SEGUNDA PARTE: LAS INICIATIVAS DE DESARROLLO ECONMICO LOCAL

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CAPTULO VIII

ESTUDIOS DE CASO EN MXICO

A. DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO REGIONAL EN EL ESTADO DE JALISCO22 En 1995, como respuesta a las desigualdades existentes entre los distintos territorios del estado y ante la falta de soluciones de las polticas de desarrollo regional del gobierno federal, se inici en Jalisco un proceso de descentralizacin que muestra una serie de rasgos novedosos. Situado en la parte occidental del pas, el estado tiene una superficie de 80 836 kilmetros cuadrados, lo que equivale al 4% del territorio nacional. Su poblacin es de 6 400 000 habitantes, con un PIB regional que equivale al 7% del PIB nacional y un PIB per cpita de 3 548 dlares en 1999. Jalisco es uno de los estados ms importantes del pas, no solamente en trminos de su aportacin al producto nacional, sino por la diversidad de su sistema econmico, adems de importantes actividades agropecuarias e industriales tradicionales alberga numerosas industrias de tecnologa de punta, lo cual hace que hoy se lo conozca como el Silicone Valley mexicano, debido a la presencia en l de algunas de las ms importantes compaas de electrnica del mundo. Entre 1970 y 1997, el estado de Jalisco tuvo un crecimiento econmico promedio anual de 2.9%, que se concentr bsicamente en torno a la ciudad de Guadalajara, generando de ese modo importantes desigualdades territoriales dentro del estado. A mediados de los aos noventa, Guadalajara se haba convertido en una megaciudad de 3 600 000 habitantes, concentrando aproximadamente 60% de la poblacin del estado. Esta situacin motiv la actuacin del gobierno estatal elegido en 1995, que puso en marcha un proceso de descentralizacin basado en la interlocucin entre los actores pblicos y privados e impuls la participacin de la sociedad local de las diferentes regiones en la planificacin y diseo de los instrumentos de desarrollo econmico local. El proceso de descentralizacin no se detuvo en el traspaso de recursos y competencias para la mejora de la gestin municipal, sino que incorpor una clara dimensin productiva, al tratar de fortalecer las ciudades medias del estado y atender al fomento de las industrias tradicionales y el apoyo a las pequeas y medianas empresas locales. De este modo, no se trata nicamente de un proceso de descentralizacin fiscal, sino de una forma de reorganizar el estado por medio del
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Resumen del documento de Clemente Ruiz Durn (2000a).

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fortalecimiento de sus diferentes niveles de gobierno y la construccin de espacios de dilogo, participacin y concertacin de los diferentes actores locales. Es por tanto, una iniciativa novedosa de desarrollo territorial, pues procede mediante la formacin de una institucionalidad regional que se apoya en la concertacin de los diferentes actores para impulsar un desarrollo econmico local ms equilibrado. El proceso ha dado lugar a un aprendizaje social que ha posibilitado que las diferentes regiones del estado recuperen su capacidad de gestin para el desarrollo local. A pesar de lo innovador que es, el proceso no est exento de problemas ni constituye una tarea concluida. Por una parte, se requiere una mayor suficiencia financiera y una mayor capacidad de gestin de los municipios; por otra, es necesario dotar a estas iniciativas de desarrollo local de una perspectiva de largo plazo, concertada tambin por los diferentes actores polticos, con el fin de que las legtimas diferencias partidarias y los diferentes ciclos electorales no constituyan un obstculo para el xito de los programas de desarrollo econmico territorial acordados por la ciudadana. 1. El sistema productivo territorial de Jalisco Histricamente, el estado de Jalisco y, ms concretamente, Guadalajara, han actuado como centro de distribucin comercial hacia el occidente y noroeste del pas, principalmente de bienes agropecuarios. Este dinamismo comercial y agropecuario permiti un crecimiento industrial basado en la sustitucin de bienes de consumo no duraderos y el desarrollo de pequeas empresas de diferentes ramas manufactureras de baja intensidad de capital. La dinmica econmica del estado ha mantenido su tradicional vocacin comercial, con la presencia de sectores industriales orientados hacia el mercado nacional y con una marcada concentracin de la actividad econmica en la zona metropolitana de Guadalajara. A ello hay que aadir el establecimiento de industrias de tecnologa avanzada, como la industria electrnica y la de componentes de automviles, que han logrado incorporar a pequeas empresas locales en sus procesos productivos y que constituyen los sectores con mayor participacin en las exportaciones totales del estado y del pas. Todo ello configura un sistema productivo territorial diversificado, que hace de la zona metropolitana de Guadalajara un importante nodo regional y de integracin internacional de Mxico (vase el cuadro VIII.1).

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Cuadro VIII.1 PARTICIPACIN DE LOS DISTINTOS SECTORES EN LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA DE JALISCO, 1997 (Porcentajes) Agropecuario, silvicultura y pesca Minera Industria manufacturera Construccin Electricidad, gas y agua Comercio, restaurantes y hoteles Transporte, almacenes y comunicaciones Finanzas, seguros e inmuebles Servicios comunales, sociales y personales Total 10.9 1.0 27.9 4.0 0.5 27.5 7.6 7.7 12.9 100.0

Fuente: CEPAL, sobre la base de antecedentes del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).

