N108

mayo 2011

documento de trabajo

El dficit de seguridad en el sur del Cucaso

Jos Boonstra Neil Melvin

Acerca de FRIDE
FRIDE es un centro de estudios independiente, con sede en Madrid, dedicado a cuestiones relativas a la democracia y los derechos humanos, la paz y la seguridad, y la accin humanitaria y el desarrollo. A travs de la investigacin en estas reas, FRIDE trata de influir en la formulacin de las polticas pblicas y de informar a la opinin pblica.

Documentos de trabajo
Los documentos de trabajo de FRIDE tratan de fomentar un debate ms amplio sobre estas cuestiones y ofrecer consideraciones pertinentes para las polticas pblicas.

El dficit de seguridad en el sur del Cucaso

Jos Boonstra
Investigador senior, FRIDE, Madrid

Neil Melvin
Director, Programa sobre Conflicto Armado y Gestin de Conflictos, SIPRI, Estocolmo

 Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior (FRIDE) 2011. Goya, 5-7, Pasaje 2. 28001 Madrid SPAIN Tel.: +34 912 44 47 40 Fax: +34 912 44 47 41 Email: fride@fride.org Todas las publicaciones de FRIDE estn disponibles en el sitio web: www.fride.org Este documento pertenece a FRIDE. Queda prohibido todo tipo de reproduccin o redistribucin, total o parcial, sin el permiso previo de FRIDE. Las ideas expresadas por el autor no reflejan necesariamente las opiniones de FRIDE. Si tiene algn comentario sobre este documento o alguna sugerencia, puede ponerse en contacto con nosotros en fride@fride.org ISSN: 2172-5845 (Impreso) ISSN: 2172-5853 (Internet) Depsito Legal: M-45716-2010

Contenido
Un contexto cambiante El papel de las organizaciones internacionales Los Estados influyentes El enfoque de la UE hacia el sur del Cucaso Hacia una estrategia europea de seguridad Conclusiones 3 5 9 13 17 19

EL DFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CUCASO

JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN

El sur del Cucaso sufre un dficit de seguridad. La regin est pasando por un perodo de cambio y existe un gran riesgo de que aumente la inestabilidad e incluso de que se d un conflicto. La disputa sobre Nagorno-Karabaj es la ms voltil. Con frecuencia, francotiradores de las fuerzas armenia y azerbaiyana se enfrentan a lo largo de la Lnea de Contacto, mientras que el proceso de paz se encuentra en un punto muerto. La situacin en Georgia con relacin a Abjasia y Osetia del Sur parece estable, pero no ha habido avances en los esfuerzos para lograr un acuerdo poltico entre el Gobierno georgiano y los lderes de las dos repblicas. A su vez, las relaciones entre Georgia y Rusia no atraviesan su mejor momento. Los marcos de seguridad actuales son insuficientes tanto para prevenir nuevos conflictos como para resolver las disputas que llevan aos asolando la regin. La Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE) es el mecanismo de seguridad con ms experiencia en el rea, pero su influencia se ha visto afectada por la falta de consenso entre sus miembros, en particular entre Rusia y sus aliados, por un lado, y Occidente, por el otro. A su vez, la atencin cada vez mayor que prestan algunos Estados regionales al sur del Cucaso, especialmente Rusia y Turqua, no ha contribuido a la seguridad. Slo mediante soluciones creativas se conseguir lograr un cambio positivo y alcanzar un acuerdo. El mero reconocimiento unilateral o la completa reintegracin de Abjasia, Osetia del Sur y Nagorno-Karabaj no son suficientes. Para Armenia, Azerbaiyn y Georgia, la Unin Europea (UE) es un actor relativamente neutral que se encuentra bien posicionado para aumentar su compromiso en la regin. Por tanto, los Veintisiete deberan liderar iniciativas que contribuyeran a llenar el dficit de seguridad en el sur del Cucaso, mediante un enfoque concertado de resolucin de conflictos.

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Actualmente, las relaciones de la UE con la regin se desarrollan, sobre todo, a travs de la Poltica Europea de Vecindad (PEV) y la Asociacin Oriental. Estas iniciativas regionales tienen el objetivo de fomentar el desarrollo econmico, el comercio y la democracia y fortalecer los derechos humanos. Sin embargo, aparte de algunas iniciativas para controlar las fronteras, la mayora de las medidas no tiene en cuenta la dimensin de seguridad. La creacin del Servicio Europeo para la Accin Exterior (SEAE) y la reconfiguracin de algunos puestos clave, en particular de los representantes especiales, presentan una oportunidad para que Bruselas disee un enfoque innovador y ms adecuado a los desafos de seguridad de la regin. Este documento de trabajo tiene dos objetivos principales. La primera parte analiza el papel de los Estados y organizaciones internacionales que tienen una participacin activa en la zona. En este sentido, por un lado se examina la presencia cada vez ms activa de los Estados ms grandes, sobre todo Rusia y Turqua, con el fin de aumentar su influencia, y por el otro el declive de los enfoques internacionales concertados a travs de las organizaciones regionales y la ONU. Los autores consideran que estas tendencias han contribuido a empeorar an ms la seguridad en la regin y es necesario reactivar el papel de las organizaciones regionales, en particular el de la OSCE, aunque slo eso no sera suficiente para resolver los serios desafos en este terreno. Para alcanzar una estabilidad genuina y duradera hace falta no slo ms seguridad, sino tambin ms desarrollo. La UE es el mejor actor para lograr ambos objetivos. La segunda parte del documento analiza el marco para un nuevo compromiso europeo en la regin. En primer lugar, es necesario reconocer que los problemas actuales no se resolvern fcilmente. La UE debera centrarse en lograr un consenso sobre cmo alcanzar una solucin integral para los retos de seguridad de la regin. Ello probablemente conllevar acordar un paquete a mltiple niveles para la resolucin de conflictos, aumentar la seguridad y el desarrollo de los Estados del rea y disear un nuevo marco de cooperacin regional, tanto hacia Rusia como hacia Turqua. Para promover dicho proceso, los Veintisiete deberan: Disear una hoja de ruta para aumentar la seguridad en el sur del Cucaso, que incluya indicadores claros y especficos de los objetivos y medios. Proponer, de manera activa, opciones para la resolucin del conflicto sobre Abjasia y Osetia del Sur, ms all de una poltica de no reconocimiento. Establecer una poltica de objetivos claros con relacin a Nagorno-Karabaj y estar preparados para desplegar una misin de monitoreo bajo la Poltica Comn de Seguridad y Defensa (PCSD), as como para participar en el proceso de paz. As, la UE contribuira a dar un impulso poltico para avanzar hacia una solucin integral, paliar el dficit de seguridad en el corto plazo y, sobre todo, ayudar a superar el punto muerto y los conflictos prolongados del sur del Cucaso.

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Un contexto cambiante
Los cambios en sur del Cucaso han contribuido a una mayor inestabilidad. En los ltimos aos, Armenia y Azerbaiyn han fortalecido sus fuerzas de seguridad y Rusia ha establecido una presencia militar en las repblicas secesionistas georgianas de Abjasia y Osetia del Sur. Mientras tanto, la comunidad internacional no ha sido capaz de desempear un papel positivo en la seguridad del rea, de mediar para alcanzar una solucin a los tres principales conflictos o desarrollar medidas para fomentar la confianza con vistas a un acercamiento de las partes involucradas evitando as nuevos conflictos. La debilidad de los marcos de seguridad multilaterales se hizo patente en la cumbre de la OSCE de diciembre de 2010, en la cual no se consigui llegar a un acuerdo sobre el regreso de una misin a Georgia. El status quo dominado por Rusia, establecido en la regin durante los aos noventa tras una serie de conflictos Abjasia, Osetia del Sur y Nagorno-Karabaj, est cambiando. Los conflictos antes congelados han empezado a descongelarse, algunos incluso resultando en conflictos candentes, como el ocurrido entre Rusia y Georgia en el verano de 2008. Tras quince rondas de negociaciones auspiciadas por la UE, la OSCE y la ONU en Ginebra, no se ha avanzado hacia un acuerdo entre Georgia, Abjasia, Osetia del Sur y Rusia. Las partes siguen divididas sobre cuestiones clave como el regreso de los refugiados y posibles mecanismos de seguridad en Osetia del Sur. Georgia y Rusia se culpan mutuamente del fracaso tras cada ronda de conversaciones. Las relaciones entre Armenia y Azerbaiyn tambin han empeorado debido al conflicto an sin resolver sobre Nagorno-Karabaj. El ao pasado, hubo una escalada de violencia a lo largo de la Lnea de Contacto, as como declaraciones cada vez ms agresivas esgrimidas por ambas partes. Un informe reciente del International Crisis Group habla de una creciente tensin y del aumento de las fuerzas militares en los dos pases.1 Segn el informe, la falta de progreso en las conversaciones de paz, en particular debido a las divisiones sobre los principios bsicos de una solucin y el discurso agresivo de los rivales, podra acabar en una guerra accidental. Un ejemplo son los planes recientes de Nagorno-Karabaj de empezar a operar vuelos comerciales desde su capital Stepanakert. Azerbaiyn se opone categricamente a aceptar dichos vuelos sobre su territorio y ha llegado a amenazar con derribar los aviones, lo que ha provocado una fuerte reaccin por parte de Armenia.2 Los actores regionales e internacionales, en particular Turqua, Estados Unidos y la UE, tienen una participacin cada vez ms activa en el sur del Cucaso, junto con Rusia, desde hace mucho la potencia dominante en la regin. Sin embargo, estos actores carecen

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1. Azerbaijan threatens to shoot down Karabakh planes, Radio Free Europe, 16 de marzo de 2011, disponible en http://www.rferl.org/content/azerbaijan_threatens_to_shoot_down_karabakh_flights/2340659.html 2. Armenia and Azerbaijan: Preventing War, International Crisis Group, Europe Briefing 60, 8 de febrero de 2011.

