SERIE CONMEMORATIVA DEL XXV ANIVERSARIO DE LA

Qj-A

Ral Prebisc PROBLEMAS TERICOS Y PRCTICOS DEL CRECIMIENTO ECONMICO

SANTIAGO DE CHILE 1973

Primera edicin: septiembre de 1952 Segunda edicin para la serie conmemorativa del veinticinco aniversario de la CEPAL: febrero de 1973.

Texto: Unidad de Composicin CEPAL/ILPES Grficos: Unidad de Dibujo CEPAL/ILPES Impresin: Unidad de Reproduccin CEPAL/ILPES

NOTA DEL SECRETARIO EJECUTIVO Al hacerme cargo en abril de 1972 de la Secretaria Ejecutiva de la Comisin Econmica para Amrica Latina se aproximaban ya los das en que se cumplen los veinticinco aos de su creacin. Estimamos que al margen de los actos con que se celebre el acontecimiento, deba darse a la conmemoracin un sentido ms permanente y perdurable, recogiendo en una serie de publicaciones algunos de los estudios ms importantes de la organizacin, cabalmente aquellos que han contribuido a lo largo de este cuarto de siglo a crear una conciencia latinoamericana de nuestros problemas econmicos y sociales. Esta serie conmemorativa posee adems otra virtud. No tiene por qu ceirse en su propsito al ao de 1973, pues la reedicin de ciertos textos de la CEPAL, que se acompaar en otros cuadernos de discusiones crticas sobre su contenido, puede y debe prolongarse hasta que la serie constituya una verdadera antologa de nuestro pensamiento, a la que darn un sentido histrico los prlogos y notas explicativas conque se precedern esos textos para situarlos en el tiempo. Cuando he examinado el plan de estas publicaciones del XXV aniversario, se ha hecho ms profunda mi conviccin acerca de la valiosa labor realizada a s como del papel muy significativo que le corresponde seguir jugando a la CEPAL en favor del desarrollo econmico y social de Amrica Latina. La responsabilidad asumida me resulta todava ms grande al medir el esfuerzo hecho por mis predecesores y la secretara que les acompa y me acompaa, pero ello mismo me entusiasma y hace ms estimulante el desafo. Deseo valorar ahora, con unas breves reflexiones, el carcter de esta nueva coleccin y quiero hacerlo en la forma ms concreta posible, con el sentido indudablemente acadmico que la serie tiene, aunque abrigrnosla ambicin de.que llegue en su difusin al pblico general dentro y fuera de Amrica Latina. En diversas circunstancias se han dado a conocer exposiciones ms o menos detalladas del denominado "pensamiento de la CEPAL", con neutralidad y con simpata algunas, con determinadas posiciones crticas otras. Hoy no tratamos en estos cuadernos de renovar esos relatos de veinticinco aos de labor, sino de revivir como su testimonio algunos de los trabajos ms significativos que constituyen los hitos temporales en el despliegue de una tarea que afortunadamente nunca se pretendi como conclusa. La CEPAL, dentro de las Naciones Unidas, se propuso estudiar y poner da a da al descubierto la realidad econmica y social de Amrica Latina y de sus diversos pueblos. No era sin duda un puro comienzo en la nada, pero no por eso era menos difcil la tarea. Constitua su inmediato propsito tratar
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de descubrir con un esfuerzo sistemtico los principales problemas econmicos y s o c i a l e s de la regin, para definirlos con la mxima claridad posible. Pero como en toda delimitacin de cuestiones problemticas, s e inclua implcito y de modo n e c e s a r i o el deber -no s i e m p r e exento de r i e s g o - de indicar las soluciones posibles que las m i s m a s exigan y que algunas v e c e s no podan darse sino en la forma de diversas alternativas. Como en cualquier otro intento investigador, tenan que plantearse a s i m i s m o constantemente estas dos cuestiones: hasta qu punto apareca correcta y adecuada la identificacin y anlisis de e s o s problemas? A su v e z : las soluciones propuestas o insinuadas eran enteramente c e r t e r a s y viables ? La labor que encarnaba el Estudio Econmico represent recoger, analizar e interpretar ao tras ao los episodios del desarrollo latinoamericano en constante aunque dispareja evolucin. En este sentido, el estudio anual ha sido una fuente de inapreciable ayuda para todos l o s interesados dentro y fuera de Amrica Latina en los problemas de esta parte del mundo. Al m i s m o tiempo -integradas en e s a s m i s m a s pginas, o fuera de ellas y aparte- s e enfrentaban problemas m s especficos relacionados - e n t r e - o t r o s - con el progreso tcnico, el comercio exterior, la diversificacin industrial y agrcola, la programacin o planeamiento, la inflacin y su carcter, el financiamiento externo y la formacin de capital, la integracin econmica de Amrica Latina. Tambin se fue avanzando en la investigacin y anlisis de los aspectos s o c i a l e s del desarrollo. Puesto que en el tratamiento de estos y otros temas ha perseguido s i e m p r e una visin desde dentro -y por tanto original en su pleno sentido, fuera o no totalmente "ortodoxa" o acatada- no es despreciable el aporte, a v e c e s decisivo, que ha hecho la CEPAL para facilitar el p r o c e s o complejo pero ineludible de transformacin que exige el desarrollo de Amrica Latina. En realidad estas tareas de investigacin y descubrimiento constituan, aun sin quererlo, una labor de carcter casi pedaggico o -dicho en forma m s e s t r i c t a - de formacin y aclaracin de la opinin pblica. Ahora bien, como en toda situacin "pedaggica" en su fondo m s noble, la ilustracin no poda efectuarse sino como el esfuerzo por insinuar una verdad, pero liberando por e s o m i s m o al educando -a la opininde toda pretensin de dogmatismo. Incitados a la libertad en m r i t o s de e s a m i s m a tarea, unos y otros podan seguir por s m i s m o s su propia busca, aunque reconocindose a l a v e z la necesidad creciente de una accin comn. Como repercuti e s a labor y cules fueron sus principales soportes? Los gobiernos, los partidos polticos, las universidades, los sindicatos, los medios de informacin? No es e s t e el lugar para responder tales preguntas. Baste sealar el amplio reconocimiento que existe en Amrica Latina y en el exterior -en distintos planos intelectuales, oficiales y a c a d m i c o s - d e l a s
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realizaciones alcanzadas al influjo de la CEPAL, tanto en el campo de l o s planteamientos conceptuales sobre la politica de desarrollo y la cooperacin internacional, cuanto en el campo prctico en materias como la planificacin, la industrializacin y la integracin regional. Como es natural, la labor emprendida slo podra r e a l i z a r s e en el tiempo, es decir, en marcha incesante, renovada de continuo gracias precisamente al apoyo de los escalones alcanzados. Conviene por eso dejar bien en claro que no se trataba de un esfuerzo que pretendiera resultados completos, sin resquicio alguno, y de una sola vez y para siempre. Lo m i s m o en el estudio que en la ilustracin por l desprendida habia que incluir y tener en cuenta no slo los propios avances, sino l a s reacciones m i s m a s suscitadas en una opinin y una accin polticas cada vez ms sensibles y alertas, y ms decididas por tanto a pensar y a actuar por s m i s m a s . Hoy, al cabo de veinticinco aos, es posible un repaso de la jornada cumplida en ellos, y lo importante es que puede h a c e r s e sobre textos vivos y no sobre ajenos relatos. Semejante reflexin retrospectiva, ese revivir de l o s contenidos reales de ideas y propuestas, tiene un doble significado. 1 transcurso histrico no queda parado entre una y otras fechas. La historia ha seguido su marcha - m s acelerada quiz que en otras pocas y esto nos impone ahora dos preguntas que es n e c e s a r i o plantearse: subsisten hoy idnticos los problemas que se pusieron entonces al descubierto? En qu medida las r e a c c i o nes de la opinin publica ante su conocimiento han contribuido a modificarlos en alguna forma? Creemos que esta s e r i e antolgica de textos de las primeras etapas de la CEPAL permitir el cotejo de las realidades y problemas sobre los que s e trabajaba entonces con los que ahora nos toca enfrentar, sobre todo a la luz de los trascendentales reajustes que s e estn haciendo en las relaciones politicas y econmicas en el plano internacional. Importa mucho la reflexin que suscite su publicacin entre los estudiosos del pensamiento econmico y social latinoamericano y en la nueva opinin pblica de nuestros p a s e s , que desconoce casi siempre los orgenes de lo que ahora se hace y se piensa en Amrica Latina. Dentro de esta secretara de la CEPAL, empujarn con su inspiracin nuestra tarea al tiempo que nos proporcionan la base para rectificar y corregir en unos casos y en otros para proseguir con mayor ahinco y conviccin el camino latinoamericano que estos trabajos iniciaron en 1948.

Vil

INDICE gina Nota del S e c r e t a r i o Ejecutivo Nota e d i t o r i a l Introduccin del Dr. Ral PrebischCapitulo I. II. I: Reflexiones s o b r e algunos a s p e c t o s del d e s a r r o l l o econmico de A m r i c a Latina Dos tipos de d e s a r r o l l o econmico Cambios en las r e l a c i o n e s e n t r e los p a s e s m s d e s a r r o l l a d o s y los m e n o s d e s a r r o l l a d o s Cambios en la composicin del c o m e r c i o exterior Cambios en las i n v e r s i o n e s e x t r a n j e r a s N e c e s i d a d de a d a p t a r l a t c n i c a productiva Hacia una poltica efectiva de d e s a r r o l l o en los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s El nivel de vida en la fase actual d e c r e c i miento . . . El s i s t e m a impositivo d e s d e el punto de vista del d e s a r r o l l o econmico Necesidad de un p r o g r a m a de d e s a r r o l l o Posibilidad de un p r o g r a m a internacional de i n v e r s i o n e s Los p r i n c i p i o s de una poltica de d e s a r r o l l o V XI 1

2 2 4 4 7 9 10 10 12 15 19 20 21 21 24 27 30 32 33 36 36 42
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III.

Captulo II: P r o g r e s o tcnico, i n d u s t r i a l i z a c i n y d e s equilibrio El p r o g r e s o tcnico de los c e n t r o s i n d u s t r a l e s y la demanda de productos p r i m a r i o s El p r o g r e s o t c n i c o de la p e r i f e r i a y la demanda de i m p o r t a c i o n e s El m x i m o de i n g r e s o r e a l , l a s e x p o r t a ciones y la i n d u s t r i a l i z a c i n Economicidad de i n d u s t r i a s de m e n o r productividad que en los c e n t r o s Distribucin ptima de factores en las d i s t i n t a s producciones i n t e r n a s C r e c i m i e n t o , d e s e q u i l i b r i o e inflacin . . Captulo III: El p r o b l e m a de la productividad y la e s c a sez r e l a t i v a de factores Las dos m e t a s del p r o g r e s o tecnolgico y la densidad de capital La desocupacin tecnolgica y el papel de l a s i n d u s t r i a s de capital

Los equipos anticuados y la e s c a s e z de capital El c a s o e s p e c i a l de l a s a c t i v i d a d e s de exportacin El p r o b l e m a de las i n v e r s i o n e s en la a g r i cultura La i n m i g r a c i n y el s o b r a n t e de potencial humano , Capitulo IV: Discusin p r e l i m i n a r a c e r c a de los e l e m e n t o s de un p r o g r a m a de d e s a r r o l l o econmico I. Contenido y m e t a s de un p r o g r a m a Divisin de e s t e capitulo U n i v e r s a l i d a d del contenido de un p r o g r a m a Vinculacin del p r o g r a m a con o t r a s m e d i das de gobierno La d e t e r m i n a c i n de l a s m e t a s Dificultades en los s e c t o r e s b s i c o s de la economa La substitucin de i m p o r t a c i o n e s y el d e s equilibrio e x t e r i o r Vulnerabilidad e x t e r i o r Desenvolvimiento a g r c o l a Desenvolvimiento de o t r a s a c t i v i d a d e s internas O b r a s pblicas Edificacin C o n c e n t r a c i n e x c e s i v a de poblacin i n dustrial P r o d u c t i v i d a d deficiente F i n a n c i a m i e n t o del d e s a r r o l l o : inflacin . Los p r o y e c t o s p a r t i c u l a r e s Relacin e n t r e l a s d i s t i n t a s m e t a s del programa L a s i n v e r s i o n e s del p r o g r a m a y la v a l o r a c i n de sus efectos El monto de l a s i n v e r s i o n e s Visin de conjunto de los r e s u l t a d o s del programa Duracin del p r o g r a m a inicial La a c c i n t c n i c a c o m p l e m e n t a r i a de un p r o grama O r i e n t a c i n de la investigacin tecnolgica en los p a s e s con e s c a s e z de capital . . . L a f o r m a c i n de e c o n o m i s t a s p a r a l a s t a r e a s del d e s a r r o l l o econmico

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NOTA EDITORIAL P r o b l e m a s t e r i c o s y p r c t i c o s del c r e c i m i e n t o econmico ( E / C N . 12/22 1} es un trabajo p r e p a r a d o por el Dr. Ral P r e b i s c h , D i r e c t o r P r i n c i p a l a c a r g o de la S e c r e t a r a Ejecutiva de- la CEPAL, p a r a r e s p o n d e r al pedido que se le haba hecho en la r e s o l u c i n s o b r e D e s a r r o l l o econmico y poltica anticfclica ( E / C N . 12/194), a p r o b a d a por la Comisin en el p e r o d o de s e s i o n e s de Montevideo. El documento se p r e s e n t con fecha 28 de mayo de 1951 al c u a r t o perodo de s e s i o n e s c e l e b r a d o en Mxico y a p a r e c i i m p r e s o por p r i m e r a vez el 11 de s e p t i e m b r e de 1952. En c i e r t o sentido puede c o n s i d e r a r s e que contina los a n l i s i s iniciados con El d e s a r r o l l o econmico de la A m r i c a Latina y algunos de sus p r i n c i p a l e s p r o b l e m a s y el Estudio Econmico de 1949. t r a b a j o s que se publicarn tambin en esta s e r i e c o n m e m o r a t i v a del XXV a n i v e r s a r i o de la C E P A L . A s se d e s p r e n d e de las p a l a b r a s que el Dr. P r e b i s c h dedic a e s t e estudio en su exposicin en la conferencia de Mxico, que t r a n s c r i b i m o s a continuacin: " H e m o s continuado tambin, en m a t e r i a de d e s a r r o l l o econmico, t r a b a j o s i n t e r p r e t a t i v o s que c o m e n z a r o n a p r e s e n t a r s e en la Habana y que m e r e c i e r o n la a p r o b a c i n de la Comisin. E n t r e e s t o s trabajos e n c o n t r a m o s que d e s t a c a el r e l a c i o n a d o con p r o b l e m a s t e r i c o s y p r c t i c o s del d e s a r r o l l o econmico. Entre los p r o b l e m a s t e r i c o s y p r c t i c o s hemos dado e s t e ao i m p o r t a n c i a grande al p r o b l e m a de la productividad, p r o b l e m a que no obstante h a b e r sido a m p l i a m e n t e c o n s i d e r a d o en l i b r o s y trabajos r e l a t i v o s a los g r a n d e s p a s e s i n d u s t r i a l e s , todava no ha sido objeto de suficiente atencin en los p a s e s latinoa m e r i c a n o s . P o r esta r a z n pido indulgencia p a r a algunas de las c o n s i d e r a c i o n e s que h a c e m o s con r e s p e c t o a e s t e p a r t i c u l a r , c o n s i d e r a c i o n e s que m s bien r e s p o n d e n al intento de i r p r e c i s a n d o no slo las luces que e s t a C o m i sin puede dar, sino tambin las que a p o r t e el grupo de e c o n o m i s t a s l a t i n o a m e r i c a n o s que sigue afanosamente n u e s t r o s t r a b a j o s . En e s t e estudio p r e c i s a m o s el p r o b l e m a de la productividad, sin perjuicio de t r a t a r otros p r o b l e m a s que se han p r e s e n t a d o . " E l informe s o b r e c r e c i m i e n t o econmico no es todava un informe completo. La falta de tiempo nos ha impedido t e r m i n a r una s e r i e de captulos en los que e s p e r a m o s cons i d e r a r un p r o b l e m a de g r a n d s i m a i m p o r t a n c i a p a r a n u e s t r o s p a s e s : la inflacin y el d e s a r r o l l o econmico. E s t e
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captulo i r acompaado de una i n t e r p r e t a c i n t e r i c a del p r o c e s o de i n v e r s i n y de a h o r r o en n u e s t r o s p a s e s que c o n t r i b u i r como lo e s p e r a m o s , a i r n o s d e s e m b a r a z a n d o de conceptos que en el o r d e n t e r i c o han p e r t u r b a d o la c l a r a i n t e r p r e t a c i n de n u e s t r o s propios fenmenos. F i n a l m e n t e , el estudio s o b r e c r e c i m i e n t o econmico t e r m i n a con un e x a m e n todava muy g e n e r a l de los e l e m e n t o s i n d i s p e n s a b l e s en un p r o g r a m a de d e s a r r o l l o . P a r t i m o s de esta c o n s i d e r a c i n e l e m e n t a l : que el c r e c i m i e n t o r e g u l a r y o r d e nado de n u e s t r a s e c o n o m a s r e q u i e r e la p r e p a r a c i n de un p r o g r a m a que a b a r q u e todas las i n v e r s i o n e s y que tenga en cuenta efectos s o b r e toda la economa. En fin, debemos c o n s i d e r a r e s t o como la d i s c u s i n p r e l i m i n a r de un p r o b l e m a que ocupa cada da m s la atencin de los gobiernos l a t i n o a m e r i c a n o s y que el Banco Internacional ha colocado e n t r e una de sus p r i m o r d i a l e s p r e o c u p a c i o n e s . P r e c i s a m e n t e a e s t e r e s p e c t o debo m a n i f e s t a r que en el da de hoy el Banco h a r una d e c l a r a c i n pblica anunciando la inaug u r a c i n de un s e m i n a r i o que, p a t r o c i n a d o por el Banco y por la s e c r e t a r a de la Comisin, t e n d r lugar en Washington, una vez que se t e r m i n e esta reunin, p a r a a n a l i z a r el contenido de un p r o g r a m a de d e s a r r o l l o e c o nmico y c a m b i a r ideas e n t r e la gente que ha ido recogiendo e x p e r i e n c i a s , a fin de poder p r e s e n t a r de la m a n e r a m s efectiva las conclusiones de e s t e t r a b a j o . Me complace h a c e r esta d e c l a r a c i n porque, a d e m s del valor i n t r n s e c o de e s t a t a r e a , constituye ella una c l a r a m u e s t r a del e s p r i t u de c o o p e r a c i n que se va d e s a r r o l l a n d o e n t r e n u e s t r a propia s e c r e t a r a y o t r a s a g e n c i a s de l a s Naciones U n i d a s . " Los p r r a f o s a n t e r i o r e s sitan el estudio en el a m b i e n t e que lo r e c i b i hace m s de veinte a o s . Puede a f i r m a r s e ahora que e s t e documento inconcluso se ha convertido ya en uno de los c l s i c o s de la l i t e r a t u r a econmica l a t i n o a m e r i c a n a . Ms an, puede a s i m i s m o a f i r m a r s e que es el p r i m e r documento que intenta d i s e a r las b a s e s de la planificacin. P a r a l o g r a r l o , el Dr. Ral P r e b i s c h r e p l a n t e a algunos conceptos fundamentales r e l a t i v o s a los c r i t e r i o s p a r a la asignacin de r e c u r s o s en los p a s e s de m e n o r d e s a r r o l l o . A p a r t i r de ellos -y t a m b i n por p r i m e r a v e z - se e s t a b l e c e n los e l e m e n t o s que deben t e n e r s e en cuenta en la p r o g r a m a c i n del d e s a r r o l l o econmico. Sus c u a t r o captulos constituyen a s j a l o n e s en el prolongado e s f u e r z o de e l a b o r a r una i n t e r p r e t a c i n de la compleja r e a l i d a d l a t i n o a m e r i c a n a y a c t u a r s o b r e ella m e d i a n t e una poltica d e l i b e r a d a de d e s a r r o l l o .

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Introduccin
La r e s o l u c i n sobre D e s a r r o l l o econmico y poltica a n t i c c l i c a (Documento E / C N . 12/194), a p r o b a d a por la Comisin en el perodo de s e s i o n e s de Montevideo, encomienda a l a - o r g a n i z a c i n de la C E P A L continuar los estudios p r e s e n t a d o s a dicha sesin, "con e s p e c i a l r e f e r e n c i a a los p r o b l e m a s de d e s a r r o l l o econm i c o " . En la m i s m a r e s o l u c i n se " r e c o m i e n d a a l o s gobiernos l a t i n o a m e r i c a n o s d e t e r m i n a r l a s m e t a s e s p e c f i c a s del d e s a r r o l l o econmico y e s t a b l e c e r un o r d e n de p r e l a c i o n e s en su realizacin". En cumplimiento de e s t e mandato, se p r e s e n t a e s t e trabajo r e l a t i v o a algunos de los p r o b l e m a s que plantea el d e s a r r o l l o econmico. La i n t e r p r e t a c i n t e r i c a de e s t o s p r o b l e m a s e s indispensable p a r a a b o r d a r soluciones p r c t i c a s , e s p e c i a l m e n t e en m a t e r i a de p r o g r a m a s de d e s a r r o l l o , p a r a cuya p r e p a r a c i n deben d i s c u t i r s e l a s m e t a s que m e n c i o n a dicha r e s o l u c i n . De a h i l a necesidad de c o n s i d e r a r a la vez a m b o s a s p e c t o s , como s e h a c e en e s t e informe. A los c u a t r o captulos de que e s t constituido, a a d i r e m o s o t r o s e n p r e p a r a c i n a c e r c a del p r o c e s o del a h o r r o y l a s i n v e r siones y la r e l a c i n n t r e l a inflacin y el d e s a r r o l l o econmico en la A m r i c a Latina. No tienen l a s p g i n a s que siguen otro p r o p s i t o que exponer e l e m e n t o s de juicio p a r a d i s c u t i r los p r o b l e m a s aludidos. D e p u r a d a s y m e j o r s e d i m e n t a d a s l a s ideas en e s t a d i s c u s i n , l l e g a r el m o m e n t o de e n f r e n t a r s e a la r e d a c c i n definitiva de e s t e trabajo. Ral P r e b i s c h Director Principal a cargo de la S e c r e t a r a Ejecutiva

Captulo I

Reflexiones sobre algunos aspectos del desarrollo econmico de Amrica Latina

I. Dos tipos de desarrollo econmico Caractersticas de los tipos de desarrollo 1. Las ideas expuestas recientemente endos informes oficiales de los Estados Unidos,1_/ a continuacin de aquellas otras que algn tiempo antes condujeron al programa de cooperacin tcnica del Punto IV, representan una vigorosa condensacin de formas de pensar que se manifestaron frecuentemente en reuniones internacionales y, en especial, en las sesiones del Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas, asf como en documentos sometidos a su consideracin. Precisamente por eso cabe atribuir a esas ideas considerable trascendencia para la Amrica Latina, pues demuestran que en uno de los pases,que ms puede influir en su desarrollo, existe la preocupacin de esbozar un programa de cooperacin econmica internacional de dimensiones concordantes con la magnitud de los problemas. Advirtese en estas ideas el reconocimiento implcito de que tales problemas son de un tipo distinto al que tenan en tiempos pasados y que, por tanto, requieren una poltica firme y definida para resolverlos en los pases menos desarrollados asf como nuevas formas de relacin entre ellos y los ms desarrollados. Las diferencias entre el tipo de desarrollo presente y el pasado son bien manifiestas cuando se comparan las caractersticas del proceso que acontece ahora con los fenmenos que ocurran en el siglo pasado y primeros decenios del presente. No hay, por cierto, una lnea divisoria clara y neta entre ellos. Las formas actuales de desarrollo se inician de mucho tiempo atrs en algunos pases latinoamericanos, llevados por propia dinmica de su economa, mientras que en otros comienzan en tiempos ms recientes. Pero en todos ellos 2/fueron contingencias exteriores corrilas guerras mundiales y la gran crisis econmica, las que contribuyeron a despertar o intensificar el proceso y sedimentar progresivamente las ideas de desarrollo.
1 / Report to the P r e s i d e n t on Foreign Economic P o l i c i e s (Gray Report), Washington, noviembre, 1950. Partners in P r o g r e s s . A Report to the President by the International Development Advisory Board (Nelson A. Rockefeller, Chairman), m a r z o , 1951. 2 / Cabrfa considerar aparte el caso de Venezuela, pafs que participa hoy dfa de la mayor parte de l a s c a r a c t e r f s t i c a s que acompaaron el d e s a r r o l l o de otros pafses latinoamericanos durante los dos p r i m e r o s decenios de e s t e siglo.

No se generan en forma espontnea estas ideas en la mente de los economistas y hombres de gobierno; sino que son ms bien el resultado de impulsos vitales que obran poderosamente sobre el acontecer de los hechos. Sin embargo, cuando esas ideas terminen de adquirir precisin y consistencia, su gravitacin podr ser considerable, pues de ellas saldrn los principios que guien en la accin prctica, esto es, en el propsito deliberado de orientar los hechos hacia el cumplimiento del designio fundamental del desarrollo econmico. Ambos tipos de desarrollo difieren en el objetivo que persiguen, enla extensin que toman y e n l a f o r m a en que se cumple el proceso. Mientras el desarrollo pretrito tenfa primordialmente en mira las necesidades de-productos primarios de los grandes centros industriales, el de ahora tiene por propsito elevar el nivel de consumo de los pafses en que acontece. En un caso la exportacin es el instrumento para conseguir toda suerte de importaciones de productos manufacturados; en el otro, es el instrumento para lograr el progresivo desenvolvimiento de su produccin interna. En aqul, la tcnica productiva moderna se limitaba en general a penetrar en las actividades vinculadas directa o indirectamente a la exportacin, en tanto que en el proceso actual el progreso tcnico trata de extenderse a todas las ramas de la actividad para lograr ese aumento en el nivel de consumo mediante la adaptacin de las formas de producir de los pafses ms desarrollados. El fenmeno anterior de desarrollo se circunscriba a las zonas articuladas estrechamente conla economa internacional: no era, pues, un fenmeno de grandes masas humanas, salvo cuando traa consigo amplios movimientos de migracin internacional. En cambio hoy el desarrollo econmico abarca sectores cada vez ms grandes de la poblacin, ya que, en fin de cuentas, significa llevar la tcnica productiva moderna a la produccin primaria a s como a ocupaciones de exigua productividad en las que est concentrada una parte considerable de la poblacin activa. Esta extensin considerable del proceso impone unesfuerzo muy grande de capitalizacin. Los pases ms desarrollados, al invertir capitales en la produccin primaria de los menos desarrollados, lo hacan para satisfacer en forma ms econmica su propio consumo. En el desarrollo de ahora, por el contrario, la mayor parte de la capitalizacin ha de salir del propio ahorro de los pafses en desarrollo para elevar el consumo de sus masas de poblacin. La inversin extranjera, que antes era el elemento principal, pasa a ser ahora elemento suplementario, si bien de considerable importancia. Los grupos dirigentes de antes se eximan, por tanto, de la necesidad de capitalizar en las actividades vinculadas a la exportacin y podan dedicar sus altos ingresos al consumo, adoptando las formas de existencia de los grandes pafses; de este modo se
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extienden p r o g r e s i v a m e n t e a e l l o s l a s f o r m a s de c u l t u r a y los r e f i n a m i e n t o s de la civilizacin e u r o p e a , con m u y lenta i r r a diacin a l a s capas" m s d e n s a s y profundas de la vida popular. P o r el c o n t r a r i o , la ingente n e c e s i d a d de c a p i t a l i z a r a h o r a en l a s actividades i n t e r n a s r.esulta m u c h a s v e c e s incompatible con el e m p e o de r e p r o d u c i r en los p a s e s m e n o s d e s a r r o l l a d o s l a s f o r m a s de e x i s t e n c i a d l o s m s d e s a r r o l l a d o s , n t r e l o s c u a l e s d e s t c a n s e , d e s d e luego, 'los E s t a d o s Unidos. E s a s f o r m a s de e x i s t e n c i a , las m o d a l i d a d e s de c o n s u m o que implican, a s como l a s m o d a l i d a d e s de capitalizacin, son el r e s u l t a d o de los altos i n g r e s o s a que g r a d u a l m e n t e l l e g a r o n e s o s p a s e s p o r el a u m e n to de su productividad; y su m e r a t r a n s f u s i n a los p a s e s m nos d e s a r r o l l a d o s , sin un e s f u e r z o d e l i b e r a d o de s e l e c c i n y adaptacin, t r a e consigo t e n s i o n e s que en t i e m p o s p a s a d o s no tenan p o r qu p r e s e n t a r s e . En e s o s t i e m p o s , a d e m s d e q u e los grupos d i r i g e n t e s , segn acaba de d e c i r s e , no s o b r e l l e v a b a n la c a r g a m s i m p o r t a n t e en l a s i n v e r s i o n e s d e s t i n a d a s a la p r o d u c c i n p a r a el m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l , e n c o n t r b a n s e en situacin s o c i a l m e n t e holgada d e n t r o de una e s t r u c t u r a e c o n m i c a , poltica y s o c i a l en que l a s m a s a s p o p u l a r e s no solan e j e r c i t a r l a s fuertes p r e s i o n e s que s o b r e v i n i e r o n con el a n d a r del tiempo. E s t a s nuevas c a r a c t e r s t i c a s del d e s a r r o l l o econmico t r a e n i m p l c i t o s i m p o r t a n t e s c a m b i o s en l a s f o r m a s t r a d i c i o n a l e s de r e l a c i n e n t r e los p a s e s m s d e s a r r o l l a d o s y l o s m e n o s d e s a r r o l l a d o s . Algunos de e s o s c a m b i o s son bien m a n i f i e s t o s , en tanto que o t r o s no han llegado aun a p e r c i b i r s e en la s u p e r ficie, aunque los a c o n t e c i m i e n t o s e s t n obrando en sentidos que s u g i e r e n la posibilidad de nuevas t r a n s f o r m a c i o n e s . E s t o s c a m b i o s que van o c u r r i e n d o , o p o d r a n o c u r r i r , c o n c i e r n e n a la e s t r u c t u r a del c o m e r c i o e x t e r i o r , a la f o r m a y o r i e n t a c i n de l a s i n v e r s i o n e s y a la p r o p a g a c i n de la t c n i c a m o d e r n a d e s d e los p a s e s m s d e s a r r o l l a d o s a los m e n o s d e s a r r o l l a d o s . II. Cambios e n l a s r e l a c i o n e s e n t r e los p a s e s m s d e s a r r o l l a d o s y los m e n o s d e s a r r o l l a d o s Cambios en la c o m p o s i c i n del c o m e r c i o e x t e r i o r 2. C o n s i d e r e m o s p r i m e r o los c a m b i o s en la e s t r u c t u r a del c o m e r c i o e x t e r i o r . En el captulo siguiente, continuando ideas e s b o z a d a s en el E s t u d i o E c o n m i c o de 1949, nos p r o p o n e m o s d e m o s t r a r cmo el d e s a r r o l l o econmico obliga a m o d i f i c a r la c o m p o s i c i n de l a s i m p o r t a c i o n e s a m e d i d a que c r e c e e l i n g r e s o , y cmo, p a r a que el i n g r e s o c r e z c a , es n e c e s a r i o i r s u b s t i t u yendo c i e r t a s i m p o r t a c i o n e s p o r a produccin i n t e r n a a fin de que puedan c r e c e r o t r a s i m p o r t a c i o n e s . N o s e t r a t a c i e r t a m e n t e de conceptos de a u t a r q u a , de p e r s e g u i r la r e d u c c i n s i s t e m a t i c a de las i m p o r t a c i o n e s , sino, por el c o n t r a r i o , de i m p o r t a r
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cuanto s e pueda en virtud de l a s e x p o r t a c i o n e s y de l a s i n v e r siones e x t r a n j e r a s . Slo que l a s i m p o r t a c i o n e s tienen que r e a l i z a r s e en f o r m a que e s t i m u l e n e l d e s a r r o l l o econmico y no lo r e t a r d e n . Las posibilidades de c r e c e r en o t r a f o r m a son s o b r e m a n e r a l i m i t a d a s , si bien no d e b i e r a d e s c u i d a r s e en modo alguno toda posibilidad de a c r e c e n t a r s a t i s f a c t o r i a m e n t e l a s expo r tac ione s. Los g r a n d e s p a s e s i n d u s t r i a l e s e s t n reconociendo la necesidad de modificar la composicin de sus e x p o r t a c i o n e s a l o s p a s e s m e n o s d e s a r r o l l a d o s , a s i como s t o s t u v i e r o n m s de una vez que h a c e r lo m i s m o con sus p r o p i a s e x p o r t a c i o n e s en virtud de cambios sobrevenidos en la t c n i c a , los gustos o l a poltica c o m e r c i a l de aqullos. P e r o e s t o s r e a j u s t e s no e s t n exentos de s e r i a s dificultades y l a m e j o r f o r m a de e n c o n t r a r su adecuada solucin es e s f o r z a r s e en c o m p r e n d e r la n a t u r a l e z a de los fenmenos de donde e m e r g e n . Admitido que un pas en d e s a r r o l l o n e c e s i t a e s t i m u l a r la produccin substitutiva p a r a s e g u i r c x e c i e n d o , t e n d r que p r e s cindir fatalmente de algunas i m p o r t a c i o n e s que bien p u d i e r a n c o r r e s p o n d e r en c i e r t o s c a s o s a l a s e x p o r t a c i o n e s q u e - m s i n t e r e s a d e s a r r o l l a r a los c e n t r o s i n d u s t r i a l e s . Si se d e m u e s t r a que no hay o t r a s f o r m a s a l t e r n a t i v a s p a r a r e s o l v e r el p r o b l e m a de c r e c i m i e n t o , y si se d e m u e s t r a , a d e m s , que el p a s empeado en s u b s t i t u i r i m p o r t a c i o n e s ofrece en c o m p e n s a c i n c r e c i e n t e m e r c a d o p a r a o t r o s a r t c u l o s que el pas e x p o r t a d o r produce o p o d r a p r o d u c i r , la cuestin, sin l l e g a r en modo alguno a s e r fcil, p a s a a la c a t e g o r a de los p r o b l e m a s solubles con esfuerzo o imaginacin. P o r e s t o el e x a m e n de l a s t e n d e n c i a s de l a s i m p o r t a c i o n e s de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s en funcin de l a s n e c e s i d a d e s de su d e s a r r o l l o econmico y la p r o b a b l e p r o y e c c i n de e s t a s t e n d e n c i a s en e l futuro, no slo t i e n e i m p o r t a n c i a en la e l a b o r a c i n de sus p r o g r a m a s de d e s a r r o l l o econmico, como s e v e r en otro captulo, sino t a m b i n en los p r o g r a m a s de los p a s e s exportadores-, pues ello l e s o r i e n t a r m e j o r en sus i n v e r s i o n e s en l a s i n d u s t r i a s de e x p o r tacin y en los c a m b i o s que sea aconsejable i n t r o d u c i r en e l l a s . Hay o t r o s c a s o s en que los p a s e s m e n o s d e s a r r o l l a d o s t r a t a r n de r e d u c i r o e v i t a r algunas i m p o r t a c i o n e s , no ya p a r a s u b s t i t u i r l a s por produccin i n t e r n a equivalente, sino p a r a p r e s c i n d i r en cuanto fuese posible de c i e r t o s c o n s u m o s a fin de d a r lugar a i m p o r t a c i o n e s i m p r e s c i n d i b l e s . E s t e punto se vincula a d e t e r m i n a d a s c o n s i d e r a c i o n e s que h a r e m o s m s a d e l a n t e . Hay c i e r t a s f o r m a s de consumo, tanto de p r o d u c t o s i m p o r t a d o s como de fabricacin i n t e r n a , que convendra d e s a l e n t a r si es que s e ha de conseguir una m a y o r capitalizacin. Aqu t a m b i n p o d r a n s u r g i r c i e r t o s a n t a g o n i s m o s d e i n t e r e s e s en m a t e r i a de c o m e r c i o e x t e r i o r , en que un e x a m e n cuidadoso de los h e c h o s , a s como d e l a s n e c e s i d a d e s de d e s a r r o l l o p o d r a l l e v a r a soluciones s a t i s f a c t o r i a s .
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Lo mismo cabe decir de un tercer orden de casos: un pas se ve precisado a limitar importaciones que, a pesar de ser indispensables al desarrollo econmico, tienen que restringirse en virtud de la elevada proporcin de divisas que absorben. Aqu" el problema es ms hondo, yaque la solucin ms adecuada no seria por supuesto limitar esas importaciones, sino adaptar el tipo de artculos a la menor capacidad de compra de los pases menos desarrollados y a sus ingentes necesidades de capitalizacin. u Todo esto nos lleva a la consideracin de un aspecto de las relaciones ntrelos pases ms desarrollados y los menos desarrollados que no se presentaba por cierto en aquellas formas anteriores del desarrollo econmico. Los pases latinoamericanos necesitarn realizar un considerable esfuerzo de capitalizacin para acelerar su desarrollo econmico, y se vern por tanto ante la necesidad ineludible de importar buena parte de los bienes de capital, as" como una parte apreciable dlos otros bienes de produccin y artculos de consumo esencial e insustituible que requieren. En tales condiciones, cabra preguntarse si la necesidad de acrecentar tales importaciones esenciales se concilia siempre con la demanda de otras importaciones, que sin ser en todos los casos suprfluas, distan mucho de ser indispensables. Hacala sistemtica excitacin de esa demanda convergen a diario todos los medios de sugestin o persuad e n colectivos de que disponen los procedimientos modernos de publicidad, a los que vendr a agregarse sin duda alguna la televisin. Tienden a s a propagarse entodas las clases sociales formas de consumo, cuando no tipos de existencia, que slo parecen compatibles con el alto nivel de ingresos de pases avanzados. Trtase de nuevos artculos, o artculos ms perfeccionados, que el incesante progreso tcnico en dichos pases crea para la mejor satisfaccin delas necesidades existentes o para despertar nuevas necesidades. Mal podra negarse el significado de estos artculos dentro de un nivel de vida ms alto como el que ambicionan los pases de la Amrica Latina. Pero para alcanzar ese nivel de vida hay que capitalizar intensamente; y es innegable que ciertas formas prematuras de consumo, al realizarse en detrimento de una mayor capitalizacin, contribuyen a retardar la consecucin de tal propsito. As pues, es evidente la necesidad de enfrentarse a todos estos problemas desde el punto de vista de las exigencias del desarrollo econmico; y cabe esperar por ello que la determinacin de los pases ms desarrollados a cooperar en el desenvolvimiento de los menos desarrollados, cree un ambiente propicio para que la progresiva transformacin enla estructura del comercio exterior -requerida por el crecimiento de la
3 / Sin desconocer las dificultades de estos casos, hemos credo conveniente dedicarles algunas consideraciones en el capitulo final de este informe.

