UNIVERSIDAD NACIONAL DE CUYO

Facultad de Ciencias Econmicas Mendoza, setiembre, 2010

BASES PARA UN PROYECTO DE NUEVO RGIMEN DE COPARTICIPACIN MUNICIPAL DE IMPUESTOS PARA LA PROVINCIA DE MENDOZA Vega, Juan Argentino (Profesor, Finanzas Pblicas) Garca Ojeda, J. Carlos (Profesor, Control de Gestin) Diblasi, Juan Vctor (Adscripto, Finanzas Pblicas) 1. Introduccin1 El rgimen municipal de la Provincia de Mendoza es de tipo departamental. Esto es, existe un solo municipio por unidad de divisin poltica (departamento); cada municipalidad tiene un territorio claramente definido y fijo y no existe ningn espacio geogrfico excluido de la jurisdiccin municipal. Este rgimen rige tambin en unas pocas provincias argentinas (San Juan, La Rioja, Buenos Aires). Existen adems otras diferencias notables entre los regmenes municipales de las distintas provincias, como las referidas al nmero de habitantes a partir del cual una localidad se constituye en municipio, la posibilidad de fusionarlos o desmembrarlos, las atribuciones impositivas, el grado de autonoma, etc. En cuanto a competencias, las municipalidades de Mendoza ejercen funciones delegadas que emanan de la Constitucin Provincial de 1916 (Art. 197 a 210) y de la Ley Orgnica Municipal de 1932. O sea, no son originarias, por lo que no podran atender aqullas que no les hayan sido acordadas. Asimismo, su grado de autonoma es limitado. No ha sido an considerado necesario ajustar esta normativa a la disposicin de la Constitucin Nacional reformada en 1994 que establece la autonoma municipal. Existen dieciocho departamentos en la Provincia y todos tienen participacin en los recursos que asigna la ley. Su nmero no puede ser disminuido pero la Legislatura puede crear nuevos separndolos de los existentes. Asimismo, tampoco se distinguen categoras entre ellos por lo que inicialmente a todos les corresponde las mismas competencias y responsabilidades. La Ley N 1079 (Orgnica de Municipalidades) establece en su Artculo 75, inciso 3, que es competencia de las municipalidades Proveer y reglamentar los servicios de aguas corrientes, sanitarios, usinas de electricidad, gas, tranvas, telfonos, y dems servicios anlogos, ya sea por cuenta de la Municipalidad o por concesiones. Cuando la explotacin de estos servicios comprenda ms de un Departamento, requerir sancin de cada una de las Municipalidades afectadas, debiendo someterse asimismo a la aprobacin de la Legislatura. En el inciso 11 del mismo artculo agrega: Proveer todo lo concerniente al
1

El presente trabajo es parte del proyecto de investigacin acreditado por el Consejo de Investigaciones de la U. N. Cuyo Federalismo y finanzas pblicas nacionales, provinciales y municipales. Anlisis y propuestas. Los autores agradecen la valiosa colaboracin de los Ayudantes Alumnos Sonia Araujo, Damar Gisbert, Sebastin Flores y Agustn Cuaranda.

alumbrado pblico pudiendo hacerlo por cuenta de la Municipalidad o por concesiones de tiempo limitado. A partir de 1930 se inicia un perod o en que se produce una desmunicipalizacin de estos servicios ya que muchos de ellos pasan a ser prestados por empresas pblicas de jurisdiccin nacional o provincial (electricidad, agua y saneamiento, gas, telfonos). Algunas de estas empresas nacionales han sido descentralizadas con posterioridad a las provincias y actualmente estn otorgadas en concesin al sector privado. Tambin ha sido corriente en Mendoza que muchos servicios originalmente municipales fueran asumidos por el gobierno provincial debido a que, por las caractersticas de su prestacin y la concentracin urbana, comprendan a varias municipalidades (por ejemplo, aunque prestado por concesionarios privados, el transporte pblico es actualmente regulado por el gobierno provincial). La Constitucin Nacional originalmente prevea (Art. 5) que las provincias deban dictar una constitucin que asegurara su rgimen municipal. A partir de 1994, en el nuevo artculo 123, se agrega ...asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Es posible que se pretendiera reconocer a los municipios poderes originarios. En un nmero creciente de provincias, sobre todo en aqullas que han reformado su constitucin con posterioridad a 1983, se reconoce la autonoma municipal y la facultad de los municipios a dictar su propia carta orgnica y a establecer impuestos, todo esto circunscrito a las limitaciones que establezca la misma Carta Magna provincial (San Luis, Neuqun, entre otras). De todas maneras, a los municipios de Mendoza les han quedado competencias muy reducidas como el ejercicio del poder de polica en los asuntos locales y los ya mencionados referidos a la conservacin y construccin de infraestructura urbana y otros. Algunas municipalidades realizan limitadas prestaciones de salud, educacin y accin social y, si bien la seguridad en el trnsito es ahora competencia municipal, muchas la delegan en la polica provincial. En muy contados casos tienen a su cargo la provisin de agua y saneamiento. No existe un proceso concreto de descentralizacin de los servicios pblicos desde la Provincia hacia el menor nivel de gobierno. Para atender sus responsabilidades las municipalidades recurren, dentro de sus limitadas facultades tributarias, a su tributacin propia, pero dependen en gran medida de los recursos que les provee el gobierno provincial. En el presente estudio se analiza la situacin fiscal de los municipios y el rgimen de coparticipacin en los recursos provinciales, ponindose un especial nfasis en este tema. Finalmente se esbozan propuestas para una futura reforma legislativa encaminada a una solucin de los problemas fiscales que se detectan. 2. Los ingresos y gastos de los gobiernos municipales Las municipalidades perciben ingresos tributarios propios y de participacin en los recursos de la tributacin provincial y nacional, regidos stos por la Ley N 6396, sancionada en 1996 y sus modificatorias (la principal, la 8127 de 2009). Adems perciben ingresos no tributarios y transferencias condicionadas y no condicionadas de la jurisdiccin provincial. Ocasionalmente, pueden recibir aportes de Tesoro Nacional.2 Los recursos tributarios propios son fundamentalmente las tasas por servicios a la propiedad raz, de comercio e industria, de higiene y seguridad y los derechos de inspeccin de obras privadas. En Mendoza, a diferencia de otras provincias, las municipalidades no pueden establecer impuestos si no slo tasas retributivas de servicios. 3

El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional fue creado por la Ley N 23548, de Coparticipacin Federal, y su asignacin depende de la exclusiva discrecionalidad del Ministerio del Interior. 3 Las municipalidades tendrn las rentas que determine la ley orgnica y en ningn caso podrn dictar ordenanzas creando impuestos ni contribuciones de ninguna clase, salvo respecto de los servicios municipales

En el Cuadro N 1 se incluye la ejecucin presupuestaria del agregado municipal de Mendoza para el perodo 1993 - 2009. Si bien los datos desde 2002 no son estrictamente comparables con los anteriores debido a que hasta 2001 hubo estabilidad de precios y a partir de 2002 se reinicia el proceso inflacionario, se ha preferido dejar todos los aos a precios corrientes en razn de carecer de un deflactor confiable. Entre los ingresos no tributarios se destaca la participacin que tienen los departamentos productores de petrleo y energa en las regalas que cobra la Provincia. Esta distribucin est regida tambin por la ley de participacin municipal. Otros ingresos no tributarios estn representados por el cobro de distintos servicios que presta el municipio y las rentas de su propiedad.

(Constitucin de Mendoza, Art. 199, Inc. 6). En los Art. 113 y 114 de la ley 1079 figura una extensa lista de los recursos que pueden percibir las municipalidades.