En 1998 el nmero de establecimientos empresariales ascenda a 228 000, que daban empleo a casi 1 200 000 personas (vase el cuadro VIII.2).

Cuadro VIII.2 JALISCO: ESTABLECIMIENTOS EMPRESARIALES Y EMPLEO, 1998 Establecimientos Manufacturas Comercio Servicios Otros sectores Total 29 792 108 744 87 847 1 612 227 995 (%) 13.1 47.7 38.5 0.7 100.0 Empleo 328 832 291 549 529 714 25 365 1.175 460 (%) 27.9 24.8 45.1 2.2 100.0

Fuente: CEPAL, sobre la base de Censos Econmicos 1999, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).

La estructura productiva empresarial muestra la importancia de la microempresa y la pequea empresa, que representan el 98.5% de los establecimientos manufactureros del estado, y absorben ms del 53% del empleo manufacturero total (vase el cuadro VIII.3).

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Cuadro VIII.3 ESTABLECIMIENTOS MANUFACTUREROS DE JALISCO SEGN TAMAO, 1998 Establecimientos Microempresa Pequea empresa Mediana empresa Gran empresa Total 27 084 2 260 277 171 29 792 (%) 90.9 7.6 0.9 0.6 100.0 Empleo 93 384 81 154 42 737 111 107 328 832 (%) 28.4 24.7 13.0 33.9 100.0

Fuente: CEPAL, sobre la base de Censos Econmicos 1999, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).

El estado de Jalisco cuenta con una buena dotacin de infraestructuras bsicas, aunque con una distribucin territorial desigual que favorece el desarrollo de la zona central, principalmente la zona metropolitana de Guadalajara. Hay excelentes vas de comunicacin terrestre, buenos servicios areos, instalaciones portuarias, as como 21 parques industriales (16 en la zona metropolitana central y 5 en el resto del estado), 6 establecimientos de educacin superior entre universidades, escuelas de formacin profesional e institutos tecnolgicos. 2. La iniciativa de desarrollo local y descentralizacin en Jalisco Como se dijo recin, la iniciativa de desarrollo local en Jalisco surgi como resultado del cambio democrtico que se dio en el gobierno del estado a mediados de los aos noventa, como resultado tambin de la maduracin del tejido social y como respuesta a los problemas de congestin ocasionados por la concentracin econmica en la zona metropolitana de Guadalajara. Para cumplir con es propsito, el nuevo gobierno concentr sus esfuerzos en dos grandes iniciativas: la promocin del desarrollo de sectores estratgicos y la descentralizacin de la planeacin del desarrollo regional. A fin de contener la expulsin de mano de obra de los restantes municipios hacia Guadalajara, el nuevo gobierno se plante la necesidad de crear fuentes locales de empleo, mediante el apoyo a las microempresas y pequeas empresas y mediante su incorporacin a cadenas productivas locales, nacionales e internacionales. Adems de considerar como sectores estratgicos a las actividades tradicionales de los diferentes sistemas productivos locales, se continu con la poltica de atraccin de inversin extranjera y de empresas transnacionales, tratando de impulsar el surgimiento de proveedores locales al menos en los procesos de menor densidad de capital y tecnologa. La existencia en Jalisco de importantes centros universitarios e institutos tecnolgicos permite contar con recursos humanos calificados para estas actividades. El apoyo a los sectores estratgicos incorpora, como se ha dicho, a la microempresa y pequea empresa tradicional, as como a importantes sectores de tecnologa avanzada domiciliados en Jalisco. Los sectores industriales considerados estratgicos son la agroindustria, calzado, cuero y marroquinera, textil y confeccin, minera, joyas y artesanas, madera, muebles y decoracin,

