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49 La gestin integrada de los espacios litorales
Baetica. Estudios de Arte, Geografa e Historia, 33, 2011, 49-80. ISSN: 0212-5099
Facultad de Filosofa y Letras, Universidad de Mlaga. Campus de Teatinos, E-29071 Mlaga (Espaa)
LA GESTIN INTEGRADA DE LOS ESPACIOS
LITORALES. REFLEXIONES SOBRE LOS PROBLEMAS
Y DIFICULTADES PARA SU APLICACIN
FEDERICO BENJAMN GALACHO JIMNEZ
RESUMEN
En este texto se hace un anlisis de la estrategia promovida por la Unin Europea
denominada Gestin Integrada de las Zonas Costeras (GIZC). Se analizan las circunstancias
polticas y territoriales de los espacios costeros donde sern de aplicacin sus mecanismos.
Al mismo tiempo, se observa el punto de encuentro de esta nueva iniciativa con las polticas
territoriales llevada a cabo hasta ahora. Se pone de manifesto que la fnalidad de la GIZC es dar
la solucin a los problemas principales que impiden el desarrollo de modelos de sostenibilidad
ambiental y de equilibrio territorial en los espacios litorales. En este texto analizaremos si estos
aspectos se estn consiguiendo realmente y haremos una aproximacin a los problemas que
impiden o difcultan la aplicabilidad de esta estrategia.
AbSTRACT
In this text does an analysis of the strategy promoted by the European Union designated
Integrated Management of the Coastal Zones (ICZM). We analyse the political and territorial
circumstances of the coastal spaces where will be of application his mechanisms. At the same
time, it observes the meeting point of this new initiative with the territorial politics carried
out up to now. It puts of self-evident that the purpose of the ICZM is to give the solution to
the main problems that prevent the development of models of environmental sustainability
and of territorial balance in the coastal spaces. In this text will analyse if these appearances
are achieving really and will do an approximation to the problems that prevent or hamper the
applicability of this strategy.
PALABRAS CLAVE: Espacios litorales, Gestin integrada, Planifcacin territorial,
Planeamiento urbanstico
KEYWORDS: Coastal spaces, Integrated management, Spatial planning, Urban planning
1. INTRODUCCIN
El conjunto de los espacios litorales ha sido ocupado de manera insosteni-
ble durante el ltimo medio siglo, mucho ms que en cualquier otro periodo de
50 FEDERICO bENjAMN GALAChO jIMNEZ
tiempo. Los ecosistemas marinos, las playas y la biodiversidad han sufrido un
proceso acelerado y sin precedentes de alteraciones que resultan irreversibles
como resultado de una actividad econmica vinculada al uso intensivo del
territorio y basada en la presin urbanstica.
Ante este panorama, desde distintos organismos de la Unin Europea se
puso en marcha en 1996 lo que se vino en llamar la gestin integrada de las
zonas costeras. Tros-de-LLarduya, (2008) ofrece informacin detallada de
este proceso.
Desde este ao la Comisin Europea ha estado trabajando en este con-
cepto para identifcar y promover medidas con las que remediar los problemas
a los que se enfrentan muchas zonas costeras europeas por el deterioro de
sus recursos medioambientales, socioeconmicos y culturales. A travs de la
Gestin Integrada de las Zonas Costeras (GIZC) la UE propone fomentar la
colaboracin en materia de ordenacin y gestin de zonas costeras, con una
flosofa de integracin que incorpore la participacin de todas las partes inte-
resadas de la sociedad y con el objeto de procurar el desarrollo sostenible en
un mbito tan complejo en sus aspectos tanto fsico como socioeconmicos
como es el costero; sometido adems a una intensa compartimentacin de
competencias y situaciones territoriales.
Desde 1996 hasta 1999 la Comisin llev a cabo el Programa de De-
mostracin sobre Gestin Integrada de las Zonas Costeras con la intencin de
llegar a un consenso sobre las medidas necesarias para estimular la GIZC en
Europa. En el ao 2000, y basndose en las experiencias y resultados obteni-
dos del Programa de Demostracin, la Comisin adopt dos documentos:
1. La Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Euro-
peo sobre la Gestin Integrada de las Zonas Costeras: una Estrategia
para Europa, que explica el camino a seguir por la Comisin con la
intencin de trabajar en la promocin de la GIZC a travs del uso de
instrumentos y programas Comunitarios (COM (2000) 547 fnal).
2. Y la Recomendacin del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de
mayo de 2002, sobre la aplicacin de la Gestin Integrada de las Zo-
nas Costeras en Europa, donde se describen los pasos que los Estados
Miembros deberan seguir para desarrollar estrategias nacionales de
GIZC. El plazo para la fnalizacin de las estrategias nacionales era
la primavera de 2006 y stas deberan involucrar a todas las partes
interesadas implicadas en la costa (RECOMENDACIN 2002/413/
CE (2002).
Con base en un documento de refexin elaborado por las Direcciones
Generales Medio Ambiente, Seguridad Nuclear y Proteccin Civil, Pesca, Po-
ltica Regional y Cohesin, datado en 1999 y titulado: Hacia una estrategia
europea para la gestin integrada de las zonas costeras. Principios generales
y opciones polticas, la Comisin elabor una Comunicacin que data del
ao 2000, (COM (2000) 547 fnal), en la que se puede encontrar un anlisis
ms profundo de los problemas reconocidos por la UE y relacionados con la
gestin de las zonas costeras. En dicha Comunicacin se resalta la importan-
cia de atenerse a una serie de principios en la gestin de las zonas costeras.
Se expone que hay que tener en cuenta una perspectiva global, temtica y
geogrfca, proyectada a largo plazo, que tenga en cuenta las especifcidades
locales y ofrezca una gestin adaptada que permita ajustes. En cuanto a los
agentes, las instancias administrativas competentes en los distintos niveles
deben asociar y apoyar a todas las partes interesadas. Por ltimo, por lo que
se refere a los instrumentos, aboga por la utilizacin conjunta de varios de
ellos para favorecer la coherencia. En ella la UE recomendaba a los Esta-
dos miembros elaborar un inventario nacional para determinar los principales
agentes, la legislacin y las instituciones relacionados con la gestin de las
zonas costeras en todos sus sectores y niveles. Acto seguido, se expona que
sera conveniente proponer una estrategia nacional. La Unin consideraba que
estas estrategias podran ser especfcas de las zonas costeras o formar parte
de un plan ms amplio desde un punto de vista geogrfco. En cualquier caso,
la estrategia o estrategias nacionales deberan defnir y determinar todos los
elementos relativos a los agentes, los instrumentos, los medios y la difusin de
la informacin. Ms concretamente, deberan precisar el papel de los agentes
administrativos y su coordinacin para permitir un control adecuado y una co-
herencia en las acciones, as como reforzar las leyes que se referen a las zonas
marinas y a las zonas terrestres del litoral. Adems, deban defnirse medidas
de promocin y participacin del pblico en la gestin y fuentes de fnancia-
cin sostenibles. Por lo que se refere a los instrumentos, en la elaboracin de
sus estrategias, los Estados deberan tener en consideracin el inters de los
siguientes puntos: planes estratgicos nacionales para ejercer el control de
todo proceso de urbanizacin suplementario y la explotacin de las zonas no
urbanas que deberan respetar las caractersticas naturales del medio costero;
mecanismos de adquisicin de terrenos y declaraciones de cesin al dominio
pblico para garantizar el acceso del pblico a las zonas de ocio sin, por ello,
dejar de proteger las zonas sensibles; acuerdos contractuales o voluntarios con
productores de las zonas costeras; uso de incentivos fscales y econmicos;
y utilizacin de los mecanismos de desarrollo regional. Por ltimo, las es-
trategias deberan tambin prever mecanismos que garantizasen su puesta en
marcha y una aplicacin ntegra y coordinada de las polticas y la legislacin
en la materia, y presentar sistemas adecuados de supervisin y difusin de la
informacin al pblico.
Pasado el tiempo, durante 2006 y el principio de 2007, la Comisin revis
las experiencias obtenidas con la implementacin de la Recomendacin Euro-
pea sobre GIZC. Las conclusiones de este ejercicio de evaluacin fueron pre-
sentadas a travs de la Comunicacin de la Comisin, denominada: Informe al
Parlamento Europeo y al Consejo: Evaluacin de la Gestin Integrada de las
Zonas Costeras (GIZC) en Europa, del 7 de junio de 2007. (COM (2007)308
fnal). En la Recomendacin GIZC UE se peda a los Estados miembros cos-
teros que informasen a la Comisin sobre los progresos realizados en la apli-
cacin de la Recomendacin y, en particular, en el desarrollo de una estrategia
nacional para promover la gestin integrada de las zonas costeras. El plazo
para la presentacin de estos informes terminaba al fnal de febrero de 2006.
De los 20 Estados miembros de la UE que tienen costa, 14 presentaron infor-
mes ofciales a la Comisin
1
; esto representaba el 65 % de los Estados miem-
bros costeros de la UE y ms del 70 %
2
del litoral europeo. En los informes se
haca referencia a situaciones a menudo muy diversas: estrategias nacionales
desarrolladas recientemente, nueva fase de un proceso nacional ms largo de
aplicacin de la GIZC, resultados de ejercicios de inventario y propuestas para
una incipiente estrategia costera. La investigacin indicaba que todos los Es-
tados miembros de la UE que tienen litoral regulan de alguna manera la utili-
zacin y el desarrollo de sus costas. Durante el perodo 2000-2005 se hicieron
avances hacia un enfoque ms integrado de la ordenacin y la gestin, pero
siguan siendo an muy pocos los casos en que se observa una GIZC madura
y realmente operativa en la que participen todos los niveles pertinentes de go-
bernanza
3
. En defnitiva, los resultados de la evaluacin de la Recomendacin
GIZC UE mostraban que la aplicacin de la gestin integrada de las zonas
costeras era un proceso lento y que los pases lo consideraban a largo plazo
con lo que la mayora de las estrategias nacionales elaboradas en cumplimien-
to de dicha Recomendacin hasta 2006 mostraban que su puesta en prctica
no haba hecho ms que empezar (RECOMENDACIN 2002/413/CE, 2002),
aunque hubiera indicios de que algo se estaba haciendo.
1. A 31.12.2006, se haban recibido informes de los siguientes pases: Alemania, blgica,
Chipre, Dinamarca, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Letonia, Lituania, Malta, Pases
bajos, Portugal y el Reino Unido. Se recibieron material preparatorio y otras contribuciones
de Eslovenia, Polonia y Suecia. No se recibieron contribuciones nacionales de Estonia, Irlanda
e Italia.
2. Longitud del litoral segn lo defnido en el proyecto EUrosion (2004).
3. El panorama no cambia signifcativamente si se incluye a los dos Estados miembros costeros
que se incorporaron a la UE el 1 de enero de 2007. Aunque en la Recomendacin GIZC
UE no se peda a Rumana y Bulgaria que presentaran informes, el 31.12.2006 se haban
recibido material preparatorio y contribuciones de Rumana pero ninguna contribucin
formal de bulgaria.