Cuadro N 1- Ejecuciones Presupuestarias Consolidadas del Sector Pblico Municipal de Mendoza (en pesos corrientes)
Concepto 1. Ingresos Corrientes 1.1 de Jurisdiccin Municipal 1.1.1 Tasas y Derechos Municipales 1.1.2 Otros Ingresos de Jurisdiccin Municipal 1.1.3 Otros Ingresos (Index., Multas, Recargos) 1.1.4 Rentas Financieras 1.2 de Otras Jurisdicciones 1.2.1 Coparticipacin Imp. Nacionales 1.2.2 Participacin de Impuestos Provinciales 1.2.3 Anticipos 1.2.4 Otros Ingresos de Otras Jurisdicciones 1.2.5 Regalas 2. Erogaciones Corrientes 2.1 Operacin 2.1.1 Personal 2.1.2 Bienes 2.1.3 Servicios 2.2 Intereses y Gastos de la Deuda 2.3 Transferencias Corrientes 2.4 Crdito Adicional 3. Resultado Econmico (1 - 2) 3.1 Resultado Econmico Primario (1 - 2 + 2.2) 4. Ingresos de Capital 4.1 Reembolsos 4.2 Venta de Bienes de Uso 4.3 Otros 5. Erogaciones de Capital 5.1 Inversin Real 5.1.1 Bienes 5.1.2 Trabajos Pblicos 5.2 Inversin Financiera 5.3 Transferencias de Capital 5.4 Bienes Preexistentes 5.5 Prstamos 6. Total de Recursos (1 + 4) 7. Total de Erogaciones (2 + 5) 8. Resultado Financiero ( 6 - 7) Financiamiento Neto Financiamiento Aportes no Reintegrables Uso del Crdito Supervit de Ejercicios Vencidos Otros (Bonos) Dficit de Ejercicios Vencidos Otras Erogaciones Amortizacin de la Deuda Otros 215.153.694 223.925.006 -8.771.312 16.474.333 16.934.200 15.050.306 1.883.894 0 0 0 459.867 459.867 233.882.399 229.556.735 4.325.664 26.634.524 26.957.731 16.517.128 2.066.743 938.191 2.108.528 0 564.827 564.827 207.996.216 242.823.390 -34.827.175 28.485.184 33.739.812 13.592.986 3.724.381 2.899.336 13.523.109 0 5.254.628 5.254.628 210.438.351 214.630.505 -4.192.154 15.797.781 21.621.163 4.925.529 12.048.146 0 4.647.487 0 5.823.382 5.823.382 0 6.224.242 234.128.838 238.861.745 -4.732.907 10.330.904 15.288.544 7.832.536 3.733.705 1.324.954 2.397.349 0 4.957.640 4.957.640 238.874.242 273.290.106 -34.415.864 28.191.621 39.617.605 11.710.846 20.403.448 7.402.679 100.633 0 11.425.984 11.425.984 238.478.624 301.405.605 -62.926.981 45.220.091 37.607.104 11.228.629 12.916.175 6.217.095 7.168.018 77.187 7.612.987 6.737.267 875.721 17.706.890 236.071.882 281.825.711 -45.753.829 21.823.470 16.643.656 8.453.845 5.989.811 2.100.000 100.000 0 5.179.814 4.821.489 358.325 23.930.359 213.889.692 262.394.660 -48.504.968 26.538.168 23.235.345 5.231.387 12.530.515 2.324.923 800.000 0 3.801.344 3.424.519 376.825 21.966.800 226.429.163 224.662.317 1.766.845 46.284.381 23.985.448 15.979.069 8.006.379 0 0 0 22.298.933 15.211.589 7.087.344 -48.051.227 271.495.092 259.744.726 11.750.366 30.009.341 8.648.890 6.741.879 1.630.096 276.914 0 0 21.360.452 21.009.503 350.949 -41.759.707 1993 210.386.080 53.994.813 40.987.594 12.021.421 437.634 548.165 156.391.266 68.086.609 54.812.178 0 27.829.189 5.663.291 174.747.836 170.900.120 123.997.761 11.373.431 34.765.573 182.093 3.499.971 165.652 35.638.243 35.820.336 4.767.614 4.619.019 59.009 89.587 49.177.170 47.666.098 8.408.809 39.257.289 682.841 589.596 233.665 1994 228.068.003 58.467.793 45.602.957 11.819.054 1.010.866 34.916 169.600.209 55.129.009 73.526.995 6.443.051 23.300.922 11.200.232 198.056.240 188.655.659 139.021.261 11.832.955 37.801.443 1.951.203 4.178.971 43.485 30.011.763 31.962.966 5.814.396 4.423.171 51.037 109.686 49.302.558 48.699.691 6.458.610 40.592.638 543.795 1.029.520 240.727 1995 200.782.954 53.809.977 43.626.875 8.258.226 1.790.470 134.406 146.972.977 56.275.030 69.500.719 5.735.412 5.995.780 9.466.036 197.602.586 190.317.215 141.386.936 10.273.377 38.656.901 3.230.679 3.704.042 350.651 3.180.368 6.411.047 7.213.261 6.284.041 99.595 829.625 45.220.804 42.876.835 4.415.976 38.977.522 1.597.877 142.172 87.257 1996 205.830.812 60.988.206 46.845.626 11.181.589 2.141.968 819.023 144.842.606 67.820.057 59.050.629 5.410.345 4.073.379 8.488.196 192.259.700 184.651.285 138.265.458 10.577.981 35.807.846 3.781.340 3.396.179 430.897 13.571.111 17.352.451 4.607.539 4.069.504 98.227 439.808 22.370.804 21.618.145 3.126.025 18.686.533 253.760 172.602 131.884 1997 228.685.381 65.411.019 51.418.136 8.744.779 4.599.362 648.742 163.274.362 66.287.020 78.975.632 -327.090 7.631.571 10.707.229 206.214.878 198.507.231 144.877.231 13.795.036 39.834.963 2.138.554 5.448.898 120.195 22.470.503 24.609.057 5.443.457 5.178.055 46.359 219.044 32.646.867 31.436.409 3.860.637 28.062.583 375.682 175.152 172.813 1998 233.497.764 69.307.863 54.074.793 11.798.862 2.622.767 811.441 164.189.901 69.469.066 80.382.107 18.204 9.647.722 4.672.802 222.861.950 211.290.396 150.767.607 15.118.333 45.404.456 2.407.520 8.879.522 284.512 10.635.815 13.043.334 5.376.478 5.300.798 65.098 10.582 50.428.156 43.146.498 10.156.568 38.270.900 318.932 1.264.683 417.073 1999 234.011.766 66.003.670 51.245.302 13.960.903 277.500 519.965 168.008.095 61.618.242 89.509.339 0 14.940.390 1.940.123 246.912.959 231.450.640 164.913.912 14.135.882 52.400.846 2.103.726 6.548.409 6.810.184 -12.901.194 -10.797.468 4.466.859 4.237.934 19.536 209.389 47.026.991 38.194.245 9.497.262 33.670.935 338.702 3.337.261 56.794 2000 230.370.095 63.087.790 50.386.424 12.155.472 385.876 160.019 167.282.304 65.469.672 69.434.863 145.488 30.973.454 1.258.828 238.255.105 226.054.787 163.576.213 13.411.632 49.066.941 2.701.190 4.882.437 4.616.690 -7.885.010 -5.183.819 5.701.788 3.963.314 258.021 1.480.454 38.390.793 30.973.701 10.713.880 22.140.195 383.343 3.815.446 316.124 2001 210.016.600 58.758.594 47.649.383 10.978.410 72.347 58.454 151.258.006 60.889.509 72.181.297 236.141 16.461.524 1.489.536 233.245.605 219.206.630 162.214.307 11.949.580 45.042.744 3.929.526 4.082.080 6.027.369 -23.229.004 -19.299.479 3.873.092 3.474.731 182.344 216.017 26.154.455 23.778.541 3.550.080 19.746.747 1.481.891 104.650 764.457 2002 219.995.479 58.736.547 49.597.089 9.126.866 12.592 0 161.258.932 52.188.775 84.064.750 107.927 14.945.518 2.408.015 207.390.898 197.294.867 147.435.307 15.171.960 34.687.600 5.990.826 4.105.204 0 12.604.581 18.595.408 6.433.684 3.079.992 3.168.111 185.581 17.271.420 16.103.756 2.745.591 13.358.165 259.048 744.626 163.990 2003 265.675.680 73.976.851 59.521.665 14.165.613 149.814 139.759 191.698.828 66.170.321 114.460.065 160.453 8.301.983 2.062.880 235.622.101 225.372.602 156.132.293 22.137.196 47.103.113 2.813.125 6.643.280 793.095 30.053.579 32.866.703 5.819.412 4.017.818 65.196 1.736.399 24.122.625 23.330.290 4.774.109 18.556.181 176.325 441.154 174.857 2004 395.140.212 91.600.656 70.877.915 20.673.619 19.100 30.021 303.539.557 121.563.871 135.752.376 97.296 31.419.411 14.011.020 338.602.030 320.506.213 217.700.798 33.019.100 69.786.315 2.556.486 16.275.517 1.394.670 56.538.183 59.094.668 3.552.659 3.143.064 93.162 316.433 55.457.273 51.233.656 9.242.395 32.708.583 2.355.494 943.591 683.597 0 398.692.872 394.059.303 4.633.569 44.697.780 25.818.626 8.864.849 13.712.022 1.389.519 514.071 0 18.879.154 17.051.551 1.827.603 -49.331.349 2005 489.266.875 112.358.565 87.363.527 24.957.929 37.110 0 376.908.310 131.932.139 184.861.292 0 37.189.052 22.471.684 455.413.968 426.877.041 287.549.988 39.280.669 100.046.383 2.574.322 25.178.316 784.290 33.852.907 36.427.229 5.159.158 4.197.646 783.091 178.420 79.295.059 74.966.509 22.245.325 52.721.184 1.137.228 2.660.677 400.647 23.945 494.426.033 534.709.027 -40.282.994 50.681.093 33.773.428 20.589.578 6.394.664 2.836.204 1.280.207 0 16.907.665 15.665.245 1.242.420 -10.398.100 56.369.694 33.692.008 555.916.694 510.386.315 363.237.025 42.772.506 114.075.226 2.020.695 27.615.181 0 56.328.274 58.348.969 15.957.271 9.644.641 1.527.682 4.784.948 93.395.588 85.758.461 34.384.892 51.373.569 302.850 2.679.358 2.035.516 34.273 628.202.240 649.312.282 -21.110.043 55.976.065 36.760.114 21.526.420 9.777.856 3.776.942 1.678.896 0 19.215.952 17.498.237 1.717.715 -34.866.023 27.727.980 28.394.531 725.358.849 676.851.582 481.674.073 49.659.565 160.207.945 3.470.311 22.689.678 0 44.359.095 47.829.406 30.663.928 8.434.974 60.660 22.168.294 170.173.699 155.038.881 18.397.530 136.641.350 776.939 3.187.300 5.871.811 0 39.648.329 25.717.094 5.622.731 6.939.798 2006 612.244.969 128.686.763 100.664.603 27.865.297 149.955 6.908 483.558.206 173.967.164 219.200.429 2007 158.205.333 122.784.820 34.438.451 978.651 3.411 611.512.611 302.655.631 252.734.468 2008 211.065.989 114.109.398 27.370.121 6.266.150 773.081 807.423.283 359.411.936 380.689.092 2009 285.482.787 242.930.423 7.180.309 1.303.441 34.068.614 916.201.357 448.184.370 483.889.396

769.717.944 1.018.489.272 1.199.351.345

974.678.682 1.206.226.048 934.257.945 1.156.037.381 649.902.000 67.109.823 217.246.122 6.002.092 28.193.409 755.726 43.810.590 49.812.682 43.874.367 25.979.624 3.159.526 14.735.217 162.101.351 153.616.448 20.365.954 133.250.494 1.093.330 2.082.749 4.607.370 0 764.766.062 84.936.391 308.672.316 22.081.252 40.989.874 0 -6.874.703 15.206.550 75.464.448 13.312.133 218.226 61.700.203 410.343.563 376.734.538 77.412.101 303.168.708 879.355 9.161.400 12.227.666 0

800.381.872 1.062.363.639 1.274.815.793 895.532.548 1.136.780.033 1.616.569.611 -95.150.675 127.901.310 105.863.326 59.366.407 14.816.979 28.252.108 3.427.832 0 22.037.984 22.037.984 0 -32.750.635 -74.416.394 154.172.480 112.915.135 79.968.064 12.382.741 12.592.028 7.972.302 0 41.257.345 39.412.264 1.845.081 -79.756.086 -341.753.817 119.040.073 100.553.647 90.690.886 13.570.895 8.772.734 0 13.613.417 18.692.325 11.298.083 10.916.907 155.322.722

Endeudamiento Forzoso -7.703.021 -13.158.125 6.341.990 -11.605.626 -5.597.997 Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin suministrada por el H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza

Las municipalidades tienen tambin acceso al uso del crdito y el gobierno provincial suele acudir con anticipos de coparticipacin y otros aportes no reintegrables. Por lo general, estos anticipos y aportes suelen depender de la discrecionalidad de las autoridades de turno. Los gastos de los gobiernos municipales estn lgicamente relacionados con las competencias y funciones que la Constitucin de la Provincia y la Ley Orgnica les asignan. El presupuesto municipal es aprobado anualmente por el Concejo Deliberante y, en general, sigue una estructura tradicional. La ley de contabilidad de la Provincia es de aplicacin para los municipios y el control externo de legalidad est a cargo del Tribunal de Cuentas provincial. No obstante las municipalidades estaran facultadas para aplicar tcnicas presupuestarias modernas (presupuestos por objetivos, por resultados, participativos, etc.) Sin embargo existen escasos avances importantes en este sentido, los cuales son muy recientes. La registracin y exposicin de los ingresos y gastos se realiza de acuerdo con las normas contables provinciales. Tambin es obligatorio para los municipios ajustarse a las normas de la Ley Provincial de Responsabilidad Fiscal, cuyo rgano de aplicacin y control es el Tribunal de Cuentas. 3. Anlisis de la situacin fiscal de los municipios de Mendoza En este apartado se realizar un somero anlisis de la situacin financiera de las municipalidades mendocinas. Para ello se utilizan una serie de indicadores de gestin o de responsabilidad fiscal que podran ser los que deberan exigrseles a los municipios. La Ley Federal de Responsabilidad Fiscal N 25917 establece el marco en el que se deben generar estos indicadores de gestin, impulsando a los gobiernos locales a calcular y definir indicadores homogneos de gestin pblica que midan la eficiencia y eficacia en materia de recaudacin y eficiencia en materia de gasto pblico, basados en fuentes de informacin oficial, y que permitan realizar comparaciones interjurisdiccionales a travs del tiempo. A nivel nacional, el Foro Permanente de las Direcciones de Hacienda y Presupuesto de las provincias ha propuesto una serie de indicadores agregados fiscales y financieros. Adicionalmente, la Ley Provincial de Responsabilidad Fiscal establece que los Ministros del Poder Ejecutivo y los Secretarios de los Municipios estn obligados a presentar un programa de indicadores de resultado para cada ministerio, con el objeto de evaluar el cumplimiento de su misin, de acuerdo con lo establecido por la Ley de Ministerios N 6.366. No surge con claridad del texto de la Ley Provincial cules van a ser stos indicadores, no obstante se entiende que deben estar en lnea con las disposiciones del Foro Permanente de las Direcciones de Hacienda y Presupuesto. Por otro lado, la normativa provincial deja en libertad de eleccin a los Municipios, en relacin a estos indicadores. Eso ha llevado a una situacin en la que los 18 municipios presentan indicadores que no son homogneos entre s, incumpliendo as parte del mandato legal. En este trabajo se entiende por indicadores a las reglas y/o ratios que sirven para medir el cumplimiento de los objetivos de la gestin. Adicionalmente, los indicadores deben servir para evaluar y comunicar los resultados obtenidos en la gestin municipal. Estos, o cualesquiera otros indicadores que se adopten, deben reunir las siguientes cualidades: Responsabilidad: se refiere a que debe asignarse responsables al momento de la medicin y exposicin de los indicadores. 5