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metalmecnica, componentes de automviles y sector automotor, electrnica, telecomunicaciones e informtica. Todos estos sectores tienen gran importancia en la economa estatal. Por otra parte, la nueva administracin pblica del estado, para modificar el tradicional esquema centralizado de creacin de instrumentos y toma de decisiones, alent la participacin de todos los sectores de la sociedad local. Con ello se trataba no slo de lograr un mayor grado de transparencia, sino tambin de satisfacer las necesidades de cada municipio y regin del estado. El gobierno del estado propuso, pues, un programa integral de regionalizacin de largo plazo, que se inici con la agrupacin de los 124 municipios en 12 regiones, en cada una de las cuales se cre en 1998 un Subcomit de Planeacin del Desarrollo Regional (COPLADEREG), con el objetivo de que los actores territoriales, conjuntamente con las autoridades, formularan sus necesidades y propuestas para confeccionar los correspondientes Planes Regionales de Desarrollo. Esta participacin de la sociedad local no se detiene en la formulacin de las propuestas, sino que contina durante la puesta en marcha y seguimiento de los programas. De hecho, una de las fortalezas principales de esta iniciativa es tratar de potenciar las ventajas de cada regin tomando en cuenta la opinin de la comunidad local, y hacindola participar, con lo cual logra que sta haga suyos los planes de desarrollo regional. Un aspecto tambin novedoso de esta nueva regionalizacin fue la diversidad de criterios utilizados para delimitar las regiones, entre los cuales cabe mencionar la pertenencia de los municipios a las cuencas hidrogrficas y agropecuarias; la existencia de actividades econmicas afines y la integracin en cadenas productivas de alcance intermunicipal; la dotacin de servicios; la homogeneidad sociolgica, el sentido de pertenencia y el arraigo cultural; la existencia de redes que propicien la cohesin regional; la visin de futuro; y los indicadores sectoriales especficos de las dependencias estatales para definir cul sera la cabecera de cada regin. Este esquema de regionalizacin permite tambin atender a los objetivos de crear y analizar informacin regional, mejorar la distribucin territorial de las inversiones pblicas, coordinar las inversiones sectoriales, incorporar al proceso de desarrollo regional la oferta territorial de recursos, y organizar y racionalizar las polticas locales y regionales para contribuir a la toma de decisiones. 3. La cooperacin pblico-privada para el desarrollo empresarial Un aspecto esencial de esta iniciativa de desarrollo econmico regional de Jalisco ha sido la cooperacin pblico-privada, que ha permitido que el proceso de descentralizacin sea no solamente una cuestin gubernamental, sino algo que envuelve a los diferentes actores sociales. En el esfuerzo de transformacin participan en forma decidida los empresarios locales, entre ellos los directivos de las empresas transnacionales que operan en el estado, los cuales han promovido esquemas innovadores de creacin de redes locales de proveedores. Igualmente, los agricultores

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tradicionales se han sentido reivindicados en este proceso de descentralizacin, al haber sido incluidas sus actividades entre los sectores estratgicos. Los programas y mecanismos de promocin de la cooperacin pblico-privada para el desarrollo empresarial se han impulsado desde la Secretara de Promocin Econmica del Estado (SEPROE), y entre ellos hay que citar el Programa de Agrupamientos Empresariales (AGREM); el desarrollo de proveedores locales; el Centro Jalisciense de Diseo; la Coordinadora de Comercio Exterior; el Instituto Jalisciense de la Calidad; el financiamiento a microempresas; la vinculacin productiva entre universidades y centros de investigacin y desarrollo locales; la desconcentracin y reubicacin de sectores industriales; el Programa de Emprendedores Regionales (PRODER); y la dotacin de parques industriales en el interior del estado. El Programa de Agrupamientos Empresariales (AGREM) tiene como objetivo mejorar la productividad y competitividad de las pequeas y medianas empresas mediante el fomento de la cooperacin empresarial, a fin de incrementar su poder de negociacin y su acceso a nuevos mercados. El programa da prioridad a los sectores de cuero, calzado y marroquinera; textil y confeccin; madera, muebles y decoracin; y metalmecnica, componentes de automviles y sector automotor. Intervienen en l diversas cmaras empresariales, universidades, instituciones de fomento, consultores, y los gobiernos estatal y federal. Las cmaras interesadas deben reunir un grupo de 25 a 30 empresas de un sector, establecer vnculos con una universidad para el seguimiento del proceso, y contratar consultores para la formulacin de proyectos de integracin y propuestas de mejora empresarial. Por su parte, el Programa de Emprendedores Regionales (PRODER) apunta a crear y fortalecer las pequeas y medianas empresas en el mbito local mediante la cooperacin entre ayuntamientos, instituciones educativas, cmaras empresariales y el gobierno estatal. 4. La inversin extranjera directa y el desarrollo de proveedores La poltica de atraer inversionistas extranjeros no es nueva en Jalisco. La creacin de parques industriales en la zona metropolitana de Guadalajara, junto con una poltica de incentivos fiscales y la existencia de mano de obra calificada en el estado, lograron atraer inversin extranjera directa, proceso que se intensific con la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC) a mediados de los aos noventa. Entre 1995 y 1999 la inversin extranjera directa en el estado alcanz un monto de 2 500 millones de dlares, la mayor parte de los cuales se invirti en el sector de electrnica. En 1998, la Cmara Nacional de la Industria de la Electrnica, de Telecomunicaciones e Informtica (CANIETI), con el apoyo del gobierno estatal y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), crearon en Jalisco la Cadena Productiva de la Electrnica, con la intencin de promover el desarrollo de proveedores. Esta poltica de promocin de la inversin extranjera y de desarrollo de proveedores ha sido exitosa, ya que en la actualidad hasta el 20% de los insumos

