Anlisis de poltica exterior en Colombia: gobierno de Juan Manuel Santos, continuacin de un proceso o cambio de rumbo?

Rubn Alfonso Vergara Crespo **

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Resumen
El presente artculo analiza la estrategia de poltica exterior del gobierno Santos, observando los puntos primordiales de su agenda internacional de gobierno. Para ello, se examina si existe continuidad en la conduccin de la agenda, con base en el programa de gobierno anterior, o si hay un redireccionamiento en la agenda de poltica exterior colombiana. En el plano metodolgico, utilizando un enfoque constructivista de anlisis de escenarios a doble nivel, se compara cules son los alcances de la estrategia del gobierno y cules son los costos de su implementacin, en trminos del corto y largo plazo.

Palabras clave
Poltica exterior colombiana, multilateralismo, relaciones internacionales.

Fecha de recepcin: 27 de noviembre de 2011

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Fecha de aceptacin: 30 de marzo de 2012

Este artculo es resultado de la investigacin Incidencia del ingreso de Colombia a la OCDE. Un anlisis comparativo. Magster en Anlisis de Problemas Polticos, Econmicos e Internacionales Contemporneos; Especialista en Cooperacin Internacional y Gestin de Proyectos para el Desarrollo. Profesor del programa de Negocios y Relaciones Internacionales, Universidad de La Salle; actualmente hace parte del grupo de investigacin en Desarrollo Humano, lnea Instituciones y Desarrollo Social. Correo electrnico: ravergara@unisalle.edu.co

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Equidad Desarro. ISSN 1692-7311 N. 17: 149-175 enero-junio de 2012

Rubn Alfonso Vergara Crespo

Analysis of Foreign Policy in Colombia: Juan Manuel Santos Government, Continuation of a Process or Change of Course?
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Abstract
This article analyzes the foreign policy strategy of the government of Juan Manuel Santos, noting the key points of his international agenda. For such purpose, it is examined whether or not there is continuity in the conduction of the agenda, based on the previous governments program, or if the Colombian foreign policy has been redirected. In terms of methodology, using a constructivist approach of scenario analysis on two levels the article compares the scopes of the governments strategy and the costs of its implementation, on a short and long term.

Keywords
Colombian foreign policy, multilateralism, international relations.

Anlise da poltica externa na Colmbia: governo de Juan Manuel Santos, continuao de um processo ou mudana de rumo?
Resumo
O presente artigo analisa a estratgia de poltica exterior do governo de Juan Manuel Santos, observando os pontos primordiais de sua agenda internacional. Para isso, se examina se existe continuidade na conduo da agenda, com base no programa de governo anterior, ou se h um redirecionamento na agenda de poltica exterior colombiana. No metodolgico, utilizando um enfoque construtivista de anlise de cenrios em duplo nvel , compara-se quais so os alcances da estratgia do governo e quais so os custos de sua implementao, a curto e em longo prazo.

Palavras chave
Poltica exterior colombiana, multilateralismo, relaes internacionais.

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Anlisis de poltica exterior en Colombia: gobierno de Juan Manuel Santos

Introduccin
Dentro del programa de gobierno propuesto por la administracin de Juan Manuel Santos, con el objetivo de llegar a la Presidencia de la Repblica de Colombia, se plante desde su formulacin, el desarrollo de un componente importante en torno a la dinamizacin de la agenda poltica; el programa focaliz en la intensificacin y el redireccionamiento de las relaciones internacionales, para consolidar la insercin de Colombia en el mundo. Esto, a travs de una plataforma que tiene como principios la integracin regional y la liberalizacin del comercio. Esta propuesta de accin se fortaleci con su llegada a la Presidencia de la Repblica, promoviendo el Plan de Desarrollo denominado Hacia la Prosperidad Democrtica: Visin 2010-2014. All se plantea la consolidacin de un gobierno de tercera va (cuyo principio fundamental estableca: el mercado hasta donde sea posible y el Estado hasta donde sea necesario), con ejes estratgicos que se centran en materia internacional, en la innovacin productiva, el buen gobierno, la relevancia internacional y la sostenibilidad ambiental (Departamento Nacional de Planeacin, 2011: cap. 7). Con este Plan, se adopta como estrategia la generacin de crecimiento econmico, a travs de la insercin a nuevos mercados, mediante la dinamizacin de la poltica internacional, y el fortalecimiento de las polticas de desarrollo fronterizo. Para alcanzar estos objetivos, se hizo necesaria la transformacin de la estrategia de conduccin poltica, promoviendo cambios nacionales e internacionales; esto, frente a lo desarrollado en la administracin anterior. Si antes, con lvaro Uribe se tena como eje de poltica interna la securitizacin (Adler y Barnett, 1998) de la agenda poltica, a travs de su modelo de Seguridad Democrtica, ahora este eje debera avanzar, con miras a consolidar el proceso de crecimiento econmico, bajo la bandera de la defensa de los principios democrticos y de la diplomacia, como instrumento de consolidacin de las relaciones internacionales; esto, con la nueva propuesta de Santos. En este sentido, la administracin Uribe se caracteriz en materia econmica, por la configuracin e implementacin de acuerdos regionales de integracin (ARI),1 bajo un modelo de regionalismo abierto (Mansfield y Milner,

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El Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2003) define la dinamizacin de estos procesos de liberalizacin de mercados, como acuerdos regionales de integracin. Propuesta que plantea la suscripcin de acuerdos comerciales como eje de crecimiento econmico. Segn Balassa, existen una serie de etapas en los procesos de integracin regional, como mecanismo vinculante para