 Claridad: no debe haber dudas respecto de lo que el indicador pretende medir. Debe mencionarse claramente la forma de clculo. Fiabilidad: el origen de los datos sea fiable y que el dato est disponible cada vez que lo necesitamos. Periodicidad: se refiere a la frecuencia en que se va a realizar la medicin. Temporalidad: el lapso entre que se generan los datos para los indicadores y el momento en que se conocen los mismos, debe ser el menor posible. Sin pretender ser taxativos, se proponen los siguientes indicadores fiscales para los municipios de la provincia de Mendoza: 1. Poblacin servida: se refiere a la cantidad de habitantes por agente municipal. Este indicador pretende premiar a aquellos municipios que hacen un uso ms eficiente de su recurso humano. La frmula es:

. Dentro del nmero de empleados municipales se debera incluir a la planta de personal permanente y temporario y a los contratados. Podra interpretarse como una medida aproximada de la productividad del personal. Mientras ms alto sea el valor del cociente, mayor es el rendimiento o productividad media de los recursos humanos utilizados. 2.Autofinanciamiento: permite medir la suficiencia financiera del municipio. Tambin se lo denomina correspondencia fiscal, ya que estara indicando que el nivel de gobierno que toma decisiones sobre los gastos (que traen aparejado un beneficio poltico para los gobernantes) asume los costos (polticos) de esa decisin. La inversa de este indicador sera el grado de dependencia financiera. Su frmula de clculo es:

. 3. Endeudamiento: permite conocer la proporcin que representa la amortizacin y los intereses y gastos de la deuda en relacin al presupuesto total de recursos. Se estima que mientras menor es el valor de ente indicador, mejor es la situacin del municipio para cumplir su cometido al no estar condicionado por compromisos que disminuiran su capacidad de decisin. Su expresin numrica estara dada por:

4. Solvencia: permite conocer la capacidad del municipio de cumplir con sus obligaciones y financiar sus inversiones. La frmula para su clculo es:

Otra forma de medir esta capacidad sera tomar la diferencia entre numerador y denominador, conocida como ahorro pblico o resultado econmico segn la nomenclatura ms usada en la administracin financiera pblica. En el caso del cociente aqu presentado, si su valor es superior a la unidad, el municipio estara en condiciones de afrontar su deuda y emprender inversiones; si fuera inferior, su situacin sera comprometida. Si se utilizara la diferencia entre ambos valores, habra que juzgar si la misma es positiva o negativa para

similares conclusiones.4 La utilizacin del cociente tiene ventajas al evitar la utilizacin de valores negativos o nulos en los clculos que se realicen. 5. Inversin real: se refiere a qu proporcin del gasto total municipal es gasto de infraestructura. La frmula para su clculo es:

Es posible interpretar que el espritu y la intencionalidad del rgimen de responsabilidad fiscal estn asociados, entre otros aspectos, a la transparencia y al seguimiento y evaluaciones peridicas de la informacin. En concordancia con lo anterior es los indicadores propuestos y descriptos arriba, deberan ser calculados de manera homognea para los 18 municipios de la provincia, y su clculo debera depender de los datos publicados en oportunidad de las presentaciones trimestrales que, por imposicin de la Ley Provincial de Responsabilidad Fiscal, todos los municipios (como as tambin todos los organismos gubernamentales) deben presentar al Tribunal de Cuentas de la Provincia. De esta forma se cumpliran los requisitos que se han sealado ms arriba. Los indicadores seran trimestrales, elaborados con dos meses de retraso, y la informacin de donde surgen debera ser considerada veraz ya que es auditada por el Tribunal de Cuentas, como rgano de aplicacin segn establece la misma ley, y como rgano de control externo del sector pblico provincial. A continuacin se hace un anlisis de la situacin fiscal de los municipios utilizando los indicadores aqu presentados. En el Cuadro N 2 se puede comparar la diversa situacin de los municipios en cuanto a la productividad de la planta de personal ocupada. Se presenta su evolucin desde 1989 a 2009. A lo largo del perodo puede apreciarse una acentuada disminucin de esta medida concluyndose que los municipios en su conjunto hacen una utilizacin cada vez mayor de recursos humanos. Cabra la pregunta de si se trata de un crecimiento del clientelismo electoral. En el Cuadro N 3 se presenta el indicador de autofinanciamiento. Analizando su evolucin en el periodo considerado (1999 a 2009) se llega a la conclusin que ha disminuido significativamente el grado de correspondencia fiscal en el conjunto de municipios mendocinos. Tambin esta conclusin, que puede generalizarse para la mayora de las jurisdicciones, significa un juicio negativo sobre el desempeo fiscal de las municipalidades de Mendoza. Con respecto al grado de endeudamiento, la situacin sera distinta. Tanto el conjunto, como la mayora de los municipios, presentan un endeudamiento muy bajo, posiblemente debido al bajo nivel de autonoma que este nivel de gobierno tiene en la Provincia de Mendoza: si una municipalidad quisiera emitir bonos, por ejemplo, requiere la autorizacin de la Legislatura provincial. En el Cuadro N 4 se puede observar la situacin de las municipalidades respecto de este indicador. Como se defini ms arriba, el ndice de solvencia permite medir la capacidad de un ente para repagar su deuda y financiar sus inversiones. En el Cuadro N 5 es posible ver que los municipios de Mendoza muestran un desempeo dispar. Para el conjunto, el indicador muestra un comportamiento que podra calificarse de equilibrado, es decir, cercano a la unidad. Es posible asociar su evolucin con las fluctuaciones del nivel de actividad econmica y con la toma de medidas de ajuste ante situaciones graves de desfinanciamiento: en 2002 comienza una recuperacin que declina a partir de 2007. Si se observa el ltimo ao de la serie, se concluye que la mayora de las municipalidades no estaran en condiciones de financiar inversiones (no se menciona aqu la capacidad de repago de deuda debido al bajo nivel de endeudamiento que muestran las municipalidades).
4

En trabajos anteriores los autores ha utilizado el concepto de ahorro pblico.

Cuadro N 2 Poblacin Servida (Habitantes sobre Planta de Personal) Municipio 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Capital Godoy Cruz General Alvear Guaymalln Junn La Paz Las Heras Lavalle Lujn Maip Malargue Rivadavia San Carlos San Martn San Rafael Santa Rosa Tunuyn

67,75 89,71 125,32 152,04 144,22 54,65 138,84 153,54 85,63 121,53 59,23 111,09 84,21 175,87 124,42 92,09 103,38

68,80 92,39 123,04 148,93 135,56 55,18 109,87 152,65 83,68 121,37 58,98 110,13 80,63 148,03 119,21 91,17 126,39

62,46 102,60 108,69 151,03 99,35 50,96 112,92 133,08 91,51 126,68 59,80 106,68 90,81 129,15 113,36 73,74 122,42

62,52 102,37 104,89 147,23 118,85 52,43 124,50 140,13 94,75 128,99 60,54 94,64 77,13 114,88 105,14 76,35 126,78

62,07 91,96 94,85 147,29 112,16 52,13 140,59 130,73 95,51 123,46 66,07 90,24 79,57 114,33 106,50 75,95 128,19

61,98 90,62 92,63 143,27 103,79 55,78 145,23 123,66 95,07 122,27 58,73 93,17 77,92 113,69 108,17 71,42 132,53

62,22 87,06 91,54 143,63 99,54 56,49 148,37 127,27 94,19 121,20 58,63 84,30 56,71 115,05 112,85 72,74 123,80

62,34 88,29 91,15 145,05 101,01 57,53 150,58 126,55 95,27 123,46 62,52 82,32 58,20 116,32 116,26 73,99 122,29

55,71 99,16 95,60 142,93 100,31 57,30 157,70 111,71 74,03 125,51 59,13 85,18 65,88 122,33 103,07 67,74 110,18

53,68 97,93 94,34 133,64 98,58 56,41 152,01 106,54 77,33 126,61 60,96 85,39 67,65 120,34 104,34 68,54 110,23

54,21 97,55 91,51 123,87 98,15 57,63 148,17 101,19 76,63 123,79 62,93 84,49 68,85 115,48 101,26 67,40 113,89

56,21 100,13 88,67 125,39 100,25 56,97 148,37 100,77 70,65 122,60 62,07 93,72 70,53 116,07 96,70 67,11 115,88

48,74 93,06 80,88 121,67 101,47 57,60 147,73 92,59 74,84 131,08 52,21 93,85 72,28 109,84 90,97 62,54 110,83

50,48 97,93 83,62 138,27 105,55 58,05 146,76 95,07 86,14 137,90 50,49 100,15 73,68 116,07 93,92 63,47 116,22

49,32 100,96 84,19 136,94 99,79 58,80 139,05 96,72 93,20 139,87 48,41 101,10 76,87 114,85 96,42 63,93 109,91

46,94 99,22 90,69 125,45 100,90 54,30 125,82 97,45 92,26 131,80 39,38 102,28 73,51 116,44 80,75 62,81 100,74

41,10 89,56 81,85 92,43 76,63 30,42 101,88 59,87 24,07 116,72 27,39 83,68 58,08 89,99 80,16 42,00 73,94

40,13 89,76 77,13 89,10 74,07 21,36 91,37 71,12 67,06 105,86 24,98 76,95 54,92 87,35 79,42 47,24 71,46 70,11
73,73

39,23 84,40 63,39 91,90 75,51 43,93 87,31 64,55 63,20 51,46 32,84 76,12 45,74 91,38 69,10 35,24 67,80 66,76
67,16

43,21 89,49 62,45 78,11 73,53 18,50 86,42 56,36 56,81 101,12 20,65 68,17 37,13 84,95 75,20 28,10 75,46 64,20
67,64

42,15 92,52 58,05 75,12 73,78 18,95 87,62 53,23 53,67 102,93 20,18 69,90 43,06 67,02 87,64 24,00 72,51 43,77
66,18

Tupungato 146,47 128,71 123,98 112,15 105,39 101,50 89,07 90,78 92,88 96,20 94,96 90,38 94,08 89,40 91,72 86,48 72,11 Todos los 110,20 106,82 105,79 104,90 103,72 102,91 101,33 102,63 100,08 98,88 97,11 95,42 93,65 99,51 99,71 93,74 67,49 Municipios Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin de Poblacin de la DEIE (Ministerio de la Produccin) y Planta de Personal de la Direccin de Finanzas (Ministerio de Hacienda).