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para las empresas electrnicas proviene de empresas se realiza por empresas locales, las cuales pasaron de 25 en 1995 a 112 en 1999, habindose incrementado las exportaciones del sector de 1 600 millones de dlares en 1994 a 7 400 millones en 1999. 5. Conclusiones Jalisco, uno de los estados ms industrializados del pas y, al mismo tiempo, el que ms aporta al PIB agropecuario de Mxico, ha vivido recientemente una experiencia singular de desarrollo local, pues ha logrado combinar la poltica de fomento productivo basada en la atraccin de inversiones extranjeras y tecnologa electrnica de punta con el apoyo a las actividades tradicionales basadas en la microempresa y la pequea empresa. No obstante, el estado muestra grandes desequilibrios territoriales y una fuerte concentracin de poblacin en la zona metropolitana de Guadalajara, situacin que ha llevado al gobierno estatal actual a impulsar un novedoso proceso de descentralizacin y regionalizacin productiva, a fin de identificar de manera ms precisa el perfil socioeconmico de cada localidad y alentar la participacin de la ciudadana y la concertacin pblico-privada para que el desarrollo econmico y social y la generacin de empleos se distribuyan de forma ms equilibrada en el territorio. Sin lugar a duda, esta experiencia est an sumamente influenciada por la autoridad estatal y, en este sentido, es fundamental entenderla como un proceso de aprendizaje progresivo, que requiere por tanto una dimensin temporal que va ms all del ciclo poltico tradicional. Por ello, quizs habra que propiciar, tal como ocurre en las experiencias internacionales ms logradas, el establecimiento de pactos territoriales que velen por el desarrollo local, a fin de que la alternancia poltica o las diferencias partidarias no tiren por la borda los avances alcanzados en estos procesos de desarrollo local participativo y de descentralizacin innovadora. Igualmente, el proceso se vera alentado por un contexto de reforma fiscal que fortaleciera la autosuficiencia financiera de las entidades municipales, al tiempo que se va consolidando la institucionalidad descentralizada surgida del avance de la cooperacin pblico-privada a nivel local, regional y estatal. B. LA INICIATIVA DE DESARROLLO ECONMICO EN EL 23 ESTADO DE CHIHUAHUA 1. Caractersticas del sistema productivo territorial de Chihuahua Chihuahua es uno de los seis estados fronterizos de Mxico con los Estados Unidos. Tiene una poblacin de 3 000 000 de habitantes, en una superficie de 247 087 kilmetros cuadrados, equivalente al 12.6% del territorio nacional. El PIB estatal era en 1998 de 17 100 millones de dlares, lo que equivale al 4.3% del PIB nacional, con un PIB por
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habitante de 5 800 dlares anuales. Hay en el estado tres modelos diferenciados de produccin. El primero est orientado fundamentalmente hacia la actividad maquiladora y tiene su centro principal en Ciudad Jurez. El segundo se localiza en la ciudad de Chihuahua, y opera desde los aos noventa sobre la base del desarrollo de proveedores a complejos productivos transnacionales. El tercero es el modelo vinculado a la agroindustria, que se ubica en las localidades de Parral y Cuauhtmoc. Chihuahua tiene extensas reas de pastizales, con el 72% de la superficie del estado destinada a usos pecuarios. Esto hace de la ganadera un sector relevante, sobre todo en la produccin de ganado bovino. Tambin es importante la minera, ocupando Chihuahua el primer lugar en la produccin nacional de plomo y zinc y el segundo en la produccin de plata. Hay aproximadamente 3 000 concesiones mineras, que ocupan el 22.3% de la superficie del estado. A esta vocacin agropecuaria y minera se sum posteriormente la instalacin de industrias manufactureras, especialmente maquiladoras, en la zona de frontera con los Estados Unidos. En 1996 la manufactura aportaba aproximadamente 22% del PIB del estado. El desglose de la industria manufacturera en ese mismo ao muestra la importancia de los productos metlicos, maquinaria y equipo, que representan ms del 48% del PIB del estado (vase el cuadro VIII.4).

Cuadro VIII.4 INDUSTRIA MANUFACTURERA DEL ESTADO DE CHIHUAHUA, 1996 Millones de pesos de 1993 I. Productos alimenticios, bebidas y tabaco II. Textiles, prendas de vestir e industria del cuero III. Industria de la madera y productos de la madera IV. Papel, productos de papel, imprentas y editoriales V. Industrias qumicas, derivados del petrleo y caucho VI. Productos minerales no metlicos VII. Industrias metlicas bsicas VIII. Productos metlicos, maquinaria y equipo IX. Otras industrias manufactureras Total industria manufacturera 1 303.4 1 425.0 1 099.3 344.5 277.6 572.0 154.6 5 400.4 571.1 11 147.9 (%) 11.7 12.8 9.9 3.1 2.5 5.1 1.4 48.4 5.1 100.0

Fuente: CEPAL, sobre la base del Sistema de Cuentas Nacionales, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).

