Repblica de Panam Ministerio de Salud

ANLISIS SECTORIAL DE RESIDUOS SLIDOS PANAM

Organizacin Panamericana de la Salud Organizacin Mundial de la Salud Divisin de Salud y Ambiente

Octubre de 2001

Instituciones Auspiciadoras del Anlisis Sectorial Autoridad Nacional del Ambiente Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Ministerio de Salud Organizacin Panamericana de la Salud Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

ANLISIS SECTORIAL DE RESIDUOS SLIDOS EN PANAM

AGRADECIMIENTOS

El presente Anlisis Sectorial se realiz prestigiado por el fuerte apoyo e inters del Ministerio de Salud (MINSA), especialmente de la Subdireccin General de Salud Ambiental, hoy da Subdireccin General de Vigilancia y Control de los Factores de Riesgo a la Salud Individual y Colectiva, as como de las entidades nacionales ubicadas en la capital de Panam, de los municipios visitados por los consultores y de las organizaciones no gubernamentales que fueron consultadas. Especiales agradecimientos se dan a la Autoridad Nacional del Ambiente, Seccin de Normas Ambientales y las Direcciones de Fomento a la Cultura, Educacin Ambiental, y Calidad Ambiental; la Administracin de la Regin Interocenica; el Ente Regulador de Servicios Pblicos; el Fondo de Inversin Social, Direccin de Salud Ambiental; el Ministerio de Educacin, Direccin Educacin Ambiental; el Ministerio de Economa y Finanzas, Unidad Tcnica de Polticas Pblicas; Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niez y la Familia (MINJUMNFA), Promocin Social; MINGOV; MINSA, Subdireccin General de Salud Ambiental, Secciones de Desechos Peligrosos, y No Peligrosos, Departamento Educacin para la Salud, Secciones de Participacin Social, Asesora Legal, Inspectora de Saneamiento de La Palma. Tambin agradecemos a las municipalidades de Bugaba, Chitr, David, La Palma, Panam, San Miguelito y Santiago, y las organizaciones no gubernamentales: APROSAC, FAS y PANAIDIS. Asimismo, se debe resaltar la orientacin tcnica y la infraestructura proporcionada por la Representacin de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) en Panam, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), que hicieron viable este anlisis sectorial. Los consultores manifiestan la ms profunda gratitud a las autoridades y funcionarios de esas instituciones. Para no olvidar a las tantas personas que los acogieron y apoyaron, desean elegir como receptoras de su agradecimiento: a los panameos, la Dra. Yila Castillo de Centella, Subdirectora General de Salud Ambiental, las entidades internacionales y a la entusiasta y oportuna colaboracin de la Ing. Ana Isabel Quan, Asesora en Salud Ambiental, de la OPS/Panam.

NDICE

Presentacin ................................................................................................................vii
Resumen Ejecutivo ..............................................................................................................ix

Siglas ..........................................................................................................................xv
1. Caractersticas Generales del Pas .............................................................................. 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 2. Caractersticas fsicas.......................................................................................... 1 Caractersticas demogrficas............................................................................... 1 Composicin de la poblacin panamea ............................................................. 2 Organizacin poltica administrativa..................................................................... 2 Caractersticas econmicas................................................................................. 3 Servicios urbanos en las ciudades panameas ................................................... 8

Caractersticas de Desempeo y Gestin del Sector.................................................. 11 2.1 2.2 Residuos slidos urbanos.................................................................................. 11 Residuos peligrosos .......................................................................................... 13

3.

rea Legal y de Regulacin........................................................................................ 14 3.1 3.2 3.3 Disposiciones Legales ....................................................................................... 14 Disposiciones legales en fase de aprobacin o de estudio ................................ 26 Evaluacin de la normativa analizada................................................................ 29

4.

Aspectos Institucionales del Sector ............................................................................ 32 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 Planificacin sectorial y estructura funcional del sector...................................... 32 Anlisis de los planes y programas del sector ................................................... 32 Estructura orgnica del sector ........................................................................... 33 Recursos humanos vinculados al servicio ......................................................... 37 Participacin de la iniciativa privada en la prestacin de los servicios ............... 37 Anlisis institucional del sector .......................................................................... 38

5.

Aspectos Econmico Financieros del Sector .............................................................. 41 5.1 5.2 5.3 5.4 Gestin presupuestaria y financiera de los servicios de aseo urbano ................ 41 Disponibilidad de crditos y las inversiones requeridas por el sector ................. 42 Indicadores de costos y desempeo de la administracin financiera de los servicios ............................................................................................................ 43 Generacin de ingresos y costo del servicio de aseo urbano ............................ 45

5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 6.

Magnitud financiera de los servicios de aseo urbano......................................... 48 Mantenimiento de equipos y adquisiciones de bienes y servicios ...................... 49 Criterios y mtodos de cobranza de los servicios de aseo urbano..................... 51 Catastro de usuarios municipales ...................................................................... 51 Gestin financiera de los residuos slidos no ordinarios.................................... 52

Aspectos de la Gestin Tcnico Operativa de los Servicios de Aseo Urbano ............. 54 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9 Servicio de aseo urbano del distrito de Panam ................................................ 54 Servicio de aseo urbano del distrito de San Miguelito........................................ 62 Servicio de aseo urbano del distrito de Coln .................................................... 65 Distritos del Oeste de la provincia de Panam................................................... 67 Servicio de aseo urbano del distrito de Santiago, provincia de Veraguas .......... 70 Servicio de aseo urbano del distrito de David, provincia de Chiriqu .................. 71 Vertedero de residuos slidos del distrito de Chitr, provincia de Herrera ......... 73 Control de operaciones y monitoreo de los servicios ......................................... 73 Los residuos peligrosos en Panam .................................................................. 78

7.

Aspectos Ambientales y de Salud ................................................................ 82

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 Efectos ambientales por el inadecuado manejo de los residuos slidos en Panam ........................................................................................................ 82 Indicadores de la gestin de salud pblica......................................................... 84 Impacto de la gestin deficiente de los residuos slidos en la salud .................. 87 Salud de los trabajadores .................................................................................. 91 La salud de los indgenas .................................................................................. 93 Residuos y circunstancias potencialmente peligrosas ....................................... 93 Pepenadores en los vertederos ......................................................................... 94

8.

Aspectos Sociocomunitarios....................................................................................... 95 8.1 8.2 8.3 8.4 La comunidad y la cultura de aseo .................................................................... 95 Segregacin de reciclables................................................................................ 97 La participacin de las ONG .............................................................................. 98 Reflexiones sobre el comportamiento sociocomunitario..................................... 98

9.

Aspectos Crticos Identificados................................................................................. 100 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 Aspectos crticos legales e institucionales ....................................................... 100 Aspectos crticos econmico financieros ......................................................... 102 Aspectos crticos tcnicos y operacionales ...................................................... 103 Aspectos crticos de salud y ambiente ............................................................. 104 Aspectos crticos sociocomunitarios ................................................................ 105 Fortalezas identificadas ................................................................................... 106

10.

Polticas, Acciones y Estrategias Recomendadas .................................................... 108

10.1 Polticas ....................................................................................................................108 10.2 Planeamiento estratgico global de la gestin de residuos slidos en Panam ......112 Perfiles de Proyectos Recomendados...................................................................... 127

11.

11.1 11.2 11.3 11.4

Asesora legal a los municipios..................................................................................127 Fortalecimiento gerencial de las unidades de gestin de residuos slidos ..............137 Asistencia tcnica a los municipios ...........................................................................140 Participacin ciudadana intensiva..............................................................................143

12.

Lineamientos para un Plan de Inversiones en el Sector de Residuos Slidos de Panam .................................................................................................. 146 Bibliografa ............................................................................................................... 151 Equipo Tcnico......................................................................................................... 153 Instituciones participantes del Anlisis Sectorial....................................................... 154 Cuadros

13. 14. 15.

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 1.11 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

PIB del Panam en el ejercicio 1997 ............................................................................ 3 Presupuesto de gastos del sector pblico por tipo de institucin-1997 ......................... 4 Gastos del gobierno central, por departamento ............................................................ 4 Distribucin por nivel de ingreso familiar, en 1997........................................................ 5 Panorama de la enseanza en Panam - julio/1997 .................................................... 6 Instalaciones de salud ao 1997 ............................................................................... 6 Personal de salud ao 1997 ...................................................................................... 7 Casos notificados de enfermedades transmisibles ....................................................... 7 Situacin sanitaria del pas........................................................................................... 7 Prestadores del servicio de agua potable, por rea...................................................... 8 Ubicacin del servicio sanitario o excusado ................................................................. 8 Tasas y tarifas mensuales de los servicios urbanos Ao 2000 (US$/mes) .............. 43 Porcentaje de pago sobre el sueldo mnimo (%S.M.) Ejercicio 2000 ......................... 44 Costos promedios de los servicios de aseo urbanos en otros pases ......................... 44 %S.M. y el estndar (%) Ao 2000.......................................................................... 45 Presupuesto municipal y del servicio de aseo urbano (US$) y recaudacin estimada en el 2000 ................................................................................................... 45 Gasto presupuestario per cpita con servicio de aseo urbano ao 2000 ................. 46 Erogacin en salarios mensuales ............................................................................... 46 Eficiencia del cobro 1998-2000 .................................................................................. 47 Dficit de ingresos por disposicin final ...................................................................... 47 Presupuesto municipal y de los servicios de aseo, y recaudacin estimada para 2000.................................................................................................... 48 Sistema de cobros en los municipios investigados ..................................................... 51 Tenencia de la tierra en Panam................................................................................ 52 Equipo asignado al servicio de aseo urbano, en el distrito de Panam ...................... 55 Distribucin de los empleados de la DIMAUD-Panam .............................................. 56 Recoleccin de residuos slidos por corregimiento y por persona por da Panam, julio 1999 ........................................................................ 58 Constituyentes tpicos de los residuos slidos domiciliarios........................................ 59 Equipos con los cuales cuenta la direccin municipal de aseo domiciliario de San Miguelito ............................................................................................................. 63 Recoleccin de residuos slidos por corregimiento y

6.7 6.8 6.9 6.10 6.11 6.12 6.13 6.14 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 10.1 10.2

por persona por da San Miguelito........................................................................... 64 Equipo utilizado por la Empresa CREDESOL para el servicio de recoleccin en el municipio de Santiago..................................................................... 70 Equipo utilizado para el servicio de aseo urbano Empresa SEMA.............................. 72 ndices de recoleccin per cpita en los distritos analizados ...................................... 74 ndice de calidad de los servicios de aseo urbano de la muestra ............................... 75 Indicador de gestin del servicio de aseo urbano ....................................................... 75 Personal empleado en el servicio de aseo urbano ..................................................... 76 Eficiencia de la distribucin de la mano de obra para una poblacin de 704.117 habitantes................................................................................................................... 77 Cuantificacin total de residuos industriales peligrosos y no peligrosos Plan de Inversiones Descripcin Sinttica ............................................................... 80 Riesgos ocasionados por contaminacin ambiental por la gestin inadecuada de residuos slidos.......................................................................................................... 83 Indicadores de gestin en salud pblica Ao 2000 .................................................. 85 Manejo de los residuos slidos y riesgos contra la salud............................................ 87 Indicadores de morbilidad Panam ............................................................................ 88 Caractersticas del servicio de recoleccin de desechos, en comunidades urbanas, rurales e indgenas (% de viviendas) ........................................................... 89 Empleados del servicio de aseo urbano salario y tiempo de servicio....................... 91 Clasificacin de los municipios que demandan un sistema de aseo urbano ............. 118 Clasificacin de los municipios que demandan un sistema de aseo urbano ............. 120

Figuras 1.1 4.1 5.1 7.1 10.1 Mapa de la Repblica de Panam.............................................................................. 10 Organigrama del MINSA............................................................................................. 36 Desembolsos para el mantenimiento de equipos ....................................................... 50 Esquema de riesgo a la salud del trabajador .............................................................. 92 Municipios que demandan un SAU........................................................................... 126

PRESENTACIN

Respondiendo al mandato emitido por la I Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobiernos, la OPS ha formulado el Plan Regional de Inversiones en Ambiente y Salud (PIAS), cuyo objetivo es inducir un proceso de reforma de los sectores de ambiente y salud en los pases de la Regin de Amrica Latina y el Caribe. El anlisis sectorial es la herramienta que posibilita el conocimiento de la realidad sectorial de cada pas, elemento bsico para la toma de decisiones. El Anlisis del Sector de Residuos Slidos en Panam ha sido desarrollado a solicitud del Ministerio de Salud (MINSA) y con la coordinacin de la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS/OMS), en conjunto con las Autoridades Nacionales y con la colaboracin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Un equipo de consultores nacionales y extranjeros se hizo cargo de las reas legal, institucional, econmica financiera, tcnica, salud y ambiente, y sociocomunitaria. La coordinacin nacional estuvo a cargo del Ing. Augusto Mendoza, de la Subdireccin General de Salud Ambiental del MINSA, y la coordinacin tcnica, del Ing. Jos Felcio Haddad, consultor de la OPS/OMS. Este informe presenta el diagnstico del sector en el pas, comentarios y evaluacin de los servicios y de la gestin pblica y privada de los residuos urbanos, residuos industriales en general, y de los que son potencialmente peligrosos a la salud humana o ambiental. A continuacin el informe da a conocer las recomendaciones de los consultores para las distintas reas de la gestin de residuos slidos, los perfiles de proyectos correspondientes a las recomendaciones ms relevantes y un plan estratgico para la gestin del sector en sus diferentes niveles. Se debe sealar que una gran parte de la informacin tcnica fue extrada del estudio realizado por el Consorcio Jobefra-Saniplan durante los aos 1999-2000, cuyos informes fueron facilitados por el MINSA a los consultores y son citados con gran frecuencia en este documento. Adems, con objeto de caracterizar el desempeo y la gestin de los sistemas de aseo urbano en el pas, se seleccionaron para un anlisis ms detallado, un conjunto de ciudades con caractersticas geogrficas, econmicas y tursticas bien definidas, que pueden ser consideradas ciudades tpicas del pas y sus resultados pueden ser extrapolados a otras semejantes. La metodologa de anlisis incluy la revisin de documentos de estudios anteriores, visitas a terreno y entrevistas. Las ciudades que fueron objeto de un estudio detallado son las siguientes: David y Bugaba (Provincia de Chiriqu): dos ciudades prximas, con mediana poblacin, pero con muy distintos regmenes administrativos y resultados en relacin con el aseo urbano. Santiago (Provincia de Veraguas): ciudad con mediana poblacin, la cual concedi recientemente el servicio de aseo urbano a una empresa privada. Chepigana (Provincia de Darin): ciudad pequea y distante de la capital, con caractersticas tursticas relevantes.

Panam: la capital, con el servicio de aseo heredado de la antigua Direccin Metropolitana de Aseo (DIMA), con caractersticas propias de ciudades de mayor tamao. San Miguelito: ciudad que est en conurbacin total con la capital, con un sistema de aseo heredado de la DIMA, pero dependiente de Panam para la disposicin final.

Asimismo, para definir el alcance de la necesidad de la gestin de residuos urbanos en la Repblica de Panam, el presente anlisis identific a los municipios que pueden ser atendidos y, por consiguiente, demandan un servicio de aseo urbano. Se estim que dichos municipios comprenden a una poblacin de 1.875.880 personas, que equivale al 66,6% de la poblacin nacional. El 33,4% restante vive en reas rurales e indgenas, y requiere de una orientacin e instruccin para el manejo domiciliario de sus residuos slidos apropiada a las caractersticas del medio en que viven, respetando las costumbres de dicha poblacin. Es un hecho que la gestin de residuos urbanos debe ser diferenciada segn las caractersticas particulares de los municipios y de las comunidades donde se ubican los ciudadanos que demandan y los que no demandan un servicio de aseo urbano.