Cuadro N 3 - Autofinanciamiento (Recursos Propios sobre Total de Recursos) Municipio Capital Godoy Cruz General Alvear Guaymalln Junn La Paz Las Heras Lavalle Lujn Maip Malargue Rivadavia San Carlos San Martn San Rafael Santa Rosa Tunuyn Tupungato Todos los Municipios 1999 0,47 0,38 0,15 0,26 0,14 0,04 0,21 0,13 0,27 0,31 0,08 0,26 0,13 0,18 0,25 0,03 0,24 0,10 0,28 2000 0,48 0,33 0,17 0,26 0,12 0,04 0,23 0,11 0,28 0,29 0,06 0,17 0,09 0,18 0,25 0,05 0,38 0,10 0,27 2001 0,48 0,33 0,16 0,25 0,14 0,04 0,22 0,11 0,28 0,33 0,10 0,19 0,10 0,17 0,24 0,04 0,33 0,09 0,27 2002 0,48 0,35 0,16 0,25 0,10 0,08 0,21 0,15 0,29 0,34 0,02 0,12 0,06 0,20 0,27 0,03 0,17 0,11 0,25 2003 0,51 0,30 0,14 0,23 0,11 0,05 0,19 0,08 0,29 0,31 0,03 0,16 0,07 0,16 0,28 0,02 0,22 0,09 0,24 2004 0,49 0,29 0,13 0,23 0,15 0,05 0,16 0,09 0,27 0,29 0,02 0,19 0,08 0,16 0,27 0,03 0,18 0,09 0,23 2005 0,47 0,28 0,14 0,23 0,10 0,04 0,16 0,08 0,29 0,27 0,04 0,20 0,08 0,17 0,25 0,04 0,18 0,09 0,23 2006 0,43 0,27 0,15 0,21 0,09 0,07 0,16 0,04 0,27 0,22 0,04 0,20 0,07 0,19 0,21 0,04 0,15 0,08 0,20 2007 0,43 0,24 0,13 0,21 0,07 0,06 0,13 0,03 0,26 0,21 0,09 0,17 0,08 0,16 0,24 0,05 0,12 0,09 0,20 2008 0,46 0,25 0,14 0,19 0,08 0,02 0,13 0,04 0,27 0,21 0,04 0,15 0,06 0,14 0,21 0,06 0,15 0,08 0,20 2009 0,52 0,34 0,11 0,16 0,07 0,03 0,15 0,00 0,30 0,24 0,06 0,07 0,06 0,18 0,21 0,06 0,15 0,11 0,22

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del Tribunal de Cuentas y de informacin publicada con objeto de cumplir con la Ley de Responsabilidad Fiscal.

Cuadro N 4 - Endeudamiento (Intereses y Gastos Deuda + Amortizacin Deuda / Recursos Corrientes) Municipio 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Capital 0,01 0,01 0,01 0,00 0,08 0,03 0,06 0,01 0,03 0,03 0,01 Godoy Cruz 0,03 0,04 0,06 0,23 0,17 0,13 0,12 0,09 0,06 0,10 0,02 General Alvear 0,08 0,08 0,09 0,31 0,02 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,01 Guaymalln 0,07 0,04 0,03 0,03 0,07 0,02 0,07 0,06 0,02 0,04 0,01 Junn 0,21 0,03 0,03 0,04 0,03 0,01 0,00 0,01 0,03 0,01 0,01 La Paz 0,11 0,14 0,07 0,23 0,08 0,04 0,05 0,06 0,09 0,06 0,00 Las Heras 0,00 0,02 0,02 0,14 0,03 0,01 0,00 0,01 0,01 0,14 0,00 Lavalle 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Lujn 0,01 0,03 0,12 0,07 0,21 0,17 0,04 0,03 0,02 0,01 0,01 Maip 0,04 0,02 0,02 0,03 0,02 0,01 0,00 0,03 0,04 0,07 0,01 Malargue 0,04 0,02 0,05 0,03 0,00 0,00 0,00 0,00 0,08 0,00 0,00 Rivadavia 0,34 0,09 0,02 0,07 0,04 0,01 0,03 0,03 0,01 0,02 0,01 San Carlos 0,01 0,01 0,01 0,00 0,00 0,04 0,01 0,01 0,00 0,00 0,00 San Martn 0,01 0,07 0,03 0,29 0,11 0,10 0,00 0,07 0,08 0,02 0,07 San Rafael 0,00 0,01 0,02 0,12 0,11 0,07 0,02 0,00 0,01 0,02 0,02 Santa Rosa 0,02 0,04 0,01 0,02 0,01 0,05 0,10 0,03 0,00 0,10 0,10 Tunuyn 0,02 0,07 0,10 0,06 0,07 0,02 0,00 0,02 0,00 0,00 0,05 Tupungato 0,00 0,04 0,00 0,00 0,08 0,05 0,02 0,04 0,01 0,01 0,00 Todos los 0,04 0,03 0,03 0,09 0,08 0,05 0,04 0,03 0,03 0,04 0,01 Municipios Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin del Tribunal de Cuentas y de informacin publicada con objeto de cumplir con la Ley de Responsabilidad Fiscal.

Cuadro N 5 - Solvencia (Ingresos Corrientes / Gastos Corrientes) Municipio Capital Godoy Cruz General Alvear Guaymalln Junn La Paz Las Heras Lavalle Lujn Maip Malargue Rivadavia San Carlos San Martn San Rafael Santa Rosa Tunuyn Tupungato Todos los Municipios 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 0,93 0,84 0,85 0,87 1,04 0,97 1,15 1,02 0,98 0,99 1,32 0,70 1,15 0,95 0,94 0,96 1,00 1,17 0,95 0,99 0,84 0,90 0,98 1,10 0,98 1,01 0,93 0,89 1,05 1,65 0,93 1,15 1,03 0,93 0,82 0,55 1,16 0,97 1,00 0,78 0,79 0,95 1,04 1,00 0,92 0,86 0,71 0,92 0,70 0,85 0,96 0,93 1,14 0,94 0,61 1,03 0,90 1,08 1,05 0,69 0,89 0,99 1,29 0,93 0,91 1,06 0,89 2,59 1,22 1,75 0,89 1,12 0,95 0,99 1,15 1,08 1,18 1,12 1,21 1,15 1,14 1,08 1,01 0,90 1,15 1,14 2,19 1,27 1,68 1,19 1,05 1,13 1,12 1,26 1,19 1,08 1,08 1,07 1,07 1,42 2,03 1,12 1,08 1,12 1,17 1,86 1,32 1,36 1,14 1,02 1,15 1,13 1,41 1,17 1,17 1,07 0,95 0,94 1,22 1,02 0,97 1,02 1,16 1,09 1,53 1,27 1,18 0,85 1,05 0,89 0,91 1,21 1,07 1,22 1,09 1,01 1,03 1,14 1,02 0,82 1,38 1,11 1,06 1,54 1,34 1,31 0,89 1,07 1,15 0,96 1,39 1,10 0,98 1,00 1,06 1,03 1,34 1,00 0,90 1,60 1,00 0,97 1,70 1,24 1,05 1,05 1,03 1,15 1,05 1,12 1,06 1,22 1,04 0,90 0,93 1,15 1,04 1,02 1,24 0,97 0,97 1,41 1,15 1,02 0,98 0,94 0,87 0,97 1,30 1,04 1,13 1,04 2,17 0,83 1,19 0,99 0,95 1,22 0,96 1,03 1,29 0,25 0,99 0,95 0,94 0,87 0,94 0,91 1,00

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del Tribunal de Cuentas y de informacin publicada con objeto de cumplir con la Ley de Responsabilidad Fiscal.

Cuadro N 6 Inversin Real (Erogaciones de Capital / Total de Erogaciones) Municipio Capital Godoy Cruz General Alvear Guaymalln Junn La Paz Las Heras Lavalle Lujn Maip Malargue Rivadavia San Carlos San Martn San Rafael Santa Rosa Tunuyn Tupungato Todos los Municipios 1999 0,12 0,14 0,21 0,17 0,06 0,10 0,29 0,30 0,08 0,21 0,29 0,01 0,19 0,10 0,04 0,03 0,25 0,33 0,16 2000 0,11 0,17 0,19 0,14 0,19 0,12 0,17 0,13 0,15 0,18 0,27 0,08 0,08 0,08 0,03 0,03 0,18 0,20 0,14 2001 0,11 0,01 0,20 0,05 0,10 0,11 0,16 0,07 0,11 0,14 0,25 0,09 0,13 0,10 0,09 0,03 0,09 0,12 0,10 2002 0,04 0,10 0,33 0,12 0,04 0,06 0,10 0,05 0,15 0,05 0,37 0,06 0,07 0,02 0,01 0,03 0,17 0,16 0,10 2003 0,09 0,04 0,19 0,09 0,09 0,05 0,10 0,11 0,10 0,06 0,36 0,11 0,26 0,22 0,03 0,03 0,13 0,25 0,11 2004 0,14 0,06 0,13 0,14 0,15 0,15 0,16 0,12 0,07 0,13 0,37 0,32 0,16 0,10 0,09 0,10 0,08 0,09 0,14 2005 0,14 0,10 0,17 0,07 0,19 0,17 0,14 0,21 0,17 0,15 0,35 0,19 0,21 0,14 0,09 0,06 0,11 0,20 0,15 2006 0,10 0,07 0,14 0,06 0,19 0,18 0,13 0,27 0,14 0,16 0,38 0,16 0,22 0,08 0,14 0,14 0,07 0,13 0,14 2007 0,08 0,17 0,18 0,09 0,20 0,26 0,22 0,32 0,18 0,20 0,46 0,30 0,23 0,18 0,15 0,03 0,15 0,29 0,19 2008 0,11 0,07 0,18 0,07 0,18 0,21 0,11 0,19 0,10 0,13 0,42 0,19 0,19 0,14 0,13 0,04 0,06 0,26 0,14 2009 0,38 0,10 0,19 0,24 0,19 0,42 0,24 0,20 0,21 0,34 0,31 0,14 0,14 0,14 0,13 0,04 0,20 0,43 0,25

Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin del Tribunal de Cuentas y de informacin publicada con objeto de cumplir con la Ley de Responsabilidad Fiscal.

En el Cuadro N 6 se muestra el coeficiente de inversin real. Tambin este ndice tiene un comportamiento variable para el conjunto y tambin es variable entre los distintos municipios. Si se atiende a los valores registrados en el ltimo ao de periodo, la disparidad 10

entre los distintos municipios se acenta notablemente: cinco municipalidades habran destinado a inversiones ms del 30% de su gasto. Por ltimo y en relacin con el rgimen de participacin de recursos fiscales de la provincia con sus municipalidades, como se ver ms abajo en la seccin respectiva, estos indicadores que aqu se proponen para evaluar el desempeo fiscal responsable de los gobiernos municipales, deberan ser utilizados como incentivos para inducir una mejor gestin. De esta forma se vinculara el reparto de recursos entre la provincia y los municipios con el cumplimiento del rgimen de responsabilidad fiscal.5 4. La participacin municipal de impuestos en Mendoza Los ingresos que se destinan a atender los servicios pblicos son provistos en la actualidad en buena medida por el rgimen de participacin municipal en los recursos del Gobierno provincial y, en un porcentaje menor, por la tributacin municipal. En la historia reciente de este rgimen es posible distinguir cuatro periodos, cada uno de ellos regidos por una diferente legislacin: de 1969 a 1975, la ley N 3590; de 1975 a 1988, el Decreto Ley N 1268/75; desde 1988 a 1995, la Ley N 5379 y, desde 1996 en adelante, la Ley N 6396, la cual fue modificada en 2009 por la N 8127 que aument la participacin primaria. Antes de 1969 se contaba slo con la disposicin de la Ley N 1079 (Orgnica de Municipalidades) que estableca una participacin en la contribucin directa (impuesto inmobiliario), poca en que el impuesto automotor era un tributo municipal (patente). Cada una de estas normas tuvo un propsito definido y una influencia significativa sobre el comportamiento fiscal de las municipalidades. Todas ellas pretendieron mejorar la situacin del financiamiento municipal existente a la poca de su sancin. La actual discusin acerca del dictado de un nuevo rgimen federal indicara la oportunidad de un nuevo debate acerca de la legislacin ms conveniente para la realidad presente de la Provincia. Es ms, la despareja recuperacin fiscal de los municipios ha provocado quejas por parte de muchos de ellos que reclaman nuevas normas, discusin que ha sido momentneamente calmada con el aumento reciente de la distribucin primaria. Un somero anlisis de la experiencia acumulada por la vigencia de cada uno de esos regmenes podra ayudar a orientar la toma de decisiones al respecto. El cambio de un rgimen a otro ha estado signado por deficiencias intrnsecas de cada uno de ellos o por transgresiones en su aplicacin. Cuando se dict la Ley N 5379, el rgimen anterior estaba prcticamente fracasado ya que un convenio de la poca garantizaba a las municipalidades el producido de la aplicacin del Decreto Ley 1268 o el importe de la nmina salarial, la suma que fuera mayor. Tanto fue as que las sumas en definitiva transferidas resultaban, para el conjunto de municipalidades, aproximadamente un tercio superiores a las que hubieran resultado de la aplicacin llana del decreto. Es decir, el rgimen legal no aseguraba a los municipios la atencin de sus gastos obligatorios. Adems, la garanta acordada incentivaba el incremento del gasto en personal, con su consiguiente carga de clientelismo electoral, y no contena ninguna regla de comportamiento fiscal. La Ley N 5379 (1988) vino a corregir las deficiencias entonces detectadas. Por una parte, asegur el financiamiento municipal incrementando la participacin primaria de los mismos e incluyendo uno de los tributos mayores que estaba fuera del rgimen: el impuesto de sellos. Por otra parte, introdujo entre los coeficientes de distribucin incentivos de responsabilidad fiscal. De esta forma, la totalidad de la masa coparticipable se distribua de acuerdo a indicadores objetivos y un grupo de stos incentivaban el comportamiento fiscal responsable. Otra caracterstica de esa norma fue que todas las transferencias hacia los municipios se deban hacer dentro del rgimen previsto y las situaciones de emergencia o de desequilibrios transitorios eran atendidas por el Fondo de Apoyo Municipal que otorgaba
5