Desde el punto de vista territorial, el sector manufacturero est muy concentrado, representando Ciudad Jurez el 48% de la produccin industrial, la ciudad de Chihuahua el 33% y las ciudades medias de Delicias, Cuauhtmoc y Parral el 11%. La industria de maquila para la exportacin es un sector consolidado

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en el estado, con 383 plantas registradas en 1998, que representaban casi 13% del total nacional. Ciudad Jurez concentraba 67% de la industria de maquila del estado, situndose el 20% en la ciudad de Chihuahua y el 13% en el resto del estado. En 1998 haba en el estado 89 000 establecimientos empresariales, que daban empleo a casi 750 000 personas, el 47% de ellas en el sector manufacturero (vase el cuadro VIII.5). Segn el tamao empresarial, el 95% de los establecimientos manufactureros del estado de Chihuahua son microempresas y pequeas empresas, aunque en trminos de empleo significan nicamente el 13% del personal ocupado en el sector (vase el cuadro VIII.6).

Cuadro VIII.5 CHIHUAHUA: ESTABLECIMIENTOS EMPRESARIALES Y EMPLEO, 1998 Sectores Establecimientos empresariales Nmero Manufacturas Comercio Servicios Resto de los sectores Total 8 749 40 844 38 196 1 014 88 803 (%) 9.9 46.0 43.0 1.1 100.0 Total 348 266 126 185 251 083 18 916 744 450 (%) 46.8 17.0 33.7 2.5 100.0 Empleo

Fuente: CEPAL, sobre la base de Censos Econmicos 1999, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).

Chihuahua posee una ubicacin geogrfica favorable al ser fronterizo con los Estados Unidos, lo cual ha facilitado la inversin extranjera, principalmente de ese pas, as como las actividades de exportacin, donde destacan las manufacturas. El estado de Chihuahua tiene 12 659 kilmetros de carreteras y caminos, 2 700 kilmetros de vas de ferrocarril, 2 aeropuertos internacionales y 51 aerdromos. Hay una dotacin importante de universidades, pblicas y privadas, escuelas superiores e institutos tecnolgicos, as como centros de investigacin y desarrollo tecnolgico. En los ltimos aos la educacin superior ha modificado sus esquemas de estudio, creando nuevas licenciaturas y estudios de postgrado que tratan de responder a las nuevas exigencias econmicas de modernizacin del sistema productivo del estado.

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Cuadro VIII.6 ESTABLECIMIENTOS MANUFACTUREROS SEGN TAMAO, 1998 Tipo de empresas Microempresas Pequeas empresas Medianas empresas Empresas grandes Total Nmero de establecimientos 7 739 566 153 291 8 749 88.5 6.5 1.7 3.3 100.0 (%) Personal ocupado 23 517 21 647 25 678 277 424 348 266 6.8 6.2 7.4 79.6 100.0 (%)

Fuente: CEPAL, sobre la base de Censos Econmicos 1999, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).

2. La iniciativa empresarial de Chihuahua y la estrategia de desarrollo econmico local El crecimiento industrial del estado de Chihuahua se ha basado desde los aos setenta en la maquila, explotando para ello las ventajas de localizacin y el bajo coste de la mano de obra. Este tipo de industria, concentrada principalmente en Ciudad Jurez, colindante con El Paso (Texas), dio un fuerte impulso a la zona fronteriza, aunque no logr propagar efectos importantes hacia el interior del estado. Desde 1973, fecha en que un grupo de empresarios locales cre la asociacin civil Desarrollo Econmico de Chihuahua (DESEC), la estrategia empresarial local se centr fundamentalmente en el desarrollo de parques industriales y de infraestructura fsica, as como en la creacin de un ambiente favorable para la atraccin de inversiones extranjeras. La asociacin empresarial DESEC cumpli hasta los aos noventa un importante papel como promotor en este sentido. Sin embargo, en los aos noventa se ampli esta perspectiva, para tratar de promover asimismo el crecimiento econmico en otros municipios del interior del estado. En efecto, el menor crecimiento relativo en el interior del estado llev a empresarios de todo el estado, liderados por los de la ciudad de Chihuahua, a promover un proceso de participacin activa que consigui interesar al gobierno del estado, para iniciar despus en conjunto diversas acciones orientadas hacia el desarrollo econmico local y la generacin de empleo. Tras la realizacin de un estudio exploratorio de la economa del estado, encargado al Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), campus de Chihuahua, se cre el Programa Chihuahua Siglo XXI, que recoge una seleccin de sectores clave para la economa del estado y diversas reas potenciales dentro de stos, entre las que se encuentran la ganadera y los productos crnicos, los alimentos procesados, la silvicultura, la industria automotriz, la industria electrnica, la industria de plsticos, la industria de cermica, el turismo, la joyera, los servicios de comercializacin, los bienes y servicios ambientales, los servicios de transporte, almacenamiento y distribucin, los servicios de logstica y los servicios financieros. Despus de identificar las reas y los complejos productivos potenciales