Por lo que respecta a Espaa la iniciativa sobre GIZC se remonta al ao
2002, cuando el Gobierno espaol asumi la Presidencia Europea. Entre sus
principales prioridades se encontraba el profundizar en el intercambio de ex-
periencias sobre GIZC en el mbito comunitario y extracomunitario. Durante
la Presidencia Espaola se organiz el Primer Foro Europeo sobre Estrategias
Comunitarias para la Gestin Integrada de Zonas Costeras en el mes de Abril
de 2002. A partir de entonces la denominada Poltica de Reorientacin de
Costas se vera obligada a conceder mayor importancia a la GIZC, aunque
realmente no se avanz demasiado en su objeto fundamental: la cooperacin
de los distintos niveles de la administrativos, como se puede deducir del infor-
me enviado por nuestro pas en cumplimiento de los requerimientos del capi-
tulo VI de la Recomendacin del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de
Mayo de 2002 sobre la aplicacin de la gestin integrada de las zonas costeras
en Europa (INFORME RECOMENDACIN 2002/413/CE, 2002).
En Andaluca, la Gestin Integrada de Zonas costeras ha sido abordada
en diversos documentos y polticas de distintas instancias administrativas, que
reconocan la oportunidad para el establecimiento de un Programa de Gestin
Integrada de Zonas Costeras. La Recomendacin del Parlamento Europeo
y del Consejo sobre aplicacin de la Gestin Integrada de reas Costeras
(2002/413/CE), instaba a los Estados miembros, en cooperacin con las auto-
ridades regionales, a desarrollar una o varias estrategias nacionales para apli-
car los principios de la Gestin Integrada de reas Costeras. Esta Recomen-
dacin que se realiz sobre la base de los Programas de Demostracin sobre
la Gestin Integrada de Zonas Costeras llevados a cabo entre 1996 y 1999
favoreci la participacin andaluza en el Protocolo sobre Gestin Integrada
de Zonas Costeras para el Mediterrneo elaborado por el PNUMA y frmado
en 2008 por las Partes Contratantes del Convenio de barcelona. En el rea
6 del Plan Andaluz de Medio Ambiente (PAMA, 2004-2010), dedicada a la
Gestin Ambiental Integrada del Litoral, se reconocan los problemas de
gestin del litoral por el solapamiento de competencias de la multiplicidad de
administraciones, y por ende la necesidad de aplicar nuevas formas de gestin
que fuesen medioambiental, econmica y culturalmente sostenibles, siendo la
gestin integrada la frmula reconocida por el PAMA 2004-2010. Para ello
el Pleno del Parlamento de Andaluca, en los primeros das de junio de 2005,
aprob una Proposicin no de Ley, en la que instaba al Consejo de Gobierno
a promover un proyecto andaluz relativo a la gestin integrada de Zonas Cos-
teras. El texto parlamentario mencionar, de forma expresa, la voluntad de
liderar en el Estado espaol un proceso de estas caractersticas, pero tambin
tener en cuenta las directrices comunitarias. La intencin era que Andaluca
se posicionase ante la futura Directiva marco europea de GIZC, poniendo en
valor todos los esfuerzos de conservacin y desarrollo sostenible que la Junta
de Andaluca vena desarrollando en el litoral objeto de sus competencias.
Sin embargo, la demanda de una reorientacin que modernizase la poltica de
costas al igual que ha sucedido con otras grandes temticas (aguas, biodiver-
sidad, etc) vinculndola a conceptos como integracin intersectorial, partici-
pacin (no existen rganos al efecto para la poltica de costas), y coordinacin
administrativa (dada la multitud de administraciones con competencias en el
mbito costero) todava no se ha conseguido.
No obstante, el camino discurre hacia la previsible obligatoriedad a medio
plazo de tener que desarrollar una poltica de gestin integrada de las zonas
costeras, de la mano de una posible Directiva Comunitaria, as como la prepa-
racin para futuros marcos comunitarios de fnanciacin en los que los fondos
sern asignados prioritariamente a las polticas que cuenten con el marchamo
de la integracin. A pesar de todo destacan iniciativas como la colaboracin
con la Consejera de Medio Ambiente de la junta de Andaluca con el Plan
de Accin para el Mediterrneo del Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente para la promocin de un proyecto prctico de GIZC en el
Levante de Almera CAMP
4
(CAMP LEVANTE DE ALMERA, 2005).
En sntesis, la realidad en el mbito costero discurre por otros caminos.
Segn las circunstancias actuales, la difcultad de aplicar una poltica de este
tipo en este mbito es enorme, sino imposible en el marco funcional y estruc-
tural actual. El cambio de modelo de desarrollo en la costa hacia un modelo
de desarrollo sostenible en el largo plazo conlleva el riesgo de no llegar a
acuerdos sobre la aplicacin de la estrategia GIZC con los actores polticos
responsables y los actores privados interesados en sectores especfcos de
actividad en la costa. En primer lugar, el miedo institucional a que el sector
turstico se pudiera ver afectado por la pretensin del cambio hacia un mode-
lo turstico ms sostenible y respetuoso con los ecosistemas costeros es enor-
me, esto ralentiza cualquier estrategia, cuando lo que realmente se trata es
de promover el uso sostenible de los recursos y la promocin de alternativas
al turismo de masa de sol y playa que redundar en su propio benefcio. En
segundo lugar, se alude a que el sector de la construccin es una importante
fuente de empleo para los espaoles y el precursor de la mayora de las vi-
viendas en la reas costeras y que la disminucin de su productividad podra
llevar a una oposicin frente a la implementacin de la GIZC por parte de
los sectores interesados. La actual crisis econmica se ha encargado de anu-
4. El Programa de Gestin de reas Costeras (CAMP) es un Programa de Medio Ambiente de
Naciones Unidas que se est implantando en pases ribereos a travs del Plan de Accin
del Mediterrneo (PAM) desde hace ms de veinte aos y que recoge proyectos piloto que
llevan a la prctica el Protocolo relativo a la Gestin Integrada de las Zonas Costeras del
Mediterrneo (GIZC), sptimo Protocolo en el marco de la Convencin de barcelona.
lar estos planteamientos y ha puesto de manifesto que la vulnerabilidad del
sector no proviene de la puesta en marcha de postulados medioambientales o
de desarrollo sostenible sino del marco especulativo en el que casi siempre se
ha venido moviendo esta actividad. En tercer lugar, se manifesta una situa-
cin de desacuerdo entre administraciones. Las medidas contempladas para
mejorar el modelo de gestin sin actuar sobre el marco legislativo nacional
se han basado en los Convenios con las Comunidades Autnomas y la cons-
titucin del Consejo Nacional de la Costa. De estas dos medidas la primera
era ms vinculante, por representar el compromiso por parte de las Comuni-
dades Autnomas en colaborar a todos los niveles (administrativo, tcnico y
fnanciero) para la implementacin de la Estrategia GIZC, lo que en muchas
ocasiones no se ha conseguido. La segunda no se ha llegado a implantar. A lo
anterior hay que unir los desacuerdos con los actores sociales. La oposicin
de dichos actores ha estado ligada a los resultados de los diagnsticos donde
han sido llamados a opinar y participar. La planifcacin de las actuaciones
segn criterios y objetivos previstas por la Estrategia a travs de su Plan
Director no ha contentado a todos los actores interesados y ha provocado
posturas dispares que han resultado irreconciliables. Valga como ejemplo que
los puntos de vista de los promotores inmobiliarios y constructores respecto
a otros colectivos como el de los ecologistas son absolutamente distantes
(INFORME RECOMENDACIN 2002/413/CE, 2002).
As pues, determinados por el contexto actual en el que nos movemos,
planteamos en este artculo que slo un cambio de paradigma poltico, eco-
nmico y territorial podra suponer un avance en los postulados de la gestin
integrada de las zonas costeras promovida por la Unin Europea adems de
adquirir sta un sentido real de aplicacin. Realizaremos un recorrido histri-
co por las polticas y actuaciones administrativas que han ido surgiendo en los
espacios tursticos litorales para poner de manifesto esta circunstancia y como
las sucesivas iniciativas han ido fracasando en un mar de imponderables.
2. ANTECEDENTES DE LA PLANIFICACIN TERRITORIAL EN LA
COSTA DEL SOL
2.1. Documentos de carcter general
Durante la fase de consolidacin del turismo entre 1950 y 1975 surgieron
propuestas de planifcacin que se constituyen, a nuestro juicio, en precedentes
de inters o primeros intentos de ordenacin de mbitos territoriales donde el
turismo se estaba consolidando como actividad econmico e importante inci-
dencia territorial. A pesar de todo, las propuestas de planifcacin que aqu se
enuncian partan de una visin integradora de los problemas y de las realidades.
No obstante, es imprescindible no olvidar el marco poltico y econmico en el
que se dieron.
Desde la irrupcin del turismo y posterior consolidacin como fenmeno
de masas en la costa de Mlaga, fechada esta circunstancia en la dcada de los
aos 50 del siglo XX, van apareciendo una serie de propuestas de planifcacin,
que al menos implcitamente, ofrecan las primeras visiones metropolitanas o
supramunicipales del contexto territorial en el que se desenvolva la actividad
turstica. En la declaracin de intenciones de estos documentos se proponan
abordar el proceso de urbanizacin en un marco supramunicipal, o al menos
ms all del espacio municipal. En ellos por primera vez se pona de manifesto
la necesidad de articular de modo supramunicipal las redes de transportes y los
problemas de urbanizacin de los extrarradios dentro de una visin integrada
del entorno urbano y de las variables que actan sobre el territorio: las prcticas
agrcolas, las obras hidrulicas, redes de carreteras, etc.
El primer documento que ver la luz ser el Estudio para la Ordenacin
Turstica de la Costa del Sol. Emanado de una Orden del Ministerio de Informa-
cin y Turismo de fecha 9 de Noviembre de 1953, y en virtud de las directrices
generales determinadas en el Plan Nacional de Turismo, fue elaborado, por una
comisin mixta integrada en la Direccin General de Turismo de la Secretara
General para la Ordenacin Econmica y Social. El estudio que vio la luz en la
primavera de 1955, estaba previsto para una afuencia de turistas de 75.000 in-
dividuos al ao, y constaba de ocho captulos dedicados a los siguientes temas:
Captulo 1. Consideraciones Generales, Captulo 2. Urbanizacin, Captulo 3.
Comunicaciones, Captulo 4. Alojamientos, Captulo 5. Atractivos tursticos,
Captulo 6. Los obras del Plan, Captulo 7. Presupuesto y fnanciacin, Cap-
tulo 8. Disposiciones legales para dar cumplimiento al Plan de Ordenacin.