Ntese que de los cinco indicadores aqu propuestos, tres estaban incluidos como incentivos en la ley N 5379: poblacin servida, inversin real y autofinanciamiento, aunque ste definido como el cociente entre recursos propios y total de erogaciones. Vase el Cuadro N 9 ms abajo.

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prstamos o aportes no reintegrables segn el comportamiento fiscal de la municipalidad solicitante. Cuando el efecto tequila trastoc el financiamiento gubernamental durante 1995, las transferencias extra rgimen que entonces realiz el gobierno provincial movilizaron la voluntad poltica de los gobiernos municipales para que fuera condonada la deuda por los fondos anticipados y, al mismo tiempo, recuperar la posibilidad de administrar los recursos recibidos sin consecuencias de premios o castigos pecuniarios segn su comportamiento fuera o no responsable. Luego de una confusa negociacin poltica, el resultado fue la sancin de la actual ley de participacin N 6396 (1996). No obstante, la excepcin pas a ser la regla en el funcionamiento del rgimen y abundaron las transferencias fuera del mismo, por lo menos hasta el sinceramiento producido por la sancin de la Ley N 8127 (2009), que aument la participacin primaria de 14 a 18,8%, con excepcin del impuesto a los automotores y las regalas petrolferas. Sobre esto, resulta interesante ver la informacin sobre las transferencias hacia las municipalidades. La misma ha sido obtenida de la pgina web del gobierno provincial (periodo 1997/2003) y completada con datos de otras fuentes. Indica en su ttulo todos los conceptos que integran o han integrado las transferencias del gobierno provincial a las municipalidades, a la vez que se aprecia el volumen de los fondos distribuidos. Se incluye en el Cuadro N 7. En el Cuadro N 8 se indican los conceptos y porcentajes de cada una de las distintas leyes de participacin en cuanto a la distribucin primaria. Los fondos asignados se distribuan o distribuyen a los municipios con arreglo a los distribuidores que se indican en el Cuadro N 9, el que muestra el rgimen general. Debe hacerse la salvedad que por la Ley N 5379 se destinaba el 3% de la masa correspondiente a los municipios por distribucin primaria al Fondo de Apoyo Municipal, cuyo objetivo era atender sus situaciones de emergencia o desequilibrios financieros transitorios mediante aportes reintegrables o no reintegrables, segn el caso. Una parte de ese Fondo, por la misma ley de creacin, era distribuido entre cinco municipios que se consideraron perdedores por la reforma (a partir de 1994 se agreg otro). Ese Fondo era administrado por una Comisin integrada por Intendentes municipales y altos funcionarios del Gobierno Provincial. La Ley 6396, por su parte, estableci un coeficiente nivelador de las sumas per cpita recibidas por los municipios (10% de la masa a distribuir) y cre un Fondo compensador de suma fija ($ 4,1 millones anuales con cargo al presupuesto provincial) para distribuir entre dos municipios: Capital en un 96,15% y La Paz, el 3,85%. Asimismo, esta ley estableci un piso mnimo garantizado de distribucin para los aos 1997, 1998 y 1999. Otro aspecto a destacar es que los diferentes recursos distribuibles han estado sujetos a reglas de distribucin distintas. El rgimen general comprende los ingresos provenientes de la coparticipacin federal y los impuestos sobre los ingresos brutos y de sellos, es decir, el grueso de los tributos. El impuesto inmobiliario y el de automotores y las regalas tienen o han tenido sus regmenes especiales (vase Cuadro N 10). A partir de la ley 6396 el impuesto inmobiliario se distribuye segn el rgimen general, del mismo modo que una parte (20% de la porcin que corresponde a municipios) del impuesto a los automotores. Las regalas petrolferas, gasferas, uranferas, hidroelctricas y derechos de asociacin en la exploracin, desarrollo y explotacin pasaron, por la ley 6396, a ser distribuidas ntegramente segn la produccin de cada Departamento 6. En el Cuadro N 10 se puede observar la distribucin de los diferentes tributos durante la vigencia de cada una de las leyes citadas.
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Los derechos de asociacin fueron incorporados al rgimen por la Ley N 7018 de 2002.

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Cuadro N 7 - Total liquidado en concepto de Participacin Municipal y Aportes no Reintegrables, Escalafn Municipal, Resarcimiento al deterioro ambiental de la ciudad de Las Heras, Asistencia Financiera en letras PETROM y otros Aportes para Desequilibrio
Municipios Capital Godoy Cruz General Alvear Guaymalln Junn La Paz Las Heras Lavalle Lujn Maip Malargue Rivadavia San Carlos San Martn San Rafael Santa Rosa Tunuyn Tupungato Todos los Municipios 1993 23.087.247 17.752.425 5.470.404 18.075.217 3.501.120 3.454.896 14.094.631 3.480.673 12.146.537 13.178.788 7.693.855 8.800.914 7.451.697 8.312.360 13.342.116 2.879.130 4.409.211 4.310.351 171.441.573 1994 24.227.649 18.125.667 6.102.063 20.791.643 3.830.824 3.320.596 16.658.458 3.781.479 17.523.508 12.478.617 4.678.775 6.941.501 13.601.672 9.050.175 14.105.044 3.257.587 4.375.075 3.267.003 186.117.337 1995 20.436.326 18.377.995 4.551.793 16.997.711 3.208.729 2.653.505 15.100.847 4.721.117 10.522.004 12.030.741 3.924.459 6.394.512 6.668.353 8.345.884 17.341.986 2.583.674 4.140.635 2.565.693 160.565.963 1996 17.885.938 17.851.481 4.670.241 16.854.861 3.383.405 2.638.579 15.104.497 3.630.634 10.046.728 11.255.140 4.792.355 5.497.504 4.207.624 9.550.180 12.801.571 3.029.535 3.868.442 2.699.419 149.768.135 1997 18.636.892 18.520.597 5.464.949 20.214.656 3.880.206 3.083.990 15.067.540 4.040.411 10.329.817 12.195.819 6.397.201 5.830.914 4.308.941 9.338.934 15.214.510 3.134.726 4.850.191 3.418.892 163.929.189 1998 19.500.271 19.177.602 5.692.738 21.016.549 4.059.765 3.224.127 16.472.577 4.248.344 9.891.964 12.707.098 5.959.860 5.293.282 3.894.749 9.784.098 15.704.485 3.287.135 5.102.502 3.262.839 168.279.985 1999 18.560.572 18.736.346 5.518.362 20.588.678 3.989.705 3.143.246 16.177.524 4.164.300 9.795.883 12.540.884 6.829.509 5.364.796 3.914.358 9.529.292 15.720.827 3.201.554 4.977.416 3.212.882 165.966.134 2000 17.736.663 18.086.669 5.337.471 19.857.973 3.870.981 3.067.158 15.167.839 4.065.256 10.305.848 12.406.410 10.260.462 5.841.721 4.502.847 9.230.974 14.997.951 3.128.385 4.829.802 3.535.234 166.229.642 2001 18.264.485 18.077.798 5.380.681 19.915.242 3.906.890 3.096.344 14.813.116 4.116.440 9.976.469 12.386.819 9.741.751 5.508.625 4.374.057 9.299.271 15.160.404 3.157.212 4.881.195 3.359.368 165.416.168 2002 16.638.884 19.044.609 5.424.197 19.678.751 4.020.784 3.404.408 14.840.691 4.235.698 13.883.746 12.934.754 22.928.747 9.414.115 8.712.835 9.579.230 15.599.810 3.395.077 5.216.373 4.404.265 193.356.974 2003 19.307.873 21.150.742 6.563.522 24.648.093 4.982.576 3.900.454 18.377.687 5.234.640 15.291.528 15.992.861 26.968.073 9.775.882 9.927.815 11.342.271 18.672.133 4.047.102 6.162.884 5.410.058 227.756.195 2004 24.393.019 28.428.422 8.886.975 32.948.685 6.749.644 5.310.473 24.850.169 7.176.537 20.161.261 21.565.049 31.641.454 12.252.723 11.332.246 15.249.386 24.734.602 5.452.488 8.424.063 7.709.970 297.267.168 2005 31.319.336 35.394.719 11.098.858 41.037.063 8.424.125 6.638.916 30.998.894 8.967.600 24.439.714 26.893.047 36.784.389 14.308.583 12.793.196 19.054.878 30.876.189 6.793.862 10.561.686 9.319.573 365.704.632 2006 37.764.512 44.725.654 14.077.997 51.629.825 10.737.263 8.411.771 39.270.664 11.468.212 31.678.395 34.091.851 49.677.575 18.587.228 16.378.126 24.081.072 40.038.388 8.662.077 13.549.338 13.193.403 468.023.352 2007 47.195.947 61.454.997 19.797.042 76.922.016 15.628.492 12.034.072 55.504.924 16.723.764 40.418.357 47.584.874 50.248.609 22.352.329 19.042.755 33.481.025 54.223.356 12.605.717 19.361.571 17.209.831 621.789.680 2008 66.369.547 84.934.931 28.760.396 106.183.028 23.105.747 17.848.512 77.901.385 24.960.385 55.812.740 66.599.800 67.617.278 30.295.200 25.330.280 47.884.006 75.138.421 18.800.036 28.281.420 23.472.797 869.295.908 2009 71.159.243 91.187.614 31.118.116 114.630.205 25.103.854 19.075.543 84.102.260 26.757.183 60.419.275 72.073.636 71.815.132 32.267.525 26.993.524 51.920.524 80.874.262 20.001.166 30.749.206 25.772.608 936.020.875

Fuente: Pgina web del Ministerio de Hacienda de la Provincia de Mendoza y Tribunal de Cuentas.