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1999).2 Con ello, se lograron establecer acuerdos comerciales bilaterales con diecisiete pases, y se busc interlocucin en distintos espacios del orden multilateral (especialmente relacionados con el sistema de la Organizacin de Naciones Unidas y la Organizacin de Estados Americanos [OEA]), generando un efecto de dinamizacin en la actividad econmica durante gran parte de su mandato. Esto permiti alcanzar un resultado sectorial positivo, en campos como la minera, las manufacturas, los servicios y el sector floricultor.3 El modelo de regionalismo abierto hace parte de la plataforma de integracin regional implementada en los aos noventa, en el marco de los cambios presentados en el sistema econmico internacional, con base en los parmetros propuestos por la escuela neoclsica de economa (Jevons, 1998). Sugiere pasar de un modelo de regionalismo4 entendido como instrumento de la poltica de desarrollo proteccionista, propia de los aos sesenta y setenta, denominada de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) (Cardoso y Fishlow, 1989) para pasar a una propuesta ajustada a los parmetros de la liberalizacin del comercio y la apertura de mercados en el plano internacional (BID, 2002). No obstante lo anterior, pese a estos avances en materia econmica, la estrategia poltica propuesta por el gobierno Uribe gener de forma paralela un alto costo de oportunidad en trminos polticos y sociales. En el mbito subregional, las relaciones tradicionales de cooperacin y dilogo que se venan presentando, fueron deteriorndose progresivamente, al punto de generar la salida de Venezuela del Sistema Andino de Integracin, y el llamado a consultas del representante del gobierno de Ecuador en territorio colombiano. Lo anterior, producto de un manejo de la agenda de poltica exterior que privilegi la aplicacin internacional de la doctrina del rspice pollm (Pardo, 2004), relacionndola con la doctrina de seguridad preventiva del gobierno estadounidense (Bush, 2002).5 La doctrina rspice pollum mirar al polo ha sido el eje de conduccin de la agenda de poltica exterior en Colombia. Fue desarrollada

promover el desarrollo econmico; el mecanismo ms utilizado es el de los tratados de libre comercio (Balassa, 1964).
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Vase tambin: Geoffrey Garrett (1992) y Spindler (2002).

No se tienen en cuenta los resultados alcanzados en materia social y poltica, que tuvieron una tendencia negativa durante gran parte de su periodo de gobierno en el plano domstico. Tambin denominado regionalismo cerrado. En septiembre de 2002, Bush presenta el Plan de Seguridad Nacional fundamentado en la defensa de la paz y la represin y prevencin de los actos de terrorismo o regmenes por fuera de la ley, cambiando el discurso frente al derecho internacional de legtima defensa.

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por Marco Fidel Surez a comienzos del siglo XX, y plantea que las relaciones exteriores deberan tener como referente en el plano domstico, los planteamientos desarrollados por los Estados Unidos, como potencia hegemnica global.6 Bajo ese criterio, el manejo de las relaciones internacionales del pas debera privilegiar el fortalecimiento de lazos con el gobierno estadounidense (en casos como la negociacin del Tratado de Libre Comercio y la incorporacin de bases militares en Colombia en la lucha contra el terrorismo); esto, en perjuicio de las relaciones histricas construidas subregionalmente. Por ello, las negociaciones entre los gobiernos de Washington y Bogot generaron fracturas en el espacio subregional andino y suramericano, respectivamente, especialmente con la discusin presentada en los foros multilaterales en la OEA y Unasur (BBC, 2010a). En este sentido, se observa que para el mes de julio de 2010, a menos de un mes de terminar su mandato, el gobierno Uribe denuncia ante la OEA la existencia de al menos 1500 guerrilleros refugiados en territorio ecuatoriano (DPA, 2010), con lo cual, el gobierno Chvez responde, acusando al gobierno colombiano de fraguar una conspiracin junto con el gobierno estadounidense, rompiendo relaciones oficiales con el pas (BBC, 2010b). Esta situacin se complejiza al final de su mandato, en trminos econmicos y polticos, dado que a la par de concentrar el intercambio comercial en un 38 % con Estados Unidos (Indexmundi, 2011), se presenta un deterioro progresivo de las relaciones bilaterales y el comercio subregional (especficamente con Venezuela, Ecuador, y Bolivia), debilitando consecuentemente un espacio natural de crecimiento econmico y de dilogo poltico estratgico. En consecuencia, el presente artculo busca visualizar cul es la estrategia de poltica exterior del gobierno Santos, observando los puntos primordiales de su agenda internacional de gobierno. Para ello, se analiza hasta qu punto se puede hablar de la continuidad del programa de gobierno anterior, o si se est en presencia de un redireccionamiento en la agenda de poltica exterior colombiana. Metodolgicamente, se utiliza el modelo de anlisis de doble nivel de Robert Putnam (1993), Moravcsik (Moravcsik, 1993) y Milner (Milner, 1997), quienes presentan la manera en que los formuladores de poltica pblica (policy makers) en el plano interno tienen que actuar en funcin de dos mesas de negociacin de

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6 En contraste, se plantea en la dcada de los setenta, la doctrina del rspice semillia mirar a tus semejantes, propuesta por Alfonso Lpez Michelsen, que tiene como eje el fortalecimiento de lazos con los pases del mbito suramericano para la dinamizacin de la poltica exterior colombiana.

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forma paralela: la domstica y la internacional. Esto, teniendo en cuenta elementos de anlisis constructivista para su implementacin. En trminos de presentacin, este artculo est dividido en cuatro partes, de la siguiente manera: primero, un desarrollo conceptual y metodolgico sobre poltica exterior, securitizacin de la agenda y sobre el modelo de poltica intermstica de negociacin en dos niveles; segundo, presentacin de la estrategia dual de poltica exterior de la administracin Santos, visualizada en dos frentes: un cambio de rol en el sistema internacional y el proceso de insercin a espacios de dilogo multilateral de incidencia; tercero, importancia de la estrategia de poltica exterior y problemas relacionados, referidos en trminos institucionales y de toma de decisiones. Para, finalmente, plantear las conclusiones de este ejercicio.