Realizando una descripcin de los aspectos ms relevantes, el captulo
primero aparece dividido en cuatro epgrafes dedicados a la descripcin geo-
grfca y climatolgica, atractivos tursticos, situacin actual (en lo referente
a alojamientos, urbanizacin, comunicaciones e instalaciones deportivas) y
directrices de ordenacin. En este ltimo apartado se pone de relieve la ma-
nifesta precariedad general de la Costa del Sol en cuanto a inversiones para
poder sacar el mximo partido de su situacin geogrfca desde el punto de
vista turstico. En este sentido, se hace hincapi en las necesidades de crear
un rgano superior o Patronato con los medios y autoridades precisos para
regular las diversas actuaciones de las Comisiones Superiores de Ordenacin
Urbana de las provincias de Cdiz, Mlaga, Almera y Granada (huelva se
consideraba un polo industrial por lo que su litoral no se consideraba en este
documento). Esto supona un planteamiento de tratamiento espacial conjunto
de un espacio con un denominador geogrfco comn, el disponer de un frente
litoral que no deba responder a divisiones administrativas municipales o pro-
vinciales. El segundo captulo, dedicado a la urbanizacin, es para nosotros
el ms interesante de los que integran el Estudio. El primer epgrafe se centra
en el anlisis de la ordenacin urbanstica aunque realmente y con gran acier-
to, desborde el marco urbano para tratar de la ordenacin del territorio en su
conjunto. As pues, las responsabilidades urbansticas no slo se orientaran a
elaborar planes de ordenacin de las ciudades, sino que extenderan su accin
a todo el territorio. Muy interesante consideramos la disposicin de un mbito
especfco de materias a regular por las ordenanzas: proteccin y ordenacin
del paisaje en general, proteccin de playas y determinados lugares de inters
turstico, normas reguladoras de edifcacin, proteccin de las comunicacio-
nes y accesos de dominio pblico a playas y espacios de inters, distribucin
en sectores de las agrupaciones urbanas, localizacin y planeamiento de los
campamentos con carcter de alojamiento turstico, embellecimiento general,
etc. Con relacin a la proteccin de playas se estableca, mientras se aproba-
ban los planes de ordenacin correspondientes, una franja de terreno mnima
de 25 metros de anchura, destinada a usos pblicos como paseos o jardines.
En lo referente a la distribucin de sectores de las agrupaciones urbanas se
establecan una serie de recomendaciones de separacin de actividades y lo-
calizacin industrial (an no se haba promulgado la Ley del Suelo de 1956).
Para cerrar el captulo, en el epgrafe dedicado al embellecimiento general
de la zona se constata la preocupacin plasmada en el Estudio por este tema
desde el punto de vista paisajstico.
Sin embargo, la ordenacin de la actividad turstica desde el punto de vista
territorial perseguida en el Estudio no tuvo una aplicacin efectiva alguna. Si
tenemos en cuenta la fecha de su elaboracin y aparicin: 1955, el seguimiento
de las directrices en l establecidas, aunque hubiese sido de modo aproximado,
quizs hubiera supuesto una cierta correccin de la implantacin espacial de
turismo en esos momentos, o al menos se habran sentado las bases de una ex-
periencia pionera de ordenacin territorial de reas tursticas en Espaa.
Un segundo documento que es interesante mencionar, al menos simple-
mente por su existencia, ya que no fue ni siguiera aplicado, fue el Plan de
Ordenacin y Desarrollo de la Costa del Sol, cuya resolucin fue publicada en
el BOE de 23 de Enero de 1961. Decimos que no fue aplicado porque un ao
ms tarde de su publicacin en bOE, se empez a pensar en la necesidad de
redactar planes generales municipales, que debidamente coordinados, daran
posteriormente paso a un Plan Comarcal. Durante el plazo de tramitacin de
esos planes (el primero de los cuales fue aprobado en Febrero de 1968), no
haba sido aplicado el citado Plan de Ordenacin y Desarrollo. En su lugar se
redactaron y aprobaron una Normas Subsidiarias o transitorias para los muni-
cipios que no llegasen a desarrollar su Plan General o ste estuviese pendiente
de aprobacin. Dichas Normas fueron aprobadas por los Ayuntamientos inte-
resados y por el Ministerio de la Vivienda mediante resolucin publicada en el
bOE de 28 de julio de 1964.
La situacin urbanstica de la Costa del Sol por esas fechas era la siguiente:
Mlaga, incluyendo Torremolinos, Fuengirola, Marbella y Estepona ya posean
planes generales municipales aprobados; mientras que Casares, Manilva, Be-
nalmdena y Mijas carecan del mismo, rigindose urbansticamente por las
Normas Complementarias y Subsidiarias de la Costa del Sol Occidental, tam-
bin denominadas Normas Complementarias de Construcciones y Urbaniza-
ciones Particulares de la Costa del Sol.
Otro intento de planifcacin turstica de la Costa del Sol vino a travs
del Estudio para el Desarrollo Turstico de la Costa de Mlaga-Cabo de Gata,
realizado a iniciativa de la Presidencia del Gobierno, cuya terminacin y pre-
sentacin tuvo lugar en 1963. En este estudio realizado de acuerdo con el
alcance y metas establecidas por el Ministerio de Informacin y Turismo, se
fjaban las bases para una regulacin y promocin del desarrollo turstico en la
franja costera desde Gibraltar hasta Cabo de Gata. La hiptesis de partida en
la que se asentaba la oportunidad de su ejecucin era la tendencia continuada
de crecimiento del turismo, tanto nacional como internacional y la creciente
participacin de la Costa del Sol en la oferta de un mercado en continua ex-
pansin.
El contenido de este documento se concretaba en los siguientes puntos:
valoracin de los recursos tursticos disponibles y de su grado de desarrollo,
relaciones entre la red urbana de la regin y los servicios existentes, determi-
nacin de las necesidades del conjunto territorial de aplicacin (incluyndose
todos los ncleos de poblacin existentes), evaluacin de la magnitud y carac-
tersticas del mercado turstico potencial y proyecciones del trfco turstico,
fjacin de objetivos y poltica de desarrollo de los ncleos tursticos con la
atencin preferente a la conservacin del paisaje y segn unos principios de
ordenacin, control y planifcacin por fases de desarrollo, planeamiento espa-
cial de la costa con proposicin de centros irradiadores del desarrollo turstico
y establecimiento de principios bsicos del mismo, propuesta de un plan de
desarrollo regional que fjase las densidades ptimas y la capacidad turstica
de la regin (precisando los trabajos necesarios para tal fn), recomendacin
de las obras pblicas infraestructurales y dems trabajos de equipamiento pre-
cisos, y por ltimo, indicacin de las decisiones y medidas que deba tomar el
Gobierno respecto a las polticas de obras pblicas y suelo a seguir. Al tiempo
se hacan recomendaciones de orden administrativo y legislativo para la eje-
cucin de este programa de desarrollo turstico. Con relacin a los problemas
espaciales y de desarrollo urbano de la zona, el Estudio fue bastante atrevido
y valiente al demostrar que las iniciativas de ordenacin del territorio deban
partir de la Administracin, para que de ese modo se evitase la urbanizacin
continua a lo largo de la franja costera. Del mismo modo, se observaba que
el desarrollo anticipado y extensivo de la franja costera, si no se controlaba,
creara un gran nmero de problemas que fnalmente iran en detrimento de sus
intereses a largo plazo. En este sentido, se estableca la necesidad de controlar
el desarrollo, preservando el carcter propio de los pueblos, proporcionando
espacios para su ampliacin y nuevos lugares para su desarrollo. Las relacio-
nes de los asentamientos urbanos existentes deban ser mejoradas a travs de
nuevas carreteras. Como se puede observar gran parte de estos planteamientos
ya aventuraban reivindicaciones de pocas ms actuales.
Entre los aos de aparicin de las Leyes del Suelo de 1956 y de 1975, la
planifcacin fsica de las reas tursticas, que haba sido dejada de lado en
la primera, fue introducida en la Ley de Zonas y Centros de Inters Turstico
Nacional de 1963. En base a su artculo sptimo, el 20 de Marzo de 1965,
el Ministerio de Informacin y Turismo orden de ofcio iniciar el procedi-
miento correspondiente para declarar a la Costa del Sol Occidental Zona de
Inters Turstico. El 12 de Abril de 1965, el Consejo de Economa Nacional
informaba el expediente, haciendo las siguientes observaciones:
La declaracin de Zona de Inters Turstico de la Costa del Sol est justif-
cada. Que siendo muy graves los defectos estructurales de toda la costa, sera
muy conveniente que los benefcios de la Ley 28 de Diciembre de 1963, si bien
la propuesta de aplicarlos por fases puede tener sus razones, deben de aplicarse
simultneamente a toda la costa, para evitar discriminaciones a favor de deter-
minados ncleos dentro de la zona. Es urgente que el Ministerio de Informacin
y Turismo interese de los correspondientes organismos del Estado, la concesin
de ayudas fnancieras y tcnicas para resolver las graves defciencias en servi-
cios pblicos elementales, como abastecimiento de aguas y alcantarillado en
toda la zona.
La estructura aprobaba por esta Ley sera algo ms fexible que la estable-
cida por la Ley del Suelo de 1956, lo que dio pie a que la iniciativa privada la
utilizara interesadamente y la pusiera en prctica en detrimento de la Ley del
Suelo de 1956 al considerarla ms efcaz para el desarrollo urbano segn
sus intenciones. As lo que naci como una poltica sectorial pas a utilizarse
como un instrumento territorial. Se trat pues de una interpretacin y utiliza-
cin interesada del poder econmico para continuar con la ocupacin incon-
trolada del espacio costero, considerado ahora Zona de Inters Turstico, y
por derivacin, zona de libre e indiscriminada ocupacin territorial.
Pocos aos ms tarde el Ministerio de Informacin y Turismo elabor el
Plan de Promocin Turstica de la Costa del Sol, en su primera fase, publicado
el 25 de Agosto de 1966, aunque su aprobacin se demor hasta el Consejo de
Ministros de 22 de Noviembre de 1968, volvindose a demorar de nuevo su
publicacin hasta su aparicin en el bOE de 27 de Febrero de 1969.
En defnitiva, todos estos documentos tuvieron diferentes grados de acierto
y fracaso, fundamentalmente por las siguientes razones. En primer lugar, no
exista una reglamentacin que apoyase estas iniciativas o en todo caso, sta era
anticuada. Todos ellos quedarn en entredicho y prcticamente no funcionarn
desde sus mismos orgenes ante las insufciencias y carencias legales para actuar
sobre un marco territorial superior al trmino municipal. En segundo lugar, la
especulacin del suelo determinaba la planifcacin. En los inicios del proceso
de urbanizacin de la Costa del Sol, la determinacin del emplazamiento de las
nuevas edifcaciones y urbanizaciones dependa ms de los condicionamientos
econmicos que de las disponibilidades de terrenos. Los terrenos urbanizados o
clasifcados como urbano o urbanizables posteriormente pasaban a ser un bien
codiciado. Y fnalmente, la inesperada transformacin de la estructura urbana
por el desarrollo del trfco de vehculos impuso un crecimiento en extensin. El
frente costero a medida que se iba consolidando como zona turstica ir creando
sus propias centralidades y el proceso de urbanizacin comenzaba a extenderse
hacia los espacios ms alejados de la ciudad de Mlaga como espacio de refe-
rencia en un primer momento. Las redes de abastecimiento, las de saneamiento
y los viales pasaban a recorrer distancias demasiado largas lo que encareca
notablemente los proyectos de infraestructuras, lo cual supona un problema
econmico muy importante para las administraciones pblicas.