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5. Evaluacin de los regmenes de participacin En la Seccin 4 del presente trabajo y en los Cuadros N 8 a 10 se describen los aspectos fundamentales de los regmenes de distribucin de recursos de la Provincia a sus municipalidades. En esta seccin se intenta una evaluacin comparativa entre el rgimen actual y el anterior, es decir, entre el de la Ley 5379 (1988/1995) y el de la Ley 6396 sancionada en 1996 y reformada en 2009 por la Ley 8127, que aument la distribucin primaria. El primero fue un rgimen muy exigente en disciplina fiscal con los municipios y, aunque es anterior, se puede afirmar que sus objetivos y resultados fueron consistentes con el periodo de estabilidad econmica que se inici en 1991 con el rgimen de convertibilidad. Como consecuencia de las perturbaciones ocasionadas por el efecto tequila en 1995, se produjo un desfinanciamiento generalizado en el sector pblico argentino. El gobierno provincial de la poca auxili a los municipios con recursos adicionales al rgimen de esta ley. Con posterioridad, al reclamar la provincia la devolucin de los fondos anticipados se gestion la reforma de la ley.7 La nueva ley no tiene las exigencias de disciplina fiscal de la anterior. Adems de eliminarlas, se intent mejorar la distribucin de los municipios menos favorecidos por el rgimen precedente. No obstante, la introduccin de un fondo compensador, a cargo del Gobierno provincial, fruto de la negociacin poltica que viabiliz la aprobacin legislativa, a favor de slo dos municipalidades (la entonces ms dotada de recursos, Capital, con el 96,15% de participacin en ese fondo, y La Paz, la menor en habitantes y recursos, con el 3,85%) contradijo en gran medida el propsito de la reforma. A partir de la aprobacin de la ley 6396, la mayora de las municipalidades sufri un desfinanciamiento creciente aunque, posiblemente, no deba atribuirse la causa exclusivamente al abandono del rgimen anterior: la recesin iniciada a fines de 1998 fue repercutiendo negativamente en los ingresos fiscales a medida que se profundizaba. De todos modos, si hubieran existido los frenos que impona la ley anterior, probablemente el desfinanciamiento hubiera sido menor. A partir de 2003, con la recuperacin econmica, los recursos fiscales se incrementaron y se moderaron las demandas por mayores recursos por parte de los gobiernos municipales. No obstante, se continu incrementando las transferencias extra rgimen, con la carga de discrecionalidad que conlleva el no tener las limitaciones de la ley anterior.

Cuadro N 8 - Distribucin primaria (%) Ley N 5379 Ley N 6396 Ley N 8127 Concepto Coparticipacin Federal 10 10 14 14 18,8 Impuesto Ingresos Brutos 10 10 14 14 18,8 Impuesto Inmobiliario 9,1 10 14 14 18,8 Impuesto de Sellos 0 0 14 14 18,8 Impuesto Automotores 70 70 70 70 70 Entradas Sala Juegos Casino 13 0 0 0 0 Regalas (Petrolferas, etc.) 10 10 12 12 12 Fuente: Elaboracin propia. Informacin obtenida de las leyes mencionadas. Ley N 3590 D.Ley N 1268/75

El abandono del rgimen de participacin de la Ley 5379 puede ser atribuido al predominio legislativo que adquirieron los lderes territoriales en las elecciones de 1995.

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Cuadro N 9 - Distribucin Secundaria (Rgimen General) Distribuidor Poblacin Inversa de Poblacin Recursos Municipales Gastos Corrientes Partes iguales Coeficiente de Equilibrio Desarrollo Regional Recursos Tributarios Propios/Erogaciones Erogaciones de Capital/Erogaciones Totales Poblacin / Planta de Personal Ley N 3590* 30 10 30 30 0 0 0 0 0 D.Ley N 1268/75** 30 10 30 30 0 0 0 0 0 Ley N 5379** 35 3 15 15 0 0 20 5 7 Ley N 6396*** 65 0 0 0 25 10 0 0 0 Ley N 8127*** 65 0 0 0 25 10 0 0 0

* Slo Coparticipacin Federal y Actividades Lucrativas (Ingresos Brutos) ** Excepto Inmobiliario, Automotores y Regalas *** Excepto Automotores y Regalas Fuente: Elaboracin propia con informacin leyes respectivas.

Cuadro N 10 - Regmenes de distribucin Impuesto o Concepto Coparticipacin Federal e Ingresos Brutos Sello Impuesto Inmobiliario Impuesto Automotor Regalas Entradas Casino Coeficiente de Equilibrio Desarrollo Regional 10% Ley N 3590 Rgimen general No incluido En proporcin a la Facturacin En proporcin a la Facturacin 88% Rg. Gral. 12% s/produccin 40% partes iguales 60% s/poblacin No incluido D. Ley N 1268/75 Rgimen general No incluido En proporcin a la Facturacin En proporcin a la Facturacin 50% Rg. Gral. 50% s/produccin No incluido No incluido Ley N 5379 Rgimen general Rgimen general En proporcin a la Facturacin En proporcin a la Facturacin 50% Rg. Gral. 50% s/produccin No incluido No incluido Ley N 6396 Rgimen general Rgimen general Rgimen general Rg. Gral. 20% Recaudacin 80% 100% s/produccin No incluido Sumas per cpita segn Ley (Anexo I)

Fuente: Elaboracin propia. Informacin extrada de las leyes mencionadas.

Adems, varias de las previsiones de la Ley 6396 no se cumplieron. Entre ellas, las establecidas en sus artculos 8 y 10. El primero de ellos establece que una Comisin Bicameral deba elaborar un nuevo rgimen (el de la ley era transitorio y ha venido prorrogndose peridicamente): nunca se integr. Por el segundo artculo, los municipios deban informar mensualmente al Ministerio del ramo, y ste a la Legislatura, sobre su ejecucin presupuestaria y su planta de personal. 8 La base de datos con informacin fiscal sobre las municipalidades que exista en el Ministerio de Hacienda qued discontinuada a

Este es otro hecho de naturaleza poltica que influy de manera decisiva. La Legislatura adquiere en esto un rol que antes corresponda a los rganos ejecutivos: el control de la informacin deba pasar ahora por el rgano deliberativo y estratgico, alejndose de los operativos y gerenciales. De todos modos, nadie alcanz en grado efectivo el manejo de la informacin: los municipios eludieron su obligacin de informar. Esto se modific con la sancin, en 2004, de la Ley Provincial N 7314 de Responsabilidad Fiscal que design al Tribunal de Cuentas como el rgano de aplicacin y de control, restableciendo nuevamente, en alguna medida, la disciplina fiscal y centralizando la informacin.

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partir de entonces, posiblemente debido a que la ley anterior estableca penalidades por demoras en el cumplimiento de remitir informacin y en cambio la 6396 no lo hace. En los Cuadros N 11 y 12 se muestran los montos de las transferencias y las participaciones per cpita de las distintas municipalidades. Como se vio en el Cuadro N 7, la diversidad de conceptos es amplia y la relacin que pudiera haber con las necesidades de cada departamento no es evidente. Se puede apreciar que los aspectos devolutivos se mezclan con los redistributivos y que municipalidades con reconocidas necesidades y escasez de recursos propios como La Paz y Santa Rosa, son superadas por Malarge, que es la que tiene el mayor monto de regalas. Es ms, Malarge es el departamento que ms recursos recibe de la Provincia y es uno de los tres con menor poblacin. 5.1. La Ley 5379 Esta norma introdujo significativas reformas que se destacan a continuacin9: La totalidad de la distribucin secundaria se basada en indicadores objetivos y casi un tercio de la misma (32%) responda a incentivos de responsabilidad fiscal 10. Los dems distribuidores eran los mismos del Decreto Ley 1268 aunque con coeficientes distintos. Los impuestos patrimoniales (automotor e inmobiliario) se distribuan segn la facturacin territorial, igual que en el rgimen anterior, habindose incrementado la participacin del segundo del 10 al 14%. Adems, se incluy el Impuesto de Sellos que antes no se participaba. Los indicadores de responsabilidad fiscal se recalculaban peridicamente, a medida que las municipalidades cumplan con el envo de informacin, y la mejora en ellos incrementaba la participacin relativa. El 3% de la masa participable total se destinaba a un Fondo de Apoyo Municipal que financiaba el auxilio de los municipios en caso de emergencia o desequilibrios transitorios y supervisaba la aplicacin del rgimen. Este fondo era administrado por una comisin de integrada por tres Intendentes municipales, el Ministro de Gobierno, quien la presida, y los Subsecretarios de Hacienda y de Gobierno. Los aportes del Fondo eran reintegrables o no, segn la conducta de responsabilidad fiscal de los municipios (ello dependa de si las remuneraciones de las autoridades municipales y el crecimiento de la planta de personal superaban o no el promedio del conjunto de departamentos). El saldo del Fondo se distribua al fin de cada semestre segn el rgimen general de coparticipacin. Los municipios estaban obligados a remitir al Ministerio de Hacienda la informacin requerida para la actualizacin de los ndices. Su omisin o demora eran con una retencin del 20% de la participacin, suma que no se transfera hasta que el incumplimiento fuera solucionado. Algunos aspectos perfectibles importantes de esta legislacin fueron advertidos al poco tiempo de su puesta en marcha y debieron haber orientado una iniciativa de reforma: El coeficiente Erogaciones de Capital / Erogaciones Totales, si bien incentivaba las inversiones, no contemplaba la calidad de las mismas ni su grado de sustituibilidad por los gastos en mantenimiento de la infraestructura y el equipamiento.
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Esta ley, que fue aprobada por unanimidad, introdujo por primera vez en este tipo de normas los incentivos de responsabilidad fiscal. El Banco Mundial la recomend como modelo a seguir por las dems provincias argentinas. Vanse los trabajos de VEGA, J. A., RUSSO, E. A. y GARCA O., J. C. (1998). 10 Vanse Cuadros N 8, 9 y 10. Se atribuye a la vigencia del indicador Poblacin / Planta de Personal que se frenara el acentuado incremento en los planteles que se vena produciendo desde 1983.

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 En lugar de distribuir del saldo del Fondo de Apoyo Municipal al final de cada semestre hubiera sido preferible darle otro destino como el financiamiento de inversiones o la compensacin de las fluctuaciones en los recursos. Los municipios que mejoraban en su comportamiento fiscal eran premiados con el incremento de su participacin, pero aquellos que no podan mejorarlo por haber ya alcanzado umbrales de eficiencia, no eran reconocidos y podan perder posiciones en su participacin relativa. El rgimen especial de los impuestos a los automotores y a los inmuebles era, posiblemente, devolutivo en exceso, y acercaba recursos precisamente a aquellos departamentos con mejores posibilidades financieras. 5.2. La Ley 6396 (y su modificatoria Ley 8127) Las principales caractersticas del rgimen actualmente vigente son: Intenta una simplificacin eliminando requisitos y los incentivos de responsabilidad fiscal. Procura establecer un reparto ms distributivo a favor de las municipalidades de menores recursos. Sin embargo, al aumentar el distribuidor poblacin al 65% introduce una base ms bien devolutiva.11 No obstante, sustituye la distribucin por facturacin del impuesto inmobiliario, incorporndolo al rgimen general en su totalidad y reduce la del impuesto automotor distribuyendo el 20% de la participacin municipal de ste por el rgimen general. Establece que el 25% se distribuya en partes iguales.12 ste y el cambio en el reparto en el impuesto inmobiliario son, tal vez, los componentes redistributivos buscados, pero el primero no queda suficientemente justificado, sobre todo por su elevada magnitud. Establece una garanta de coparticipacin: los montos a distribuir en 1997, 1998 y 1999 no podan ser inferiores a los indicados en el Anexo II de la Ley. 13 Clasifica a las municipalidades en tres categoras (la ley las llama regiones, a pesar de no existir continuidad geogrfica) segn el nmero de habitantes: ms de 100.000, entre esta cifra y 30.000 y menos de 30.000. No obstante, los coeficientes de equilibrio del desarrollo regional creados por el Artculo 5, se establecen en el Anexo I de la Ley por departamento y no por regiones. La misma ley reconoce el carcter provisorio de sus disposiciones y contempla la formacin de una Comisin Bicameral encargada de redactar el rgimen definitivo. No obstante, esto no se cumpli y la ley fue prorrogada varias veces a su vencimiento. La ley mantiene la obligatoriedad del suministro de informacin por parte de los municipios. Sin embargo, al haber eliminado la penalidad (la Ley 5379 autorizaba a retener hasta el 20% de la participacin en tanto no se cumpliera esta formalidad), los municipios incumplieron este requisito.