Marco conceptual-metodolgico: poltica exterior, securitizacin y poltica intermstica

El concepto de poltica exterior generalmente se asocia con la implementacin de la poltica domstica fuera de las fronteras nacionales, visualizndola como un medio para alcanzar los intereses que los diferentes grupos sociales persiguen de manera independiente, a travs del gobierno. En palabras de Ardila, una poltica externa que es prolongacin de una interna, refleja ms directamente el inters de un pas, o de sectores hegemnicos del mismo, bien sea de manera conjunta o fragmentada. Es decir, no existe el inters nacional sino una sumatoria de intereses en interaccin permanente (Ardila, 2005: 354). De otro lado, Hernndez lo entiende como:
[...] el conjunto de polticas decisiones y acciones que integran un cuerpo de doctrina coherente y consistente, basados en principios claros, slidos e inmutables, forjados a travs de su evolucin y experiencia histrica, permanentemente enriquecido y mejorado por el que cada Estado u otro actor o sujeto de la sociedad internacional define su conducta y establece metas y cursos de accin en todos los campos y cuestiones que trasciendan sus fronteras o que puedan repercutir al interior de los suyos, ya que es aplicado sistemticamente con el objeto de encausar y aprovechar el entorno internacional para el mejor cumplimiento de los objetivos trazados en aras del bien general de la nacin as como de la bsqueda del mantenimiento de las relaciones armoniosas con el exterior (Hernndez, 1999: 24).

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En ese sentido, la definicin de poltica exterior refleja el grado de consenso desarrollado en su interior, o en su defecto, puede responder a los criterios de algunos estamentos sociales, que en funcin de su capacidad de negociacin, promueven en el gobierno el tipo de lineamientos que ellos requieren internamente. Por esta razn, su estructuracin debe responder no solo a las necesidades de crecimiento econmico sectorial, sino responder por los problemas de pobreza, desigualdad, exclusin social, y por el mejoramiento de la calidad de vida. El gobierno, teniendo en cuenta esa consideracin, para la definicin y estructuracin de polticas pblicas en el plano nacional, debe interpretar la configuracin de los estamentos sociales que existen en su interior, y articular con estos estrategias de accin colectiva, para que se puedan vincular esos requerimientos sociales, a travs de estrategias integrales de respuesta a la poblacin, que deben visualizarse en la arena internacional. En el caso colombiano, la poltica exterior ha sido vista como un mecanismo por medio del cual, el gobierno define los elementos primordiales de conduccin poltica, en el marco de sus intereses comerciales e histricos, desarrollando estrategias de accin que permiten movilizar los intereses de los actores sociales ms representativos (gremios, mandos militares y clase empresarial, entre otros estamentos sociales) como referentes de la poltica de Estado. Su accionar internacional se encuentra enmarcado tradicionalmente en el respeto al derecho internacional, la universalizacin de las relaciones bilaterales y multilaterales, el mejoramiento de los instrumentos de la poltica exterior, la profundizacin de la diplomacia como instrumento de interlocucin poltica, resaltando y promoviendo aspectos econmicos en el mbito diplomtico, a travs de la integracin econmica y la modernizacin institucional interna (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1993). En trminos de incidencia, su implementacin es primordial, dada la convergencia entre dimensiones domsticas e internacionales (polticas intermsticas) que problematizan el rol del Estado en un marco de globalizacin. Ejemplos como los derechos humanos, la lucha contra la pobreza, el medio ambiente, las negociaciones de paz, las situaciones de conflicto interno, las estrategias militares y la discusin en materia de economa poltica internacional, hacen parte de los asuntos que deben ser resueltos de forma conjunta por el Estado, y el resto de actores inmersos en la toma de decisiones en ambos escenarios. Desde este punto de vista, la poltica exterior colombiana, en un mbito de globalizacin, se viene enmarcando en la aplicacin del modelo de poltica intermstica (Putnam, 1993), lo que sugiere un alto grado de complejidad y de

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dificultad de implementacin, por cuanto la aplicacin de polticas pblicas7 (Muller, 2006) ya no responde nicamente a los requerimientos del plano nacional, sino que en esta deben ser consultados y tenidos en cuenta actores, instancias y procesos subregionales y supranacionales de forma paralela. Por ello, en su modelo, Putnam coloca a los formuladores de poltica policy makers sentados en dos mesas de negociacin simultneas a partir de la metfora de las mesas de ajedrez, jugando dos partidas: la local y la internacional, recprocamente, recreando posibles jugadas y decisiones frente a las posiciones, intereses y motivaciones de los otros actores que hacen parte de cada escenario. Con ello, los policy makers tendrn que tener en cuenta a la hora de su anlisis, las jugadas desarrolladas tanto en uno como en otro escenario, en el momento de hacer la siguiente movida, ya que una jugada interna tendr consecuencias directas en el plano internacional y viceversa, con lo cual los costos relacionados con dicha poltica se harn ms visibles. Teniendo en cuenta lo anterior, y dado que el sistema internacional ha venido cambiando en su estructura de forma dinmica, la entrada de nuevos actores, nuevos procesos y nuevos desafos pone de presente un reto a la forma de conduccin estadocntrica de esa agenda de poltica exterior, esto, frente a los problemas del orden global. Por ello, autores como Rousenau (1997), plantean esta situacin como un momento de fragmegracin fragmentacin e integracin del sistema internacional de forma recproca o de glocalizacin (Robertson, 1992) globalizacin y localizacin del sistema internacional, caracterizndolo como un sistema altamente complejo y dinmico, ante una poblacin desigual, en constante evolucin. Por consiguiente, y teniendo en cuenta la estructura del sistema internacional contemporneo, la agenda de poltica exterior en el plano colombiano se ha venido ejecutando a travs del fortalecimiento de lazos de cooperacin con Estados Unidos, y en cuanto a los asuntos de la agenda (issues), ha tenido como referente la dinmica de la seguridad global, aspecto que se visibiliza localmente en un contexto de conflicto interno armado, de lucha contra las drogas y contra el terrorismo.

Se entiende como poltica pblica una serie de procesos, actividades o acciones resultantes de una decisin conjunta, que incluyen al menos la creacin de una agenda, la especificacin de alternativas a partir de las cuales se toma una decisin, una opcin de peso entre las alternativas especificadas y la puesta en marcha de una decisin institucional (Carden, 2009).