RESUMEN EJECUTIVO

Situacin de la gestin de residuos slidos en Panam

Los servicios pblicos en Panam fueron siempre ofrecidos por el Gobierno Central, en razn de la pequea extensin y poblacin del pas, y de su estructura poltica. No obstante la Ley 106/73, que establece importantes competencias municipales, la gestin municipal representaba en 1998 alrededor del 1,5% del total del gasto pblico y la fuerza laboral municipal no superaba el 3,9% del total de empleados pblicos. En ese contexto, el servicio de aseo urbano es el ms importante entre los sistemas municipales, cuando el Municipio lo asume. En el ao 2000, el servicio de aseo corresponda a 33% del presupuesto de gastos en Panam y en David, respectivamente, y 41% en el de San Miguelito. Intensificando una reciente poltica de descentralizacin, el servicio de aseo urbano fue transferido de la Direccin Metropolitana de Aseo (DIMA), despus de 15 aos, a los municipios donde serva: Panam, San Miguelito y Coln. La DIMA era una entidad autnoma adscrita al Ministerio de Salud (MINSA) hasta fines de 1999. La transferencia no fue precedida de la capacitacin mnima deseable de los municipios receptores, lo que parece ser una causa del incremento de costos que se observa en el ao 2000. Los municipios de Panam, San Miguelito, Coln, David y Santiago han asumido plenamente la prestacin del servicio de aseo urbano. Los municipios de Santiago y Arraijn han concesionado los servicios, y el Municipio de Chame est en vas de hacerlo. Los dems municipios restringen su accin a las reas centrales, abriendo un mercado informal a personas naturales o jurdicas que ofrecen el servicio de recoleccin a la comunidad. Por lo tanto, la privatizacin de los servicios ya es una realidad y la poblacin est acostumbrada a pagar por la recoleccin domiciliaria, que es un servicio personal. Por su parte, la comunidad no participa y no fiscaliza el servicio de recoleccin, desconoce los das y horarios que deberan ser cumplidos. Los municipios, a excepcin el de David y de los que heredaron el servicio de aseo urbano de la DIMA, no cuentan con un sistema de costos. El control de gastos presupuestarios de los municipios no est diseado de forma que les permita un control de los gastos especficos. Por consiguiente, los municipios desconocen la magnitud de los cargos e ingresos relacionados con el servicio de aseo urbano. El nivel tcnico del personal asignado al servicio de aseo urbano es muy inferior al deseable, con pocas excepciones. Esto hace que la capacitacin en el nivel gerencial y operacional sea una prioridad absoluta, as como el retener por largo plazo en el servicio a las personas entrenadas. La regularidad y costos de los servicios de aseo urbano se ven gravemente afectados por la excesiva burocracia para la autorizacin de gastos en el mantenimiento de los vehculos y mquinas asignados a dicho servicio. Es comn que este proceso dure de 150 a 240 das, y ms an si el gasto es mayor que US$50.000. Se estima que para

mantener la regularidad del servicio se necesita una reserva tcnica en equipo superior a 30% de las unidades operativas, lo que significa una inversin adicional cuantiosa. El municipio de David busc superar tales obstculos a travs de su empresa municipal, SEMA, que contrata la operacin de los servicios y hace la fiscalizacin. Como consecuencia de esta concesin, los ndices de desempeo alcanzados en esta localidad fueron los mejores detectados en el presente anlisis. Por su parte, Santiago otorg la concesin a una empresa privada en forma precipitada, sin establecer parmetros de calidad, y sin tener una estructura de monitoreo y fiscalizacin suficiente, por un plazo demasiado largo, soslayando la prerrogativa del Municipio de mantener las funciones de planificacin, monitoreo y fiscalizacin. El pas ha invertido en un conjunto de planes y proyectos, recin concluidos, para la gestin de residuos slidos urbanos en Panam, San Miguelito, Coln, Arraijn, La Chorrera, Capira y San Carlos. Desafortunadamente, los municipios no los estn utilizando en su totalidad, y sus uso les dara la oportunidad de superar los problemas detectados. El conjunto de proyectos incluye la Gestin de los Residuos Peligrosos, el Marco Regulatorio y Normas Tcnicas correspondientes, con las Metas para su desarrollo. Los municipios tienen un catastro de las actividades econmicas a partir de las cuales recaudan impuestos, pero no cuentan con un catastro inmobiliario, el cual es nacional, as como el impuesto correspondiente. En razn a eso, los municipios conocen muy poco su mercado mayor de demanda y pago de servicios, que son las viviendas.

La demanda de servicios de aseo urbano en Panam

Los servicios de aseo urbano son una exigencia natural de los asentamientos urbanos, de complejidad creciente con la densidad demogrfica, y viable cuando existen las condiciones que permiten que el municipio pueda prestar los servicios, incluyendo rutas de acceso para la recoleccin, personal idneo, cooperacin de la comunidad y sitios de disposicin final adecuados. Si no existen tales condiciones, el manejo de los residuos se asemeja al que se hace en las comunidades rurales, en las cuales los residuos slidos se disponen en el patio de sus domicilios o comunidades, y no requieren del servicio pblico, sino en carcter complementario. Por consiguiente, las comunidades rurales necesitan de instruccin para el manejo adecuado y productivo de sus desechos slidos. Con objeto de definir la demanda de los servicios de aseo urbano en la Repblica de Panam, el presente anlisis identific a los municipios y los corregimientos que pueden ser atendidos y, por consiguiente, demandan un servicio de aseo urbano. Se estim que comprende a una poblacin de 1.875.880 personas, que equivale al 66,6% de la poblacin nacional. El 33,4% restante vive en reas rurales e indgenas, y requiere una orientacin para el manejo domiciliario de los desechos slidos. Basado en las caractersticas de los municipios del pas, se realiz una clasificacin en seis grupos bien definidos, en los cuales la gestin de residuos slidos urbanos debe ser diferenciada para cada grupo de municipios tpicos: (i) el rea de influencia capitalina, que comprende el 41,9% de la poblacin, distribuida en 5 municipios; (ii) 10 municipios pequeos, con 5% de la poblacin; (iii) 8 municipios medianos, con 19,4% de la poblacin; (iv) 3 municipios rurales con elevado potencial turstico, que incluyen el 0,3% de la poblacin;

(v) 39 municipios rurales, y (vi) 4 comarcas indgenas. La tipificacin de los municipios, con su poblacin y costos de los servicios requeridos se presenta en el Cuadro 10.1 y el detalle de esos datos por corregimiento se observa en el Cuadro 10.2. Ambos cuadros se encuentran en el cuerpo del anlisis. Las propuestas de este planeamiento estratgico, como resultado del presente anlisis, se sintetizan a continuacin:

El rea de influencia capitalina

La gestin de residuos slidos urbanos en el rea de influencia capitalina est detallada en el estudio realizado por el Consorcio Jobefra-Saniplan durante el 2000, que incluye el Plan Maestro de Gestin de Residuos Urbanos, el Marco Regulatorio y Tarifario, y el Marco Regulatorio y las Normas Tcnicas para la Gestin de los Residuos Peligrosos. Por consiguiente, no requiere nuevas inversiones en estudios, pero s decisiones polticas y las acciones ejecutivas correspondientes. El Plan Maestro de Gestin de Residuos Urbanos resalta la urgencia de expandir el relleno sanitario de Cerro Patacn, que sirve a Panam y San Miguelito, y de implantar un nuevo relleno sanitario en Coln y otro en Arraijn de uso mancomunado con La Chorrera y Capira. La ejecucin del Plan requiere decisiones polticas y acciones integradas de las autoridades involucradas. Los proyectos complementarios comprenden el Marco Regulatorio y Tarifario, los Indicadores de Calidad, los Planes de Inversin y los Costos de la gestin de residuos slidos urbanos, para dos opciones: (i) de ejecutarse plenamente por el municipio, o (ii) de ejecutarse con la participacin del sector privado. Para cualquiera de las opciones, se prev la actuacin del Ente Regulador de Servicios Pblicos (ERSP) en la gestin de residuos slidos. A su vez, la Gestin de los Residuos Peligrosos, con alcance nacional, y el Marco Regulatorio y las Normas Tcnicas que le dan apoyo, estn enteramente planificados en el proyecto especfico, incluyendo las metas para los primeros 15 aos, con sus acciones y respectivos cronogramas, y las estrategias para ejecutarlas, y las soluciones tcnicas recomendadas, inversiones y costos correspondientes.

Los diez municipios pequeos y los ocho municipios medianos

En stos, se requiere atencin prioritaria para las siguientes acciones: Institucionalizacin de la gestin de los residuos slidos en la estructura orgnica del Municipio, cumpliendo las funciones inherentes a esa gestin a travs de: (i) operacin directa de los servicios, o (ii) operacin bajo contrato o concesin a terceros. Organizacin y mantenimiento del catastro de usuarios de los servicios de aseo urbano, que es la indispensable identificacin del mercado de demanda y de pago. Establecimiento, revisin de la tasa y/o tarifas, y subsidios, referentes a los servicios de aseo urbano, y de los correspondientes indicadores de calidad. Seleccin del sitio, proyecto, licenciamiento e implantacin de rellenos sanitarios adecuados que utilicen la tecnologa apropiada al medio.

Establecimiento de procedimientos especiales para un trmite expedito de los pedidos de repuestos y servicios necesarios al mantenimiento del equipo utilizado en la recoleccin y disposicin de los residuos slidos. Establecimiento de un control de costos; y/o identificacin, en el presupuesto municipal, de los gastos y de los ingresos de la gestin de residuos slidos urbanos. Emisin de un Reglamento Municipal para el Aseo Urbano, fijndose los compromisos del ciudadano y de su proveedor del servicio. Capacitacin del personal asignado a la gestin de residuos slidos urbanos, de los niveles operativo y gerencial. Esa capacitacin debe extenderse a las personas autorizadas por el Municipio a prestar servicios de aseo urbano. Movilizacin comunitaria y su orientacin para coparticipar en el servicio de aseo urbano.

Los tres municipios con zonas tursticas

Las zonas de caractersticas tursticas, as como los centros urbanizados y con densidad demogrfica relativamente alta en los municipios rurales requieren una atencin de aseo urbano regular, equivalente a la recomendada para los municipios pequeos. En las zonas tursticas, el servicio de aseo urbano debe ser compartido con las empresas y condominios, lo que debe ser inducido por el Municipio a travs de un reglamento de aseo urbano, institucin de tasa o tarifa, y movilizacin comunitaria.

Los municipios tpicos rurales y otras reas con la caracterstica rural

En esos municipios, se identificaron las siguientes acciones prioritarias: Institucionalizacin de la gestin de residuos slidos. Conservacin del aseo de las vas, plazas y jardines pblicos centrales; recoleccin domiciliaria restringida a ese centro accesible. Instruccin de la poblacin para el manejo sanitario de los residuos slidos en el propio domicilio. Hacer consecuente y productiva la instruccin dada a la poblacin.

Las comunidades indgenas

En stas, el MINSA actuara, a travs de la autoridad comarcal, en la orientacin en el manejo de los residuos slidos para mejorar la sanidad de las costumbres indgenas.

Responsabilidades de las Entidades Nacionales en el planeamiento estratgico

La asistencia del Gobierno Central a los municipios tpicos rurales estara a cargo del MINSA, con estrecha colaboracin del MEDUC, operando ambas entidades a travs de sus agencias regionales y locales, en un proceso de red progresiva. La red se iniciara con

la elaboracin del material didctico y el entrenamiento de 2 entrenadores-lderes de cada ministerio. En los diez municipios pequeos y los ocho medianos, la capacitacin del personal y la movilizacin comunitaria seran subproyectos conjuntos del MINSA, ANAM y MEDUC, en red con sus agencias regionales y locales.

Otras entidades nacionales tendran participacin puntual: La organizacin del Catastro de Usuarios sera apoyada en los catastros inmobiliarios del MEF y de usuarios del IDAAN. La institucin de tasa o tarifa contara con el apoyo del MEF y del ERSP. MINSA y ANAM haran viable la implantacin de rellenos sanitarios: a) Identificando, en cada distrito mediano y pequeo, reas prohibidas y reas aptas para rellenos sanitarios. b) Emitiendo normas tcnicas especficas, para proyecto y operacin de distintos tipos de rellenos sanitario: simplificado, ordinario, con proteccin avanzada e industrial. c) Ofreciendo diseos-tipo de relleno sanitario simplificado, con su correspondiente tecnologa operacional. d) Definiendo modelos sencillos de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) para los rellenos simplificado y ordinario, respectivamente, y el otorgamiento automtico y rpido de la licencia ambiental para implantacin de esos rellenos sanitarios en reas aptas y de conformidad con un diseo-tipo ofrecido o con la norma tcnica especfica.

Polticas, acciones y estrategias recomendadas

El anlisis sectorial formula una serie de polticas, estrategias y acciones para alcanzar la eficiencia de los servicios prestados a la comunidad, que tengan como objetivo una visin a largo plazo, en base a una gestin empresarial eficiente que sea capaz de lograr la autosuficiencia de los organismos operadores, e instrumentar las funciones de planificacin estratgica y de polticas sectoriales, de la de prestacin de los servicios y de regulacin de los mismos. Las polticas sectoriales propuestas buscan tener una repercusin significativa en trminos de establecer criterios para la adopcin de decisiones polticas y para mejorar la priorizacin de los proyectos, as como la asignacin de recursos en funcin de las necesidades y oportunidades que ofrecen un mejor conocimiento del sector de residuos slidos. En consecuencia, es necesario:

Reconocer y otorgar un carcter prioritario al manejo de los residuos slidos. Constituir y establecer un marco institucional y regulatorio, que conlleve al ordenamiento del sector de residuos slidos en el pas. Institucionalizar la funcin rectora y reguladora, y fortalecer y consolidar las instituciones del sector.

Consolidar los mecanismos de financiamiento a los servicios, orientndoles a que sean permanentes y que contemplen adems de las inversiones requeridas para la ampliacin y mejoramiento de la infraestructura, recursos dirigidos a la operacin y mantenimiento de los servicios. Fomentar el fortalecimiento municipal y la descentralizacin de los servicios de aseo urbano. Promover e incentivar la participacin de la iniciativa privada en la gestin de los residuos slidos domsticos. Fomentar la participacin activa de la comunidad en los servicios de aseo urbano, promoviendo la participacin ciudadana, con nfasis en localidades urbanas menores y rurales. Promover el reciclaje, incentivar y reforzar la educacin sanitaria y ambiental, destacando los cuidados con la salud y medio ambiente, relacionado con el manejo de los residuos slidos domsticos y peligrosos.

Perfiles de proyectos prioritarios

Finalmente el anlisis plantea una serie de perfiles de proyectos que complementan las acciones y estrategias propuestas en el contexto integral del manejo de los residuos slidos en Panam. Los perfiles de proyectos gravitan alrededor de cuatro grandes temas: 1. 2. 3. Asesora Legal a los Municipios Contratos municipales para el manejo de los residuos slidos urbanos. Acuerdos municipales para realizacin de rellenos sanitarios mancomunados. Creacin de empresas municipales para la gestin de residuos slidos urbanos. Fortalecimiento gerencial de las unidades municipales de gestin de residuos slidos 1. 2. 3. 1. 2. Fortalecimiento institucional de las unidades municipales de gestin de residuos slidos. Desarrollo de un sistema de informacin gerencial para las unidades de gestin de residuos slidos. Desarrollo de los recursos humanos del nivel gerencial o de formacin superior involucrados en el sector de residuos slidos. Asistencia tcnica a los municipios Modelo de manejo de los residuos slidos urbanos para municipios pequeos, con 20.000 habitantes o menos. Bases para la implementacin de rellenos sanitarios en Panam.

 1. 2.

Participacin ciudadana intensiva Capacitacin para la gestin de los residuos urbanos en municipios y corregimientos que no requieren un sistema de aseo urbano. Educacin para la gestin de los residuos slidos.

Para la realizacin de las actividades recomendadas, se incluyen los lineamientos para un Plan de Inversiones para el sector.

SIGLAS Y ABREVIATURAS UTILIZADAS

ANAM ARI BID CEPIS CCNA CGR CONAM COPANIT DIMA DIMAUD EIA ERSP GTZ IDAAN JICA LEGA MEDUC MEF MICI MIDA MINJUMNFA MINSA MIPPE MIVI MOP RSU OMS ONG OPS PIB PNUD

Autoridad Nacional del Ambiente Administracin de la Regin Interocenica Banco Interamericano de Desarrollo Centro Panamericano de Ingeniera Sanitaria y Ciencias del Ambiente Comisin Consultiva Nacional del Ambiente Contralora General de la Repblica Consejo Nacional del Ambiente Comisin Panamea de Normas Industriales y Tcnicas Direccin Metropolitana de Aseo Direccin Municipal de Aseo Urbano y Domiciliario Evaluacin de Impacto Ambiental Ente Regulador de Servicios Pblicos Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales Agencia Japonesa de Cooperacin Tcnica Ley General del Ambiente (Ley 41/98) Ministerio de Educacin Ministerio de Economa y Finanzas Ministerio de Comercio e Industria Ministerio de Desarrollo Agrario Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niez y la Familia Ministerio de Salud Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (actual MEF) Ministerio de Vivienda Ministerio de Obras Pblicas Residuos Slidos Urbanos Organizacin Mundial de la Salud Organizaciones No Gubernamentales Organizacin Panamericana de la Salud Producto Interno Bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

REPAMAR SAU SEMA SIAM SMDSM UMGERS

Red Panamericana de Manejo Ambiental de Residuos Servicio de Aseo Urbano Servicio Municipal de Aseo, S.A. Sistema Interinstitucional del Ambiente Sistema de Manejo de Desechos Slidos Municipales Unidad Municipal de Gestin de Residuos Slidos

1.
1.1

CARACTERSTICAS GENERALES DEL PAS

Caractersticas fsicas

1.1.1 Localizacin
La Repblica de Panam se localiza geogrficamente entre los 71207 y 93846 de latitud norte, y entre los 770924 y 830307 de longitud oeste. Limita al norte con el Mar Caribe, al este con la Repblica de Colombia, al sur con el Ocano Pacfico y al oeste con la Repblica de Costa Rica. El territorio nacional ocupa una superficie de 75.517 km2.

1.1.2 Topografa
Un macizo montaoso atraviesa todo el istmo centroamericano, dividiendo las cuencas del Pacfico y del Atlntico, y es donde se encuentran ubicados los lagos artificiales de Gatn, Alajuela y Miraflores, que almacenan el agua para el funcionamiento del Canal de Panam y para el abastecimiento de agua potable del rea metropolitana de la ciudad de Panam y sus alrededores. Las faldas de la cordillera generan las planicies de ambos litorales, y se establecen fuertes cambios de pendiente en el terreno, en la direccin transversal. La distancia AtlnticoPacfico es de 80 km y la altura mxima es de 80 metros sobre el nivel del mar. En el sector Atlntico las alturas varan desde el nivel del mar hasta los 200 m; las zonas ms bajas, que tienen un rango de 0 a 20 m, se encuentran en Coln, Isla Manzanillo y alrededores.

1.1.3 Clima
El clima tropical martimo, con influencia de los mares, se caracteriza por humedad elevada y temperaturas moderadamente altas y constantes durante todo el ao, con dbiles oscilaciones climticas anuales bien definidas: la estacin seca, desde mediados de diciembre hasta abril, y la estacin lluviosa, de mayo a diciembre. En la ciudad de Panam, la precipitacin anual promedio es alrededor de 2.500 mm y la humedad relativa del aire alcanza a 80%; la temperatura promedio en el periodo ms caliente es superior a 33C y alcanza a 18C en el mes ms fro.