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El 65% en proporcin a la poblacin no tiene justificacin objetiva. Posiblemente fue inspirado por la Ley de Coparticipacin Federal N 20221 que rigiera entre 1973 y 1985 y tena la misma cifra. 12 Este coeficiente tampoco tiene una justificacin objetiva. Un porcentaje idntico figuraba en la Ley de Coparticipacin Federal N 14788 que rigiera hasta 1973. 13 La Ley N 8127 de 2009 en realidad mantiene los distribuidores de la 6396 pero agrega una suma fija de $ 186 millones para 2010 a repartir segn los nuevos indicadores, o sea, su vigencia plena sera a partir de 2011..

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Cuadro N 11- Recursos de Otras Jurisdicciones - En pesos corrientes Municipio Capital Godoy Cruz General Alvear Guaymalln Junn La Paz Las Heras Lavalle Lujn Maip Malargue Rivadavia San Carlos San Martn San Rafael Santa Rosa Tunuyn Tupungato Todos los Municipios 1993 23.087.247 16.004.171 4.556.410 17.126.617 3.314.320 3.454.896 11.373.393 3.121.119 11.635.737 9.416.007 7.006.814 8.384.714 7.082.693 7.659.960 13.342.116 2.766.374 3.950.757 3.107.923 156.391.266 1994 23.718.249 18.125.667 4.645.828 19.360.743 3.368.931 3.320.596 11.893.242 3.351.568 16.791.458 9.765.971 4.355.825 6.443.051 13.521.422 8.352.025 12.525.811 3.246.633 3.823.068 2.990.120 169.600.209 1995 20.413.461 17.167.045 3.885.841 16.128.161 3.069.529 2.653.505 11.264.177 4.629.863 10.019.604 9.947.654 3.659.039 6.078.312 5.062.502 7.866.484 16.299.797 2.322.776 3.993.785 2.511.443 146.972.977 1996 17.885.938 17.543.357 4.435.409 16.980.022 3.335.437 2.562.109 13.874.377 3.551.608 9.909.065 10.644.444 4.758.661 5.410.345 3.791.100 9.263.724 11.997.840 2.409.434 3.815.354 2.674.382 144.842.606 1997 18.755.934 18.514.905 5.563.670 20.496.361 3.835.648 3.067.512 14.083.053 4.835.627 10.259.789 12.318.276 6.223.849 6.437.229 3.049.949 9.887.787 14.620.266 3.114.923 4.862.607 3.346.976 163.274.362 1998 19.348.808 18.828.997 5.809.855 19.946.425 4.014.778 3.299.785 14.823.838 4.210.077 9.909.372 12.528.909 6.208.701 4.827.199 3.109.057 10.180.536 15.525.137 3.175.291 5.168.183 3.274.953 164.189.901 1999 19.131.109 19.447.290 5.467.625 18.907.454 3.955.968 3.140.601 15.426.041 4.500.007 10.356.023 12.413.200 6.739.015 4.371.718 4.909.999 10.150.328 16.804.267 3.179.653 5.517.977 3.589.821 168.008.095 2000 18.951.292 18.345.813 5.186.387 18.892.884 3.849.992 3.240.759 13.582.762 4.331.991 10.653.939 12.987.565 10.116.494 6.123.935 5.332.743 10.809.454 16.006.556 2.696.686 2.411.170 3.761.882 167.282.304 2001 17.607.354 18.345.813 4.599.682 18.621.419 3.790.926 3.232.678 12.218.375 3.997.291 9.171.400 10.500.474 4.324.164 5.235.339 4.324.164 9.694.883 16.314.752 3.026.539 2.705.316 3.547.437 151.258.006 2002 17.003.959 17.925.000 4.051.270 15.797.005 3.585.724 3.155.350 12.886.756 3.602.868 11.100.757 9.755.163 7.546.349 7.886.830 15.883.277 2.686.668 4.659.321 4.015.518 169.111.953 2003 20.265.148 22.765.120 6.814.547 25.225.256 5.158.085 4.177.916 18.438.059 5.168.864 15.261.154 15.733.097 10.366.446 12.174.905 18.450.790 4.143.581,40 6.205.408 5.494.032 232.924.528 2004 25.343.362 28.334.481 9.073.232 34.659.914 7.362.087 5.347.093 26.998.344 7.302.379 20.369.044 21.909.642 11.892.684 15.707.009 24.883.296 5.452.278,52 8.814.314 7.786.594 303.539.557 2005 31.987.965 37.422.492 11.829.460 43.117.136 9.424.239 6.908.216 31.725.430 9.182.939 25.752.683 26.707.513 14.412.177 19.207.755 30.733.302 6.887.176,86 10.572.175 10.028.072 376.908.310 2006 39.199.820 46.079.669 13.594.475 52.178.765 12.225.103 8.879.316 39.376.558 16.047.634 33.391.232 36.280.482 18.905.784 24.040.082 39.568.422 13.526.531 13.503.031 483.558.206 2007 45.296.062 60.021.674 20.504.327 70.992.698 18.656.967 11.178.971 53.375.815 26.464.412 39.330.996 44.429.494 21.963.454 34.343.646 49.801.057 21.830.026 14.590.206 611.512.611 2008 67.274.933 78.367.654 24.865.520 90.435.714 23.775.143 16.016.316 74.033.335 28.135.555 48.827.667 58.641.605 28.633.876 47.311.895 61.664.310 26.638.640 26.574.363 807.423.283 2009 77.008.683 85.788.377 39.611.382 104.775.709 27.943.080 18.278.900 88.106.026 36.007.571 60.415.318 76.022.382 7.902.052 52.340.216 68.935.236 30.037.750 24.742.300 916.201.357

19.717.117 26.709.733,89 31.295.300,42 37.295.760,59 50.064.152,30 48.100.226,75 66.693.854,48 78.070.768,00 7.853.021 10.372.383,88 11.008.502,94 13.713.817,00 16.746.268,00 17.189.093,28 25.844.826,87 24.913.551,28

9.950.881,91 13.443.486,11 13.688.075,29 15.302.055,67

Fuente: Tribunal de Cuentas. Los datos de 1993 a 1996 son no oficiales. Los datos 2005 de Capital y Malarge, los datos 2006 de Capital, General Alvear y Malarge, los datos 2007 de Capital, Malarge y Santa Rosa, los datos 2008 de Capital, General Alvear, San Carlos y Santa Rosa, los datos 2009 de todos los departamentos, so

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Cuadro N 12 - Recursos de Otras Jusrisdicciones per Cpita - En pesos corrientes Municipio Capital Godoy Cruz General Alvear Guaymalln Junn La Paz Las Heras Lavalle Lujn Maip Malargue Rivadavia San Carlos San Martn San Rafael Santa Rosa Tunuyn Tupungato Todos los Municipios 1993 187 88 105 75 112 414 71 111 141 73 304 173 284 76 82 188 106 133 108 1994 190 98 106 84 112 389 73 117 199 74 185 131 534 81 76 216 101 125 115 1995 162 92 87 69 100 305 68 158 117 74 153 122 197 75 97 152 103 103 98 1996 140 93 98 72 106 289 82 119 113 78 195 107 145 87 70 155 96 108 95 1997 146 97 122 85 119 339 82 159 115 89 251 125 115 92 85 197 120 132 106 1998 149 97 126 82 123 359 85 135 109 89 246 92 115 93 89 197 126 127 105 1999 146 99 117 77 119 334 87 142 112 87 262 83 179 92 95 194 132 135 106 2000 144 93 110 75 114 341 76 134 113 89 388 114 192 97 89 163 57 139 104 2001 159 100 104 74 108 338 67 124 88 68 188 100 153 89 94 191 64 124 96 2002 152 93 384 66 485 1.775 93 528 163 111 734 323 599 156 99 1.072 402 594 11 2003 181 123 153 97 146 431 100 158 145 101 1.135 195 363 111 106 258 145 188 145 2004 225 152 202 133 207 547 144 220 190 139 1.309 222 380 142 142 336 202 262 188 2005 282 199 264 163 262 701 168 273 238 167 1.591 266 468 171 173 419 240 331 231 2006 344 243 300 195 335 892 206 469 304 224 2.101 345 563 212 221 598 301 437 292 2007 394 313 449 262 504 1.111 275 759 352 270 1.982 397 568 299 275 800 478 462 365 2008 581 405 540 330 635 1.577 376 792 431 352 2.695 512 842 407 337 805 575 825 476 2009 659 440 850 377 735 1.777 441 995 525 449 3.098 139 796 445 373 889 636 751 533

Fuente: Elaboracin propia. Los datos 2005 a 2008 son provisorios para algunos departamentos. Los de 2009 lo son para todos.

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6. Propuestas para una legislacin futura La legislacin vigente contempla que deber dictarse una nueva ley que responda a los siguientes objetivos: a) mayor eficiencia en el uso de los recursos; b) tender al mejoramiento y unificacin de los sistemas de informacin financiera; c) mayor equidad en la distribucin de los recursos; d) tender al crecimiento armnico de la provincia. Todos estos objetivos son deseables y, junto con otros, pueden orientar una nueva propuesta de legislacin. De lo expuesto anteriormente en este trabajo se intentar obtener algunas conclusiones acerca de algunos aspectos que deberan ser tenidos en cuenta en la nueva legislacin. 6.1. Objetivos deseables a cumplir La participacin de recaudaciones impositivas entre gobiernos de distinto nivel se justifica cuando las responsabilidades y competencias del gobierno de menor nivel no pueden ser cumplidas con los recursos puestos a su disposicin. Adems, debe existir la suficiente armonizacin que evite la competencia impositiva, la doble imposicin, una excesiva asignacin de fondos a administraciones tributarias duplicadas y, a la vez, que se minimice el costo de cumplimiento para los contribuyentes. La existencia del rgimen de reparto debera lograr que la correspondencia fiscal sea lo ms alta posible, por lo que se debe incentivar a las municipalidades a procurar su propio financiamiento en la medida de lo factible. Adems, un rgimen de este tipo debera combinar, lo ms armnicamente posible, los aspectos devolutivos con los redistributivos. Por ltimo, un rgimen de coparticipacin debera incentivar un comportamiento micro y macro fiscal acorde con lo que la Ley de Responsabilidad Fiscal Federal N 25917 dispone, a la que Mendoza est adherida a travs de su Ley N 7314, que establece requisitos mucho ms exigentes que los de la norma nacional.14 6.2. Una nueva distribucin primaria y secundaria El primer tema a considerar es cunto debe ser la distribucin primaria. Objetivamente, deberan tenerse en cuenta, como ya se dijo, las responsabilidades y competencias municipales. Las prestaciones de servicios de las municipalidades a la poblacin se han ido ajustando a las disponibilidades de recursos. Un aumento significativo de los mismos no influir mayormente en la cantidad y calidad de los servicios entregados, al menos en el corto plazo. Una disminucin abrupta seguramente perjudicar el funcionamiento municipal y demandar mayor esfuerzo del gobierno provincial para satisfacer las demandas emergentes. Es probable, entonces, que sea conveniente que la nueva ley de participacin mantenga la actual distribucin primaria establecida por la Ley 8127 de 2009 (18,8% en el rgimen general). Esto, en realidad, es un sinceramiento de la distribucin, ya que la suma de fondos transferidos a los municipios exceda lo normado en la ley 6396. Comprense los cuadros N 7 y 11. Si bien la sumas totales trasferidas en 2009 son aproximadamente iguales en ambos cuadros, en algunos aos superaron casi el 10% de lo que marca la ley (en 2002 casi el 15%), siendo superior para algunos departamentos.
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Esta ley, sancionada en 2004, tiene como finalidad poner orden y transparencia en las finanzas de los distintos niveles de Gobierno. Entre sus objetivos figura la preservacin del equilibrio financiero con limitaciones al incremento del gasto y la creacin de fondos anticclicos. Asimismo, trata de limitar el endeudamiento en las jurisdicciones adheridas y asegurar la publicidad y transparencia de las cuentas pblicas. La ley provincial establece los procedimientos, obligaciones y penalidades a las que estn sometidos los distintos responsables y reglamenta la elaboracin del presupuesto, la constitucin de los fondos anticclicos y la publicidad de las cuentas.