periferia- se efecte con el mnimo de trastornos y la recproca , comprensin de los intereses en juego. En esta transformacin, el intercambio entre los pases latinoamericanos es una aspiracin que los hechos no han satisfecho an en grado destacable, como no sea de un modo pasajero y contingente. No es el caso de repetir a este respecto consideraciones del Estudio Econmico ya citado. Pero s"debemos recalcarla especializacin en ciertas formas de produccin industrial, que, con el consiguiente comercio reciproco, resultara de evidente conveniencia. N obstante, los obstculos de distinta ndole que se oponen a esta idea son poderosos. Es difcil que los productos industriales de los pases latinoairjericanos puedan penetrar recprocamente en sus mercados, si estn expuestos a la competencia de los grandes centros industriales, con su ms elevada eficiencia y productividad. Vnse a s precisados cada uno de aquellos pases a emprender la propia produccin de todos los artculos industriales que su limitada capacidad para importar no les permite t r a e r de los grandes centros. Acaso la presente emergencia, que pone nuevamente en descubierto los puntos crticos del desarrollo latinoamericano, sirva de aliento al serio examen de estas posibilidades. Cambios en las inversiones extranjeras 3. Consideraremos ahora la influencia que las nuevas formas del desarrollo econmico tienen sobre las inversiones extranjeras. Las consecuencias bien conocidas de la crisis mundial en el mercado internacional de capitales constituyen un factor muy importante en la disminucin de la corriente secular de inversiones extranjeras hacia los pases menos desarrollados. Pero, indudablemente, la honda transformacin en el proceso de desarrollo econmico, acentuada por la crisis, ha restringido sobremanera el campo de inversiones en las actividades tradicionales de exportacin. Ahora las inversiones extranjeras son llamadas preferentemente al desarrollo de actividades internas. Antes que a aumentar las exportaciones, tienden a reducir las importaciones, aun cuando s,e est muy lejos de desdear lo primero. Sucede, sin embargo, que el capital privado extranjero, por una serie de razones que no es del caso discutir ahora, no ha respondido an en la medida deseable a esta nueva orientacin de las inversiones. Lo demuestra la proporcin relativamente pequea que en las escasas inversiones privadas de los ltimos veinte aos han tenido las destinadas al des envolvimiento industrialy dems actividades internas de los pases latinoamericanos. Mientras tanto, se han organizado instituciones que estn tomando una participacin cada vez ms activa en el financiamiento de ciertas inversiones de sentido interno, mediante prstamos a los gobiernos o prstamos garantizados por stos.
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Hay ciertamente un vasto campo de accin en este tipo de p r s tamos, sobre todo si se llega a encauzarlos dentro de amplios programas de desarrollo econmico Pero se siente cada vez m s la necesidad de hacer directamente accesibles esas fuentes de financiamiento internacional a la iniciativa econmica privada de la Amrica Latina. El crdito industrial no est limitado tanto por la falta de organizacin adecuada, cuanto por la relativa carencia de recursos "prestables a plazos medianos y largos. En realidad, en la mayor parte de los pases existe una buena organizacin de la banca comercial, con cierto nmero de entidades de probada seriedad y experiencia que han venido trabajando de tiempo atrs con la industria y que han contribudo mucho a su desenvolvimiento; pero estas entidades encuentran obstculos infranqueables en la cortedad de sus recursos, tanto en volumen como en duracin de los plazos. Hay pues all una posibilidad muy interesante de cooperacin internacional, que ha comenzado a atraer la atencin de los crculos que estn mejor situados para tomar decisiones. No podra decirse lo mismo en cuanto al crdito agrcola, pues a la manifiesta falta de recursos se une generalmente la pequea cantidad de organizaciones de tipo adecuado para hacer frente a las necesidades reales de la agricultura, salvo en uno que otro pas latinoamericano que podra servir de ejemplo en esta materia. Aqutambinhabra consideraciones muy importantes en favor de una adecuada combinacin de la experiencia del propio pas con la experiencia de los otros pases, para hacer llegar, mediante el financiamiento internacional, parte de los recursos que necesita la agricultura de los pases latinoamericanos, tanto para su capital fijo como para la urgente necesidad de aumentar su capital circulante afin de adoptar procedimientos de cultivo que le permitan mejorar prontamente su productividad. Es cierto que esto significara realizar prstamos internacionales no slo para importaciones de bienes de capital, sino tambin para la parte puramente interna de las inversiones, lo cual se juzga inconveniente por ms de una razn. Presntase, sin embargo, la posibilidad de combinar estas operaciones con el empleo de las divisas no requeridas por dichas inversiones internas en la realizacin de otras importaciones de bienes de capital. Frmulas de esta naturaleza podran alentar notablemente la iniciativa privada en estos pases sin perjuicio del financiamiento que sea necesario realizar por cauces oficiales. Pero queda en pie el problema de la iniciativa privada extranjera y de su renuencia a realizar inversiones en Latinoamrica. Hace falta estimular estas inversiones, no slo por el capital que aportan, sinotambin por la ayuda tcnica que traen consigo, por la propagacin del saber hacer, de que tanto se necesita en estos pases. La solucin no es fcil, si bien algunas experiencias que se han realizado en la Amrica Latina de participacin conjunta de intereses privados nacionales y extranjeros
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en empresas industriales, abren posibilidades que podran ampliarse considerablemente. Ello sera factible si se resolvieran en forma satisfactoria las dificultades nacidas de la doble imposicin internacional y delas restricciones de cambios, aparte de otras en que la experiencia podr ir sealando las frmulas adecuadas de entendimiento recproco. Necesidad de adaptar la tcnica productiva 4. Se reconoce generalmente la necesidad de ampliar por todos estos medios el volumen de las inversiones internacionales en la Amrica Latina. Como quiera que fuere, su papel en el desarrollo econmico tendr! que ser suplementario. El papel principal corresponde a las inversiones nacionales, como ha ocurrido en realidad a partir de la crisis mundial. No se han realizado an clculos fidedignos de las necesidades de capital en estos pases, en relacin con las tasas de desarrollo que sera posible lograr dados sus recursos, el crecimiento de su poblacin activa y el desplazamiento de sta dela produccin primaria y otras ocupaciones de inferior productividad a la industria y otras actividades. Pero sin duda las cifras son sensiblemente mayores que las registradas en los dos ltimos decenios, en que ha habido sectores importantes donde la renovacin de equipo ha sufrido considerable retraso. Acabamos de referirnos a la necesidad de aumentar las inversiones externas y ms adelante mencionaremos las medidas internas que se requiere para aumentar la capitalizacin. Pero esto no es todo. Hay un aspecto del problema de la capitalizacin que no tena por qu aparecer en el desarrollo econmico pretrito y que ahora se pone de manifiesto cuando la tcnica moderna, y las inversiones indispensables para aplicarla, tratan de extenderse a todo el mbito de la economa. Aparece entonces una relacin entre capital disponible y poblacin activa que lo necesita, distinta de la que caracteriza los grandes centros industriales. En stos el capital es relativamente abundante y el potencial humano relativamente escaso; en tanto que sucede todo lo contrario en los pases menos desarrollados en que una proporcin considerable de la poblacin activa trabaja con escaso capital y exigua productividad. Pues bien, el progreso tecnolgico de esos centros, de modo especial en Estados Unidos, se ha orientado hacia el desenvolvimiento de formas tcnicas que, absorbiendo mucho capital, logran economizar sensiblemente mano de obra, adems de aumentar la produccin por unidad de capital. Ha aumentado asprogresivamente la cantidad de capital por hombre empleado. Es claro que si a los pases menos desarrollados les fuera posible disponer del ahorro necesario para dotar a toda su poblacin activa de un capital de semejante intensidad, podran lograrse en ellos, una vez desarrolladas las aptitudes necesarias, las mismas formas de produccin de los grandes centros.
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Ms no sucede as" por la escasez relativa de capital. Habra pues que preguntarse hasta qu puntse justifica este otro caso de trasfusin a los-pases menos desarrollados de formas que los ms desarrollados han ido adquiriendo progresivamente y a medida que aumentaba el ingreso real per capita. Mientras los pases latinoamericanos tengan abundancia de potencial humano empleado con poco capital y exigua productividad, el escaso capital disponible, .segn se demuestra en el captulo III, debiera emplearse en forma de conseguir el aumento mximo de produccin, economizando mano de obra slo en la medida en que el capital disponible permita absorberla en otras actividades. Como en los grandes centros industriales, sobrevendr desde luego, con el andar del tiempo, una fase de desarrollo en que, habindose extendido el progreso tcnico a gran parte de la mano de obra, sea necesario invertir preferentemente mayor capital por hombre para economizar trabajo. Pero mientras no se haya llegado, a esa fase -que est ms bien lejos- se desperdicia el capital escaso si se invierte una parte exagerada del capital en reducir trabajo. Desgraciadamente, los equipos son por lo general indivisibles y no se suelen ofrecer a l o s pases de escaso capital las combinaciones que mejor les convengan entre las inversiones que reducen mano de obra y las que aumentan la produccin por unidad de capital. En consecuencia, hay que adaptar la tcnica moderna a estos pases y no limitarse a trasfundirla. Si la investigacin tecnolgica se orientara especialmente hacia la consecucin de formas que aumntenla produccin por unidad de capital, combinndolas con las que logren las indispensables economas de mano de obra, y se lograra en ello resultados positivos, los resultados seran de vastas proyecciones pralos pases latinoamericanos. He aqu pues, otra de las oportunidades de fructfera cooperacin entre los pases ms desarrollados y los que estn desarrollndose. III. Hacia una poltica efectiva de desarrollo en los pases latinoamericanos El nivel de vida en la fase actual de crecimiento 5. Ahora pasaremos a la consideracin de las medidas internas que es necesario tomar en los pases latinoamericanos para acelerar el ritmo de su crecimiento. Tienen estas medidas importancia decisiva, pues el desarrollo ha de ser fundamentalmente obra de los mismos pases. Su capacidad para hacerlo queda demostrada por la experiencia de los tiempos que corren entre la crisis y la segunda guerra mundial: con insignificante inversin de capitales extranjeros, con trminos desfavorables del intercambio -que hicieron gravosas las importaciones de equipos de capital en los aos treinta-, y con grandes dificultades para realizarlas durante la contienda, estos pases dieron fuerte impulso a su desenvolvimiento industrial.
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Sin embargo, de esa misma experiencia se desprende que para elevar sensiblemente el nivel de vida delas masas y acercarse ms al de los grandes centros, el desarrollo econmico tiene que adquirir ms intensa cadencia que "hasta ahora. El esfuerzo de capitalizacin interna, y el suplemento de inversiones extranjeras, tendrn que ser mayores, aparte de otras medidas que habr que tomar en sentido concordante. La simple comparacin entre el nivel de vida de los pases ms desarrollados y los menos desarrollados puede obscurecer un fenmeno que est ocurriendo en estos ltimos en virtud de la fase en que se encuentran. Salvo ciertas excepciones, la forma de vivir en los ncleos industriales de Latinoamrica no parece haberse modificado apreciablemente en los dos ltimos decenios. Sin embargo, el nivel medio de vida en cada pas y el monto de los bienes disponibles per cpita demuestran significativos aumentos. La explicacin es sencilla; la gente se va desplazando de ocupaciones de menores ingresos hacia otras de mayores ingresos reales, con lo cual aumenta el promedio de ingreso y el nivel de vida medio, aun cuando el nivel de vida de esas ocupaciones de mayores ingresos no haya subido en forma muy manifiesta. Trtase de un fenmeno caracterstico de los pases menos desarrollados. Son menos desarrollados por el hecho, que tantas veces hemos mencionado, de tener una fuerte proporcin de su poblacin activa trabajando con escaso capital y productividad en la produccin primaria y otras ocupaciones de trabajo barato. Mientras la tcnica moderna no se extienda a toda esa poblacin y cambie la composicin de sus ocupaciones disminuyendo progresivamente los desniveles de productividad e ingresos, el carcter prevaleciente de su desarrollo ser extensivo. Se necesitarn grandes masas de capital para que ese desplazamiento de gente pueda efectuarse, en desmedro de las posibilidades de intensificar el empleo de capital. Y el aumento resultante de nivel de vida ser ms bien consecuencia de este desplazamiento quede una elevacin absoluta en el nivel a que la gente se desplaza. Sobrepasada esta fase de desarrollo y asimilada la tcnica moderna en las distintas ramas de la actividad econmica, el desarrollo podr adquirir las caractersticas intensivas de los pases ms industrializados, el aumento de la productividad media slo podr lograrse por la aplicacin ms intensa de capital en forma de economizar mano de obra y aumentar de esta manera su productividad, segn se explicaba ms arriba. La extensin del capital slo se necesitar para emplear el incremento natural (o migratorio) de la poblacin activa. Tal parece ser la etapa de desarrollo a que est llegando la Argentina. Esa dotacin de capital a grandes masas de poblacin, que por no tenerlo son de escasa productividad, es pues la caracterstica del desarrollo extensivo que exige tan fuertes inver11

siones. A ello se agrega el alto crecimiento de la poblacin que se ha acentuado en varios de los pases latinoamericanos. La difusin de prcticas higinicas y sanitarias ha disminuido la tasa de mortalidad, especialmente la infantil, sin que hayan sobrevenido aun aquellajs otras reacciones -mucho ms lentas, por cierto- que propenden al decrecimiento de la natalidad. Mientras tanto, este incremento ms intenso de la poblacin aumenta las necesidades de capital. Y todo ello invita a discur r i r acerca de las posibilidades de acrecentar la capitalizacin en los pases latinoamericanos. El sistema impositivo desde el punto de vista del desarrollo econmico 6. Se va afirmando cada vez ms la conviccin de que no son muy grandes las posibilidades de estimular persistentemente el desarrollo econmico con medios inflacionarios. No cabe duda de que en buen nmero de pases se ha podido aumentar de manera efectiva las inversiones en ciertas fases del proceso inflacionario. Pero tarde o temprano sobreviene la reaccin del consumo que no permite seguir muy lejos en esta forma de capitalizacin. Es ms, con frecuencia ha de retroceder se en el camino andado, mientras prosiguen o se acentan los t r a s tornos tpicos que este fenmeno trae consigo. Se tiene por cierto que el costo social de esta forma de capitalizacin es muy grande, puesto que el aumento de inversiones se logra mediante la elevacin inflacionaria de las entradas de los grupos de altos ingresos y el crecimiento desmesurado de estos grupos, lo cual trae tambin consigo un fuerte incremento en su consumo suprfluo. De ah* ciertas tendencias -an muy dbiles en la prcticaa buscar en el sistema impositivo ya sea el medio de alentar la capitalizacin privada en detrimento del consumo, o de dar al Estado mayores recursos para intervenir directamente en la capitalizacin. No se ha realizado todava un examen metdico de los sistemas impositivos de los pases latinoamericanos desde el punto de vista del desarrollo econmico. Prevalecen, desde luego, las preocupaciones fiscales, y as, en el impuesto sobre los rditos o ingresos, la parte que se invierte est gravada en la misma forma que la que se consume; es ms, muchas veces no se tiene en cuenta, al gravar beneficios inflacionarios, la proporcin que representa el consumo de capital. Acaso sea muy difcil establecer tales distinciones en los gravmene.s sobre los ingresos y resulte preferible, en la p r c tica, gravar directamente ciertas formas de consumo de los grupos de altos ingresos. Entre las formas conspicuas de este consumo se mencionan a menudo ciertas importaciones caractersticas; pero suele suceder que, en ciertos casos, cuando se las ha restringido o prohibido para mitigar desequilibrios exteriores, han surgido formas equivalentes de produccin
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interna, desviando la inversin de capitales de otras aplicaciones socialmente ms tiles. Esto ha llevado a considerar la necesidad de impuestos internos que restrinjan estas formas de consumo y permitan un mejor encauzamientb del capital disponible. En este orden de consideraciones, suele mencionarse, asimismo, el impulso que en muchas ciudades latinoamericanas ha tomado la edificacin de lujo. Es cierto que en los aos de la guerra, ante las dificultades de importar bienes de capital, se desviaron hacia ese tipo de edificacin fondos que acaso hubieran ido a aplicaciones ms productivas de haber sido posible. Pero aparte de esta expansin circunstancial, no cabe duda de que esta es una de las manifestaciones inflacionarias que debieran observarse con mayor atencin y en la que el impuesto pudiera actuar con eficacia econmica y social. Si se lograra, mediante el sistema impositivo, desalentar ciertos consumos y estimular la capitalizacin, no sera sorprendente que la proporcin de inversiones productivas con respecto al ingreso nacional se elevar en uno o dos puntos. Pero esto es simple conjetura y nada valedero podr decirse mientras no se realice un cuidadoso estudio de este asunto. Sin embargo, debe comprenderse que para acelerar sensiblemente las inversiones productivas es indispensable contar con el concurso de la masa de la poblacin. Es ella en fin de cuentas, segn la mayor o menor capacidad de sus distintos grupos para organizarse y defender su ingreso real, la que ha permitido aumentar la capitalizacin y el consumo inflacionario de los grupos de altos ingresos: a veces, a expensas del ingreso real que la poblacin ya tenia; otras, a costa del mayor ingreso logrado ya sea por su desplazamiento de ocupaciones, segn se ha explicado, por el incremento de productividad, o por la elevacin de las entradas de la familia debida a la mayor ocupacin de sus miembros. En el plano de la lgica es obvio que sera preferible para la masa de la poblacin ceder parte de su ingreso real mediante un acto de ahorro destinado a la capitalizacin productiva, conservando su pleno derecho a l, que dejrselo extraer por el alza inflacionaria de precios. Pero en la prctica la situacin es muy compleja, sobre todo cuando la misma inflacin ha contribuido a desatar antagonismos que hacen difcil soluciones de ese tipo. Como quiera que fuere, no es concebible el concurso deliberado de la masa en un movimiento de esta naturaleza si no va acompaado de medidas efectivas para limitar el consumo y aumentar la capitalizacin en los grupos de altos ingresos. Para hacer ms difcil aun este asunto, hay que mencionar tambin el riesgo de que un esfuerzo de esta naturaleza se malogre en el campo fiscal. En tanto el sistema impositivo estimula las inversiones privadas, no existe este riesgo; pero s", adems ofrece mayores recursos al Estado, se presentar tambin a sus hombres dirigentes la alternativa de mejorar el
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consumo de ciertos grupos sociales o aumentar la capitalizacin. En verdad, el sistema impositivo es tambin un medio de redistribucin del ingreso, ya sea en forma directa o indirecta. Y hay sin duda ciertas formas de redistribucin mediante la prestacin de servicios colectivos que tienen considerable significado social. Aqu*nos encontramos nuevamente frente al inveterado dilema de satisfacer el presente en detrimento de futuras conveniencias. No son siempre los motivos de carcter econmico, ni tienen por qu prevalecer los de este carcter en la decisin final. Pero sin duda que el establecimiento de prioridades, con una clara nocin de su significado y sus conveniencias econmicas, es en todo caso recomendable. Ello permitir discernir un mejor equilibrio entre ciertos gastos que, si bien satisfacen fines inmediatos, no mejoran en forma alguna la productividad, y las inversiones que la mejoran y que consiguen por tanto un incremento futuro y no muy lejano del ingreso real y el bienestar de las masas. De a h l a necesidad de discutir estas cuestiones cuando se elabora un programa de desarrollo econmico. Para terminar este gnero de consideraciones, habra tambin que explorar la posibilidad de emplear el sistema impositivo para conseguir el mejor aprovechamiento de la t i e r r a en varios pases latinoamericanos. Por supuesto que el aumento del rendimiento de la tierra depende fundamentalmente del mejoramiento de la tcnica productiva y de la inversin de capitales. Pero hay numerosos casos en que la forma de tenencia es uno de los obstculos que habr que remover antes de que esas medidas puedan fructificar. El sistema impositivo podra ser uno de los medios ms eficaces para hacerlo, sin dejar de lado las medidas directas de fraccionamiento que las circunstancias aconsejen. As" en el trabajo de la tierra, como en la industria, los transportes y dems ramas de la actividad econmica, el problema de la productividad es en ltima instancia un problema de inversiones. No podr aumentarse persistentemente la productividad sin acrecentar la cantidad de capital. Sin embargo, esto no debiera llevarnos a desconocer posibilidades inmediatas de aumentar la productividad por el solo mejoramiento de los procedimientos de trabajo y exiguas inversiones directas de capital. Estas inversiones, en cambio, se necesitaran para absorber en otras ocupaciones a la gente que resultase desplazada por dichos aumentos de productividad. Estas posibilidades son muy importantes en los pases latinoamericanos y su aprovechamiento podra ser uno de los elementos ms decisivos en un conjunto de medidas antiinflacionarias. Por ello consideramos que este aspecto debiera ser objeto de preferente atencin en la primera etapa de un programa de desarrollo econmico. Dedicaremos ahora algunas consideraciones finales a la necesidad de un programa de esta naturaleza.
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Necesidad de un programa de desarrollo 7. No serfa correcto decir que los pases latinoamericanos necesitan un programa para continuar su desarrollo econmico, pero s" para emplear eficazmente sus recursos internos, y facilitar a la vez la obtencin de recursos exteriores para acelerarlo. Sin haber tenido un programa de este tipo, muchos de ellos registran un crecimiento apreciable en los ltimos veinte aos, a pesar de las dificultades mencionadas ms arriba y de la guerra reciente. Pero probablemente este crecimiento no ha sido lo que pudo haber sido si los recursos disponibles se hubieran aplicado con mejor sentido selectivo. Ha habido en casi todos esos pases frecuentes desequilibrios exteriores -consecuencia en gran parte del mismo crecimiento- que pudieranhaberse atenuado en buena parte, si no evitado, mediante ciertas medidas de previsin; para corregir ese desequilibrio ha habido que detener o moderar por algn tiempo la cadencia del desarrollo. Pero no es eso solamente; el desarrollo no siempre ha sido parejo ni ha habido adecuada correlacin entre las distintas actividades. As", en algunos casos, el crecimiento de la industria no ha podido proseguir con el ritmo que habra sido posible si se hubieran desarrollado con suficiente amplitud las fuentes de energa; en otro, por haberse descuidado las inversiones en transporte, han sufrido las dems actividades de la economa. La falta de mano de obra ha constitudo tambin en algunas partes un obstculo al crecimiento industrial, aun en pases que tienen abundancia de ella en las actividades primarias, pues no se han puesto en juego los factores necesarios para movilizarla. Sin embargo, hay tambin ejemplos en que esta movilizacin de mano de obra en favor de la industria ha sido excesiva y se ha privado a la produccin primaria del potencial humano necesario para mantener un volumen adecuado de exportaciones. Una inversin oportuna de capitales pudo haber evitado semejante contratiempo. Podran citarse, asimismo, ejemplos de lo contrario: haber exagerado la mecanizacin de la agricultura en regiones de mano de obra abundante, cuando urga ms bien aumentar el rendimiento por hectrea utilizando mejor la tierra disponible o aumentando la cantidad de sta. Finalmente, para cerrar esta lista de ejemplos que sera muy larga, ha podido observarse tambin enunoque otro casoun acento exagerado en ciertas actividades internas sin haberse cubierto el margen posible deprovechoso crecimiento en las exportaciones. No se crea que es'a falta de correlacin en el desenvolvimiento de las distinta? actividades es slo el resultado de la escasez de capitales ara atenderlas a todas en adecuada medida. Es claro q\ i .a escasez de capitales es el comn denominador de los problemas de desarrollo econmico de la Amrica Latina. Pero precisamente cuanto ms escaso es el capital disponible, se vuelve tanto ms necesario emplearlo en forma que permita el mayor incremento posible en el producto
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conjunto: no es otro el objetivo fundamental del desarrollo econmico. Afortunadamente, la experiencia^ no ha sido estril. Se reconoce cada vez ms en los pases latinoamericanos la necesidad de elaborar programas de desarrollo para lograr el ms intenso crecimiento de la economa sin aquellos desajustes que lo perturban y retardan. Ese reconocimiento se ve fortalecido de continuo por el empeo del Banco Internacional, en sus documentos pblicos y en sus relaciones con los gobiernos, enestimular a stos a trazar tales programas a finde combinar mejor los recursos propios de cada pas con los de carcter suplementario que aporte aquella institucin de fomento econmico. Un programa de desarrollo no es un mero agregado de proyectos individuales para desarrollar tales o cuales industrias o ramas de la actividad econmica. Cada uno de esos proyectos, considerado enforma aislada, puede ser tcnicamente correcto. Pero eso no significa por s solo que su conjunto constituya un buen programa. No basta la correccin tcnica ni tampoco que cada proyecto sea costeable econmicamente. Hay que cerciorarse, adems, de que esos proyectos representan las soluciones ms convenientes desde el punto de vista del desarrollo econmico del pas en cuestin. Hay que averiguar si no hay otras combinaciones que consigan con la misma inversin un mayor incremento en el producto total y, portanto en el ingreso real. Dicho de otro modo: para que tales proyectos constituyan un programa de desarrollo econmico, es necesario considerar las distintas alternativas que se presentan en la inversin de capitales y determinar cules son las ms aconsejables envista del objetivo perseguido. En consecuencia, un programa tiene que ser completo y considerar todas las inversiones que requiere el desarrollo econmico de un pas en un perodo razonable de tiempo. Hay adems que examinar el grado de compatibilidad que los distintos elementos de un programa tengan entre s"y otros aspectos no menos importantes que consideraremos en el captulo pertinente. 8. Esto no significa que el Estado, al trazar un programa de desarrollo, tenga que extender sus funciones de empresario ms all de lo que le impongan consideraciones de otra ndole. Se concibe un programa muy completo, que abarque las ms diversas ramas de la economa, y en el cual, sin embargo, la accin del Estado se limite a crear condiciones favorables a la iniciativa privada y ejercer sobre ella los estmulos indispensables para lograr el cumplimiento de las metas propuestas. Y tambin se concibe un programa en que el Estado asuma una posicin dominante de empresario. Por donde se desprende que el reconocimiento de la necesidad de un programa de desarrollo econmico en los pases latinoamericanos, es materia
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ajena a la discusin doctrinaria acerca del grado de intervencin directa del Estado en la actividad econmica. Pueden sealarse varios casos en la experiencia latinoamericana en que el Estado, si bien desempea dbilmente las funciones de empresario, influye en forma considerable sobre el curso de la actividad econmica. Derechos aduaneros impuestos por razones .fiscales o de proteccin a la balanza de pagos, restricciones de 'cambio que obedecen a este ltimo propsito, medidas impositivas que alientan o desalientan ciertas inversiones, son las formas ms frecuentes en que se ejerce esa influencia, pero sin que haya siempre un concepto claro y explcito de desarrollo econmico y sin que esas medidas se vinculen a otros elementos indispensables para el desarrollo regular y ordenado de la economia. El que el Estado tenga una influencia muy acentuada en el curso de las actividades econmicas no quiere decir, portanto, que haya un programa. Para que haya un programa, y no slo una serie de medidas inconexas y parciales, se requiere un examen general de todas esas medidas para que, sin perjuicio de sus fines especiales, respondan a las metas del desarrollo. Un programa es, pues, un acto de orden, en el cual se establece una clara y razonable relacin entre los medios o recursos de que se dispone, las necesidades de desarrollo econmico y su escala de prelaciones y las distintas formas en que ha de operarse con esos medios para satisfacerlas. Es tambin un acto de previsin, puesto que no slo se establece esa relacin en el presente, sino que se examinan tambin los probables recursos, necesidades y formas de satisfaccin en un perodo de tiempo suficientemente largo como para conseguir la debida sucesin de medidas y proyectos que, por su naturaleza, no pueden realizarse en forma simultnea, pero que son necesarios para eliminar ciertos obstculos que se oponen al desarrollo regular de un pas. Sin embargo, el perodo de duracin no debieraprolongarsetanto que el campo deprevisin del futuro se haga incierto e indeterminado e impida combinar razonablemente aquellos elementos. 9. Es muy poca aun la experiencia que setiene en esta materia en los pases latinoamericanos, pero ya es suficiente para iniciar la preparacin de estos programas, sobre todo si se cuenta con el concurso de instituciones internacionales que, en estrecho contacto con la realidad econmica de cada uno, han ido penetrando cada vez ms en sus problemas de desarrollo. Por ello es oportuno discutir en trminos generales la ndole y contenido de un programa con el fin de llegar a ciertas consideraciones tiles en la accin prctica, como nos proponemos hacerlo en el captulo final de este informe. No se trata de prescribir principios rgidos sino de llegar a ciertos mtodos de anlisis y proyeccin de hechos a fin de determinar con
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claridad las metas que se persiguen y escoger los caminos y medios ms adecuados para alcanzarlas dentro de un sentido de unidad y continuidad sin el cual podra comprometerse seriamente la eficacia de un programa. Pero no se olvide que se est apenas en los comienzos de una vasta tarea y que esa misma metodologa est en plena formacin. Habr que comprobar sus resultados y proceder mientras tanto con juicioso criterio experimental. El observar con objetividad la ejecucin de un programa, las dificultades que encuentra y la forma en que se van resolviendo, ser as* fuente de nuevas experiencias, de la que ha de surgir incesantemente la rectificacin y mejoramiento de aquellos mtodos y principios de accin prctica. Sucede con frecuencia que los hombres que estn en esta accin prctica, absorbidos naturalmente en asuntos que r e quieren inmediata solucin, carecen del tiempo necesario para sistematizar esa experiencia, cotejarla con la de otros hombres que tienen sobre s" parecidas responsabilidades, y extraer de todo ello las conclusiones que puedan guiar a otros en la consideracin de problemas anlogos, aprovechndolos aciertos y errores cometidos por aqullos. Sin embargo, el valor de su experiencia es considerable y hay que buscar la forma de captarla sin detrimento de aquellas responsabilidades. La organizacin de la CEPAL podra ser el campo ms propicio para hacerlo y emplear los resultados as* obtenidos, y los conocimientos que recogen sus economistas en la realidad latinoamericana, en la tarea de formar grupos selectos de expertos en los problemas de desarrollo econmico y en la formulacin y ejecucin de los respectivos programas. En el mismo captulo final de este informe se hacen algunas consideraciones acerca de este punto, que no carecen ciertamente de importancia, pues es notoria la escasez de este tipo de expertos en los pases latinoamericanos. Un programa es la forma concreta de llevar a la prctica una poltica de desarrollo. Y esa poltica requiere tambin principios que la orienten y le den consistencia. Los gobiernos que forman parte de la Comisin han demostrado considerable inters en la discusin de estos principios y han encomendado a la Secretara Ejecutiva continuar en esta materia los trabajos que se iniciaron en la segunda sesin de La Habana y se prosiguieron primero en Montevideo y ahora con este informe, que se presenta a la sesin de Mxico. Su discusin y crtica, como en anteriores oportunidades, servirn de fuerte estmulo para llevar adelante estas investigaciones sobre los problemas del desarrollo econmico, y para mejor orientar los trabajos que implican. La consideracin de estas cuestiones por la Comisin no slo podr tener benfica influencia en la poltica de desarrollo de los pases latinoamericanos, sino que contribuir asimismo
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a dilucidar ciertos aspectos internacionales de esta cuestin a que nos hemos referido en la primera parte de este capitulo. A juzgar por cierta's indicaciones recientes, la accin internacional en materia de inversiones tiende tambin a concretarse en programas. Se comprende que as* sea ya que la eficacia de una poltica internacional de inversiones depende de la correcta valoracin de las necesidades de desarrollo y del orden de prelacinconquehande atenderse; pues los recursos financieros y tcnicos son necesariamente limitados y parece aconsejable un programa para su mejor distribucin. Posibilidad de un programa internacional de inversiones 10. Un programa internacional slo podr trazarse si los pases interesados han logrado definir con aceptable grado de precisin sus propias necesidades de desarrollo y han hecho el clculo de los recursos suplementarios que se requiere conseguir en el extranjero sobre los recursos internos con que se cuenta. Desde este punto de vista, si es cierto que un programa internacional ha de basarse en una serie de programas nacionales, no lo es menos que el indispensable sentido de continuidad de stos no podra lograrse sin el cumplimiento efectivo de un programa internacional. La relacin entre ambos programas es de evidente importancia y merece algunas consideraciones. La responsabilidad internacional de quienes intervengan en un programa de inversiones internacionales justifica plenamente tanto el anlisis cuidadoso de las inversiones del pas que solicita este gnero de cooperacin financiera, como la necesidad de que el respectivo programa abarque los distintos sectores de la economa, para evaluar el conjunto de necesidades de inversin y el suplemento de capital extranjero que sea necesario para satisfacerlo. La determinacin de esta aportacin extranjera deber pues hacerse con arreglo a un determinado programa y su realizacin efectiva, ao por ao, deber subordinarse al cumplimiento de este programa en el curso de su duracin. Ms que reglas y estipulaciones precisas que pretendan cubrir cualquier contingencia, las relaciones entre los pases y las entidades inversionistas, en este sentido, dependern de la reciproca comprensin de sus puntos de vista. El cumplimiento de un programa por un pas no slo depende del propsito deliberado de hacerlo, sino tambin de circunstancias imprevisibles que deben ser afrontadas con criterio flexible y ecunime. Habr que saber discernir si las dificultades para cumplirlo provienen, por ejemplo, de haber desviado hacia otras aplicaciones los recursos que se asignaban a distintos fines, o de que un descenso en las exportaciones ha modificado los clculos en que el programa sebasaba. Si en el primer caso se justificara reconsiderar el programa y determinar si corresponde o no aportar recursos internacionales en vista de su alteracin, en
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el segundo es indudable que una actitud comprensiva hacia esas dificultades y la continuidad en la ejecucin de las inversiones, fortalecera notablemente el prestigio de la accin internacional y afianzara en los pases latinoamericanos el concepto fundamental de un programa de desarrollo. Desde un punto de vista internacional, las dificultades de tipo anlogo que puedan presentarse requieren el mismo espritu de comprensin. Si hoy .hubiera un programa internacional de inversiones, sera sin duda indispensable reajustar las cantidades establecidas anteriormente adaptndolas a las posibilidades reales de exportacin de bienes de capital de los centros industriales, pues el persistir en ellas slo agravarala presin inflacionaria que se trata de mitigar. Por el contrari, si en vez de dificultades materiales de abastecimiento se tratara de un receso econmico, la contraccin de un programa de inversiones tendra lamentables consecuencias, no slo para el prestigio de la cooperacin internacional, sino para la misma estabilidad econmica de los pases interesados. En el orden lgico de estas consideraciones se llega inevitablemente a la politica anticclica. Ya sera mucho que la continuidad de un programa internacional de inversiones no se viera afectada por las fluctuaciones de la economa. Pero si el programa tuviera suficiente flexibilidad para compensar ciertas consecuencias de estas fluctuaciones, acentuara considerablemente su eficacia prctica. Huelga insistir acerca de la trascendenciaque tiene este punto para el desarrollo econmico de la Amrica Latina. Los principios de una poltica de desarrollo 11. Se ha dicho anteriormente que uno de los objetos de este informe es discutir el contenido de un programa de desarrollo. Se dijo tambin que este programa es la expresin de una poltica de desarrollo y que sta requiere orientarse en ciertos principios cuya formulacin corresponde a la investigacin terica. No extrae, por tanto, que en los captulos siguientes hayamos credo conveniente proseguir el anlisis de algunos aspectos de los fenmenos de desarrollo que se haba iniciado en informes anteriores. La interpretacin terica de estos fenmenos no es incompatible con las conclusiones generales de la teora, que por cierto contina evolucionando, pero s ha de explicar satisfactoriamente el modo peculiar con que ellos acontecen en la periferia de la economa mundial. Por eso mismo, determinados instrumentos de este anlisis, aplicables en los centros industriales, no siempre pueden emplearse con xito en la periferia. Si bien todas estas explicaciones tericas tienen ese objetivo primordial, rio se nos escapa que de ellas surge an una impresin fragmentaria que slo podr evitarse conforme la discusin vaya depurando y sedimentndolas ideas. Tal es el propsito que gua su publicacin en este informe preliminar.
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Captulo II

Progreso tcnico, industrializacin y desequilibrio

El p r o g r e s o t c n i c o de los c e n t r o s i n d u s t r i a l e s y l a de productos p r i m a r i o s demanda

1. En el ensayo de i n t e r p r e t a c i n del p r o c e s o de c r e c i m i e n t o i n s e r t o en el Estudio Econmico del ao p r e c e d e n t e , se formularon algunas p r o p o s i c i o n e s t e r i c a s que conviene d i s c u t i r ahora con m s amplitud por sus p r o y e c c i o n e s en la poltica de desarrollo. Segn una de e l l a s , la i n d u s t r i a l i z a c i n es la forma de c r e c i m i e n t o i m p u e s t a por el p r o g r e s o tcnico en los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , que forman p a r t e de la p e r i f e r i a de la econom a mundial. Y segn o t r a , e s e c r e c i m i e n t o de la economa t r a e consigo c i e r t a s tendencias p e r s i s t e n t e s de d e s e q u i l i b r i o exterior. El origen de e s a s t e n d e n c i a s al d e s e q u i l i b r i o e s t p r e c i s a m e n t e en las t r a n s f o r m a c i o n e s provocadas por el m i s m o p r o g r e s o tcnico. T r a n s f o r m a c i o n e s en l a s f o r m a s de p r o d u c i r y en la demanda, por un lado, y, por otro en el modo en que la poblacin activa se d i s t r i b u y e p a r a s a t i s f a c e r esa demanda dentro de cada pas y en el mbito de la economa mundial. La eliminacin del d e s e q u i l i b r i o e x t e r i o r es i n d i s p e n s a b l e p a r a conseguir el c r e c i m i e n t o r e g u l a r y ordenado de la economa. Hasta ahora en los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s se ha t r a t a d o de c o r r e g i r el d e s e q u i l i b r i o una vez producido y a costa de m u c h a s p e r t u r b a c i o n e s segn nos m u e s t r a la e x p e r i e n c i a del ltimo c u a r t o de siglo. P e r o de esa m i s m a e x p e r i e n c i a se d e r i v a n v a l i o s a s e n s e a n z a s p a r a p r e v e n i r este fenmeno o al m e n o s a t e n u a r l o si fuera imposible p r e v e n i r l o . Antes de c o n s i d e r a r estos objetivos p r c t i c o s hay que d i l u c i d a r la ndole del fenmeno de d e s e q u i l i b r i o . D e c a m o s h a c e un m o m e n t o que ella ha de b u s c a r s e en c i e r t a s m a n i f e s t a c i o n e s de la tcnica productiva que entraan c o n s i d e r a b l e i m p o r t a n c i a p a r a l o s p a s e s de produccin p r i m a r i a . En g e n e r a l , el p r o g r e s o tcnico ha venido reduciendo la proporcin en que los productos p r i m a r i o s intervienen en el valor de los a r t c u l o s t e r m i n a d o s . Dicho de otro modo, va disminuyendo el contenido de productos p r i m a r i o s en el i n g r e s o r e a l de la poblacin, e s p e c i a l m e n t e en l o s g r a n d e s c e n t r o s i n d u s t r i a l e s . Son v a r i a s l a s r a z o n e s que lo explican; e n t r e ellas, l a s s i g u i e n t e s : a) l a s t r a n s f o r m a c i o n e s t c n i c a s , en su i n c e s a n t e c r e a c i n de productos nuevos, e l a b o r a n en forma cada vez m s compleja
\J Estudio Econmico de Amrica Latina 1949. Comisin Econmica para Amrica Latina, Naciones Unidas, (Documentos E / C N . 1 2 / 1 6 4 / R e v . 1).