1.2

Caractersticas demogrficas

El Censo realizado en mayo de 2000 estim la poblacin total del pas en 2.839.177 personas, que ocupan 681.799 viviendas, lo que resulta en un promedio de 4,2 personas/vivienda. La tasa de crecimiento promedio en la dcada 1990-2000 fue de 2% y se estima que dicha tasa se mantendr en los prximos 25 aos, alcanzando el mximo de 2,54% en la Provincia de Panam. La densidad demogrfica promedio en el ao 2000 es 37,6 hab/km2, alcanzando a 115,3 hab/km2 en la Provincia de Panam. Es interesante observar la alta densidad en los distritos de: San Miguelito 5.835,4 hab/km2, la mayor en el pas; Panam 275,0 hab/km2; Coln 113,5 hab/km2; Chitr 463,1 hab/km2 y Arraijn 869,3 hab/km2. La poblacin urbana que demanda un servicio de aseo urbano, de acuerdo al presente anlisis sectorial, se estima en 1.875.880 habitantes, que corresponde al 66,6% de la

poblacin nacional (datos del Censo 2000), con una fuerte concentracin en los distritos urbanos de Panam y San Miguelito (992.304 hab. = 50,5%), que agregando Arraijn, en franca urbanizacin, llega a 1.140.172 hab. (58%). Bajo el mismo concepto, el Distrito de Coln contiene 131.979 habitantes, lo que representa el 6,7% de la poblacin nacional.

1.3

Composicin de la poblacin panamea

Como consecuencia de la posicin geogrfica del istmo y de una serie de circunstancias histricas, la poblacin est constituida por diversos grupos humanos: Grupos No-Indgenas: Hispano-Indgena: el grupo mestizo mayoritario. Afro-Colonial: descendientes de los esclavos africanos traidos al istmo durante la colonizacin espaola. Afro-Antillana: descendientes de los trabajadores antillanos de habla francesa o inglesa que llegaron a Panam principalmente durante la construccin del Canal, trados primero por los franceses y luego por los norteamericanos. Otros: constituyen pequeos grupos tnicos clasificados como Colonia . De ellas, la de mayor antigedad es la china, que lleg al Istmo durante la construccin del Ferrocarril Transstmico, en el ao 1850. Otros grupos lo constituyen los indostanes, los hebreos, centroeuropeos y centroamericanos, que llegaron al Istmo atrados por el auge comercial durante la poca de construccin del Canal y, posteriormente, por las obras emprendidas para su defensa, operacin y mantenimiento.

Grupos Indgenas: Estn constituidos polticamente en 4 comarcas y representan aproximadamente el 5,44% del total de la poblacin de Panam. Las comarcas son: Kuna Yala, Ember, Ngobe-Bugl, y Kuna de Madugand.

1.4

Organizacin poltico-administrativa

El territorio panameo se divide polticamente en 9 provincias y 5 comarcas indgenas, que a su vez se subdividen en 67 distritos no indgenas y 10 indgenas; subdivididos en 482 corregimientos no indgenas y 67 indgenas.1 El estado panameo est organizado como una nacin soberana e independiente con un gobierno republicano y democrtico. El poder pblico es ejercido por los rganos legislativo, ejecutivo y judicial, los cuales actan limitada y separadamente en forma armnica. Existen 13 ministerios, 4 autoridades nacionales, 3 bancos y 1 caja de ahorros, 2 direcciones nacionales especficas, 16 instituciones autnomas y empresas del Estado, y 4 universidades. En las provincias, el gobernador es de libre nombramiento y remocin por parte del rgano Ejecutivo.

Censos de Poblacin y de Vivienda ao 2000.

El municipio es la organizacin poltica autnoma de la comunidad establecida en un distrito. El gobierno local es esencialmente administrativo y su jefe es un alcalde electo por votacin popular. En cada municipio, un Consejo Municipal es integrado por los representantes de corregimiento, quienes son electos directamente por los residentes en el corregimiento respectivo. Este Consejo es el rgano deliberativo y legislativo del municipio.

1.5

Caractersticas econmicas2

La economa panamea se basa en los rubros de servicios y comercio, mediana industria manufacturera y de construccin civil, seguidos de la agricultura, ganadera y pesca. El producto interno bruto (PIB) registr un incremento de 2,65% durante el perodo de 1999 a 20003. En este ltimo ao alcanz a US$ 7.341,8 millones, a precios de mercado, con la composicin que se presenta en el Cuadro 1.1.

Cuadro 1.1

PIB a precios de mercado de Panam en el ejercicio 1999 - 2000 (US$ millones) Descripcin Cifras Preliminares 1999
545,4 17,2 632,8 348,9 224,0 1.253,9 117,8 1.006,2 887,1 981,6 118,6 198,4 39,7 393,1 6.077,8 721,3 60,3 7.046,1 292,8 7.152,2

Cifras Estimadas 2000

547,1 16,4 607,0 377,6 328,2 1.276,3 123,8 1.112,8 913,0 1.008,5 121,3 193,5 40,7 411,8 6.254,4 729,2 62,5 6.859,4 295,7 7.341,8

Agricultura, ganadera, silvicultura, caza, pesca Explotacin de minas y canteras Industrias manufactureras Suministro de electricidad, gas y agua Construccin Comercio Hoteles y restaurantes Transporte, almacenamiento y comunicaciones Intermediacin financiera Activ. Inmobiliarias, empresariales y de alquiler Activ. de servicios sociales. y de salud, privadas Otras activ. Comunitarias, sociales y personales Otras actividades y de enseanza privada Menos: Servicios de Intermediacin Financiera, asignados al consumo interno Sub Total Industrias Productores de servicios gubernamentales Productores de servicios domsticos que sirven a los hogares Valor Agregado Bruto Derechos de importacin e impuestos otros PIB a precios de mercado

2 3

Informe del Contralor ao 2000. Panam, Estudio sobre Pobreza, Banco Mundial, 2000.

Los gastos pblicos se concentran excesivamente en el Gobierno Central y sus entidades estatales, correspondiendo a la totalidad de municipios una participacin alrededor del 1,5% del total, como se observa en el Cuadro 1.2.

Cuadro 1.2

Presupuesto de gastos del sector pblico por tipo de institucin ao 2000 (US$ millones) Presupuesto asignado 3.118,6 1.652,5 1.059,6 812,1 101,6 6.744,1 Ejecucin al 31 de diciembre de 2000 2.828,1 1.597,9 941,3 927,9 88,9 6.384,1

Descripcin
Gobierno Central Instituciones Descentralizadas Empresas Pblicas Intermediarios Financieros Municipios Total

Igual concentracin se refleja en el nmero de empleados de los municipios (total = 6.168 en agosto de 1998), que corresponde al 1,5 % del total de los empleados de la administracin pblica directa e indirecta en Panam. Los mismos gastos, en el ejercicio de 2000, se distribuyeron por departamentos conforme al Cuadro 1.3.

Cuadro 1.3

Gastos del gobierno central, por departamento, ao 2000 (US$ miles) Descripcin Presupuesto asignado 2.038,8 504.5 477.7 190.7 877.2 1.068,5
10,8 3.118,1

rganos de Gobierno Central Ministerio de Educacin Ministerio de Salud Min. de Gobierno y Justicia Otros Organismos Centrales Servicio de la Deuda (Deuda Pblica) Otros Gastos TOTAL

Ejecucin al 31 de diciembre de 2000 1.764,8 468,2 441,4 177,9 677,3 1.052,9

10,4 2.828,1

Los recursos asignados a la Salud y Educacin guardan proporciones importantes de los recursos sumados de los rganos ejecutivos, legislativos y judiciales: 24,7% y 23,4% respectivamente, pero el servicio de la deuda alcanza al 34,3% del total.

1.5.1 Niveles de ingreso, pobreza e indigencia

La Encuesta sobre Niveles de Vida realizada en 1997 (ENV 97) por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), en esa poca Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (MIPPE), defini la lnea de pobreza a un ingreso medio por hogar de US$ 362 al mes, y la lnea de indigencia a extrema pobreza al nivel de US$ 181 al mes, como promedios nacionales. Esa encuesta determin la ocupacin de 4,8 personas por hogar. La situacin en los distritos de la Capital y vecinos era la siguiente:

Cuadro 1.4

Distribucin por nivel de ingreso familiar 1997 Distrito

Nivel econmico
Ingreso Medio anual (US$) Nivel de pobreza ENV (%) Nivel de indigencia ENV (%)

Panam San Miguelito 4.254 2.731

18,10 7,81 18,14 6,68

Coln 2.067
41,44 23,19

Fuente: Encuesta de Niveles de Vida, MEF, 1997.

1.5.2 Educacin, salud y saneamiento

Como se mencion anteriormente, en el ejercicio del ao 2000, la proporcin del presupuesto de la nacin, en cuanto a los recursos sumados de los rganos ejecutivos, legislativos y judiciales, corresponden para los Ministerios de Educacin y de Salud al 24,7% y 23,4%, respectivamente. A stos se debe sumar los presupuestos del Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN), que tiene a su cargo la captacin, tratamiento y distribucin de agua potable, en las reas urbanas, y las respectivas redes de alcantarillado. En 1997, los servicios

Panam

de aseo urbano en Panam, San Miguelito y Coln eran prestados por la Direccin Metropolitana de Aseo (DIMA), institucin autnoma del Gobierno Central, con su propio presupuesto. Los cuadros siguientes presentan indicadores de esos sectores.

Panam

Cuadro 1.5 Nivel

Preprimaria Oficial Particular Primaria Oficial Particular Media Oficial Particular Total Oficial Particular Especial Oficial Superior Oficial Particular Suplementaria Oficial Particular TOTAL OFICIAL PARTICULAR

Panorama de la enseanza en Panam Julio 1997 Escuelas

1.243 909 334 2.979 2.767 212 424 243 181 4.646 3919 727 25 14 5 9 27 14 13 66 44 22

Docentes
2.565 1.794 771 15.069 13.704 1365 14.380 10.397 3.983 32.014 25.895 6.119 436 6.409 4.647 1.762 208 137 71 7.053 5.220 1.833

Matrculas
52.377 39.973 12.404 393.030 355.220 37.810 230.034 192.458 37.576 675.441 587.651 87.790 7.766 95.341 77.548 17.793 5.006 2.494 2.512 108.133 87.808 20.305

Alumnos/ Maestro 20 22 16 26 26 28 16 18 9 21 23 14
18 15 17 10 24 18 35 15 17 11

Fuente: Panam en Cifras 1994 1998 , noviembre/99 CGR. Departamento de Estadstica del Ministerio de Educacin.

Cuadro 1.6 Hospitales

Ciudad de Panam Ciudad de Coln TOTAL Repblica 14 3 57

Instalaciones de salud 1997 Camas en Unidades

3.588 358 7.337

Centros de Salud Sub-Centros* y Total y Policlnicas Puestos de Salud

27 3 207 14 1 449 55 7 713

* Incluye las clnicas de la Caja de Seguro Social. Fuente: Panam en Cifras 1994 1998.

Panam

Cuadro 1.7 rea

Ciudad de Panam Ciudad de Coln TOTAL Repblica

Personal de salud 1997

Mdico Enfermeras Odontlogos Cantidad Hab/Md. Cantidad Hab/Enf. Cantidad Hab/Odont 1.868 371 1.682 412 311 2.228 145 407 162 364 25 2.362 3.434 791 3.153 862 744 3.654

Fuente: Panam en Cifras 1994 1998.

Cuadro 1.8 Enfermedades

Vectores y Zoonosis Dengue Malaria Brucelosis Hidro Alimentaria Intoxicacin Alimentaria Enfermedad Diarreica Amebiasis Salmonelosis Tifoidea Paratifoidea Clera Otras Hepatitis B Influenza Leptospirosis

Casos notificados de enfermedades transmisibles 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

1993

14 481 4

790 739 3

3.084 737 6

812 476 4

2.641 466 4

2.802 1.041 8

2.785 936 14

317 1.036 16

1.375 86.553 2.851 21 2 0 42 22 127.339 1

1.159 96.001 3.261 15 0 0 0 45 166.612 0

1.136 112.492 3.410 20 1 1 0 41 163.806 2

1.031 106.663 2.833 46 1 0 0 34 166.766 0

898 128.419 3.090 21 0 0 0 31 186.307 0

1.144 154.474 4.17 32 2 0 0 3 196.424 1

1.222 140.968 3.978 20 1 0 0 56 284.656 0

1.695 185.176 4.657 24 0 0 0 53 271.200 3

Fuente: Centro de Control de la Enfermedades, Ministerio de Salud, 2000.

Cuadro 1.9

Prestadores del servicio de agua potable, por rea (%) rea Urbana 95,5 2,7 0,8 1,0 rea Rural 27,4 52,8 11,2 8,6 Rural Indgena 0,2 42,0 2,0 55,8 Pobreza TOTAL Total 20,4 65,7 42,3 23,2 10,2 4,7 18,1 6,4

Origen del servicio

Acueducto IDAAN / MINSA Acueducto de la Comunidad Pozo privado o pblico, pluma o llave Ro, vertiente, quebrada, otro
Fuente: ENV-97, MEF.

Panam

Cuadro 1.10 Situacin sanitaria del pas Sntesis

Viviendas urbanas con agua potable Viviendas rurales con agua potable Disposicin de excretas Cobertura (%) Letrinas construidas en 2000 384.097 278.951 93,3 3.282

Fuente: MINSA, Informes Anuales y Trimestrales de Saneamiento Ambiental ao 2000.

Cuadro 1.11 Ubicacin del servicio sanitario o excusado (%) Ubicacin

Dentro de la vivienda En el patio de la vivienda Fuera de la vivienda y del patio
Fuente: ENV-97, MEF.

rea Urbana
71,1 24,9 4,0

rea Rural
20,7 73,7 5,6

Rural Indgena 20,0 48,7 31,3

Pobreza TOTAL Total 13,8 51,7 77,4 43,2 8,8 5,2

Otros indicadores son: Esperanza de vida al nacer (2000): Gasto pblico en salud, del Gobierno Central (1999):
Indicadores Bsicos de Situacin de Salud en Panam - PEC.

74,0 aos US$ 323,40/habitante

1.6

Servicios urbanos en las ciudades panameas

El Ministerio de Obras Pblicas (MOP), Direccin de Drenaje Pluvial y el IDAAN tienen a su cargo la construccin y mantenimiento del sistema vial y drenaje en el rea urbana. Sin duda, el sistema vial y su drenaje son determinantes del alcance, diversidad y calidad del servicio de aseo urbano, as como es determinante del propio desarrollo urbano. Ejemplo de eso es la ubicacin de los poblados, que se convierten en villas y ciudades, a lo largo de la Carretera Interamericana. Los sistemas de agua potable y saneamiento estn a cargo del IDAAN en los asentamientos con ms de 1.500 personas, y del Ministerio de Salud (MINSA) en asentamientos menores y en las zonas rurales, donde los sistemas son atendidos por las Juntas Administradoras de Agua y de las Juntas Comunales del Municipio. En todas las circunstancias, los ndices de cobertura son elevados en relacin a los pases latinoamericanos. Los sistemas de tratamiento de las aguas residuales tienen baja cobertura y en muchas reas no existe sistema de tratamiento, causando un enorme problema de contaminacin de los cuerpos receptores, especialmente de la baha de Panam. Las descargas del drenaje pluvial del rea metropolitana de Panam van directamente a la baha del mismo nombre, a travs de sus efluentes naturales y drenajes artificiales, constituyendo

Panam

un alto impacto negativo en la baha. A su vez, gran parte de los desechos slidos no recolectados por el servicio de aseo urbano son arrastrados por las corrientes de agua y algunas veces lanzados a esos efluentes y drenajes, causando serias inundaciones en das lluviosos. El MOP ha identificado 21 puntos crticos en el rea metropolitana. En una situacin similar o peor se encuentra la ciudad de Coln, cuya rea densamente poblada, la Isla de Manzanillo, es muy baja y plana. El sistema de drenaje pluvial de esta isla fue construido en el ao 1914. En 1971 se incorporaron estaciones de bombeo, que ahora estn fuera de servicio. Aqu tambin el manejo insatisfactorio de los desechos slidos contribuye a la obstruccin de las tuberas y canales. Se han identificado 13 puntos crticos en esa ciudad.

Panam

Figura 1.1 Mapa de Panam

Panam

2.
2.1

CARACTERSTICAS DE DESEMPEO Y GESTIN DEL SECTOR

Residuos slidos urbanos

La histrica concentracin de los ingresos financieros y del poder en el Gobierno Central, sumado a la presencia de este gobierno en la capital Panam, no han dado la oportunidad de ejercer la autonoma municipal y la respectiva competencia municipal para la gestin de los residuos slidos urbanos, otorgada por la Ley N 106/73. La influencia del poder central ha inhibido tal ejercicio, asumido, en el periodo de 1984 a 1999, por la DIMA, institucin autnoma adscrita al MINSA. En septiembre de 1999 se inici una nueva fase con la asuncin de los servicios de aseo urbano por los municipios antes servidos por la DIMA. Por no haber sido previamente capacitados para esa gestin (y tampoco se capacitaron despus de asumirla), los municipios de Panam, San Miguelito y Coln ofrecen un desempeo muy dbil, aunque dispongan del planeamiento maestro que les fue brindado por el Gobierno para realizar esa gestin directamente o con la participacin empresarial. A los mencionados municipios les falta capacitacin en varios aspectos: (a) operacional, especialmente para la planificacin y control de las operaciones, su propia ejecucin, seleccin y uso de los equipos especializados; (b) administrativa, especialmente en relacin a la mano de obra, tem de los ms costosos del sistema, y (c) financiera y comercial, para lograr la autosostenibilidad del sistema, en plazo predecible, con el uso adecuado de tarifas, subsidios justos y su cobro eficaz. Los municipios alejados del poder central trataron de ejercer la competencia otorgada por la Ley N 106/73, con variados grados de xito. David es el municipio que presenta los mejores ndices de eficiencia, y la razn evidente es la administracin indirecta, a travs de su empresa Servicio Municipal de Aseo, S.A. (SEMA), que administra operadoras privadas de los servicios. Al contrario de David, Bugaba le da poca importancia a su responsabilidad de mantener un servicio de aseo urbano razonable. La cantidad de residuos recolectados es muy pequea, y la disposicin final la realiza en el vertedero controlado de David. La bsqueda de la participacin privada resulta ineficaz y ms costosa de lo que se esperara, si el municipio ignora que sus funciones reguladoras, fiscalizadoras y de monitoreo tcnico son intransferibles y, ms que eso, tienen que ser ejercidas por gente muy capacitada. Cuando le falta conocimientos, el municipio debe ser prudente, al menos para restringir el plazo de contratacin especialmente una concesin al mnimo econmico, que suele ser la vida til de los equipos a utilizar. Santiago es un municipio que desconoca los preceptos indicados arriba, y entreg a concesin todos los servicios del servicio de aseo urbano por 15 aos, sin planear y capacitarse suficientemente para ejercer sus funciones intransferibles. Todava es posible remediar situaciones como stas con la asistencia del Ente Regulador de Servicios Pblicos (ERSP), en el caso que la propuesta de ley presentada en el estudio de la consultora Jobefra-Saniplan, que prev la accin del ERSP, sea aceptada y aprobada.

