobertura de los servicios de recoleccin de basuras y aumentar el suministro de alumbrado pblico y servicios de seguridad ciudadana. El costo por habitante de proporcionar esos servicios crece con el aumento del rea servida y la disminucin de la densidad de poblacin servida. Al mismo tiempo, el crecimiento en extensin genera costos adicionales para la sociedad debido a los mayores costos de funcionamiento de los servicios de transporte pblico y el incremento del transporte privado con los costos de congestin y contaminacin asociados. Las anteriores son algunas de las razones que hacen atractiva una propuesta de crecimiento urbano compacto, frente al crecimiento en extensin. Sin embargo, es poco probable que esta alternativa de crecimiento surja en forma espontnea de la simple dinmica de las fuerzas de mercado. Si bien el crecimiento basado en el redesarrollo de las reas internas o la saturacin de los espacios intersticiales es ms eficiente desde la perspectiva de la sociedad, el crecimiento en extensin lo es desde el punto de vista privado. A pesar de la conveniencia del crecimiento compacto, las preferencias de las masas consumidoras y el sistema de incentivos en el cual funcionan los promotores inmobiliarios, las familias demandantes de viviendas y servicios, e incluso los organismos pblicos de facilitacin de vivienda social, favorecen el crecimiento perifrico por sobre la saturacin y densificacin del rea construida. Desde la perspectiva de estos actores individuales y por razones muy diversas, es ms conveniente desarrollar nuevas tierras. A modo de ejemplo se puede citar la facilidad operativa que para los operadores inmobiliarios representa la dispo-

INTRODUCCIN

nibilidad de grandes paos de terreno barato en la periferia. Esto les permite, no slo reducir la incidencia del costo del suelo en el precio de venta de las propiedades, sino tambin tener un gran control sobre el proceso de produccin de espacio construido, ya que el acceso al suelo en la periferia no requiere las complejas negociaciones con mltiples propietarios que caracteriza a las reas centrales. Por su parte, las familias de ingresos altos en Amrica Latina y el Caribe han manifestado una marcada preferencia por viviendas localizadas en barrios perifricos que les ofrezcan las amenidades modernas de las viviendas nuevas en subdivisiones del tipo barrio jardn. Para facilitar estos bienes inmobiliarios se requieren grandes extensiones de suelo usualmente slo disponibles en las reas que se incorporan a usos urbanos en la periferia. Con este desplazamiento han atrado hacia localizaciones perifricas a los servicios y comercios que los abastecen y han generado un modelo de vida que es copiado por familias de ingresos medianos y medianos bajos que demandan viviendas similares aunque de menor calidad. Las entidades pblicas de vivienda que atienden las necesidades de las familias de bajos ingresos, motivadas por maximizar el nmero de viviendas producidas con un presupuesto fijo anual, operan de preferencia en la periferia urbana buscando disminuir la incidencia del costo del suelo en el costo final de las viviendas que producen. La explicacin de este comportamiento de los principales agentes del desarrollo urbano subyace en el hecho de que el mercado inmobiliario y el gobierno urbano no traspasan a los operadores individuales todos los costos que generan sus decisiones de vivir en la periferia y trabajar, abastecerse y recrearse en localizaciones centrales. Tradicionalmente, los mayores costos de ampliacin de redes no han sido cargados en su totalidad a los empresarios inmobiliarios y, por ende, al costo final del espacio construido en la periferia. Hasta hace pocos aos, las empresas de utilidad pblica no cargaban a los usuarios todos los costos de extensin de los servicios de agua potable y alcantarillado y, hasta hoy, los gobiernos locales o centrales construyen la vialidad troncal sin traspasar todo su costo a los beneficiarios o sin cobrar impuestos por la valorizacin producida. Por otra parte, el mayor costo recurrente de transporte generado por la extensin de la ciudad no influye directamente en las decisiones de los promotores inmobiliarios, los cuales siguen las preferencias de los consumidores por localizaciones perifricas. Tampoco lo toman en cuenta las entidades pblicas encargadas de suministrar vivienda social, ya que es un costo recurrente que pagan los usuarios. La situacin se agrava porque no se han implantado mecanismos eficaces para cargar los costos sociales de la congestin del trfico rodado y de la contaminacin a quienes los producen. La constatacin de los mayores costos del crecimiento perifrico y el aumento de las reas centrales abandonadas o con altos niveles de deterioro han despertado un renovado inters por el potencial de absorber el crecimiento urbano que ofrecen esas reas. Varias municipalidades de pases prestatarios han acudido al Banco Interamericano de Desarrollo solicitando financiamiento y asistencia tcnica para establecer programas de rehabilitacin de reas centrales. Este inters responde en ocasiones a la preocupacin por la preservacin del patrimonio urbano, en otras a la voluntad de utilizar ms eficientemente sus activos inmobiliarios, y an en otros ca-