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Esta situacin plantea una sinergia entre los temas de la agenda domstica: el narcotrfico y la lucha contra actores armados ilegales (organizaciones criminales privadas, organizaciones de autodefensas y subversivas), frente a los de la agenda internacional, especialmente enmarcados en el caso de la lucha contra el terrorismo, promoviendo consigo la aplicacin de polticas de securitizacin de la agenda en colombiana. El concepto de securitizacin8 (Buzan, 1998) se refiere a observar una nueva dimensin de la seguridad (Ayoob, 1995), segn la cual, en funcin del inters nacional, aspectos cotidianos de la vida social, como las interacciones sociales, el papel de los medios de comunicacin, los procesos de cooperacin institucional, entre otros aspectos del mbito social, se pueden convertir en amenazas a la seguridad nacional del Estado, desde un punto de vista estadocntrico. Securitizar la agenda poltica supone, segn Arce, la implementacin de polticas internas, aplicadas en i) un discurso justificador de polticas de excepcin que sirvan para eludir responsabilidades estatales all donde existen y ii) en una estrategia poltica que determinados Estados pueden adoptar a la hora de negociar con los actores externos implicados en la resolucin de sus problemas (Arce, 2004: 12). Esta nueva situacin se presenta en la conduccin de la agenda de poltica exterior, desde la implementacin de la Poltica de Seguridad Democrtica, bajo el mandato de lvaro Uribe. Se observan claros ejemplos de aplicacin de esta estrategia de securitizacin en la agenda domstica, para problemticas como el narcotrfico, la lucha contra actores armados ilegales (grupos de autodefensas e insurgentes, y otras formas de crimen organizado), e igualmente para aquellas formas de oposicin que fuesen en contra de sus intereses estratgicos (Corte Suprema de Justicia, actores antagnicos a la propuesta poltica del Gobierno), esbozando, para ello, razones de Estado (figura 1).

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Vase tambin: Buzan (1991).

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Figura 1. Estrategia de poltica exterior en los gobiernos de Santos-Uribe Gobierno Uribe 158
Securitizacin + ARI (TLC)

Gobierno Santos
Diplomacia + ARI (TLC) Transparencia en la gestin pblica

Poltica exterior esttica RESPICE POLLUM

Poltica exterior dinmica RESPICE SEMILLIA?

Fuente: elaboracin propia a partir de Ardila et l. (2002).

Estrategia de poltica exterior del gobierno Santos: caractersticas

En razn de los planteamientos desarrollados por la administracin Uribe frente al manejo de poltica exterior, Santos pretende desligar aquellos lineamientos problemticos y que generan controversia con la comunidad internacional, especialmente en el mbito latinoamericano, para volver a tener como referentes los canales diplomticos en el manejo de sus relaciones exteriores, dinamizndolos a travs de:

Cambio de rol en el sistema internacional, a travs del sistema de cooperacin internacional para el desarrollo Proceso de insercin en espacios de dilogo multilateral de incidencia

Cambio de rol en el sistema de internacional a travs del sistema de cooperacin internacional para el desarrollo
Durante los ltimos ocho aos, en materia de crecimiento econmico, se han observado resultados positivos, frente al concierto latinoamericano. Entre el 2002 y el 2010, el producto interno bruto creci en promedio un 3,95 %9 (Gmez,
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Entre 1980 y el 2009 el crecimiento promedio fue de 3,3 %.

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2011); en materia de IED se pas de USD$2.134.000 a USD$9.483.000 (Proexport Colombia, 2011), explicado por los sectores minero, petrolero, financiero y textil, sumado al dinamismo de las exportaciones no tradicionales. Adems, se ha venido cambiando la percepcin negativa del pas, siendo catalogado como parte del grupo de economas emergentes, denominado "La percepcin por Civets, que junto con Indonesia, Vietnam, Egipto, parte de gran parte Turqua y Sudfrica, se presentan como los llamados a consolidar el crecimiento econmico global. de la comunidad Segn Geoghegan, los nuevos BRICS, son los internacional, Civets. Son pases con grandes poblaciones con ecoque muestra a nomas dinmicas y diversas, estabilidad poltica y Colombia como un cada uno de ellos tiene un futuro brillante. Cualquier pas de importancia compaa con ambiciones globales debe actuar inhemisfrica; y lo mediatamente con estos mercados (Geoghegan, distingue junto 2011: s. p.). con otros pases, Esta situacin ha propiciado una mejora en la como uno de los percepcin por parte de gran parte de la comunide mayor potencial dad internacional, que muestra a Colombia como en materia de un pas de importancia hemisfrica, y lo distingue crecimiento junto con otros pases, como uno de los de mayor econmico, a travs potencial en materia de crecimiento econmico, a de su plataforma travs de su plataforma de regionalismo abierto. de regionalismo As mismo, en el marco del sistema de cooperacin internacional, establecido por el Comit de abierto". Ayuda al desarrollo (CAD, 2012), organismo adscrito a la Organizacin de Cooperacin para el Desarrollo Econmico (OCDE) que plantea las directrices de distribucin de recursos de cooperacin, ha aumentado la calificacin de Colombia (en funcin del ingreso), para pasar a ser denominado como pas de renta media-alta en el 2012, esto, segn el producto per cpita obtenido de USD$613610 el ao anterior. Este crecimiento en materia econmica, pese a ser un aspecto positivo, generar hacia el futuro una modificacin en la posicin del pas dentro del sistema de cooperacin al desarrollo, respecto a la recepcin de recursos, de forma negativa.

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10 Segn la lista de pases receptores generada por el CAD, todos aquellos pases que tengan un

PNB promedio entre USD$3676 y USD$12.275 se tipifican desde esta categora.

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En este sentido, se observa una relacin inversa, donde a mayor nivel de renta per cpita, menor es el monto de recursos recibidos por esta va.