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o refinada las materias primas que requiere el proceso productivo y disminuye a s la proporcin de ellas en el valor del producto final. En relacin al valor total, la proporcin de materias empleadas en la fabricacin de un avin es a s menor que en el caso de una locomotora y en sta que en un carro de caballos; b) los adelantos tcnicos permiten una mejor utilizacin de las materias primas, coproductos y subproductos, de tal suerte que una misma cantidad de productos primarios se traduce en un valor proporcionalmente mayor que antes de artculos terminados; si bien no hay razones para pensar que en general una pieza de tejidos de algodn contenga hoy menos cantidad de algodn que hace un siglo, de esa misma cantidad de algodn producido se extraen coproductos o subproductos industriales de los que se deriva un valor de productos finales considerablemente superior al de antes; y finalmente c) las materias elaboradas por procedimientos sintticos, como los nitratos, las fibras artificiales y los plsticos, substituyen a productos naturales en campos cada vez ms importantes de la actividad industrial. y Si las nuevas formas de producir contribuyen en esta forma a disminuir la intensidad con que se emplean los productos primarios, ciertas transformaciones que el progreso tcnico ha provocado en las formas de consumir tienden al mismo sentido. Desde luego, las innovaciones tcnicas han sido el factor dinmico que ha provocado los cambios ms notables de la demanda. Pero, aparte de ello, el incremento de productividad y del ingreso per capita que trajeron consigo ha permitido a la demanda buscar nuevas formas de satisfaccin de las necesidades. As: a) es un hecho bien establecido que al crecer el ingreso la demanda se diversifica y, mientras aumenta relativamente poco la de los alimentos usuales, despus de pasado cierto lmite, , crece considerablemente la de los variados artculos en que van traducindose sucesivamente la innovaciones tcnicas; adems, esas innovaciones se manifiestan en creciente elaboracin industrial de los alimentos, para conseguir mayor higiene, conservacin o comodidad, con lo cual disminuye ms an la relacin entre el crecimiento del producto primo y el ingreso real; y b) en esa misma tendencia a la diversificacin crece la demanda de servicios personales, y, por tanto, disminuye la proporcin en que entran los productos primos en la satisfaccin de la demanda global de la poblacin.
2 / Escrito este trabajo, nos enteramos que a conclusiones similares ha llegado el doctor H. W. Singer en conferencias pronunciadas en el Brasil. Vase Revista Brasileira de Economa, septiembre 1950, y Estudios Econmicos, septiembre * diciembre 1950. 22

La combinacin de todos estos hechos, resultantes de la evolucin de la tcnica productiva, tiene una consecuencia de primordial importancia para la periferia, pues en virtud de ellos las importaciones de productos primarios en los centros industriales tienden a crecer con menor intensidad que el ingreso real. En otros trminos, la elasticidad-ingreso de demanda de importaciones primarias de los centros tiende a ser menor que la unidad. A todo ello hay que agregar otros hechos que son tambin en parte la consecuencia del progreso tcnico. El aumento de productividad en los centros industriales se manifiesta tambin en supropia produccin primaria y en muchos casos les permite competir favorablemente en los mercados exteriores con la periferia, a pesar de los ms bajos salarios que en sta prevalecen. Y en otros casos en que no sucede as suele acudirse a la proteccin para mantener o estimular la produccin primaria de los centros defendiendo el mercado interno de la competencia de la periferia: otra de las consecuencias en que se manifiesta la desigual distribucin del aumento de productividad en las distintas actividades internas y en los distintos pases y de la escaa movilidad internacional del potencial humano, como se ha explicado en el ensayo del ao precedente. La proteccin de la produccin primaria en los centros industriales ha contribuido asi" a que la proporcin de la poblacin activa empleada en ella no haya descendido tanto como de otro modo hubiera podido ocurrir, y, por consiguiente, a que no haya crecido ms la poblacin empleada en la industria, los servicios y otras actividades. A su vez, en la periferia no sera tan intensa como ahora la necesidad de buscar ocupacin en estas actividades secundarias y terciarias la gente que no encuentra empleo en las primarias. Tngase en cuenta, sin embargo, que la proteccin cntrica simplemente acenta el obligado desplazamiento de poblacin perifrica de la produccin primaria a la secundaria y los servicios, pues este desplazamiento es en ltima instancia el resultado de la propagacin del progreso tcnico. Se ha visto que las importaciones de productos primarios de los centros tienden a crecer menos intensamente que su ingreso real. De esto fluye una conclusin importante: si los pases de la Amrica Latina, como sucedi generalmente antes de la gran crisis mundial, slo creciesen en virtud de sus exportaciones primarias, su crecimiento econmico tendra un ritmo sensiblemente menor al de los centros industriales. Sin embargo, los pases latinoamericanos parecen encont r a r s e en condiciones de crecer tanto o ms que los centros en su conjunto, dada la etapa de desarrollo en que la mayor parte de ellos se encuentra. La poblacin crece con tasa mucho ms
3 / Ob. cit. , pp. 2 9 - 3 3 .

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alta, y su productividad, por ser relativamente baja, tiene un ms amplio margen de crecimiento. En realidad, laexperiencia de los dos decenios que arrancan en aquella crisis demuestra palmariamente que las actividades de exportacin de los pases latinoamericanos, aun en el caso del extraordinario crecimiento registrado en ellas en Venezuela, han sido insuficientes para dar ocupacin al incremento vegetativo de la poblacin activa y al sobrante de poblacin provocado por el progreso tcnico en la produccin primaria.4/ De ah" la necesidad dinmica de la industrializacin para que el crecimiento de la economa pueda realizarse a un ritmo superior al del crecimiento de las exportaciones primarias. La industrializacin absorbe parte de aquella poblacin disponible y contribuye a que otra parte se absorba en actividades conexas como los transportes y el comercio que con ella se desarrollan. Adems, el incremento de productividad media en que el proceso de industrializacin se manifiesta, conjuntamente con el aumento de productividad que las mejoras tcnicas determinan en la produccin primaria, aumentan el ingreso per capita y traen consigo creciente demanda de servicios', con lo cual surgen nuevas fuentes de ocupacin. La industrializacin va pues ligada a distintos fenmenos de otro gnero propios del crecimiento. Si en nuestra exposicin nos referimos slo a ella, ser por brevedad de expresin y no por dejar de lado la importancia de aqullos. El progreso tcnico de la periferia y la demanda de importaciones 2. En este proceso de crecimiento de los pases menos desarrollados, en que se van asimilando progresivamente nuevas formas de producir de los ms desarrollados, tambin sobrevienen transformaciones en la demanda similares a las que en ellos se operan. Amedidaque el ingreso real per capita sobrepasa ciertos niveles mnimos, la demanda de productos industriales tiende a crecer ms que la de alimentos y otros productos primarios. No obstante, la situacin de los pases menos desarrollados es muy distinta a la de los centros, pues stos importan de aquellos productos primarios de mucho menor elasticidad-ingreso de demanda que la de los artculos industriales que la periferia importa de los centros. Para a c r e centar su ingreso real, los pases perifricos necesitan importar bienes de capital cuya demanda crece por lo menos con dicho ingreso, al mismo tiempo que la elevacin del nivel de vida se manifiesta en intensa demanda de importaciones de gran elasticidad que tienden a crecer ms-que el ingreso.

4 / Ob. cit. , pp. 5-17

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Es de tal importancia esta disparidad dinmica de la demanda entre centro y periferia -si se permite esta expresin esquemtica- que -se justifica detenerse un momento en su explicacin: Es un hecho bien establecido que mediante la industrializacin los pases latinoamericanos tienden a crecer con ritmo superior al de' sus exportaciones. Y como la capacidad para importar depende fundamentalmente de estas exportaciones, 2J es obvio que , el ingreso real de tales pases, en general, tiende a crecer con ms intensidad que dicha capacidad para importar. De esto se desprende evidentemente que aquel volumen considerable de importaciones que crece con la misma o con mayor intensidad que el ingreso real no podra realizarse si otras importaciones no se comprimiesen en la medida necesaria para que el conjunto no sobrepase en forma persistente la capacidad para importar, salvo que el exceso se cubra con inversiones extranjeras. Estas han sido en verdad muy escasas despus de la crisis mundial. De ah que el crecimiento de los pases latinoamericanos slo ha podido realizarse en la medida en que, de un modo u otro, se han ido operando las indispensables transformacidnes en la estructura de las importaciones. Examinemos en qu consisten estas transformaciones. Cuando el ingreso crece con mayor fuerza que la capacidad para importar, la necesidad de cambiar la composicin de las importaciones responde a tres motivos distintos que en la realidad se entrelazan ntimamente. Consideremos pues los tres casos siguientes, con vistas a dichos motivos: a) Supngase que el ingreso aumenta en funcin de la poblacin, mantenindose constante el ingreso per capita, sin que cambie la composicin de la demanda. Partamos de un ingreso inicial de 100 y supongamos que se gasta en importaciones la cantidad de 40, la cual se cubre con una cantidad equivalente de exportaciones; y que ese ingreso inicial crece de 100 a 150, esto es en 50 por ciento, en tanto que la capacidad para importar slo aumenta de 40 a 50, o sea, en 25 por ciento. Ahora bien, aun cuando la composicin de la demanda no haya cambiado al crecer el ingreso, tendr que cambiar la de las importaciones. En efecto, de los 150 a que se ha elevado el ingreso, el 40 por ciento, o sea 60, se gastar en artculos que antes se importaban; pero como la capacidad para importar slo es de 50, tendrn que producirse internamente 10. Es obvio que si no se desarrollara esta produccin, el crecimiento del ingreso no habra podido acontecer en la medida indicada, pues el incremento correspondiente de la demanda no se hubiera
5 / No e s del caso volver a considerar aquf el problema de la relacin de p r e c i o s de intercambio, del cual nos ocupamos extensamente en el Estudio Econmico de 1949.

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podido a t e n d e r con i m p o r t a c i o n e s , dado que ellas h a b r a n e x c e dido p e r m a n e n t e m e n t e a la capacidad p a r a i m p o r t a r . Agotadas l a s r e s e r v a s m o n e t a r i a s , e s t a situacin h a b r a r e s u l t a d o i m p o sible de m a n t e n e r . D e s d e l u e g o , es poco p r o b a b l e que ese i n c r e m e n t o de 10 en la produccin i n t e r n a p a r a s u s t i t u i r i m p o r t a c i o n e s haya o c u r r i d o p r o p o r c i o n a l m e n t e en todos los a r t c u l o s que l a s c o n s t i tuyen. En g e n e r a l , se h a b r elegido aquellos cuya produccin es m s fcil e m p r e n d e r o a u m e n t a r . As, en algunos a r t c u l o s s e d e j a r de i m p o r t a r , o s e i m p o r t a r m e n o s que a n t e s , con g r a n d e s a r r o l l o de l a p r o d u c c i n substitutiva, en tanto que en o t r o s se s e g u i r i m p o r t a n d o en toda la m e d i d a exigida por el i n c r e m e n t o de la demanda, sin d e s a r r o l l o alguno de la p r o d u c cin i n t e r n a . A r a z de ello, se h a b r operado un cambio en la composicin de l a s i m p o r t a c i o n e s : los 50 que a h o r a se i m p o r t a n se d i s t r i b u i r n en f o r m a distinta a la de los 40 que antes se importaban. b) Supngase que a u m e n t a el i n g r e s o p e r cpita y c a m b i a al m i s m o t i e m p o la composicin de la demanda. Sea el m i s m o ejemplo a n t e r i o r , p e r o en vez de a u m e n t a r el i n g r e s o p a r a l e l a m e n t e a la poblacin, a u m e n t a en v i r t u d de una m e j o r a de 50 p o r ciento en la productividad y, p o r tanto, en el i n g r e s o r e a l p e r cpita. En e s t e caso, c o n t r a r i a m e n t e al a n t e r i o r , h a b r modificaciones en l a d e m a n d a que d e t e r m i n a r n cambios en l a e s t r u c t u r a de l a s i m p o r t a c i o n e s , distintos a los que en aqul haban ocur r i d o . E s t o s c a m b i o s g u a r d a r n r e l a c i n con los distintos g r a d o s de elasticidad de la demanda de a r t c u l o s i m p o r t a d o s en funcin del i n g r e s o ; m i e n t r a s en algunos no h a b r aumento alguno, o s e r muy leve, en o t r o s el i n c r e m e n t o de 50 por ciento en el i n g r e s o p r o v o c a r un c r e c i m i e n t o de la demanda m u c h a s v e c e s m a y o r . En la medida en que e s t a m a y o r demanda tenga que s a t i s f a c e r s e con i m p o r t a c i o n e s , t e n d r n que c o m p r i m i r s e o d e s a p a r e c e r o t r o s a r t c u l o s i m p o r t a d o s p a r a que ello s e a posible. Y a s , la nueva e s t r u c t u r a de l a s i m p o r t a c i o n e s y de la produccin i n t e r n a s e r distinta que en el c a s o a). c) Supngase que no a u m e n t e n ni el i n g r e s o total ni el i n g r e s o p e r cpita, p e r o se modifica la composicin de l a demanda. Sea t a m b i n un i n g r e s o de 100 del cual 40 s e destinan a i m p o r t a c i o n e s como en los dos c a s o s p r e c e d e n t e s . Los 60 r e s t a n t e s del i n g r e s o se g a s t a n en p r o d u c t o s i n t e r n o s . El i n g r e s o no a u m e n t a p e r o se t r a n s f o r m a la d e m a n d a ; c r e c e l a demanda de c i e r t o s a r t c u l o s e x t r a n j e r o s a expensas de l a produccin i n t e r n a . L a s i m p o r t a c i o n e s suben, digamos, a 45 m i e n t r a s que la demanda de a r t c u l o s i n t e r n o s baja a 55. H a b r pues un doble d e s e q u i l i b r i o de la m i s m a m a g n i t u d : uno e x t e r i o r , p o r los 5 de exceso de i m p o r t a c i o n e s , y o t r o i n t e r i o r , por igual cantidad de insuficiencia de la d e m a n d a de p r o d u c t o s i n t e r n o s .
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No es posible m a n t e n e r e s t a situacin de d e s e q u i l i b r i o . O se r e d u c e p e r m a n e n t e m e n t e el i n g r e s o h a s t a que l a s i m p o r t a c i o n e s se ajusten a la capacidad p a r a i m p o r t a r , o se m a n t i e n e el i n g r e s o sustituyendo i m p o r t a c i o n e s . Desde lviego, el p r o b l e m a s e r e s o l v e r a si se p u d i e r a a u m e n t a r l a s exportaciones en la medida n e c e s a r i a p a r a e q u i l i b r a j el b a l a n c e de pagos. P e r o esto c o n t r a d i c e la p r e m i s a inicial de este r a z o n a m i e n t o , segn la cual l a s exportaciones no c r e c e n en la medida suficiente p a r a a s e g u r a r dicho equilibrio. H a b r que r e d u c i r 5 de i m p o r t a c i o n e s a n t e r i o r e s y s u b s t i t u i r l a s por produccin i n t e r n a , utilizando los r e c u r s o s que se destinaban a n t e r i o r m e n t e a p r o ducir los a r t c u l o s cuya demanda s e contrajo. E s t e caso puede o c u r r i r porque se modifica la demanda de i m p o r t a c i o n e s d e s t i n a d a s al consumo, o porque aumenta el a h o r r o y s e i m p o r t a n m s b i e n e s de capital que a n t e s : ello no p o d r h a c e r s e sin d e t r i m e n t o del nivel de i n g r e s o , a no s e r que se modifique la composicin de l a s i m p o r t a c i o n e s . Como se dijo al c o m e n z a r , e s t o s t r e s motivos van n t i m a m e n t e unidos en la r e a l i d a d . C r e c e la poblacin, aumenta el i n g r e s o p e r capita y se modifica la composicin de la demanda no slo debido a e s t e aumento, sino al esfuerzo constante* que r e a l i z a n los e m p r e s a r i o s de dentro y fuera del pas p a r a t r a n s f o r m a r el modo de g a s t a r de l a poblacin en r e s p u e s t a a i n c e s a n t e s innovaciones de la t c n i c a productiva. As" p u e s , la necesidad de c a m b i a r la composicin de l a s i m p o r t a c i o n e s r e s u l t a de factores e s e n c i a l m e n t e dinmicos i n h e r e n t e s al p r o c e s o de c r e c i m i e n t o . Si no hay substitucin y cambio no puede h a b e r c r e c i m i e n t o . El m x i m o de i n g r e s o r e a l , l a s exportaciones y la i n d u s t r i a l i z a c i n 3. De lo que m s a r r i b a se ha dicho se d e s p r e n d e que la i n d u s t r i a l i z a c i n , a d e m s de c o n t r i b u i r a la a b s o r c i n de la poblacin que c r e c e y s e d e s p l a z a de o t r a s actividades, p r o p o r ciona a un pas en d e s a r r o l l o l o s a r t c u l o s manufacturados que no puede c o n s e g u i r por su limitada capacidad p a r a i m p o r t a r en funcin de l a s e x p o r t a c i o n e s . El objetivo final de todo ello es l o g r a r el m x i m o de i n g r e s o r e a l , esto es, de bienes y s e r v i c i o s que r e q u i e r e la poblacin segn la ndole de la demanda. En la consecucin de e s t e m x i m o de i n g r e s o r e a l plantanse dos p r o b l e m a s , y a m b o s conciernen a la m e j o r forma de a p l i c a r los f a c t o r e s productivos. El p r i m e r o c o n s i s t e en d e t e r m i n a r en qu medida los factores disponibles de una economa en c r e c i m i e n t o se e m p l e a r n en a u m e n t a r l a s exportaciones a fin de conseguir m s i m p o r t a c i o n e s , y en qu medida se ha de a c r e c e n t a r la produccin tanto a g r c o l a como i n d u s t r i a l p a r a el consumo i n t e r n o . Resuelto e s t e p r i m e r p r o b l e m a , p r e s n t a s e el segundo: dadas l a s cantidades ptimas de i m p o r t a c i n y
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produccin interna cabe preguntarse qu es lo que conviene importar o producir internamente para lograr aquel mximo de ingreso real. Consideremos el primer problema en general, tomando en su conjunto a la produccin primaria de los pases latinoamericanos. El volumen total de exportaciones primarias depende primordialmente del nive.1 del ingreso de los centros industriales, del estado de la tcnica productiva, de la composicin de la demanda y del grado de proteccin. Los precios de tales exportaciones, en relacin con los de los artculos manufacturados, parecentener, engeneral, una influencia secundaria en el volumen de exportaciones:/ influyen ms bien en la proporcin del ingreso que los centros industriales dedican a adquirir productos primarios. En consecuencia, el volumen exportado no es una cantidad arbitraria. Y en virtud de baja elasticidad-precio de su demanda, el esfuerzo del conjunto de los pases productores para aumentar sensiblemente el volumen exportado, fuera de relacin con el crecimiento del ingreso de los centros, ira acompaado de una baja tal de precio, que el valor de las exportaciones no crecera y hasta podra llegar a ser inferior al de antes. Esto no es bice para que un pas productor aislado, sobre todo si es de magnitud relativamente pequea, no pueda acrecentar sus exportaciones a expensas de otros pases competidores mediante ligero sacrificio en el precio. Pero es evidente que, si se considera el vasto problema de desarrollo de la periferia, esto no puede representar solucin alguna para el conjunto. Volviendo ahora al caso general, parecera que la opcin que sepresenta usualmente a los pases de produccin primaria de emplear el incremento de sus factores productivos en aumentar las exportaciones y procurarse importaciones adicionales, o aumentar la produccin para el consumo interno, est contenida dentro de muy estrechos limites. Un sencillo razonamiento nos ayudar a dilucidar mejor este punto. Supngase que los pases productores de un determinado artculo obtienen la cantidad anual de 100 dlares por hombre empleado en su produccin exportable. Con ello procuran una cantidad equivalente de importaciones. Hay un milln de hombres empleados, o sea que el producto total es de 100 millones de dlares; y hay adems cien mil hombres y capital disponible, ya sea para ocuparlos en aumentar la expor6/ Ob. cit., p. JO. 7/ Toda generalizacin dela fndole dela que aqufse presenta, debe dar cabida apropiada a ciertos casos particulares. 1 petrleo, por ejemplo, dada la etapa de su aplicacin tcnica, presenta caracterfsticas muy especiales que lo distinguen de las de otros productos primarios. 28

tacin y obtener importaciones adicionales, o para lograr esos mismos artculos mediante la produccin interna. Supngase adems que el rendimiento de esos cien mil hombres en la produccin interna es apenas de. 70 dlares per capita, sea inferior al que se obtiene en las actividades de exportacin. Es evidente que si las exportaciones pudieran aumentar en 10 por ciento por el esfuerzo de estos cien mil hombres, pero sin que el rendimiento por hombre se redujera sensiblemente por labaja de los precios, convendra emplearlos en ello y no en la produccin interna. Pero en general es poco probable que as" suceda, si el aumento de produccin sobrepasa al incremento de consumo de los pases importadores, en funcin del crecimiento de su ingreso y de otros factores que determinan su demanda. Y bastara que los precios descendieran en 9.1 por ciento, y por tanto el rendimiento por hombre a 90.9 dlares, para que el valor total en dlares se redujera a los 100 millones de antes, no obstante el aumento de la cantidad. Es claro, entonces, que en vez de aumentar la produccin exportable sera ms conveniente para los pases productores dedicar esos cien mil hombres a la produccin para el consumo interno, no obstante que el rendimiento por hombre de 90. 9 dlares en las actividades de exportacin es mayor que los 70 que se obtienen en dicha produccin interna. No deja de llamar atencin esta conclusin tan simple, pues podra invocarse en sentido contrario la teora corriente segn la cual la solucin ptima se encontrara en una distribucin tal del esfuerzo productivo que el rendimiento marginal por hombre enlas actividades de exportacin llegase a ser igual que el rendimiento marginal en las actividades de consumo interno, teniendo en cuenta las diferencias de aptitudes exigidas por dichas actividades. Si se considera en conjunto a los centros industriales y a la periferia, este ltimo razonamiento sera correcto: en esa forma se obtendra el mximo volumen de bienes o de ingreso real. Pero en virtud de la inelasticidad-precio de la demanda de los centros en la distribucin de dichos bienes, se habra favorecido a stos masque a los pases de produccin primaria. Por supuesto que en el caso de movilidad absoluta de los factores de la produccin tenderan a igualarse dentro de un mismo pas y entre los distintos pases los ingresos o remuneraciones de dichos factores. As pues, a paridad de destreza, habra el mismo nivel de salarios. En consecuencia, si en el ejemplo anterior bajase el rendimiento en las actividades de exportacin y con ello el nivel de los salarios, habra un desplazamiento de factores de tales actividades a otras. Y, como no podran ir estos factores a la produccin adicional para el consumo interno, en la cual, por el menor rendimiento, los
8 / Computado segn el valor de importacin d l o s m i s m o s artculos de origen extranjero.

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s a l a r i o s s e r i a n m s bajos, la gente s o b r a n t e se d e s p l a z a r a a otros pases hasta nivelar las remuneraciones. E s , pues, evidente que en el supuesto de absoluta movilidad de f a c t o r e s un ejemplo como el que acaba de e x p o n e r s e no s e r a concebible. P e r o si el supuesto es i r r e a l , en cambio, el ejemplo se a p r o x i m a a la r e a l i d a d de l o s p a s e s en d e s a r r o l l o . Volvamos p o r un m o m e n t o a l p a r a s e g u i r el hilo de n u e s t r o r a z o n a m i e n t o . P a r a que el i n c r e m e n t o de l a s e x p o r t a c i o n e s r e s u l t a r a conveniente a l a p e r i f e r i a , su p r e c i o no d e b i e r a b a j a r en f o r m a t a i que el r e n d i m i e n t o por h o m b r e r e s u l t e i n f e r i o r a 97. 3 d l a r e s . En e s e r e n d i m i e n t o el i n c r e m e n t o del valor de exportacin, y por tanto l a s i m p o r t a c i o n e s a d i c i o n a l e s , s e r a de 7 m i l l o n e s de d l a r e s , o sea, lo m i s m o que el i n c r e m e n t o de v a l o r que s e l o g r a r a produciendo p a r a el consumo i n t e r n o . Ms all de e s t e punto de indiferencia, convendra a p l i c a r el e s f u e r z o productivo a l a actividad i n t e r n a . En efecto, si en el punto de i n d i f e r e n c i a un h o m b r e en l a s actividades de exportacin puede p r o c u r a r s e m e d i a n t e el i n t e r c a m b i o 97.3 d l a r e s de p r o d u c t o s i m p o r t a d o s , e n l a actividad i n t e r n a obtend r a slo 70 de l o s m i s m o s p r o d u c t o s , o sea, que el costo de s t o s , s e r a 28 por ciento m a y o r . En consecuencia, p o d r a d e s a r r o l l a r s e la p r o d u c c i n sin p r o t e g e r s e de la c o m p e t e n c i a e x t r a n j e r a . 2/ Economicidad de i n d u s t r i a s de m e n o r productividad que en los c e n t r o s 4. Acaba de d e m o s t r a r s e que, dados los f a c t o r e s que d e t e r m i nan la demanda de p r o d u c t o s p r i m a r i o s en l o s c e n t r o s i n d u s t r i a l e s y la e s c a s a movilidad i n t e r n a c i o n a l de f a c t o r e s p r o d u c t i v o s , p o d r a convenir a un pas p e r i f r i c o e m p l e a r su i n c r e m e n t o de potencial humano en la p r o d u c c i n i n t e r n a aun cuando su costo de p r o d u c c i n fuera s u p e r i o r al de los a r t c u l o s c o m p e t i d o r e s i m p o r t a d o s . Un e x a m e n s o m e r o s u e l e conducir a condenar -por a n t i e c o n m i c a s - l a s i n d u s t r i a s que p r o d u c e n a costos m s altos que los p r e c i o s de a r t c u l o s s i m i l a r e s i m p o r t a d o s . Tal juicio, a p e s a r de su a p a r e n t e validez, no t i e n e en cuenta que los f a c t o r e s productivos u s a d o s por dichas i n d u s t r i a s no son s u s c e p t i b l e s de una m e j o r utilizacin. E s por tanto ventajoso p a r a la economa p r o d u c i r a p r e c i o s r e l a t i v o s elevados, en
9 / Hay que reconocer que el libre juego de las fuerzas econmicas podra llevar a otra solucin en que la proteccin fuera innecesaria: bastara que el sobrante de poblacin presionase libremente sobre el nivel de salarios hasta reducirlos en tal forma que el costo interno de produccin pueda equipararse con el extranjero. Pero serla a costa de considerable deterioro en la relacin de precios de intercambio y en manifiesto desmedro del producto total, aparte de otras consideraciones que nos apartaran del razonamiento principal. No dejara de tener inters terico este caso particular de libre juego de los factores dentro de los pases perifricos, combinado con escasa movilidad de ellos entre estos pases y los centros industriales. 30

vez de dejar de u t i l i z a r factores productivos o u t i l i z a r l o s en f o r m a s que depriman, la r e l a c i n de p r e c i o s de i n t e r c a m b i o , y a t r a v s de ellos la capacidad p a r a i m p o r t a r . Si la movilidad fuera perfecta, esta p r o p o s i c i n s e r inaceptable. Dada la tendencia a la nivelacin de s a l a r i o s , la imposibilidad econmica de a u m e n t a r l a s e x p o r t a c i o n e s m s all de c i e r t o l m i t e d e s p l a z a r a la poblacin activa a b u s c a r un m e j o r r e n d i m i e n t o en o t r o s p a s e s . Con lo cual p o d r a d e m o s t r a r s e r i g u r o s a m e n t e que la m a s a total de producto y de i n g r e s o r e a l p a r a toda la colectividad mundial s e r a ptima, si s e cumplen o t r a s condiciones d e t e r m i n a d a s que no es del caso m e n c i o n a r . P r o l a r e a l i d a d difiere de e s e modelo t e r i c o y a d e m s i n t e r v i e n e n en ella, o t r o s f a c t o r e s que suelen t e n e r m a y o r i m p o r t a n c i a que los e s t r i c t a m e n t e e c o n m i c o s . Mal podra pues e n c a r a r s e con esa t e o r a el d e s a r r o l l o econmico de la p e r i f e r i a . En realidad, el costo en g r a n p a r t e de l a s i n d u s t r i a s de la A m r i c a Latina, a s como en s e c t o r e s i m p o r t a n t e s de la p r o duccin a g r c o l a , es s u p e r i o r al de l a s i m p o r t a c i o n e s d e n t r o de la actual r e l a c i n de p r e c i o s del i n t e r c a m b i o : los bajos i n g r e s o s p r e v a l e c i e n t e s no l o g r a n c o m p e n s a r la productividad r e l a t i v a m e n t e e s c a s a de e s a s a c t i v i d a d e s . E s t o no significa que e s a s producciones sean de necesidad anti e c o n m i c a s . Significa, s i m p l e m e n t e , que aquellos b i e n e s que no pueden a d q u i r i r s e en o t r o s p a s e s en virtud de la l i m i t a d a capacidad p a r a i m p o r t a r , tienen que s e r producidos i n t e r n a m e n t e a costos m a y o r e s de los que r e s u l t a r a n si l a s exportaciones p u d i e r a n e x p a n d i r s e con facilidad p a r a p r o c u r a r s e en c a m b i o l a s i m p o r taciones necesarias. El concepto de economicidad d e b i e r a t e n e r como punto de m i r a la cantidad total de bienes disponibles a disposicin de la poblacin. Y queda d e m o s t r a d o que se l o g r a un m a y o r volumen de bienes a p e s a r del aumento de costos que ello supone. P e r o es c l a r o que e s t e volumen p o d r a c r e c e r tanto m s cuanto m s se a c e r c a s e l a productividad de l o s p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s a la de los g r a n d e s c e n t r o s i n d u s t r i a l e s . E s t a proposicin de c a r c t e r g e n e r a l no es incompatible con soluciones de tipo p a r t i c u l a r . Bien p u d i e r a s u c e d e r que en c i e r t o pas y en d e t e r m i n a d a s c i r c u n s t a n c i a s sea posible a u m e n t a r p e r s i s t e n t e m e n t e l a s e x p o r t a c i o n e s en forma e x t r a o r d i n a r i a , fuera de r e l a c i n con el r i t m o de c r e c i m i e n t o del i n g r e s o de los c e n t r o s i n d u s t r i a l e s . En el c a s o de Colombia, por ejemplo, la m i s i n p a t r o c i n a d a p o r el Banco Internacional p a r a e s t u d i a r los p r o b l e m a s de su d e s a r r o l l o e c o n m i c o , 2 / s e pregunta si
1 0 / B a s e s de un Programa de Fomento para Colombia, informe de la m i s i n dirigida por Lauchlin Currie. Tngase en cuenta que el Banco Internacional, si bien patrocina e s t a m i s i n , no respalda n e c e s a r i a m e n t e l a s ideas que ella expone. En realidad, el Banco p r e s t a tambin r e c u r s o s para substituir importaciones por produccin local, sin atenerse estrictamente a e s e concepto de c o s t o s .