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El Distrito de Chepigana comprende una rea urbanizada y una poblacin pequea, pero su actividad turstica es un factor econmico y tico suficiente para requerir al municipio una atencin para la limpieza urbana. El estado de aseo en general es satisfactorio en los puntos tursticos y hasta donde existe va de acceso; el vertedero de residuos puede considerarse relativamente aceptable. Por otro lado, el municipio no ha instituido el pago directo por los servicios, lo que impide que sea autosostenible y valorado por los ciudadanos. Desempeo de la gestin de residuos slidos urbanos La relevancia de la asignacin presupuestaria para los servicios de aseo en el presupuesto municipal indica la importancia que la administracin municipal le da al servicio de aseo urbano. Sin embargo, a veces la administracin no conoce siquiera los gastos de ese sistema debido a que no cuenta con un sistema de costos o, por lo menos, un detalle presupuestario que le facilite una estimacin. El muestreo realizado durante el presente estudio indica que el servicio de aseo urbano es ms importante que cualquier otro servicio municipal, en relacin a valores financieros. Llega a consumir el 41% del presupuesto municipal en San Miguelito (que todava no paga por la disposicin de los residuos); 33% del presupuesto en Panam y David; menos del 7% en Bugaba y 3% en Chepigana. En estos ltimos municipios, es probable que el primero le d poca atencin y el otro tenga un rea muy pequea a mantener limpia. La relacin entre el presupuesto anual de los servicios y la poblacin servida permite tener un estimado aproximado del costo anual por usuario. Con los valores obtenidos en la muestra, se estima un costo de US$ 25,86 en Panam, US$ 15,42 en San Miguelito y US$ 14,88 en David (US$/hab. ao), resaltando que los gastos en Panam incluyen los costos de la disposicin final en el relleno sanitario de los residuos slidos de San Miguelito, que no los paga. Un anlisis comparativo de las tasas cobradas a la poblacin, con los indicadores de eficiencia de los servicios, muestra que las tasas ms altas no corresponden a los mejores servicios, ni tampoco las ms bajas a los peores. Se destaca David con un buen servicio y tasa mediana, que le da casi total autosostenibilidad. En pases con ingresos familiares medios similares a los de Panam, el costo total de los servicios de aseo se ubican en el rango de 0,6% a 1,5% del ingreso medio familiar (Jobefra-Saniplan). La relacin de la tasa mnima cobrada en los municipios de la muestra panamea, con el ingreso familiar que define la lnea de pobreza (US$ 362 por mes, conforme la ENV-97), indica que las tasas mnimas de la muestra estn bajo el mnimo del rango referido, a excepcin de Santiago con un ndice de 0,83%, debido al criterio de privatizacin adoptado. De nuevo, David presenta el mejor ndice (ms bajo): 0,3%. La eficiencia comercial para el cobro de los servicios es de extrema importancia para la fijacin de tasas/tarifas y subsidios justos. No es por otra razn que el marco tarifario y de subsidios propuesto por el estudio Jobefra-Saniplan establece para el rea de su proyecto, mediante los clculos competentes, tarifas eficientes (con mejora del sistema comercial) y los respectivos subsidios temporales, para los pobres e indigentes que van de 0 al mximo de 43%; y tarifas ineficientes (sin mejora del sistema comercial) y los respectivos subsidios, que van de 5% a 69%. En el presente anlisis, se hizo un ensayo con datos del ejercicio 1998 de Panam y San Miguelito (DIMA, a la poca), y del ao 2000, suministrados por David. La eficiencia de cobro, relacin entre facturacin y recaudacin, fue de 83,9% en David, 79,4% en Panam y 51,4% en Coln.

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Se debe recalcar que todos los indicadores econmicos deben ser coordinados con aquellos de desempeo tcnico. De ah la importancia de presentar algunos de estos indicadores que se mencionan a continuacin. El indicador de calidad del servicio de recoleccin es la relacin de la cantidad recolectada con la generacin estimada. Los valores: de 83,3% en David, 33,3% en Santiago y 10% en Bugaba son coherentes con el anlisis ya presentado aqu. Para San Miguelito y Panam, se calcul un ndice comn, en funcin de la cantidad recibida en Cerro Patacn, de los dos distritos, no identificados. La productividad o eficiencia de la mano de obra es la cantidad de desechos slidos recolectada, por operador. Conforme el inters, se puede considerar los recolectores, o stos ms los conductores y otros empleados no administrativos. Bajo este ltimo criterio, se calcul la mnima eficiencia en Bugaba: 0,16 ton/hombre.da y la mxima en David: 1,47 ton/hombre.da. En Panam con San Miguelito, la eficiencia corresponde a 0,65 ton/hombre.da y en Santiago alcanz a 0,52 ton/hombre.da. Un indicador de la gestin de los servicios es la relacin entre el nmero de empleados y la poblacin servida. Ese indicador fue de 2,9 en Panam, 1,8 en San Miguelito, 0,7 en Santiago y 0,6 en David (empleados/1000 usuarios); el nmero ms bajo indica la mejor gestin.

2.2

Residuos peligrosos

En esta categora se incluyen los residuos industriales en general (industria manufacturera, agrcola, de servicios, entre otros), los de establecimientos de salud, los residuos blicos y otros. En Panam, la competencia de los municipios est restringida a la gestin de los residuos slidos urbanos, quedndose con el MINSA, apoyado por la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), la competencia sobre los residuos peligrosos. En razn de no existir una legislacin y normas tcnicas para la gestin de los residuos peligrosos, ni tampoco una capacitacin suficiente del departamento competente, esos residuos son manejados con poco o ningn control, por sus generadores y transportistas, as como por los operadores de la recoleccin y disposicin de los residuos slidos urbanos. Los residuos slidos hospitalarios constituyen una excepcin, ya estn regidos por del Decreto Ejecutivo N 111/99, y son objeto de segregacin en algunos hospitales, con recoleccin diferenciada, en la ciudad de Panam. Es importante mencionar, que un Plan de Gestin de los Residuos Peligrosos (PGRP) y toda la normativa legal y tcnica para su implementacin, fueron diseados en el ao 2000, bajo contrato del Gobierno panameo con el Consorcio Jobefra-Saniplan. El PGRP establece y suministra los instrumentos bsicos para sus propios generadores y la gestin del subsector residuos peligrosos por la Autoridad Pblica (MINSA). El plan evala y propone la adecuacin de instalaciones industriales existentes (como hornos de cemento y procesadores de aceites), para el aprovechamiento y tratamiento de los principales residuos peligrosos generados en el pas. Asimismo, propone nuevas plantas para esas finalidades y para la disposicin final de dichos residuos, incluyendo adems todas las plantas operacionales y las inversiones necesarias.

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3.

REA LEGAL Y DE REGULACIN

Panam es un pas unitario, republicano, democrtico y representativo ; tal como lo dispone la Constitucin Poltica vigente, en su artculo 1. La Constitucin Poltica ocupa el punto ms alto en la pirmide legal dentro del orden jurdico panameo. Le siguen en orden de jerarqua legal las Leyes Ordinarias y Orgnicas; los Convenios Internacionales, los Convenios Regionales, los Decretos Leyes; los Decretos de Gabinete; los Decretos Ejecutivos; las Resoluciones; otras disposiciones de inferior jerarqua y los Acuerdos Municipales. Por otro lado, la creacin de normas tambin tiene una legalidad superior e inferior, que en forma descendente se inicia con las normas sencillas u orientadoras, seguidas de las normas especiales o tcnicas y las resoluciones tcnicas. Para el presente anlisis sectorial, es importante tomar en cuenta algunos aspectos jurdicos en materia de categora legal, tales como:

3.1

Disposiciones legales

Las Leyes tienen su origen en la Asamblea Legislativa; se dividen en Orgnicas u Ordinarias. Los Cdigos Nacionales son aprobados mediante Leyes Orgnicas; reformadas o adicionadas por los Decretos Leyes o Decretos Ejecutivos. La Constitucin Poltica vigente La Constitucin Poltica de 1972, reformada por los Actos Reformatorios de 1978, por el Acto Constitucional de 1983 y los Actos Legislativos N 1 y 2 de 1994, es la Mxima Excerta Legal. El Artculo 106 establece que es funcin del Estado velar por la salud de la poblacin de la Repblica, y especifica varias acciones para ello. El Cdigo Sanitario El Cdigo Sanitario, aprobado por la Ley No. 66, de 10 de noviembre de 1947, es el instrumento legal ms importante para las acciones referentes a los factores de riesgo que puedan incidir en la salud humana. Se interpreta entonces que el referido Cdigo Sanitario otorga al MINSA la competencia de rectora sobre la materia de residuos slidos peligrosos y no peligrosos, aunque no de forma explcita. Los artculos que tratan el tema en estudio son: Artculo 84. Son atribuciones del Departamento Nacional de Salud Pblica: 4. Controlar los servicios locales de salud pblica; 10. Conocer de cualquier problema de salud pblica que no competa especficamente a otras autoridades, y aqullos que la Ley confiere a la autoridad sanitaria, sanidad, servicio de higiene, etc., en forma indeterminada." El artculo 85 enumera ms atribuciones de ese Departamento: 12o Resolver toda situacin no prevista en el Cdigo, cuando tenga relacin directa con la salud pblica."

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Artculo 87.

De acuerdo con la Constitucin, es funcin esencial del Estado velar por la Salud Pblica y los gobiernos locales deben cooperar en esta labor. Por lo tanto corresponder al Departamento Nacional de Salud Pblica desarrollar las actividades de higiene y polica sanitaria municipal, sin perjuicio de que pueda delegar el total o parte de estas funciones en los municipios que se encuentren tcnica y econmicamente capacitados para ello, segn las normas de apreciacin que se establecen en este Cdigo. "Son actividades sanitarias locales en relacin con el control del ambiente: 2o Reglamentar la limpieza y conservacin de canales, desages, pozos bebederos, e instalaciones sanitarias de toda clase; 3o Ubicar en zonas determinadas las industrias peligrosas o molestas, los establos y pesebreras, etc.; 6o Recolectar y tratar las basuras, residuos y desperdicios ;

Artculo 88.

Artculo 89.

"Son actividades sanitarias locales en relacin con la vivienda: 4o Reglamentar y controlar la limpieza y aseo de los edificios pblicos y privados; 9o Controlar el desarrollo de insectos y otros animales dainos o que propaguen enfermedades ;

Artculo 90.

"Son actividades sanitarias locales en relacin con los alimentos: 1o Reglamentar e inspeccionar los locales en que se fabriquen, transporten, guarden o expendan, comestibles o bebidas de cualquier clase ... ...Este control se extender a las materias primas que se usen para su elaboracin. Las normas para valorar la composicin y calidad de los alimentos sern establecidas en un cdigo de alimentos o en reglamentos especiales."

Artculo 91.

"Son actividades locales en relacin con la proteccin y mantenimiento de la salud y seguridad individual y colectiva: 8o El control de todo factor insalubre de importancia local."

Los artculos: 201, 205, 207, 208, del Cdigo Sanitario, en su Ttulo IV, sobre Saneamiento, Captulos I y II, precepta: Artculo 201. "La ingeniera de salud pblica y el saneamiento de ciudades, caseros y aldeas, estar sujeto a los reglamentos que proponga la Direccin de Salud Pblica al rgano Ejecutivo... Artculo 205. Prohbese descargar directa o indirectamente los desages de aguas usadas, sean de alcantarillas o de fbricas u otros, en ros, lagos, acequias o cualquier curso de agua ... a menos que sean previamente tratadas por mtodos que las rindan inocuas, a juicio de la Direccin de Salud Pblica.

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Artculo 208. "Quedarn bajo el control de la Divisin General de Salud Pblica todos los asuntos que se refieran a higiene industrial, y en especial los siguientes: y menciona procesos industriales, materias primas y seguridad. Ley No. 51/1973 Crea las Juntas Comunales, para atender aspectos de operacin y mantenimiento del suministro de agua potable y saneamiento, en las reas rurales y comunidades con poblacin inferior a 1.500 habitantes, donde el MINSA es el responsable directo. Cabe destacar que la conformacin de estas Juntas Comunales es de gran importancia y sirven de apoyo para el desarrollo de programas dirigidos a comunidades pequeas y rurales orientados al manejo adecuado de sus residuos slidos. Ley No. 41 de 8 de noviembre de 1984 Por medio de esta Ley se cre la Direccin Metropolitana de Aseo (DIMA). Se le concedi autonoma, personera jurdica, rgimen interno y patrimonio propio. Desde esa fecha, la DIMA se encarg del manejo de los desechos slidos municipales comprendidos en el rea metropolitana de Panam, el distrito de San Miguelito, el rea de Coln y las reas revertidas. Fue derogada mediante la Ley No. 41 de 27.08.1999, la cual transfiri el encargo a los municipios servidos. Ley No. 106 de 8 de octubre de 1973, y la Ley No. 52 de 12 de diciembre de 1984, que la modifica El artculo 1 de esta Ley transcribe lo dispuesto en el artculo 229 de la Constitucin: El Municipio es la organizacin poltica autnoma de la comunidad establecida en un distrito. La organizacin municipal ser democrtica y responder al carcter esencialmente administrativo del gobierno local. Los artculos de esta Ley que ms ataen a la gestin de los residuos slidos son los nmeros: 3, 6, 8, 9 y 17. Artculo 8. Los Municipios podrn crear empresas municipales o mixtas para la explotacin de bienes o servicios. Los Consejos Municipales tendrn competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones: (El mismo fue reformado por la Ley 52 de 12 de diciembre de 1984). 3. Crear empresas municipales o mixtas para la explotacin de bienes y servicios, en especial las que tiendan al desarrollo industrial, agrcola y pecuario; y fomentar la creacin de empresas privadas, industriales y agrcolas; 4. Promover la celebracin de contratos con entidades pblicas o privadas, para la creacin de empresas municipales o mixtas, cuya finalidad sea la explotacin de bienes o servicios; 5. Crear Juntas o Comisiones para la atencin de problemas especficos del Municipio, reglamentar sus funciones y aprobar su presupuesto;

Artculo 17.

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8. Establecer impuestos, contribuciones, derechos y tasas, de conformidad con las leyes, para atender a los gastos de la administracin, servicios e inversiones municipales; 10. Crear y mantener empresas y servicios de utilidad pblica, en especial, agua, luz, telfono, gas, transporte, alcantarillado y drenaje; prestar stos, ya sea directamente o en forma de concesin y en este ltimo caso preferentemente mediante licitacin pblica o mediante acuerdos con otras entidades estatales. Tambin podr municipalizar los servicios pblicos para prestarlos directamente; 11. Autorizar y aprobar la celebracin de contratos sobre concesiones y otros modos de prestacin de servicios pblicos municipales y lo relativo a la construccin y ejecucin de obras pblicas municipales; 14. Establecer y reglamentar el servicio de aseo urbano y domiciliario de sus poblaciones; y procurar los medios para el aprovechamiento de los desechos y residuos; Artculo 76. Los Municipios fijarn y cobrarn derechos y tasas sobre la prestacin de los servicios siguientes: 9. Recoleccin de basuras de los domicilios particulares y limpieza de pozos spticos.

Artculo 136. Los Municipios podrn prestar servicios de utilidad pblica por medio de departamentos, empresas municipales o empresas mixtas. Artculo 138. La concesin de servicio pblico municipal deber ser decretada por el Consejo mediante acuerdo adoptado por el voto favorable de la mayora absoluta de sus miembros, y la contratacin deber ajustarse a las siguientes normas: (i) (ii) (iii) (iv) Que el objeto por conceder sea un servicio pblico municipal; Que el servicio pblico sea de imposible o muy onerosa prestacin por parte del Municipio; Que el Municipio perciba algn inters, pago, rendimiento, derecho y participacin sobre las actividades del concesionario, y Para los efectos de contratar, el concesionario puede seguir la forma de la licitacin pblica.

Artculo 142. Tambin podrn asociarse dos o ms municipios para el establecimiento de Servicios Pblicos Comunes, o la explotacin de bienes o servicios mediante empresas intermunicipales o mixtas. En este caso dicha asociacin ser convenida por los municipios interesados lo cual debe ser aprobado por las dos terceras (2/3) partes de los respectivos Consejos. Dicha asociacin podr formarse con municipios ubicados en distintas provincias. Artculo 143. El Municipio asociado puede separarse cuando as lo decida el Consejo Municipal mediante el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de sus integrantes. La separacin slo surtir efecto al terminar el ao fiscal vigente. El municipio que se separe continuar siendo responsable solidaria o

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mancomunadamente, segn el caso, de las obligaciones contradas durante la asociacin. Ley No. 26 de 29 de enero de 1996 La Ley No. 26 de 29 de enero de 1996, crea el Ente Regulador de los Servicios Pblicos (ERSP), como organismo autnomo del Estado, con personera jurdica y patrimonio propio, con derecho a administrarlo y con fondos separados e independientes del Gobierno Central. Artculo 3. El Ente Regulador ejercer el poder de regular y controlar la prestacin de los servicios pblicos de abastecimiento de agua potable, alcantarillado sanitario, telecomunicaciones y electricidad, en adelante llamados servicios pblicos, segn lo establecen la presente Ley y las leyes sectoriales respectivas. Las empresas prestadoras de servicios pblicos de agua potable y alcantarillado sanitario, telecomunicaciones y electricidad, estn sujetas a la jurisdiccin del Ente Regulador en los trminos sealados por las leyes sectoriales.