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sos para revertir procesos de deterioro y abandono en pleno desarrollo. Con estas iniciativas, estas ciudades de Amrica Latina y el Caribe se unen al conjunto creciente de ciudades que han abordado programas de recuperacin de reas centrales utilizando una gran diversidad de instrumentos urbansticos, institucionales, financieros y de fomento econmico. El presente documento estudia las caractersticas del problema de la recuperacin de reas centrales analizando los factores que la originan, las razones por las que constituye un campo de inters para la poltica pblica, la lgica econmica de invertir fondos pblicos en iniciativas de recuperacin, y distintas opciones de financiamiento y ejecucin de programas de rehabilitacin urbana. Con el fin de discutir las implicaciones prcticas de esos aspectos se analizan casos de programas exitosos en la recuperacin de reas centrales en diversos pases. Este documento no pretende agotar esta amplia y compleja temtica, sino ofrecer una referencia para el abordaje sistemtico de los principales problemas que se presentan as como orientar el proceso de preparacin de proyectos de recuperacin de reas centrales. Se confa en que su contenido facilite el trabajo de los Equipos de Proyecto del Banco responsables de estas operaciones y de los funcionarios de los pases prestatarios del Banco que trabajan en tales iniciativas. Asimismo, los casos que se describen ofrecen a los lectores una visin de la complejidad que tienen estas operaciones y las mltiples opciones que existen para abordar la problemtica. El documento est estructurado en seis captulos. El primero presenta someramente los problemas que los programas de recuperacin de reas urbanas centrales enfrentan y describe sus componentes principales. Los tres captulos siguientes estn dedicados al anlisis de nueve casos de programas de recuperacin de reas centrales que cubren las principales tipologas de intervencin, con ejemplos tomados de Europa y Amrica del Norte y del Sur. Los casos analizados se agrupan segn la problemtica central que abordan. Es as como el captulo 2 se centra en programas que aprovechan oportunidades de desarrollo abiertas por la recuperacin de reas centrales infrautilizadas o abandonadas. Se incluyen los casos del proyecto de recuperacin del antiguo Puerto Madero en Buenos Aires (Argentina); el proyecto de reforma del sector del puerto fluvial del ro Elba en Hamburgo (Alemania), y el proyecto de desarrollo de la zona de los Muelles de Londres (Reino Unido). El captulo 3 aborda programas que intentan modificar la tendencia de crecimiento de la ciudad o un sector de ella. Se analizan los casos del proyecto de reforma del sector Este de Pars (Barrio de Bercy) en Francia, la reestructuracin funcional y econmica de Bilbao y el desarrollo del Eix Maci en Sabadell, ambas ciudades en Espaa. El captulo 4 est destinado a examinar programas de recuperacin de reas urbanas deterioradas. Se discuten los casos de la recuperacin del centro histrico de Quito (Ecuador), la rehabilitacin de la zona Este del centro de Washington, D.C. (Estados Unidos) y la rehabilitacin del barrio Poniente de Santiago de Chile. El captulo 5 contiene una discusin de la problemtica institucional que presentan los programas de recuperacin urbana y describe las estructuras institucionales usadas en algunos casos destacados. Asimismo, analiza los principales instrumentos a disposicin del gobierno urbano para ejecutar programas de esta naturaleza. Estos antecedentes ofrecen pistas, tanto

INTRODUCCIN

para la organizacin de instituciones idneas para ejecutar la gran variedad de acciones que requieren para el xito los programas de recuperacin de reas urbanas centrales, como para el uso prudente de los instrumentos de intervencin que lograrn los objetivos de bien pblico de esos programas. Finalmente, el captulo 6 presenta las enseanzas extradas de los casos estudiados abordando la lgica de invertir recursos pblicos en financiar estos programas, el potencial de movilizacin de recursos de las distintas opciones de financiamiento que se han utilizado y de los mecanismos institucionales aplicados para su ejecucin. A lo largo del texto, en particular en los captulos 1 y 6, se hace referencia a los casos de recuperacin urbana analizados y a los instrumentos descritos en el captulo 5. Esas referencias se destacan en el texto para indicar a los lectores que el caso o los instrumentos discutidos se abordan en el mismo y as diferenciarlos de las referencias a casos o instrumentos no discutidos en detalle en esta publicacin.

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