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no seria aconsejable acrecentar las exportaciones antes que emprender la industria del hierro y acero, aprovechando los muy buenos yacimientos de aquel pais. No es sta oportunidad para discutir ese problema concreto, pero s de sealar que el argumento que se aduce contraa instalacin de tal industria es que su costo de produccin es superior al del producto importado puesto en puerto colombiano. Con este criterio, sera prcticamente imposible la industrializacin de la Amrica Latina en la presente etapa de su desarrollo econmico. Por donde se comprende la importancia de ir elaborando una teora de este desarrollo a fin de tener claros principios de accin prctica. Distribucin ptima de factores en las distintas producciones internas 5. Ha llegado ahora el momento de considerar el segundo problema que habamos planteado. Dado el volumen ptimo de importaciones con que un pas puede contar en determinadas condiciones, y el incremento de capital de que podra disponer, se desea, saber en qu tipos de produccin debiera realizar las inversiones para obtener el mximo posible de ingreso real. El principio de productividad marginal social parece r e s ponder cabalmente a esa exigencia. El incremento de capital deber aplicarse en tal forma que traiga consigo el mximo de producto, lo cual slo ha de lograrse cuando se igualen las productividades marginales en las distintas aplicaciones. Con este criterio como base puede resolverse la cuestin de cmo se ha de aprovechar mejor la limitada capacidad para importar: qu productos que antes se importaban se producirn interiormente y qu productos conviene seguir importando. La conveniencia de desarrollar la industria del hierro y acero en vez de una industria qumica pesada, o deproducir internamente todo el calzado que requiere la poblacin, o si se quiere, todo el trigoque ahora se importa, dependerdel incremento comparativo del producto social que pueda lograrse en esas producciones segn las distintas alternativas en la inversin del capital disponible, y las dems condiciones que determinan la eficacia productiva. Si el mismo capital que necesita la industria del hierro y acero arroja una productividad superior al de otras producciones substitutivas de importaciones, su desarrollo ser econmico, a pesar de que su costo sea ms alto que el del producto extranjero. Puede ser alto, pero no tt\ alto como en otros casos, dado el nivel medio de productividad del pas. Estas consideraciones se extienden tambin a la produccin agrcola. En algunos pases latinoamericanos es relativamente fcil acrecentarla; en otros se requieren costosas obras de riego o mejoramiento. Si conviene substituir importaciones con ella, o con el desarrollo de la produccin industrial, o en
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qu forma deban combinarse ambas, es una incognita que slo el cotejo de productividades podra despejar. Sin embargo, haber logrado el mximo posible de productividad en la forma que acaba de verse no significa siempre que se haya encontrado la solucin ms satisfactoria. Es posible que determinadas producciones, no obstante su menor productividad en relacin con otras, sean sin embargo altamente convenientes en cuanto disminuyen la vulnerabilidad de un pas a las fluctuaciones y contingencias exteriores. La experiencia latinoamericana es muy aleccionadora en este sentido y es muy explicable que este gnero de consideraciones prevalezca en ciertos casos concretos. Volveremos sobre este asunto en otro lugar. Como aquella proposicin terica sobre las productividades marginales ayuda a resolver el problema prctico que hemos enunciado, y dado que el juego de la libre concurrencia basta para lograr el ptimo de producto en ese razonamiento, podra preguntarse si no sera suficiente dejar actuar sin trabas las fuerzas econmicas para lograr la mejor solucin. Pudiera ser si no hubiese necesidad de proteccin para lograr la sustitucin'de importaciones y si la sola iniciativa privada no resultara insuficiente para resolver ciertos problemas vitales del crecimiento econmico en determinados casos en que es necesario prever con gran anticipacin la demanda futura y realizar grandes inversiones. Siendo ello as", es indispensable tener ciertos principios para determinar cmo se ha de elegir entra las distintas alternativas de inversin que se presenten en la realidad. Crecimiento, desequilibrio e inflacin 6. Esquemticamente expuesta, la tesis de desarrollo econmico presentada en este captulo es laque sigue. Las actividades de exportacin de los pases latinoamericanos son insuficientes para absorber el incremento de la poblacin activa disponible en virtud de su crecimiento vegetativo y del progreso tcnico. La industrializacin cumple ante todo este papel dinmico de absorber directamente la poblacin activa sobrante y de estimular otras actividades, incluso la agricultura de consumo interno, a que contribuyan al mismo objetivo. En esta forma, por el progreso tcnico y la industrializacin va creciendo el ingreso global y mejorando el ingreso per capita. A medida que aumenta a s el ingreso y va cambiando la composicin de la demanda, es indispensable ir transformando la composicin delas importaciones y desarrollando la produccin substitutiva interna a fin de que otras importaciones puedan crecer intensamente. Si este reajuste de las importaciones no se ha cumplido en medida suficiente, el crecimiento del ingreso se manifiesta en
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la tendencia al desequilibrio exterior: las importaciones tienden a crecer ms que la capacidad para importar. En realidad., n"o se advierte en el sistema econmico de la periferia mecanismo alguno que realice espontneamente el reajuste delas importaciones para prevenir esos desequilibrios. De ah* que conforme crece el ingreso con ms intensidad que las exportaciones y la capacidad para importar, se desarrolla aquella tendencia persistente al desequilibrio exterior, que examinamos ya en el estudio anterior. La inflacin tambin produce iguales tendencias al desequilibrio exterior. Y como en los pases latinoamericanos el proceso de crecimiento suele estar ntimamente ligado a fenmenos de tipo inflacionario, podra concluirse que esa tendencia persistente al desequilibrio en aquel proceso es simplemente obra de la inflacin. La tendencia al desequilibrio, sin embargo, puede tambin surgir sin que haya inflacin alguna. El que falte ese mecanismo espontneo de reajuste en las importaciones basta para que en un momento dado se verifique exceso de importaciones por no haberse desarrollado en la medida suficiente las producciones substitutivas. Recurdese que si se altera la manera de gastar el ingreso y se emplea una mayor proporcin en importaciones, se llega necesariamente al desequilibrio, como se explic ya. La forma tpica de incubarse este desequilibrio en caso de desarrollo no inflacionario se ha comprobado en las crecientes cclicas de algunos pases latinoamericanos. Se desarrolla el ingreso real, crece la industria y otras actividades internas y crecen tambin las importaciones sin dificultades en virtud de la dilatacin cclica de las exportaciones. Pero cuando stas y el ingreso se contraen, comprubase que la forma de gastar el ingreso no es compatible con la composicin de las importaciones. Tanto ms si se trata de mantener el nivel anterior del ingreso acudiendo a la expansin del crdito. Lo cierto es que en un rgimen no inflacionario el crecimiento no puede continuar por mucho tiempo si persiste la tendencia al desequilibrio, porque se agotaran las reservas monetarias y al mismo tiempo no habra estmulo para continuar creciendo, ya que el desequilibrio exterior va acompaado de insuficiencia de demanda interna. La diferencia entre este tipo de crecimiento as* reprimido y el crecimiento de tipo inflacionario no est precisamente en que la inflacin permita seguir creciendo a pesar del desequilibrio persistente, sino en que la inflacin corrige la insuficiencia de la demanda interna y provoca a la vez reacciones que modifican la composicin de las importaciones y permiten seguir creciendo si se cumplen otras condiciones. Tal es el efecto de la depreciacin monetaria o las restricciones directas a la importacin que la inflacin no tarda en provocar.
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La inflacin tiene a s un papel dinmico en los pases latinoamericanos que, si por un lado pone agudamente de manifiesto el desequilibrio inmanente en el proceso de crecimiento, tiende por otro a corregirlo.. Pero-lo hace con un costo social considerable. Y en algunos casos este costo no guarda relacin con la escasa magnitud del efecto dinmico logrado por medios inflacionarios. Uno de los problemas fundamentales del desarrollo econmico de esos pases consiste precisamente en estimular el crecimiento sin llegar a la inflacin y en prevenir el desequilibrio con oportunas medidas de modificacin en la estructura de las importaciones.

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Captulo III

El problema de la productividad y la escasez relativa de factores

Las dos metas del progrest) tecnolgico y la densidad de capital 1. En el captulo anterior hemos reconocido la validez del principio del rendimiento, o productividad marginal social del capital en la orientacin de la poltica de inversiones de los pases latinoamericanos. Este principio nos ensea que si la distribucin del ahorro se realiza en forma que el incremento marginal de capital por hombre ocupado tenga la misma productividad social en cada una de las ramas de la actividad econmica, se obtendr el mximo de producto. La densidad de capital que asi" corresponda por hombre ocupado en cada rama ser ptima, es decir, ni ms ni menos de lo que se requiere para lograr en el conjunto de la actividad econmica ese mximo de producto. La mera enunciacin de este principio, sin embargo, no lleva muy lejos en el examen de los problemas concretos de inversin que se presentan en el desarrollo econmico de los pases latinoamericanos, entre los cuales tiene precisamente gran importancia la determinacin de la densidad ms conveniente del capital por hombre, dada la cantidad de capital disponible. Con el progreso de la tcnica la densidad ptima del capital por hombre ocupado ha tendido, por lo general, a crecer continuamente en los grandes centros industriales. Asf se ha conseguido un aumento persistente en la productividad y este aumento, al acrecentar el ingreso per capita y el margen de ahorro, ha permitido llevar a la prctica nuevos progresos tcnicos, con nuevos incrementos en la densidad de capital; y asf sucesivamente. Este proceso se presenta bajo diferentes aspectos en los pafses de menos desarrollo. Las innovaciones tcnicas no recorren en ellos la gradual trayectoria que tuvieron en el desarrollo histrico de aquellos centros, ni tienen que pasar, en consecuencia, por las sucesivas fases de desenvolvimiento que tuvieron sus bienes de capital. Antes bien, al realizar sus inversiones, dichos pafses se encuentran con que tienen que importar los mismos equipos a que llegaron los pases desarrollados tras larga evolucin. Sucede asf que equipos de gran densidad de capital por hombre ocupado, compatibles con . el alto ingreso per capita de los centros industriales, se ofrecen igualmente a los pafses menos desarrollados, en que el ingreso per capita, y por tanto su aptitud de ahorro, son evidentemente inferiores. En otros trminos, dada la relativa escasez de capital y la relativa abundancia de potencial humano que prevalece en
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e s e tipo de p a s e s , concbese una densidad ptima de capital m e n o r que en los p a s e s m s d e s a r r o l l a d o s . P e r o dada la ndole del p r o g r e s o tcnico y su i r r e v e r s i b i l i d a d , loa p a s e s m e n o s d e s a r r o l l a d o s no tienen m u c h a s posibilidades de b u s c a r en la p r c t i c a la densidad ptima que l e s c o r r e s p o n d e r a . E s c i e r t o que en algunos c a s o s l e s es dado e m p l e a r equipos m e n o s complejos y en o t r o s p r o c e d i m i e n t o s a t r a s a d o s que r e q u i e r e n poco capital; p e r o si en v i r t u d de la muy i n f e r i o r eficacia productiva de estos p r o c e d i m i e n t o s se proponen m o d e r n i z a r sus equipos, se ven p r e c i s a d o s con frecuencia a a d q u i r i r aquellos de alta densidad ya que, dada la ndole de la t c n i c a empleada, cada equipo es g e n e r a l m e n t e indivisible y no podra r e b a j a r s e su densidad h a s t a r e d u c i r l a a la adecuada al capital relativamente escaso. E s c l a r o que si h u b i e s e capital suficiente p a r a i n v e r t i r en equipos de alta densidad en todas l a s r a m a s de la economa, no se p l a n t e a r a s e m e j a n t e p r o b l e m a y slo h a b r a que a s i m i l a r los p r o c e d i m i e n t o s t c n i c o s de los p a s e s d e s a r r o l l a d o s p a r a l l e g a r a niveles p a r e c i d o s , si no i g u a l e s , de productividad. P e r o no e s e s t e el c a s o . El p r o b l e m a de densidad s e plantea p r e c i s a m e n t e porque e s e s c a s o e l capital, aunque los t r m i n o s de su planteamiento son distintos segn los p a s e s latinoa m e r i c a n o s : desde aquellos en que m s del 60 por ciento de su poblacin activa sigue trabajando an con exiguo capital y m u y baja productividad, h a s t a los que han logrado r e d u c i r e s t a p r o p o r c i n a cifras que se van aproximando a la de p a s e s m s d e s a r r o l l a d o s . Esto hace que l a s g e n e r a l i z a c i o n e s que se formulan en seguida tengan que c a l i f i c a r s e debidamente al e x a m i n a r la v a r i a d a gama de hechos c o n c r e t o s . . ! / 2. En el p r o c e s o de extensin de la tcnica productiva m o d e r n a e s t o c u r r i e n d o a s un hecho paradjico. P a s e s que tienen abundancia v i r t u a l o r e a l de poblacin activa y e s c a s o capital s e ven enfrentados a una t c n i c a productiva en que una de l a s p r e o c u p a c i o n e s dominantes - e s p e c i a l m e n t e en los E s t a d o s Unidos- es e c o n o m i z a r tanta mano de o b r a como sea posible, g r a c i a s a una cantidad c r e c i e n t e de capital por h o m b r e . Es c i e r t o que la evolucin tecnolgica t a m b i n t r a t a de a u m e n t a r la cantidad de produccin por unidad de capital al m i s m o t i e m p o que se economiza m a n o de obra. P e r o si bien a m b o s objetivos han d e t e r m i n a d o c r e c i e n t e s i n v e r s i o n e s de capital por h o m b r e , y se pueden s e p a r a r en a b s t r a c t o , el d e s e n v o l vimiento tecnolgico los ha ido combinando en tal forma que, en g e n e r a l , no s e r a posible d e t e r m i n a r qu p a r t e de la.s
\J Otro aspecto de este problema serfa la posibilidad de aprovechar ms intensamente los equipos disponibles hacindolos trabajar dos o t r e s turnos. Con ello se disminuirla proporcionalmente el promedio de capital por persona ocupada, aliviando as" las necesidades de capital. Sin embargo, la consideracin de este aspecto en este s o m e r o examen del problema nos llevarfa ms lejos de la meta que p e r s e g u i m o s .

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INVERSIONES SUCESIVAS EN L A EVOLUCIN DEL E Q U I P O

Etapas
d e evCK

lucin

Hombres ocupados

Incremento de l a s inversiones

Inversin total

Incremento de l a produccin

Produccin total

Produccin por hombre de c a p i t a l

Produccin p o r unidad de c a p i t a l

Capital por obrero

"A" - Inve r s i o n e s p a r a a u m e n t a r l a p r o d u c cin 1 2 3 4 100 1 000 100 1 000 100 I OO 100 4 000 3 000 2 000 5 000 50.0 1.25 40.0 " B " - I n v e r s i o n e s p a r a r e d u c i r l a m a n o de o b r a 1 2 3 4 1 2 3 4 100 1 000 80 1 000 50 1 000 6 4 000 C" - I n v e r s i o n e s t o t a l e s 200 2 000 180 2 000 150 2 000 106 8 000 6 000 2 000 5 500 51.9 0.69 75.0 4 000 1 500 3 500 23.3 0.58 40.0 2 000 1 000 2 000 11.1 0.50 22.2 1 000 5.0 0.50 10.0 500 83.4 0.12 666.7 3 000 500 10.0 0.17 60.0 2 000 500 6.2 0.25 25, 0 1 000 500 5.0 0.50 10.0 2 000 1 500 3 000 30.0 1.00 30.0 1 000 1 000 1 500 15.0 0.75 20.0 500 5.0 0.50 10.0

inversiones responden al objetivo de aumentar la cantidad de produccin por unidad de capital y qu parte al de economizar mano de obra. Lo -cierto es que en el desarrollo de los grandes centros industriales ha habido capital suficiente para conseguir progresivamente uno y otro; o ms bien dicho, ambos objetivos se han ido combinando en la forma y medida compatibles con la acumulacin de capital. De tal suerte que, salvo en perodos transitorios, las inversiones para economizar mano de obra tendan a realizarse en la medida en que se dispona, del capital necesario para hacerlo y absorber a la vez la mano de obra a s desplazada. Ahora bien, dadas la forma simultnea en que ambos objetivos se han ido cumpliendo y la indivisibilidad de los equipos en que se concreta el proceso tecnolgico, las combinaciones a que se ha llegado en la economa de un pas altamente industrializado y de alto capital por persona no pueden des^ hacerse arbitrariamente y transformarse en otras combinaciones que se adapten mejor a la realidad de un pas menos desarrollado y de muy inferior disponibilidad de capital por persona. Es lgico que trasplantadas a ste las mismas combinaciones de aqul,no haya capital suficiente para absorber la mano de obra que se economice. Para evitar este resultado contraproducente, habra que encontrar equipos en que se invirtiera menos en el objetivo de economizar mano de obra por unidad de capital, y ms en el de aumentar la produccin. Aqu est precisamente el problema que se presenta a los pases de capital relativamente escaso debido a que, por la indivisibilidad que en general caracteriza a los equipos, no caben otras combinaciones que las resultantes de la evolucin de los grandes centros industriales. No obstante este hecho, consideremos por un momento que cada uno de los dos objetivos se ha podido cumplir independientemente endos equipos distintos mediante inversiones realizadas por separado. Para ilustrar mejor esta idea veamos el ejemplo del cuadro adjunto; dos equipos A y B para cuyo perfeccionamiento se van realizando sucesivas inversiones de capital, hasta llegar a 4 000 en la cuarta etapa de la evolucin de cada equipo. Mientras en el equipo A el aumento de capital slo ha tenido la virtud de acrecentar la produccin, sin disminuir la cantidad de 100 hombres ocupados desde la primera etapa, en el equipo B la produccin se mantiene constante en tanto que la cantidad de mano de obra de 100 hombres en la primera etapa disminuye a 6 en la cuarta. Supngase tambin, para acercarnos nuevamente a la realidad que ambos equipos puedan combinarse en otro equipo C en que se logran ambos objetivos a la vez. Y supngase finalmente que slo se dispone de 8 000 unidades de capital. El problema consiste pues en saber cmo se invertir este capital para obtener el mximo de producto. De las cifras del ejemplo se desprende claramente que si se invierte en la
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combinacin C, se lograr.el mximo de producto por hombre, pero en cambio slo se emplearn 106 hombres y la produccin total resultar inferior a la que se obtendrfa si todo el capital se concentrara en el equipo A. En efecto, en este equipo los 8 00 de capital sirven para emplear 200 hombres, los cuales rinden una mayor cantidad de producto a pesar de la menor productividad por hombre. Ahora bien, si la disponibilidad de capital fuera tan grande como para permitir aplicar la combinacin C a los 200 hombres, se obtendrfa evidentemente una cantidad de producto mucho mayor. Para ello el capital tendra que llegar a 14 800 unidades. Entre esta posicin y la anterior cabra toda una gama de posiciones intermedias, segn fuese la disponibilidad de capital y siempre que las inversiones en el equipo A pudieran combinarse con las del equipo B en tal forma que la mano de obra que con esto se economizara pudiera absorberse totalmente. Dicho de otro modo, habrfa una serie de combinaciones de A y B en el equipo C, segn la mayor o menor cantidad de capital entre el mnimo de 8 000 y el mximo de 14 800 que hemos mencionado. Por supuesto que si el capital disponible no se detuviera en esta ltima cantidad y siguiera creciendo, habrfa que buscar nuevas combinaciones con una cantidad de inversiones relativamente mayor en el equipo B. En la realidad, sin embargo, no suele ser posible realizar libremente estas distintas combinaciones segn sea el grado de escasez o abundancia relativa del capital con respecto a la mano de obra disponible. La mayor parte de los equipos se fabrican en los pafses de alta densidad de capital por hombre, y los pases menos desarrollados no tienen generalmente otra alternativa que emplear las combinaciones de aquellos, salvo dentro de los lmites en que sea dable modificarlas. Y como en tales combinaciones hay una fuerte proporcin de inversiones destinadas a economizar mano de obra, se da aquella situacin paradjica que sealbamos antes, en la cual se ven precisados a dedicar una parte excesiva de ese ahorro en desplazar mano de obra que se agrega a la que por escasez de ahorro no podan absorber con productividad satisfactoria. 3. Ahora podramos examinar este problema desde otro punto de vista. Hemos estado considerando la combinacin C en la cuarta etapa de evolucin de los equipos y en la hiptesis de no haber capital suficiente para absorber la mano de obra desplazada, como acaba de decirse. Pudiera ser, sin embargo, que no se decidiera avanzar hasta la cuarta etapa sino detenerse, digamos, en la tercera, a fin de usar la mitad del capital por persona empleada y ocupar en esta forma el doble de personas. Pero esta solucin no sera conveniente en dicho ejemplo, pues las etapas tercera y cuarta tienen rendimientos marginales mayores que las dos primeras en sus respectivos incrementos de capital, debido a la forma en que crece la
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produccin en la evolucin del equipo. Dicho de o t r o modo, cuando los r e n d i m i e n t o s m a r g i n a l e s de capital son c r e c i e n t e s , conviene s e g u i r aumentando la densidad de c a p i t a l por h o m b r e en vez de d i s m i n u i r l a y e m p l e a r una m a y o r cantidad de h o m b r e s . En cambio, si los r e n d i m i e n t o s son d e c r e c i e n t e s , convendra d e t e n e r s e en una m e n o r densidad, a fin de l o g r a r el m x i m o de rendimiento por unidad de capital y, en consecuencia, el m x i m o de i n c r e m e n t o de producto. P e r o t a m b i n p o d r a o c u r r i r lo c o n t r a r i o y s e r conveniente d e t e n e r s e en una etapa a n t e r i o r , por s e r d e c r e c i e n t e s los r e n d i m i e n t o s que s e obtienen d e s p u s . En tal c a s o , se concibe que la combinacin C r e s u l t e ptima. En efecto, es posible que en c i e r t o s c a s o s el equipo de m e n o r densidad sea m s conveniente, asi" como en o t r o s implique un franco r e t r o c e s o tcnico. Muy poca informacin existe a e s t e r e s p e c t o en los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , razn por la cual nos e n c o n t r a m o s frente a uno de los c a m p o s de investigacin m s llenos de p e r s p e c t i v a s , tanto desde el punto de vista t e r i c o como de sus p r o y e c c i o n e s p r c t i c a s . 4. P a r a no c o m p l i c a r el ejemplo de que nos s e r v i m o s a fin de e x p l i c a r en forma muy e s q u e m t i c a un p r o b l e m a de tanto i n t e r s , nos h e m o s limitado a p a r t i r de la h i p t e s i s de una d e t e r m i n a d a cantidad de gente disponible p a r a cuya ocupacin e r a i n d i s p e n s a b l e r e a l i z a r nuevas i n v e r s i o n e s de capital. E s t a gente puede c o n s t i t u i r un s o b r a n t e r e a l o v i r t u a l de poblacin activa segn lo explicamos en el Estudio Econmico del ao p r e c e d e n t e . I/E s r e a l en cuanto que se e n c u e n t r a c o n f r e c u e n c i a en e s t o s p a s e s gente que, sin e s t a r desocupada, t r a b a j a i n t e r m i t e n t e m e n t e o lo h a c e en ocupaciones de muy e s c a s a r e m u n e r a c i n y que slo se r e q u i e r e de e s t a s i n v e r s i o n e s p a r a a b s o r b e r l a s en la i n d u s t r i a y o t r a s ocupaciones de m a y o r productividad. P o r el c o n t r a r i o , cuando el s o b r a n t e es virtual, e s indispensable r e a l i z a r i n v e r s i o n e s p a r a l i b e r a r gente de l a s ocupaciones de t c n i c a p r i m i t i v a e i n f e r i o r productividad en que se e n c u e n t r a , llevndolas a un m s alto nivel tcnico y una m a y o r productividad: s u r g e a s el s o b r a n t e que ha de o c u p a r s e mediante i n v e r s i o n e s a d i c i o n a l e s . En este ltimo c a s o , que es el c a s o tpico de la produccin p r i m a r i a , es pues i n d i s p e n s a b l e c o m b i n a r l a s i n v e r s i o n e s p a r a e c o n o m i z a r m a n o de obra, y a u m e n t a r la produccin por unidad de capital. E n c a r a d o pues e s t e p r o b l e m a desde el punto de vista del conjunto de l a economa de un pas m e n o s d e s a r r o l l a d o , se plantea en e s t o s t r m i n o s . Cmo d i s t r i b u i r el e s c a s o capital disponible p a r a : a) a b s o r b e r p r i m e r o el s o b r a n t e r e a l de poblacin activa que no tiene costo alguno de l i b e r a c i n , y b) e c o n o m i z a r o l i b e r a r poblacin a c t i v a en la produccin p r i m a r i a y a b s o r b e r l a c o m p l e t a m e n t e en l a i n d u s t r i a y o t r a s
2 / ob. cit., p. 18.

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actividades, en tal forma que se obtenga el mximo de producto con la mejor inversin de dicho capital disponible. Es obvio que habiendo un sobrante real de poblacin de fcil desplazamiento, no sera conveniente inyertir capital en extraer otro sobrante de la produccin primaria, sino absorber el primero; y que, concluido este proceso, tampoco sera conveniente provocar en la produccin primaria, o en la misma industria, un sobrante mayor que el que pueda absorberse con el capital disponible: este se invertir mejor si se invierte menos en liberar gente y ms en ocuparla. La desocupacin tecnolgica y el papel de las industrias de capital 5. Volviendo ahora a la economa de mano de obra que traen consigo generalmente los equipos de alta densidad de capital, el problema que hemos sealado hace un momento es tpico de los pases menos desarrollados. Esto no significa que en los grandes centros la introduccin de tales equipos no haya provocado a veces un fenmeno de redundancia de trabajadores. Pero el problema es distinto. La desocupacin tecnolgica que suele aparecer en aquellos y se manifiesta ms visiblemente en las menguantes cclicas, no se superpone a un problema estructural de grandes masas de potencial humano de exiguo capital e inferior productividad como en los pases menos desarrollados. Es ms bien un fenmeno transitorio, hasta que nuevas inversiones reabsorban a los desocupados. Si esta reabsorcin no se efecta prontamente, no se debe a deficiente capacidad de ahorro sino a fallas de funcionamiento del sistema. En cambio, en los pases menos desarrollados, en que falta el capital suficiente para absorber con intensidad aquel potencial humano de productividad inferior, una economa excesiva de mano de obra en nuevas inversiones de capital o en las renovaciones de equipos contribuye a hacer ms agudo aquel problema estructural. En la evolucin de los centros industriales los equipos de alta densidad se han podido incorporar a la actividad productiva, porque se ha dispuesto del ahorro necesario para extenderlos a todas las ramas de la economa en que los empresarios encontraron conveniente hacerlo. Estos equipos, come ya se dijo, corresponden a altos ingresos y elevada capacidad de ahorro. En cambio, en los pases menos desarrollados no guardan relacin con los ingresos relativamente bajos y la escasa aptitud para ahorrar que les caracteriza. Y si hay empresarios que estn en condiciones de adquirirlos, ello no significa en modo alguno que haya capital disponible para generalizar su empleo. Hay aqu que.distinguir entre el inters del empresario y el inters general de la economa. Al empresario slo le concierne reducir lo ms posible su costo de produccin y aumentar su beneficio; para l suele ser una consideracin
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a c c e s o r i a o acaso sin importancia la forma en que, a fin de lograr e s e objetivo, se combinan el aumento de produccin y la reduccin de la mano de obra por unidad de capital. Si a raz de ello hay desocupacin tecnolgica y los desocupados no pueden absorberse por falta de capital, el empresario habr logrado a pesar de todo aumentar su beneficio, an cuando para la economa del pas el capital empleado en reducir mano de obra y no en aumentar -la, produccin signifique mal empleo de capital, aparte de las repercusiones sociales del fenmeno. No e s tan visible e s t e fenmeno cuando en v e z de provocar desocupacin tecnolgica la economa de mano de obra que e s o s equipos traen consigo impide la absorcin de mano de obra desplazada de ocupaciones de menor productividad, absorcin que hubiera ocurrido si la parte del capital que se requiere para obtener la economa de mano de obra hubiera podido emplearse en aumentar la produccin. Sin embargo, en los c a s o s en que no hay otras alternativas ms econmicas en los pases menos desarrollados, s t o s , segn ya se ha sealado, no tienen otra solucin que emplear e s o s equipos, a no ser que retrocedan a procedimientos tcnicos que malgastan el capital por su e s c a s s i m o rendimiento. Dicho de otro modo, e s o s equipos de alta densidad de capital, aunque no representan en pases de abundancia de mano de obra la mejor solucin en los problemas de desarrollo, pueden c o n s tituir la solucin menos mala entre las prcticamente posibles, ya que mediante ella puede aumentarse la productividad ms que con otros procedimientos al alcance de los e m p r e s a r i o s . 6. No terminan aqu las diferencias entre los pases menos desarrollados y los ms desarrollados. Decamos hace un momento que en e s t o s ltimos la desocupacin tecnolgica tiende a absorberse en virtud de nuevas inversiones. El d e s envolvimiento de las industrias de bienes de capitalha de haber constituido en ellos el m s poderoso factor de absorcin, como que la ocupacin en estas industrias ha crecido en forma ms intensa que en las industrias de consumo. Ms an, los mayores beneficios que los empresarios logran con la reduccin del costo resultante de aquellas innovaciones tcnicas, se emplean en gran parte en realizar nuevas inversiones, e s t i m u lando la demanda en aquellas industrias de bienes de capital. Ya hemos sealado en el Estudio del ao precedente que los pases menos desarrollados, carentes de industrias de bienes de capital, como no sea en forma incipiente, se encuentran a este respecto en situacin harto desfavorable desde el punto de vista de su desarrollo interno, ya que los beneficios resultantes de aquellas reducciones de costo, cuando se emplean en la adquisicin de equipos de capital, tienen que transferirse a los grandes centros que los producen y estimular la .ocupacin en ellos y no en su propia economa. En consecuencia, en los
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pases sin industrias de bienes de capital, la inversin de los beneficios no tiende a reabsorber la desocupacin como en los grandes centros ms que en la medida eri que la inversin se hace en la edificacin y en aquellos pocos equipos que se fabrican en dichos pases. Podr argllirse que, a cambio de esto, dichos pafses tienen vastas posibilidades de absorber la desocupacin tecnolgica en industrias de consumo ya existentes o que se establezcan para subsistuir importaciones. As es en realidad. Pero con ello volvemos al punto de partida, que es la escasez de capital. Si con la inversin del beneficio en equipos de capital importados del exterior pudiera absorberse toda la desocupacin tecnolgica en que se ha traducido ese beneficio, el problema seria relativamente sencillo. Pero no es asf en el terreno de los hechos, pues existe manifiesta desproporcin entre el beneficio resultante de la economa de un trabajador y el capital necesario para volver a emplear ese trabajador economizado. Se requeriran algunos aos de acumulacin de beneficios para que la absorcin pudiera realizarse. En esto, como en otros aspectos de la economfa, el factor tiempo es de importancia primordial. Precisamente para salvarlo se requieren grandes inversiones de capital. La existencia de beneficios con que amortizar estas inversiones en el curso del tiempo es desde luego un factor favorable para provocarlas. Pero en todo caso, para absorber desocupados se necesita un incremento inmediato de capital varias veces mayor que los salarios que se economiza. Las consideraciones que hemos formulado hasta ahora demuestran que, en la fase actual del desarrollo de la Amrica Latina, el problema de las inversiones se presenta con caractersticas diferenciales que impiden generalizar las conclusiones derivadas de la experiencia de los grandes centros industriales. No es nuestro propsito examinar todas estas caractersticas, sino llamar la atencin hacia los casos ms importantes, entre los cuales corresponde el primer lugar al de la densidad de capital, que acabamos de ver, y al de la obsolescencia del equipo, que veremos en seguida. Los equipos anticuados y la escasez de capital 7. Es un hecho de observacin corriente en estos pases la persistencia en el empleo de ciertos equipos anticuados frente a otros de gran eficiencia. Suele explicarse este hecho por la rutina de los empresarios, y la explicacin podra resultar aceptable si en muchos casos no viramos al empresario que mantiene en produccin equipos obsoletos, emplear en la misma fbrica equipos modernos, o loque es ms significativo, buscar nuevas inversiones en otros campos de actividad productiva adquiriendo los equipos ms avanzados que pueda conseguir, en vez de invertir sus beneficios en desbaratar aquellos equipos
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anticuados. Cada caso concreto tiene, desde luego, explicaciones particulares. Pero en el fondo de todo esto encontramos el comn denominador de la escasez de capital; node la escasez en un empresario determinado, sino en el pas en que desenvuelve su actividad. Desde el punto de vista de la economa de un pas menos desarrollado, si los equipos de capital estn en condiciones de seguir funcionando no obstante su obsolescencia, la solucin del problema est en un examen de alternativas. Sin duda que la substitucin de los equipos obsoletos por otros modernos traer consigo un incremento apreciable en el producto total, dejando a un lado por el momento la economa de mano de obra. Pero bien pudiera ser que esa misma cantidad de capital trajera un incremento todava mayor de producto en otras ramas de la economa en que el capital es exiguo y la productividad es baja. En fin de cuentas, se trata de saber en qu forma la aplicacin de una determinada cantidad de capital disponible traer consigo un incremento mayor del producto en el conjunto de la economa: si substituyendo equipos que a pesar de ser anticuados siguen produciendo, o invirtiendo ese capital para absorber parte del sobrante real o virtual de la poblacin activa. Es posible que en muchos casos convenga mantener en funcionamiento los equipos anticuados, ya que su eliminacin significara una destruccin de capital existente cuando el capital para nuevas inversiones escasea. Pero esto tiene sus lmites, pues la productividad de los equipos anticuados podra descender en tal forma con el andar del tiempo, que aumentara el incremento neto de produccin al substituirlo por nuevos equipos, y fuese as, este incremento, mayor de loque pudiera obtenerse en otras ramas de la economa. Para decirlo de otra manera, en pases en que por falta de capital hay todava una considerable proporcin de gente con escaso capital y baja productividad en la produccin primaria, aparte de gente mal empleada en otras ocupaciones, no se justifica destruir los equipos existentes, si a pesar de su obsolescencia la mano de obra ocupada en ellos tiene mayor productividad que en aquellas otras actividades y si el aumento de productividad que se lograra en stas con la nueva inversin sera mayor que la resultante de la substitucin de los equipos anticuados. Es claro que si adems del aumento del producto se considera el de la economa de mano de obra, el problema se complica. Aun cuando haya campos ms convenientes de inversin desde el punto de vista econmico general, el empresario puede encontrar ventajoso dejar de lado aquellos equipos e instalar en su lugar otros nuevos por el solo hecho de obtener una apreciable economa de mano de obra. Problemas de este tipo se seguirn presentando en los pases menos desarrollados mientras haya grandes diferencias internas en las densidades de capital y las productividades en
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las distintas ramas de la economa. En consecuencia, la poltica de inversiones debe procurar establecer una clara distincin entre la conveniencia del empresario y los intereses generales de la economa. En pases desarrollados, en que la tcnica y la productividad han ido evolucionando en forma gradual y abarcando a todas las ramas de la economa, el problema no tiene por qu presentarse en los mismos trminos. No hay all vastos sectores cuya exigidad de capital ofrezca amplsimo campo de inversiones, la tasa de crecimiento de la poblacin es ms baja que en los menos desarrollados y los altos ingresos permiten un margen apreciable de ahorro. Por lo tanto, el capital es suficiente para ir renovando de una manera normal los equipos, y aun acortar su duracin corriente a fin de introducir innovaciones tcnicas que aumenten la productividad y absorber al mismo tiempo la mano de obra que as se economice. Pero esto no significa que esos pases se encuentren exentos del todo de fenmenos como el que comentamos, pues hay casos notorios en que grandes centros mantienen equipos obsoletos en ciertos sectores que por razones especiales, como por ejemplo la decadencia de las exportaciones, han quedado rezagados en la marcha de los perfeccionamientos tcnicos. El caso especial de las actividades de exportacin 8. Como nuestro propsito no es presentar un anlisis completo del problema de la productividad y de las consecuencias de la escasez de capital, sino ms bien estimular su discusin, hay importantes aspectos y situaciones particulares que no podran abarcarse en este breve esbozo. Pero el caso, especial de las actividades de exportacin merece mencin aparte, pues en l la introduccin de equipos que economicen mano de obra puede ser indispensable para competir favorablemente en el mercado internacional y desenvolver las exportaciones, sobre cuyo papel fundamental en el desarrollo econmico no necesitamos insistir. Por supuesto que la economa de mano de obra en las actividades primarias de exportacin acenta el problema del sobrante real o virtual de poblacin activa que debiera absorberse en la industria y en otras actividades, y, por lo tanto, agranda la dimensin del capital requerido por el desarrollo econmico. Pero, por otro lado, las exportaciones pueden t r a e r consigo mayor margen de ahorro y mayores posibilidades de transferir este ahorro para importar bienes de capital. La medida en que esto ocurra depende del grado en que los efectos de la economa de mano de obra, a s como del aumento de produccin por unidad de capital, se retengan interiormente en forma de mayores ingresos antes que transferirse al exterior en desmedro de la relacin de precios de intercambio.