2.2. Las leyes del suelo de 1956 y de 1975
Ante la situacin expuesta surge el primer conjunto legislativo urbans-
tico en Espaa, la Ley del Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana de 12 de
mayo de 1956. El urbanismo espaol hasta la publicacin en el bOE nmero
135, de 14 de mayo de 1956 de dicha Ley, se haba venido rigiendo por una
serie de disposiciones que, promulgadas en fechas diferentes, no integraban un
conjunto orgnico. De entre todas ellas destacaban La Ley de Solares, de 15 de
Mayo de 1945 y la Ley de Rgimen Local, de 24 de junio de 1955. Todas ellas
haban venido siendo insufcientes en sus preceptos y muy limitadas en su mbi-
to de aplicacin, de modo que a la inoperancia para controlar las dimensiones ur-
bansticas del aumento demogrfco autctono, se uni el crecimiento inducido
por la irrupcin del turismo de masas. La normativa con vigencia a nivel estatal
hasta la fecha de promulgacin de la Ley del Suelo de 1956 haba contemplado
el desarrollo de la actividad urbanstica desde una perspectiva puramente local,
dndose por satisfecha con intentar solucionar los problemas derivados del de-
sarrollo demogrfco de la poca y abandonando la libertad de accin sobre el
rgimen del suelo al libre albedro de las actuaciones privadas.
No obstante, en su declaracin de intenciones, Exposicin de Motivos de
la Ley, se estableca que la accin urbanstica haba de preceder al fenmeno
demogrfco, y, en vez de ser su consecuencia, debe encauzarlo hacia lugares
adecuados, limitar el crecimiento de las grandes ciudades y vitalizar, en cambio,
los ncleos de equilibrado desarrollo, en los que se armonizan las economas
agrcola, industrial y urbana, formando unidades de gran estabilidad econmi-
cosocial. La Ley abra la posibilidad nunca llevada a cabo de que tras el Plan
Nacional de Urbanismo se elaboraran los Planes Provinciales y Comarcales. Se
pretenda y solo que qued en eso, que stos fuesen instrumentos de una plani-
fcacin fsica bsica, que coordinarn los planes municipales y controlaran el
uso del suelo en las reas en donde existan planes locales. Dado que la comarca
no estaba reconocida administrativamente, los planes comarcales se refrieron
a planes municipales agrupados y ninguno de ellos se llev a cabo. En ltimo
instancia, la Ley establecera la obligacin a los municipios y sobre todo, a las
capitales y ciudades espaolas, de tener un Plan General de Ordenacin Urbana,
con un horizonte de tiempo de quince aos y la posibilidad de dictar Normas
Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento.
La Ley limitaba las extensiones de las reas urbanas a la reserva urbana
y slo se permitan en el suelo rstico, estructuras acordes con el entorno.
Nada ms lejos de la realidad. La transformacin de la reserva urbana en sue-
lo urbano poda ser efectuada mediante accin pblica o privada siempre de
acuerdo con lo establecido en el planeamiento general del municipio y los
actos de parcelacin, defnidos como la divisin de los terrenos en porciones
adecuadas con evidente fnalidad constructiva, seran considerados de rele-
vante importancia en la accin urbanstica. Por ello, se afrmaba que no se
efectuar parcelacin alguna sin que se dispusiera de un Plan Parcial aprobado
defniti vamente. Posteriormente se vera como municipios litorales interpreta-
ban la norma a su libre albedro y otorgaban licencias para estudios de detalle
en suelo rustico, algo totalmente ilegal.
Cuando se promulg la Ley 19/1975, de 2 de Mayo, de Reforma de la Ley
del Suelo de 1956, el examen de la situacin urbanstica del litoral malague-
o bajo la presin turstica y el aumento demogrfco permita concluir que, el
proceso de desarrollo urbano se caracterizaba, en general, por la densifcacin
congestiva del casco urbano de la ciudad de Mlaga, el desorden constructivo de
la denominada Costa del Sol, la indisciplina urbanstica, los precios crecientes e
injustifcados del suelo apto para ser urbanizados (se exigan precios de solar a
parcelas que no disponan de los servicios urbansticos necesarios) y una espe
culacin feroz, que malograba todo intento de ordenacin urbana, sustrayendo
prematuramente terrenos a la agricultura.
Se argumentaba entonces que el afn perfeccionista en la concepcin y apli-
cacin del planeamiento, el idealismo de sus mecanismos, su escasa efcacia
para controlar unos procesos de gran vitalidad y fuidez que deambulaban por
el camino de la indisciplina consentida (a veces por necesidad, otras por corrup-
cin) encontraban su refejo en el Ordenamiento Jurdico de carcter urbanstico
existente llevaron a esta situacin una situacin insostenible sin ahondar en que
nunca existi voluntad defnida de aplicar la ley con todas sus consecuencias.
Todo ello deriv en que el examen de la situacin urbanstica del litoral permita
afrmar que, a pesar de los esfuerzos de gestin desarrollados y de las cuantiosas
sumas invertidas para regular el mercado del suelo en los aos que fueron desde
la entrada en vigor de la Ley del Suelo de 1956 hasta la publicacin el b.O.E.
mencionado anteriormente de la Reforma de la Ley, veinte aos ms tarde, el
proceso de desarrollo urbano se caracterizaba, en general, por la densifcacin
congestiva de los casco urbanos de los ciudades, el desorden de la periferia, la
indisciplina urbanstica y los precios crecientes e injustifcados del suelo apto
para ser urbanizado.
Las causas de esta situacin son, lgicamente, muy complejas. Entre las
consideradas como susceptibles de ser tratadas con medidas legislativas, desta-
caban fundamentalmente las siguientes: en primer lugar, una insufciente inci-
dencia de la planifcacin econmica en la planifcacin fsica y una concepcin
del plan urbanstico, introducida en la legislacin espaola al hilo de la doctrina
dominante en la poca en que se promulg la Ley del Suelo, como documento
cerrado, esttico y acabado. En segundo lugar, la indisciplina urbanstica, que
haba encontrado en la inadaptacin de los Planes a las necesidades cambiantes
la disculpa permanentemente invocada que trasladaba generosamente el princi-
pio de responsabilidad a la Administracin frente a los protagonistas o autores
de situaciones de ilegalidad; por la inefcacia de los instrumentos de control y
de restablecimiento del orden urbanstico; y por la irresponsabilidad poltica de
los rganos que tenan atribuido la tutela urbanstica y el cuidado adecuado del
inters pblico. En tercer lugar, la inadecuacin de las estructuras administrati-
vas y de los mecanismos de coordinacin y tutela entre las distintas administra-
ciones interesadas, a la creciente complejidad de los fenmenos de ordenacin
urbanstica del territorio. En cuarto lugar, el uso abusivo de las normas sobre
fomento de la edifcacin en los cascos urbanos y zonas perifricas y las expec-
tativas de riquezas para las Administraciones Locales a travs de las plusvalas
generadas por el desarrollo urbanstico de la actividad turstica, invocadas en
gran nmero de casos con el propsito fundamental de eludir el rigor de la
legislacin. En quinto lugar, y desde el punto de vista de la poltica urbansti-
ca, el condicionante fundamental de la oferta de suelo y de su precio excesivo
lo constitua la escasez de suelo urbanizado. Dicha escasez vena determinada
fundamentalmente y entre otras razones por los propios planes cuando calif-
caban como apto para el desarrollo urbano una cantidad de suelo insufciente
para atender, en condiciones razonables de competencia, las necesidades de la
demanda y por el dfcit acumulado de infraestructuras primarias y secunda-
rias. La escasez e insufciencia de suelo establecido en los planes como aptos
o susceptibles de ser urbanizados determin el aumento excesivo de su valor
y favoreci la especulacin que se pretenda combatir. Tambin contribuy a
ello la ridcula entidad de los patrimonios pblicos de suelo como instrumento
regulador del mercado de precios de solares sin edifcar. Y en sexto lugar, las
defciencias dentro del propio marco del ordenamiento jurdico de dicha Ley
del Suelo, dado que se promulg antes de que se iniciase con toda su fuerza el
proceso de urbanizacin acelera da de los ltimos aos de 1960 y los prime-
ros de 1970. Se refe jaba la situacin econmica de antes del desarrollo de la
activi dad turstica, por lo que las consecuencias inducidas por la esta actividad
no haban sido previstas.
La necesidad de revisin del Ordenamiento jurdico era clara y absolutamen-
te indispensable. No obstante, la reforma que se acometa en aquellos momentos
se propondr corregir a nivel legislativo la mayora de las mltiples y variadas
causas de la insatisfactoria situacin urbanstica imputables al marco jurdico.
No se pretender resolver todas las cuestiones, sino que se incidir sobre los pro-
blemas cuya solucin pudiera provenir de medidas legales, y que no exigieran
modif cacin alguna del marco institucional de las Administraciones Pblicas ni
de las lneas maestras seguidas por la vigente Ley del Suelo. Los Planes Gene-
rales Municipales de Ordenacin se concebirn ahora como planes abiertos, sin
plazo fjo de vigencia, evoluti vos y no homogneos, con la fnalidad de permitir:
de una parte, la incorporacin de imprevistos; y de otra, la diferenciacin de las
propuestas del propio planeamiento con tratamiento diverso para las mismas, en
cuanto a fjeza y concrecin, segn se programasen. Por otro lado, se incorpo-
raron formas de actuacin aprovechables de la iniciativa privada, que tenan en
esos momentos carcter de ilegalidad. Con ello se pretenda que todo lo anteri or
tuviese una inmediata repercusin en la situacin de oferta de suelo urbanizado o
apto para serlo, es decir, reduccin del problema de la especulacin. Las nuevas
precisiones que se introdujeron en la regulacin del planeamiento particular, esto
es, los planes parciales, correspondan a la intencin de corregir los defectos que
stos presentaban, como demostraba la experiencia.
Punto capital de la nueva ordenacin fue la utilizacin que se hizo de las
cesiones gratuitas de suelo: se impondrn stas como contrapartida de los bene-
fcios del proceso de urbanizacin. As, la nueva regulacin determinara la obli-
gacin de ceder suelo gratuitamente a favor de la Administracin competente,
con carcter general, para las infraestructuras y el equipo urbano. La Reforma
de la Ley intentaba facilitar no slo la obtencin gratuita de suelo no edifcable o
con usos no lucrativas, sino tambin, impona la cesin gratuita a la Administra-
cin competente de suelo privado edifcable un diez por ciento del correspon-
diente al aprovechamiento medio en suelo programado y adems, el que resulte
de la negociacin del no programado-, como un componente ms de la justa
compensacin que se exigir a los propietarios por los benefcios derivados del
proceso urbano.
Por ltimo, destacar que esta reforma del ordenamiento urbanstico existen-
te intentaba hacer desaparecer en lo posible las principales causas de la indisci-
plina urbanstica. Se trataba, y era algo verdaderamente positivo e interesante,
de evitar que la infraccin se produjera, porque slo de este modo, se evitara el
coste en numerosos sentidos que toda infraccin conlleva. Las Administraciones
Locales estaran obligadas a ejercer un exhaustivo control sobre las licencias
que otorgaban. Mediante las innovaciones que esta Ley presentaba se intentarn
llevar a cabo una serie de soluciones a los problemas urbansticos que deterio-
raban la ordenacin idnea del territorio, as como, a la calidad de vida de los
asentamientos de poblacin y su entorno. Consigui el objetivo propugnado
esta Ley?. Creemos, que si bien estableca una base jurdica importante y efecti-
va para tal fn, no encontr en el laberinto burocrtico del Estado y en los Entes
polticos que deban ser sus baluartes la sufciente voluntad de dirigirla por el
camino correcto.