Artculo 8.

Cabe resaltar, que actualmente, el Ente Regulador de los Servicios Pblicos no tiene la responsabilidad de regular los servicios de aseo urbano, ya que la referida Ley no lo contempla. Para cada servicio pblico indicado en la Ley No. 26 existe una legislacin especial (sectorial), la cual se encarga de establecer las normas bsicas sobre su prestacin. No obstante para el sector de residuos slidos no existe marco regulatorio e institucional determinado y preciso, que pueda ser tomado como gua de referencia para el control de la calidad de los servicios correspondientes. Sin embargo, el MINSA adelanta las discusiones y consultas tendientes a llegar a un consenso para la presentacin al rgano Legislativo del Anteproyecto de Ley Por el cual se dicta el Marco Regulatorio e Institucional del Manejo de los Residuos Slidos no Peligrosos para su discusin y posterior aprobacin; del cual se mencionan algunos aspectos en el punto 3.2 del presente anlisis sectorial. Ley General del ambiente de la Repblica de Panam (LEGA) La Ley No. 41 de 1 de julio de 1998 crea la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), como la Entidad Autnoma Rectora del Estado, en materia de Recursos Naturales y del Ambiente para asegurar el cumplimiento y aplicacin de las leyes, resoluciones, reglamentos y la poltica nacional del ambiente. Asimismo, le atribuye la supervisin, control y fiscalizacin de las actividades relacionadas con la evaluacin de los Estudios de Impacto Ambiental, actividad ya reglamentada por el Decreto Ejecutivo No. 59 de 16 de marzo de 2000. Los artculos que ms estn relacionados con el tema de los residuos slidos, directa e indirectamente son: Artculo 7. "La Autoridad Nacional del Ambiente tendr las siguientes funciones : (i) Formular la poltica nacional del ambiente y del uso de los recursos naturales, cnsona con los planes de desarrollo del Estado.

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(ii)

(iii)

(iv) (v)

(vi)

Dirigir, supervisar e implementar la ejecucin de las polticas, estrategias y programas ambientales del gobierno, conjuntamente con el Sistema Interinstitucional del Ambiente y organismos privados. Dictar normas ambientales de emisin, absorcin, procedimientos y de productos, con la participacin de la autoridad competente correspondiente en cada caso. Formular proyectos de leyes para la debida consideracin de las instancias correspondientes. Emitir las resoluciones y las normas tcnicas y administrativas para la ejecucin de la poltica nacional del ambiente y de los recursos naturales renovables, vigilando su ejecucin, de manera que se prevenga la degradacin ambiental. Hacer cumplir la presente Ley, su reglamentacin, las normas de calidad ambiental y las disposiciones tcnicas y administrativas que por ley se le asignen.

Artculo 23.

Las actividades, obras o proyectos, pblicos o privados, que por su naturaleza, caractersticas, efectos, ubicacin o recursos pueden generar riesgo ambiental, requerirn de un estudio de impacto ambiental previo al inicio de su ejecucin, de acuerdo con la reglamentacin de la presente Ley. Estas actividades, obras o proyectos, debern someterse a un proceso de evaluacin de impacto ambiental, inclusive aquellos que se realicen en la cuenca del Canal y comarcas indgenas.

La Ley No. 41, tambin, dispone involucrar a la comunidad en los aspectos ambientales por medio de la educacin ambiental; la cual se deber desarrollar a travs del Ministerio de Educacin. La ANAM coordinar los programas de Educacin Ambiental, de Investigacin Cientfica y Tecnologa, y el Sistema Nacional de Informacin Ambiental (artculos 45 al 52); con el fin de lograr una exitosa gestin ambiental; enfatizando el tema de los residuos slidos, en especial los industriales; promoviendo a la industria panamea hacia el uso e incorporacin de tecnologas limpias. Los artculos 57 al 61, se refieren a los residuos y las sustancias peligrosas, y aguas residuales con fines de reutilizacin, reconociendo la competencia para regular la materia, al MINSA. Artculo 58. Es deber del Estado, a travs de la autoridad competente, regular y controlar el manejo diferenciado de los desechos domsticos, industriales y peligrosos, en todas sus etapas, comprendiendo, entre ests, las de generacin, recoleccin, transporte, reciclaje y disposicin final. El Estado establecer una tasa por estos servicios. La Autoridad Nacional del Ambiente apoyar al Ministerio de Salud en la aplicacin del Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminacin, del Acuerdo Regional sobre Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos, del Protocolo de Montreal y de cualquier otro del que la Repblica de Panam sea signataria. Para estos efectos, la ANAM y el MINSA establecern un programa conjunto, a fin de que estas sustancias no existan, no se importen, ni se distribuyan o utilicen en la Repblica de Panam. El Estado, a travs de la autoridad competente, adoptar las medidas para asegurar que las sustancias potencialmente peligrosas sean manejadas sin poner en peligro la salud humana y el ambiente, para lo cual estarn sujetas a registro previo a su distribucin comercial o utilizacin. En los procesos de registro de dichas sustancias, la autoridad competente mantendr informada a la Autoridad Nacional del Ambiente. La autoridad competente podr adjudicar, por medio de contrato, a los municipios, gobiernos provinciales, patronatos, fundaciones y empresas privadas, el manejo y disposicin de las sustancias potencialmente peligrosas, de acuerdo con estudios previos. El procedimiento para contratos y dems actividades ser regulado por el respectivo reglamento. Artculo 91. El titular de la actividad minera y metalrgica es responsable por las emisiones, vertimientos y desechos, que produzcan como resultado de los procesos efectuados en sus instalaciones.

Artculo 59.

Artculo 60.

La Responsabilidad Ambiental es tratada en la Ley 41 (artculos 106 a 112), en funcin de los intereses colectivos y difusos y de la responsabilidad objetiva; sustentados en el principio de que el que contamina, paga . Asimismo, se delimitan las responsabilidades administrativas, civiles y penales respectivas. En esa va, el Artculo 113 concede a las compaas aseguradoras y reaseguradoras existentes en Panam, promover plizas de seguros de responsabilidad civil ambiental. Esta Ley crea el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), con sus respectivas atribuciones. Como instancia de coordinacin obligatoria, instituye el Sistema Interinstitucional del Ambiente (SIAM), conformado por todas las instituciones sectoriales con competencia ambiental. Ordena a la ANAM, la creacin y coordinacin de una red de unidades ambientales sectoriales (RUAS), integrada por los responsables de las unidades ambientales de las autoridades competentes, como rgano de consulta, anlisis y coordinacin intersectorial para la evaluacin de los estudios de impacto ambiental. Adicionalmente y dentro del mbito nacional crea la Comisin Consultiva Nacional del Ambiente (CCNA), como rgano de consulta de la ANAM, para la toma de decisiones de trascendencia nacional e intersectorial, que tambin podr emitir recomendaciones al CONAM. Como una expresin de la poltica de descentralizacin administrativa, contempla la creacin de Comisiones Consultivas Provinciales, Comarcales y Distritales del Ambiente, con la participacin de la sociedad civil. En cuanto se refiere a la Proteccin de la Salud, mediante su Artculo 56, establece que el Ministerio de Salud es la autoridad encargada de normar, vigilar, controlar y sancionar todo lo relativo a garantizar la salud humana. As mismo, desde la perspectiva de la salud ambiental coordinar, con la Autoridad Nacional del Ambiente, las medidas tcnicas y administrativas, a fin de que las alteraciones ambientales no afecten en forma directa la salud humana . La Ley No. 41 de 27 de agosto de 1999 Este es uno de los pasos ms importantes de la Administracin Pblica en lo que a descentralizacin del Estado se refiere. Recordemos que con anterioridad a esta Ley los servicios de aseo urbano para las reas metropolitanas de Panam, San Miguelito y Coln estaban centralizados, y eran prestados por la extinta Direccin Metropolitana de Aseo. Esta Ley transfiere la administracin, operacin, explotacin de los servicios de aseo urbano y domiciliario y de rellenos sanitarios, dentro de la regin metropolitana, que eran atendidos por la DIMA, a los municipios de Panam, San Miguelito y Coln. Al mismo tiempo, transfiere su patrimonio especfico a los municipios referidos. Artculo 2. Dicha transferencia de la DIMA a los municipios de Panam, San Miguelito y Coln, conlleva la direccin, planificacin, investigacin, operacin y explotacin, de los servicios relacionados con el aseo urbano y domiciliario en la regin metropolitana. Para el cumplimiento de los objetivos establecidos en el artculo 2 de la presente Ley, los municipios estn facultados para fijar y cobrar tasas y tarifas razonables por los servicios ordinarios y especiales que presten, de manera que permitan sufragar el costo de su funcionamiento/

Artculo 4.

El Cdigo de Trabajo Este Cdigo regula, entre otras cosas, la seguridad e higiene en el trabajo. Se destacan: Artculo 283. Indica medidas mnimas exigidas cuando se trabaja con sustancias qumicas; en lo que se refiere a residuos, se encuentran entre otros: Que los desechos y residuos no se acumulen; y, las sustancias peligrosas sean almacenadas en condiciones de seguridad. Artculo 284. Establece las medidas para prevenir, reducir y eliminar los riesgos adversos a la salud y seguridad de los trabajadores, que puedan aplicarse al trabajo con sustancias qumicas en general. Artculo 288. Define como trabajos insalubres: los que se realicen en instalaciones o industrias que por su naturaleza puedan crear condiciones capaces de provocar o de daar la salud de los trabajadores debido a los materiales empleados, elaborar o desprendidos, o a los residuos slidos, lquidos o gaseosos. Define como trabajos peligrosos: los que se realicen en las instalaciones o industrias que daan o puedan daar de modo inmediato y grave la vida de los trabajadores, ya sean stos slidos, lquidos o gaseosos: o por el almacenamiento de sustancias txicas, corrosivas, inflamables, radioactivas, en cualquier forma que ste se haga. Artculo 104. Prohibe el trabajo de la mujer en las actividades peligrosas e insalubres. La Ley No. 23 de 15 de julio de 1997, publicada el 26 de julio de 1997, regula la normalizacin tcnica, sus instrumentos y metodologa; los cuales fueron consolidados y adecuados a la normativa internacional y prev que su reglamentacin se haga por va de Decreto Ejecutivo del MICI (Artculo 129). Artculo 92. Define e incluye los conceptos, que son progresivos e integrados, de norma, norma armonizada, norma tcnica, norma tcnica panamea y reglamento tcnico. Define y fija los criterios bsicos para acreditacin, certificacin de conformidad.

Asimismo, la Ley referida, establece que la Direccin General de Normas y Tecnologa Industrial (DGNTI), del Ministerio de Comercio e Industria (MICI), es el organismo nacional de normalizacin, apoyado por la Comisin Panamea de Normas Industriales y Tcnicas (COPANIT), organismo asesor del MICI integrado por quince miembros, representantes del MINSA, Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), Ministerio de Desarrollo Agrario (MIDA) y de entidades pblicas y privadas de industria, comercio, ciencia, tecnologa y del consumidor, adems del MICI y del DGNTI que, respectivamente, ejercen la presidencia y la secretara tcnica de la Comisin. El Artculo 92 de la Ley No 23 precitada, define la jerarqua de la norma, indicando reglas, directrices o detalles para procedimientos, productos o procesos y mtodos de produccin conexos. Su observancia no es obligatoria, mientras deba ser aprobada por una institucin reconocida. Los Decretos Leyes

Los Decretos Leyes son expedidos por el rgano Ejecutivo, cuando la Asamblea Legislativa se encuentre en receso, quedndose pendiente de aprobacin o reforma, luego que la Asamblea reinicie sus trabajos. Decreto de Gabinete No. 1, del 15 de enero de 1968 Mediante Decreto de Gabinete No. 1, del 15 de enero de 1969, se cre el Ministerio de Salud. Entre sus atribuciones estn las de estudiar, formular y ejecutar el Plan Nacional de Salud; as como la de supervisar y evaluar todas las actividades que sean realizadas dentro del sector salud. En este caso, las entidades autnomas, semiautnomas e independientes deben estar integradas con el MINSA, para el cumplimiento de las polticas de salud que sean promovidas en el pas. Decreto Ley No. 2 de 1997 Este decreto dicta el marco regulatorio e institucional para la prestacin de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario (AP y AS). Se analiza brevemente este Decreto Ley porque la norma jurdica que debe ampliar la competencia del ERSP, para regular el servicio de residuos slidos, debe ser muy similar, con las adaptaciones propias de este ltimo servicio pblico domiciliario. Contiene los siguientes aspectos principales de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario: Marco Institucional, que establece las funciones de las principales instituciones del subsector (ntese que le da esta categora y no la de sector y tampoco explcita a cul sector pertenece): MINSA, ERSP, IDAAN, y los prestadores de esos servicios, sean pblicos, privados o mixtos; Marco Jurdico que reglamenta los derechos, atribuciones y obligaciones de los prestadores del servicio y de los clientes, el rgimen tarifario y el pago de los servicios; y la Participacin del Sector Privado, en la prestacin de los servicios. Entre los objetivos principales que establece, se destacan: separar la funcin de definicin de polticas y planificacin (funcin rectora), del subsector; de la funcin de regulacin, fiscalizacin y control de los servicios (funcin reguladora), y de la funcin de prestacin de los servicios (funcin operadora). Contempla por lo tanto, una serie de funciones de rectora, regulacin y operacin de los servicios. Adscribe el "subsector de AP y AS" en el mbito de sus funciones ante el Organo Ejecutivo, al Ministerio de Salud y, para adecuar la estructura de ste, crea una dependencia orgnica de alto nivel en el mismo, responsable del subsector, tanto en las zonas urbanas como rurales. Los Decretos Ejecutivos Los Decretos Ejecutivos son expedidos por el Presidente de la Repblica en conjunto con el Ministro del ramo respectivo. Decreto Ejecutivo No. 57 del 16 de marzo de 2000 Artculo 1. El presente reglamento desarrolla lo previsto en la Ley N 41 de 1 de julio de 1998, en las siguientes materias: Comisiones Consultivas, Mecanismos de consulta pblica y Procedimiento para formular denuncias.

Decreto Ejecutivo No. 58 del 16 de marzo del ao 2000

"Por el cual se reglamenta el procedimiento para la elaboracin de Normas de Calidad Ambiental y Lmites Mximos Permisibles. Artculo 5. Para todos los efectos de lo dispuesto en este reglamento, regirn los siguientes trminos y significados: Autoridad competente o sectorial: Institucin pblica que, por mandato legal, ejerce los poderes, la autoridad y las funciones especializadas, relacionados con aspectos parciales o componentes del medio ambiente o con el manejo sostenible de los recursos naturales. Calidad Ambiental: Estructura y procesos ecolgicos que permiten el desarrollo sustentable o racional, la conservacin de la diversidad biolgica y el mejoramiento del nivel de vida de la poblacin humana. Decreto Ejecutivo No. 59 del 16 de marzo de 2000 Artculo 1. El presente reglamento establece las disposiciones por las cuales se regir el Proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental de acuerdo a lo previsto en la Ley N 41 de 1 de julio de 1998, General de Ambiente de la Repblica de Panam. La lista de proyectos que ingresarn al proceso de EIA, de acuerdo a lo previsto en el presente Ttulo, es la que a continuacin se detalla. Seguido a la descripcin de cada proyecto, aparecen entre parntesis y en mayscula, las siglas de la Autoridad Competente que debe recibir el EIA a que se refiere el artculo anterior:

Artculo 14.

h. Proyectos orientados a la disposicin de desechos Construccin y operacin de sistemas de manejo, tratamiento y disposicin final de residuos slidos y desechos industriales, domsticos y peligrosos. (MINSA) Rellenos sanitarios. (MINSA) Instalaciones para el tratamiento o la disposicin final de desechos txicos o peligrosos. (MINSA) Instalaciones para el tratamiento final de los desechos comunes. (MINSA) Depsitos de seguridad para los desechos peligrosos. (MINSA) Sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario. (IDAAN) Plantas y sistemas de depuracin. (IDAAN) Plantas para el tratamiento de lodos. (IDAAN) Limpieza de sistemas de depuracin (tanques spticos, lagunas, etc.). (IDAAN)

Se faculta a la Autoridad Nacional del Ambiente, para que en coordinacin con la Autoridad Sectorial Competente, defina los ndices de contenidos de las EIA para el respectivo

sector, los cuales sern aplicados por los Promotores. Mientras aquellos no se hayan establecido, los Promotores utilizarn el formato de trminos de referencia y el contenido de los EIA que constan en el Manual de Procedimientos. Para tal efecto se faculta a la Autoridad Nacional del Ambiente para que mediante Resolucin Administrativa adopte el Manual de Procedimientos, el cual entrar a regir una vez sea publicado en la Gaceta Oficial. Cabe mencionar que todava no se ha elaborado este documento legal. Decreto Ejecutivo 19 del 10 de abril de 1997 Establece la coordinacin entre el MIDA y el MINSA. Define el mbito de competencia de cada sector en el ejercicio de sus atribuciones y funciones, y crea el Grupo Tcnico de Trabajo conformado por servidores pblicos de estos ministerios, para analizar, revisar y recomendar con respecto a la reglamentacin sobre plaguicidas.