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El problema de las inversiones en la agricultura 9. Aquella dualidad de metas del progreso tecnolgico a que nos referamoa al comenzar este captulo se manifiesta clara y distintamente en las inversiones agrcolas, con la particularidad de que en ellas es posible diferenciar en la prctica las inversiones segn el fin perseguido. .Algunas de esas inversiones se proponen aumentar la cantidad de producto por unidad de tierra y otras disminuir la cantidad de mano de obra por unidad de tierra y por unidad de producto mediante la mecanizacin del trabajo en sus distintas gradaciones, desde el empleo de mejores implementos hasta el uso de los equipos tcnicamente ms avanzados. No obstante esta separacin, hay ciertas relaciones entre ambos objetivos, de las cuales prescindiremos por razones de brevedad en las observaciones generales que formularemos a continuacin. El aumento del rendimiento de la tierra es una necesidad general en los pases latinoamericanos que, con notables excepciones, tienen una produccin relativamente escasa de alimentos. La mecanizacin tambin responde a una necesidad general ya que constituye, dentro del desarrollo econmico, el medio por el cual se va creando el sobrante de poblacin que la industria y otras actividades tendrn que absorber productivamente. Ambas metas tienen muy distinto significado desde el punto de vista de la economa general, si bien para el empresario agrcola, tanto la economa de mano d obra como el aumento de rendimiento por hectrea son dos maneras de llegar al mismo objetivo de reducir los costos y aumentar los beneficios de la explotacin. En efecto, desde el punto de vista de la economa general el grado en que sea conveniente introducir la mecanizacin -con independencia de las ventajas individuales del empresariodepende, segn ya se tiene dicho, no slo del capital disponible para adquirir los equipos y liberar gente, sino tambin del capital disponible para absorber esa gente en la industria y otras actividades. Si se lleva la mecanizacin ms all de la capacidad de absorcin de la gente desplazada por ella, se crea el problema de desocupacin tecnolgica a que nos referimos al comentar nuestro ejemplo de los equipos. Con el agravante de que en la agricultura es ms fcil evitarlo, puesto que en ella las inversiones son divisibles y para aumentar la produccin no es necesario incurrir en economas contraproducentes de mano de obra. Este es un aspecto muy importante en el proceso de extensin del progreso tcnico en la Amrica Latina que no ha sido aun objeto de toda la atencin que merece. Es posible que, dada la escasez de capital para absorber el sobrante de gente provocado por la mecanizacin agrcola, la economa de mano de obra se haya traducido en algunos casos en gente mal
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ocupada en la tierra o en las grandes concentraciones de poblacin urbana. Hay casos, sin embargo, en que la absorcin industrial ha sido muy intensa y la mecanizacin no ha guardado relacin con ella; y otros en que la apertura de nuevas t i e r r a s en zonas poco pobladas ha obligado a una mecanizacin extrema por ser ms econmica que el traslado y la implantacin en masa de los grandes ncleos de poblacin que de otro modo se hubieran requerido. Hay tambin' casos en que la mecanizacin se impone por la necesidad de ganar al cultivo de alimentos t i e r r a s ocupadas por animales de labranza, antes que por la conveniencia de eliminar mano de obra, o para acortar la duracin de las labores y reducir a s los riesgos meteorolgicos. Pero, dada la abundancia de potencial humano en la tierra y la escasez de capitales, la mecanizacin debiera ser en todo caso objeto de muy cuidadosa atencin en los programas de desarrollo econmico; tanto ms cuanto que el capital escaso puede tener aplicacin mucho ms provechosa en el aumento del producto, sobre todo cuando se ha llegado al limite ms all del cual no podra absorberse el sobrante de mano de obra. 10. Las inversiones para aumentar la cantidad de producto requieren tambin examinarse en funcin de los problemas generales de la economa. En realidad, la tierra inmediatamente aprovechable para lograr este propsito es ms bien escasa en la Amrica Latina, salvo notorias excepciones, y ello unido a la escasez de capital, constituye uno de los ms grandes obstculos al desarrollo econmico. De ah la necesidad de aprovechar ese escaso capital en forma que permita aumentar ms el producto de la tierra. Pueden dividirse en dos grandes grupos las inversiones que tienden a este propsito: las inversiones que tienden a aumentar los rendimientos por hectrea mediante el mejoramiento tcnico de los procedimientos de cultivo, desde la seleccin de semilla hasta el empleo de pesticidas; y aquellas otras tendientes a aumentar la superficie aprovechable mediante obras de riego y drenaje, deforestacin y recuperacin de terrenos perjudicados por la erosin, o a evitar que sta disminuya la superficie cultivable en desmedro de la cantidad actual de produccin. La relativa lentitud con que en general ha crecido la produccin agrcola de estos pases, frente a una dieta generalmente pobre, pone de relieve la necesidad de dar mayor aliento al primer gnero de inversiones, sobretodo en aquellos casos en que, dadas las posibilidades inmediatas de mejorar el rendimiento, representan una solucin ms econmica que el segundo tipo de inversiones. En realidad, en todos aquellos casos en que ha habido persistencia en el esfuerzo, los resultados logrados han sido considerables si se comparan con las cantidades relativamente pequeas de capital por hectrea que
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requiere este gnero de inversiones. Hay que reconocer que el esfuerzo realizado hasta ahora es pequeo frente a la magnitud de la tarea que segn los expertos urge realizar. No hay ms que observar la pequea proporcin que los pases latinoamericanos suelen dedicar en sus gastos pblicos a la investigacin experimentacin y difus-in de las buenas prcticas agrcolas para tener una idea de lo mucho que hay que realizar en este aspecto. Sin embargo, suele tambin ocurrir que esta mejora de los procedimientos de cultivo requiera la apertura de nuevas tierras para lograr resultados satisfactorios. Varios pases se caracterizan por tierras de agua muy aleatoria, empobrecidas por su trabajo secular o esquilmadas por el tipo de cultivo o la erosin. Para obtener las mejoras aludidas, donde son posibles, se necesitan grandes capitales, no slo para ganar nuevas tierras, sino para mecanizar en ellas el trabajo, por las razones antes expuestas. Todo esto nos demuestra nuevamente que en sta como en otras materias hay que ser prudente en las generalizaciones. Cada pas y las distintas regiones de un mismo pas presentan particularidades que es necesario tener en cuenta para comprender los problemas concretos de desarrollo econmico. Hay casos notorios, y no infrecuentes en estos pases, en que el incremento de produccin de la tierra depende en buena medida del mejor aprovechamiento de los recursos disponibles existentes antes que de realizar nuevas inversiones de capital. Hay en efecto tierra mal aprovechada, no con respecto a la mejor tcnica con que podra cultivarse, sino en relacin con la tcnica prevaleciente en la regin o en el pas. As, entre varios, hay casos en que antes de emprender -costosas obras de irrigacin, que sin duda se justificarn ms adelante, tendra que aprovecharse mejor el agua en las tierras mal regadas; otros en que se malogra una parte de las tierras de buena lluvia; y otros, en fin, en que se siguen usando praderas naturales en tierras aptas para praderas artificiales de mayor rendimiento. 11. Por lo tanto, no todo ha de esperarse de mayores inversiones, sino tambin de un aprovechamiento racional de lo que se tiene. La solucin, sin embargo, suele tropezar con el gran obstculo del rgimen de la tenencia de la tierra en muchos pases. Si por un lado se encuentran grandes extensiones bien cultivadas, por otro hay tierras en que basta al gran propietario utilizar mal o medianamente una parte de ellas para extraer una renta substancial. Es este un problema demasiado conocido para que sea necesario extenderse en l. No se explicara que un empresario industrial deje improductiva una parte de su capital salvo en tiempos de dbil demanda. Pero por lo general la tierra no desmerece en su fuerza
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productiva si se mantiene sin trabajar, antes bien, en determinadas condiciones puede mejorar; y se valoriza igual que la trabajada en el curso del tiempo, tanto ms si la inflacin ayuda al proceso de incremento corriente de la renta del suelo. Este fenmeno, unido a otros factores sociales, contribuye en muchos pases a mantener acaparada una parte considerable de la tierra aprovechable en un nmero relativamente pequeo de manos. Por otro lado, esta forma de tenencia y el alto valor de la tierra en relacin con su rendimiento presente, en virtud de la capitalizacin anticipada de futuros incrementos de valor, la hace difcilmente accesible al agricultor sin tierra; y ste se ve forzado a invertir sus limitados recursos en parcelas demasiado pequeas para lograr un nivel de vida ms alto que el del campesino asalariado, muy precario en la mayor parte de los pases. De ah* el espectculo singular de la pulverizacin de la t i e r r a en numerossimas parcelas anti economic a s que representan una pequea parte de la superficie total, frente a una exigua cantidad de propietarios que abarcan la mayor parte de la t i e r r a disponible. No cabe la menor duda de que este problema podr irse resolviendo a medida que el desarrollo industrial contine absorbiendo gente del campo. Pero este proceso ha sido muy lento y slo podr acelerarlo un aumento muy fuerte en el ritmo de desarrollo de la industria y otras actividades. Es, pues, en el fondo un problema de inversiones de capital, aparte de otras consideraciones de las que se hablar un poco ms adelante. Grandes inversiones que aumenten la demanda de brazos en actividades de mucho mayor productividad forzarn al gran propietario a mecanizar y aumentar el rendimiento de la tierra. Si se recuerda la considerable proporcin de poblacin activa que trabaja en la t i e r r a en buena parte de los pases latinoamericanos, se comprender que la solucin del problema de la tenencia de la t i e r r a es slo parte del problema general del desarrollo econmico. Cualquiera que sea esta solucin,. no se avanzar mucho en aumentar el nivel de vida de las masas que trabajan en el suelo (sobre todo en el suelo pobre de la agricultura secular) si no se elimina su poblacin redundante con el progreso de la tcnica y no se reabsorbe en actividades de productividad satisfactoria aquella parte que no sea necesaria en el trabajo de las nuevas t i e r r a s que se abren al cultivo. No se interprete esto en el sentido de que la cuestin de la tenencia de la tierra en varios pases latinoamericanos sea de las que admita postergacin. Por el contrario, debiera tambin formar parte integrante de los programas de desarrollo econmico, despus de un examen objetivo e imparcial de los distintos trminos en que se plantea el problema esencial de aumentar la produccin agraria. En regiones en que no es la tenencia en s", sino la falta de inversiones y de accin tcnica
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del E s t a d o lo que e s t r e t a r d a n d o el p r o g r e s o agrcola, la solucin no puede s e r la m i s m a que en o t r a s en que la forma de tenencia es el g r a n obstculo que se interpone. No deja de s o r p r e n d e r lo poco que se ha explorado an e s t e asunto en e s t o s t r m i n o s c o n c r e t o s , no obstante lo mucho que se ha e s c r i t o y proyectado s o b r e el p r o b l e m a de la t i e r r a . Dicho de o t r o modo, cuando es p e r c e p t i b l e la aptitud p a r a a s i m i l a r la t c n i c a productiva m o d e n a , la propiedad extensa puede s i g n i ficar el m e d i o m s econmico p a r a elevar el nivel de p r o d u c tividad. En e s t e sentido debe l l a m a r s e la atencin s o b r e la r e c o m e n d a c i n que la Misin C u r r i e l / hace p a r a p r o m o v e r el m e j o r a p r o v e c h a m i e n t o de la t i e r r a en Colombia. Propone g r a v a r la t i e r r a en r e l a c i n con su potencia productiva, de tal s u e r t e que el p r o p i e t a r i o que la cultiva m a l se e n c u e n t r e en inferioridad de condiciones con r e s p e c t o a los que la cultivan bien. E s c l a r o que e n t r e o t r o s factores, un s i s t e m a s e m e j a n t e r e q u i e r e una adecuada clasificacin de los s u e l o s , que no es t a r e a fcil. P e r o esta p r o p u e s t a t i e n e el i n t e r s de s e a l a r posibilidades de accin que, s u m a d a s a oportunas m e d i d a s p a r a fraccionar l a s g r a n d e s extensiones de t i e r r a o i m p e d i r su p u l v e r i z a c i n (sobre todo cuando la forma de tenencia o b s t a c u liza el m e j o r a m i e n t o de la productividad), m e r e c e n s e r s e r i a m e n t e c o n s i d e r a d a s en un p r o g r a m a de d e s a r r o l l o econmico.

La i n m i g r a c i n y el s o b r a n t e de potencial humano 12. En e s t e r p i d o esbozo de algunos de los a s p e c t o s del p r o b l e m a de la productividad en la A m r i c a Latina, h e m o s mencionado la abundancia r e a l o v i r t u a l del potencial humano frente a la e s c a s e z de capital y t i e r r a a p r o v e c h a b l e . Al t e r m i n a r l o a h o r a c a b r a p r e g u n t a r s e si en e s a s condiciones tiene sentido d i s c u r r i r a c e r c a de l a s posibilidades de i n m i g r a c i n , s o b r e todo en aquellos p a s e s en que se p r e s e n t a en forma m s aguda el d e s e q u i l i b r i o de esos factores. Es c l a r o que la r e s p u e s t a t e n d r a que s e r negativa si la i n m i g r a c i n de que se t r a t a fuera c o m p a r a b l e en su aptitud productiva a la poblacin que el p r o g r e s o econmico tiende a d e s p l a z a r i n t e r n a m e n t e de la produccin p r i m a r i a a la s e c u n d a r i a . Las m i g r a c i o n e s e x t e r i o r e s v e n d r a n a i n t e r f e r i r en l a s i n t e r n a s y a a g r a v a r i n n e c e s a r i a m e n t e la e s c a s e z r e l a t i v a de capital. P e r o el caso es muy distinto si se t r a t a de i n m i g r a c i n de s u p e r i o r e s a p t i t u d e s p r o d u c t i v a s . En p a s e s que n e c e s i t a n a s i m i l a r m e j o r e s p r o c e d i m i e n t o s de t c n i c a a g r c o l a e i n d u s t r i a l la i n m i g r a c i n que r e a l i c e e s t e a p o r t e s e r a de c o n s i d e r a b l e utilidad, segn lo ha d e m o s t r a d o la e x p e r i e n c i a . Ms an, e s t a m i s m a exper i e n c i a nos ensea cmo de l a s m a s a s de i n m i g r a n t e s no slo han salido t r a b a j a d o r e s eficaces que tienden a a u m e n t a r el
3 / Ob. c i t . , segunda p a r t e , p . 17.

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nivel medio de productividad, sino que muchos de esos trabajadores se han transformado despus en empresarios con influencia considerable en la orientacin y ritmo del desarrollo econmico. Pero la inmigracin es tambin en el fondo un problema de incremento de capital, como todo problema de desarrollo econmico. Cada hombre que se incorpora requiere, en general, un incremento de capital, y si el capital es insuficiente ya para conseguir,un ritmo de absorcin satisfactorio del sobrante de produccin primaria, mal podra servir ese mismo capital para absorber inmigrantes. La inmigracin require pues un mayor acrecentamiento previo del capital disponible si es que han de evitarse efectos contraproducentes. Pero al mismo tiempo, ha de tenerse en cuenta que el capital necesario es inferior al que suelen necesitar las migraciones internas, pues en este caso hay que tener capital lo mismo para liberar gente en la actividad primaria como para emplearla nuevamente en la secundaria. En la inmigracin exterior se suprime en cambio el costo de liberacin. Por lo dems, si el inmigrante es de mayor productividad que el trabajador interno y contribuye a elevar el nivel general de la productividad, el incremento de ingreso resultante real ser un factor favorable a la mayor formacin de capital en el futuro, con evidente ventaja para el desarrollo econmico.
4 / Estos temas sern ampliamente tratados en el informe que est preparando el Comit de Desarrollo Econmico e Inmigracin de la Comisin Econmica para Amrica Latina, Naciones Unidas.

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Captulo IV

Discusin preliminar acerca de los elementos de un programa de desarrollo econmico

I. Contenido .y m e t a s de un p r o g r a m a

Divisin de este captulo 1. En e s t e capitulo d e j a r e m o s a un lado l a s c o n s i d e r a c i o n e s g e n e r a l e s que m o t i v a r o n los captulos p r e c e d e n t e s , p a r a d i s c u t i r los e l e m e n t o s c o n c r e t o s de un p r o g r a m a de d e s a r r o l l o . En la p r i m e r a p a r t e c o m e n z a r e m o s por el examen del contenido de un p r o g r a m a : ha de a b a r c a r , por un lado, todas l a s i n v e r s i o n e s pblicas y evaluar l a s n e c e s i d a d e s de i n v e r s i n de la actividad econmica p r i v a d a ; y d i s c u t i r , por otro, las m e d i d a s de gobierno r e l a c i o n a d a s en f o r m a d i r e c t a con l a e j e cucin del p r o g r a m a , as - como o t r a s que, sin esa r e l a c i n d i r e c t a , pueden influir s e n s i b l e m e n t e s o b r e el d e s a r r o l l o econmico. En seguida, c o n s i d e r a r e m o s las m e t a s que d e b i e r a p e r s e guir un p r o g r a m a en funcin de los obstculos que se oponen al d e s a r r o l l o , los d e s e q u i l i b r i o s que lo p e r t u r b a n y los d e m s p r o b l e m a s de la economa que r e q u i e r a n u r g e n t e solucin. L a s m e t a s i n m e d i a t a s d e b e r n s e r objeto de un p r o g r a m a inicial, que a b a r q u e a p r o x i m a d a m e n t e de c u a t r o a seis aos, y mediante el cual un pas adquiera en su economa la solidez y c o n s i s t e n c i a n e c e s a r i a p a r a e n t r a r en una etapa de d e s a r r o l l o r e g u l a r ; e s t a etapa r e q u e r i r t a m b i n la e l a b o r a c i n de un p r o g r a m a futuro, del cual slo p o d r a n e s b o z a r s e sus g r a n d e s l i n e a m i e n t o s al e x a m i n a r el p r o g r a m a inicial. Discutidas l a s m e t a s de este p r o g r a m a inicial a n a l i z a r e m o s su r e l a c i n con los p r o y e c t o s p a r t i c u l a r e s que deban c u m p l i r l a s y sus posibles a l t e r n a t i v a s . No significa esto que haya que e s p e r a r la d e t e r m i n a c i n definitiva de e s a s m e t a s p a r a t o m a r l a s en cuenta. Hay s i e m p r e una s e r i e de ideas y p r o y e c t o s pendientes que responden a aquellos obstculos, d e s e q u i l i b r i o s y d e m s p r o b l e m a s que se van p r e s e n t a n d o en la economa, y l a s m e t a s no podran d e t e r m i n a r s e sin t o m a r conocimiento de ellos como posibilidades de accin. P e r o no s e r a prudente e s t u d i a r a fondo proyecto alguno antes de c e r c i o r a r s e si se justifica d e n t r o del p r o g r a m a . En la segunda p a r t e nos o c u p a r e m o s de las i n v e r s i o n e s del p r o g r a m a y la v a l o r a c i n de s u s efectos. Nos r e f e r i r e m o s en p r i m e r lugar al clculo de l a s i n v e r s i o n e s n e c e s a r i a s , de los r e c u r s o s i n t e r n o s de que pueda d i s p o n e r s e y de l a s i n v e r s i o n e s extranjeras indispensables para complementarlos.
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En seguida abordaremos los efectos del programa de inversiones pblicas y privadas sobre el crecimiento de la produccin, el ingreso real y la demanda de la poblacin. Esto nos permitir comprobar el grado de consistencia de aqul. Con este propsito ser necesario analizar si hay compatibilidad en el desenvolvimiento de las distintas actividades de la economa, tanto desde el punto de vista interno, en sus recprocas relaciones y en el empleo del potencial humano, como desde el punto de vista exterior, en sus relaciones con el balanc de pagos. De no haber compatibilidad, nos referiremos a los reajustes que habr que introducir para conseguirla. A continuacin sealaremos la conveniencia de hacer una valoracin general del programa a fin de averiguar en qu forma y medida se ha cumplido su propsito fundamental de elevar el nivel de vida de la poblacin. Finalmente se discutir la duracin del programa inicial, su vinculacin con el programa futuro y las medidas previas que sera recomendable adoptar para preparar a tiempo su elaboracin. Entre estas medidas dedicaremos especial atencin en la t e r c e r a parte a la averiguacin de los recursos naturales, la investigacin tecnolgica, la preparacin de instrumentos de anlisis de los problemas de desarrollo y la formacin de economistas para el estudio y la ejecucin de los programas. Universalidad del contenido de un programa 2. Consideremos ahora estos distintos aspectos comenzando por el contenido del programa. Hemos dicho que debiera abarcar a todas las inversiones pblicas y privadas, lo cual no significa que el Estado ha de intervenir en la realizacin de estas ltimas, segn se explica en otro lugar. Hay varias razones principales para dar al programa este carcter de universalidad: a) Es indispensable determinar las necesidades totales de capital en el perodo que abarque el programa inicial de desarrollo y relacionarlas con el probable volumen de recursos disponibles, que son necesariamente limitados. Sin perjuicio del examen ms detenido que deber hacerse al considerar las metas del programa, esto permitir tener una primera idea de la relacin entre los distintos tipos de inversiones, especialmente entre las inversiones en obras del Estado que no influyen directamente sobre la produccin, las inversiones del mismo Estado destinadas a aumentar la produccin y las que se estime que deber realizar la actividad privada en virtud de los estmulos y oportunidades que ofrezca el programa. Sin abarcar a s el conjunto de inversiones podra dislocarse, adems, la ejecucin del programa. Si determinadas inversiones del Estado no se incluyeran en l, pudiera suceder que su realizacin ulterior absorbiera recursos indispensables
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para otras inversiones a las cuales el programa atribuyera primordial importancia. Lo mismo podra decirse acerca de las inversiones pblicas, pues ms de una vez se ha observado en los pases latinoamericanos cmo algunas de ellas se han realizado en detrimento de otras de la iniciativa privada que debieran haber tenido prioridad"por su significado econmico. b) Es indispensable preverlas consecuencias de las inversiones sobre los distintos aspectos de la economa del pais, a fin de determinar el grado de consistencia del programa. No se trata slo de que ciertas inversiones no includas en el programa puedan absorber los recursos que corresponden a otras, sino de que con estas otras se perseguan determinadas metas que, al no cumplirse, podran crear o dejar subsistentes desequilibrios o desajustes internos o externos que un programa debiera evitar. c) Las razones mencionadas seran suficientes para justificar la universalidad del programa desde un punto de vista nacional. Pero hay otras consideraciones de carcter internacional que deben tenerse en cuenta. Para que el desarrollo econmico de los pases latinoamericanos vaya estrechando progresivamente la sensible diferencia de su ingreso real con el de los pases ms avanzados, se necesitar considerable cantidad de inversiones exteriores; si se agregan a ellas las que requieren otros pases menos desarrollados, se llega a cifras muy elevadas cuya sola magnitud, aparte de otras consideraciones, impone criterios estrictos de distribucin para conseguir el mayor efecto posible en el desarrollo econmico de los distintos pases. Es obvio que un pas que no necesite acudir a prstamos de este tipo no tiene por qu ajustar sus propias inversiones a tales criterios. Pero desde el momento en que se entra en un terreno de cooperacin internacional, se comprende que el aporte de recursos internacionales tenga que depender de un programa bien concertado, ya que nose advierte cmo podra justificarse la necesidad de esos recursos si se empleara parte del ahorro interno en inversiones de muy discutible utilidad colectiva, o si las inversiones proyectadas persiguen finalidades distintas a las del desarrollo econmico o no se proponen eliminar las dificultades que se oponen a l. Vinculacin del programa con otras medidas de gobierno 3. Estas consideraciones se circunscriben desde luego al plan de inversiones de un programa. Este tiene adems que considerar las medidas oficiales que sea recomendable tomar para hacer posible la realizacin del programa, por un lado; y, por otro debe examinarla compatibilidad de las metas del programa y los medios que ste presupone con otros aspectos de la accin gubernativa. Las primeras conciernen principalmente a la actividad econmica privada. El Estado puede determinar con precisin
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l a s i n v e r s i o n e s que e s t d i s p u e s t o a r e a l i z a r en forma d i r e c t a , p e r o en cuanto a la iniciativa p r i v a d a t i e n e que l i m i t a r s e a t o m a r c i e r t a s m e d i d a s p a r a e s t i m u l a r l a en d e t e r m i n a d o s sentidos y d e s a l e n t a r l a en o t r o s . E a t a s m e d i d a s tienen que g u a r d a r e s t r e c h a r e l a c i n con l a s m e t a s que p e r s i g u e el p r o g r a m a . De todos m o d o s , la p r e p a r a c i n de un. p r o g r a m a ofrece la oportunidad de r e v i s a r todas a q u e l l a s m e d i d a s que influyen d i r e c t a m e n t e s o b r e la actividad econmica, e l i m i n a r algunas, m o d i f i c a r o t r a s y t o m a r l a s m e d i d a s adicionales que sea a c o n s e j a b l e . En e s t e sentido d e b e r n e x a m i n a r s e : a) la poltica a d u a n e r a y de cambios y la forma en que a m b a s afectan el desenvolvimiento de la produccin, p a r t i c u l a r m e n t e de l a s r a m a s que el p r o g r a m a c o n s i d e r a en forma especifica; b) el efecto del s i s t e m a impositivo s o b r e l a s i n v e r s i o n e s ; c) las d i s t i n t a s m e d i d a s de i n t e r v e n c i n que influyen d i r e c t a m e n t e s o b r e la actividad econmica, s o b r e todo en m a t e r i a de control de p r e c i o s y r e g u l a c i n d i r e c t a de la produccin. P a r a evaluar el efecto de todas e s t a s m e d i d a s , h a b r que e s t a r en e s t r e c h o contacto con l a s fuerzas que actan en la r e a l i d a d p a r a no a p a r t a r s e p e l i g r o s a m e n t e de ella. P o r lo tanto la cooperacin de la actividad econmica p r i v a d a es i n d i s p e n s a b l e , tanto en la discusin y p r e p a r a c i n del p r o g r a m a como en su ejecucin u l t e r i o r . En cuanto a o t r o s a s p e c t o s de la accin gubernativa, aun cuando no influyen d i r e c t a m e n t e s o b r e tal o cual r a m a de la actividad econmica, pueden t e n e r c o n s i d e r a b l e influencia s o b r e la o r i e n t a c i n e intensidad del d e s a r r o l l o . E s c i e r t o que ello e s c a p a por su n a t u r a l e z a al contenido de un p r o g r a m a , p e r o quienes lo p r e p a r a n han de t e n e r en cuenta los p o s i b l e s efectos de c i e r t o s actos gubernativos p a r a c e r c i o r a r s e de si hay compatibilidad e n t r e s t o s y l a s finalidades de aqul. El caso de los g a s t o s pblicos es uno de los m s significativos a c o n s i d e r a r a e s t e r e s p e c t o , pues es obvio que los r e c u r s o s i n t e r n o s que d e b e r n c u b r i r l a s i n v e r s i o n e s del p r o g r a m a no son independientes del volumen de g a s t o s pblicos, sino que tienen que p r e s u p o n e r un d e t e r m i n a d o r i t m o en su d e s e n v o l v i m i e n t o . Si el E s t a d o se propone d a r l e s m a y o r amplitud, s e r n e c e s a r i a m e n t e en d e t r i m e n t o de a q u e l l a s i n v e r s i o n e s y h a b r por tanto que r e a j u s t a r su monto y d i s t r i b u c i n p a r a que haya compatibilidad con los gastos pblicos, salvo que el r e a j u s t e se o p e r e en s t o s . Uno de los efectos benficos que p o d r a t e n e r un p r o g r a m a con el a n d a r del t i e m p o es p r e c i s a m e n t e e s t a b l e c e r el l m i t e que los r e c u r s o s r e a l e s de un pas oponen a l a s distintas p o s i b i l i d a d e s de gastos e i n v e r s i o n e s y d e m o s t r a r que, m s all de c i e r t o s l m i t e s , el cumplimiento de unas e n t r a a n e c e s a r i a m e n t e la p o s t e r g a c i n de o t r a s . En todo c a s o conviene que la eleccin e n t r e a l t e r n a t i v a s se r e a l i c e con el conocimiento cabal de su significado y c o n s e c u e n c i a s .
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La d e t e r m i n a c i n de l a s m e t a s 4. Hay que d i s t i n g u i r e n t r e l a s m e t a s i n m e d i a t a s en el d e s a r r o l l o econmico-de un pas y las m e t a s de m s l a r g o alcance. L a s p r i m e r a s deben f o r m a r p a r t e de un p r o g r a m a inicial, destinado a r e s o l v e r los p r o b l e m a s m s a p r e m i a n t e s del d e s a r r o l l o y p r e p a r a r al pas p a r a e m p r e n d e r d e s p u s un p r o g r a m a futuro de c r e c i m i e n t o r e g u l a r , con el a p r o v e c h a m i e n t o ordenado de sus r e c u r s o s n a t u r a l e s . La duracin de e s t e p r o g r a m a inicial podra s e r de unos c u a t r o o seis aos por las r a z o n e s que se v e r m s adelante. La m i s m a forma en que se ha efectuado el d e s a r r o l l o en los l t i m o s dos decenios, bajo la p r e s i n i n c o n t r a s t a b l e de acontecimientos i n t e r n a c i o n a l e s , ha c r e a d o en c a s i todos los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s una s e r i e de p r o b l e m a s a p r e m i a n t e s en los distintos s e c t o r e s de la actividad econmica. No es n e c e s a r i o un estudio exhaustivo de todos los a s p e c t o s de la economa de un pas y sus posibilidades p a r a t r a z a r un p r o g r a m a inicial destinado a r e s o l v e r l o s . La falta de conocimiento a fondo de los r e c u r s o s n a t u r a l e s de un p a s , la i m p e r f e c c i n y c a r e n c i a de e s t a d s t i c a s y la e s c a s e z de expertos p a r a t r a z a r y ejecutar un p r o g r a m a suelen a v e c e s r e s u l t a r factores inhibitorios en la e l a b o r a c i n del p r o g r a m a , si s e entiende por t a l un c u e r p o p r e c i s o y muy completo de lo que ha de h a c e r s e en todas y cada una de l a s r a m a s de la economa. Si se t r a t a s e de un p r o g r a m a s e m e j a n t e , aun los p a s e s m s d e s a r r o l l a d o s se e n c o n t r a r a n en dificultades p a r a t e n e r l o . P e r o no se t r a t a de eso, sino de algo en que tiene que d e s e m p e a r un papel p r e p o n d e r a n t e el buen sentido de la gente de experiencia en la tcnica y la economa de cada p a s . En efecto, en la m a y o r p a r t e de los p a s e s hay pendientes una s e r i e de i d e a s , iniciativas y p r o y e c t o s que han surgido p r e c i s a m e n t e de l a s situaciones c r t i c a s que se p r e s e n t a n en la m i s m a realidad de la economa. Y es lgico que en g e n e r a l l a s soluciones s e hayan buscado en funcin de los r e c u r s o s o posibilidades ya conocidas, antes que en un estudio completo de e l l a s , que n e c e s a r i a m e n t e t o m a r t i e m p o . E s e conjunto de i d e a s , iniciativas y p r o y e c t o s , al constituir la e x p r e s i n de las n e c e s i d a d e s de c r e c i m i e n t o d e u n p a s , podrn r e s u l t a r valiosos e l e m e n t o s de informacin p a r a los e c o n o m i s t a s e n c a r g a d o s de p r o p o n e r las m e t a s fundamentales del p r o g r a m a . Definidas e s a s m e t a s , los ingenieros y d e m s expertos d e b e r n e x a m i n a r desde el punto de vista tcnico si e s a s iniciativas y p r o y e c t o s r e s p o n d e n adecuadamente a e l l a s . E s t o no significa que deba h a b e r una s e p a r a c i n absoluta e n t r e el trabajo de los econom i s t a s y el de los e x p e r t o s t c n i c o s ; por el c o n t r a r i o , p a r a evitar d e m o r a s y c o s t o s a s d e s v i a c i o n e s , es i n d i s p e n s a b l e el continuo examen conjunto de los p r o b l e m a s . P o d r a o c u r r i r , en efecto, que c i e r t a s m e t a s a que se inclinan los e c o n o m i s t a s sean p r c t i c a m e n t e i r r e a l i z a b l e s desde el punto de vista tcnico por l a s dificultades que entraan, o que, a su vez, c i e r t a s
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soluciones t c n i c a s a que se e n c a m i n a n los i n g e n i e r o s t r a i g a n consigo inconvenientes o r e p e r c u s i o n e s de orden econmico que no l a s hagan a c o n s e j a b l e s . De todo esto s e r a posible que s u r g i e s e n c i e r t a s conclusiones c o n c r e t a s que, sin a b a r c a r todos los a s p e c t o s que un p r o g r a m a futuro de c r e c i m i e n t o r e g u l a r d e b i e r a contener, p o d r a n l l e v a r s e a la p r c t i c a en un p r o g r a m a inicial. P o r ejemplo, p a r a e m p r e n d e r c i e r t a s i n v e r s i o n e s en m a t e r i a de potencial h i d r u l i c o , no es n e c e s a r i o , conocer con p r e c i s i n todas l a s posibilidades que en esta m a t e r i a e n c i e r r a un p a s . B a s t a s a b e r que en la zona econmica de que s e t r a t a , ese p r o y e c t o es el m e j o r , que t c n i c a m e n t e e s t bien concebido y que r e s u e l v e un p r o b l e m a r e a l de e n e r g a o de a b a s t e c i m i e n t o de agua p a r a la a g r i c u l t u r a , aliviando a la vez al b a l a n c e de pagos. Del m i s m o modo en un pas que tiene un p e r s i s t e n t e d e s e q u i l i b r i o en e s t e b a l a n c e y en que e x i s t e n p o s i b i l i d a d e s de substitucin de c i e r t a s i m p o r t a c i o n e s a costos r a z o n a b l e s , empleando m a t e r i a p r i m a nacional, no es n e c e s a r i o p a r a t o m a r d e c i s i o n e s e s t u d i a r todas l a s p o s i b i l i d a d e s de substitucin ni a g o t a r el e x a m e n de los r e c u r s o s del p a s . El buen sentido d e b i e r a p r e v a l e c e r en e s t e c a s o as" como una c o n s i d e r a c i n de g r a n v a l o r p s i c o l g i c o ; nada e s t i m u l a m s a los h o m b r e s e n c a r g a d o s de f o r m u l a r un p r o g r a m a , y a los que han de p o n e r l o en ejecucin, que la nocin c l a r a de que sus e s f u e r z o s no son vanos y de que el p r o g r a m a inicial c o m e n z a r a funcion a r en el t e r r e n o de los hechos sin e s p e r a r v a r i o s aos de estudio. La vieja s e n t e n c i a segn la cual la c a r g a se a r r e g l a andando, t i e n e t a m b i n a q u un g r a n sentido p r c t i c o , p e r o s i e m p r e que s e sepa hacia dnde s e va, esto es, que s e conozcan c l a r a m e n t e las m e t a s de un p r o g r a m a , inicial. Ms an, e s t a b l e c i d a s e s t a s m e t a s , se concibe la iniciacin de c i e r t o s p r o y e c t o s a i s l a d o s que r e s p o n d e n a e l l a s , aun cuando no se hayan t e r m i n a d o o t r o s p r o y e c t o s y el p r o g r a m a inicial no se haya definido p o r completo. Sin e m b a r g o , existe un p e l i g r o que es i n d i s p e n s a b l e s a b e r p r e v e n i r a e s t e r e s p e c t o . La iniciacin de c i e r t o s p r o y e c t o s , antes de h a b e r t e r m i n a d o de e l a b o r a r todo el contenido de un p r o g r a m a inicial, podra s u g e r i r la idea de que en r e a l i d a d no es n e c e s a r i o el p r o g r a m a y que b a s t a r a con s e g u i r agregando nuevos p r o y e c t o s p a r a l o g r a r los objetivos que se p e r s i g u e n . S e r a un g r a v e e r r o r , pues si se p r o s i g u e as, sin a b a r c a r el conjunto de l a s n e c e s i dades c r i t i c a s de la economa (tanto las que s e han m a n i f e s t a d o h a s t a a h o r a como l a s que s e m a n i f e s t a r n p r o b a b l e m e n t e d e n t r o de algunos aos por o b r a del m i s m o c r e c i m i e n t o ) , p o d r a n p r e s e n t a r s e los m i s m o s d e s a j u s t e s y d e s e q u i l i b r i o s que han s u r g i d o en el d e s a r r o l l o econmico de los p a s e s l a t i n o a m e r i canos en d e s m e d r o de su m s v i g o r o s o c r e c i m i e n t o . P a r a p r e v e n i r e s t e p e l i g r o es e s e n c i a l que, aun cuando no se haya t e r m i n a d o la p r e p a r a c i n del p r o g r a m a inicial, los
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p r o y e c t o s que por su u r g e n c i a conviniere c o m e n z a r sin d i l a ciones s e a n c o n s i d e r a d o s conjuntamente con l a s o t r a s i n v e r siones ael Gobierno y con las m e d i d a s m s i m p o r t a n t e s que afectan a la actividad econmica privada. Se- c o n s e g u i r con ello t e n e r una p r i m e r a idea selectiva, e s t a b l e c e r un p r i m e r orden de p r i o r i d a d e s p a r a el m e j o r a p r o v e c h a m i e n t o de los r e c u r s o s e s c a s o s . M i e n t r a s todo esto se va r e a l i z a n d o , d e b e r n s e g u i r a c t i v a m e n t e los estudios p a r a c o n c r e t a r el p r o g r a m a con c a r c t e r g e n e r a l y a b a r c a r en l todos los p r o yectos de i n v e r s i n y l a s m e d i d a s que influirn en el c u r s o de la actividad econmica privada. 5. H e m o s dicho que l a s m e t a s del p r o g r a m a inicial deben d e t e r m i n a r s e en funcin d l o s obstculos m s a p r e m i a n t e s que e s t n oponindose al c r e c i m i e n t o r e g u l a r e intenso de un p a s , as - como de l o s d e s e q u i l i b r i o s y dificultades que lo p e r t u r b a n . Si s e juzga por la e x p e r i e n c i a r e c i e n t e de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , p o d r a m o s distinguir los siguientes puntos en la d e t e r m i n a c i n de l a s m e t a s de un p r o g r a m a econmico, con exclusin de o t r o s a s p e c t o s muy i m p o r t a n t e s que (como la sanidad pblica, por ejemplo) deben f o r m a r p a r t e de o t r o o r d e n de m e d i d a s , que un buen p r o g r a m a no d e b i e r a i g n o r a r : Obstculos fundamentales en s e c t o r e s b s i c o s de la e c o noma, p r i n c i p a l m e n t e en la energa y los t r a n s p o r t e s , que dificultan el desenvolvimiento del r e s t o de l a s a c t i v i d a d e s . Deficiente capacidad p a r a i m p o r t a r los b i e n e s de capital y d e m s bienes de produccin r e q u e r i d o s por el d e s a r r o l l o , m s los a r t c u l o s e s e n c i a l e s que n e c e s i t a el p a s ; y c o n s i guiente tendencia al d e s e q u i l i b r i o e x t e r i o r . Vulnerabilidad de la economa a las fluctuaciones y contingencias e x t e r i o r e s . Dificultades en el desenvolvimiento de la a g r i c u l t u r a . Dificultades en el desenvolvimiento de o t r a s actividades que tienden h a c i a el m e r c a d o i n t e r i o r . N e c e s i d a d e s i n s a t i s f e c h a s de o b r a s pblicas. N e c e s i d a d e s i n s a t i s f e c h a s de edificacin. Concentracin excesiva de la poblacin i n d u s t r i a l . Productividad deficiente. Inflacin. Vamos a c o n s i d e r a r a h o r a cmo l a s m e t a s del p r o g r a m a han de s u r g i r del examen de los p r o b l e m a s que acaban de mencionarse. Dificultades en los s e c t o r e s b s i c o s de la economa >. Los hechos han d e m o s t r a d o m s de una vez en l o s p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s que la eliminacin de los obstculos que se oponen al desenvolvimiento de la e n e r g a y los t r a n s p o r t e s es de p r i m o r d i a l i m p o r t a n c i a p a r a el d e s a r r o l l o del r e s t o de las actividades de la economa. E s t o s obstculos existen actual 59