En anlisis histrico del planeamiento municipal surgido tras la entrada en
vigor de la Ley del Suelo de 1956, que obligaba a que todas las grandes reas
urbanas y reas litorales contasen con un plan general de ordenacin, se ob-
servarn casos de resistencia a esta nueva fgura de planeamiento, pues de esta
forma se estableca un sometimiento a la normativa urbanstica y un mecanismo
de control, lo que resultaba nada deseable para algunas fuerzas o intereses que
actuaban libremente en las zonas tursticas. Esto hizo necesario recurrir a las
Normas Subsidiarias de Planeamiento, aplicables con carcter obligatorio a par-
tir de 1972, intentando introducir un mecanismo de regulacin provisional del
desarrollo urbano a la espera de la realizacin del Plan General.
Es en estos momentos cuando aparece por primera vez el concepto de es-
tructura orgnica general y organizacin del territorio municipal que quedara
expuesto en el planeamiento municipal. De un modo amplio se poda interpretar
el planeamiento, en su acepcin ms prxima al concepto de planifcacin, como
un conjunto coordinado de acciones tendentes a una utilizacin ms completa en
tiempo y espacio de un conjunto determinado de recursos; defnicin que tendr
posteriormente consecuencias nefastas ya que con ella se encubra la total urba-
nizacin de los trminos municipales.
Ahora tambin, la clasifcacin del suelo ser considerada cada vez ms
por los nuevos planes desarrollados en la zona como fundamental dentro de la
estrategia de la actuacin municipal. Estas presentaran una tendencia casi gene-
ral a adoptar criterios de estrategia en su proceso de clasifcacin de los terrenos
como suelo urbano y suelo urbanizable pero no admitirn la conveniencia de
desarrollar esta clasifcacin dentro de un marco municipal que buscase priori-
tariamente el inters pblico y evitase la densifcacin constructiva, al igual que
estudiase profundamente las obras complementarias de urbanizacin e infraes-
tructuras tcnicas para que se puedan llevar a cabo del modo ms viable posible
y al menor coste para las arcas municipales.
Parecer tambin que por fn, con la nueva Ley, el suelo urbanizable
haba adquirido en los planes generales, la importancia que deba tener; de
este modo, tanto su diseo como la normativa que le afectaba estara estu-
diada con la profundidad que demandaba. Destacar en la gestin del sue-
lo urbanizable la intencin de que el establecimiento del aprovechamiento
medio introducido por la Ley del Suelo de 1975 sirviera de mecanismo para
la regulacin del mercado de suelo. Pero, a pesar de lo previsto en la Ley
(Art.11.2 L.S. y 17 R.P.) para este tipo de suelo, los Planes Generales no
defnan con claridad los elementos fundamentales de la estructura general
de la ordenacin urbanstica del territorio, ni establecan, segn sus cate-
goras, una regulacin genrica de los diferentes usos globales y niveles de
intensidad y ni llegaban a fjar los programas de desarrollo a corto y medio
plazo, referidos a un conjunto de actuaciones pblicas y privadas. Asimis-
mo, en muchos planes no lleg a regularse la forma y las condiciones con
que podrn incorporarse al desarrollo urbano actuaciones no programadas
mediante los correspondientes Programas de Actuacin Urbanstica para la
realizacin de unidades urbansticas integradas.
Especial consideracin debera haberse prestado en el nuevo planeamien-
to al suelo no urbanizable, donde proliferaban todo un conjunto de fenmenos
especulativos y tensiones urbansticas tales como parcelaciones ilegales, que
le hacan enormemente vulnerable. Sin embargo, la Ley le otorgar un carc-
ter residual al no defnirlo con gran cuidado y pasar a considerarlo como un
elemento secundario en la estrategia territorial del plan. En este tipo de suelo
la Ley no logr transmitir la necesidad de lograr su ordenamiento por medio
de las cesiones precisas y de las disposiciones necesarias, por lo que seguirn
surgiendo y proliferando en l situaciones y fenmenos no deseables como
en el pasado. Nada ms negativo fue que el suelo no urbanizable quedaba
constituido por los terrenos que el Plan no inclua en alguno de los tipos de
suelo previstos, aunque si al menos se lleg a establecer la posibilidad de que
el Plan determinase los espacios a los que pudiera otorgrseles una especial
proteccin, a los efectos de esta Ley, en razn de su excepcional valor agrco-
la, forestal o ganadero, o de las posibilidades de explotacin de sus recursos
naturales, de sus valores paisajsticos, histricos o culturales, o para la defensa
de la fauna, la fora o el equilibrio ecolgico (Art. 80 L.S. y 24 R.P.). El Plan
General debera de tener por objeto especfco en este tipo de suelo, su pre-
servacin del proceso del desarrollo urbano y establecimiento, en su caso, de
medidas de proteccin del territorio y del paisaje (Art.11.3 L.S. y 18 R.P.).
En resumen, las Leyes del Suelo de 1956 y su reforma de 1975 establecan
claramente las disposiciones urbansticas a las que se deban atender las parce-
laciones urbansticas, no obstante, hemos podido observar que la situacin real
o la aplicacin de las citadas leyes en los espacios litorales fue bastante distinta
y las situaciones de irregularidad proliferaban en gran medida; estas situaciones,
fueron asumidas en muchos casos por los Planes o Normas de nueva redaccin,
considerando como suelo urbano consolidado zonas del territorio municipal que
surgieron ilegalmente, mediante un simple expediente de regularizacin, que en
muchos casos no eran redactados por numerosas y complicadas razones: imposi-
bilidad de encontrar al responsable, promotor o ejecutor inicial de la parcelacin
que se haga cargo de la redaccin del mencionado expediente de regularizacin,
por ejemplo. Las urgencias polticas suscitadas por resolver este problema de
trama tan compleja, condujo a simplifcaciones de enfoque, tendentes a abordar
los efectos creyendo que se alteran las causas y a considerar esencial un resulta-
do a cualquier precio: la fcil decisin de proceder a una legalizacin masiva de
las construcciones y borrn y cuenta nueva (casos ocurridos en Torremolinos,
Benalmdena, Mijas, Estepona), como una amnista general. Con ello no se
garantiz la aparicin de nuevos fenmenos de esta ndole pero si se sembr el
principio legitimador de la reproduccin de las infracciones, bajo el eslogan de
urbaniza que algo queda. Esta postura se ha venido imponiendo al favorecer
dejure y por derecho la opcin legalizadora que segn prescribe la Ley del
Suelo, el transcurso simple de los cuatro aos desde que la obra est terminada
legalizaba la construccin infractora. El mnimo esfuerzo y el coste poltico
menor es el esperar, que todo lo cicatriza el tiempo legal, y quitarse el problema
por medio de esa amnista edifcante.
3. NUEVOS INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN QUE LLEVAN
APAREJADOS NUMEROSOS PROBLEMAS PARA SU IMPLAN-
TACIN
La crisis econmica actual est teniendo un impacto considerable en la
economa espaola hasta el punto de que el modelo territorial se est viendo
afectado sustancialmente. Ahora las gestin del territorio debe responder a
otras emergencias que se focalizan la gestin de los espacios naturales y no
urbanizados, en la suburbanizacin extensiva de la vivienda, en la creciente
descentralizacin de las actividades terciarias, en la aparicin de nuevas cen-
tralidades, en la dispersin de algunos de los mayores equipamientos pblicos
o privados (universidades, centros hospitalarios, etc,) y obligan a la creacin
de grandes redes de infraestructuras que proporcionen accesibilidad cada vez
ms rpida y lejana. En este marco, las antiguas divisiones administrativas
municipales se convierten en obsoletas a la hora de controlar los fenmenos
espaciales mencionados y son necesarios nuevos instrumentos de planifca-
cin para la escala territorial, a nivel de subregiones urbanas o marco supra-
municipal; slo esa escala es signifcativa a la hora de intentar controlar o
coordinar los aspectos ms relevantes de la dinmica urbana actual.
Como hemos expuesto en este texto, las polticas comunitarias han mos-
trado un especial inters por la ordenacin territorial de las regiones euro-
peas. As, los responsables polticos de la Unin Europea han decidido crear
una poltica coordinada que pretende promocionar una gestin integrada del
territorio (en nuestro caso estamos abordando la Gestin Integrada de las Zo-
nas Costeras), reuniendo a los distintos agentes y polticas que a nivel local,
regional, nacional y europeo actan sobre las distintas regiones de la Unin.
Parece claro que sin una coordinacin a todos los niveles, cualquier propues-
ta de ordenacin territorial que se realice ser prcticamente en vano. Uno
de los principios fundamentales para una poltica efcaz de gestin integrada
es encarar los problemas territoriales en un contexto lo ms amplio posible,
integrando los objetivos econmicos, sociales y ambientales. La cuestin te-
rritorial no puede abordarse de una manera efcaz sin esta integracin, que
deber tener en cuenta, adems, otros muchos factores como pueden ser las
transformaciones de los usos del suelo, el consumo de recursos y la prdida
de los hbitats naturales. Valga como ejemplo, que muchas medidas adoptadas
en el pasado para ordenar el territorio se han visto abocadas al fracaso porque
los problemas se consideraron como si fueran independientes. Por tanto, se
entiende que la gestin integrada del territorio se debe centrar en establecer
estrategias de planifcacin y gestin de los recursos y el espacio. Es ms que
una mera medida medioambiental, aunque el objetivo fundamental de algunas
propuestas pudiera derivar ocasionalmente en proteger el funcionamiento de
los ecosistemas naturales. La gestin integrada aboga tambin interconectar
las actividades econmicas al objetivo mencionado, con lo que se espera con-
seguir el aumento del bienestar social de la poblacin.
Las normas que han regido los Fondos Estructurales y las Directrices
Comunitarias para el perodo 2000-2006 (Comunicacin de la Comisin so-
bre los Fondos Estructurales y su coordinacin con el Fondo de Cohesin-
Directrices para los programas del perodo 2000-2006 (DO C 267, 22.9.1999),
han venido estableciendo la necesidad de adoptar enfoques sostenibles para el
uso del suelo urbano. En todos los documentos comunitarios sobre el medio
ambiente urbano predomina el modelo de los asentamientos con usos mlti-
ples con recuperacin de terrenos abandonados y los solares vacos o espacios
vacantes, donde la expansin urbana tiene lugar de manera planifcada en vez
de improvisada. Contrariamente a como viene desarrollndose el planeamien-
to urbanstico de muchos municipios. La estrategia planteada en los docu-
mentos comunitarios apoya el modelo mencionado para los espacios urbanos
europeos. Reconoce, al mismo tiempo, que existen lmites a la densidad de
poblacin y viviendas, persistiendo la tendencia a olvidar que algunas zonas
urbanas han generado un entorno de mala calidad debido a la superpoblacin
y a la masifcacin constructiva. Se entiende tambin, que reconvertir zonas
para usos mltiples es ms fcil que invertir la tendencia a la expansin urba-
na ilimitada o disminuir la densidad de la ocupacin del suelo. En el caso del
litoral comunitario y concretamente en el espaol, la mayora de los enfoques
que se estn llevando a cabo son insostenibles y las estrategias que emanan
desde la instancia comunitaria intentan impedirlos, obligando a los Estados
miembros a que promuevan en sus territorio la gestin urbana sostenible: ubi-
cacin adecuada y densidad contenida de los nuevos proyectos inmobiliarios,
integracin de los espacios naturales, renovacin de las zonas urbanas para
mejorar su sostenibilidad, continuidad del tejido urbano (conexin de los teji-
dos urbanos nuevos y antiguos) o el establecimiento de medidas que difculten
la construccin en la reas no urbanizadas en las zonas saturadas.