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de una visin clara sobre cmo contribuir a la seguridad de la zona y ninguno parece dispuesto a invertir el capital poltico y diplomtico necesario para avanzar de manera significativa hacia la paz. De hecho, algunos son considerados parte del conflicto: Rusia en el caso de las repblicas secesionistas georgianas, y Rusia y Turqua en el caso de Nagorno-Karabaj. Por otro lado, el norte del Cucaso tambin supone una preocupacin, no slo para Rusia sino para la comunidad internacional en general. La subregin est sufriendo una seria desestabilizacin, que afecta cada vez ms a Rusia. A los diversos ataques y explosiones en las repblicas del sur, en los ltimos aos se han sumado dos ataques suicidas en Mosc: uno en marzo de 2010, donde dos terroristas mataron a 40 personas en dos estaciones de metro y otro en enero de este ao, cuando el aeropuerto internacional Domodedova fue atacado por un terrorista, que pareca provenir del norte del Cucaso, y donde fallecieron 36 personas y otras tantas resultaron heridas. A su vez, el sur est cada vez ms vinculado al norte. En este sentido, las relaciones polticas y el conflicto difuminan cada vez ms las lneas divisorias entre ambas reas. As, est surgiendo un nuevo espacio de seguridad ampliado, llamado el gran Cucaso.3 Ante este contexto, se puede decir que el Cucaso est pasando por un perodo de actividad que no se vea desde finales de los aos ochenta y principios de los noventa. Las dinmicas regionales estn cambiando, el panorama es cada vez ms incierto y existe incluso el riesgo de un retorno a la violencia o la aparicin de nuevos conflictos. La inestabilidad y el conflicto en el sur del Cucaso podran tener serias implicaciones para las relaciones de la UE con los pases de la regin y con actores regionales clave, especialmente Rusia y Turqua. La importancia de estas cuestiones y de las amenazas a la seguridad aumenta a medida que Europa busca vincular su seguridad energtica a la obtencin de hidrocarburos a travs del corredor del sur, que surca la regin. Al mismo tiempo, las fuerzas de la OTAN en Afganistn dependen cada vez ms de las rutas de suministro que atraviesan el Cucaso. Existen claros desafos para la UE post-Lisboa. El papel de Europa en materia de seguridad en la regin ya ha aumentado con el despliegue de la Misin de Observacin de la UE (EUMM, en sus siglas en ingls) en Georgia. Pero, actualmente, los Veintisiete no tienen ni una estrategia de seguridad regional clara ni los instrumentos necesarios para influir de manera significativa. La Poltica Europea de Vecindad y la ms reciente Asociacin Oriental no son suficientes para responder a los desafos de seguridad en el sur del Cucaso. La introduccin del Servicio Europeo para la Accin Exterior representa una oportunidad para que la UE revise su compromiso en la regin dadas las nuevas circunstancias y disee un enfoque ms eficaz y adaptado a las nuevas dinmicas de seguridad. En mayo de 2011, estaba prevista la celebracin de una cumbre bajo la Presidencia hngara de la UE para discutir la Asociacin Oriental, pero la reunin se ha pospuesto quizs acertadamente dados los cambios radicales que estn teniendo lugar al sur del

3. Sergey Markedonov, The Big Caucasus: Consequences of the Five Day War, New Challenges and Prospects, International Centre for Black Sea Studies, 2009.

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Mediterrneo por motivos de agenda del G8 y de la OCDE. La cumbre, que ahora est prevista para otoo de 2011 durante la Presidencia polaca, podra ser una oportunidad para proponer el desarrollo de un enfoque nuevo e integral de seguridad, que incluya una hoja de ruta para la seguridad en el sur del Cucaso. Eso estara en lnea con la solicitud que realizara el ao pasado el Parlamento Europeo para el desarrollo de una estrategia de seguridad para la regin. Tanto Hungra como Polonia consideran la Asociacin Oriental una prioridad y probablemente estaran dispuestos a analizar propuestas para abordar el dficit de seguridad en la zona o iniciar ellos mismos un proceso de ese tipo. Una mayor participacin de la UE por s sola no ser suficiente para paliar los problemas del rea. Son imperativas la cooperacin y la coordinacin con Estados clave y con las organizaciones regionales. A continuacin, se examinan las amenazas que acechan un enfoque basado en las organizaciones de seguridad regionales.

El papel de las organizaciones internacionales

La OSCE es la mayor organizacin de seguridad regional del mundo e incorpora a todos los actores regionales. A pesar de haber desempeado un papel importante en la seguridad de los Balcanes a principios de los aos noventa, en el sur del Cucaso la OSCE no ha conseguido desempear el mismo rol integral en la prevencin de conflictos, la mediacin y el desarrollo de la regin. De hecho, su papel se ha reducido an ms despus de que la organizacin se mostrara incapaz de cumplir con una de sus tareas clave la alerta temprana del conflicto de Osetia del Sur en 2008 debido a desavenencias internas (entre Rusia y otros miembros) sobre la continuacin de su presencia en el terreno como parte de la misin de la OSCE en Georgia. A su vez, el grupo de Minsk, que cuenta con el mandato de la OSCE, no ha sido capaz de lograr avances tangibles en la resolucin del conflicto sobre Nagorno-Karabaj en base a los principios de Madrid. Puede que la OSCE no sea capaz de desplegar misiones de mantenimiento de la paz u organizar misiones policiales en el sur del Cucaso, pero s podra tener un rol til en las negociaciones y ofrecer a sus miembros un foro de debate sobre la seguridad euroasitica. A travs del proceso de Corf, la OSCE ha asumido el debate sobre la arquitectura de seguridad europea y euroasitica que ha surgido a raz de las propuestas de Rusia para un nuevo tratado. Aunque el proceso no haya producido resultados importantes debido a los deseos de Rusia de establecer un nuevo tratado y a las preferencias de la UE y EE UU por trabajar con las estructuras existentes est claro que el futuro de la seguridad europea y euroasitica depende, en gran medida, de la estabilidad en el Cucaso. Se esperaba que en la cumbre de la OSCE celebrada en Astana en diciembre de 2010 se dieran pasos significativos con relacin a la seguridad en el sur del Cucaso. Antes de la cumbre, se haba celebrado una serie de reuniones sobre el conflicto de Nagorno-Karabaj. En octubre, el presidente Medvedev haba invitado a los presidentes de Armenia y Azerbaiyn a una cumbre trilateral en Astrakn para preparar el terreno para la reunin de la