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Cambio de estrategia? En razn de lo anterior, y al observar de forma paralela una tendencia decreciente en la asignacin de recursos de cooperacin internacional para el concierto latinoamericano en favor de los continentes africano y asitico (Ramrez, 2011), el caso colombiano es atpico, manteniendo el flujo de recursos va ayuda oficial al desarrollo, convirtindose en el 2011, en el segundo pas con ms recursos de cooperacin recibidos (USD$1,06 billones), despus de Hait (USD$1,12 billones) (Banco Mundial, 2011). Esto, a causa de un buen desempeo macroeconmico y en razn a la existencia de un conflicto interno armado, que sumado al problema de la produccin y distribucin de sustancias psicotrpicas y alucingenas, adems de la situacin de crisis ambiental en los ltimos aos explican la afluencia de recursos de cooperacin. De esta forma, a la par de los cambios macroeconmicos presentados en el plano domstico, esta administracin busca mantener el rol como pas receptor de recursos de cooperacin, y, de forma paralela, establecer una estrategia como pas donante, en la relacin Norte-Sur,11 teniendo como eje de la estrategia la cooperacin activa en el caso de Hait (tabla 2). Es importante aclarar que si bien Colombia haba venido desarrollando labores de cooperacin en la modalidad Sur-Sur, relacionadas con operaciones de mantenimiento de paz en Yugoslavia, Camboya, Mozambique, El Salvador, Guatemala, Sierra Leona, Guinea Bissau, en administraciones pasadas, en este periodo se efectan acciones de interlocucin e incidencia directa ante instancias de decisin poltica en el mbito internacional. Primero, asumiendo una posicin activa en torno a la manera en que se debe ayudar a Hait, por su problema de orden interno, y dada su condicin de pas menos desarrollado; y, segundo, obteniendo la presidencia de un rgano de interlocucin tan significativo subrregionalmente como Unasur.

11 Las modalidades de cooperacin internacional se definen segn el grado de desarrollo relativo,

de la siguiente forma: cooperacin horizontal o Sur-Sur y cooperacin vertical o Norte-Sur. La primera se presenta entre pases con similar desarrollo relativo, tambin llamada CTPD; la segunda se presenta entre un pas con un mayor desarrollo relativo frente a otro con menor nivel de desarrollo.

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Tabla 2. Colombia: cooperacin internacional en las administraciones de Santos-Uribe

Cooperacin modalidad Condicin
Norte-sur

Gobierno de Uribe Receptor

OCDE-pas de renta media Ayuda humanitaria Ayuda alimentaria Cooperacin cientfica y tecnolgica Asistencia tcnica Ayuda financiera Cooperacin econmica y preferencias comerciales

Gobierno de Santos Receptor

OCDE-pas de renta media alta Ayuda humanitaria Ayuda alimentaria Cooperacin cientfica y tecnolgica Asistencia tcnica Ayuda financiera Cooperacin econmica y preferencias comerciales

Donante

Donante
- Hait: Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Grupo de Amigos de la Minustah - Interlocucin y dilogo poltico: Libia, IsraelPalestina Cote dIvore Repblica D. del Congo Afganistn Sudn Somalia Unasur: Asistencia tcnica: lucha contra las drogas Seguridad y fronteras Ayuda humanitaria

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Sur-sur (instrumentos)

Asistencia tcnica: lucha contra las drogas, seguridad y fronteras Ayuda humanitaria

Fuente: elaboracin propia a partir de OCDE (2011) y Ministerio de Relaciones Exteriores (2011).

En el caso de Hait, la estrategia de Santos busc dinamizar el mbito de interlocucin con los formuladores de poltica policy makers en el marco del sistema internacional, as como hacer visible su papel ascendente, aprovechando su participacin estratgica (de orden coyuntural) en el seno del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, y participando activamente de las decisiones, en los casos especficos de Libia, Israel y Palestina, Cote de Ivore, Repblica Democrtica del Congo, y en las situaciones presentadas en Sudn, Somalia y Afganistn, en temas tan controversiales como la proteccin de civiles y la lucha contra el terrorismo.12 En el caso de Unasur (Semana, 2011), se logr cambiar la percepcin de pas problema en el mbito subregional, especialmente en los pases andinos, y se obtuvo el apoyo de los pases del Cono Sur, en torno al nombre de Mara

12 En la actualidad, Colombia ha enviado su Sptimo Contingente en Misin de Naciones Uni-

das para la estabilizacin de Hait, denominado Minustah. Este Contingente realiza funciones de polica comunitaria, vigilancia y patrullajes conjuntos, apoyo en temas de narcotrfico y defensa.

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Emma Meja, lo cual revitaliza el papel hemisfrico de Colombia, y lo potencia activamente para trabajar de forma conjunta respecto a los problemas comunes generados en esta regin. Con esta actuacin, se fortalece el papel diplomtico colombiano en una relacin vis a vis con los grandes actores del sistema internacional. Esto propicia mayores rditos en materia de interlocucin y dilogo poltico, implementando una estrategia de internacionalizacin con claras intenciones de cambio en el modo de conduccin de la agenda poltica internacional, obteniendo un margen de maniobra importante, que genera gran aceptacin en el plano domstico (niveles de aprobacin de la administracin Santos entre un 70 y 80 %).

Proceso de insercin en espacios de dilogo poltico multilateral de incidencia

El segundo objetivo, proceso de insercin en espacios de dilogo poltico multilateral de incidencia, se divide en dos frentes: i) mantener la participacin activa de Colombia en organismos internacionales globales representativos, como la ONU y la OEA, y en el nivel subregional, en los casos de Unasur, CAN, AEC, Mesoamrica y Mercosur, en el rea latinoamericana; as como en los diversos foros relacionados con el eje asitico, en los casos del Foro de Cooperacin Asia del Este-Amrica Latina (Focalae), el Acuerdo de Asociacin Transpacfica (TPP), la Asociacin de Naciones del Sureste Asitico (Asean), entre otros, participacin que tradicionalmente se viene ejerciendo en trminos diplomticos. ii) Implementacin de una estrategia agresiva de insercin en nuevos espacios de interlocucin multilateral, mediante el ingreso de Colombia a la Organizacin de Cooperacin de Desarrollo Econmico (OCDE) y al Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (APEC), como organizaciones ms representativas, en trminos econmicos y polticos (tabla 3).

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Tabla 3. Estrategia de insercin en espacios de discusin multilateral

Administracin de Santos. Dilogo poltico multilateral: estrategia dual
Continuacin dilogo poltico Insercin en nuevos espacios de interlocucin

Organismos vigentes Internacional-subregional

ONU-OEA CAN Unasur Mercosur Asean AEC Mesoamrica TPP-Focalae

Nuevas organizaciones OCDE

34 pases de Amrica Latina (Mxico, Chile)

APEC
21 pases de Amrica Latina (Chile, Mxico, Per)

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Mecanismos de concertacin regional

Cumbre de Amrica Latina y el Caribe Cumbre Iberoamericana Foro Arco Pacfico Latinoamericano rea de Integracin Profunda Asia-Pacfico

Fuente: elaboracin propia a partir de Ministerio de Relaciones Exteriores (1993).