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se procedi, de forma conjunta con el gobierno estatal, a contratar consultoras internacionales para analizar las tendencias del comercio mundial en los sectores clave identificados en el diagnstico exploratorio. Simultneamente se organizaron 14 grupos de trabajo, integrados por empresarios de cada sector y por funcionarios del gobierno del estado, para iniciar un proceso de planeacin participativa, con el fin de consensuar un Plan Estratgico de Accin para la economa del estado. Como resultado de todo ello se estableci una estrategia de incremento de la competitividad en los sectores clave del sistema productivo territorial, tratando de incorporar elementos de conocimiento y eslabonamientos productivos en el desarrollo de la maquila, as como consolidar y transformar el sector de recursos naturales endgenos y modernizar las actividades de servicios. Este esquema de desarrollo intenta generar un proceso de crecimiento industrial ms equilibrado, a partir del impulso de otros ncleos territoriales de despliegue de actividades econmicas dentro del estado. En parte, ello supone un proceso de aprendizaje industrial, as como el desarrollo de la industria maquiladora con capacidad para incorporar actividades locales de mayor valor agregado y el desarrollo de proveedores, y no nicamente una poltica promotora de inversiones extranjeras (vase el recuadro VIII.1).

Recuadro VIII.1 COMPLEJOS INDUSTRIALES Y DE SERVICIOS Y PLAN ESTRATGICO DE CHIHUAHUA Complejos Productos automotores Plan Estratgico Crear un foro de benchmarking para la industria automotriz Crear una red de adquisiciones de materiales no productivos Iniciar un programa para atraccin de proveedores Productos electrnicos Productos textiles y ropa Establecer un centro de manufactura avanzada Iniciar un programa para atraccin de proveedores Crear una corporacin de fomento textil Establecer un centro de diseo y manufactura de ropa Iniciar un programa para atraccin de proveedores Productos agropecuarios y alimentos Crear un centro de recra de ganado Formar un centro empresarial agropecuario Crear un centro de informacin agropecuaria regional Desarrollar el equipo de benchmarking para productos agropecuarios Materiales Servicios de transporte y distribucin Corporacin para el desarrollo y promocin del complejo de materiales Crear la asociacin de transportistas Desarrollar la red de compras para transportistas Ubicar alianzas estratgicas con los Estados Unidos

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Servicios tursticos Servicios a negocios

Desarrollar el turismo en la Sierra Tarahumara Zona de turismo en Ciudad Jurez Ubicar alianzas estratgicas con prestadores de servicios bancarios, contables, publicitarios y de informacin de los Estados Unidos

3. Alianzas y cooperacin pblico-privada Como se ha sealado, a partir de la dcada de 1990 el sector privado empresarial ha impulsado un proceso de desarrollo de nuevas instituciones a fin de vincular de manera efectiva a los diferentes actores locales, pblicos y privados, en torno a una estrategia de desarrollo econmico estatal ms descentralizada y competitiva. Entre las instituciones creadas destacan la asociacin empresarial Desarrollo Econmico de Chihuahua (DESEC), el Programa Chihuahua Siglo XXI y el Centro de Desarrollo de Proveedores. Desde su constitucin, la DESEC consider como elementos bsicos operativos el establecimiento de fondos de promocin con carcter multianual (cinco aos), a fin de generar expectativas fiables en el mediano plazo y ofrecer un esquema de continuidad; el carcter esencialmente tcnico del organismo encargado de la promocin empresarial, a fin de quedar relativamente al margen de las vicisitudes de orden poltico; y la estrecha relacin de entendimiento con los diferentes niveles de gobierno, municipal, estatal y federal. Para el desarrollo de parques industriales, la DESEC impuls la creacin de la Promotora de la Industria Chihuahuense, a fin de cumplir con los objetivos perseguidos inicialmente sobre la desconcentracin de la actividad econmica. Igualmente, la DESEC impuls el Programa Chihuahua Siglo XXI, que fue el eje fundamental del Plan Estatal de Desarrollo 1992-1998, y otros proyectos como Alianza Econmica del Camino Real, mediante el cual se coordina con organismos empresariales de otros estados; el Programa Desarrollo a la Microempresa (DEMIC), que gestiona prstamos de pequeo monto; o la iniciativa Chihuahua Now, mediante la cual, conjuntamente con el gobierno del estado y la DESEC de Ciudad Jurez, se promueve de manera institucional a Chihuahua como destino de la inversin extranjera directa, coordinando esfuerzos de los agentes pblicos y privados para ofrecer informacin a los inversionistas potenciales. Como elemento de dilogo y cohesin entre los actores locales, la DESEC ha sido un elemento fundamental en el desarrollo y la atraccin de inversiones al estado de Chihuahua, sobresaliendo ms recientemente su aportacin como elemento impulsor de la estrategia de desarrollo econmico local. El Centro de Desarrollo de Proveedores trata de incrementar las actividades productivas vinculadas a la industria maquiladora, promoviendo la participacin de las grandes empresas en el diseo de un centro de desarrollo de proveedores, as como en el establecimiento de una bolsa de subcontratacin y la organizacin de