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OSCE, que fue seguida de un pequeo, pero simblicamente importante, intercambio de prisioneros. Tambin antes de la cumbre de Astana los copresidentes del grupo de Minsk haban viajado a la regin, aumentado las expectativas de avances inminentes. Pero la cumbre de la OSCE fue una gran decepcin. Los presidentes de Armenia y Azerbaiyn slo aceptaron una declaracin conjunta de los copresidentes de Minsk, que reiteraba los compromisos anteriores mientras que instaba a ambas partes a renovar sus esfuerzos y centrarse en las cuestiones que siguen siendo los Principios Bsicos de una solucin pacfica.4 Pero este humilde acuerdo se vio afectado por la subsiguiente retrica empleada por ambos dirigentes quienes ni siquiera se reunieron en Astana en sus declaraciones pblicas durante la cumbre. El presidente azerbaiyano, Iljam Aliyev, acus a Armenia de haber cometido crmenes de guerra y genocidio contra la poblacin azer de Karabaj durante la guerra de 1991-1994.5 Por su parte, el presidente armenio, Serzh Sargsyan, amenaz con reconocer formalmente el territorio disputado de Nagorno-Karabaj como un Estado independiente si Azerbaiyn llegara a emplear acciones militares para recuperar la regin y el territorio ocupado en los alrededores.6 La cumbre de Astana no slo ha servido para poner de relieve el impasse existente en las negociaciones entre Armenia y Azerbaiyn sobre Nagorno-Karabaj y el riesgo cada vez mayor de regresar al conflicto abierto, sino que tambin ha puesto en evidencia la divisin constante que hay entre Rusia y los Estados miembros de la OSCE situados al oeste de Viena sobre la situacin de Georgia. En Astana, el presidente Medvedev critic pblicamente a los lderes georgianos por haber empleado la fuerza militar en Osetia del Sur en agosto de 2008. Tanto la secretaria de Estado estadounidense, Hillary Clinton, como la canciller alemana, Angela Merkel, entre otros mandatarios, defendieron entonces los principios de integridad territorial y soberana de Georgia. Finalmente, esa cuestin y el regreso de la misin de la OSCE al pas, junto con los desacuerdos sobre otros conflictos enquistados, hizo imposible la adopcin de un plan de accin en Astana. Dada la incapacidad de Rusia y Occidente para llegar a un acuerdo en la cumbre, el papel de la OSCE en el sur del Cucaso ha sido puesto en tela de juicio, as como la relevancia de la propia organizacin en el futuro. Al mismo tiempo, no existe un marco de seguridad multilateral alternativo viable para abordar los grandes desafos de la regin. Por tanto, una prioridad clave debera ser intensificar el dilogo entre EE UU y Europa, por un lado, y Rusia, por el otro, con el fin de fortalecer el compromiso de la OSCE en el rea. Un enfoque inicial podra ser la creacin, por parte de la OSCE, de mecanismos para aumentar la confianza entre Georgia y las autoridades de Abjasia y Osetia del Sur, con el fin de volver a desplegar una misin completa de la Organizacin en el mediano plazo. Mientras que el papel de la OSCE en el sur del Cucaso (y en general) parece estar en declive, el del Consejo de Europa permanece estable, aunque no participa de forma directa en la gestin o la resolucin de conflictos. Sus oficinas en Armenia, Azerbaiyn y

4. Declaracin conjunta de los copresidentes del Grupo de Minsk, disponible en http://summit2010.osce.org/documents/1/session_id/751 5. Declaracin de Ilham Aliyev, Presidente de Azerbaiyn, segunda sesin plenaria, disponible en http://summit2010.osce.org/documents 6. Declaracin de Serzh Sargsyan, Presidente de Armenia, tercera sesin plenaria, disponible en http://summit2010.osce.org/documents

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Georgia se centran, sobre todo, en los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho a nivel nacional. Todas las instituciones del Consejo cuentan con el apoyo de acuerdos vinculantes y sus miembros incluyen los tres Estados del sur del Cucaso, as como Rusia y Turqua. Las oficinas a menudo trabajan en proyectos conjuntos con la UE (o con su financiacin). La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (PACE, en sus siglas en ingls) sigue de cerca la situacin en el Cucaso. En junio de 2010, adopt una resolucin sobre las polticas antiterroristas de Rusia en el norte de la regin, que exiga a Mosc que observase el Estado de derecho y salvaguardara los derechos fundamentales.7 Los enfoques de ambas organizaciones son complementarios y se refuerzan mutuamente. La OSCE se centra en la seguridad integral, donde la democracia, los derechos humanos y el Estado de derecho son esenciales, y busca alcanzar este objetivo a travs de acuerdos polticos no vinculantes. El Consejo de Europa tiene el objetivo de promover la democracia, los derechos humanos y el Estado de derecho, mediante acuerdos vinculantes, contribuyendo, de manera indirecta, a la estabilidad. Hoy en da la OTAN juega un papel menos influyente en el Cucaso. Antes de 2008, haba incrementado sus actividades en el sur de la regin a travs de su Asociacin para la Paz, que inclua planes de accin de asociacin individuales para cada uno de los Estados del rea. Armenia y Azerbaiyn apreciaron esa mejora en las relaciones y Georgia tena la intencin de unirse. Las perspectivas de un plan de accin para la adhesin de ese pas en el futuro prximo se evaporaron con el conflicto con Rusia de 2008. De momento, tendr que conformarse con la Comisin OTAN-Georgia, establecida en septiembre de 2008 justo despus de los enfrentamientos. La Comisin fue creada con el objetivo de incrementar las consultas polticas y la cooperacin en la prctica, incluyendo la asistencia de la Organizacin a la reforma poltica, econmica y de defensa en Georgia, lo que la sita en un nivel algo ms elevado que los planes de accin de asociacin individuales. Mientras tanto, el entusiasmo de Armenia y Azerbaiyn por fortalecer los vnculos ha disminuido y ambos eligen con mucha cautela solamente aquellos aspectos de la cooperacin con la OTAN que corresponden a sus intereses nacionales. Ms all de los planes de accin de asociacin individuales firmados con ambos pases, que abordan una serie de cuestiones poltico-militares, la OTAN tiene poco ms que ofrecer en estos momentos: no est directamente involucrada en la resolucin del conflicto de Nagorno-Karabaj y Armenia depende, en gran medida, de Rusia para defenderse. La tensa relacin entre la OTAN y Rusia ha hecho que muchos pases de la UE duden a la hora de ondear la bandera de la Alianza en el sur del Cucaso, mientras que Turqua y EE UU prefieren trabajar de manera bilateral en la regin. Mientras tanto, el organismo est ocupado con su restructuracin interna y la guerra en Afganistn. La ambicin limitada de la OTAN en el sur del Cucaso se hizo evidente en la cumbre celebrada en noviembre de 2010 en Lisboa, donde la regin apenas fue mencionada. Los miembros de la Alianza se reunieron para finalizar el nuevo Concepto Estratgi-

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7. Consejo de Europa, Legal remedies for human rights violations in the North Caucasus regin, resolucin 1738, Asamblea Parlamentaria, 23 de junio de 2010, disponible en http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta10/ERES1738.htm

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co y empezaron las negociaciones (incluyendo sobre los misiles de defensa) para una asociacin con Rusia. El Concepto Estratgico da a entender que la OTAN est reenfocndose en su tarea clave de defensa colectiva; slo se menciona el Consejo OTANGeorgia como base para las relaciones con Tbilisi8, mientras que la Declaracin Conjunta sobre el Consejo OTAN-Rusia estaba enfocada, sobre todo, en la asociacin con relacin a Afganistn (y las repblicas centroasiticas), sin tocar el sensible dilema de la seguridad en el Cucaso.9 El papel de las Naciones Unidas en la regin tambin ha disminuido. El veto de Rusia acab con la Misin de Observacin de la ONU en Georgia (UNOMIG), que trabajaba en Abjasia, en paralelo a la OSCE en Osetia del Sur. En ambos casos, Rusia solicit el establecimiento de misiones nuevas en base al reconocimiento de la independencia de ambos territorios. Es poco probable que el impasse que ha resultado de esta posicin cambie en el futuro prximo, dada la divisin existente en el Consejo de Seguridad. Sin embargo, la ONU sigue presente en el sur del Cucaso con las misiones de su Programa de Desarrollo (PNUD) en los tres pases. En Georgia, la misin del PNUD acta en diversas reas, incluyendo proyectos de prevencin de crisis y recuperacin. As, la ONU es un actor de seguridad, pero no poltico, en la mayora de los casos. La oficina del PNUD en Georgia asumi varios proyectos de la OSCE cuando sta tuvo que dejar el pas en 2009. En Armenia y Azerbaiyn, el Programa tiene proyectos en diversos campos democratizacin, reduccin de la pobreza, energa, entre otros pero ninguno directamente relacionado con el conflicto sobre Nagorno-Karabaj. La Organizacin del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), la contraparte de la OTAN iniciada por Rusia, todava no ha desempeado un papel significativo en ningn lado, y mucho menos en el sur del Cucaso. El nmero de miembros es muy reducido y su capacidad en la regin se ha visto an ms limitada tras la salida de Azerbaiyn y Georgia en 1999. Actualmente, Armenia es el nico pas del Cucaso miembro de la OTSC, junto a Rusia. Los rusos intentaron fortalecer la Organizacin, incluida su capacidad para intervenir en situaciones de crisis interna, tras el estallido de la violencia en Kirguistn en el verano de 2010 (cuando la OTSC fue incapaz de actuar). Pero son pocas las perspectivas de que el organismo juegue un papel significativo en el sur del Cucaso. Si ha de tener un rol importante, lo ms probable es que sea en Asia Central. Por ltimo, existen en la regin importantes organizaciones nacionales e internacionales de la sociedad civil. En los ltimos diez aos, las ONG han expandido de forma considerable sus actividades de gestin y resolucin de conflictos en el sur del Cucaso. Organizaciones como International Alert, el International Crisis Group y la Open Society Foundation han desarrollado nuevas formas de participacin, a travs de la investigacin o la incidencia. Eso les ha permitido dialogar con actores a los que, por lo general, los representantes estatales o de organizaciones internacionales no tienen acceso.