Esta estrategia es de especial relevancia para el gobierno Santos, dado que se busca la insercin en nuevos espacios de interlocucin por dos vas fundamentales: i. Con el conjunto de economas con mayores ingresos, a travs de la OCDE. La OCDE es una organizacin internacional cuya misin principal es promover polticas que mejoren el bienestar econmico y social de los pases miembros, y propiciar polticas relacionadas alrededor del mundo. A travs de 34 de los pases con mayores ingresos, su objetivo es la coordinacin de sus polticas econmicas y sociales en pro de la estructuracin de alternativas de accin para el desarrollo, tanto dentro como fuera de su organizacin. Discute en su interior, temas como gobierno corporativo, competencia, desarrollo, economa, educacin, empleo, medio ambiente, finanzas, industria y emprendimiento, innovacin, migraciones internacionales, gobernanza pblica, desarrollo regional y local, reformas y regulacin, ciencia y tecnologa, bienestar social e impuestos, entre otros aspectos (OECD, 2011). ii. Con las regiones con mayor crecimiento econmico global, caso Asia-Pacfico. El eje Asia-Pacfico alberga 21 pases, concentra el 56 % de la produccin mundial y negocia aspectos comerciales de cooperacin econmica. Esta organizacin se encarga de coordinar el apoyo tcnico y de consultora en diferentes aspectos de naturaleza financiera y de inversiones, gestin administrativa y buen gobierno, para propiciar polticas que beneficien a sus miembros. Entre los aspectos que desarrolla en su interior, se encuentran el acceso a mercados, la solucin de controversias, reglas de origen, procedimientos de entrada, agricultura, libre comercio, la promocin de acuerdos regionales de integracin, el desarrollo sustentable, la

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cooperacin tcnica en agricultura, polticas anticorrupcin y de transparencia, accin de emergencia, salud, energa, industria, ciencia y tecnologa, pequea y mediana empresa, informacin y telecomunicaciones, turismo, transporte, fuerza de accin antiterrorista, cooperacin en mujer y economa, entre otros asuntos de negociacin comn (Asian Pacific Economic Cooperation, 2011). Los aspectos (issues) que se manejan dentro de estas organizaciones incorporan la mayora de temas que se desarrollan en el plano domstico a travs de la formulacin e implementacin de polticas pblicas. En ese sentido, el hecho de entrar a dichas organizaciones, promueve un cambio en los referentes institucionales, normativos, de negociacin y de regulacin desarrollados en el plano colombiano, lo cual implica la aplicacin de una estrategia de mediano y largo plazo para su implementacin. Por ello, el gobierno colombiano se obliga a implementar cambios de orden estructural, que afectan la dinmica de negociacin en el plano domstico, en temas de tanta importancia como la poltica fiscal y monetaria, el tipo de educacin que se debe impartir, el tipo de normas y regulaciones que se deben implementar, entre otros aspectos; esto, para lograr su insercin en el grupo de economas ms desarrolladas del planeta.

Importancia de la estrategia de poltica exterior

Se resalta la importancia de esta estrategia dual, encaminada al logro de objetivos amplios en el escenario internacional, a travs del cumplimiento de metas institucionales en el plano domstico. En dicha posicin se destacan cuatro aspectos primordiales.

Interlocucin en espacios multilaterales

El hecho de hacer parte de este tipo de organismos cuya vigencia y funcionalidad se ha mantenido durante dcadas, y cuyos miembros tienen como elemento comn su alto grado de crecimiento econmico, a travs del nivel de ingreso y el nivel de industrializacin, motiva al Gobierno a intensificar una interlocucin directa. La obtencin de este objetivo supone la posibilidad de generar sinergias y acuerdos no establecidos en el pasado, lo cual promueve en el mbito gubernamental, el fortalecimiento de su agenda domstica. De esta forma, se lograra ampliar en trminos de forma y de fondo la participacin colombiana en escenarios de decisin, respecto a polticas de cooperacin internacional, frente a: 1) mecanismos de gobernanza global, 2) polticas de

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transparencia institucional y 3) en la aplicacin de polticas de buen gobierno en su interior.

Generacin y estructuracin de polticas pblicas confiables y transparentes

En razn de que la formulacin de polticas pblicas domsticas est definida con parmetros de referencia ajustados al plano latinoamericano, el ingreso de Colombia a la OCDE y a la APEC plantea una redefinicin de esos parmetros, teniendo como referencia estndares ms altos, establecidos por los pases industrializados para su implementacin. Esto propicia la optimizacin del tipo de polticas que se deben desarrollar en el plano domstico, un mayor estndar de medicin y cumplimiento para su aplicacin y la posibilidad de obtener informacin precisa (estudios tcnicos, estadsticas y anlisis comparados) que posibiliten un mejor desempeo institucional. De igual forma, a la luz de esta vinculacin, se desarrolla un monitoreo constante tanto de cumplimento de los objetivos planificados previamente, evaluando el comportamiento de las variables macroeconmicas y de competitividad del pas, por parte de dichas organizaciones, de igual forma se obtiene asesora tcnica para el cumplimiento de esos objetivos. En este sentido, se pueden citar como ejemplos vigentes de acompaamiento de la OCDE para el caso colombiano, la estructuracin de la Ley de Sostenibilidad Fiscal y la implementacin del portal de transparencia econmica (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2011), y el seguimiento de polticas antievasin DIAN en el Gobierno colombiano. Por ello, en razn de que se lograran importantes avances en diferentes campos, de igual forma, esta nueva situacin genera retos en la agenda poltica gubernamental.