Se entiende que la Unin Europea no puede fjar un sistema uniforme
para adoptar decisiones sobre ordenacin del territorio, ni defnir el modelo
de asentamiento urbano ideal, ya que cada espacio geogrfco es nico y las
soluciones para llegar a un medio ambiente urbano sostenible son especfcas
de cada uno de ellos. Para eso estn los planes de ordenacin del territorio y
los planes de ordenacin urbanstica.
Pero esto no parece estar tan claro, si ya el planeamiento urbanstico en
los municipios reviste una notable difcultad e instrumentaliza el territorio
segn el punto de vista de la ideologa dominante, el planeamiento territorial
choca con los problemas locales y, a su vez, con los territoriales, lo que di-
fculta las iniciativas de ordenacin que afecten a varios mbitos. A ello hay
que unir que en el mbito municipal existe una institucin pblica bsica: los
ayuntamientos, que tienen claras competencias en la preparacin, gestin y
control de sus planes urbanos en su mbito territorial. Cosa que no sucede en
la escala territorial, ms bien al revs. De esta manera, se tiene un argumento
para paralizar las iniciativas territoriales haciendo alusin a la llamada inva-
sin de competencias.
Las polticas de Ordenacin del Territorio llevadas a cabo a nivel territo-
rial bajo iniciativa autonmica han tenido como principal fnalidad integrar,
articular y compatibilizar espacialmente las intervenciones de las distintas
administraciones pblicas en el marco territorial. Sin embargo, si bien este
objetivo se ha conseguido en un buen grado a nivel nacional y comunitario,
no ha sido as a nivel local. ha correspondido pues a la Administracin Au-
tonmica Andaluza formular propuestas de ordenacin para el conjunto de su
territorio (El Estatuto de Autonoma para Andaluca establece Art. 13.8 de
acuerdo con la Constitucin Espaola Art. 148.3 la competencia exclusiva
de la Comunidad Autnoma en poltica territorial y ordenacin del territorio),
sin perjuicio de la necesaria coordinacin con los dems niveles polticos y
administrativos. La oportunidad de esta iniciativa quedaba justifcada por la
implantacin y consolidacin del Estado de la Autonomas, que implic la
posibilidad y necesidad de implementar polticas de ordenacin y desarrollo
regional especfcas, que solventarn o minimizaran los problemas concretos
y propios de la escala regional, enfocando las iniciativas desde los intereses de
la propia Comunidad Autnoma. La Carta Europea de Ordenacin del Territo-
rio, aprobada en Torremolinos en 1983 por la Conferencia de Ministros euro-
peos responsables en esta materia, sealaba el nivel regional como un marco
muy adecuado para la ordenacin territorial. Desde un primer momento se han
hecho propios en Andaluca los valores establecidos por la asuncin de este
documento lo que signifc la adopcin de una serie de principios generales de
indudable trascendencia posterior.
Ha sido necesario unifcar la gestin territorial y el desarrollo urbano que
hasta fecha recientes, han seguido caminos diferentes. Este esfuerzo, entendi-
do como un proceso de intervencin sobre el territorio, ha requerido ineludi-
blemente la incorporacin de nuevos instrumentos y fguras de planifcacin
como los Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional, de cuya
implantacin ha surgido un nuevo marco de intervencin en el territorio. El
marco normativo e instrumental hasta fechas recientes ha presentado impor-
tantes defciencias cuya resolucin ha resultado indispensable para la actua-
cin ordenada de las administraciones pblicas en el territorio. La formacin
de las aglomeraciones urbanas y los espacios tursticos litorales ha sido conse-
cuencia de complejos procesos de ocupacin del territorio, caracterizados por
la superposicin de mltiples actuaciones privadas, que han llevado a remol-
que a las actuaciones pblicas. La suma de la planifcacin urbanstica local y
las polticas en infraestructuras de la Administracin Estatal han confgurado
unos modelos territoriales carentes de una estrategia global o comn de es-
cala supralocal o supramunicipal. Estrategia territorial global que otorgasen
al conjunto una mayor efcacia en su funcionamiento interno, identifcase las
potencialidades que se han derivado del proceso de desarrollo urbano y deter-
minase los crecimientos e implantaciones de acuerdo a un estructura racional
de respecto a los condiciones del medio ambiente como soporte fsico de di-
chas instalaciones. La ausencia de esta estrategia territorial global ha derivado
en un claro incumplimiento de los demandas comunitarias en este sentido y a
las que se haban acogido los distintos gobiernos nacionales para poder recibir
los fondos econmicos comunitarios.
Ante las situaciones que se venan presentando desde la perspectiva te-
rritorial, con la necesidad cada vez ms perentoria de acometer la coordina-
cin de los planeamientos urbansticos, sobre todo, en los mbitos de creci-
miento ms dinmico, como es el caso de las aglomeraciones urbanas y el
litoral y, para apoyar las actuaciones en materia de Ordenacin del Territorio
del Gobierno Autonmico, se dot a la Comunidad de una normativa en esta
materia con la Ley 1/1994, de 11 de Enero, de Ordenacin del Territorio de
la Comunidad Autnoma de Andaluca (bOjA numero 8, de 22 de enero de
1994). Con anterioridad a la fecha de promulgacin de la Ley de Ordenacin
del Territorio de Andaluca, durante los diez primeros aos de autogobierno,
la poltica territorial, adems de planifcar y construir las infraestructuras y
equipamientos que mejor podan contribuir a la cohesin y articulacin de la
regin como ente unitario, elabor una serie de instrumentos de planifcacin
dirigidos a la ordenacin de los mbitos o materias de mayor problemtica o
incidencia territorial en la regin andaluza que tuvieron un alcance limitado
y presentaban una clara debilidad jurdica. Entre ellos podemos destacar los
Planes Especiales de Proteccin del Medio Fsico de las ocho provincias an-
daluzas, las Directrices del Litoral andaluz, las bases para la Ordenacin del
Territorio y, para la coordinacin de las polticas urbansticas municipales, las
bases y Directrices de la baha de Cdiz y del rea metropolitana de Sevilla y
los Avances de Ordenacin del Litoral.
La Ley de Ordenacin del Territorio de Andaluca, como la mayor parte
de las leyes autonmicas promulgadas hasta esa fecha, se ha caracterizado por
ser una ley de instrumentos; con ella se regula la competencia autonmica
en materia de ordenacin del territorio, entendiendo que su funcin es la coor-
dinacin de las polticas que inciden en la ordenacin fsica del territorio, por
lo que su ejercicio se efecta, principalmente, mediante la tcnica de la plani-
fcacin. La Ley regula un plan para la escala regional, el Plan de Ordenacin
del Territorio de Andaluca, y otros para los mbitos supramunicipales: los
Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional. Abiertos y fexi-
bles pero de alcance sufciente como para constituirse en marcos de referencia
obligada para la actuacin pblica con incidencia territorial en estos mbitos.
Los Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional han sido
entendidos como un conjunto de mecanismos y reglas de juego, que determi-
nan la localizacin de los principales elementos para la organizacin y estruc-
tura del territorio y los criterios y medidas para la localizacin y compatibili-
zacin de los usos del suelo, constituyendo un marco de referencia vinculante
para otras planifcaciones, especialmente para el planeamiento urbanstico;
ser por tanto mediante ste, una vez adaptado a la planifcacin territorial,
cuando el Plan de Ordenacin del Territorio adquiera su verdadera dimen-
sin de plan ejecutable. Estos documentos han venido abordando el anlisis
territorial de los municipios incluidos en cada mbito desde una perspectiva
amplia que incluyera, expresado sintticamente: por una parte, el esquema
territorial de las infraestructuras bsicas, distribucin de los equipamientos
y servicios de carcter supramunicipal, con el objetivo de mejorar las articu-
lacin territorial y garantizar la accesibilidad y funcionalidad del territorio
acorde con el nivel de actividad e intensidad de las relaciones existentes entre
los asentamientos que integran cada mbito; y, por otra, la indicacin de las
zonas para la ordenacin y compatibilizacin de los usos del territorio y para
la proteccin y mejora del paisaje, de los recursos naturales y del patrimonio
histrico y cultural, estableciendo los criterios y las medidas que hubieran de
ser desarrolladas por los distintos rganos de las Administraciones Pblicas.
Con ello se pretende preservar los espacios con valores medioambientales,
paisajsticos e histrico culturales, garantizando el aprovechamiento de las
potencialidades productivas del territorio.
En este punto se produce el desencuentro: las administraciones locales
siempre han entendido que la ocupacin y la gestin del territorio se hace a
travs de sus Planes de Ordenacin Urbanstica. Se considera que son de apli-
cacin directa los criterios emanados desde los ayuntamientos (criterios ela-
borados junto con otras partes implicadas directamente, como las empresas,
agentes econmicos y habitantes de la zona). Las estrategias adoptadas desde
otros niveles no tienen validez si no son aplicadas o vigiladas en su aplicacin
por las autoridades a nivel local y el Gobierno Autonmico puede orientar la
coordinacin de iniciativas locales, proporcionando el marco jurdico e insti-
tucional necesario para facilitar las medidas locales.
De cualquier manera, consideramos que el encuentro entre los Planes de
Ordenacin del Territorio de mbito subregional y los Planes de Ordenacin
Urbanstica no se ha producido todava. Los primeros han venido siendo re-
chazados por las administraciones locales buscndose su no aplicacin. La
instrumentalizacin poltica del territorio una vez ms ha estado en el ncleo
de la cuestin.
Tomando como referente la experiencia andaluza, pueden sealarse bre-
vemente otros aspectos que tienen su origen en la normativa que regula el
contenido, alcance y procedimientos de elaboracin de los Planes de Orde-
nacin del Territorio, y que inciden en la difcultad para su aprobacin. La
ausencia de instrumentos para el necesario consenso interadministrativo, la
propia concepcin de estos Planes en los textos legales, entendidos ms como
instrumentos de control de la accin urbanstica que como planes para el de-
sarrollo de los mbitos a los que se referen, y la difcultad para la ejecucin
de algunas propuestas de inters regional, que deben ser desarrolladas me-
diante instrumentos urbansticos municipales, son algunos de los aspectos que
requieren profundizar en el marco cooperativo actual y completar el marco
jurdico vigente.