8. OTAN, Active Engagement, Modern Defence, Concepto estratgico para la defensa y la seguridad de los miembros de la OTAN adoptado por los jefes de Estado y de Gobierno en Lisboa, 19 de noviembre de 2010, disponible en http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm 9. Declaracin conjunta del Consejo OTAN-Rusia, 20 de noviembre de 2010, disponible en http://www.nato.int/cps/en/SID-52DD9BD4-2371BAD8/natolive/ news_68871.htm

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La investigacin conjunta y programas de concienciacin han permitido que expertos de territorios no reconocidos, de Georgia, Armenia y Azerbaiyn se renan e intercambien experiencias con sus contrapartes en Europa occidental, Rusia y EE UU, aunque representantes de Abjasia y Osetia del Sur han tenido dificultades para viajar debido a conexiones limitadas y, sobre todo, problemas de visado. Por lo general, esas iniciativas de la sociedad civil estn financiadas por pases europeos y, en ocasiones, por EE UU, dado que las organizaciones regionales carecen de fondos y son ms bien reacias a apoyar ese tipo de trabajo poltico ms delicado. Dichas organizaciones han aportado una importante dinmica desde abajo a los procesos de cambio en curso en la regin. Es poco probable que el dficit de seguridad que existe en el sur del Cucaso se subsane a corto plazo mediante programas colectivos por parte de las organizaciones internacionales. La OSCE, la OTAN y la ONU no son los principales actores en la regin y, actualmente, estn ocupadas con sus disputas internas y otras prioridades. A su vez, es el grupo de potencias lderes a nivel regional Turqua, Rusia y EE UU el que tiene la oportunidad para disear el futuro de la regin. Aqu, los Veintisiete podran desempear un papel clave e impulsar el resurgimiento de enfoques multilaterales de seguridad, pero eso requerir de un cambio sustantivo en las relaciones de la UE con el sur del Cucaso.

Los Estados influyentes

Rusia sigue siendo el actor lder en la regin. Mosc ha ampliado su esfera de seguridad hacia la zona a raz de la guerra con Georgia y las subsiguientes declaraciones unilaterales de independencia de Osetia del Sur y Abjasia en 2008. Ese cambio ha conllevado nuevas responsabilidades que son cada vez ms difciles de gestionar. El reconocimiento por parte de Rusia de la independencia de las dos repblicas secesionistas ha contribuido al incremento de sentimientos nacionalistas en el noroeste del Cucaso, en particular el movimiento circasiano. La inmigracin del sur al norte de Osetia tras la guerra ha renovado las tensiones con Ingushetia sobre el distrito de Prigorodny, donde se estn asentando muchos ciudadanos del sur, lo que est contribuyendo a aumentar la violencia en el Daguestn y en Ingushetia. En octubre, Georgia liber los visados para los ciudadanos rusos del norte del Cucaso, lo que para Mosc supuso una provocacin y un intento de dividir la poblacin rusa en distintas categoras.10 Los vnculos cada vez mayores entre la violencia en el norte del Cucaso y el sur inestable son motivo de preocupacin para Rusia y las dems potencias y organizaciones internacionales. Mientras que Europa, EE UU y Turqua estn presentes en el sur del Cucaso y

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10. Russia denounces Georgian visa scheme as provocation, BBC News, 15 de octubre de 2010, http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-11554399

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gozan de cierta influencia poltica, no pasa lo mismo al sur de Rusia. Tras la segunda guerra chechena en 1999-2000, Rusia se ha consolidado como potencia militar y se adelanta a cualquier participacin externa. La capacidad de influencia de la comunidad internacional sobre las polticas antiterroristas y de estabilizacin de Mosc es muy limitada. En ese contexto, el Kremlin se enfrenta a una paradoja: goza de un nivel significativo de influencia en el gran Cucaso pero no es capaz de controlar el norte o de asegurar la estabilidad y el apoyo de sus vecinos al sur. Muchos observadores han sugerido que Rusia esperaba que la posicin del presidente georgiano, Mijal Saakashvili, se volviera insostenible despus del conflicto de 2008 y que acabara siendo derrocado debido a la presin externa o el descontento a nivel nacional. Pero, de hecho, el presidente ha conseguido fortalecer su posicin dentro del pas, debido a las divisiones entre la oposicin y el hecho de que la economa georgiana haya sobrevivido al duro impacto de la crisis econmica. La UE y EE UU, contentos de que finalmente se haya retomado el proceso de reforma, han continuado apoyando a Saakashvili. Todava quedan dos aos para las prximas elecciones y el presidente tiene tiempo para implementar las reformas y, con suerte, preparar un traspaso democrtico de poder. A medida que Mosc pierde influencia en la regin del Cucaso, el Kremlin pareciera estar dispuesto a llegar a un acuerdo con Saakashvili con relacin a algunas cuestiones bsicas. En noviembre, en un intento de acercarse a Rusia, el presidente georgiano declar en el Parlamento Europeo que Georgia jams usar la fuerza para recuperar su integridad territorial y su soberana y que esperaba tener a Rusia como socio y no como enemigo.11 Mosc reaccion con cautela, declarando que, en un principio, el conflicto que empez Georgia iba dirigido contra Osetia del Sur y que Tbilisi deba intentar recobrar la confianza de las poblaciones en las repblicas secesionistas y no de Rusia. Est claro que para avanzar en las relaciones bilaterales entre Rusia y Georgia, tambin hace falta la buena voluntad y un nuevo enfoque por parte de Mosc. Rusia ha intentado reconstruir su papel de liderazgo en la regin mediante nuevos vnculos militares, en particular a travs de acuerdos con Armenia, una mayor cooperacin energtica (en materia de energa nuclear con Yerevan y mediante la compra de gas azerbaiyano) y la bsqueda de un papel de liderazgo en las negociaciones sobre Nagorno-Karabaj. En ese conflicto, al ser el principal garante de seguridad de una Armenia aislada (y por tanto, de Nagorno-Karabaj), Rusia acta con cautela a la vez que busca mantener unas relaciones estables con Bak, la central econmica y energtica. Mosc tiene dificultades en adoptar una posicin neutral en el conflicto sobre Nagorno-Karabaj, dado el apoyo que presta a Armenia, incluida la provisin de sistemas avanzados de armamentos. En junio del ao pasado, el presidente ruso, Dmitri Medvedev, organiz una reunin con los presidentes armenio y azerbaiyano, mientras se registraban enfrentamientos entre ambas partes a lo largo de la Lnea de Contacto. El 5 de marzo de 2011 se celebr en Sochi, a instancias de Medvedev, una octava ronda de negociaciones entre el presidente armenio, Serzh Sargsyan, y el presidente azerbaiyano, Ilham Aliyev. La declaracin conjunta tras el encuentro debera considerarse una seal po-

11. Georgias Saakashvili pledges peaceful solution to dispute with Russia, Nota de prensa, Parlamento Europeo, 23 de noviembre de 2010, disponible en http://www.europarl.europa.eu/news/public/focus_page/008-94348-001-01-01-901-20101112FCS94327-01-01-2006-2006/default_p001c007_en.htm