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una feria de insumos, con la instalacin de ruedas de negocios. Utilizando el anlisis de ingeniera inversa (reverse engineering) se determinan las piezas, materias primas y equipos que pueden ser producidos localmente. A partir de ello, el Centro de Desarrollo de Proveedores aborda la formulacin de proyectos, la incubadora de empresas y el establecimiento de alianzas estratgicas empresariales. A estas iniciativas del sector privado empresarial hay que aadir en el mbito local algunos programas pblicos especficos, como el Programa de Apoyo Municipal a la Inversin de Empresas Proveedoras de Insumos a la Maquila, y el Programa de Apoyo Integral a la Microempresa, as como el marco de referencia que define el gobierno estatal por medio de la planificacin regional. Existen adems convenios con la Universidad Autnoma de Chihuahua y la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez para impulsar el Centro para el Desarrollo de Negocios Pequeos y el Instituto de Formacin de Emprendedores. En este sentido, el estado de Chihuahua ha mejorado significativamente su posicin competitiva con respecto al resto del pas mediante la creacin de centros e instituciones especializadas de desarrollo tecnolgico, como son el Centro de Investigacin en Materiales Avanzados, el Centro de Moldes y Troqueles, el Centro de Estudios e Investigacin sobre la Sequa, el Centro de Investigacin en Alimentos y Desarrollo, el Centro de Desarrollo Industrial, el Centro de Tecnologas de la Informacin y el Centro de Capacitacin de Alta Tecnologa. Uno de los mayores retos que se fij el acuerdo pblicoprivado del estado de Chihuahua fue reforzar el desarrollo econmico de la ciudad de Chihuahua y generar polos alternativos de desarrollo en el interior el estado. En este sentido, la localizacin de la inversin durante los ltimos aos ha respondido a un esquema diversificado, donde se promueve en primera instancia al estado como conjunto, pero, a la vez, se presentan las ventajas de localizacin, recursos humanos, materiales y de infraestructura con que cuenta cada uno de los municipios y regiones del estado. Este esquema responde a una estrategia de descentralizacin de la inversin en la que sobresalen Ciudad Jurez y Chihuahua como principales destinos, aunque hay ya algunos flujos hacia otros municipios, como Cuauhtmoc, Delicias o Parral, lo cual, junto con la poltica de dotacin de infraestructura fsica y de parques industriales, permite pensar que las inversiones en estas regiones del interior del estado tendern a crecer. Es importante sealar que los acuerdos entre los agentes privados y el gobierno estatal responden ms a una decisin voluntaria y de compromiso de ambas partes, que a las exigencias provenientes de disposiciones legales. Prevalece, por tanto, en esta iniciativa un clima de confianza entre los actores locales, que se ve reflejado en la apreciacin positiva del Consejo Coordinador Empresarial sobre la actuacin del gobierno estatal en materia administrativa. Ciertamente, el Programa Chihuahua Siglo XXI se vio fuertemente respaldado desde el momento en que el gobierno estatal lo incluy en el Plan Estatal de Desarrollo. De igual forma, se concibi una estrategia conjunta para atraer inversiones de manera diversificada al estado, donde la Secretara de Desarrollo Econmico y los empresarios operan

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como un equipo para generar informacin econmica y social, de oportunidades de negocios, y sobre regulacin y trmites, entre otros aspectos. Finalmente, aunque en la iniciativa de Chihuahua los empresarios son el agente principal de interlocucin con el gobierno estatal, no faltan otros espacios para la participacin social, como el Consejo Interinstitucional, rgano plural de participacin de la sociedad civil. Otro elemento importante es la posibilidad de convocar a plebiscito, segn la Constitucin Poltica del estado de Chihuahua, con respecto a cualquier asunto que la ciudadana considere conveniente, a excepcin de disposiciones en materia fiscal y hacendaria. Sin embargo, los espacios de participacin social estn ms vinculados a organizaciones no gubernamentales, las cuales son consideradas por el gobierno estatal como espacios para las iniciativas relacionadas con la problemtica social. En este sentido, se ha creado tambin la asociacin civil Fundacin del Empresariado Chihuahuense, cuya principal actividad es organizar un sistema de bancos microempresariales comunitarios, los cuales permiten apoyar proyectos productivos bajo una ptica de combate de la pobreza merced al desarrollo de capacidades empresariales. Los recursos son otorgados de manera descentralizada a travs de Consejos Locales ubicados en los municipios del estado y se orientan principalmente hacia grupos localizados en zonas rurales. 4. Conclusiones sobre el necesario fortalecimiento de la descentralizacin para el desarrollo econmico local La experiencia de cooperacin pblicoprivada de Chihuahua muestra un nuevo enfoque en lo que se refiere al desarrollo de polticas locales que favorecen la colaboracin de diferentes agentes, lo cual abre la posibilidad de establecer acuerdos y programas con visin estratgica en esfuerzos cooperativos. Esta iniciativa es un caso singular en Mxico, ya que el proyecto parti de un programa del sector privado que se convirti posteriormente en accin del gobierno del estado. Es relevante que la decisin de impulsar este proceso haya nacido de los empresarios de la ciudad de Chihuahua, debido al rezago en que encontraba sta con respecto a Ciudad Jurez, que haba tenido un crecimiento ms dinmico gracias a la expansin de la maquila. La apuesta empresarial fue impulsar en un perodo corto un esquema de maquila, tratando de crear agrupamientos industriales que pudieran alentar un desarrollo manufacturero con mayor difusin territorial en el interior del estado. La materializacin de esta propuesta del sector privado habra sido imposible si las autoridades estatales no la hubieran acogido como propia, y sin la decisin del gobierno del estado de favorecer la estructura social y la infraestructura de servicios, condiciones necesarias para la formulacin de estrategias eficaces del sector empresarial. El proyecto requiri identificar las ventajas competitivas de las diferentes regiones del estado, para tratar de evitar la concentracin de la actividad econmica en las dos grandes ciudades y generar otros ncleos de desarrollo. El principal problema es que pese a tratarse de un estado con un crecimiento