De todo ello se desprende que en la actualidad existe un abismo en el
tema de la cooperacin interadministrativa. La elaboracin y aprobacin de
los Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional, compete a la
Comunidad Autnoma mediante un procedimiento de elaboracin complejo y
lento, semejante al del planeamiento urbanstico en cuanto al sistema de par-
ticipacin pblica e institucional; adems, dado que para este tipo de planes,
al mbito fsico de planifcacin no corresponde una entidad polticoadminis-
trativa que pudiera servir de interlocutor nico de los intereses supramunici-
pales, el debate y la concertacin hay que efectuarlo con todas y cada una de
las administraciones presentes en el mbito. Los mecanismos de cooperacin
resultan imprescindibles para armonizar los diferentes intereses afectados,
aunque esta es una cuestin no resuelta en el marco legislativo vigente, para
la que se requiere una madurez poltica de insufciente desarrollo en nuestro
pas. La conexin entre administraciones locales y administracin autonmica
se ven cortadas en numerosas ocasiones. El Plan de Ordenacin del Territo-
rio vincula al planeamiento urbanstico, esta vinculacin no es efectiva has-
ta la aprobacin del plan territorial; en consecuencia, se producen sucesivas
modifcaciones del planeamiento durante la redaccin del plan territorial que
obligan a adaptar permanentemente las propuestas en elaboracin. As mismo,
la necesaria concertacin para el posterior desarrollo del Plan de Ordenacin
del Territorio mediante el planeamiento urbanstico, obliga a consensuar las
propuestas, lo que difculta, retrasa e incluso paraliza el propio proceso de
redaccin, ya que las administraciones locales pueden plantear intereses, aun-
que legtimos, contrapuestos.
Toda esta situacin, en muchas ocasiones, deriva en que los Planes de
Ordenacin del Territorio sean vistos por las de las administraciones locales
como instrumentos de control de la administracin autonmica, coercitivos
respecto a determinadas facultades propias del planeamiento urbanstico y no
como instrumentos para el desarrollo territorial. Esto es as, entre otras causas
porque aunque los planes territoriales establecen unas actuaciones positivas
mediante inversiones pblicas (propuestas de infraestructuras o equipamien-
tos de carcter supramunicipal, cuya responsabilidad recae en las adminis-
traciones autonmica y central), secuencian estas inversiones de acuerdo a
un orden de prioridades, pero no garantizan en qu plazo se ejecutaran las
mismas. Paralelamente, los planes territoriales implantan una serie de deter-
minaciones de carcter preventivo, como son las regulaciones de usos para
estas actuaciones, que requieren la mayor parte de las veces, de un desarrollo
posterior mediante otras planifcaciones de mayor detalle, principalmente me-
diante el planeamiento urbanstico. Sin embargo, al no existir instrumentos
para la ejecucin directa de posibles propuestas estratgicas que pudieran im-
plicar cambios en cuanto a la clasifcacin del suelo, obliga a que el Plan se
limite a establecer dichas propuestas como delimitacin de zonas vinculadas
a un determinado uso y con carcter directivo. En consecuencia, algunos ele-
mentos clave en el modelo de ordenacin supramunicipal, cuya ejecucin es
indispensable para el logro de los objetivos previstos, ya se trate de un rea
productiva de inters supramunicipal, un centro de transportes, una zona de
ocio o una zona de servicios a la actividad turstica, por citar algunos posibles
ejemplos de los Planes en redaccin, precisan para la intervencin de la ad-
ministracin autonmica, la adaptacin previa del planeamiento urbanstico
municipal; esta adaptacin ralentiza la posible ejecucin de las actuaciones
y plantea confictos o tensiones con los municipios que se ven requeridos a
modifcar o revisar su planeamiento para la adopcin de determinaciones que
se justifcan desde la perspectiva supramunicipal, pero que no siempre consti-
tuyen una prioridad municipal.
Durante el desarrollo de las distintas propuestas de redaccin de planes
territoriales se observa la necesidad de buscar una mayor interaccin entre la
planifcacin urbanstica y la territorial y/o la ambiental. Es necesario estable-
cer de modo legislativo instrumentos para el desarrollo directo de los Planes de
Ordenacin del Territorio en las cuestiones de inters regional. Las leyes terri-
toriales y las urbansticas deben adecuarse para dar viabilidad a las propuestas
de los planes territoriales y garantizar el cumplimiento del inters general. Se
deben buscar las frmulas que permitan mejorar los procedimientos y acelerar
los procesos de planifcacin y de gestin de los Planes de Ordenacin del
Territorio. Ahora bien aunque los planes territoriales sean un instrumento po-
testativo de las administraciones autonmicas, y los planes urbansticos de las
administraciones locales, la ordenacin del territorio no puede ser el resultado
de la yuxtaposicin de los planeamientos municipales. En las reas donde los
procesos de urbanizacin son muy dinmicos, como es el caso de las periferias
metropolitanas y de los mbitos litorales de incidencia turstica, la ordenacin,
o mejor dicho, el desorden resultante de la suma de los planeamientos munici-
pales, esta teniendo efectos desastrosos, e incluso irreversibles. La regulacin
de la ordenacin del territorio debe establecer frmulas ms giles para la
planifcacin e intervencin en el territorio y, establecer los instrumentos que,
con las debidas garantas, permitan la ejecucin de los Planes, no slo me-
diante el planeamiento urbanstico, sino mediante actuaciones de desarrollo
del Plan en las operaciones que desde el inters general y siempre en el marco
de la planifcacin, se entiendan imprescindibles para la consecucin de los
preceptos de la sostenibilidad ambiental y de una ordenacin del territorio
adecuada a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos.
En defnitiva, la estrategia para la gestin integrada del territorio pro-
puesta por la UE tendr xito si es asumida a nivel local, a travs de actuacin
armoniosa entre las distintas esferas administrativas. Tambin, en muchos ca-
sos, se requiere la cooperacin intermunicipal. Por ejemplo, sera ms lgico
que los municipios que comparten litoral coordinen sus actividades en lugar
de adoptar medidas locales que a veces entran en claro conficto con sus veci-
nos ms inmediatos. Es fcil comprobar que una misma zona geogrfca, con
unas propiedades comunes que la caracterizan, puede ser objeto de distintas
formas de actuar respecto a su tratamiento territorial con dependencia slo y
exclusivamente de los lmites administrativos municipales. Encontramos me-
didas inconexas y postulados urbansticos distintos, sin coordinacin, emana-
dos de los planes urbansticos. Por ejemplo, muchas veces los ayuntamientos
se acusan unos a otros de contaminar la calidad de sus aguas costeras y sus
playas por el mal funcionamiento de sus propias plantas de depuracin de
aguas residuales. Otro ejemplo, sera el distinto tratamiento dado al litoral
desde el punto de vista urbanstico por uno y otro municipio. Y as podramos
destacar muchos ms casos.
4. EL PAPEL DEL PLANEAMIENTO URBANSTICO EN EL ESCE-
NARIO TERRITORIAL
En qu ha consistido el planeamiento urbanstico durante muchos aos,
y principalmente durante la ltima dcada? En una operacin extensa y am-
bigua, inmersa en una mezcla de instituciones y de ideologas, una forma de
enmascarar la problemtica urbana y territorial en su conjunto y que obliga
a las administraciones pblicas a tomar a su cargo las emergencias de una
praxis que est extendiendo el proceso urbano a todo el territorio. Todo este
devenir ha desembocado en una compleja situacin territorial. La dinmica
urbanstica ha generado cambios radicales en lo que se refere a los conteni-
dos del territorio. Cuando parece que en muchos sentidos se postula conjugar
economa, medio ambiente y sociedad bajo la perspectiva de la sostenibilidad,
sobre el terreno el modelo surgido es bien distinto.
El suelo se ha convertido en el valor central del consumo, as su precio ha
ido aumentando progresiva y vertiginosamente durante este periodo. Ello ha
determinado que las polticas urbansticas en los municipios se hayan centra-
do en prever crecimientos apoyados en la especulacin del suelo y en la lucha
por el espacio, con un solo y casi exclusivo argumento: liberar suelo para el
mercado inmobiliario. Esta circunstancia ha determinado que se venga produ-
ciendo una especializacin econmica y temtica del paisaje.
Por un lado, los crecimientos previstos, considerados excesivos en mu-
chos sentidos, conllevan a un crecimiento insostenible ambientalmente, e in-
cluso econmicamente. En la mayora de los casos se trata de planteamientos
especulativos, lejos de los dictados de una demanda real o posible, en horizon-
tes demasiado lejanos de 12 o 15 aos, que proponen duplicar y hasta triplicar
el suelo edifcable, el nmero de viviendas y el volumen de poblacin de los
municipios, pero sin considerar las infraestructuras y los servicios que seran
necesarios. El desarrollo de este modelo supone la extensin del proceso ur-
bano a todos los espacios, con postulados aberrantes como el de urbanizar
espacios de alto valor ecolgico con el argumento publicitario o comercial de
considerar las viviendas que se construyan como viviendas medioambienta-
les (GALAChO, 2002).
El planeamiento urbanstico de los aos noventa, no ha aprendido de los
errores del pasado, o esta no ha sido su intencin. Por ello no ha jugado su
papel en orden a articular y ordenar el nefasto modelo de expansin urbana
heredado, desequilibrado en lo territorial e injusto en lo social. Su funcin se
ha centrado ms en canalizar las inversiones de la iniciativa privada en el terri-
torio municipal que en la resolucin de la problemtica territorial y ambiental
generada en estos mismos mbitos (GALAChO, 2005).
Una causa de la negativa gestin del territorio llevada a cabo en este mar-
co ha sido que el planeamiento urbanstico en los municipios haya tendido a
confundir endmicamente que el espacio que deba ser objeto del urbanismo
era el espacio urbano, pero convirtiendo el trmino en un amplio cajn de
sastre donde caba arrojar todos las actuaciones y procedimientos que son
tratados por un heterogneo conjunto de organismos e instituciones totalmen-
te inconexas que debaten continuamente la atribucin de sus competencias
(an ms cuando son de ideologas distintas). En esta prctica diaria se ha
permitido usar el trmino urbanismo como el instrumento capaz de resolver
los problemas ms inmediatos de los ciudadanos. Esta consideracin parte de
una mala y simple interpretacin que los polticos ha venido realizando a lo
largo de todos estos aos de uno de los principios de la Carta de Atenas, aquel
que establece que una de las claves del urbanismo se contiene en las cuatro
funciones de habitar, trabajar, recrearse (en las horas libres) y circular. Esta
mala interpretacin ha llevado a reducir las necesidades de los ciudadanos a
esas cuatro funciones sin darse cuenta que stas fueron concebidas para cubrir
un amplsimo espectro y no ser consideradas en sentido estricto. Todo ello ha
dado lugar a un espacio en el que se reducen las necesidades de sus ciudada-
nos a esas funciones sin embargo con embotellamientos de trfco, insalubri-
dad por altos niveles de ruidos y contaminacin, difcultades de aparcamiento,
ausencia de zonas verdes y espacios libres, etc.
Esta situacin se puede observar en los criterios y objetivos que supues-
tamente rigen el planeamiento municipal. Se entiende que el territorio, consti-
tuido como soporte de las actividades humanas, debe ser objeto de una utiliza-
cin racional y de una gestin responsable de sus recursos para que la mejora
de la calidad de vida sea un bien comn a todos. Sin embargo, los desarrollos
posteriores demuestran que se hace lo contrario y la aplicacin sobre el territo-
rio de dichos postulados no se hace efectiva. Sobre todo, a la hora de abordar
el tema de la gestin territorial y fundamentalmente, en lo que se refere a las
polticas y perspectivas planifcadoras. Al examinar los distintos documentos
de planeamiento de aplicacin en los aos noventa se va observando una exce-
siva preocupacin economicista, derivada de las mismas normativas y legisla-
ciones vigentes en el momento. Partindose del hecho mismo de que las leyes
del suelo Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Rgimen Urbanstico
y Valoraciones del Suelo y la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Rgimen del
Suelo y Valoraciones forman parte de la poltica econmica global de los go-
biernos de esa poca.