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sitiva en el contexto actual de tensin y aumento de la presencia militar, aunque no fuera ms all del acuerdo alcanzado en octubre de 2010.12 Ambas partes han acordado solucionar todas las disputas de manera pacfica, avanzar en el intercambio de prisioneros de guerra y permitir que la OSCE investigue las violaciones del cese el fuego. En los ltimos dos aos, Medvedev se ha reunido ocho veces con ambos presidentes fuera del formato de reuniones del Grupo de Minsk y ha invertido mucho capital poltico en la iniciativa. Mientras que se han logrado algunos avances, el principal desacuerdo sobre la integridad territorial que reclama Azerbaiyn, por un lado, y el derecho a la autodeterminacin que pide Armenia, por el otro, sigue siendo el mayor obstculo a un acuerdo conjunto sobre los principios propuestos por Minsk en 2009. Rusia es un actor muy influyente y no ser posible solucionar ninguno de los tres conflictos sin su consentimiento. Al mismo tiempo, el Kremlin ya no es capaz de controlar los acontecimientos en la regin, como se ha visto en la cada vez peor situacin en el norte del Cucaso. Un avance significativo sera si Mosc reconociera los lmites de su influencia y decidiera adoptar un enfoque de cooperacin con el fin de fortalecer la estabilidad. Por su parte, EE UU bajo la presidencia de Barack Obama an debe formular un enfoque claro hacia el sur del Cucaso. Desde 2008, las buenas relaciones con Rusia han marcado la poltica euroasitica de Washington y los acontecimientos en otras regiones han sido relegados a un segundo plano, lo que tambin sirve para explicar la dbil posicin de la OTAN en la zona. Pero para demostrar que EE UU no se ha olvidado de la regin, en julio del ao pasado la secretaria de Estado estadounidense, Hillary Clinton, visit las capitales de los tres pases del sur del Cucaso. Su mensaje instaba a todas las partes involucradas a solucionar sus desavenencias, y tambin a Turqua a normalizar las relaciones con Armenia. Asimismo, expres su preocupacin con relacin a la presencia rusa en Abjasia y Osetia del Sur. No obstante, algunas iniciativas, como la de promover el acercamiento entre Turqua y Armenia, se enfrentan a ciertas dificultades, incluida la oposicin dentro del propio Estados Unidos por parte de la comunidad armenio-americana, que goza de gran influencia poltica en el pas. Con el fin de eludir los obstculos internos, Clinton ha afirmado que Nagorno-Karabaj es una prioridad para EE UU, pero que, al final, son Armenia y Azerbaiyn los que deben llegar a un acuerdo. La poltica estadounidense de la Administracin Obama parece contener ms matices que la de su predecesor, George W. Bush, quien haba puesto demasiado nfasis en Georgia como un baluarte de la democracia. EE UU sigue siendo un actor clave en la regin, pero no est dispuesto a llenar el vaco de seguridad derivado de las posiciones cada vez ms dbiles de la OSCE y la OTAN. Dados los cambios en la estructura poltica de Washington tras las elecciones de medio trmino celebradas en noviembre de 2010 y los cada vez ms frecuentes cuestionamientos sobre la capacidad de la actual poltica estadounidense para lograr la seguridad en Eurasia por parte de Rusia, por ejemplo, como se ha visto durante la cumbre de la OSCE en Astana, es hora de que EE UU revise su poltica hacia el sur del Cucaso. Un informe del Center for

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12. Karabakh Conflict Still Awaits its Breakthrough Moment, Eurasia Daily Monitor 8/46, 8 de marzo de 2011.

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American Progress arguye a favor de un nuevo enfoque hacia Georgia13 y presenta diversas recomendaciones al Gobierno estadounidense, entre ellas que las relaciones futuras de EE UU con Abjasia y Osetia del Sur se enmarquen dentro de una estrategia de resolucin de conflictos y que trabaje con la UE para asegurar que hace lo mismo. Para abordar de manera eficaz el dficit de seguridad en el sur del Cucaso y revertir la situacin de creciente inestabilidad, la Administracin Obama necesita otorgar una mayor prioridad a la zona. Turqua intenta ganarse un nuevo papel regional ms all de sus tradicionales vnculos con Azerbaiyn. Un elemento clave de esta nueva poltica es una iniciativa dirigida a superar la enemistad histrica con Armenia mediante un acuerdo para reestablecer relaciones diplomticas y abrir su frontera comn, cerrada desde 1993. Pero el acercamiento a Yerevan est siendo difcil, dada la oposicin a nivel nacional y la presin por parte de Azerbaiyn, que ha llegado a usar la cuestin energtica para obligar a Ankara a condicionar la apertura de su frontera con Armenia al progreso con relacin a Karabaj. Por su parte, Armenia ha intentado mantener separadas ambas cuestiones, pero tambin se encuentra bajo la fuerte presin de fuerzas nacionalistas, en particular de la dispora, que exigen que, en primer lugar, Turqua reconozca como genocidio las atrocidades cometidas contra los armenios en 1915. Turqua ya se ha posicionado como un pas clave en la regin, lo que en los ltimos aos ha ayudado a mejorar sus relaciones con Rusia, a pesar de la estrecha relacin militar entre Ankara y Tbilisi. Tras la guerra entre Georgia y Rusia, propuso la creacin de un Pacto por el Cucaso, con Rusia y Turqua como los principales actores y sin la presencia de la UE o de EE UU. La iniciativa no ha dado resultados, pero sirve para indicar la preocupacin del pas otomano por la regin y sus ambiciones de tener un rol cada vez ms predominante. El activismo turco en la escena internacional, y en particular en el gran Oriente Medio y las ex repblicas soviticas, est inspirado, en parte, en el realismo con respecto a su relacin con la UE: Turqua piensa que la integracin est an muy lejos, si es que llega algn da. En el sur del Cucaso, ambiciona un papel equilibrado, que favorezca sus intereses directos en la subregin estrechas relaciones energticas con Azerbaiyn y Georgia y, a su vez, fortalezca sus vnculos con Rusia sin alienar a Europa. En ese contexto, Europa debe elegir entre incluir o no a Turqua en iniciativas como la Asociacin Oriental. Si no lo hace, Ankara podra animarse a disear otras iniciativas similares al Pacto por el Cucaso. Mientras que la influencia turca en el sur del Cucaso aumenta, hasta ahora Bruselas no ha tomado medidas para incluir al pas otomano en su poltica de vecindad. Cada vez ms, las relaciones con los Estados del sur del Cucaso y los esfuerzos internacionales de mediacin de conflictos se dan a travs de un sistema multipolar, en el cual Mosc, Washington y Ankara usan su poder blando, aunque a veces Mosc adopta medidas duras si lo considera necesario. Existen diferentes modelos de estabilidad, basados en relaciones con distintas potencias regionales y que, en ocasiones, compiten entre s. Esta rivalidad es inestable y ha contribuido al estallido del conflicto en la regin, en particular la guerra entre Georgia y Rusia en 2008. Las organizaciones internacionales estn en declive y la UE podra aprovechar la oportunidad para convertirse en un actor de seguridad importante

13. Samuel Charap y Cory Welt, A More Proactive U.S. Approach to the Georgia Conflicts, Center for American progress, febrero de 2011, disponible en http:// www.americanprogress.org/issues/2011/02/georgia_report.html

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y distinto en la regin. Si la UE invirtiera importantes esfuerzos en el desarrollo de una poltica de seguridad en el sur del Cucaso, los Veintisiete podran desempear un papel de liderazgo en la consolidacin de la estabilidad regional, en base a la cooperacin en lugar de la competencia.

El enfoque de la UE hacia el sur del Cucaso

La Unin Eueropa ha estado desarrollando, de manera activa, su enfoque poltico hacia el sur del Cucaso durante los ltimos diez aos. En materia energtica, el apoyo a la iniciativa del corredor del sur se ha convertido en un aspecto clave. La UE sigue trabajando a travs de la PEV y la mayor parte de la ayuda financiera se distribuye a travs del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacin (IEVA). No obstante, ahora el enfoque europeo se canaliza principalmente a travs de la Asociacin Oriental que tambin incluye a Bielorrusia, Moldavia y Ucrania, establecido en 2008 y que sigue desarrollndose. Hasta hace poco, el sur del Cucaso tena dos representantes especiales: Pierre Morel se responsabiliza de las negociaciones entre Georgia y Rusia y acta como representante especial para Asia Central, y Peter Semneby representaba al Consejo de la UE en el sur del Cucaso, ocupndose, entre muchas otras cuestiones, del conflicto sobre NagornoKarabaj. La presencia de dos representantes con mandatos a veces sobrepuestos ha generado muchas confusiones y ha sufrido crticas constantes. En febrero el mandato de Semneby lleg a su fin y la Alta Representante de la UE, Catherine Ashton, decidi no renovarlo. Ashton tena la intencin de cerrar varias oficinas de representacin especial y crear otras nuevas, entre ellas la de un Alto Representante para Conflictos Prolongados. Mientras que Pierre Morel sigue con sus mismas ocupaciones Georgia y Asia Central la introduccin de un representante de conflictos con un mandato ms amplio probablemente disminuir an ms el ya limitado inters de la UE en el conflicto sobre Nagorno-Karabaj. En diciembre de 2010, Miroslav Lajcak fue nombrado director gerente del SEAE para Rusia, los pases del Este y los Balcanes Occidentales, con el mandato de liderar la formulacin de las polticas de la UE hacia la dimensin oriental. Con un rea de responsabilidad tan amplia desde el punto de vista geogrfico y tan compleja polticamente, es poco probable que Lajcak pueda prestar la debida atencin al conflicto sobre Nagorno-Karabaj, que por el momento recaer sobre el jefe de las delegaciones de la UE en Bak y Yerevan.14 Todava no est claro si finalmente habr un representante que cubra la perspectiva regional general (la idea subyacente al nombramiento del representante especial) una vez concluido el manda-

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14. Roxana Cristescu y Amanda Paul, EU and Nagorno-Karabakh: a better than nothing approach , EU Observer, 15 de marzo de 2011, disponible en http:// euobserver.com/7/31989