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Es decir, la Provincia no habra sufrido significativamente en sus finanzas el aumento en la del 14 al 18,8% en la participacin primaria de los municipios. Lo deseable es que al mismo tiempo se elimine la posibilidad de transferencias extra rgimen (en 2002 las transferencias por todo concepto representaron aproximadamente el 19% de los recursos provinciales). En lo que respecta a la distribucin secundaria, todos los recursos deberan estar comprendidos en el rgimen general, posiblemente con las regalas como nica excepcin ya que se trata de una compensacin por el agotamiento de un recurso natural no renovable, por lo que los departamentos productores podran llegar a ser favorecidos en este aspecto. No obstante, sera aconsejable analizar si no convendra volver al rgimen de la Ley 5379 y anterior: la mitad de las mismas distribuidas segn la produccin y la otra mitad entrar en el rgimen general. Como en la Ley 5379, toda la distribucin secundaria debera hacerse sobre la base de indicadores objetivos y una parte sustancial de la misma debera responder a incentivos de responsabilidad fiscal. Si los indicadores son revisados peridicamente, como durante la vigencia de aquella legislacin, los municipios competiran para mejorar su desempeo y as aumentar su participacin. El primero de los distribuidores secundarios debe ser, indudablemente, la poblacin, con una participacin posiblemente menor a la actual (probablemente entre un 30 y un 40% de la masa, en lugar del 65% actual), por las razones que se expusieron ms arriba. Debera eliminarse o limitarse al mnimo la distribucin en partes iguales ya que carece de bases racionales. Si se quisiera mantener, posiblemente este porcentaje no debera superar el 5%. 6.3. Los incentivos de responsabilidad fiscal Si bien la ley especfica (N 7314) trata ampliamente el tema de la responsabilidad fiscal, la futura ley de participacin impositiva debera tambin incursionar en el tema haciendo depender la distribucin de parte de los fondos de indicadores de este tipo. La Ley N 5379 los tena y su resultado se considera positivo. De la antigua legislacin deben rescatarse el porcentaje de autofinanciamiento y la poblacin servida media por agente municipal. Y estos son precisamente aspectos no contemplados en la 7314. El otro indicador contenido en esa ley es el de inversin. Una versin ms actualizada de estos indicadores se desarrolla en la Seccin 3 de este trabajo. Ellos son: Poblacin Servida (cociente entre poblacin y planta de personal total), Autofinanciamiento (definido ahora como el cociente entre recursos propios y total de recursos), Endeudamiento (intereses y gastos de la deuda ms amortizacin dividido el total de recursos), Solvencia (razn de ingresos corrientes a gastos corrientes) e Inversin Real (cociente entre erogaciones de capital y erogaciones totales). La experiencia de la aplicacin de estos indicadores durante la vigencia de la Ley N 5379 permite afirmar que los municipios que mejoraban su performance de conducta fiscal, medida por estos indicadores, aumentaban los recursos procedentes de la jurisdiccin provincial y su posicin relativa frente a los de desempeo menos eficiente, dado el carcter dinmico que tenan estos ratios, que se recalculaban peridicamente sobre la base de la informacin que obligatoriamente deban proporcionar los gobiernos municipales. Es por ello que se recomienda que en una legislacin futura una parte importante de los recursos a distribuir lo sea en funcin de estos ndices. 6.4. Fondo para emergencias La experiencia con el Fondo de Apoyo Municipal creado por la Ley N 5379 permiti a las municipalidades superar emergencias y baches financieros. Este Fondo, adems de facilitar la solucin del problema a la municipalidad afectada, liberaba al Gobierno provincial de atender con discrecionalidad requerimientos extra rgimen. A partir de la derogacin de 21

la ley toda ayuda qued al arbitrio del gobierno de turno restndole automaticidad y transparencia. 6.5. Fondo compensador de fluctuaciones La experiencia de los aos recientes hace recomendable contar con instrumentos que permitan compensar las fluctuaciones en los ingresos pblicos. De esa forma se asegura la prestacin de los servicios a travs del ciclo y se compensa en alguna medida el carcter pro cclico del gasto pblico. Por otra parte, el mismo ya ha sido creado por la ley de responsabilidad fiscal, poniendo como objetivo del fondo anticclico provincial el 2% del PGB y para los municipales el 8% de sus ingresos corrientes.15 7. Reglas e instituciones 7.1. Nuevas normas para un nuevo rgimen En un trabajo anterior (VEGA y DIBLASI, 2004) los autores proponan reglas acerca del equilibrio presupuestario y del endeudamiento. Estas ya estn contempladas en la Ley 7314, por lo que ya no cabe abundar sobre el tema. Tambin esta ley impone obligaciones para los municipios en cuanto a la presentacin y publicacin de informacin sobre su ejecucin presupuestaria. No deberan establecerse garantas de coparticipacin. Tanto el gobierno provincial como los municipales son socios en los recursos participables. Por lo tanto deben quedar sometidos a los avatares de tal asociacin. No obstante, a fin de facilitar la transicin de un rgimen al otro podra establecerse que ningn municipio recibira una suma menor que en el ejercicio previo al dictado de la nueva norma. De esta garanta deberan estar excluidos los ingresos por regalas, ya que stas, sobre todo las petrolferas, estn pasando por una coyuntura que escapa al control fiscal. De acuerdo con esta sugerencia, en el futuro rgimen, en primer lugar se atendera la garanta y, una vez satisfecha, se distribuira el excedente de conformidad con las disposiciones de la ley. En poco tiempo, si contina la recuperacin de la economa, la garanta sera ampliamente superada. Todas las transferencias extra rgimen deberan ser terminantemente prohibidas. Si existe la posibilidad de hacerlo, seguramente habr transferencias de ese tipo y los gobiernos municipales insistirn en que las haya, sobre todo aquellos con menores posibilidades financieras. No obstante, si hubiera casos en que el municipio acte como agencia de la Provincia (su mayor identificacin territorial lo hace ms eficiente en la prestacin local de algunos de los servicios que son de competencia provincial), la transferencia debera ser aprobada previamente por el rgano que supervise y controle el rgimen, cuya creacin se sugiere a continuacin. 7.2. Nuevas instituciones El rgimen debera estar controlado por un rgano con participacin del gobierno provincial y los municipios (el Consejo Fiscal Municipal, constituido como la Comisin Provincial de Participacin Municipal de la Ley N 5379 pero con mayores facultades para aplicar penas pecuniarias). Este control sera de gestin y concomitante, por lo que no duplicara las funciones del Tribunal de Cuentas.16 El Consejo Fiscal Municipal que aqu se propone, adems de las facultades de la antigua Comisin Provincial de Participacin Municipal, como la de supervisin general de la aplicacin del rgimen de participacin de recursos, debera aprobar el clculo de los
15 16

En 2010 la aportacin al fondo fue suspendida. El control de gestin que aqu se sugiere sera a nivel operativo y gerencial (orientado a corregir rumbos a fin de lograr los objetivos ya trazados o minimizar los desvos) por lo que tampoco se superpondra con las facultades de control que tienen los Concejos Deliberantes municipales y la Legislatura provincial, que es de nivel estratgico (cuya finalidad es evaluar resultados para corregir estrategias y planes, establecer o modificar normas, etc.).

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prorrateadores que sean variables y administrar el fondo de emergencias17. Tambin estara facultado para aprobar las transferencias con afectacin especfica que se mencionan ms arriba, las autorizaciones de endeudamiento, y la aplicacin de sanciones pecuniarias (retenciones y multas) a los municipios que incumplan la ley. Todas las decisiones del Consejo debern ser pblicas y fcilmente accesibles a travs de la red digital global (Internet). Asimismo, el Consejo debera actuar como rgano de consulta obligatorio para todo proyecto de legislacin que afecte la distribucin de recursos entre la provincia y sus municipalidades. Para mejor instrumentar un nuevo rgimen como el que aqu se propone, en el Gobierno provincial deberan adaptarse los rganos burocrticos. El Ministerio de Hacienda debera contar con una unidad responsable de las relaciones fiscales con los municipios (a nivel de direccin, por lo menos) que facilite la aplicacin del nuevo rgimen centralizando y procesando la informacin y que cumpla el rol de asesoramiento para la instrumentacin del seguimiento y la evaluacin del rgimen. Tambin debera ser responsable de la publicidad de la informacin y de dar el apoyo administrativo que requiera el Consejo. 8. Conclusiones La situacin fiscal de los municipios de la Provincia de Mendoza se ha desmejorado en los ltimos aos. El deterioro ha sido causado, o se ha agravado, en alguna medida, por la falta de incentivos de responsabilidad fiscal. La ley de participacin anterior, la N 5379, los estableca y los resultados de su aplicacin fueron efectivos. Por lo tanto sera conveniente reeditar un sistema de premios y castigos que induzca a las municipalidades a un comportamiento fiscal responsable. En este sentido ya se ha avanzado en la sancin de una norma provincial de responsabilidad fiscal en adhesin a la federal, pero que contiene su propio sistema de regulaciones al respecto. Si bien estas normas son exigentes, su cumplimiento no se premia con incremento en la participacin impositiva como en la 5379. Las transferencias discrecionales y de otro tipo de remesas que responden a otras normas, frecuentes en los ltimos aos por parte del gobierno provincial, ha desnaturalizado y le ha quitado transparencia al rgimen de participacin de recursos con los municipios. Se impone entonces, una reforma legal que prohba toda transferencia que no responda a lo normado en el rgimen que finalmente se establezca. Durante la vigencia de la Ley 5379 los gobiernos municipales tenan un alto protagonismo. Sera deseable que la nueva legislacin se los devuelva. Esta participacin, a la vez que mejorar la trasparencia, puede agregar efectividad al funcionamiento de un nuevo rgimen. La propuesta es que la supervisin del rgimen est supervisada por una Comisin de Participacin Municipal al estilo de la que existi durante la vigencia de la ley mencionada, ahora con mayores facultades para penalizar los incumplimientos. Si se prohben las transferencias extra rgimen la participacin primaria podra ascender en algunos puntos sin perjuicio de la finanzas provinciales. Sera recomendable la recreacin del Fondo de Apoyo Municipal que rigi con la anterior legislacin. El nuevo rgimen debera tambin modificar la distribucin secundaria estableciendo con precisin los indicadores de distribucin con inclusin de los incentivos de responsabilidad fiscal como se menciona ms arriba. Se sugiere la movilidad de los indicadores en funcin de la informacin que los realimente, al estilo de la anterior ley.

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En el trabajo anterior se propona tambin que esta comisin administrara el fondo compensador o anticclico, pero ya la 7314 ha determinado el rgimen correspondiente.

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Tambin deberan realizarse los cambios institucionales que el nuevo rgimen requiera, como la creacin del Consejo Fiscal Municipal y la Direccin de Relaciones Fiscales con los Municipios que aqu se proponen. La transparencia y publicidad de la cuentas pblicas debe ser amplia, y ya la nueva ley de responsabilidad fiscal lo establece as.

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Bibliografa
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