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Simbologa de accin efectiva

El solo hecho de hacer parte del Club de Pars, como tambin se le denomina a la OCDE, y de los espacios de dilogo multilateral presentes en el Pacfico, suscita entre un gran nmero de agentes econmicos y polticos, el ser tenido en cuenta, por ejemplo, en: i) la obtencin de contratos de emprstito con instituciones financieras internacionales, ii) en la formulacin de planes conjuntos a nivel de acompaamiento, iii) en la definicin de lneas de trabajo para la estructuracin de polticas pblicas, iv) en el anlisis de los diferentes estudios y estadsticas que generan estas organizaciones. Esta situacin promueve la gestin de los asuntos
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domsticos, con estndares de alta calidad respecto a sus patrones histricos de gestin y desempeo.

Alcance de aplicacin: efecto derrame (spill over)

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Con base en esta estrategia, es posible entender por qu razn el gobierno Santos est interesado en ingresar rpidamente a dichas organizaciones. Entre otros elementos, existen condiciones intermsticas que posibilitan el desarrollo de la agenda de poltica exterior con base en el ingreso a estos organismos de cooperacin internacional, generando un efecto derrame spill over13 en el plano domstico. La observancia de sinergias entre los objetivos estratgicos de un actor (Colombia) y otro (organismos internacionales) promueve, en el caso colombiano, la obtencin de resultados puntuales en su poltica domstica. Con su sola candidatura, el gobierno colombiano est fomentando en el mediano plazo, un crculo virtuoso que potencia el fortalecimiento de su posicin estratgica en el concierto subregional, as como una simbologa de accin hacia el exterior que lo presenta como un agente que acta conforme a los parmetros institucionales de las economas ms avanzadas del planeta. Con el ingreso de Colombia a estas organizaciones, este crculo virtuoso se presenta de la siguiente manera: a) se mejoran las condiciones macroeconmicas y de competitividad internacional, producto del ingreso a estas organizaciones; b) se ajusta el tipo de polticas pblicas; c) se cumplen con los parmetros definidos en funcin del monitoreo de la gestin institucional del pas; d) se optimizan las polticas implementadas; d) aumenta el grado de inversin por parte de las calificadoras de riesgo; e) se obtienen mayores recursos va IED o financiacin por parte de las Instituciones Financieras Internacionales (IFIS); f) aumenta el reconocimiento internacional; g) aumenta la confianza en el pas; h) se dinamiza la agenda de poltica exterior colombiana, y en razn de las condiciones favorables en materia macroeconmica y de competitividad generadas, producto de su ingreso a esta organizacin, se asciende al grupo de las economas ms industrializadas del planeta (figura 2).

13 El efecto derrame se enmarca dentro de la propuesta terica del funcionalismo, esta promueve

que todo proceso de integracin genera una lgica expansiva que contribuye a generar beneficios hacia otros sectores relacionados. El mejor ejemplo que explica dicho concepto es el del CECA, hoy denominado Unin Europea, donde se crean mbitos de decisin comn cooperativa que generan la extrapolacin de los beneficios hacia otros espacios, en un marco de integracin.

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Figura 2. Crculo virtuoso de poltica exterior-efecto spill over

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Fuente: elaboracin propia.

Por esta razn, el gobierno colombiano proyecta una poltica exterior que vincula sus objetivos estratgicos en materia econmica, generando un efecto spill over sobre el resto de dimensiones institucionales (sociales, ambientales, jurdicas, culturales, entre otras) que debern ser modificadas y ajustadas, para hacer parte de ese grupo selecto de "Existen una serie pases industrializados. de condiciones

Problemas de la estrategia
Pese a que el planteamiento de multilateralizacin de la agenda de poltica exterior es ambicioso en trminos de objetivos, los resultados por alcanzar con base en la realidad actual, hacen difcil la adhesin a estas organizaciones, por lo menos en el corto plazo. Existen una serie de condiciones de naturaleza estructural que, pese a la buena voluntad presentada por este gobierno, indican que los instrumentos con los cuales se cuenta son limitados.

de naturaleza estructural que, pese a la buena voluntad presentada por este gobierno, indican que los instrumentos con los cuales se cuenta son limitados".

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Ajustes institucionales La realidad de la aceptacin por parte de la OCDE de un pas como Colombia, se mide en funcin del cumplimiento ptimo de los requerimientos que se deben tener para ser parte de dicha organizacin. En este sentido, la primera variable por evaluar es el factor ingreso. El ingreso per cpita en el caso colombiano es de USD$6136 dlares actualmente. Esa cifra no representa la tercera parte del ingreso promedio de los miembros de dicha organizacin. Para modificar esta estructura, es necesario tener tasas de crecimiento sostenidas superiores al 6 % anual durante un periodo no inferior a quince aos, situacin que, con crecimientos promedio del PIB de 3,95 % en la actualidad, no presenta un panorama alentador. En el mismo sentido, dada la convergencia de principios entre la OCDE y la APEC con el Plan de Desarrollo del gobierno Santos, se plantean una serie de modificaciones multidimensionales, que sugieren un cambio en las estructuras sociales, normativas e institucionales en el plano domstico. Dado que la OCDE tiene como lineamientos la obtencin del desarrollo igualitario entre sus miembros en trminos de institucionalidad, para lograrla se requiere que existan las condiciones necesarias y adecuadas para la transformacin econmica, social y poltica de la poblacin, lo cual genera interrogantes en torno a la capacidad de aplicacin efectiva de estos cambios en todas las dimensiones sociales, al menos en el corto plazo, que posee el pas. Se requiere, a manera de condicin de ingreso, que, entre otros elementos, en Colombia mejoren los siguientes aspectos: la superacin de la pobreza estructural asentada en el territorio; la distribucin del ingreso, para que se generen condiciones de paz en la poblacin; incremento en los niveles de educacin con estndares de calidad internacional, para la obtencin de competitividad en ciencia y tecnologa; modificacin de las condiciones laborales de alta informalidad; aumento del rol del pas en el concierto internacional, en funcin de la dinamizacin econmica, as como un papel activo en trminos polticos nico aspecto que en la actualidad tendra gran posibilidad de ser cumplido en el corto plazo. En el caso de la insercin en la regin Asia-Pacfico, a travs de la APEC y dems rganos de interlocucin multilateral, esta organizacin tiene cerradas sus puertas a nuevos candidatos desde el ao 1995, con una expectativa de reapertura en los prximos aos. En funcin de lo anterior, Colombia ha venido desarrollando un trabajo decidido, para insertarse en tales mecanismos de dilogo poltico y econmico, propiciando progresivamente un acercamiento con los pases miembros de ambos

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organismos, para, en el futuro, contar con un ambiente positivo para su ingreso pleno. Sin embargo, se hace complejo pensar en alcanzar estos objetivos de manera completa en el corto plazo. No obstante lo anterior, se viene avanzando en la adecuacin de los aparatos institucionales, del tipo de normatividad y regulacin que se debe implementar, de las polticas pblicas que deben ser desarrolladas, para que, en el mediano plazo, sea factible el ingreso pleno a dichas organizaciones.