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to de Pierre Morel. Es sabida la necesidad de un enfoque poltico ms afinado, lo que ser difcil de conseguir sin un puesto de este estilo. Dado que Bruselas es reacia a volver a la frmula de un solo representante especial para los conflictos del sur del Cucaso, hace falta un nuevo mecanismo para coordinar el rol de la UE en la regin. Una solucin podra ser la creacin de un equipo de trabajo para la seguridad, la estabilidad y el desarrollo bajo el SEAE que uniera a los jefes de las delegaciones de la UE, otras instituciones europeas relevantes y los Estados miembros interesados. El equipo de trabajo se ocupara de implementar una hoja de ruta de la UE y servira como mecanismo para responder a posibles nuevas crisis en la regin. Asimismo, podra ser uno de los sub-pilares de una Asociacin Oriental revisada (ver ms abajo). Actualmente, la UE carece de un enfoque centrado en la seguridad del sur del Cucaso y tanto la PEV como la Asociacin Oriental aportan relativamente poco en este sentido. La Poltica Europea de Vecindad est dirigida al norte de frica, algunos pases en Oriente Medio, Europa del Este y el sur del Cucaso. Este amplio marco poltico, usa el IEVA como su principal mecanismo de financiacin, mientras que los Programas Indicativos Nacionales slo llegan hasta 2013. La mayor parte de la ayuda se presta mediante la financiacin de proyectos, el apoyo presupuestario y el hermanamiento.15 Se destinan muy pocos recursos a las cuestiones de seguridad, como la reforma del sector de la seguridad. La mayora de los fondos del IEVA tiene el objetivo ms amplio y de largo plazo de fomentar cuestiones relativas a la estabilidad y el desarrollo como el Estado de derecho, la democracia, los derechos humanos, la buena gobernanza, la seguridad energtica, el desarrollo econmico y la reduccin de la pobreza. Asimismo, la PEV lleva a cabo diversos programas regionales, aunque gran parte de este trabajo ahora pasa a ser responsabilidad de la Asociacin Oriental en el este, y de la Unin por el Mediterrneo en el sur. Adems del IEVA, existen otros mecanismos de financiacin temticos a nivel mundial que aportan fondos al sur del Cucaso, como la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (EIDHR), que financia, sobre todo, proyectos de la sociedad civil a travs de las delegaciones de la UE. En 2011, se prestar especial atencin a proyectos sobre la gestin y la mediacin pacfica o la resolucin de intereses enfrentados o fuentes de conflicto arraigado o de conflictos potencialmente violentos (7,3 millones de euros alrededor del mundo).16 Esta podra ser una oportunidad para que organizaciones de la sociedad civil en el sur del Cucaso presenten nuevas iniciativas. El Instrumento de Estabilidad proporciona fondos para apoyar medidas en reas donde hay una misin de la PCSD (como la Misin de la UE en Georgia) y para apoyar a las poblaciones desplazadas (tambin en Georgia).17 La Asociacin Oriental fue creada en 2009 para distinguir entre los socios del sur y del este incluidos en la PEV, profundizar el dilogo poltico y desarrollar nuevas iniciativas para Europa del Este y el sur del Cucaso.18 Durante el perodo 2010-2013, la Asocia-

15. Los Programas Indicativos Nacionales 2011-2013 para Armenia, Azerbaiyn y Georgia suman 157,3 millones de euros, 122,5 millones de euros y 180,29 millones de euros, respectivamente. Estas cantidades incluyen la mayora de los aspectos de financiacin a travs de la Asociacin Oriental. 16. EIDHR 2011-2013 Multiannual Indicative Planning, disponible en http://ec.europa.eu/europeaid/what/human-rights/documents/mip_eidhr_2011-2013_ for_publication2_en.pdf 17. 2009 Annual Report from the European Commission on the Instrument for Stability, Bruselas, 28 de septiembre de 2010, disponible en http://www.eeas. europa.eu/ifs/docs/com_0512_2010_en.pdf 18. Para un anlisis ms amplio de la Asociacin Oriental, ver Jos Boonstra y Natalia Shapovalova, La Asociacin Oriental de la UE un ao despus, Documento de trabajo 99, Madrid: FRIDE, mayo de 2010, disponible en http://www.fride.org/publication/764/the-eu-s-eastern-partnership:-one-year-backwards

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cin Oriental ha aportado 350 millones de euros adicionales a los fondos existentes del IEVA, que han alcanzado un total de 600 millones de euros para los prximos aos.19 Si bien la Asociacin Oriental ha lanzado nuevos proyectos bilaterales con los seis pases receptores y ha desarrollado mecanismos regionales adicionales a las iniciativas emblemticas, el ritmo de progreso se ha ralentizado, principalmente a raz de la crisis econmica, pero tambin debido al proceso de reforma interno de la UE post-Lisboa. El aplazamiento de la siguiente cumbre de la Asociacin desde mayo hasta el otoo es otra seal de esa desaceleracin, aunque ahora, la decisin tomada antes de los disturbios en el mundo rabe parece adecuada ante la necesidad inmediata de centrarse en el Mediterrneo y Oriente Medio. A nivel bilateral, la Asociacin no entra en temas como el dilogo, la financiacin o la programacin en materia de seguridad. En cambio, ofrece nuevos acuerdos de asociacin, liberalizacin de visados, programas de capacitacin institucional, amplias reas de libre comercio y una mayor cooperacin en diversos campos tcnicos. A nivel multilateral, la Asociacin s tiene importantes dimensiones en materia de seguridad y estabilidad. Se han creado varios mecanismos de dilogo para reunir a estos pases y abordar estas cuestiones. Todos los aos se celebran Consejos Ministeriales; dos veces al ao se organiza una cumbre de la Asociacin; se ha creado un Foro de la Sociedad Civil, que ya ha tenido dos reuniones; y se prev una dimensin parlamentaria (EURONEST). Estas iniciativas son significativas puesto que renen a polticos, representantes electos y expertos de la sociedad civil de Armenia, Azerbaiyn y Georgia para debatir sobre estos temas dentro de un marco europeo. Asimismo, la Asociacin Oriental tambin permite la participacin de terceros (en especial Rusia, Turqua y EE UU), pero hasta ahora los encargados de la formulacin de polticas de la UE no han conseguido identificar reas concretas de la Asociacin donde incluir a esos pases. Poco tiempo despus de la creacin de la Asociacin Oriental, la iniciativa fue objeto de crticas que decan que se intentaba unir a dos subregiones (tres Estados del Este de Europa y tres pases del sur del Cucaso) que tenan muy poco en comn ms all de un pasado sovitico. El sur del Cucaso, al contrario de los otros tres pases de la Asociacin, no comparte frontera con el territorio de la UE, pero se encuentra entre Rusia, Turqua e Irn. Las diferencias entre Ucrania, Moldavia y Bielorrusia, por un lado, y Georgia, Azerbaiyn y Armenia, por el otro, indican que cada subregin se beneficiara de un enfoque europeo especfico. En mayo de 2010, el Parlamento Europeo aprob una resolucin que aboga por una estrategia de la UE hacia el sur del Cucaso.20 La estrategia agrupara todas las iniciativas de la Unin en la regin y aadira un papel poltico ms activo. Asimismo, combinara el poder blando con un enfoque firme. La resolucin se centra en las amenazas a la seguridad y los desafos en el sur del Cucaso: NagornoKarabaj, el acercamiento entre Armenia y Turqua y los conflictos en Georgia. Igualmente, pide al Consejo que explore la posibilidad de apoyar el proceso de paz (en
19. Vademecum on financing in the frame of the Eastern Partnership, Comisin Europea, septiembre de 2010, disponible en http://eeas.europa.eu/eastern/ docs/eap_vademecum_en.pdf 20. The need for an EU strategy for the South Caucasus, Resolucin del Parlamento Europeo, 20 de mayo de 2010, disponible en http://www.europarl. europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/ta/p7_ta-prov(2010)0193_/p7_ta-prov(2010)0193_en.pdf