Decreto Ejecutivo No. 111 del 23 de junio de 1999 En funcin de lo dispuesto por el artculo 106, numeral 6, de la Constitucin Poltica vigente. Su artculo 1 expresa: "El presente reglamento regula todo lo relacionado a la gestin y manejo de los desechos slidos generados en establecimientos de salud humana o animal pblicos y privados, con el fin de proteger la salud de las personas y el medio ambiente". La gestin de estos desechos es responsabilidad del generador, bajo las normas establecidas en el Decreto; prev la Coordinacin que deben tener en esta gestin las instituciones o empresas que realicen la gestin integral de los residuos slidos hospitalarios o similares, entre ellas la ANAM y los municipios, con el MINSA. Artculo 3. Define 13 trminos relacionados con la actividad, entre stos:

Desechos hospitalarios: Son todos aquellos desechos generados de servicios asistenciales a los establecimientos de salud. Establecimiento de Salud: Lugar, sitio o instalacin, donde se llevan a cabo actividades o labores relacionadas con la salud humana o animal y con la investigacin o enseanza de la medicina y profesiones afines. Gestin: Conjunto de operaciones dirigidas a darles a los desechos el destino ms adecuado de acuerdo con sus caractersticas y que se desarrollan desde el momento en que se generan hasta su disposicin final. Artculo 4. Clasifica los desechos en comunes, anatomopatolgicos, radioactivos, qumicos, infecciosos, punzocortantes, farmacuticos y especiales. Definen como peligrosos los "productos" y "desechos" infecciosos, patolgicos, punzocortantes, inflamables, corrosivos, radioactivos, txicos, citotxicos y explosivos.

Artculos 15. y 16.

El reglamento dispone normas tcnicas y administrativas detalladas para el acondicionamiento, la recoleccin y transporte interno, el almacenamiento temporal, el tratamiento, la recoleccin y transporte externo, y la disposicin final de los desechos.

Artculo 63.

Expresa que, a nivel nacional, el MINSA es la autoridad encargada de normar, promover, evaluar y vigilar el manejo de los desechos slidos de los establecimientos de salud. Precepta que las entidades hospitalarias son las encargadas del manejo externo de los desechos hospitalarios peligrosos; as como, el hecho que las municipalidades y la ANAM deben coordinar, con la Autoridad de Salud y la Direccin de los establecimientos de salud, para establecer las acciones del manejo de los desechos slidos fuera de estos establecimientos.

Artculo 64.

Los Convenios internacionales o regionales, pueden tener diferente orden legal, segn sean expedidos como: Leyes, Decretos Leyes, Resoluciones, entre otras disposiciones. Son acatados como normas de derecho internacional. Los tratados multilaterales, consecuencia de las reuniones de la Cumbre de Ro de Janeiro y Santa Cruz de la Sierra, formulan principios, iniciativas y metas para que todos los Estados del planeta realicen una gestin ambiental local, regional y global sustentada en el concepto de desarrollo sostenible. Para el manejo de residuos peligrosos, estos tratados recomiendan una serie de iniciativas para evitar el impacto al ambiente, promoviendo el rehuso, el reciclaje u otra forma de recuperacin de los recursos. Estos convenios internacionales que se han firmado estn dirigidos a proteger el medio marino de la contaminacin por diferentes fuentes y tipos de residuos, que incluyen tambin a los peligrosos. El Convenio de Basilea para el movimiento transfronterizo de residuos peligrosos, establece al respecto que solo puede haber importacin de residuos peligrosos, en cualquier actividad de manejo, entre pases que hayan signado dicho convenio, siempre y cuando los pases participantes estn de acuerdo. Los pases signatarios se obligan a ciertos controles mnimos y a compartir informacin recproca sobre lo que se desea exportar. En principio, no se exporta residuos peligrosos de un pas desarrollado a uno subdesarrollado, presuponiendo que aqul tiene ms condiciones para darles el mejor destino a esos residuos. El acuerdo que trata especficamente sobre el movimiento transfronterizo regional de los residuos peligrosos en Centroamrica es muy semejante al de Basilea. A diferencia de ste, incluye en el concepto de desechos peligrosos a las sustancias peligrosas, lo que abarca un universo demasiado amplio de bienes de uso corriente, materias primas industriales e hidrocarburos, como combustibles y aceites. El Protocolo de Montreal versa sobre la proteccin de la capa de ozono en la atmsfera, tema que tiene alguna relacin con los residuos peligrosos, considerndose ciertos envases y residuos qumicos o fermentables. Resueltos, Resoluciones y actos jurdicos ministeriales son expedidos por los Ministros de Estado. No requieren aprobacin ni revisin de la Asamblea Legislativa, pero pueden ser invalidados por el Presidente de la Repblica si son contrarios a la Constitucin Poltica o a la Ley. Reglamento Tcnico DGNTI COPANIT 47 fue oficializado mediante la Resolucin del MICI No.352 de 26.7.2000, publicada el 10.8.2000. De forma indirecta tiene que ver con los

residuos slidos, en virtud de la disposicin y tratamiento final que se le den a los lodos producidos por las plantas de tratamiento de aguas residuales. Las Normas Tcnicas acogidas en Resueltos o Resoluciones, expedidas por el Ministro de Comercio e Industrias, con el fin de dar carcter obligatorio a Reglamentos Tcnicos elaborados por las entidades competentes. Los Acuerdos, Resoluciones y dems Actos Municipales expedidos por los Consejos Municipales, para regular la vida jurdica de los municipios. Tienen fuerza de Ley dentro de los respectivos distritos. Decretos Alcaldcios expedidos por los Alcaldes, para regular la vida jurdica de los municipios, con fuerza de Ley dentro del respectivo distrito. Al igual que los Acuerdos, Resoluciones y dems Actos Municipales, pueden ser reformados, suspendidos o anulados por el mismo Alcalde o por el Consejo Municipal; como tambin por los Tribunales competentes.

3.2

Disposiciones legales en fase de aprobacin o de estudio

La Autoridad Nacional del Ambiente en calidad de Ente Rector del Estado en materia de Recursos Naturales y del Ambiente y el Ministerio de Salud, en ejercicio de su funcin de salud preventiva, gestionan la aprobacin de una serie de disposiciones legales tendientes a mejorar la calidad de vida y del ambiente. A continuacin se describen las disposiciones que se encuentran en etapa de discusin y aprobacin. Anteproyecto de ley Delitos contra el Ambiente Por el cual se adiciona al Cdigo Penal el Ttulo XIII referente a los Delitos contra el Ambiente y se adoptan otras disposiciones. Contiene penas muy fuertes en funcin de la degradacin del ambiente directa o indirectamente, por la accin dolosa o por omisin del infractor. Parece que este documento no ha sido consultado con la sociedad civil y, que podra incluso, restringir aun ms la economa. Adems, sus disposiciones de penalizacin contraran la Ley 41 de 1998, en sus artculos 32 al 35, los cuales promueven la gradualidad en la ejecucin de sus mandatos. Borradores de anteproyectos de leyes para dictar los marcos regulatorios e institucionales del manejo de los residuos slidos peligrosos y no peligrosos, que elabora el MINSA Ambos documentos se basan en las recomendaciones de marcos regulatorios presentados en sus informes finales por el Consorcio Jobefra-Saniplan, relacionado con el tema de residuos slidos. A continuacin se presenta una sntesis de los anteproyectos de leyes propuestos por la mencionada consultora. Marco regulatorio e institucional del manejo de los residuos municipales (residuos urbanos)

Esta propuesta de anteproyecto, en la actualidad en fase de revisin por el MINSA, comprende tres partes, descritas en el Artculo 2: a) b) c) El Marco Institucional, que establece las funciones de las principales instituciones del sector: el MINSA, el ERSP y los prestadores de servicios pblicos, privados, o mixtos; El Marco Jurdico, que reglamenta los derechos, atribuciones y obligaciones de los prestadores del servicio y de los clientes, el rgimen tarifario, y el pago de los servicios; Marco Sancionatorio, que establece las infracciones, las sanciones y el procedimiento sancionador.

La competencia del MINSA es propuesta en el Artculo 7.: El Organo Ejecutivo, a travs del Ministerio de Salud, estar a cargo de la formulacin y coordinacin de polticas del sector y planificacin estratgica . El Estado estara encargado de establecer las polticas de exenciones o subsidios. El Ente Regulador tendr a su cargo, entre otras funciones, la regulacin, el control, la supervisin y la fiscalizacin de la prestacin de los servicios pblicos de manejo de desechos slidos en la Repblica de Panam. Artculos 9 y 10. Se confirma la responsabilidad de los municipios por los servicios y, a su juicio, a travs de la participacin del sector privado. Artculo 16. El ERSP tendra la competencia para otorgar los permisos a personas naturales o jurdicas para la operacin de servicios, sin competir con los que estn otorgados de conformidad con esta Ley, y fomentando la participacin en los servicios especiales. Captulo 4, del Marco Jurdico. (Se encuentra en etapa de discusin). Los deberes y atribuciones de los prestadores del servicio estaran establecidos en los Artculos 13, 14 y 15, entre otros. Las obligaciones y prohibiciones de los usuarios de los servicios estaran establecidas en los Artculos 17 y 29, respectivamente. Sera del ERSP la competencia para sancionar el incumplimiento de los parmetros de calidad por los prestadores del servicio, y las infracciones de los prestadores del servicio y usuarios estara compartida. (Est en etapa de discusin). Todo lo relacionado con las infracciones, las sanciones y el procedimiento sancionador estara establecido en el Titulo IV. (Se encuentra en etapa de consulta). El prestador estara facultado para proceder al corte de los servicios por atrasos en el pago del importe fijado por la respectiva tarifa, en las circunstancias establecidas en los contratos aplicables, sin perjuicio del pago de los intereses o multas que correspondan. Pero esta facultad podra ser ejercida nicamente a los clientes industriales, comerciales y servicios especiales, ya sean pblicos o privados. Marco regulatorio e institucional de la gestin de residuos peligrosos (MRGRP) Este marco regulatorio da cumplimiento a uno de los principales mandatos establecidos por la LEGA, que es el de orientar y reglamentar el manejo de los residuos peligrosos, a partir de criterios generales que en ella se establecen. Los conceptos de Responsabilidad Objetiva para valorar daos ambientales (se presume el dao hasta que no

se demuestre lo contrario) y de Responsabilidad Solidaria (todos los involucrados en una operacin son igualmente responsables), establecidos en la LEGA, estn presentes en el MRGRP, para darle definicin y contundencia a la gestin de la Autoridad Competente para el control de estos residuos; gestin que, por lo regular, es difusa e indefinida en legislaciones sobre el mismo objeto. Amparada en las obligaciones que establecen tales responsabilidades, la Autoridad Competente podr instituir el Sistema de Permiso Operacional para el Manejo de Residuos Peligrosos, lo que le permitir monitorear las operaciones; el Sistema de Manifiestos y Rastreo, que le permitir conocer los residuos que se movilizan hacia afuera del establecimiento generador; y el Inventario de Residuos, de Generadoras y de Prestadoras de Servicios, base de datos donde se coleccionar los datos de inters para el ejercicio inteligente de la gestin. En materia de polticas para la gestin de los residuos peligrosos, el MRGRP privilegia: minimizacin en los lugares donde son generados; aprovechamiento de los residuos; disposicin final con previo tratamiento. El MRGRP reglamenta todas las fases del manejo, consolidadas en el Plan de Gestin de Residuos Peligrosos, que se propone en otra parte del Contrato. La responsabilidad por la contaminacin del suelo, ya instituida en la LEGA, es resaltada en el MRGRP. Y ms que esto, sera econmicamente viable con la implementacin del Fondo para Remediacin de Suelo Contaminado por la Disposicin de Residuos Peligrosos en Relleno , como tambin por la exigencia del Seguro de Responsabilidad Civil para Daos Ambientales , durante el periodo de operacin de un relleno especial para aquellos desechos. El MRGRP considera el Fondo especficamente para los sitios de disposicin en el suelo, para cubrir la responsabilidad a largo plazo, cuando la actividad econmica ya estara extinguida; mientras que el Seguro se aplicara durante la vida til del relleno. Productos de uso amplio y generalizado, como pilas, bateras, llantas, aceites, lmparas con vapor de mercurio o de sodio, solventes e insecticidas domsticos, reciben una atencin peculiar en el MRGRP. Los residuos de establecimientos de salud ya se encuentran bien regulados por el Reglamento para la Gestin de los Desechos de Establecimientos de Salud , aprobado por el Decreto Ejecutivo No. 111/99; as como los residuos radioactivos y aquellos vertidos o removidos de las embarcaciones, se encuentran tambin regulados por instrumentos propios; por eso se hacen las debidas referencias en el MRGRP. Un captulo importante trata de la Clasificacin de los Residuos, abarcando los Peligrosos, No Peligrosos y Especiales. En esta clasificacin, se introducen conceptos y una metodologa prctica y barata, de aplicacin inmediata, para el inmediato inicio de la gestin de los residuos peligrosos, tanto por la Autoridad Competente como por las Empresas Generadoras. El MRGRP introduce principios bsicos para una Poltica Nacional para la gestin de los residuos. Asimismo, establece definiciones y conceptos sumamente importantes para la aplicacin de leyes y reglas en materia de residuos peligrosos, que por lo regular causan grandes confusiones, como son: emisiones, efluentes, residuos, desechos, materia, sustancia, y otros. Define las responsabilidades y relaciones que se deben promover entre el Estado, las empresas Generadoras y las Prestadoras de Servicios. Disciplina temas delicados y polmicos, tales como la importacin prohibida y la exportacin de residuos peligrosos, de las

cuales Panam no se puede sustraer por ser firmante de acuerdos internacionales que se refieren al tema. El MRGRP se complementa con 23 Normas y Resoluciones Tcnicas. La definicin de competencia se presenta en el Artculo 10: El rgano Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Salud (MINSA), ser la Autoridad Competente para ejercer las facultades y competencias establecidas en la presente Ley, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras instituciones del Gobierno, de conformidad con las disposiciones legales vigentes . La clasificacin de los residuos innova de la siguiente manera: Artculo 18. Los residuos sern clasificados en peligrosos o no peligrosos, con base en listados emitidos por el MINSA o en estudios de laboratorio que utilicen los mtodos analticos autorizados y estandarizados por el MINSA, en la forma que establezca en normas que emitir, incluyndose adems en la clase especial todo residuo cuyas caractersticas sean presumidamente peligrosas e insuficientemente conocidas para identificarlos como no peligrosos. Pargrafo 1. Un residuo de la clase especial pasar a la clase no peligroso cuando su generador o poseedor compruebe, mediante los mtodos analticos referidos en este artculo, que no existe ninguna propiedad peligrosa en el residuo. Pargrafo 2. Aplcase a los residuos especiales todas las disposiciones establecidas para los residuos peligrosos en esta Ley y en actos normativos posteriores, adems de requerimientos especficos que le sean fijados por el MINSA. Borrador de normas tcnicas para la ubicacin, construccin y operacin de rellenos sanitarios, que elabora el MINSA Esta norma que se pretende crear, tomando como base el Cdigo Sanitario de 1947, slo toma en cuenta la produccin de desechos slidos no peligrosos, partiendo de una cantidad de generacin grande, la cual es aplicable a pocos municipios del pas, dejando por fuera cualquier otro que est por debajo de esos lmites de produccin.

3.3

Evaluacin de la normativa analizada

Comentario general El marco legal y de normalizacin tcnica pertinente al manejo integral de los residuos slidos no ha sido el ms especfico, como se requiere, aun siendo el problema relativamente pequeo en dimensin y variedad. De toda la legislacin y normas revisadas, resalta el hecho que en Panam existe una gran cantidad de leyes, normas generales y tcnicas, que tratan el tema de los residuos slidos de manera independiente y diferenciada, sin integrar sus contenidos, provocando en algunos casos, confusin y lucha entre las entidades que tienen relacin directa e indirecta con el asunto. Muchas de ellas no son aplicables en la prctica por diversas razones tales como falta de recursos, duplicidad de funciones entre diferentes entidades del gobierno, entre otras, convirtindose en mera retrica de aparentes derechos y deberes que no se cumplen.