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Ajustes en la toma de decisiones Dado que la adhesin a estas organizaciones no es voluntaria sino condicionada a los criterios tcnicos y polticos establecidos en su interior, esta situacin genera el compromiso por parte del Gobierno nacional, de discutir en el plano domstico, las diferentes reformas que se deben desarrollar para hacer frente al reto que suscita ese ingreso. De all que el lapso de tiempo para implementar estos ajustes sea extenso, y se deba tener en cuenta para la negociacin entre actores, el nmero de personas y estamentos presentes en la discusin, y que finalmente negocien con el Gobierno en el plano domstico. Por esta razn, pese a que el ingreso a la OCDE y a la APEC son objetivos estratgicos de la agenda de poltica exterior, los requerimientos y ajustes solicitados no se harn efectivos en el corto plazo. Existen avances puntuales, pero estos no van al ritmo que el Gobierno espera, precisamente por la naturaleza de los ajustes que habra que realizar. De esta forma, dado que existe inters, voluntad y capacidad de accin en el marco de la agenda de poltica exterior, estos elementos no concuerdan con el panorama que existe en la actualidad en trminos de capacidad de implementacin. La ejecucin de estos cambios sugerira por lo menos un periodo similar al presentado para el caso chileno (Oxman, 2009) en su ingreso a la OCDE (ocho aos), para luego s esperar la invitacin a adherirse a esta organizacin. En tal sentido, existen cambios en la forma de conducir la agenda de poltica exterior, existen nuevos horizontes respecto a la insercin en nuevos espacios de dilogo ampliado, pero se carece de capacidad institucional para comprometerse en el corto plazo a sacar adelante este objetivo estratgico. Teniendo en cuenta lo anterior, la actual administracin est implementando una hoja de ruta para definir de qu forma los cambios que progresivamente se irn solicitando por estas organizaciones, sern incorporados adecuadamente en el plano nacional, teniendo en cuenta los intereses de los actores que se vern afectados con dichos ajustes.

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Conclusiones
Existe un cambio de forma en la conduccin de la agenda de poltica exterior colombiana. Este cambio se observa en la magnitud y la manera de obtener resultados, frente al programa poltico del gobierno anterior, ms no en la aplicacin tradicional de la doctrina del rspice pollum como parmetro de accin gubernamental. La suscripcin del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y la concentracin en materia comercial as lo demuestran. Esta reorientacin sugiere pasar de entender el problema de la seguridad como prioridad en la poltica de Estado (en trminos del realismo poltico), con un costo alto en trminos de interlocucin hemisfrica, para plantear la dinamizacin de la agenda poltica multilateral, con base en el modelo econmico de regionalismo abierto. En ese sentido, la estrategia de poltica exterior del gobierno Santos busca en trminos del mediano plazo, reducir la vulnerabilidad econmica con Estados Unidos, fortaleciendo de forma paralela los lazos histricos con los pases latinoamericanos y haciendo especial nfasis en la subregin andina, como espacio natural de interlocucin poltica. De igual forma, promueve, en funcin de la plataforma exportadora sustentada en el Plan de Desarrollo, la implementacin de un dilogo abierto con instancias de decisin multilateral hemisfricas, que por su alcance e impacto domstico, requieren de la implementacin de ajustes institucionales de amplio alcance hacia el futuro. En la bsqueda de ese objetivo, Colombia estructura una hoja de ruta que sugiere el cumplimiento de una serie de requisitos planteados desde instancias multilaterales como la OCDE y la APEC, para lograr el ingreso a dichas organizaciones. Esto en razn del incumplimiento de los parmetros mnimos de acceso en la actualidad. En trminos de viabilidad, la estrategia del Gobierno apunta en la direccin correcta, pese a que la posibilidad de ingreso en el corto plazo se haga inviable. Seguramente se obtendrn beneficios a lo largo de este periodo de gobierno, que fortalecern la legitimidad de su accionar y la gobernabilidad en la definicin y estructuracin de las polticas que debern ser implementadas, en funcin del cumplimiento de esos objetivos. Esto en razn de que la comunidad internacional percibe un cambio positivo en el rol desempeado por Colombia en lo econmico y poltico, esto permite al Gobierno obtener resultados en el plano domstico (visualizados en un mayor

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margen de maniobra), e internacionalmente, por mostrarse atractivo ante los mercados financieros internacionales. En este sentido, es preciso sealar que la estrategia dual del gobierno Santos est a tono con la dinmica intermstica presentada en el sistema internacional, esto, dado que el Gobierno est aprovechando las circunstancias internacionales de dilogo multilateral, para obtener beneficios en el plano domstico, a travs del acceso a nuevos mercados, de una mayor afluencia de inversin extranjera directa y un mayor protagonismo poltico. Finalmente, la estrategia de poltica exterior, en funcin del periodo de gobierno, se cumplir parcialmente, por cuanto, pese a que se observa un cambio de rol en el sistema internacional que emerge de forma progresiva en el mbito econmico, poltico y social, se falla en lograr la insercin en nuevos espacios multilaterales de incidencia, al menos en el corto plazo. Esto, pese al dinamismo y la aplicacin de instrumentos diplomticos, por cuanto los requerimientos de las instancias internacionales relacionadas con esta posibilidad plantean un punto muy alto como requisito de ingreso, adems de la incapacidad institucional de este gobierno para cumplir dichos requisitos de forma efectiva.

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