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Nagorno-Karabaj) con misiones de la PCSD, incluido el despliegue de una misin de seguimiento importante en el terreno que facilitara el establecimiento de una fuerza internacional de mantenimiento de la paz una vez que se haya alcanzado una solucin poltica. Una de las seis iniciativas emblemticas de la Asociacin Oriental es la Gestin Integrada de Fronteras, la nica directamente vinculada a la seguridad. El objetivo de la UE es unir una serie de programas relacionados con cuestiones fronterizas. Al mismo tiempo, la Unin Europea sigue con su importante misin de seguimiento en Georgia. Si bien la UE ha sido alabada por su rapidez en el despliegue de la misin, sta no puede cumplir con su mandato debido a que Rusia se niega a permitir la entrada de los observadores europeos a Abjasia y Osetia del Sur a travs de Georgia. Al principio, Rusia no estaba de acuerdo con el despliegue europeo, pero ahora ve los beneficios de la operacin (aunque no lo reconozca pblicamente). Representantes de la UE monitorean las fronteras internas que se disputan en Georgia, las cuales la Unin no reconoce pero Rusia s, lo que involuntariamente refuerza su importancia. Por ello, se ha criticado a la Misin de la UE por contribuir a congelar ambos conflictos en el largo plazo en vez de ayudar a lograr su resolucin. Asimismo, la Misin de la Unin Europea tambin monitorea el retorno de los desplazados internos, pero no lleva a cabo labores de reforma y formacin en trminos de la gestin integrada de fronteras. Eso forma parte de otra iniciativa de los Veintisiete, el Equipo de Apoyo Fronterizo (BST, en sus siglas en ingls), antes bajo responsabilidad del representante especial Semneby pero que ahora probablemente pasar a manos del SEAE. El Equipo se cre en 2005 al finalizar la Misin de Asistencia Fronteriza de la OSCE debido al veto de Rusia. La actual iniciativa europea presta asistencia a la Polica Fronteriza de Georgia y otras instituciones gubernamentales en la implementacin de una estrategia de reforma de la gestin fronteriza. Por ltimo, la UE presta apoyo financiero al programa de Gestin Fronteriza Integrada para el sur del Cucaso (SCIBM, en sus siglas en ingls), que ayuda a los tres pases de la regin a introducir e implementar una estrategia IBM. Una vez ms, los esfuerzos europeos son amplios: antes de Lisboa y hasta que el SEAE est en pleno funcionamiento, la Misin de la UE es una misin de la Poltica Comn de Seguridad y Defensa; el BST est bajo el mandato del representante especial; y el SCIBM es un programa financiado por la Comisin y el IEVA. Todas estas iniciativas debern pasar a formar parte del Servicio Europeo para la Accin Exterior (bajo la iniciativa de gestin fronteriza de la Asociacin Oriental), lo que, a su vez, fomentar la coordinacin y la coherencia del enfoque europeo a la gestin fronteriza.

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Hacia una estrategia europea de seguridad

En los ltimos aos, la UE ha aumentado su compromiso en el sur del Cucaso, pero hasta el momento no ha conseguido revertir el camino hacia la inestabilidad y el conflicto. El final de los enfoques multilaterales, a raz del declive de la influencia de la OSCE, la OTAN y la ONU, y la aparicin de posiciones cada vez ms enfrentadas entre las potencias regionales hacen ms patente la necesidad de un nuevo papel de la Unin en la regin. Ese rol debera buscar avanzar con la resolucin y la prevencin de conflictos y superar el dficit de seguridad que amenaza la zona. En este sentido, cabe resaltar tres prioridades: En primer lugar, la UE debera presentar su visin para alcanzar una paz positiva en el sur del Cucaso que incluya no slo la ausencia de violencia, sino tambin un plan y una hoja de ruta para lograr la estabilidad en la regin y lo que eso implicara en trminos polticos, econmicos y de seguridad. Eso sera ir ms all de la propuesta del Parlamento Europeo para la elaboracin de una estrategia con lo que la UE aspira lograr con relacin a los conflictos existentes en la regin y, al mismo tiempo, unira a todas las iniciativas y esfuerzos europeos en curso. El SEAE debera organizar sus actividades alrededor de la implementacin de la hoja de ruta y la consecucin de sus objetivos. Como se ha descrito con anterioridad, una manera de hacerlo sera mediante la creacin de un grupo de trabajo que se encargara de coordinar la puesta en marcha de la hoja de ruta y que, a su vez, sirviera de mecanismo para la resolucin de crisis si fuera necesario. El grupo de trabajo contara con la participacin de los jefes de las delegaciones de la UE y otras instituciones relevantes, as como de Estados miembros interesados Los resultados dependern, en gran medida, del apoyo poltico de los lderes de los pases del sur del Cucaso y de los actores externos influyentes, en particular Rusia. Un elemento clave del enfoque debera ser el de recabar apoyos para el compromiso europeo. Segundo, respecto de Georgia la UE deber promover, de manera activa, soluciones creativas para resolver ambos conflictos. stas debern encontrarse en algn punto del espectro entre la completa reintegracin (a Georgia) y la plena independencia de Abjasia y Osetia del Sur. Los mini-Estados de Europa podran servir de ejemplo. Es necesario considerar modelos creativos que ofrezcan algn tipo de estatus a ambas regiones y que estn centrados, sobre todo, en el retorno de los refugiados y que garanticen la seguridad de la poblacin con vistas a la normalizacin y el desarrollo. Mientras que el norte de Chipre, que no ha sido reconocido, y Kosovo, que s lo ha sido, aportan lecciones de cmo no proceder, Hong Kong podra dar algunos consejos tiles para alcanzar una solucin. Al mismo tiempo, la UE debera buscar la cooperacin regional para suavizar la cuestin de la soberana y mejorar las relaciones. Se podra aplicar un enfoque multinivel, con el fin de mejorar progresivamente las relaciones, empezando con vnculos entre actores de la sociedad civil en Georgia, Abjasia y Osetia del Sur hasta reuniones entre las lites

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polticas de estos pases y representantes de la Unin. Asimismo, mediante la hoja de ruta anteriormente propuesta, la UE podra vincular este proceso a los avances hacia una solucin. Esto sugiere la necesidad de ir ms all del actual enfoque de compromiso a travs de la cooperacin, para ir hacia a una posicin de compromiso sin reconocimiento, que incluya el apoyo a la soberana georgiana adems de un enfoque flexible a las cuestiones territoriales.21 La UE (y EE UU) debern convencer al Gobierno de Georgia de que suavice su posicin hacia la ocupacin rusa de partes de su territorio. Eso le dara a la UE una entrada a Abjasia y Osetia del Sur a nivel poltico, econmico, social y cultural. En Abjasia, por ejemplo, actualmente las lites polticas y empresariales no tienen otra alternativa que relacionarse con Rusia, mientras que seguramente les interesara entablar relaciones con Turqua y la UE, lo que a su vez tambin contribuira a establecer contactos con Georgia. La Unin Europea se encuentra mejor posicionada para impulsar las relaciones con Abjasia y Osetia del Sur, dada su cercana geogrfica a Europa (en trminos de la documentacin necesaria para viajar) pero tambin debido a la presencia europea en Georgia, en particular la Misin de Monitoreo. Bruselas deber dejar claro que el pleno reconocimiento de la independencia no estar en la agenda. El compromiso sin reconocimiento tambin representara un test para Rusia, que tendr que mostrarse ms flexible o bloquear por completo las relaciones de la UE con Abjasia y Osetia del Sur y perjudicar el progreso. Tercero, con relacin al conflicto sobre Nagorno-Karabaj, la UE debera empezar a prepararse, quizs en cooperacin con la OSCE, para un futuro despliegue de una misin de seguimiento de un acuerdo de paz final, como propuesto por la resolucin del Parlamento Europeo de mayo de 2010. Dichos preparativos requerirn un mayor acceso de los Veintisiete a las zonas en conflicto, algo que mejorara la capacidad de la Unin para abordar todas las partes involucradas. Actualmente, los representantes europeos no pueden entrar en Nagorno-Karabaj va Armenia porque provocara la censura de Azerbaiyn, pero tampoco pueden entrar a travs de Azerbaiyn dado que las fuerzas militares de Armenia y Nagorno-Karabaj bloquean el pasaje en la Lnea de Contacto. Asimismo, la Unin Europea debera promover medidas para reforzar la confianza mutua con el fin de reducir los riesgos de una conflagracin militar. Por ejemplo, la UE debera impulsar en coordinacin con Rusia que ha estado liderando las conversaciones entre ambos presidentes durante los ltimos dos aos la retirada de los francotiradores de la Lnea de Contacto y ofrecerse a enviar monitores para observar un acuerdo. No obstante, eso no debera obviar las conversaciones del Grupo de Minsk, que sigue siendo el principal foro para las negociaciones sobre Nagorno-Karabaj. Una seal positiva del nuevo enfoque europeo a la regin que ha surgido con la creacin del SEAE sera si ste ltimo ocupara el lugar de Francia en el Grupo de Minsk, junto a Rusia y EE UU. Con ello, los Veintisiete demostraran que estn listos para mediar una solucin. No obstante, es poco probable que ocurra en el corto plazo dada la oposicin de algunos Estados miembros, especialmente Francia. Pero estas preocupaciones no deberan impedir que la

21. Alexander Cooley y Lincoln A. Mitchell, Engagement without Recognition: A New Strategy toward Abkhazia and Eurasias Unrecognized States, The Washington Quarterly 33/4, octubre de 2010, disponible en http://www.twq.com/10october/index.cfm?id=409

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UE copresidiera el Grupo. Si en el futuro se llega a considerar una misin de la PCSD y si la UE ha de jugar un papel ms significativo en abordar el dficit de seguridad en el sur del Cucaso, estara bien participar de forma directa en las negociaciones, dejando el liderazgo en manos de algn experto diplomtico francs para asegurar que no se pierda la experiencia francesa. La UE podra llevar a cabo una gran variedad de actividades para dejar su huella en el entorno de seguridad del sur del Cucaso, que no implicaran necesariamente una inversin mucho mayor. La clave est en tener una visin estratgica clara que cuente con el apoyo de los Estados miembros, aumentar los esfuerzos diplomticos y mejorar la coordinacin interna de los instrumentos y mecanismos de la UE. Una hoja de ruta europea debera incluir misiones de la PCSD, un nuevo representante especial que goce de influencia y elementos de la PEV y del IEVA, as como una Asociacin Oriental revisada (con un mayor enfoque subregional).