Se deduce, pues, que la defnicin de los criterios y objetivos reales, los
que rigen verdaderamente cada instrumento de planeamiento, se confgura en
funcin de intereses, ideas y gustos muy diversifcados y que, aunque parezcan
estar orientados por los rdenes pblicos, en este caso los Ayuntamientos, y
por tanto, por el inters pblico, de hecho lo estn por una primaca encubierta
de intereses y pareceres de los grupos econmicamente dominantes. Aunque
la participacin de grupos polticos, sindicales, asociaciones vecinales o co-
lectivos especfcos haya aumentado ante la necesidad de aclarar, defnir y
hacer pblica la intencin de un Plan como conjuncin de intereses colecti-
vos y privados, esta participacin sigue siendo ignorada y vetada cuando no
coincide con la ideologa dominante. Las alegaciones presentadas por estos
colectivos raramente son consideradas o aceptadas; y en medida alguna llegan
a cambiar o modifcar las propuestas de los planes urbansticos.
Otra referencia concreta de la instrumentalizacin poltica del territorio en
el planeamiento urbanstico, la encontramos en las enormes vicisitudes de los
procesos de formulacin de planeamiento de los municipios donde el proceso
urbano es ms dinmico. Este ha sido el caso de los municipios de la Costa del
Sol. Municipios en los que han fracasado numerosas propuestas de planifcacin
y ordenacin territorial, numerosos documentos han quedado inditos tras aos
de trabajo y numerosos esfuerzos por ordenar han quedado olvidados. Los pro-
cesos de formulacin de planeamiento en ellos han durado ms de una decena
de aos mientras que el proceso urbano ha seguido su cauce.
He aqu unos ejemplos, el municipio de Fuengirola no lleg a disponer
de un documento de planeamiento acorde con sus circunstancias espaciales
hasta el PGOU de 1998. Los anteriores documentos adolecan de defectos
conceptuales y estructurales que los invalidaban. El municipio de Mijas inici
la redaccin de su primer documento de planeamiento en 1976 que tard 12
aos en aprobarse defnitivamente, en 1988. El caso de Marbella es desgra-
ciadamente de sobra conocido, su primer PGOU de 1968 estuvo vigente hasta
1986, aunque ste no lleg a aprobarse defnitiva y completamente por una se-
rie de avatares polticos. Por tanto, si consideramos como legal el documento
de 1986, el municipio tard 18 aos en disponer de un documento efectivo de
planeamiento, pero como se sabe, las vicisitudes no quedaron ah. El munici-
pio de benahavs ha contado con un solo documento de planeamiento durante
20 aos de desarrollo urbanstico. El municipio de Estepona haba venido in-
cumpliendo los plazos de adaptacin del planeamiento sistemticamente, pri-
mero a la Ley del Suelo de 1975 y posteriormente a la de 1990, manejndose
con un documento de planeamiento de fecha de 1968 (redactado conforme a la
Ley del Suelo 1956) hasta 1994. Finalmente, el municipio de Manilva dispuso
de PGOU aprobado defnitivamente en 1994, 20 aos despus de su primer
intento de redaccin de planeamiento. Por otra parte, municipios contiguos a
la costa como Ojn e Istn han carecido de planeamiento hasta fechas relati-
vamente recientes (1993 y 2002, respectivamente).
La larga duracin de los procesos de formulacin de planeamiento que se
han venido iniciando en los diferentes municipios, frecuentemente han tenido
como consecuencia que el documento que se aprob defnitivamente bastante
aos despus resultase ya desfasado en ese mismo momento, ya que la din-
mica urbanstica se mantena al margen de dicho proceso. Las premisas que
sirvieron de base para su redaccin (factores demogrfcos, econmicos, etc.)
han evolucionado de modo independiente del funcionamiento de las adminis-
traciones. Esta situacin ha marcado en numerosos casos que desde el mismo
inicio del proceso normalmente se hayan incumplido los plazos establecidos
por la legislacin vigente para proceder a dicha revisin, inicindose dicho
proceso cuando la fgura de planeamiento vigente se ha encontrado excesiva-
mente agotada. Ante este panorama los procesos de modifcacin de elemen-
tos se han hecho necesarios casi inmediatamente a la aprobacin defnitiva del
documento, por lo cual el esquema cclico ha conllevado un desfase temporal
permanente que ha cuestionado su racionalidad, desfase entre el fenmeno
del crecimiento o consolidacin urbanstica y su determinacin por los pla-
nes municipales. En la dcada de los aos ochenta se experimentaron en los
municipios litorales crecimientos impulsados por el planeamiento de los aos
setenta, en la dcada de los noventa se iban confgurando y consolidando los
vacos previstos en el planeamiento de los ochenta y as sucesivamente. En
Galacho (2005) hacemos un estudio detallado de este fenmeno.
Estos hechos han incidido notablemente en los modos de implantacin de
la expansin urbana sobre el territorio, concretamente, en como se han venido
sucediendo los procesos urbanos en el tiempo requerido para la elaboracin
de los documentos tcnicos y en el desenvolvimiento de las leyes de la oferta
y demanda de suelo y vivienda durante el tiempo necesario para conseguir
una tramitacin pblica efciente y la dependencia de la voluntad poltica de
alcanzar un consenso para la aprobacin defnitiva de los documentos de pla-
neamiento. Se deba entender que en el mismo momento en que se acordaba
iniciar el proceso de revisin del planeamiento municipal vigente se deba
producir una suspensin del otorgamiento de licencias de construccin, algo
que no ocurra habitualmente o que no se haca de modo efectivo, por lo que
paralelamente se generaban movimientos especulativos de diversa ndole y el
proceso urbano segua su cauce.
5. CONCLUSIONES
Es evidente que poltica y territorio se entrelazan de manera inseparable y
la manipulacin del espacio se convierte en la herramienta principal para mo-
delar un territorio de acuerdo a una ideologa. As entendemos que el territorio
es un instrumento poltico intencionalmente manipulado. As su representa-
cin, bajo las apariencias coherentes de la fgura espacial, estar siempre al
servicio de una estrategia, abstracta y concreta, pensada y apetecida, es decir,
proyectada, lo cual no signifca obtenida. Por tanto, el territorio es a la vez
ideolgico (es decir, poltico) y funcional (pues comporta representaciones
elaboradas). Lo funcional en el marco global de la sociedad actual implica el
proyecto, la estrategia.
En estos planteamientos, el territorio, a la par funcional e instrumental,
queda vinculado a la sociedad a travs de la reproduccin de la fuerza del tra-
bajo por medio del consumo. Es decir, siguiendo a Lefebvre (1976), el territo-
rio vendra a ser un elemento de consumo correlativo de las grandes unidades
de produccin, que estar esencialmente vinculado con la reproduccin de las
relaciones (sociales) de produccin, en el sentido ms amplio de la palabra:
produccin de las relaciones sociales y reproduccin de determinadas relacio-
nes. Con ello estaramos refrindonos a la presencia permanentemente cam-
biante de grupos humanos sobre el territorio. En este sentido, el control del es-
pacio, del territorio, ha estado siempre estrechamente conectado a las formas
de desarrollo impuestas por los grupos econmicos dominantes en manos de
unas clases sociales determinadas, en cada momento de desarrollo histrico y
con el soporte del poder poltico.
De esta manera resultar obvio que no puede hablarse del poder poltico
si no se hace referencia al espacio sobre el que se ejerce y el grado con que se
ejerce. Las diferentes tendencias polticas han utilizado el territorio de acuer-
do a su ideologa (como en cualquier otro mbito de la conducta humana) y
se han valido de los instrumentos de intervencin territorial para imponer sus
postulados ideolgicos. Si de por si este hecho genera ya importantes proble-
mas que se plasman en el territorio, an ms grave es la confuencia sobre este
mismo territorio de las distintas ideologas representadas en las diferentes ins-
tituciones o administraciones, presionadas por los grupos econmicos domi-
nantes (por ejemplo, el inmobiliario). Cuando ocurre esto, entran en conficto
los intereses que deben regir a los poderes pblicos y los que imponen los gru-
pos econmicos dominantes (por ejemplo, el inmobiliario). Los primeros se
suponen que deben representar a la sociedad global mientras que los segundos
tienen unos objetivos particulares claramente defnidos. El escaln ms bajo
de estas relaciones al que se puede llegar es la corrupcin poltica.
En Espaa se ha podido ver esto, en el curso de los ltimos aos de rpido
crecimiento econmico; como el Estado se ha ido atascando en lo inmobiliario
para compensar las difcultades del circuito produccinconsumo y lograr
mantener as la inercia de la economa. Y cmo la corrupcin poltica se ha
ido extendiendo desde la escala local a la escala regional segn la presin
ejercida por los grupos econmicos dominantes. Lo paradjico, lo risible, son
las crticas a la situacin actual del mismo sector inmobiliario y de los grupos
polticos que amparan la operaciones especulativas de la economa y realizan
una praxis que ha llevado a la crisis actual.
A la vista de lo que ha ocurrido, sobre todo en el espacio litoral, podemos
entrever que los nuevos planteamientos de desarrollo se apoyan sobre las mis-
mas estructuras de siempre, que aunque las intervenciones sobre el territorio
parezcan haber abandonado los postulados de las antiguas creaciones, aun-
que se tenga la impresin de que el urbanismo se transforma en esnobismo,
un examen detenido permite poner de manifesto que cada experiencia nueva
completa an principios antiguos: en el marco del sistema de produccin exis-
tente sigue prevaleciendo el principio de que el espacio tiene un valor predo-
minante de mero cambio en vez de un valor de utilizacin.
En este marco es preciso exponer una cuestin es de sobra conocida: que
el crecimiento y el desarrollo no siempre coinciden, que el crecimiento no
signifca automticamente desarrollo. Por lo que se refere al desarrollo, la ex-
periencia y la historia nos ensean que no existe creacin de formas sociales y
de relaciones sociales sin creacin de un espacio apropiado. Cuando nos refe-
rimos a espacio apropiado, hacemos alusin al concepto de calidad de vida.
Este espacio apropiado debera haberse realizado a travs de la planifcacin
territorial y urbanstica, sin embargo, se puede observar cmo el desarrollo
social cualitativo, al que se debe aspirar, no se est produciendo o no se con-
sigue. El concepto calidad de vida empieza a cuestionarse en muchos espa-
cios urbanos surgidos de una praxis urbanstica slo tendente a la obtencin
del benefcio econmico inmediato a travs de la masifcacin constructiva y
la especulacin. No planteamos entonces las siguientes cuestiones Resultara
posible reorientar esta situacin y al propio tiempo limitar de modo efectivo
el crecimiento inmobiliario en las zonas saturadas? Y por otra parte, el des-
barajuste territorial al que se ha llegado es fruto de la ausencia de instrumentos
de planifcacin o de una defciente aplicacin de los mismos? Ser posible
algn da aplicar la Gestin Integrada de las Zonas Costeras?
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