mente en la mayor parte de los pases y se comprende por ello que ocupen el primer plano en los proyectos de desarrollo. En materia de energa, el crecimiento del consumo ha sido generalmente muy intenso y las fuentes de abastecimiento no han crecido con la misma rapidez, ya sea porque se trata de instalaciones que tienen que hacerse con mucha anticipacin y ha faltado la previsin necesaria para hacerlas; o porque ha habido dificultades de importacin; o porque no se ha tenido recursos suficientes y los que haba se han empleado en actividades que resolvan problemas inmediatos, en detrimento de futuras necesidades, o en aplicaciones que hubiesen debido postergarse o sencillamente no hacerse para atender otras de fundamental importancia. Aisladamente o combinados entre s*, estos motivos explican las situaciones crticas a que se ha llegado en muchos casos. En consecuencia, la meta de un programa en esa materia debiera ser, primero, eliminar la deficiencia presente de energa y, en seguida, desarrollarla en tal forma que pueda responder a las necesidades probables del pas al terminar el programa inicial y en los aos subsiguientes. Sera necesario entonces, un clculo de estas probables necesidades, teniendo en cuenta el consumo pasado y el incremento resultante del crecimiento de la poblacin y de la misma accin del programa. Habr en l algunos elementos que no puedan modificarse deliberadamente, pues dependen de la medida en que se haya estimado el desenvolvimiento de la industria y los transportes y otras actividades, y sus correspondientes necesidades de energa; pero en otros casos el clculo depender del criterio con que se considere la satisfaccin de ciertas necesidades presentes o futuras. As", una parte no desdeable del incremento del consumo de electricidad proviene en algunos pases de nuevas aplicaciones que se han desarrollado en el consumo de la poblacin, o de haberse puesto mucho acento en la extensin de la electricidad a pueblos rurales con el loable propsito de facilitar su progreso, pero sin objetivos econmicos inmediatos y cuando no haba recursos suficientes para atender necesidades industriales. Dicho de otro modo, en un plan de desarrollo de la energa es tan importante determinar las formas ms convenientes de conseguirla, como las formas ms econmicas de consumirla. Determinadas las necesidades de energa, el programa deber examinar las posibilidades de conseguir su satisfaccin. El asunto es bastante complejo, pues hay que combinar distintas consideraciones: los recursos energticos de un pas, el desequilibrio de su balance de pagos, su vulnerabilidad exterior y la limitacin del capital disponible. Teniendo en cuenta esas consideraciones, el problema de la energa se plantea generalmente en los siguientes trminos en los pases latinoamericanos:
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a) utilizacin de las fuentes e n e r g t i c a s nacionales (principalmente el potencial h i d r u l i c o , el carbn y el p e t r l e o ) con economas d i r e c t a s en l a s i m p o r t a c i o n e s de combustibles y atenuacin de l a vulnerabilidad e x t e r i o r de un p a i s ; b) economas adicionales en la i m p o r t a c i n de combustible m e d i a n t e la instalacin de r e f i n e r a s y el t r a n s p o r t e adecuado del combustible (barcos nacionales y oleoductos); c) economas en el empleo de e n e r g a por la substitucin de una forma de empleo por o t r a (por ejemplo, la e l e c t r i f i c a cin de f e r r o c a r r i l e s ) ; d) economas en el uso de combustibles por su m e j o r aprovechamiento. La e x p e r i e n c i a de algunos p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s ha d e m o s t r a d o que i m p o r t a r una p r o p o r c i n c o n s i d e r a b l e del combustible h a c e e x t r e m a d a m e n t e v u l n e r a b l e s sus economas a contingencias e x t e r i o r e s . Si a ello s e a g r e g a que el fuerte c r e c i m i e n t o del consumo suele r e p e r c u t i r s e n s i b l e m e n t e en l a s i m p o r t a c i o n e s , ha de c o m p r e n d e r s e l a t e n d e n c i a a d a r p r i o r i d a d a la necesidad de u t i l i z a r las fuentes nacionales de energa. El costo de substitucin tiene g r a n i m p o r t a n c i a , p e r o (como ya se ha d e m o s t r a d o en el segundo captulo, al c o n s i d e r a r la economicidad de una i n d u s t r i a que substituye i m p o r t a c i o n e s ) lo decisivo e s t en la c o m p a r a c i n del i n c r e m e n t o de producto que rinde el capital en esta forma cotejado con el de o t r a s producciones substitutivas y no con la productividad de o t r o s p a s e s . En el p r e s e n t e caso, sin e m b a r g o , la vulnerabilidad de un pas que i m p o r t a buena p a r t e de su e n e r g a podra h a c e r conveniente su produccin interna, aunque l a s i n v e r s i o n e s n e c e s a r i a s r e s u l t e n m e n o s productivas que o t r a s que p o d r a n e f e c t u a r s e . Conviene de todos modos t e n e r p r e s e n t e esta difer e n c i a p a r a t o m a r las d e t e r m i n a c i o n e s con objetividad. En cuanto a la forma de e c o n o m i z a r i m p o r t a c i o n e s - v a s e en el punto b),- el pas sigue siendo vulnerable d e s d e el punto de vista e n e r g t i c o , aunque no tanto como a n t e s ; e s t e c a s o d e b i e r a r e s o l v e r s e con el m i s m o c r i t e r i o que en l a s o t r a s producciones substitutivas, segn v e r e m o s en el l u g a r c o r r e s pondiente. R e s p e c t o a las economas en el empleo de e n e r g a por la substitucin de una forma por otra, hay por un lado c o n s i d e r a ciones de divisas e x t r a n j e r a s y por otro de productividad. Si s e t r a t a de substituir un combustible e x t r a n j e r o por la u t i l i z a cin de e n e r g a nacional, o de r e d u c i r el empleo de c o m b u s t i bles i m p o r t a d o s , nos e n c o n t r a m o s en un caso s i m i l a r al de m s a r r i b a . P e r o t a m b i n puede t r a t a r s e de la substitucin de una fuente de e n e r g a nacional por o t r a , como p o d r a s e r el paso del carbn al p e t r l e o , o de la lea a cualquiera de ellos, a la utilizacin de la e l e c t r i c i d a d de origen h i d r u l i c o en la t r a c c i n f e r r o v i a r i a en vez de esos o t r o s c o m b u s t i b l e s . C a e r a e s t e caso en la extensa gama de soluciones a l t e r n a s que un
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p r o g r a m a tiene que c o n s i d e r a r , y h a b r a que d e t e r m i n a r si el capital invertido en la e l e c t r i f i c a c i n p r o p o r c i o n a un i n c r e m e n t o neto de producto o una d i s m i n u c i n de costo s u p e r i o r al que se obtendra en o t r a s a p l i c a c i o n e s i n t e r n a s , teniendo en cuenta, a d e m s su incidencia en la b a l a n z a de pagos en la forma que s e ver* en seguida. F i n a l m e n t e estn l a s e c o n o m a s de e n e r g a p r o v e n i e n t e s del m e j o r a p r o v e c h a m i e n t o de c o m b u s t i b l e s . E x i s t e n p r u e b a s de que hay algo que h a c e r en e s t e sentido en los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s . A s i m i s m o , e s t a s e c o n o m a s suelen r e q u e r i r , a p a r t e de la difusin t c n i c a de m e j o r e s p r o c e d i m i e n t o s , c i e r t a s i n v e r s i o n e s de capital, y es p r o b a b l e que el r e n d i m i e n t o de e s t a s i n v e r s i o n e s sea p r o p o r c i o n a l m e n t e g r a n d e . 7. En el s e c t o r b s i c o de los t r a n s p o r t e s hay t a m b i n v a r i o s aspectos a considerar: a) La renovacin del m a t e r i a l . E s t a es una de l a s dificult a d e s m s a p r e m i a n t e s en c a s i todos los p a s e s l a t i n o a m e r i canos. La e s c a s e z de r e c u r s o s p a r a i m p o r t a r en los aflos t r e i n t a , l a s dificultades p a r a h a c e r l o d u r a n t e la g u e r r a y la p r e f e r e n c i a concedida d e s p u s a i m p o r t a c i o n e s de i n m e d i a t a n e c e s i d a d , unido todo a los r e c u r s o s c o n s i d e r a b l e s que r e q u i e r e la r e n o v a c i n del m a t e r i a l , son l a s r a z o n e s que explican e s t e hecho. En a u t o m o t o r e s hay t a m b i n a t r a s o s en la r e n o v a c i n y en el c r e c i m i e n t o de e s t a forma de t r a n s p o r t e s , p e r o la magnitud de l a s i n v e r s i o n e s n e c e s a r i a s es g e n e r a l m e n t e m e n o s i m p o r t a n t e . A p a r t e del clculo d e l a s i n v e r s i o n e s n e c e s a r i a s p a r a p o n e r en condiciones de funcionamiento n o r m a l y eficiente al s i s t e m a de t r a n s p o r t e s , hay t a m b i n que c a l c u l a r el monto de l a s r e n o vaciones n o r m a l e s que d e b e r n s e g u i r s e ejecutando d e s p u s , a fin de e x a m i n a r l a s p o s i b l e s f o r m a s de s a t i s f a c e r e s t a s necesidades. b) La ampliacin del s i s t e m a de t r a n s p o r t e s , ya sea p a r a r e s p o n d e r a la m a y o r n e c e s i d a d del t r f i c o o p a r a extenderlo a o t r a s r e g i o n e s y p r o m o v e r su d e s a r r o l l o . A q u cabe el a n l i s i s de soluciones a l t e r n a s , incluso el desenvolvimiento del t r a n s p o r t e a r e o , teniendo en cuenta su productividad e incidencia s o b r e el b a l a n c e de pagos, a p a r t e de o t r a s c o n s i d e r a c i o n e s t c n i c a s y e c o n m i c a s . Los estudios n e c e s a r i o s p a r a ello suelen t o m a r t i e m p o y, salvo en c a s o s de u r g e n c i a , o cuando el e s t a b l e c i m i e n t o de nuevas l n e a s sea i n d i s p e n s a b l e p a r a c u m p l i r o t r a s m e t a s del p r o g r a m a inicial, s e r a r e c o m e n d a b l e incluir este p r o b l e m a en el p r o g r a m a de d e s a r r o l l o futuro. c) La r e o r g a n i z a c i n del s i s t e m a de t r a n s p o r t e s . Se impone en m u c h o s c a s o s , pues por la deficiencia del m a t e r i a l , la s o b r e c a r g a de t r a b a j o que ha -debido sufrir p o r la intensificacin del m o v i m i e n t o y o t r a s r a z o n e s , la productividad del t r a b a j o ha disminuido s e n s i b l e m e n t e , y hay con f r e c u e n c i a e x c e s o de p e r s o n a l , s o b r e todo en el t r a n s p o r t e f e r r o v i a r i o .
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d) La fabricacin de m a t e r i a l de renovacin y de c i e r t o s tipos de m a t e r i a l de t r a n s p o r t e . La magnitud de l a s n e c e s i dades de renovacin y el clculo de su futuro c r e c i m i e n t o , ha llevado a algunos p a s e s a c o n s i d e r a r tanto la i n s t a l a c i n de i n d u s t r i a s de e s t e m a t e r i a l como la a m p l i a c i n de l a s e x i s t e n t e s . Aqu* t a m b i n i n t e r v i e n e la c o n s i d e r a c i n de vulnerabilidad, a d e m s de la de productividad; y dado el d e s a r r o l l o que e s t adquiriendo la i n d u s t r i a del h i e r r o y a c e r o y l a s i n d u s t r i a s m e t a l r g i c a s de c i e r t o s p a s e s , se concibe muy bien la p o s i b i lidad de soluciones que abarquen las n e c e s i d a d e s de v a r i o s de ellos. La substitucin de i m p o r t a c i o n e s y el d e s e q u i l i b r i o e x t e r i o r 8. No r e p e t i r e m o s aqu* lo que se dijo en otro lugar de e s t e informe a c e r c a del d e s e q u i l i b r i o e x t e r i o r provocado por el m i s m o c r e c i m i e n t o de la economa. En la m a y o r p a r t e de los c a s o s e s t e d e s e q u i l i b r i o ha vuelto a d a r s e despus de la g u e r r a y, aun cuando haya podido c o r r e g i r s e , s u r g i r nuevamente al p r o s e g u i r el c r e c i m i e n t o si no se toman m e d i d a s p a r a e v i t a r l o . Asf pues, una de las m e t a s del p r o g r a m a inicial d e b e r s e r a s e g u r a r la eliminacin del d e s e q u i l i b r i o al t e r m i n a r su d u r a cin. El p r o g r a m a subsiguiente d e b e r t r a t a r a su vez que e s e d e s e q u i l i b r i o no r e a p a r e z c a en el futuro. E s t a s m e d i d a s deben p r o p o n e r el aumento de l a s e x p o r t a ciones y el cambio n e c e s a r i o en la composicin de l a s i m p o r t a c i o n e s por produccin interna, as* en la i n d u s t r i a como en la a g r i c u l t u r a . En g e n e r a l , en el g r a d o en que los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s puedan a u m e n t a r sus exportaciones sin el r i e s g o de afectar d e s f a v o r a b l e m e n t e los p r e c i o s (segn se ha visto en el captulo II) s t a s e r a la forma m s conveniente de s a t i s facer en forma i n d i r e c t a l a s n e c e s i d a d e s de consumo y c a p i t a lizacin de la poblacin. P e r o la m i s m a e x p e r i e n c i a de e s t o s p a s e s d e m u e s t r a que l a expansin de e s t a s actividades es insuficiente en el m e j o r de los c a s o s p a r a a b s o r b e r p r o d u c t i v a m e n t e el s o b r a n t e de potencial humano y su i n c r e m e n t o v e g e tativo. A p e s a r de ello, como la eficacia de un p r o g r a m a de d e s a r r o l l o depende en g r a n medida de la capacidad de un pas p a r a i m p o r t a r y a t e n d e r los s e r v i c i o s de l a s i n v e r s i o n e s e x t r a n j e r a s r e q u e r i d a s por el m i s m o d e s a r r o l l o , todo p r o g r a m a d e b i e r a c o m e n z a r con una cuidadosa exploracin de l a s p o s i b i lidades de a c r e c e n t a r las e x p o r t a c i o n e s . 9. La substitucin de i m p o r t a c i o n e s c o n c i e r n e tanto a l a s que se r e a l i z a n en el m o m e n t o en que se e l a b o r a un p r o g r a m a como a l a s que p o d r a n d e s e n v o l v e r s e en el futuro en virtud del c r e cimiento de un p a s . E s bien sabido que en buena p a r t e de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s el d e s e q u i l i b r i o de la balanza de pagos o c u r r i d o d e s p u s de la g u e r r a se ha eliminado r e c i e n t e m e n t e con la aplicacin de m e d i d a s r e s t r i c t i v a s y el aumento de l a s e x p o r 63

t a c i o n e s . P e r o el p r o b l e m a dista m u c h o de h a b e r s e r e s u e l t o y la continuacin del c r e c i m i e n t o p o d r d e t e r m i n a r t a r d e o t e m p r a n o su r e a p a r i c i n . De a h i l a necesidad de c o n s i d e r a r l o e n t r e l a s m e t a s p r i n c i p a l e s de un p r o g r a m a . En la e l a b o r a c i n de este h a b r ante todo que d e t e r m i n a r el p r o b a b l e c r e c i m i e n t o de l a s i m p o r t a c i o n e s al t e r m i n a r el p r o g r a m a inicial y la tendencia al d e s e q u i l i b r i o p r o v o c a d a por ello en el b a l a n c e de pagos. Con esto nos a n t i c i p a m o s al examen de compatibilidades que se h a r m s adelante y en el cual, e n t r e o t r a s c o s a s , se d e s e a c o m p r o b a r si el c r e c i m i e n t o de las i m p o r t a c i o n e s g u a r d a r e l a c i n con los r e c u r s o s e x t e r i o r e s de un p a s . En e s t e ltimo c a s o se t r a t a de e s t i m a r los efectos del p r o g r a m a una vez e l a b o r a d o ; m i e n t r a s que en el p r e s e n t e se estn examinando l o s e l e m e n t o s que el p r o g r a m a d e b e r contener. P o r lo tanto, h a b r que p a r t i r de una h i p t e s i s p r e v i a y p r o c e d e r despus por t a n t e o s y a j u s t e s , por a p r o x i m a c i o n e s s u c e s i v a s . E s t a h i p t e s i s c o n c i e r n e a la magnitud que t e n d r p r o b a b l e m e n t e el i n g r e s o nacional al t e r m i n a r el p r o g r a m a inicial, calculndolo en funcin del i n c r e m e n t o de potencial humano que h a b r que ocupar, el capital disponible p a r a h a c e r l o y el aumento que p o d r a e s p e r a r s e en su productividad media. Hecho esto, d e b e r e s t i m a r s e el c r e c i m i e n t o de l a s i m p o r t a ciones provocado p o r ese i n c r e m e n t o de i n g r e s o , teniendo en cuenta l a s t e n d e n c i a s que vienen o p e r n d o s e en sus r e n g l o n e s m s i m p o r t a n t e s . T a m b i n h a b r que a n t i c i p a r a q u el t r a b a j o n e c e s a r i o p a r a e s t a b l e c e r la compatibilidad r e f e r i d a ; p e r o s e r s i m p l e m e n t e con c a r c t e r p r e l i m i n a r . La cifra r e s u l t a n t e y la a p r e c i a c i n de los o t r o s e l e m e n t o s del b a l a n c e de pagos nos p e r m i t i r t e n e r una p r i m e r a idea del a r d e n de magnitud del d e s e q u i l i b r i o . E s t a cifra s e r a m s bien de c a r c t e r tendencial puesto que m s all de c i e r t o s l m i t e s s o b r e v i e n e n r e a c c i o n e s que impiden s e g u i r s e desenvolviendo a l ' d e s e q u i l i b r i o . P e r o dicha cifra t i e n e la virtud de i n d i c a r , en f o r m a a p r o x i m a d a , cul es la cuanta en que t e n d r n que s u b s t i t u i r s e i m p o r t a c i o n e s p a r a que pueda c u m p l i r s e la h i p t e s i s de c r e c i m i e n t o a que se ha hecho r e f e r e n c i a m s a r r i b a . E s evidente que el monto de la produccin que se d e s a r r o l l a p a r a c u m p l i r e s t e objetivo t e n d r que s e r m a y o r que el de l a s m e r c a n c a s que se substituyen pues s i bien en algunos c a s o s se p r o d u c i r i n t e r n a m e n t e el v a l o r completo del a r t c u l o que antes se i m p o r t a b a , i n c l u s o con el e m p l e o de equipos de capital n a c i o n a l e s , en o t r o s h a b r que i m p o r t a r m a t e r i a s p r i m a s y r e n o v a r c o n s t a n t e m e n t e la m a q u i n a r i a i m p o r t a d a p a r a su fabricacin. D e t e r m i n a d a a s la magnitud del p r o b a b l e d e s e q u i l i b r i o , hay que b u s c a r l a s p r o d u c c i o n e s que podran c o n t r i b u i r a e l i m i n a r l o . Si nos a t u v i s e m o s e x c l u s i v a m e n t e a la economa de d i v i s a s , es lgico que h a b r a que e l e g i r a q u e l l a s p r o d u c 64

ciones en que se pudiera economizar una mayor proporcin de importaciones en su valor total. Pero esto significara resolver la cuestin en forma unilateral, pues no se tendra en cuenta la productividad del capital empleado.... Bien pudiera ser, en efecto, que las inversiones de capital que logren esas economas en ciertas ramas de la produccin no sean ls que arrojen el mayor incremento de producto neto. Es concebible que otras inversiones pudieran dar el incremento mximo, pero sin lograr la economa de divisas que se persigue, debido a la mayor proporcin de importaciones que requiere la produccin. Esto exige buscar entre las distintas inversiones una combinacin que d el mayor incremento de producto compatible con dicha economa de divisas: no ser aquel el mximo increment, pero s* un incremento tan grande como el que las condiciones permiten. Sin embargo, estas condiciones no son invariables. Se ha partido de una cuanta dada de capital disponible y de potencial humano. Si pudiera disponerse de mayor capital y liberar ms mano de obra en la produccin primaria, o emplear en producciones substitutivas mano de obra que se destina a otros fines, se potira alcanzar acaso un incremento ptimo de producto combinado con la economa de divisas que se propone conseguir. Todas estas estimaciones son complejas y requieren informaciones que es difcil reunir en todos los casos; pero sera deseable que por lo menos en las inversiones ms importantes pueda juzgarse en esta forma su significado econmico, sin perjuicio de los otros elementos informativos de que habr que disponer. Por lo dems, en ciertas industrias el examen deber realizarse teniendo en cuenta que son integrantes de un conjunto y esenciales para que ste se desarrolle; y aun suponiendo que la productividad del capital y la economa de divisas sean inferiores que en otras inversiones, convendra sin embargo realizarlas por razones de mejor integracin y para dar menos vulnerabilidad al conjunto de que forman parte. Asimismo, no ha de perderse de vista el elemento tiempo. Ciertas industrias que se establezcan para substituir importaciones tardarn cierto tiempo en alcanzar productividad satisfactoria, tanto por la mayor experiencia que se adquiera en ellas como por las economas inherentes al aumento de la produccin. Corrise dijo en el primer capitulo de este informe, un programa significa un acto de previsin del futuro y las decisiones sobre las cuales descanse debern t r a z a r s e con amplia perspectiva de tiempo. Al estimar la magnitud del desequilibrio del balance de pagos en el ao de terminacin del programa se ha partido implcitamente del supuesto de haberse examinado antes todas aquellas otras importaciones de las cuales sea dable prescindir total o parcialmente para dar la mayor amplitud posible alas de
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bienes de produccin. Aqui es donde el s i s t e m a impositivo puede d e s e m p e a r un papel de significacin, con el doble p r o p s i t o de r e s t r i n g i r e s a s i m p o r t a c i o n e s y c a p t a r a l a v e z en forma fcil una p a r t e del g a s t o de los g r u p o s "de altos i n g r e s o s , aplicando el r e c u r s o a s obtenido al d e s a r r o l l o econmico. E s t a s r e s t r i c c i o n e s p o d r a n e s t i m u l a r el d e s a r r o l l o de la p r o d u c c i n i n t e r n a de los m i s m o s a r t c u l o s , con lo cual se h a b r a p e r d i d o uno de los efectos que se t r a t a de obtener, desviando a la vez la i n v e r s i n de c a p i t a l e s de fines s o c i a l m e n t e m s t i l e s . T e n d r a n pues que c o m p l e m e n t a r s e con i m p u e s t o s i n t e r n o s que d e s a l i e n t e n e s t e tipo de a c t i v i d a d e s . Vulnerabilidad e x t e r i o r 10. En el p r i m e r t r a b a j o s o b r e d e s a r r o l l o econmico p r e s e n tado por e s t a S e c r e t a r a a la C o m i s i o n i / se ha examinado en t r m i n o s muy g e n e r a l e s la posibilidad de a t e n u a r , si no e l i m i n a r , con el d e s a r r o l l o i n t e r n o la e x t r e m a v u l n e r a b i l i d a d de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s a las fluctuaciones y contingencias e x t e r i o r e s . E s t e asunto tiene que e x a m i n a r s e en cada c a s o concreto segn los r e c u r s o s del pas y los datos b s i c o s de su economa. Desde el punto de v i s t a de su v u l n e r a b i l i d a d cclica, la m e t a de un pas d e b i e r a s e r d e s a r r o l l a r la produccin i n t e r n a y la substitucin de i m p o r t a c i o n e s en t a l forma que al s o b r e venir un d e s c e n s o intenso en l a s e x p o r t a c i o n e s se pueda m a n t e n e r la ocupacin y la actividad e c o n m i c a c o r r i e n t e e s e n c i a l p a r a el consumo de la poblacin. E s t e objetivo no p o d r c o n s e g u i r s e si no se ha l o g r a d o r e d u c i r l a s i m p o r t a c i o n e s de m a t e r i a s p r i m a s y a r t c u l o s e s e n c i a l e s a una cantidad que pueda c u b r i r s e con l a s e x p o r t a c i o n e s m n i m a s a que p u d i e r a l l e g a r s e p r e v i s ibl e m e n t e en un d e s c e n s o cclico (teniendo en cuenta o t r o s r e n g l o n e s a c t i v o s , a s como l a s c a r g a s f i n a n c i e r a s del capital e x t e r i o r y o t r o s r e n g l o n e s p a s i v o s ) . En consecuencia, el m a r g e n de fluctuacin de l a s i m p o r t a c i o n e s d e b e r a b a r c a r p r e f e r e n t e m e n t e los a r t c u l o s no e s e n c i a l e s a s como los bienes de capital, d e m s bienes d u r a d e r o s y o t r o s a r t c u l o s e s e n c i a les p e r o cuya i m p o r t a c i n pueda p o s t e r g a r s e p a r a t i e m p o s de m a y o r h o l g u r a : todo ello p a r a a s e g u r a r aquella i m p o r t a c i n m n i m a de a r t c u l o s e s e n c i a l e s . E s c l a r o que si l a s i n v e r s i o n e s e x t e r i o r e s se h i c i e r a n con p r e o c u p a c i o n e s a n t i c c l i c a s p o d r a n e v i t a r s e , o al m e n o s m i t i g a r s e , e s t a s fluctuaciones en l a s i m p o r t a c i o n e s de bienes de capital, p a r a m a y o r r e g u l a r i d a d del p r o c e s o de c r e c i m i e n t o econmico.

1 / El desarrollo econmico de la A m r i c a Latina y algunos de sua principales p r o b l e m a s , Parte II, Comisin Econmica para Amrica Latina de las Naciones Unidas.

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P o r o t r o lado, desde e l punto de v i s t a de su vulnerabilidad a contingencias e x t e r i o r e s , como l a s g u e r r a s y el r e a r m e , l a e x p e r i e n c i a ha comprobado en cada pas muchos puntos c r t i c o s ; por ejemplo, la e s c a s e z de c i e r t o s p r o d u c t o s q u m i c o s o de r e p u e s t o s , que afectan a g r a n p a r t e de la i n d u s t r i a y pueden c o m p r o m e t e r s e r i a m e n t e su d e s a r r o l l o . P o d r a asi* j u s t i f i c a r s e la produccin i n t e r n a de esos productos aun cuando l a i n v e r s i n de capital en ellas t r a i g a un i n c r e m e n t o de produccin m e n o r que en o t r o s c a m p o s de actividad: s e r a el costo de una p r i m a de s e g u r o en que la p r u d e n c i a a c o n s e j a r a a f r o n t a r . Desenvolvimiento a g r c o l a 11. El s e r i o p r o b l e m a d e l a insuficiencia de la dieta a l i m e n t i c i a en buena p a r t e de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s exige un lugar p r o m i n e n t e p a r a la a g r i c u l t u r a en los p r o g r a m a s de d e s a r r o l l o econmico. Aqu t a m b i n h a de t r a z a r s e una lnea d i v i s o r i a e n t r e los asuntos que r e q u i e r e n solucin i n m e d i a t a en un p r o g r a m a inicial y aquellos o t r o s de m s lento desenvolvimiento. El p r o g r a m a inicial d e b i e r a c o n s i d e r a r , e n t r e o t r o s , los siguientes puntos: a) Medidas p a r a l o g r a r aumentos de productividad en plazo r e l a t i v a m e n t e b r e v e , por e l m e j o r a m i e n t o simple de los p r o c e dimientos de cultivo y el e m p l e o de i m p l e m e n t o s m s a p r o p i a d o s . b) Mejor uso de la t i e r r a y el agua disponible. c) Extensin i n m e d i a t a de la superficie cultivable p a r a r e s o l v e r situaciones a p r e m i a n t e s . d) P a r t i c i p a c i n de la a g r i c u l t u r a en la substitucin de i m p o r t a c i o n e s . Aquf, e l p r o b l e m a d e l u s o a l t e r n a t i v o del capital y del potencial humano que se p r e s e n t a en l a e n e r g a , los t r a n s p o r t e s y la i n d u s t r i a , se a g r e g a el del u s o de la t i e r r a . Si hay e s c a s e z de t i e r r a disponible y es n e c e s a r i o h a c e r fuertes i n v e r s i o n e s p a r a extender la superficie cultivable y poder l o g r a r producciones s u b s t i t u t i v a s , s e r n e c e s a r i o s a b e r si e l capital empleado en la a g r i c u l t u r a t r a e consigo m a y o r i n c r e m e n t o de produccin que si se e m p l e a en la i n d u s t r i a , p a r a poder d e c i d i r s e en favor de la p r i m e r a , sin perjuicio de c o n s i d e r a c i o n e s de otro orden que pueda g r a v i t a r en e s t a d e t e r m i nacin. e) Posibilidad de a u m e n t a r la produccin p a r a la e x p o r tacin. f) Posibilidad de a u m e n t a r la produccin de c i e r t o s a r t culos c r t i c o s p a r a el m e r c a d o i n t e r n o , a d e m s de los i m p l i cados en el a n l i s i s de l a s i m p o r t a c i o n e s . g) Mecanizacin en la m e d i d a en que la m i s m a a g r i c u l t u r a y o t r a s r a m a s de la economa puedan a b s o r b e r l a m a n o de o b r a desplazada, o cuando a s lo aconsejen la explotacin econmica de nuevas t i e r r a s , la e s c a s e z de m a n o de o b r a en c i e r t a s zonas o la ndole e s p e c i a l de l o s cultivos. 67

h) I n v e r s i o n e s p a r a facilitar el a l m a c e n a m i e n t o y t r a n s p o r t e de los p r o d u c t o s a g r c o l a s . En e s t a e n u m e r a c i n puede n o t a r s e que los p r o b l e m a s e s t r u c t u r a l e s de l a a g r i c u l t u r a se dejan p a r a el p r o g r a m a futuro, p u e s , salvo e x c e p c i o n e s que s i e m p r e se d e b i e r a n c o n s i d e r a r , r e q u i e r e n un' e x a m e n que no puede i m p r o v i s a r s e en el l a p s o r e l a t i v a m e n t e c o r t o que r e p r e s e n t a la p r e p a r a c i n de un p r o g r a m a inicial. A d e m s , l a s m e d i d a s s u s c e p t i b l e s de r e s o l v e r e s t o s p r o b l e m a s no tienen g e n e r a l m e n t e r e s u l t a d o s positivos inmediatos sino que r e q u i e r e n un t i e m p o que suele s o b r e p a s a r al de d u r a c i n de aquel p r o g r a m a . Desenvolvimiento de o t r a s a c t i v i d a d e s i n t e r n a s 12. Aparte de l a produccin i n d u s t r i a l s u b s t i t u t i v a de i m p o r t a c i o n e s , puede h a b e r o t r a s r a m a s que satisfacan p o r completo l a s n e c e s i d a d e s del m e r c a d o i n t e r n o y que t r o p i e z a n con dificultades en su d e s e n v o l v i m i e n t o , con la consiguiente e s c a s e z p r e s e n t e o p r e v i s i b l e de su p r o d u c c i n . En su e x a m e n h a b r que p e s a r l a ventaja de i n v e r t i r c a p i t a l e s en e l l a s en c o m p a r a c i n con aquellas o t r a s que r e d u c e n i m p o r t a c i o n e s o a u m e n t a n e x p o r t a c i o n e s . En g e n e r a l , p a r e c e r a que e s t a s l t i m a s d e b i e r a n t e n e r p r e f e r e n c i a s o b r e a q u e l l a s y a q u e m e j o r a n l a s condiciones p a r a i m p o r t a r bienes de p r o d u c c i n y d e s a r r o l l a r d e s p u s e s a s o t r a s a c t i v i d a d e s . Sin e m b a r g o , p o d r a n e x i s t i r c o n s i d e r a ciones de tipo s o c i a l de m a y o r p e s o que e s t a s o t r a s en algunos casos especiales. O b r a s pblicas 13. La m s simple ojeada a la m a y o r p a r t e de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s si e s que no a su totalidad, pone de manifiesto el c o n s i d e r a b l e campo de i n v e r s i o n e s que r e p r e s e n t a n l a s o b r a s pblicas y explica l a p r o m i n e n c i a que tienen en l a s p r e o c u p a ciones de g o b i e r n o . No e s dudoso, p u e s , que en un p r o g r a m a inicial h a y a de d a r s e cabida a l a s o b r a s m s i n d i s p e n s a b l e s . P e r o hay que t e n e r en cuenta una c o n s i d e r a c i n fundamental: la m e t a m s u r g e n t e es el aumento de la produccin y del i n g r e s o r e a l , y cuanto m s capital y e s f u e r z o se c o n c e n t r a n en l o g r a r e s t e p r o p s i t o a e x p e n s a s de o t r o s m e n o s a p r e m i a n t e s , tanto m s posible s e r c u m p l i r e s t o s o t r o s en e l futuro. P o r supuesto que hay o b r a s pblicas cuyo grado de u r g e n c i a es c o m p a r a b l e a la de a q u e l l a s deficiencias en los s e c t o r e s b s i c o s que se ha comentado m s a r r i b a . En e s o s c a s o s m e r e c e n que se l e s a t r i b u y a un o r d e n elevado de p r e l a c i n . P e r o en m u c h o s o t r o s r e s u l t a r evidente la conveniencia de p o s t e r g a r o m o d e r a r la amplitud de su r e a l i z a c i n p o r l a s razones antedichas. P o d r a s e a l a r s e algunos c a s o s en que un pas con d e s e quilibrio en su b a l a n c e de p a g o s , por no h a b e r dedicado suficientes i n v e r s i o n e s a la substitucin de i m p o r t a c i o n e s , o que
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sufre aguda e s c a s e z de c i e r t o s p r o d u c t o s a l i m e n t i c i o s , p o r h a b e r descuidado l a s i n v e r s i o n e s en la a g r i c u l t u r a , h a e s t a d o invirtiendo una p a r t e a p r e c i a b l e de su e s c a s o a h o r r o en o b r a s que l a s c i r c u n s t a n c i a s no h u b i e r a n justificado r e a l i z a r . Edificacin 14. Muchas v e c e s se ha comentado la elevada p r o p o r c i n de i n v e r s i o n e s que algunos pafses l a t i n o a m e r i c a n o s dedican a la edificacin. Acaso e s t a o b s e r v a c i n p r o v e n g a m s bien del tipo de edificacin de lujo que suele c a r a c t e r i z a r buena p a r t e de l a s c o n s t r u c c i o n e s . P o r q u e lo c i e r t o es que en c a s i todos los pafses existe una g r a n p e n u r i a de habitacin, e s p e c i a l m e n t e en los ncleos u r b a n o s en que la i n d u s t r i a l i z a c i n y el d e s a r r o l l o de los s e r v i c i o s del E s t a d o han atrafdo c o n s i d e r a b l e cantidad d gente del campo. E s a q u donde se nota m e j o r que en o t r o s a s p e c t o s cmo el p r o c e s o r e c i e n t e de c r e c i m i e n t o h a puesto de r e l i e v e m a n i f i e s t a s diferencias s o c i a l e s , pues s i b i e n m u c h a de aquella gente disfrutaba g e n e r o s a m e n t e de un e s p a c i o l i b r e en el campo que c o m p e n s a b a en p a r t e lo p r e c a r i o de su vivienda, lo ha perdido con f r e c u e n c i a en l a s i m p r e s i o n a n t e s condiciones de h a c i n a m i e n t o y p r o m i s c u i d a d con que vive en l a s ciudades. P o r ello la vivienda popular d e b i e r a m e r e c e r g r a n atencin en un p r o g r a m a de d e s a r r o l l o . E s este uno de los c a m p o s m s a t r a y e n t e s p a r a una planeacin y t a m b i n uno de los m s diffciles, y en el que se ha cometido a d e m s l a m e n t a b l e s e r r o r e s . P o r su m a g n i t u d e s un p r o b l e m a que no tiene solucin i n m e d i a t a a corto plazo. Cabe p r e g u n t a r s e s i el camino m s lgico a s e g u i r no s e r f a c o n c e n t r a r la m a y o r p a r t e de los r e c u r s o s del pas en a u m e n t a r p r i m e r o el i n g r e s o r e a l p a r a l o g r a r despus el m a r g e n de a h o r r o que p e r m i t a a c o m e t e r un plan ambicioso de edificacin p o p u l a r . P e r o en todo c a s o , y a p a r t e de l a s s u m a s que se decida i n v e r t i r con e s t e objeto en un p r o g r a m a inicial, s e r a r e c o m e n d a b l e e x a m i n a r lo siguiente: a) l a cantidad de viviendas que hace falta; b) la cantidad en que d e b e r n a c r e c e n t a r s e anualmente en funcin del m i s m o p r o g r a m a econmico; c) l a s distintas soluciones que se p r e s e n t a n y su costo; d) la o r g a n i z a c i n m s econmica de l a s i n d u s t r i a s de la c o n s t r u c c i n en v i s t a de un plan de c o n s t r u c c i o n e s : e) l a s m e d i d a s p a r a e s t i m u l a r la iniciativa p r i v a d a en m a t e r i a de edificacin popular. Concentracin e x c e s i v a de la poblacin i n d u s t r i a l 15. En el punto a n t e r i o r se h a hecho r e f e r e n c i a a l a concent r a c i n de poblacin en l a s ciudades. Aparte de l a s c o n s e c u e n cias s o c i a l e s de e s t e fenmeno, sus consecuencias e c o n m i c a s d i r e c t a s e i n d i r e c t a s son de indudable i m p o r t a n c i a . E l d e s p l a 69

z a m i e n t o de la poblacin a u m e n t a la n e c e s i d a d de i n v e r t i r capital en una s e r i e de s e r v i c i o s que como el t r a n s p o r t e , p o d r a n s e r m u c h o - m e n o r e s si l a i n d u s t r i a no se c o n c e n t r a r a e n l a f o r m a en que se e s t c o n c e n t r a n d o . No es s t e p o r c i e r t o , un asunto que el p r o g r a m a inicial pueda r e s o l v e r . P e r o p o r lo m e n o s no d e b i e r a a g r a v a r l o , p r o c u r a n d o l o g r a r ciera d e s c e n t r a l i z a c i n en l a s actividades nuevas que a b a r q u e , e s p e c i a l m e n t e en la i n d u s t r i a . H a b r a que c o m e n z a r el e x a m e n de las m e d i d a s que en un p r o g r a m a de m s l a r g o a l c a n c e d e b i e r a t o m a r s e p a r a e v i t a r que c o n t i n e n l a s t e n d e n c i a s a c t u a l e s h a c i a una e x c e s i v a c o n c e n t r a c i n . P r o d u c t i v i d a d deficiente 16. Como es sabido, una p a r t e c o n s i d e r a b l e del aumento de productividad se ha logrado en la A m r i c a Latina m e d i a n t e la t r a n s f e r e n c i a a l a s actividades i n d u s t r i a l e s y o t r a s actividades conexas de gente que se d e s p l a z a de l a s actividades p r i m a r i a s . P a r a ello se r e q u i e r e a u m e n t a r la c a p i t a l i z a c i n en e s t a s l t i m a s , a fin de l i b e r a r gente que t r a b a j a b a a n t e s con m e n o r productividad, y a u m e n t a r la capitalizacin p a r a a b s o r b e r la m i s m a gente en la i n d u s t r i a . E s t e p r o c e s o t e n d r que continuar n e c e s a r i a m e n t e h a s t a que se e s t a b l e z c a c i e r t a nivelacin e n t r e la productividad en la p r o d u c c i n p r i m a r i a e i n d u s t r i a l . Sin e m b a r g o , d e n t r o de c i e r t o s l i m i t e s , existe la posibilidad de l i b e r a r gente en a m b a s actividades con una aplicacin r e l a t i v a m e n t e pequea de capital; la m a y o r p a r t e del capital slo se n e c e s i t a r a p a r a l a a b s o r c i n de la gente a s l i b e r a d a . En efecto, s i se juzga por l a s conclusiones de la investigacin t e x t i l , 2 / se p o d r a n l o g r a r i n c r e m e n t o s s e n s i b l e s de productividad en la i n d u s t r i a con la modificacin de c i e r t o s p r o c e d i m i e n t o s de t r a b a j o en la o r g a n i z a c i n y en el r g i m e n a d m i n i s t r a t i v o . Lo m i s m o p o d r a d e c i r s e de la a g r i c u l t u r a a la v i s t a de los efectos de c i e r t a s m e j o r a s t c n i c a s que, como l a s s e m i l l a s h b r i d a s y los p e s t i c i d a s , son r e l a t i v a m e n t e poco c o s t o s a s . Hay p a s e s de e s c a s a t i e r r a r e g a d a en que sin e m b a r g o , p o d r a n o b t e n e r s e a p r e c i a b l e s a u m e n t o s de produccin m e d i a n t e un m e j o r a p r o v e c h a m i e n t o del agua y del t e r r e n o . En m a t e r i a de t r a n s p o r t e c a b r a f o r m u l a r c o n s i d e r a c i o n e s a n l o g a s , a s como en o t r a s a c t i v i d a d e s . E x i s t e , p u e s , la posibilidad de obtener p r o n t a m e n t e e s t o s i n c r e m e n t o s de productividad r e m o v i n d o l o s o b s t c u l o s e c o n m i c o s y p s i c o l g i c o s , a v e c e s b a s t a n t e s e r i o s , que se oponen a ello. P e r o es e s e n c i a l a b s o r b e r en nuevas a c t i v i d a d e s , o en la expansin de l a s e x i s t e n t e s , l o s t r a b a j a d o r e s que en e s t a

2 / "Productividad d e l a mano de obra e n l a industria textil algodonera de cinco p a f s e s latinoamericanos", Comisin Econmica para Amrica Latina, Naciones Unidas, (Documento E / C N . 12/219).