Conclusiones
Ante la ola de sucesiones republicanas orquestadas, es todava posible reducir los riesgos El Cucaso se enfrenta a un dficit de seguridad debido a la cambiante arquitectura poltica y de seguridad de la zona y al declive de las organizaciones regionales de seguridad y mediacin, como la OTAN, la OSCE y la ONU. La guerra de agosto de 2008 contribuy a ese proceso. Mientras tanto, las ambiciones de Estados influyentes han crecido en la regin, en particular a travs del liderazgo ejercido por Rusia y la activa poltica exterior de Turqua, as como el apoyo financiero modesto pero continuo de EE UU a Georgia. Es poco probable que la accin descoordinada de este grupo de actores logre un cambio positivo en la regin, dada la alianza entre Rusia y Armenia y las fuertes posiciones en contra de Georgia, adems de los vnculos entre Turqua y Azerbaiyn. Los esfuerzos de EE UU siguen sufriendo debido a sus intereses energticos en Azerbaiyn y la influencia poltica por parte de organizaciones de la dispora armenia, que hasta hace poco estaba retrasando el nombramiento de un nuevo embajador a Azerbaiyn. La OSCE ha actuado tanto como una plataforma de debate sobre el sur del Cucaso como un mecanismo de seguimiento (Abjasia hasta 2008) y mediacin (el Grupo de Minsk para Nagorno-Karabaj). A pesar de verse afectada por las divisiones entre sus miembros, la organizacin tiene experiencia en la regin y entiende las amenazas a la seguridad. Su enfoque integral de seguridad y su amplio abanico de miembros la hacen muy adecuada para iniciativas conjuntas. Por tanto, es muy necesario reavivar a la OSCE como el principal foro de dilogo entre los pases del sur del Cucaso y la UE, Turqua, Rusia y EE UU para discutir cuestiones de seguridad clave. Por su parte, la UE tambin tiene que superar serios desafos si ha de aumentar su papel. Los Veintisiete quieren que los suministros energticos lleguen a los mercados europeos a travs del corredor del sur, lo que aumentar la importancia de los hidrocarburos procedentes de Azerbaiyn. Adems, la Unin Europea sigue dividida sobre cmo lidiar

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con Rusia. stas son cuestiones importantes, pero no insuperables si se desarrolla una estrategia coherente. La Unin puede traer beneficios considerables al sur del Cucaso y sta debera ser la base para superar las barreras que impiden un mayor compromiso en la regin. Es muy probable que los tres Estados del sur del Cucaso agradezcan una mayor actividad diplomtica y dinamismo por parte de la UE. Los Veintisiete no favorecen a ninguna de las partes en particular (aunque Rusia crea que estn ms del lado de Georgia) y pueden aportar recursos y experiencia, tambin en materia de operaciones de paz. Las perspectivas de nuevos conflictos en la zona seguirn siendo motivo de preocupacin para la comunidad internacional en el futuro prximo, dada la imposibilidad de encontrar soluciones rpidas a los conflictos que llevan veinte aos asolando la regin. La UE podra jugar un papel mayor en disminuir el dficit de seguridad en el sur del Cucaso si empezara a proponer a Georgia opciones para la resolucin de conflictos, estuviera preparada a desplegar misiones adicionales de la PCSD a la regin (Nagorno-Karabaj), elaborara una hoja de ruta para la seguridad del sur del Cucaso y reavivara los foros de seguridad multilaterales. En el prximo perodo, las miradas de la UE as como las de la comunidad internacional en general estarn puestas en los cambios radicales que estn ocurriendo en el mundo rabe. Estos hitos requerirn de una mayor atencin as como de financiacin adicional durante mucho tiempo. Sin embargo, los Veintisiete no deberan olvidarse de elaborar un enfoque de seguridad hacia el sur del Cucaso (o de sus polticas en otras regiones clave de su vecindad como los Balcanes, Europa del Este y Asia Central). El desafo de seguridad en el sur del Cucaso es simplemente demasiado urgente y acuciante como para posponer.

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DOCUMENTOS DE TRABAJO RECIENTES

104 Sucesiones orquestadas y estabilidad en el mundo rabe, Kristina Kausch, Noviembre 2010 103 Alcanzar la seguridad mediante la democracia: Entre la aspiracin y la pretensin, Richard Youngs, Octubre 2010 102 El fin de la condicionalidad democrtica, Richard Youngs, Septiembre 2010 101 El Golfo en el nuevo orden internacional: una potencia emergente olvidada?, FRIDE, Septiembre 2010 100 Cmo revitalizar la ayuda a la democracia: la perspectiva de los receptores, Richard Youngs, Junio 2010 99 La Asociacin Oriental de la Unin Europea: Un ao de retrocesos, Jos Boonstra y Natalia Shapovalova, Mayo 2010 98 La UE y el crculo vicioso entre pobreza y seguridad en Amrica Latina, Susanne Gratius, Mayo 2010 97 The Gulf takes charge in the MENA region, Edward Burke and Sara Bazoobandi, Abril 2010 96 Is there a new autocracy promotion?, Peter Burnell, Marzo 2010 95 Cambio o Continuidad? La poltica estadounidense hacia Oriente Medio y sus implicaciones para la Unin Europea, Ana Echage, Marzo 2010 94 Las polticas europeas de resolucin de conflictos: una construccin de la paz truncada, Fernanda Faria y Richard Youngs, Marzo 2010 93 Por qu la Unin Europea necesita una poltica ms amplia hacia Oriente Medio, Edward Burke, Ana Echage y Richard Youngs, Febrero 2010 92 A New Agenda for US-EU. Security Cooperation, Daniel Korski, Daniel Serwer and Megan Chabalowski, Noviembre 2009 91 El dilema de la construccin del Estado en Kosovo: La fragilidad en un Estado cuestionado, Lucia Montanaro, Octubre de 2009 90 El soldado-diplomtico en Afganistn e Irak, Edward Burke, Septiembre de 2009 89 La empresa como actor de la reconstruccin post blica, Carlos Fernndez y Aitor Prez, Agosto de 2009 88 A criminal bargain: the state and security in Guatemala, Ivan Briscoe, Septiembre 2009 87 Informe de Estudio de Caso: La respuesta humanitaria espaola a la temporada de huracanes de 2008 en Hait, Velina Stoianova y Soledad Posada, Julio de 2009 86 Evaluaciones de gobernanza y rendicin de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prcticas de ayuda, Stefan Meyer, Junio de 2009 85 Tunisia: The Life of Others. Freedom of Association and Civil Society in the Middle East and North Africa, Kristina Kausch, Junio 2009 84 Strong Foundations?: The Imperative for Reform in Saudi Arabia, Ana Echage and Edward Burke, Junio 2009 83 Womens political participation and influence in Sierra Leone, Clare Castillejo, Junio 2009 82 Defenders in Retreat. Freedom of Association and Civil Society in Egypt, Kristina Kausch, Abril 2009 81 Angola: Failed yet Successful, David Sogge, Abril 2009 80 Impasse in Euro-Gulf Relations, Richard Youngs, Abril 2009 79 La divisin del trabajo internacional: Desafiando al paradigma de la asociacin. Marco analtico y metodologa para los estudios de pas, Nils-Sjard Schulz, Febrero 2009 78 Violencia urbana: Un desafo al fortalecimiento institucional. El caso de Amrica Latina, Laura Tedesco, Febrero 2009 77 Desafos econmicos y Fuerzas Armadas en Amrica del Sur, Augusto Varas, Febrero 2009 76 Building Accountable Justice in Sierra Leone, Clare Castillejo, Enero 2009 75 Plus a change: Europes engagement with moderate Islamists, Kristina Kausch, Enero 2009 74 The Case for a New European Engagement in Iraq, Edward Burke, Enero 2009 73 Proyecto de investigacin sobre ciudadana inclusiva: Metodologa, Clare Castillejo, Enero 2009

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