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econmico fuerte, presenta contrastes econmicos y sociales muy marcados segn las diferentes zonas, pues hay tres regiones (con 35 municipios en total) con caractersticas bastante marcadas de marginacin y despoblacin. El esfuerzo de descentralizacin productiva y desarrollo local iniciado todava no llega a los municipios ms pobres, por lo que la situacin de desigualdad no se ha modificado sustantivamente. Lo positivo de la experiencia, sin embargo, es que ha inducido a los agentes externos a adoptar una nueva posicin, comprometida esta vez con el desarrollo de proveedores locales. En este campo existe un amplio potencial, ya que las pequeas empresas de la regin pueden vincularse a este esfuerzo, gracias a los programas de capacitacin y asesoramiento de la Universidad Autnoma de Chihuahua, la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez y el Instituto Tecnolgico de Monterrey, campus de Chihuahua. El esfuerzo de coordinacin a travs del Centro de Desarrollo de Proveedores es un instrumento nuevo con amplio potencial, ya que procura sacar ventaja de los proveedores locales mediante una cultura de cooperacin y de agrupamientos industriales. Esta promocin indudablemente fortalecer las cadenas productivas y las microempresas y pequeas empresas, que son el 95% de la industria del estado. El gobierno estatal que asumi en 1999 es consciente de las limitaciones del planteamiento empresarial; por ello, en el Plan Estatal de Desarrollo 19992005 ha establecido ciertos lineamientos que determinan sus relaciones con los municipios, haciendo especial hincape en el fomento de la eficiencia y la transparencia en el manejo de las finanzas municipales. En esta perspectiva se ha planteado la armonizacin del crecimiento y de la distribucin territorial de la poblacin, as como la promocin de un desarrollo equilibrado y la elevacin del potencial productivo de las regiones a fin de generar un desarrollo social ms homogneo. Esta perspectiva es alentadora, pero una tarea fundamental es conservar el Programa Chihuahua Siglo XXI como un esfuerzo de cooperacin de los actores locales pblicos y privados, conscientes de que enfrentan muchos problemas de instrumentacin, derivados parcialmente de la ausencia de informacin para fundamentar ciertas actividades indispensables y de la dificultad de echar a andar un buen proceso de planificacin estratgica. De este modo, a partir de la revisin del proceso seguido en Chihuahua se puede argumentar que el principal factor para lograr un buen programa de desarrollo econmico regional es partir de la voluntad de cooperacin de los sectores institucionales. Conviene sealar igualmente que la planificacin estratgica slo arroja buenos resultados si se emplea con criterios claros, ya que es una herramienta que permite conseguir objetivos y metas precisos si est apoyada por un buen sistema de control, dentro del cual debe figurar la evaluacin del desempeo en funcin de los objetivos establecidos. Esto es algo que tambin se echa de menos en el proyecto emprendido en Chihuahua, ya que no se ha dado una evaluacin rigurosa de sus resultados y, por tanto, no hay certeza suficiente acerca de los aspectos que deben retomarse o modificarse. En este sentido, cualquier esfuerzo de descentralizacin

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debe crear mecanismos de evaluacin permanentes. Por otra parte, diferentes experiencias en Europa y Amrica Latina resaltan la necesidad de que el Estado intervenga en ciertas reas de apoyo a los sectores econmicos, principalmente en aquellas destinadas a la creacin de la infraestructura econmica, tal como la creacin de entidades de capacitacin de recursos humanos o prestacin de servicios de desarrollo empresarial. Por consiguiente, hay que lograr que se destinen partidas especficas para este tipo de instrumentos, ya que de lo contrario los esfuerzos de desarrollo local pueden verse bloqueados. En este sentido conviene resaltar la importancia de una participacin ms activa del gobierno federal en el fomento de estos esquemas de desarrollo econmico local, dados los limitados recursos y competencias de los gobiernos estatales de Mxico. Este es un esfuerzo imprescindible para lograr una descentralizacin efectiva, que d mayor capacidad a los diferentes niveles de gobierno y asegure la continuidad de su trabajo.

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MAPA DE MXICO

Chihuahua

Jalisco Ciudad de Mxico