En relacin con el manejo de los residuos slidos no peligrosos, no existe norma directa alguna que establezca la competencia inequvoca de un ente pblico determinado. El Cdigo Sanitario, que data de 1947, no menciona el trmino residuo slido, ni mucho menos hace ningn tipo de clasificacin, sean o no peligrosos, como se distinguen hoy da; simplemente trata el tema de basuras y aseo urbano. En dicha poca, estos conceptos no eran conocidos y tampoco eran de importancia para Panam. En consecuencia, se debera entender residuo y desecho en sus conceptos ms amplios; diferenciados en peligrosos, comunes, no peligrosos, entre otras calificaciones, no determinndose la competencia literalmente. Este Cdigo Sanitario, en el Ttulo Cuarto, Saneamiento, captulos primero y segundo, otorga amplios poderes a la Direccin General de Salud Pblica relativos a la ingeniera de salud pblica y el saneamiento , a la higiene industrial y otorga la rectora del Estado en todo lo que pueda afectar la salud humana ; hoy da esas instancias pertenecen al MINSA. La Ley No. 41/1998 fija la competencia de la ANAM como rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente; as como le da competencia para dirigir la elaboracin de normas de calidad ambiental, y la atribucin de formular las polticas pertinentes; y coexiste con el MINSA, para regular, fiscalizar y sancionar su incumplimiento. La ANAM est adscrita al MEF; por lo tanto, es representada ante el rgano Ejecutivo por conducto de dicho Ministerio. Parte de su obligacin es cooperar ptimamente con el SIAM y organismos privados, en la ejecucin de polticas y programas ambientales del gobierno; en especial, con el MINSA y con los municipios, en lo que se refiere a residuos peligrosos o no peligrosos. Debido a que la Ley No. 41 de 1998 es muy reciente, no ha sido reglamentada en su totalidad; los Decretos Ejecutivos N. 57, 58 y 59, reglamentan diferentes artculos de la Ley, concernientes a las Comisiones Ambientales Consultivas, Normalizacin Tcnica Ambiental y el Proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental, respectivamente. Constituyen los instrumentos bsicos de accin de la ANAM, que le dan los poderes necesarios a tornar efectivas sus competencias primordiales. Se observa en la Ley No. 41/ 1998, temas que pueden provocar conflictos sobre competencia entre el MINSA, la ANAM y otras entidades oficiales, especialmente en cuanto a la capacidad de aplicar sanciones. La Ley No. 41/1998 considera la competencia del MINSA en lo que concierne a residuos peligrosos y el apoyo de la ANAM. En el mbito nacional, el ente competente para administrar, regular, fiscalizar y sancionar el manejo de residuos peligrosos en cuanto a sus efectos latentes o efectivos a la salud humana es el MINSA. De la lectura de los artculos 32, 33 y 34 de dicha Ley, se colige que la ANAM es la responsable de dirigir los procesos de creacin de normas ambientales, con la participacin de las entidades competentes segn sea el caso, incluyendo la participacin comunitaria; y de manera gradual stas aplicarn dichas normas, cuyo cumplimiento est elevado al mbito nacional. Esta Ley es muy importante por tres aspectos bsicos para la gestin de los residuos slidos: (i) despeja cualquier duda sobre la obligatoria participacin de la ANAM en la coordinacin interinstitucional que requiera el sector de residuos slidos, considerando que la gestin de los mismos es una actividad que horizontalmente atraviesa varios sectores; esto es as porque una mala gestin de los residuos slidos ocasiona afectaciones al ambiente; (ii) como estrategia para facilitar esa coordinacin, el legislador dentro de la misma Ley, crea el

SIAM, el CONAM, la CCNA y las respectivas Comisiones Consultivas Provinciales, Comarcales y Distritales, cumpliendo as con la poltica de descentralizacin administrativa del Estado, y lo ms interesante y novedoso, vincula a la sociedad civil en esas comisiones, factor decisivo para el fortalecimiento institucional del sector de residuos slidos, y (iii) en forma perentoria establece la obligacin al MINSA (salud), y a la ANAM (ambiente), de coordinarse cada una en la perspectiva de su competencia. Por su parte, el Decreto Ejecutivo No. 59/ 2000, que reglamenta el Proceso de Evaluacin de Impacto Ambiental, constituye una fuente de poder administrativo, jurdico y poltico muy grande, otorgado a la ANAM, que mal llevado en la prctica puede acarrear situaciones conflictivas entre todas las entidades sectoriales; sobre todo, al momento de aplicar las sanciones a los infractores, sea de la ley ambiental o de aqullas que versan sobre salud, temas que tienen estrecha relacin al determinar las competencias y consideraciones tcnicas. En este caso, es necesario identificar sin equivocacin y de forma especfica, cundo sanciona cada entidad, sin interferir en sus facultades legales. Pues, dicha atribucin significa entrada de ingresos, que todas las entidades anhelan obtener. Sin embargo, la Ley General del Ambiente (LEGA) est moviendo los rganos del gobierno panameo hacia definiciones de competencia ms claras y acciones ms productivas en beneficio de la salud humana y del ambiente. Pero las definiciones, as como los instrumentos normativos necesarios a la accin, se incluyen en el paquete con los marcos regulatorios y las normas y reglamentos tcnicos ya propuestos (consultora JobefraSaniplan), todava parecen estar lejos de ser implementados. La ejecucin gradual de la Ley est promovida en la implantacin de las normas de calidad ambiental; como tambin, en la revisin peridica de los instrumentos reguladores y econmicos a los que se obliga cumplir la ANAM. La Ley No. 106/ 1973 es clara en cuanto a la competencia de los municipios para la gestin del aseo urbano y el aprovechamiento de los residuos. El Decreto Ejecutivo No. 111/ 1999 da el manejo diferenciado de los desechos de establecimientos de salud al MINSA. Los dos anteproyectos de leyes propuestos establecen inequvocamente la competencia del MINSA en los dos subsectores, de residuos slidos no peligrosos y peligrosos; pero no disminuye la competencia de la ANAM en la preservacin y proteccin del ambiente y de los recursos naturales, compartiendo con esta entidad la elaboracin de las normas de calidad ambiental, con sus lmites permisibles, y con ella dividiendo el control de efectos generados por residuos slidos en el ambiente, con la respectiva facultad de aplicar sanciones. Cabe observar que el concepto de salud ambiental es reciente en todo el mundo, con interpretaciones que lo ubica ms prximo del sector salud o del sector ambiente. Sabiamente, el espritu de la LEGA es de armonizar las competencias activas y otorgar a la ANAM las nuevas competencias requeridas para cumplir los objetivos de la Ley. Los instrumentos bsicos otorgados a la ANAM son la licencia ambiental y la capacidad de controlar con normas y sanciones; el mximo alcance de su accin no requiere su crecimiento desmesurado, pues puede lograrlo ejerciendo la coordinacin interinstitucional, preceptuada con nfasis en la LEGA. Con respecto a La Ley 26 de 1996, que crea el Ente Regulador de los Servicios Pblicos (ERSP), es necesario aclarar que sta se limita a s misma en cuanto a la

competencia sobre determinados servicios pblicos, dejando por fuera el tema de los residuos slidos en general; el cual, al momento de regularse debe incorporar la parte que le corresponda al ERSP, sin crear ms burocracia o contradicciones de competencia.

4
4.1

ASPECTOS INSTITUCIONALES DEL SECTOR

Planificacin sectorial y estructura funcional del sector

En Panam, no existe formalmente un sector de residuos slidos, ni una estructura institucional funcional a nivel nacional, encargada de coordinar y apoyar el manejo de los residuos slidos domsticos. La legislacin vigente, particularmente el Cdigo Sanitario, conlleva a la interpretacin de que la rectora pblica de los residuos slidos hace que stos constituyan un subsector del sector salud. Sin embargo, la descentralizacin del sector salud es un hecho desde hace mucho tiempo, e incluye el tema prioritario del agua potable y del saneamiento, a cargo del MINSA, como rgano rector, el IDAAN, como el organismo operador para los sistemas en localidades urbanas y las Juntas Comunales como las entidades operadoras para comunidades rurales. Los servicios de aseo urbano de las reas metropolitanas de Panam, San Miguelito y Coln han sido objeto de atencin del Gobierno Central, representado por sus rganos directos o por la DIMA, adscrita al MINSA histricamente y hasta septiembre de 1999, cuando se trasladaron a los municipios de Panam, San Miguelito y Coln. El resto del pas ha gestionado con sus propios esfuerzos el aseo urbano. En este aspecto, es importante recalcar que el resto comprende menos del 23% de la poblacin de asentamientos con caractersticas urbanas que requieren un sistema pblico de aseo urbano. La ausencia de una coordinacin efectiva en la formulacin de planes, programas y proyectos de nivel nacional, provincial y municipal, con la debida armonizacin y compatibilidad entre ellas, es una de las causas de la persistencia de problemas organizacionales, tcnicos y operativos para resolver sanitaria y ambientalmente la problemtica de los residuos slidos. La gestin de los residuos slidos en el pas se realiza en ausencia de polticas y estrategias nacionales, tanto para los residuos slidos de responsabilidad municipal, como para los residuos slidos peligrosos, cuya responsabilidad es del propio generador.

4.2

Anlisis de los planes y programas del sector

Como ya se ha mencionado, no existen planes y programas nacionales para este sector. No obstante, para el rea Metropolitana de Panam se han elaborado mltiples estudios y proyectos, sobre muy diversos aspectos de la gestin de residuos slidos, de los cules slo algunos pocos se han implementado. Entre esos estudios pueden mencionarse: el Plan Maestro para la Gestin de los Residuos Slidos del rea Metropolitana de Panam y Coln, 1982/83 (Consultora, Delta-Saniplan), que dio origen a la Direccin Metropolitana de Aseo, como entidad autnoma del Estado; los mencionados en el Diagnstico Preliminar1: el Estudio de la Gestin de los Desechos Slidos, como parte del Estudio del Saneamiento de la Baha de Panam, preparado por la consultora Soprin International, Inc. 1996; y el Estudio que en 1999, se contrat con el Consorcio Jobefra-Saniplan, para que hiciera conjuntamente cinco estudios sobre este tema, que son:

PANAIDIS, OPS/OMS, Diagnstico Preliminar, Anlisis Sectorial de Residuos Slidos en Panam, Octubre 2000.

I.

II. III. IV.

V.

El Diagnstico, Plan Maestro, Caracterizacin de Activos y Evaluacin de las Alternativas de Participacin del Sector Privado en el Manejo de los Desechos Slidos en el rea Metropolitana de Panam, Coln, rea Revertida y Panam Oeste. El Diagnstico, Plan de Manejo y Evaluacin de Alternativas de Participacin del Sector Privado en el Manejo de Residuos Peligrosos. La creacin de la Ley para el Manejo de los Residuos Peligrosos con sus correspondientes normas tcnicas. El Marco Conceptual Regulatorio Tarifario para la Prestacin de Servicios de Manejo de Desechos Slidos en el rea Metropolitana de Panam, Coln, reas Revertidas y Panam Oeste. Las Polticas y Diseo del Sistema de Subsidio para el Manejo de Desechos Slidos en el rea Metropolitana de Panam, Coln, reas Revertidas y Panam Oeste.

El informe final del estudio realizado por el consorcio Jobefra-Saniplan fue entregado al Gobierno de Panam en Agosto de 2000, y ltimamente, se cuenta con el Proyecto Ejecutivo de Relleno Sanitario para Coln, que substituira el de Mount Hope con la propuesta de ubicarlo en Davis, estudio realizado por la consultora F. Guardia y Asoc. , 1998. En resumen, existe un nmero apreciable de estudios sobre el tema de residuos slidos para el rea Metropolitana, pero para la mayora falta la decisin y/o los recursos para ejecutarlos. En cuanto a la planificacin que realizan los organismos operadores municipales, no trasciende de la elaboracin de los presupuestos anuales de gestin. En consecuencia, la mayora de los operadores con dificultad tratan de atender un servicio cada vez ms complejo y costoso, del cual slo se recupera por tasas una parte, a veces mnima, del costo de suministrarlo y que ms se considera como un problema que corresponde al municipio afrontarlo. El dficit que se presenta, se cubre con los fondos comunes del presupuesto general de la municipalidad, desviando as recursos que podran invertirse en otras reas como seguridad, reparacin de calles, entre otras, hacia los servicios de aseo urbano, los cuales pueden y deben ser autofinanciables. Por otra parte, el servicio de aseo se deteriora porque no pueden mantenerse los equipos e instalaciones necesarias para su correcta prestacin.

4.3

Estructura orgnica del sector

A nivel nacional, dos ministerios tienen competencia sobre el sector de residuos

slidos. El Ministerio de Salud (MINSA), ha considerado al servicio de residuos slidos como parte integrante del saneamiento bsico y, en consecuencia, a travs de las Secciones de Desechos Slidos no Peligrosos y de Desechos Slidos Peligrosos, hoy da Seccin de Sustancias y Desechos, del Departamento de Calidad Sanitaria del Ambiente, de la Subdireccin General de Salud Ambiental, hoy da Subdireccin General de Vigilancia y Control de Factores de Riesgo a la Salud Individual y Colectiva, de la Direccin General de Salud, se viene encargando de los asuntos del sector. La dispersin de funciones con otras unidades del mismo MINSA, que tambin tienen atribuciones en el rea ambiental, como lo son el departamento de Polticas Ambientales y la Direccin Nacional de Promocin para la Salud, ms la limitacin de recursos de todo orden, hacen ms dbil an su menguada accin de rectora. Ver Figura 4.1.

El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), al cual fue adscrita la ANAM, mxima Autoridad Ambiental, cuya competencia le da la rectora sobre las afectaciones que una inadecuada gestin de los residuos slidos pueda ocasionar al ambiente (suelos, aguas superficiales, subterrneas y marinas, flora y fauna), que por diversas razones, entre otras falta de reglamentacin de la Ley, y como ya se coment antes, no est realizando esa responsabilidad que la Ley le ordena perentoriamente cumplir en relacin con los residuos slidos. Su estructura orgnica y su descripcin de funciones no tienen contemplada especficamente la gestin de los residuos slidos, desde la ptica del ambiente. Ms pareciera que en esa Institucin se trata de eludir esa responsabilidad, algo que no es conveniente que contine sucediendo. Otros Ministerios que podran tener relacin, en casos especiales, son:

El Ministerio de Obras Pblicas (MOP), que puede y debe intervenir en la localizacin de obras de infraestructura, como rellenos sanitarios, que puedan localizarse en zonas que estn destinadas a desarrollos viales actuales o futuros, como es el caso del cambio de lugar del relleno sanitario de la ciudad de Panam, y El Ministerio de Vivienda (MIVI), por tener como competencia la asignacin del uso de los suelos, que como en el caso anterior, es uno de los problemas que aparecen en el momento de escoger la localizacin de los rellenos sanitarios.

Asimismo, y especialmente en el mbito de la educacin en salud y ambiental, es importante tener en cuenta al Ministerio de Educacin (MEDUC). Adicionalmente, en el nivel nacional estn: El Ente Regulador de los Servicios Pblicos (ERSP), tiene competencia para regular todos los servicios pblicos, excepto el de residuos slidos. La Autoridad de la Regin Interocenica (ARI), cuya competencia es la de recibir, administrar, custodiar e incorporar los bienes revertidos, a la economa nacional y tiene una duracin limitada hasta el ao 2005 (Ley de carcter transitorio). Segn la ley, la ARI debe coordinarse con la ANAM para la evaluacin del impacto ambiental de cualquiera de los proyectos que afecten esa regin. Uno de los principales problemas que enfrenta es el de los llamados polgonos de tiro, que no fueron limpiados por los americanos al retirarse. Son reas restringidas donde se presume que existen bombas, minas y otras armas, generalmente enterradas y no detonadas. Incluyen un relleno sanitario clausurado. El Fondo de Inversin Social (FIS), que se dedica a la capacitacin de autoridades municipales, con muy poca eficacia, por falta de inters de las mismas. Los Gobiernos Provinciales, como coordinadores con el Gobierno Nacional en lo relacionado con las polticas sanitarias y ambientales de sus territorios. Los Municipios, responsables directos y finales, por tratarse de un servicio pblico local, por mandato de la Constitucin y la Ley. En la medida de sus posibilidades y recursos, las municipalidades ejecutan el servicio de aseo directamente mediante una Unidad ms de la Administracin Municipal, dependiente directamente del Alcalde. En ese caso, el cobro del servicio se hace mediante una tasa sobre el valor de la propiedad, que como tal no tiene una relacin directa con el servicio que se presta y la calidad o cantidad de los residuos recolectados. Los ingresos por esas tasas entran a fondos comunes de la Administracin Municipal y es sta la que provee los fondos para cubrir los costos de su

funcionamiento, que a veces son utilizados para otros gastos municipales, y que siempre son mayores que los recaudos y determinan una situacin de dependencia y debilidad gerencial. En muchos casos, para el aseo urbano se contrata total o parcialmente su ejecucin (tercerizacin), pero el municipio es el responsable por el cobro de las tasas con las cuales paga al contratista. En menor nmero se dan casos de concesin de los servicios, como el Municipio de Santiago, que otorg una concesin a la Empresa CREDESOL, por 15 aos, lo que se considera mucho tiempo. Lo recomendado por la experiencia, y especialmente por la vida til de los equipos que en estos contratos suelen ser el rubro ms importante, la concesin debera ser de cinco aos, prorrogable con o sin nueva licitacin pblica, dependiendo de la evaluacin ex-post que se haga del cumplimiento del contrato de concesin original. El municipio le cobra a la empresa concesionaria el 10% del recaudo que haga por tasas establecidas por la municipalidad. Existe otra modalidad muy especial que es la del Municipio de David, donde el Consejo Municipal, basado en la Ley 106/73, cre por Acuerdo, el Servicio Municipal de Aseo (SEMA), como Empresa Pblica de la Municipalidad, pero con carcter y manejo de empresa privada. Obrando en consecuencia, SEMA contrata con un tercero la limpieza y barrido de calles y la recoleccin domiciliaria y con otro la operacin del vertedero controlado localizado en terrenos de propiedad del municipio. La modalidad utilizada por el Municipio de David es una solucin adecuada, y as parece confirmarlo los indicadores de gestin que aparecen en el rea econmico financiera de este anlisis sectorial, pues la Unidad Municipal de Gestin de Residuos Slidos se encarga fundamentalmente de la fiscalizacin de los dos contratos. Dicha unidad puede y debe ser tan pequea como los indicadores de eficiencia lo determinen. Para el caso de los residuos hospitalarios y peligrosos, corresponde al generador darle solucin a todo el proceso hasta su disposicin final. Como se coment antes, solamente el MINSA, a travs de dos Secciones y con las limitaciones de recursos que tiene, les da asesora a los municipios. Las dems instituciones del nivel nacional citadas anteriormente, se vinculan informal y descoordinadamente entre s y con las municipalidades, generalmente para casos puntuales, que deberan ser su objetivo principal.

Figura 4.1

Organigrama MINSA

Direccin Nacional de Polticas del Sector Salud

Dpto. de Cooperacin Externa

Dpto. de Anlisis de Tendencias de Salud

Dpto. de Polticas de Salud Ambiental

Direccin General de Salud Pblica

Sub-direccin General de Vigilancia y Control de Factores de Riesgo a la Salud Individual y Colectiva

Dpto. de Epidemiologa

Dpto. de Calidad del Agua

Dpto. de Calidad Sanitaria del Ambiente

Dpto. de Calidad del Agua

Seccin de Sustancias y Desechos

Direccin Nacional de Promocin en Salud

Dpto. de Tcnicas para la Promocin en Salud

Dpto. de Conducta Humana y Salud

4.4

Recursos humanos vinculados al servicio

La informacin obtenida en los municipios de Panam, San Miguelito, David, Santiago, Bugaba y Chepigana, cuya poblacin urbana suma aproximadamente 1.200.000 habitantes, y cuentan con 2.694 funcionarios, permite calcular un indicador de gestin de 2,24 funcionarios/1.000 habitantes, considerado alto, ms an porque no todos los habitantes son servidos. Este indicador debera ser prximo a 1 funcionario/1.000 habitantes servidos. La misma informacin permite desagregar los empleados en: 1.859 operarios (calificados y no) y 835 administrativos, lo que corresponde a 69% y 31%, respectivamente, del total, evidenciando un gran exceso de personal en funciones administrativas, sin correspondientes acciones que lo justifiquen. En cuanto a personal, son diversas las razones de la situacin tan decepcionante, entre stas estn los bajos salarios, mnimos incentivos y rechazo al tipo de trabajo por su desprestigio. En los distritos pequeos, se agrava la situacin por la necesidad de entrenar o capacitar al personal. Por otro lado, existe la imposibilidad de conseguir profesionales para este menester, a lo que se suma la incapacidad de esos distritos para pagarles salarios competitivos. Por consiguiente, es recomendable incrementar el nmero de profesionales en forma sensible y darles oportunidades de superacin mediante capacitacin en servicio y formal, adems de salarios competitivos con otros empleos similares. Podra ser una buena solucin para el caso panameo, la exigencia de que la ANAM, en sus Administraciones Regionales vincule profesionales calificados que puedan dar asesora a los municipios ms pequeos en la gestin integral de residuos slidos. Esta situacin requiere un programa de desarrollo de recursos humanos del sector, a todo nivel. Las Juntas Comunales creadas por la Ley No. 51 de l973, que atienden aspectos de agua potable y saneamiento, pueden representar un buen ejemplo de poltica de descentralizacin, participacin comunitaria y de accin conjunta gobierno-comunidad.