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f o r m a se lleguen a d e s p l a z a r . De a h la vinculacin e s t r e c h a de s t a con o t r a s m e t a s del p r o g r a m a . Los efectos de e s t e aumento de productividad p e r m i t i r f a n m e j o r a r el i n g r e s o r e a l de los t r a b a j a d o r e s de l a s actividades en que el aumento o c u r r i e r a , y ello podra s e r v i r de p o d e r o s o incentivo p a r a modificar los p r o c e d i m i e n t o s de trabajo y a u m e n t a r t a m b i n el m a r g e n de a h o r r o indispensable p a r a el i n c r e m e n t o de capitalizacin que, segn se dijo en otro l u g a r , exige el p r o g r a m a subsiguiente. La colaboracin de los s i n d i catos o b r e r o s t e n d r a g r a n i m p o r t a n c i a p a r a la consecucin de estos propsitos. De s e r ello p o s i b l e , las i n v e r s i o n e s d e s t i n a d a s a r e d u c i r la mano de o b r a en l a s unidades a g r c o l a s e i n d u s t r i a l e s e x i s t e n t e s , slo se j u s t i f i c a r a n en g e n e r a l , y salvo en c a s o s e s p e c i a l e s , cuando se h u b i e r a absorbido la m a n o de o b r a l i b e r a d a por los p r o c e d i m i e n t o s m e n o s costosos a que acaba de h a c e r s e r e f e r e n c i a a d e m s d e l a mano de o b r a e m p l e a d a i n t e r m i t e n t e m e n t e en ocupaciones de e s c a s a r e m u n e r a c i n . F i n a n c i a m i e n t o del d e s a r r o l l o : inflacin 17. S e r a ocioso d a r r a z o n e s en favor de c o n s i d e r a r la solucin del p r o b l e m a de la inflacin e n t r e las m e t a s m s i m p o r t a n t e s de un p r o g r a m a inicial de d e s a r r o l l o . Slo dentro de un p r o g r a m a de e s t a n a t u r a l e z a se concibe bien un plan p a r a c o m b a t i r e s t e fenmeno en los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , puesto que l a s m e d i d a s n e c e s a r i a s no podran t o m a r s e a i s l a d a m e n t e sin t r a e r c o n s e c u e n c i a s o p e r t u r b a c i o n e s que s e r a aconsejable p r e v e n i r . Si la inflacin e s t provocada por un exceso de i n v e r s i o n e s sobre el a h o r r o disponible, no b a s t a a p l i c a r l a frmula sencilla de d i s m i n u i r las p r i m e r a s p a r a t e r m i n a r la inflacin; p r i m e r o porque ello t r a e r desocupacin i n t e r n a de f a c t o r e s de m u y difcil - s i no i m p o s i b l e - a b s o r c i n espontnea; y, segundo, porque s i e l p r o b l e m a fundamental del d e s a r r o l l o econmico e s a u m e n t a r la capitalizacin, m a l podra c o m e n z a r s e d i s m i n u yendo las i n v e r s i o n e s : h a b r en todo caso que c a m b i a r su orientacin s i ella e s inconveniente, p e r o no d i s m i n u i r l a s . La solucin tiene que b u s c a r s e en el aumento del a h o r r o interno o en una m a y o r a p o r t a c i n de capital e x t r a n j e r o , h a s t a que el i n c r e m e n t o de i n g r e s o r e a l p e r m i t a a c r e c e n t a r e l m a r g e n de e s e a h o r r o interno. Si la inflacin ha disminuido su eficacia c a p i t a l i z a d o r a y no p r o v i e n e , por tanto, de un e x c e s o de i n v e r s i o n e s , sino del esfuerzo de los distintos grupos s o c i a l e s p a r a r e c u p e r a r lo p e r d i d o o m e j o r a r su situacin, q u i e r e decir que el fenmeno ha adquirido c a r a c t e r s t i c a s s o c i a l e s y polticas m u y agudas, p a r a l a s cuales la solucin inmediata no e s del r e s o r t e e x c l u sivo de un p r o g r a m a econmico. Un aumento r e l a t i v o de p r o ductividad en un plazo r e l a t i v a m e n t e c e r c a n o , como el que se c o n s i d e r a en el punto a n t e r i o r , podra c o n t r i b u i r a c r e a r
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condiciones p r o p i c i a s p a r a la solucin de a s p e c t o s dei p r o b l e m a inflacionario.

estos

delicados

Los p r o y e c t o s p a r t i c u l a r e s 18. Ya se dijo que la e l a b o r a c i n y el e x a m e n de los p r o y e c t o s p a r t i c u l a r e s slo d e b i e r a e m p r e n d e r s e una vez definidas l a s m e t a s del p r o g r a m a , pues de lo c o n t r a r i o se i n c u r r i r a en esfuerzos y gastos que a c a s o r e s u l t a r a n i n n e c e s a r i o s . Ms an, antes de e n t r a r en esto convendra t e n e r una p r i m e r a i m p r e s i n de las d i s t i n t a s soluciones que se conciben p a r a r e s o l v e r un p r o b l e m a c o n c r e t o a fin de c o n c e n t r a r e l e s f u e r z o en la que p a r e z c a m s r a z o n a b l e . P o d r a n c i t a r s e c a s o s de p r o y e c t o s c o s t o s o s que se han estudiado cuando haba o t r a s soluciones m s a c c e s i b l e s y de m e n o r i n v e r s i n de capital. En todo e s t o d e b e r s e r m u y e s t r e c h a la c o o p e r a c i n e n t r e los i n g e n i e r o s y los distintos e s p e c i a l i s t a s , por un lado, y loa e c o n o m i s t a s del p r o g r a m a , por o t r o . Hay a s f una fase de eleccin p r e v i a de a l t e r n a t i v a s en que el t r a b a j o d e b e r d e s p l e g a r s e conjuntamente. Despus v e n d r la e l a b o r a c i n del p r o yecto por los t c n i c o s . Y, finalmente, unos y o t r o s d e b e r n e x a m i n a r l a s condiciones e c o n m i c a s de cada uno de ellos. a s f como 'su vinculacin a l a s m e t a s , su compatibilidad con o t r o s y sus c o n s e c u e n c i a s e c o n m i c a s . Relacin e n t r e las d i s t i n t a s m e t a s del p r o g r a m a 19. De la s o m e r a d e s c r i p c i n que a c a b a m o s de h a c e r de l a s d i s t i n t a s m e t a s de un p r o g r a m a i n i c i a l de d e s a r r o l l o se d e s p r e n d e l a fntima vinculacin que e n t r e ellas e x i s t e . Como en todo p r o g r a m a , el e x a m e n de cada una de las p a r t e s tiene que h a c e r s e teniendo s i e m p r e a la v i s t a l a s o t r a s p a r t e s ; a la v e z que el examen del conjunto r e q u i e r e t e n e r p r e s e n t e la fndole e i n t e r r e l a c i n de cada una de e l l a s . Asf, l a s i n v e r s i o n e s que se p r o y e c t a n p a r a c u m p l i r las d i s t i n t a s m e t a s del p r o g r a m a d e b i e r a n c o m p a r a r s e e n t r e s f p a r a c o m p r o b a r si no h a b r f a o t r a s combinaciones de efectos m s favorables en el i n c r e m e n t o del p r o d u c t o nacional o que r e s pondan m e j o r al p r o p s i t o de d i s m i n u i r la v u l n e r a b i l i d a d e x t e r i o r de un pafs. Nos h e m o s r e f e r i d o a ello en el c u r s o de la exposicin y a g r e g a r e m o s a q u o t r a s c o n s i d e r a c i o n e s p a r a c o m p l e t a r el e x a m e n : a) C i e r t o tipo de i n v e r s i o n e s p o d r a n j u s t i f i c a r s e p l e n a m e n t e en los s e c t o r e s b s i c o s c o n s i d e r a d o s por s e p a r a d o . P e r o p u d i e r a s e r que eligiendo o t r a s soluciones a l t e r n a t i v a s se l l e g a r a a e c o n o m i z a r c i e r t a cantidad de capital y. que s t e pudiera a p l i c a r s e m e j o r en la consecucin i n m e d i a t a de o t r a s metas. b) L a s i n v e r s i o n e s en la a g r i c u l t u r a , t e n d i e n t e s a s u b s t i t u i r i m p o r t a c i o n e s , d e b i e r a n c o m p a r a r s e con las efectuadas con e l m i s m o p r o p s i t o en la i n d u s t r i a , p a r a c e r c i o r a r s e en qu
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aplicaciones del capital e s c a s o se obtiene el m a y o r i n c r e m e n t o del producto. E s t e cotejo d e b i e r a e x t e n d e r s e despus a todas las i n v e r s i o n e s i n d u s t r i a l e s y a g r c o l a s , sin perjuicio de las c o n s i d e r a c i o n e s de vulnerabilidad que se han formulado m s arriba. c) Del m i s m o modo, l a s i n v e r s i o n e s p a r a r e n o v a r los equipos en los s e c t o r e s b s i c o s y en la : i n d u s t r i a , y las r e q u e r i d a s por la m e c a n i z a c i n de la a g r i c u l t u r a y o t r a s r a m a s de la produccin p r i m a r i a , d e b i e r a n c o t e j a r s e , en cuanto e l l a s significan economa de mano de obra, con la posibilidad de h a c e r lo m i s m o con m e n o s costo de capital, m e d i a n t e m e j o r a s en los p r o c e d i m i e n t o s de t r a b a j o . d) La economa de mano de o b r a a s l o g r a d a d e b i e r a c o m p a r a r s e con la cantidad de mano de o b r a que a b s o r b e r n las i n v e r s i o n e s del p r o g r a m a . e) Las i n v e r s i o n e s en o b r a s pblicas y en edificacin t e n d r n que c o t e j a r s e con o t r a s i n v e r s i o n e s d e s t i n a d a s a a u m e n t a r p r o n t a m e n t e la produccin, y d e t e r m i n a r sus r e s p e c tivos grados de u r g e n c i a desde el punto de v i s t a econmico y social. 20. Al e x a m i n a r las distintas m e t a s de un p r o g r a m a h e m o s puesto e s p e c i a l atencin en las dificultades de los s e c t o r e s b s i c o s , en el desequilibrio de la balanza de pagos y en o t r o s obstculos que se oponen a l d e s a r r o l l o , atenindonos a la e x p e r i e n c i a de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s en g e n e r a l . P e r o hay c a s o s p a r t i c u l a r e s en que no se dan algunos de e s o s fenm e n o s . Ha habido por ejemplo unos pocos p a s e s en que no se ha p r e s e n t a d o tendencia p e r s i s t e n t e a l d e s e q u i l i b r i o , sea porque las exportaciones han c r e c i d o c o n s i d e r a b l e m e n t e , s e a porque el d e s a r r o l l o interno ha sido poco m a r c a d o . E s evidente que no h a b r m a n i f e s t a c i o n e s c o n c r e t a s de d e s a r r o l l o si s t e no tiene fuerza. P e r o s podra h a b e r un p r o b l e m a de d e s a r r o l l o potencial: r e c u r s o s n a t u r a l e s sin e m p l e a r , abundancia de mano de o b r a o posibilidades de a h o r r o no u s a d a s que, de u t i l i z a r s e , h a r a n s u r g i r aquellos p r o b l e m a s c a r a c t e r s t i c o s de la m a y o r p a r t e de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s . P o r e s a razn se justifica tambin en ellos un p r o g r a m a de d e s a r r o l l o , aunque con distinto acento en sus m e t a s . 21. El r a s g o distintivo de un p r o g r a m a bien concertado es el buen sentido con que se examinen las distintas soluciones y se c o m p a r e el esfuerzo que se p r o y e c t a poner en la consecucin de las distintas m e t a s del p r o g r a m a . Hay que r e c o n o c e r que e s t a t a r e a es de gran complejidad y que p r o p o n e r s e c o n s e g u i r r e s u l t a d o s completos y p r e c i s o s , ajustndolos a cnones d e m a siado absoluto, podra c o m p r o m e t e r la pronta r e a l i z a c i n del p r o g r a m a . N o h a y n i suficientes informaciones ni la e x p e r i e n c i a indispensable p a r a h a c e r l o . Los puntos de v i s t a no s i e m p r e son s e g u r o s y mucho quedar librado en consecuencia a la
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a p r e c i a c i n p e r s o n a l y a d i f e r e n c i a s de opinin que t e n d r n que s a l v a r s e por inevitables t r a n s a c c i o n e s . Un p r o g r a m a t i e n e que b a s a r s e n e c e s a r i a m e n t e en la e s t i m a c i n del futuro y en esto hay t a m b i n que p r o c e d e r por p r u d e n t e s h i p t e s i s y con flexibilidad de juicio p a r a a f r o n t a r i m p r e v i s i b l e s c o n t i n g e n c i a s . Ello r e q u i e r e gran e j e r c i c i o de c r i t e r i o p e r s o n a l , m s que p r o c e d i m i e n t o s objetivos de p r e v i s i n . F i n a l m e n t e , como en todo p r o b l e m a r e a l ; junto a l a s c o n s i d e r a c i o n e s de orden e c o n m i c o , i n t e r v i e n e n l a s de c a r c t e r social y poltico, que no suelen v a l o r a r s e con los m i s m o s cnones y que por ello m i s m o s u s c i t a n diferencias de opinin que difcilmente pueden r e s o l v e r s e sin soluciones t r a n s a c c i o n a l e s . A p e s a r de ello, l a s c o n s i d e r a c i o n e s de o r d e n econmico d e b i e r a n p r e s e n t a r s e s i e m p r e con toda f i r m e z a y objetividad a n t e quienes tienen la r e s p o n s a b i l i d a d de t o m a r d e c i s i o n e s . Del a c i e r t o de s t a s depende en l t i m a i n s t a n c i a el v a l o r de un p r o g r a m a y la eficacia de su ejecucin. II. Las i n v e r s i o n e s del p r o g r a m a y la v a l o r a c i n de sus efectos El monto de l a s i n v e r s i o n e s 22. Definidas l a s m e t a s del p r o g r a m a inicial h a b r que d e t e r m i n a r l a s i n v e r s i o n e s que s e r n e c e s a r i o r e a l i z a r p a r a c u m p l i r l a s en un plazo que p o d r a c a l c u l a r s e e n t r e c u a t r o y s e i s a o s , segn la ndole de los p r o b l e m a s a r e s o l v e r como se v e r m s a d e l a n t e . Siguiendo e s t a s m e t a s , las i n v e r s i o n e s del p r o g r a m a a b a r c a r a n los siguientes r e n g l o n e s : a) s e c t o r e s b s i c o s : e n e r g a y t r a n s p o r t e s ; b) actividades de exportacin; c) c r e c i m i e n t o y e s t a b l e c i m i e n t o de i n d u s t r i a s p a r a s u b s tituir importaciones; d) c r e c i m i e n t o y e s t a b l e c i m i e n t o de o t r a s i n d u s t r i a s ; e) d e s a r r o l l o de la a g r i c u l t u r a ; f) o b r a s pblicas del Estado; g) edificacin p r i v a d a . El clculo de las n e c e s i d a d e s de i n v e r s i n podr h a c e r s e con p r e c i s i n en los p r o y e c t o s especficos del p r o g r a m a . En cambio, en el c a s o de las actividades p r i v a d a s que s t e t r a t a s i m p l e m e n t e de e s t i m u l a r , sin r e a l i z a r a l l i n v e r s i o n e s d i r e c t a s , el clculo de l a s n e c e s i d a d e s de i n v e r s i n t r o p i e z a con el consabido obstculo de la falta de buenas e s t a d s t i c a s . E s t a s t a r d a r n aos en p e r f e c c i o n a r s e y, m i e n t r a s tanto, h a b r que a c u d i r a p r o c e d i m i e n t o s de e n c u e s t a p a r a l o g r a r datos que p e r m i t a n t e n e r una idea a p r o x i m a d a de a q u e l l a s n e c e s i d a d e s . El a n l i s i s de las c i f r a s de i m p o r t a c i o n e s de bienes de capital, en los c a s o s en que s t a s p r e s e n t a n d e t a l l e s significativos, es un buen elemento de juicio p a r a r e a l i z a r e s t o s clculos
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conjeturales, sobre todo si se dispone adems de alguna informacin sobre la fabricacin interna de esos bienes. Establecidas las cifras de las inversiones que requiere el programa inicial en todo el periodo de su duracin, y el escalonamiento de estas inversiones habr que determinar en qu medida podrn cubrirse con ahorro interno y qu cantidad de capital extranjero ser necesario para complementarlas. En cuanto al ahorro interno, ,1a prudencia aconsejar no apartarse mucho de las estimaciones actuales en un programa inicial, pues tanto las medidas para aumentar ese ahorro como el incremento del ingreso sern graduales y conviene contar ms bien con estos efectos en el programa subsiguiente. Ello no significa que esas medidas no tengan que considerarse tambin en el programa inicial, pero, salvo en ciertos casos especiales los posibles incrementos de ahorro debieran destinarse a ampliar el programa inicial en el curso de su ejecucin, antes que hacer depender de l las inversiones indispensables. 23. En cuanto a la aportacin de capital extranjero, su determinacin est sujeta a factores en gran parte ajenos a la decisin de un pas. Sin embargo, la existencia de un programa podra tener la virtud de situar el problema de desarrollo en sus propios trminos ante las autoridades que deban tomar esa decisin. Si se demuestra que las inversiones calculadas son necesarias para conseguir objetivos que no podran tacharse de indebidamente ambiciosos, y que el programa es prudente y razonable en cuanto a la distribucin de las inversiones; y si se demuestra, asimismo, que la substitucin de importaciones y el aumento en las exportaciones es suficiente para atender los servicios del capital extranjero y que la adicin al ingreso nacional excede a los servicios de dicho capital', las probabilidades de que se logren los recursos necesarios tienen que mejorar notablemente con respecto a las actuales, en que es muy difcil estimar el efecto de proyectos aislados sobre el curso futuro de la economa. Ms an, en la determinacin del monto inicial de las inversiones extranjeras en un programa bien concertado no dejar de considerarse que, al provocar ste un sensible incremento del ingreso, pondr al pas en mejores condiciones de capitalizacin para emprender un programa futuro en que disminuya gradualmente la corriente de capitales extranjeros. No hay razones para creer que las inversiones extranjeras realizadas en forma que aumenten la productividad y mejoren el balance de pagos o preserven su equilibrio, tengan que significar una carga financiera para los pases de donde provengan. Si el tipo de inters es razonable y los plazos son adecuados a la ndole del activo fsico en que se traducir la inversin, sern muy excepcionales en la Amrica Latina los casos en que se requieran recursos de otra naturaleza para cubrir las inversiones. Esto no concierne, por supuesto, a
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los gastos de cooperacin tcnica, en los cuales, por ser distinta la ndole del problema, se reconoce la conveniencia de emplear fondos pblicos no sujetos al rgimen normal de las operaciones financieras, si es que ha de lograrse el fin que se persigue. 24. En la preparacin de un programa hay que proceder por tanteos y aproximaciones- sucesivas hasta lograr que el conjunto de distintas inversiones adquiera coherencia y sus resultados sean compatibles entre s. Todava estamos en la primera etapa del programa. Se han discutido parcialmente las metas y se han examinado las inversiones indispensables para cumplirlas. Era necesario para ello tener un punto de referencia: el crecimiento de la produccin y del ingreso nacional que el programa inicial se propona conseguir en el ao de su terminacin. En funcin de ello se haban calculado las inversiones necesarias para desenvolver los sectores bsicos, la industria, la agricultura y las construcciones pblicas y privadas. Hecho esto, se est en condiciones de entrar en la segunda etapa para ver si el desenvolvimiento de esas distintas actividades guarda relacin entre s y con el crecimiento de los servicios del Estado, o, en otros trminos, para comprobar si sus resultados son recprocamente compatibles. Es poco probable que lo sean, pues aunque no se haya perdido de vista la nocin del conjunto ni las relaciones entre los distintos elementos del programa, ha tenido que trabajarse separadamente en cada una de las metas. Habr, por tanto, que introducir las rectificaciones y ajustes necesarios para que, logradas esas compatibilidades, aquellos elementos parciales adquieran la coherencia de un conjunto bien concertado, sin lo cual no habra en realidad un programa sino una superposicin de proyectos particulares, segn se dijo en el primer captulo. Examinamos ahora las tareas de la segunda etapa. Ante todo habr que determinar cul es el efecto de las inversiones previstas en el plan sobre la produccin y el ingreso en los sectores bsicos, la industria, la agricultura y las construcciones pblicas y privadas, en el ao final del programa. Si a ello agregamos la estimacin del crecimiento de los servicios de la actividad privada y los del Estado, tendremos la cifra total del ingreso en dicho ao, y estaremos en condiciones de establecer las compatibilidades que nos preocupan. En seguida examinaremos las ms importantes de ellas: a) Compatibilidad entre los sectores bsicos y el resto de las actividades. En materia de energa habr que determinar si la expansin proyectada en el potencial elctrico, la produccin interna y las importaciones guarda relacin con el crecimiento de la produccin de bienes, el desarrollo de los servicios, el desplazamiento de gente del campo a la ciudad y el desenvolvimiento de los transportes y en lo que toca a stos,
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si las nuevas i n v e r s i o n e s p a r a r e n o v a r el m a t e r i a l v e x t e n d e r las l n e a s e x i s t e n t e s responden al c r e c i m i e n t o de aquellas o t r a s a c t i v i d a d e s , Es c i e r t o que al p r o y e c t a r l a s i n v e r s i o n e s en e s t o s s e c t o r e s se ha partido de aquella h i p t e s i s de c r e c i miento a que nos h e m o s r e f e r i d o p e r o a h o r a se t e n d r n los datos c o n c r e t o s de los r e s u l t a d o s - p r o b a b l e s del p r o g r a m a p a r a r e a l i z a r e s t a s c o m p r o b a c i o n e s . A d e m s , h a b r que c e r c i o r a r s e de si e s a s i n v e r s i o n e s son suficientes p a r a a t e n d e r t a m b i n las n e c e s i d a d e s de e n e r g a y t r a n s p o r t e s en los p r i m e r o s aos subsiguientes a l a t e r m i n a c i n del p r o g r a m a inicial, dada la magnitud de dichas i n v e r s i o n e s y la g r a n anticipacin con que hay que r e a l i z a r l a s . b) Compatibilidad e n t r e el c r e c i m i e n t o del i n g r e s o r e a l , la forma, en que c r e c e la demanda d i r e c t a e i n d i r e c t a de i m p o r t a c i o n e s , y los r e c u r s o s e x t e r i o r e s de que se disponga p a r a pagarlas. El d e s a r r o l l o del p r o g r a m a influir en t r e s f o r m a s s o b r e las i m p o r t a c i o n e s : p r i m e r o , s o b r e las de bienes de c a p i t a l p r e v i s t a s por aqul; segundo, s o b r e l a s i m p o r t a c i o n e s p a r a r e n o v a r los bienes de capital ya e x i s t e n t e s ; t e r c e r o , s o b r e l a s i m p o r t a c i o n e s de bienes d e p r o d u c c i n r e q u e r i d o s por el i n c r e mento de s t a , y s o b r e las i m p o r t a c i o n e s d i r e c t a s de bienes t e r m i n a d o s de consumo. Con r e s p e c t o a lo p r i m e r o , a l r e a l i z a r s e el clculo de las i n v e r s i o n e s del p r o g r a m a , h a b r tenido que h a c e r s e la divisin e n t r e lo que c o r r e s p o n d e a la i m p o r tacin y lo que c o r r e s p o n d e a la produccin i n t e r n a de bienes de capital. Nos l i m i t a r e m o s pues a los dos o t r o s conceptos, En m a t e r i a de i m p o r t a c i o n e s p a r a la renovacin de equipos ya nos h e m o s r e f e r i d o a las n e c e s a r i a s en los s e c t o r e s b s i c o s . A s t a s h a b r que a g r e g a r l a s de la m a q u i n a r i a i n d u s t r i a l y a g r c o l a ; g e n e r a l m e n t e no se dispone de informaciones a c e r c a de esto en los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s y s e r n e c e s a r i o r e a lizar encuestas para determinar las necesidades aproximadas. P o r l a s r a z o n e s expuestas en el Captulo III, h a b r que d i s t i n g u i r e n t r e las n e c e s i d a d e s de renovacin por inutilidad absoluta del m a t e r i a l y aquellas o t r a s que, no obstante los s e r v i c i o s s a t i s f a c t o r i o s que podran s e g u i r dando los equipos, los e m p r e s a r i o s c o n s i d e r a n conveniente su renovacin. En cuanto a las m a t e r i a s p r i m a s y d e m s bienes de p r o duccin, a p a r t e de los de capital, h a b r que e x a m i n a r ante todo l a s c o n s e c u e n c i a s de los p r o y e c t o s del p r o g r a m a ; unos t e n d e r n a r e d u c i r l a s i m p o r t a c i o n e s en v i r t u d de que se p r o ponen a u m e n t a r la produccin i n t e r n a de e s a s m a t e r i a s o t r o s , en cambio, t r a e r n consigo el aumento de i m p o r t a c i o n e s debido a que el aumento de produccin que p r e t e n d e n l o g r a r n e c e s i t a el c o n c u r s o de m a t e r i a s primas- y combustibles e x t r a n j e r o s . En seguida c o r r e s p o n d e r r e a l i z a r un examen p a r e c i d o a c e r c a de los efectos de la expansin de la i n d u s t r i a y las actividades econmicas privadas.
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Este es uno de los aspectos de un programa en que puede contarse con mejores estadsticas, pues las cifras de las importaciones abajrcan por lo general un perodo suficientemente largo de tiempo como para examinar tendencias y calcular con prudencia algunas extrapolaciones, sin perder de vista los efectos anteriormente referidas. Adems, un nmero muy limitado de artculos abarca una proporcin considerable de las importaciones y su anlisis individual ser muy conveniente; en el resto podra trabajarse con grupos de artculos para no incurrir en demasiado detalle. (Un primer intento de este anlisis, aunque muy grosero an, se ha realizado con algunos pases en el Estudio Econmico de 1949.) En cuanto a los artculos importados para el consumo directo podran formularse idnticas consideraciones: unos disminuirn por la produccin substitutiva y otros aumentarn por la gran elasticidad-ingreso de su demanda. Por las mismas razones esgrimidas en otros casos, este anlisis del crecimiento probable de las importaciones no ha de limitarse al ao de terminacin del programa inicial, sino que deber extenderse a los aos inmediatamente subsiguientes, lo mismo que el anlisis de los otros datos necesarios para tener una idea de la probable estructura del balance de pagos. En este sentido, adems del clculo de importaciones habrn de estimarse los servicios financieros de las inversiones extranjeras existentes y de las que abarca el programa, as como el monto del pasivo corriente del balance de pagos. Y en cuanto al activo, ser necesario realizar un clculo prudente del probable desarrollo de las exportaciones, clculo que conjuntamente con otras partidas activas y las inversiones extranjeras con que se estima poder contar en esos aos, nos dar la contrapartida de nuestro cuadro. Comprobaremos as, si el crecimiento delas importaciones y servicios provocado por el desarrollo, es compatible con el de los recursos exteriores del pas, y si se ha logrado la meta de eliminar el desequilibrio o evitar que ste acontezca en virtud del programa. Si el desequilibrio aparece o no se elimina, ser indispensable revisar todo el programa a fin de averiguar la mejor forma de atacarlo. Aqu tambin nos encontraremos con una serie de posibles soluciones alternativas. Acaso se pueda comprimir ms las importaciones de ciertos artculos de consumo, ya sea privndose por completo de ellos o provocando una mayor substitucin o explorando nuevamente la posibilidad de aumentar exportaciones. Esta mayor substitucin, a su vez, requerira mayores inversiones en la industria o en la agricultura, lo cual slo podra hacerse con un aumento de las inversiones extranjeras o nacionales, si esto ltimo fuera realizable. Tambin se concibe que puedan reducirse ciertas inversiones de origen interno que, como las obras pblicas o construcciones, pueden ser muy tiles pero no
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substituyen importaciones, dando preferencia a otras que tengan estos efectos. Cabe tambin imaginar que ciertas inversiones destinadas a la expansin de la produccin interna ya existente se dediquen a esa produccin substitutiva de la demanda, pues, de ordinario, es preferible que el desajuste sea interno y no exterior. Si no se llegase a ninguna de estas soluciones, la eliminacin del desequilibrio slo sera posible si se modera el ritmo de crecimiento y con ello la demanda de importaciones. Esto solo basta a los efectos de subrayar la conveniencia de llevar a cabo el mayor esfuerzo para realizar inversiones adicionales, antes de llegar a semejante extremo. Cabra pensar, tambin, en acudir a nuevos prstamos extranjeros para pagar parte del incremento de importaciones provocado por el crecimiento econmico. El principio no es aconsejable, pues significa acudir al capital extranjero para costear una parte del consumo del pas. Antes de cubrir asi" el incremento del consumo y terminar el programa inicial sin cumplir una de sus principales metas, sera preferible invertir ese capital adicional en conseguir una substitucin mayor de importaciones o un ms amplio crecimiento de las exportaciones, en caso de ser esto posible. c) Compatibilidad entre el incremento de la demanda de productos agrcolas y el desarrollo de la produccin. Aqu tambin habr que acudir a las estadsticas del consumo de los principales productos en un perodo de tiempo suficientemente largo y efectuar algunas extrapolaciones para comparar sus resultados con el desarrollo probable de la produccin, teniendo en cuenta los efectos directos e indirectos del programa. Entre stos, merecen atencin las transformaciones que el desplazamiento de gente del campo a las ciudades provoca sobre ciertos consumos. Al examinar esta relacin de compatibilidades hay que tener presente que el hecho de ser precaria la dieta alimenticia de buena parte de los pases latinoamericanos no significa que basta aumentar su produccin para estimular su demanda. Es indispensable que crezca el ingreso real per cpita para que la demanda pueda crecer segn el grado de elasticidad-ingreso de los distintos artculos. De lo contrario, el aumento de la produccin, ms all de ciertos lmites que posiblemente son ms bien estrechos, tendra el efecto de disminuir los precios. Es claro que si mientras tanto ha aumentado la productividad, en virtud de mejores procedimientos de cultivo, ello no tendr por qu provocar la disminucin ulterior de la produccin; pero sfpodr tener la consecuencia desfavorable de desalentar a los agricultores en la introduccin de nuevas mejoras en aquellos procedimientos. Todo esto nos demuestra que entre el desarrollo agrcola y el industrial tiene que haber una estrecha correlacin: slo un amplio desenvolvimiento de la industria podr dar a la agricultura incentivos poderosos para aumentar
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su produccin, salvo, desde luego, e l c a s o e s p e c i a l de l a s a c t i v i d a d e s de e x p o r t a c i n . M e n c i o n a r e m o s m s a d e l a n t e e s t a m i s m a v i n c u l a c i n , a l c o m e n t a r el a s p e c t o de m a n o de o b r a . d) Compatibilidad e n t r e el i n c r e m e n t o de .la demanda y e l c r e c i m i e n t o de o t r a s r a m a s de la p r o d u c c i n i n t e r n a , a d e m s de la substitutiva de i m p o r t a c i o n e s y la produccin a g r c o l a . Hay una g r a n cantidad de productos i n d u s t r i a l e s que de t i e m p o a t r s han satisfecho c o m p l e t a m e n t e la demanda i n t e r n a y que p o r tanto no a c a r r e a n la n e c e s i d a d d i r e c t a de s u b s t i t u i r i m p o r t a c i o n e s . No s e r posible r e a l i z a r en todos ellos el e x a m e n de la r e l a c i n e n t r e las t e n d e n c i a s de la demanda y l a s de la produccin en funcin de l a s i n v e r s i o n e s c a l c u l a d a s . Pero s e r f a a c o n s e j a b l e h a c e r l o en los p r i n c i p a l e s y e x a m i n a r los o t r o s en grupos de productos en la m e d i d a que lo p e r m i t a n l a s pocas e s t a d s t i c a s de que suele d i s p o n e r s e . P o r o t r o lado, salvo en los a r t c u l o s en que el p r o g r a m a haya puesto i n t e r s e s p e c i a l por los o b s t c u l o s que e n c o n t r a b a su produccin, hay que confiar en que el s i s t e m a de p r e c i o s vaya r e s o l v i n d o l o s d e s a j u s t e s en los d e m s . Un p r o g r a m a no p o d r a p r e t e n d e r la solucin de e s o s d e s a j u s t e s p a r c i a l e s , sino de aquellos que, por suihdole e i m p o r t a n c i a , e n t o r p e c e n el d e s a r r o l l o econmico y r e q u i e r e n m e d i d a s d e l i b e r a d a s del E s t a d o p a r a su c o r r e c c i n . e) Compatibilidad e n t r e e l d e s a r r o l l o de las d i s t i n t a s a c t i vidades y la disponibilidad de m a n o de o b r a . No se podra en e s t e a s p e c t o t r a z a r i d e a s m u y a m b i c i o s a s de e x a m e n d e c o m p a t i b i l i d a d e s , pues la l a m e n t a b l e falta de e s t a d s t i c a s s o b r e la composicin de la poblacin activa y sus m o v i m i e n t o s impide i r mucho m s all de e s t i m a c i o n e s c o n j e t u r a l e s Sin e m b a r g o , los inconvenientes que se han p r e s e n t a d o en algunos p a s e s en m a t e r i a de m a n o de o b r a r e c o m i e n d a n poner atencin en esto y o r g a n i z a r , como en o t r o s c a s o s , la r e a l i z a c i n p e r i d i c a de algunas m u e s t r a s e s t a d s t i c a s p a r a t e n e r una idea a p r o x i m a d a de las p r i n c i p a l e s t e n d e n c i a s . M i e n t r a s tanto, p a r e c e n i n d i s p e n s a b l e s c i e r t a s e s t i m a ciones p a r a e s t a b l e c e r la compatibilidad e n t r e el d e s e n v o l v i m i e n t o de l a s d i s t i n t a s a c t i v i d a d e s e c o n m i c a s y la disponibilidad de m a n o de o b r a . El p r o g r a m a p r e s u p o n e un d e t e r m i n a d o c r e c i m i e n t o de los s e c t o r e s b s i c o s , de la i n d u s t r i a , de l a s o b r a s pblicas y de la edificacin. E s t e c r e c i m i e n t o s e r r e s u l t a d o , en p a r t e , de la m a y o r productividad por h o m b r e que se obtenga en algunas r a m a s , y, en p a r t e , del aumento de ocupacin. T a m b i n h a b r a u m e n t o de ocupacin en los s e r vicios del E s t a d o y en los s e r v i c i o s p a r t i c u l a r e s . E s t i m a d a s

3 / Para cooperar en la solucin de este problema, La Oficina Internacional del Trabajo ha establecido en Sao Paulo una unidad latinoamericana, entre cuyas tareas figura la de colaborar conlos gobiernos en el establecimiento de servicios nacionales de empleos. 80

las cifras r e s p e c t i v a s y el i n c r e m e n t o conjunto de ocupacin, h a b r que d e t e r m i n a r en qu m e d i d a e s t e i n c r e m e n t o podr s a t i s f a c e r s e con el aumento de la poblacin activa y en qu m e d i d a h a b r que c o n t a r con la eliminacin de gente de la produccin p r i m a r i a , y de ocupaciones i n t e r m i t e n t e s de e s c a s a r e m u n e r a c i n . o con el a p o r t e i n m i g r a t o r i o . A su vez, s e r n e c e s a r i o a v e r i g u a r si ese d e s p l a z a m i e n t o de gente de l a produccin p r i m a r i a es el m e r o r e s u l t a d o del xodo de p a r t e del i n c r e m e n t o vegetativo de ella, o de la m e c a n i z a c i n , o del aumento de productividad proveniente de la m e j o r a de los p r o c e d i m i e n t o s de cultivo. En t a l c a s o , la e s t i m a c i n de e s t e d e s p l a z a m i e n t o d e b e r s e r compatible con l a p a r t e del p r o g r a m a relacionado con l a a g r i c u l t u r a . Visin de conjunto de los r e s u l t a d o s del p r o g r a m a 25. Despus de h a b e r examinado l a s r e l a c i o n e s de c o m p a t i b i lidad y c o r r e g i d o l a s i n c o n s i s t e n c i a s que s u r g a n de e s t e examen, s e r posible t e n e r una visin del conjunto de los r e s u l t a d o s del p r o g r a m a inicial, cotejando los del ao en que s t e comienza con los del ao de su t e r m i n a c i n . E>1 .propsito fundamental del p r o g r a m a es a u m e n t a r el i n g r e s o r e a l p e r cpita a fin de e l e v a r el nivel de vida de la poblacin. No b a s t a , sin e m b a r g o , e s t a b l e c e r una c o m p a r a c i n g e n e r a l e n t r e el c r e c i m i e n t o de la poblacin y el i n g r e s o , pues puede h a b e r s e modificado s e n s i b l e m e n t e la c o m p o s i c i n de s t e d u r a n t e el p r o g r a m a . V e a m o s m s de c e r c a e s t e a s p e c t o del asunto. En los p a s e s de la A m r i c a Latina en que el consumo de bienes e s r e l a t i v a m e n t e bajo, tiene i m p o r t a n c i a muy grande s a b e r cmo ha aumentado la cantidad p e r cpita de bienes disponibles p a r a el consumo. No tiene el m i s m o significado el aumento de e s t o s b i e n e s que el de los s e r v i c i o s en la actividad p r i v a d a y los s e r v i c i o s del E s t a d o . P o r lo tanto, es e s e n c i a l e s t a b l e c e r algunas d i s t i n c i o n e s . T o m e m o s p r i m e r a m e n t e , p a r a simplificar,, el c r e c i m i e n t o del valor de la produccin en los s e c t o r e s b s i c o s , la a g r i c u l t u r a , l a i n d u s t r i a y l a s c o n s t r u c c i o n e s , y e s t a b l e z c a m o s su r e l a c i n con el aumento de la poblacin a c t i v a en e s a s a c t i v i d a d e s , p a r a a v e r i g u a r cul ha sido el aumento m e d i o de productividad por p e r s o n a ocupada. E s t a p r i m e r a c o m p r o b a c i n es muy significativa, pues nos da una idea sinttica de uno de los efectos m s i m p o r t a n t e s del p r o g r a m a y nos p e r m i t e r e a l i z a r c o m p a r a c i o n e s con o t r o s perodos en el m i s m o pas o con o t r o s p a s e s y f o r m a r un juicio a c e r c a de su v e r o s i m i l i t u d . P e r o aun cuando l a s cifras r e s u l t e n a c e p t a b l e s , no nos dicen an cul es el aumento de bienes disponibles por p e r s o n a ocupada en l a s actividades que c o n s i d e r a m o s . Una p a r t e de e s o s bienes ha pasado de los s e c t o r e s de su produccin a o t r o s s e c t o r e s , a cambio de los s e r v i c i o s que s t o s p r e s t a n : de los
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servicios de la actividad privada -segn la forma en que sta ha crecido y modificado su estructura de acuerdo con las estimaciones del programa-yde los servicios del Estado-en la medida en que ste hubiera tomado una parte del incremento de los bienes disponibles por medio del crecimiento de los impuestos. El siguiente cuadro esquemtico permitir seguir mejor este asunto.
Total* Aos d el programa Inicial Final
( + 5 -)

P e r capita Aos del prog:rama

Incial

Final

(+6

% -)

a) product2in de bienes, total, v pojr personai ocupada en ella Cantidad producida 30 000 42 900
43% 200 260 30%

b) disponibilidad de bienes y servicios, total y por persona ocupada en todas las actiLvidade s Total de bienes disponibles: a) consumo b) capitalizacin interna Servicios: a) de la actividad privada b) del Estado Total de bienes y servicios r ingreso 19 500 15 000 4 500 10 500 4 500 6 000 30 000 24 750 18 150 6 600 18 150 6 600 11 550 42 900 26. 9 21.0 46. 7 72. 8 46. 7 92.5 43. 0%
130 100 30 70 30 40 200 150 110 40 110 40 70 260

15.4 10.0 33.3 57.0 33.3 75.0

30%

* Este clculo se basa en un incremento de poblacin de 2 por ciento al ao y considera una duracin de 5 aos para el programa.

Ntese cmo, no obstante que la productividad por persona ocupada en la produccin ha aumentado en 30 por ciento, pasando de 200 a260,los bienes disponibles han crecido apenas en 15.4 por ciento, de 130 a 150, pues una parte considerable del incremento de productividad ha sido absorbida por los servicios. As, mientras a cada persona ocupada correspondan 70 de servicios al iniciarse el programa, ahora le corresponden 110, o sea, 57 por ciento ms. Esto quiere decir que la ocupacin y los ingresos han aumentado ms intensamente en los sectores de servicios que en la produccin de bienes, absorbiendo una parte del incremento de bienes disponibles que de otro modo habra quedado en los sectores de la produccin. Estos resultados bien pudieran llevar a la rectificacin del programa, pues aunque no se discutiera la utilidad en acrecentar la cuanta de los servicios,4/ podra considerarse
4 / Debe r e c o r d a r s e , sin e m b a r g o , que en l o s p a s e s m e n o s d e s a r r o l l a d o s e l c r e c i m i e n t o de l o s s e r v i c i o s no s l o se r e f i e r e a o c u p a c i o n e s de i n g r e s o s r e l a t i v a m e n t e a l t o s en la a c t i v i d a d p r i v a d a , como en los p a s e s m s d e s a r r o l l a d o s , sino t a m b i n a o c u p a c i o n e s de t r a b a j o i n t e r m i t e n t e y e s c a s a r e m u n e r a c i n . E s t o r e f l e j a m s bien un fenmeno de abundancia de m a n o de~ o b r a , que de d i v e r s i f i c a c i n de la d e m a n d a en v i r t u d del a u m e n t o de p r o d u c t i v i d a d , segn sucede en a q u e l l o s p a f s e s .

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que el dotar de ms bienes a la poblacin tiene mayor importancia econmica y social. Tambin podra suceder lo contrario. En todo caso, conocer sus efectos con la mayor precisin posible ayudar a tomar estas decisiones alternativas. En caso de optarse por lo primero, ser necesario realizar mayores inversiones para tomar gente del sector servicios -en el cual se requiere generalmente un capital pequeo- y emplearla en la produccin de bienes. Por donde se desprende que parte del crecimiento de ciertos servicios podra deberse a que no ha habido capital suficiente para absorber ms gente en actividades de productividad relativamente alta. De ms est decir que ese reajuste en la distribucin de la ocupacin y en la forma de obtener el aumento de ingresos obligara a revisar todo el programa tanto en el clculo de la energa como en el de las importaciones y los otros elementos que contiene. Sigamos ahora con las cifras del cuadro. No obstante que el incremento de bienes disponibles por persona ocupada ha sido slo de 15. 4 por ciento, se ha podido aumentar la capitalizacin interna per capita en 33. 3 por ciento, sin perjuicio de mejorar el consumo en 10 por ciento. Este aumento de la capitalizacin interna no es ciertamente desdeable; pero pudo haber sido ms fuerte si los servicios no hubieran crecido ms que la produccin de bienes. Dar preferencia ala capitalizacin permitira conseguir un incremento ms fuerte del ingreso en el futuro, con lo cual habra llegado el momento de acrecentar ms intensamente los servicios. Como se ve, el orden de prelacin en un programa no slo concierne a las distintas alternativas en s, sino tambin al tiempo en que debieran cumplirse. Duracin del programa inicial 26. Se ha dicho que el programa inicial tiende a resolver los problemas apremientesy eliminarlos obstculos que se oponen al desarrollo regular e intenso de la economa de un pas. Su tiempo de duracin depende, pues, del que sea indispensable para lograr este propsito. Si nos guiamos por el tiempo que suele representar la resolucin de tales asuntos con independencia de un programa, podra decirse, en general, que ser dficil hacerlo en menos de cuatro aos y que la ndole de ellos no exige mucho ms de seis. Pero la duracin de un programa no slo depende del carcter delas soluciones que busque, sino tambin de factores exteriores y ajenos a la voluntad de un pas. En los pases latinoamericanos estos factores son muy importantes, y el programa ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a ellos sin desviarse de las metas fundamentales. Un programa tiene que basarse en determinadas hiptesis con respecto al curso de las exportaciones y la relacin de
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p r e c i o s de i n t e r c a m b i o que, de no c u m p l i r s e , t r a e r n consigo l a modificacin de l a s condiciones s o b r e l a s c u a l e s r e p o s a . Si a q u e l l a s r e s u l t a n m a y o r e s que l a s p r e v i s t a s , el p r o g r a m a p o d r a c e l e r a r s e o a c a s o d e p e n d e r m e n o s de l a s i n v e r s i o n e s e x t r a n j e r a s , y si r e s u l t a n i n f e r i o r e s , y s t a s no a u m e n t a n en virtud de c o n s i d e r a c i o n e s , a n t i c c l i c a s , t e n d r que p o s t e r g a r s e la r e a l i z a c i n de algunos de sus p r o y e c t o s , o r e a l i z a r s e m s l e n t a m e n t e . En p r e v i s i n de ello el p r o g r a m a d e b i e r a t e n e r c i e r t o grado de flexibilidad en su ejecucin. P a r a d e c i r l o de o t r o modo, un p r o g r a m a tiene que e s t a r p r e p a r a d o p a r a c o n t i nuos r e a j u s t e s . Sin e m b a r g o , si a t r a v s de todos e s t o s c a m b i o s no se p e r s i g u i e r a con f i r m e z a las m e t a s e s t a b l e c i d a s y se d e j a r a l i b r a d o todo a la i m p r o v i s a c i n c i r c u n s t a n c i a l , el p r o g r a m a d e j a r a de e x i s t i r y nos e n c o n t r a r a m o s , en situaciones p a r e c i d a s a l a s que t u v i e r o n los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s e n l o s l t i m o s dos d e c e n i o s . P o d r a d e f i n i r s e el p r o g r a m a inicial como una s e r i e bien c o n c e r t a d a de m e d i d a s p r e p a r a t o r i a s que, r e s o l v i e n d o aquellos o b s t c u l o s y p r o b l e m a s a p r e m i a n t e s , pongan a un pas en condiciones de t r a z a r un p r o g r a m a de m s l a r g o aliento, en que los p r o y e c t o s puedan e s c a l o n a r s e en el c u r s o del tiempo, sin o t r a s situaciones de u r g e n c i a que l a s d e t e r m i n a d a s por i m p r e v i s i b l e s t r a s t o r n o s . El d e s e n v o l v i m i e n t o de los s e c t o r e s b s i c o s podr continuar entonces, en el o r d e n del tiempo, con la ejecucin de s u c e s i v o s p r o y e c t o s cuyos l i n c a m i e n t o s g e n e r a l e s h a b r a n debido e s b o z a r s e ya en el p r o g r a m a inicial p a r a a s e g u r a r la continuidad del p r o g r a m a futuro, de a c u e r d o con c l c u l o s p r u d e n t e s del c r e c i m i e n t o de l a s n e c e s i d a d e s . El d e s e q u i l i b r i o del balance de pagos se h a b r a eliminado y slo h a b r a que continuar una g r a d u a l substitucin de i m p o r t a c i o n e s m e d i a n t e e l e s t a b l e c i m i e n t o de nuevas i n d u s t r i a s o el aliento de c i e r t a s r a m a s d e l a produccin p r i m a r i a , de a c u e r d o t a m b i n con una e s t i m a c i n p r e v i a de l a s n e c e s i d a d e s de c r e c i m i e n t o . Lo m i s m o en m a t e r i a de d e s a r r o l l o a g r c o l a , de o b r a s pblicas y de edificacin. E n r e l a c i n con lo p r i m e r o , e l grado en que se vaya ejecutando la m e c a n i z a c i n d e p e n d e r de la p r o g r e s i n en el c r e c i m i e n t o de la i n d u s t r i a y o t r a s a c t i v i d a d e s . P o r lo d e m s , el aumento de la productividad s e r g r a d u a l y podr e s t i m a r s e con m s a p r o x i m a c i n que a h o r a que p a r t e del i n c r e m e n t o r e s u l t a n t e del i n g r e s o r e a l s e r a b s o r b i d o por el consumo y por la c a p i t a l i z a c i n y q u p a r t e p o d r a p e r m i t i r una expansin de los s e r v i c i o s del E s t a d o compatible con las m e t a s del c o n s u m o y la c a p i t a l i z a c i n . 27. La m e r a enunciacin de e s t o s asuntos nos e s t d i c i e n d o q u e un p r o g r a m a de c r e c i m i e n t o r e g u l a r n e c e s i t a la o r g a n i z a c i n s i s t e m t i c a de una s e r i e de estudios e i n s t r u m e n t o s t c n i c o s que convendra e m p r e n d e r d u r a n t e el p r o g r a m a inicial y como p a r t e i n t e g r a n t e de s t e . E n t r e los m s i m p o r t a n t e s e s t a r a n los s i g u i e n t e s :
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a) Estudio de l a s fuentes de e n e r g a , de los r e c u r s o s n a t u r a l e s no a g r c o l a s y de la potencialidad del suelo a g r c o l a . b) Organizacin: y perfeccionamiento de los e s t u d i o s t e c n o lgicos en m a t e r i a a g r c o l a e i n d u s t r i a l y en o t r o s c a m p o s de la economa, con e s p e c i a l r e f e r e n c i a a los p r o b l e m a s que se m e n c i o n a n al final de e s t e captulo. c) Organizacin y p e r f e c c i o n a m i e n t o de l a s e s t a d s t i c a s e informaciones de c a r c t e r econmico a s como de los m t o d o s de a n l i s i s p a r a v a l o r a r m e j o r los efectos del p r o g r a m a s o b r e el d e s a r r o l l o econmico y e s t i m a r los r e q u e r i m i e n t o s del d e s a r r o l l o futuro. d) F o r m a c i n de e c o n o m i s t a s que c o l a b o r e n en la e l a b o r a c i n y ejecucin de un p r o g r a m a de d e s a r r o l l o econmico. Los dos p r i m e r o s puntos del a p a r t a d o a) han sido objeto, r e c i e n t e m e n t e , de i m p o r t a n t e s r e s o l u c i o n e s del Consejo E c o n m i c o y Social de las Naciones Unidas.sy En cuanto al t e r c e r o , a s como a los d e m s a p a r t a d o s , l e s d e d i c a r e m o s b r e v e s c o m e n t a r i o s en las pginas r e s t a n t e s de e s t e ltimo captulo.

III. La accin t c n i c a c o m p l e m e n t a r i a de un p r o g r a m a Orientacin de la investigacin tecnolgica en los p a s e s con e s c a s e z de capital 28. Uno de los actos de m a y o r t r a s c e n d e n c i a en el d e s a r r o l l o econmico de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s es la c o o p e r a c i n t c n i c a que ha comenzado a p r e s t r s e l e s tanto e n l a p r e p a r a c i n de p r o y e c t o s e s p e c i a l e s como en la e l a b o r a c i n de p r o g r a m a s g e n e r a l e s de d e s a r r o l l o econmico. Hay que r e c o n o c e r , sin e m b a r g o , que p o r valiosa que sea e s t a c o o p e r a c i n en un m o m e n t o dado, su a l c a n c e en el orden del t i e m p o es de suyo l i m i t a d o . Los e x p e r t o s van a los p a s e s que los solicitan, c u m p l e n a l l su t a r e a t e m p o r a l y t e r m i n a n su m i s i n . En el d e s e m p e o de e s t a t a r e a , en su m a n e r a de afrontar l o s p r o b l e m a s de la realidad y en las soluciones que proponen, h a b r n d e s p e r t a d o en los e x p e r t o s l o c a l e s el d e s e o de p e n e t r a r en nuevos caminos y s e g u i r mtodos con los cuales no se encont r a b a n f a m i l i a r i z a d o s ; y a c a s o h a b r n dejado t a m b i n en el t e r r e n o una p a r t e grande de su e x p e r i e n c i a . P e r o a l l concluye su accin p r c t i c a . Los p r o b l e m a s de d e s a r r o l l o econmico de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s r e q u i e r e n una c o o p e r a c i n de m s v a s t a s p r o p o r c i o n e s . Ya se dijo en o t r o lugar que la m e r a t r a n s f u s i n de los equipos de capital de los g r a n d e s p a s e s no r e p r e s e n t a la f o r m a m s a c e r t a d a de p r o p a g a r la t c n i c a m o d e r n a en los
5 / Documento E/1946. 85

p a s e s m e n o s d e s a r r o l l a d o s . La evolucin tecnolgica de a q u e l l o s , e s p e c i a l m e n t e en los E s t a d o s Unidos, tiende s o b r e todo a e c o n o m i z a r m a n o de o b r a p o r unidad de capital, en tanto que desde el punto de vista de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , en g e n e r a l , h a b r a que o r i e n t a r m s bien la investigacin t e c n o l gica en el sentido de a c r e c e n t a r la p r o d u c c i n p o r unidad de capital. Como es fcil c o m p r e n d e r a l e c o n o m i s t a no le e s dado i r m s all del s i m p l e p l a n t e a m i e n t o de e s t e p r o b l e m a . C o r r e s ponde al investigador tecnolgico e s t a b l e c e r e l g r a d o en que p o d r a r e s o l v e r s e a p r o v e c h a n d o el c u e r p o e n o r m e de c o n o c i m i e n t o s cientficos y tecnolgicos a c u m u l a d o s en los g r a n d e s p a s e s p a r a e n c o n t r a r f o r m a s t c n i c a s que se adapten m e j o r a l a ndole de los p a s e s con e s c a s e z de c a p i t a l y abundancia r e l a t i v a de m a n o de o b r a . La tecnologa a g r c o l a nos ofrece e j e m p l o s de lo que c a b r i a e s p e r a r en o t r o s c a m p o s de la p r o d u c c i n si se o r i e n t a r a la investigacin tecnolgica en el sentido que acaba de e x p l i c a r s e . La e s c a s e z de t i e r r a , o m s bien dicho su l i m i t a c i n , ha llevado a soluciones en la a g r i c u l t u r a que, de e n c o n t r a r s e t a m b i n en m a t e r i a de bienes de capital, o f r e c e r a n c o n s i d e r a b l e s p e r s p e c t i v a s p a r a los p a s e s m e n o s d e s a r r o l l a d o s . M i e n t r a s la m e c a nizacin ha p e r m i t i d o r e d u c i r i n t e n s a m e n t e la cantidad de m a n o de o b r a n e c e s a r i a p a r a t r a b a j a r una unidad de t i e r r a , el m e j o r a m i e n t o de los distintos p r o c e d i m i e n t o s de cultivo ha a u m e n tado los r e n d i m i e n t o s p o r unidad de t i e r r a . E s t e aumento de r e n d i m i e n t o s se ha conseguido a v e c e s con una cantidad r e l a t i v a m e n t e pequea de capital destinado a la investigacin c i e n tfica y a la difusin p r c t i c a de sus r e s u l t a d o s . E s e m e j o r a m i e n t o de los p r o c e d i m i e n t o s de cultivo r e q u i e r e accin s i s t e m t i c a , continuidad en e l e s f u e r z o y p e r s i s t e n c i a de p r o p s i t o s tanto e n l a e t a p a p r e v i a de investigacin cientfica como en sus d e r i v a c i o n e s t e c n o l g i c a s , y tiene p o s i b l e m e n t e m a y o r i m p o r t a n c i a i n m e d i a t a que la m e c a n i z a c i n en m u c h o s p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s en que a p r e m i a m s a u m e n t a r la p r o d u c c i n de a l i m e n t o s que e c o n o m i z a r m a n o de o b r a . La m e c a n i z a c i n no r e q u i e r e el m i s m o tipo de accin s i s t e m t i c a y su implantacin no ofrece g r a n d e s dificultades; no es de e x t r a a r , por tanto, que en m u c h o s c a s o s se haya puesto el acento en ella, cuando lo que m s u r g a desde el punto de v i s t a del d e s a r r o l l o econmico e r a lo o t r o . E s evidente que el caso de la productividad de la t i e r r a es de un tipo distinto a l de la m a y o r productividad que p o d r a l o g r a r s e p o r la unidad de capital m e d i a n t e i n v e s t i g a c i o n e s t e c n o l g i c a s e s p e c i a l e s . Si lo m e n c i o n a m o s es p a r a e j e m p l i f i c a r m e j o r la ndole del p r o b l e m a de los p a s e s poco d e s a r r o l l a d o s : e c o n o m i z a r el factor m s e s c a s o t r a t a n d o de a u m e n t a r su productividad.
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Otro caso contribuye a i l u s t r a r m e j o r e s t e p r o b l e m a , si se suma a l a s explicaciones que a c e r c a de los equipos i n d u s t r i a l e s dimos en el captulo p e r t i n e n t e . Se c o m p r e n d e que en un pas con r e l a t i v a e s c a s e z de mano de o b r a y altos s a l a r i o s y con r e l a t i v a abundancia de capital se p r o c u r e e n c o n t r a r nuevos equipos de t r a n s p o r t e que consigan a u m e n t a r la velocidad y por tanto d i s m i n u i r e l tiempo de t r a b a j o , a costa del aumento del costo de la unidad de equipo. Ello impone a d e m s i n v e r s i o n e s m a y o r e s en c a m i n o s . En p a s e s m e n o s d e s a r r o l l a d o s se n e c e s i t a r a m s bien r e d u c i r la i n v e r s i n de capital r e q u e r i d a p a r a t r a n s p o r t a r una d e t e r m i n a d a cantidad de c a r g a , aun cuando no se reduzcan el tiempo de t r a n s p o r t e y, por tanto, la cantidad de mano de o b r a por unidad t r a n s p o r t a d a , o se r e d u z c a m e n o s que en los equipos de m a y o r costo e m p l e a d o s en los pases ms desarrollados. En esta m a t e r i a de t r a n s p o r t e s hay otro caso tpico de la posibilidad de e c o n o m i z a r capital, que p o d r a p r e s e n t a r s e a los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s si una investigacin tecnolgica bien o r i e n t a d a d i e r a r e s u l t a d o s p o s i t i v o s . La i m p o r t a c i n de automviles gravita p e s a d a m e n t e en el balance de pagos de la m a y o r ' p a r t e de e l l o s . Hay evidente p r e f e r e n c i a p o r i a s m a r c a s fabricadas en E s t a d o s Unidos, donde los altos i n g r e s o s de la poblacin han contribuido, e n t r e o t r o s f a c t o r e s , a que la evolucin del automvil haya tenido un sentido distinto al que p u d i e r a t e n e r en p a s e s de r e c u r s o s mucho m e n o r e s . Se nos ha informado, por ejemplo, que los a r t e f a c t o s de c r o m o en c i e r t a s m a r c a s de automviles r e p r e s e n t a n c e r c a del 10 por ciento del costo. P e r o este es slo uno de los f a c t o r e s que han impedido que el automvil se a b a r a t a s e en la medida que h u b i e r a sido posible por los c o n s i d e r a b l e s p r o g r e s o s de la tcnica productiva. No es slo el lujo y la comodidad, sino t a m b i n el aumento de la potencia del m o t o r lo que ha infludo p r e p o n d e r a n t e m e n t e en e s t e hecho. S e r a i n t e r e s a n t e a v e r i g u a r la posibilidad de l o g r a r m a r c a s de automvil que, sin t e n e r todas e s a s v e n t a j a s , que e j e r c e n muy c o m p r e n s i b l e a t r a c c i n , satisfagan la m i s m a n e c e s i d a d , p e r o con economa c o n s i d e r a b l e p a r a p a s e s que r e q u i e r e n i m p e r i o s a m e n t e a u m e n t a r sus i m p o r t a c i o n e s de e s t e medio de t r a n s p o r t e sin d e s m e d r o de la capitalizacin en o t r a s r a m a s de la actividad. En s n t e s i s , desde el punto de v i s t a d l o s p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , la evolucin tecnolgica d e b i e r a o r i e n t a r s e h a c i a el logro d e l a m a y o r productividad posible de los f a c t o r e s e s c a s o s : el capital y la t i e r r a . Ya se h a sealado cmo e s t e objetivo ha podido s e p a r a r s e c l a r a m e n t e del objetivo de e c o n o m i z a r mano de o b r a en el trabajo de e s t a l t i m a . Sin e m b a r g o , en el caso de los equipos de capital, no se t r a t a de t r a s l a d a r sino de a d a p t a r . De a h la n e c e s i d a d de que las investigaciones t e c n o lgicas abarquen todo el campo de la produccin l a t i n o a m e r i c a n a .
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E s t o no es todo, sin e m b a r g o : p a r a l e l a m e n t e al d e s a r r o l l o de dichas i n v e s t i g a c i o n e s , es n e c e s a r i o p r e p a r a r e x p e r t o s l a t i n o a m e r i c a n o s en todas aquellas e s p e c i a l i d a d e s r e q u e r i d a s p o r el d e s a r r o l l o econmico en las que no h a y a suficiente n m e r o de e l l o s . Hay s o b r a d a s razones- p r a p e n s a r que la investigacin tecnolgica en L a t i n o a m r i c a , a s f como la f o r m a c i n de e x p e r t o s p a r a a p l i c a r sus r e s u l t a d o s , tenga que r e a l i z a r s e en e s c a l a i n t e r n a c i o n a l . En p r i m e r lugar la m a n i f i e s t a tendencia de algunos g r a n d e s p a s e s a poner en juego c o n s i d e r a b l e s r e c u r s o s en l a s t a r e a s de c o o p e r a c i n t c n i c a con los p a f s e s m e n o s d e s a r r o l l a d o s y la no m e n o s m a n i f i e s t a inclinacin de e n c a u z a r p a r t e de e s o s r e c u r s o s m e d i a n t e la o r g a n i z a c i n de las Naciones Unidas, h a c e n p e n s a r que una idea del g n e r o que apuntbamos pueda e n t r a r dentro de e s e c a m p o . En segundo l u g a r , tanto en la investigacin tecnolgica como en la f o r m a cin t c n i c a , los r e s u l t a d o s s e r n m e j o r e s m i e n t r a s m s amplio sea el campo de s e l e c c i n de h o m b r e s : c i r c u n s c r i t o s t e a un solo p a s , no s i e m p r e p o d r n e n c o n t r a r s e los e l e m e n t o s m s c a p a c e s p a r a d e s e n v o l v e r s e en cada e s p e c i a l i d a d . A d e m s , la c o n c e n t r a c i n de r e c u r s o s en los t e m a s fundamentales" de investigacin y accin p r c t i c a podrfa h a c e r s e m e j o r en e s c a l a i n t e r n a c i o n a l . F i n a l m e n t e , p a r a el xito de e s t a t a r e a se r e q u i e r e un sentido de continuidad y p e r s i s t e n c i a que t a m b i n p o d r a r e a l i z a r s e m s a d e c u a d a m e n t e en e s a forma; en efecto, si la accin fuera p u r a m e n t e nacional, r e s u e l t o un p r o b l e m a tcnico e s p e c i a l es posible que los e x p e r t o s de un p a s , como suele s u c e d e r , t u v i e r a n que d e d i c a r s e a o t r a s actividades y c a e r en l a m e n t a b l e d i s p e r s i n de e s f u e r z o s ; en tanto que en la accin i n t e r n a c i o n a l podrfan d e d i c a r s e a la solucin de p r o b l e m a s s i m i l a r e s en o t r o s pafses o a m p l i a r el radio de sus tareas. La formacin de e c o n o m i s t a s p a r a l a s t a r e a s del d e s a r r o l l o econmico 29. Se h a dicho en otro l u g a r que en la e l a b o r a c i n y ejecucin de un p r o g r a m a de d e s a r r o l l o econmico se r e q u i e r e c o m b i n a r el e s f u e r z o de los e x p e r t o s en las d i s t i n t a s e s p e c i a l i d a d e s a que dicho p r o g r a m a se r e f i e r e con el de los e c o n o m i s t a s . Acabamos de f o r m u l a r algunas i d e a s a c e r c a d e l a f o r m a c i n de e s t o s e x p e r t o s , p r e v i o desenvolvimiento de l a s i n v e s t i g a c i o n e s t e c n o l g i c a s con v i s t a s a la fndole e s p e c i a l de los p r o b l e m a s l a t i n o a m e r i c a n o s . Nos r e f e r i r e m o s a h o r a a la f o r m a c i n de los e c o n o m i s t a s que deben i n t e r v e n i r en dichos p r o g r a m a s ampliando ideas ya e x p u e s t a s en un t r a b a j o anexo al p r i m e r Estudio E c o n m i c o c o r r e s p o n d i e n t e a 1948.
6/ El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus principales problemas. Comisin Econmica para Amrica Latina de las Naciones Unidas, Captulo I. 88

Se p r e s e n t a a q u la m i s m a cualidad. Hay p r i m e r o que a p r o v e c h a r los conocimientos cientficos en m a t e r i a econmica e l a b o r a d o s en los g r a n d e s c e n t r o s , p a r a f o r m u l a r la i n t e r p r e tacin t e r i c a d l o s p r o b l e m a s de d e s a r r o l l o econmico de los p a s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , y f o r m a r despus los e c o n o m i s t a s que puedan a c t u a r en la p r c t i c a en l a solucin de e s t o s problemas. Afortunadamente la t a r e a es m s m o d e s t a que en el c a s o d e l a formacin de e x p e r t o s t c n i c o s , y se cuenta ya cot c i e r t o s puntos de p a r t i d a p a r a r e a l i z a r l a tanto en l a s investigaciones que ha venido r e a l i z a n d o la o r g a n i z a c i n d e l a Comisin E c o n m i c a p a r a A m r i c a Latina de l a s Naciones Unidas como en l a s efectuadas en algunos institutos de m e r i t o r i a l a b o r . Puede a f i r m a r s e sin e x a g e r a r que en el c e n t r o de i n v e s t i gaciones de la CEPAL se ha iniciado por p r i m e r a vez en la A m r i c a Latina el estudio s i s t e m t i c o de los p r o b l e m a s de su d e s a r r o l l o econmico, respondiendo a uno de los p r o p s i t o s p r i m o r d i a l e s de su c r e a c i n . Se ha comenzado p o r la i n v e s t i gacin y el a n l i s i s de los hechos m s i m p o r t a n t e s y a ello ha seguido el empeo de b u s c a r su i n t e r p r e t a c i n t e r i c a y p l a n t e a r sus p r i n c i p a l e s p r o b l e m a s . Un instituto que se c r e a r a e s p e c i a l m e n t e con el fin d e f o r m a r e c o n o m i s t a s en m a t e r i a de d e s a r r o l l o econmico t e n d r a que t r a b a j a r en el m i s m o t e r r e n o con lamentable duplicacin de e s f u e r z o s . Antes bien, convendra a p r o v e c h a r la o r g a n i z a c i n p r e s e n t e que ha iniciado ya e s t o s estudios y f o r t a l e c e r l a p a r a que con la e x p e r i e n c i a que e s t recogiendo en la r e a l i d a d l a t i n o a m e r i c a n a pueda c o n t r i b u i r a la formacin de e c o n o m i s t a s e s p e c i a l i z a d o s en los p r o b l e m a s de d e s a r r o l l o econmico. Con e s t e p r o p s i t o , h a b r a que c o m e n z a r por la r e a l i z a c i n de c u r s o s de s e m i n a r i o en que los e c o n o m i s t a s de l a C E P A L , con d i r e c t o r e s competentes designados al efecto, p u d i e r a n d e d i c a r una p a r t e de su tiempo a la e l a b o r a c i n de conceptos y t c n i c a s que s i r v i e r a n p a r a l a formacin de o t r o s e c o n o m i s t a s . No se t r a t a de r e a l i z a r s i m u l t n e a m e n t e dos t a r e a s d i s t i n t a s ; sino de a l t e r n a r la investigacin d i a r i a de p r o b l e m a s c o n c r e t o s con el trabajo metdico de aquellos c u r s o s . L i b r e s a s de la preocupacin de sus t a r e a s h a b i t u a l e s , los e c o n o m i s t a s de la CEPAL p o d r n e x t r a e r de su e x p e r i e n c i a una s e r i e de conocim i e n t o s s i s t e m t i c o s a c e r c a de los p r o b l e m a s de d e s a r r o l l o econmico, que constituirn la b a s e m s adecuada p a r a la f o r m a c i n de e c o n o m i s t a s capaces de i n t e r v e n i r con eficacia en la solucin de e s t o s p r o b l e m a s . E s t o s s e m i n a r i o s no d e b i e r a n r e a l i z a r s e en f o r m a i n t e r m i t e n t e , sino continua, de a c u e r d o con un plan que a b a r q u e los p r o b l e m a s m s i m p o r t a n t e s del d e s a r r o l l o econmico, desde la discusin de los p r o c e d i m i e n t o s que convenga a p l i c a r en su a n l i s i s h a s t a la c o n s i d e r a c i n y juicio c r t i c o de los p r o g r a m a s de d e s a r r o l l o .
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No se tiene el propsito de substituir a las mltiples escuelas o facultades de economia que existen en Latinoamrica o competir con ellas, sino ms bien de cooperar con estas instituciones, complementar su labor y trabajar con aquellos de sus egresados que, habiendo tenido experiencia en la realidad latinoamericana y responsabilidades concretas en la gestin econmica, desearan especializarse enproblemas de desarrollo. Se tratara, pues, de cursos de seminario para post-graduados, y, dada su ndole, es de suponer que habra que trabajar en ellos con un nmero relativamente pequeo de personas. Adems, en estos cursos podran participar economistas que son funcionarios de instituciones internacionales y corporaciones nacionales de fomento, y que estn especialmente interesados en los problemas de desarrollo econmico. Los cursos seran, por lo tanto, el lugar propicio para intercambiar la creciente experiencia que se va acumulando en la Amrica Latina en esta materia, discutir problemas comunes y aprovechar todo ello para la formacin de nuevos economistas. Esta forma de cooperacin tendra para el centro de investigaciones de la CE PAL un valor considerable, pues le acercara cada vez m s a los problemas vivos del desarrollo econmico de los pases latinoamericanos, ampliara su campo de observacin de los hechos y le permitira cumplir ms provechosamente sus funciones. No debemos olvidar en ltima instancia que en los problemas de desarrollo econmico se encuentra el campo de accin prctica ms prometedor e importante de esta organizacin regional de las Naciones Unidas.

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