4.5

Participacin de la iniciativa privada en la prestacin de los servicios

La participacin privada en la recoleccin domiciliaria es intensa y predominantemente informal en varios municipios medianos y pequeos, as como en reas donde no se efecta el servicio regular. En los municipios que tienen un sistema de aseo organizado, es frecuente la contratacin de servicios privados y, en aos recientes, el otorgamiento de concesiones para que empresas privadas presten el servicio. El sector privado tambin tiene participacin en la recoleccin de residuos slidos domiciliarios especiales. Para esta actividad, no siempre se busca obtener la licencia o permiso de las autoridades competentes, que es necesaria cuando los residuos slidos se clasifican en peligrosos. En todos los distritos del rea en estudio existe una participacin acentuada de empresas privadas en los servicios de recoleccin. En el Distrito de Panam, cerca del 40% de los residuos slidos es recolectado por empresas privadas, y en los barrios perifricos la participacin privada es mayor, llegando a 100% en el corregimiento de Chilibre y a 50% en el de Pacora. Como excepcin, en San Miguelito la participacin privada no alcanza el 4%. En Coln, la participacin del sector privado llega a 48%, y en la Zona Libre la totalidad de los residuos slidos es recogida por empresas privadas.

En los Distritos de Panam Oeste, tal participacin llega a ndices ms elevados, en Arraijn llega al 100% con la reciente concesin de los servicios y en La Chorrera llega al 73%. En el municipio de Santiago, la participacin privada en los servicios de aseo se hace por concesin; en Penonom, San Miguelito y Chame estn en gestiones avanzadas para conceder los servicios, y varios municipios han manifestado su deseo de realizar dicho cambio. En los dems distritos ms alejados de la Capital y en casi todos los distritos pequeos, la actuacin privada es informal y muy expresiva. En todas partes se evidencia la necesidad de una regulacin para que la participacin privada sea atractiva y justa, y pueda ampliarse a un servicio eficaz a costos aceptables. Se observa que tres importantes municipios: Panam, San Miguelito y Coln, operan directamente el sistema heredado de la DIMA, compartiendo con la actividad privada los servicios de recoleccin prestados al comercio, industria y grandes generadores; San Miguelito adelanta gestiones para dar el servicio a la actividad privada. La actividad empresarial se ejerce tambin en el transporte de residuos industriales peligrosos, y en el aprovechamiento o tratamiento (muy ocasionalmente) de esos residuos. En el mercado de reciclables operan algunas empresas privadas y organizaciones no gubernamentales (ONG). Algunas asociaciones y ONG ofrecen asesora a los municipios, moderadamente. En ese aspecto, dos ONG merecen las siguientes consideraciones: todava

PANAIDIS. Captulo Panameo de la Asociacin Interamericana de Ingeniera Sanitaria y Ambiental (AIDIS): Su principal participacin en el sector ha sido la capacitacin de recursos humanos y, en casos especficos, directamente o a travs de sus asociados, ofrece asesora tcnica o apoyan proyectos. AMUPA. Asociacin de Municipios de Panam: Por su naturaleza, constitucin, fines y objetivos, puede representar un papel importante en el aporte de capacitacin y organizacin a los municipios, en base a la autonoma que les concede la Ley 106, y promoviendo la cooperacin intermunicipal.

4.6

Anlisis institucional del sector

Como resultado del anlisis institucional realizado fue posible identificar los siguientes aspectos relevantes: Se observa un esquema institucional difuso y complejo, constituido por la totalidad de las municipalidades, responsables del servicio y unas instituciones del orden nacional, dependientes de diferentes ministerios sin mayor coordinacin. No se identifica en Panam un ordenamiento funcional en trminos de la estructura institucional del sector de residuos slidos, como ocurre con otras reas de servicios pblicos domiciliarios, como es el caso del suministro de agua potable y saneamiento, de energa elctrica, telecomunicaciones, entre otros. Este esquema orgnico vigente para el sector de residuos slidos es indefinido en cuanto responsabilidades institucionales. En la actualidad, se cre la ANAM, como la entidad

autnoma rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente; existe el inters del MINSA de constituirse la autoridad rectora del subsector de residuos slidos, con sobrada justificacin ya que una mala gestin de los residuos slidos puede ocasionar, adems de afectaciones graves al ambiente, problemas en la salud humana, y sta s es su responsabilidad. Para constituirse como autoridad rectora del subsector de residuos slidos, el MINSA tiene preparado, un Anteproyecto de Ley, por el cual se dicta el Marco Regulatorio e Institucional del sector de Residuos Slidos no Peligrosos. El proyecto de Ley contempla la creacin de programas y proyectos y la obligacin del Estado de otorgar o asignar los fondos para la ejecucin de los mismos, incluyendo los recursos econmicos, financieros y humanos necesarios para ejercer las funciones de rectora. Existe ineficiencia gerencial en la gestin de residuos slidos en la casi totalidad de las instituciones prestadoras de los servicios (municipios y privados), lo cual se traduce en coberturas bajas y mala calidad de los mismos. Ninguno de los Organismos Operadores, alcanza la autofinanciacin de los servicios de aseo urbano, por ineficiencias gerenciales, bajas tasas o por una recaudacin muy inferior al costo de su prestacin. Las instituciones que intervienen en el "sector de residuos slidos" carecen de suficientes recursos humanos, logsticos, presupuestales e instrumentos de gestin, para realizar las funciones polticas, normativas, asesoras, de vigilancia y control, atribuidas al mbito nacional. Las provinciales no tienen funciones claramente definidas sobre los municipios, ms all de las enunciadas en la Constitucin Nacional. La orientacin, colaboracin y coordinacin no han sido las pautas que rigen las relaciones entre la autoridad y el operador, es decir entre quien ejerce funciones de vigilancia y supervisin y el que presta el servicio integral de residuos slidos. Se observa una falta generalizada de informacin sobre la gestin de los residuos slidos en las municipalidades (especialmente de informacin gerencial), e incipiente o ninguna informacin sobre residuos slidos en los organismos nacionales relacionados. Existen muchos datos, pero no un sistema de informacin gerencial nico, confiable y oportuno, que sirva de herramienta de planificacin y evaluacin de gestin. Existe una incipiente y no bien reglamentada y regulada participacin del sector privado en la gestin de los residuos slidos, desperdicindose as las capacidades tcnicas y financieras tanto nacionales como internacionales en beneficio del sector. Esto se agrava por la existencia generalizada de mitos sobre las inconveniencias de la participacin del sector privado en la gestin de los residuos slidos. Se observa ausencia de instituciones y funciones rectora y reguladora de la prestacin de este servicio, que definan claramente las reglas de la participacin privada, y los derechos y deberes de los usuarios. La competencia del Ente Regulador de los Servicios Pblicos (Ley No. 26 de 1996), cuya competencia slo abarca los servicios pblicos de abastecimiento de agua potable, alcantarillado sanitario, electricidad, telecomunicaciones, radio y televisin, as como la trasmisin y distribucin de gas natural. Uno de los aspectos ms relevante en la gestin de los residuos slidos en las municipalidades, es el de la insuficiencia, poca capacitacin, bajos salarios y el nmero escaso de los recursos humanos vinculados a estos servicios. Esto fomenta la desercin e

inestabilidad permanente y ocasiona una alta rotacin del personal. Lo anterior es especialmente vlido en aspectos tcnicos, operacionales y administrativos. Tampoco existen programas de capacitacin y desarrollo de los recursos humanos vinculados al servicio, no obstante que se han realizado muchos esfuerzos por promover entre las autoridades municipales la importancia de fortalecer la gestin de los residuos slidos, con muy poca respuesta de esas autoridades.

5.

ASPECTOS ECONMICO-FINANCIEROS

El producto interno bruto (PIB) de Panam mostr durante los primeros aos de la dcada del 90 un crecimiento poco significativo tendiendo a ser estable. Durante el perodo de 1994-1997 se registr un aumento de 2,9% a 4,7% (Panam, Estudio sobre Pobreza. Banco Mundial, 2000). Durante este perodo se logr la implantacin de algunas reformas econmicas, entre las cuales se destaca la participacin del sector privado en los siguientes aspectos: Privatizacin de los servicios pblicos de electricidad y telecomunicaciones. Privatizacin de los puertos. Apertura a la participacin privada de actividades dominadas por el sector pblico en las finanzas, construccin, operacin y mantenimiento de carreteras.

Otras reformas econmicas estuvieron orientadas a la promocin de la competencia con la eliminacin de los controles de precios y el establecimiento de un marco antimonopolio y de proteccin al consumidor a travs de la regulacin de la calidad de los servicios y la promocin de la libre competencia, simultneamente con la liberacin del rgimen comercial. En el aspecto econmico, el peso relativo de la gestin municipal en lo que a gasto pblico se refiere presenta una proporcin del 1,5% del total del gasto pblico. La representatividad de fuerza laboral municipal representa el 3,9% del total de empleados pblicos segn datos de 1998. En aspectos de infraestructura bsica, el Estudio de Niveles de Vida (ENV-97) mostr que el 91% de las reas urbanas de la Repblica tena cobertura de servicios de recoleccin de desechos slidos y slo un 15% en las reas rurales contaba con ese servicio, resultando en una cobertura total nacional de 59%. El estudio no discrimina el tipo de servicio. En el aspecto social, los resultados del ENV-97 demostraron que en las reas rurales se percibe mayor participacin comunitaria en temas de agua y basura. La participacin comunitaria en las reas urbanas en el mismo tema no fue significativa.

5.1

Gestin presupuestaria y financiera de los servicios de aseo urbano

La importancia de la magnitud econmica y el proceso de ejecucin presupuestaria y financiera en la gestin de los residuos slidos urbanos en el pas puede asociarse al modelo en el cual se ajusta la estructura administrativa y operacional de esa gestin. El manejo de los residuos slidos est diversificado en cuanto a estructura administrativa se refiere. Pueden mencionarse diferentes modelos presentes en los municipios, en algunos casos relacionados con el tamao de la poblacin servida, en otros con la disponibilidad de recursos tcnicos y financieros. Los municipios de la muestra efectuada en este anlisis sectorial, permitieron establecer la existencia de modelos de estructuras administrativas operacionales de acuerdo a la estructura municipal en la cual se desempean: Estructura Administrativa y Operacional de Aseo dependiente del Gobierno Municipal. Direccin Municipal de Aseo Urbano de Panam y San Miguelito (DIMAUD). Departamento de Aseo en el Municipio de Bugaba.

Departamento de Ornato y Aseo en el Municipio de Chepigana. Estructura Administrativa y Operacional de Aseo no dependiente del Gobierno Municipal.

Empresa Municipal, SEMA, S. A., en el Municipio de David. Empresa Privada, por concesin, CREDESOL, S. A., en el Municipio de Santiago.

En los municipios estudiados, la gestin financiera se da bajo los parmetros normales de la administracin pblica panamea, sobre todo en aquellos de tipo municipal que estn en la Administracin Directa. Adems, el modelo empresarial municipal muestra la misma administracin del sistema de cuentas, por su carcter de empresa pblica. Todas las modalidades analizadas, con excepcin de la empresa municipal, estn sujetas a la auditora previa y posterior a la administracin de cuentas. La empresa municipal solo recibe auditora posterior a la administracin de cuentas. El modelo de ejecucin privada recibe auditora para la determinacin de la cuota de participacin del Municipio. No se identific un sistema de costos en los servicios de aseo municipales estudiados. En stos, con excepcin de David, las recaudaciones son depositadas en una cuenta comn municipal y son administrados dentro de la estructura municipal. El sistema de compras de insumos y pago de gastos se da mediante el sistema normal contable municipal, con auditora previa y posterior, por la Contralora General de la Repblica, de las cuentas afectadas en el servicio. El modelo utilizado en David ha permitido establecer un sistema de cuentas en las que los fondos son manejados separadamente del sistema de cuentas municipal, con la salvedad que los uditos son realizados a posteriori por la Contralora. Esto permite que los desembolsos fluyan con mayor rapidez, por la disponibilidad de fondos en las cuentas de la empresa municipal. Durante el presente anlisis, no fue posible la investigacin directa sobre el sistema de cuentas de los contratistas, pero se presume una rentabilidad aceptable sobre los servicios prestados. En distritos cuya gestin de residuos slidos urbanos es pequea (Chepigana), pudo notarse la utilizacin de recursos tcnicos de otras instituciones (vehculos y maquinaria del MOP) al servicio del sistema de recoleccin y disposicin, sin que los costos generados sean cargados al Municipio.

5.2

Disponibilidad de crditos y las inversiones requeridas por el sector

Los servicios de aseo urbano en Panam no cuentan con financiamiento firme a nivel institucional. El nico municipio que declara haber obtenido financiamiento externo es el Municipio de Panam, por el orden de 2,5 millones de balboas para la compra de equipo rodante, aunque slo muestra un servicio a la deuda global del municipio por B/. 507.780,00, que no identifica exclusivamente el objeto de la deuda. Los dems municipios estudiados no mostraron servicio a deuda ni amortizacin de crditos significativos en sus sistemas de cuentas. La Empresa Municipal SEMA, S. A. del Municipio de David ha concretado B/. 700.000 en concepto de prstamo hipotecario para la adquisicin de terrenos y edificio propio para la empresa. Dado que la aprobacin del crdito es reciente, no se han identificado amortizaciones a capital ni pago de intereses. Considerando este patrimonio, la relacin estudiada en el apartado anterior se reduce al rango de 25-30% del presupuesto municipal, mejorando la calidad del modelo utilizado. Cabe destacar que el sistema de cuentas municipales no involucra este manejo financiero de la empresa.

5.3

Indicadores de costos y desempeo de la administracin financiera de los servicios

Los indicadores econmicos deben ser evaluados en conjunto con los indicadores de productividad o desempeo tcnico, que son objeto del captulo 6 de este Anlisis Sectorial.

5.3.1 Tasa o tarifa de aseo urbano mensual, por vivienda

Se observ la siguiente estructura tarifaria residencial en cada municipio de la muestra.

Cuadro 5.1

Tasas y tarifas mensuales de los servicios urbanos - Ao 2000 (US$ / mes) Promedio Aritmtico
6,62 6,62 2,55 2,00 0,00 4,00

Distrito
Panam San Miguelito David Bugaba Chepigana Santiago

Valor Mnimo
1,75 1,75 1,10 2,00 0,00 3,00

Valor Mximo
11,50 11,50 4,00 2,00 0,00 5,00

Fuente: Entrevistas a municipios para el presente ASRS.

El Cuadro 5.1 permite comentar que los servicios de mayor costo al usuario no son los ms eficientes (municipios de Panam y San Miguelito), mientras que aquellos con menor costo al usuario tienen sus particularidades. El municipio de David, el cual mantiene una calidad del servicio alta, eficiencia de recoleccin alta y baja disponibilidad de personal asignado al servicio de aseo, est entre los de menor costo promedio al usuario, lo que indica un buen rendimiento econmico en el modelo. Bugaba muestra una baja tarifa, pero los otros indicadores de calidad y eficiencia son bajos. La empresa operadora del servicio de aseo en Santiago an no cuenta con clientela suficiente para generar datos y establecer una comparacin de indicadores adecuada.

5.3.2 Porcentaje del pago de los servicios de aseo urbano sobre el sueldo mnimo (% S.M.)

%S.M. =

Tarifa Mnima Mensual de Aseo_x 100 Salario Mnimo

De acuerdo a los valores del cuadro anterior, se presenta el resultado del indicador en el Cuadro 5.2.

Cuadro 5.2

Porcentaje de pago sobre el sueldo mnimo (% S.M.) Ejercicio 2000 Valor Mnimo (US$) 1,75 1,75 1,10 2,00 N/D 3,00 Salario Mnimo (US$) 253,50 253,50 253,50 253,50 253,50 253,50 % S.M.
0,69 0,69 0,43 0,79 0,00 1,18

Distrito
Panam San Miguelito David Bugaba Chepigana Santiago

Los valores anteriores pueden compararse con los del Cuadro 5.3, desarrollado para pases con ingreso financiero per cpita similar al de Panam:

Cuadro 5.3

Costos promedios de los servicios de aseo urbanos en otros pases Unidad

US$ / Ton % del ingreso medio familiar % del ingreso medio familiar % del ingreso medio familiar % del ingreso medio familiar

Servicios
Recoleccin, Barrido y Confinamiento Recoleccin Barrido Confinamiento Todos los Servicios
Fuente: Jobefra-Saniplan, 1999.

Costo medio de los servicios

20-50 0,50-1,00 0,10-0,20 0,05-0,20 0,65-1,40

El costo mnimo de 0,65% del ingreso medio familiar es comparable a las tasas cobradas en los municipios analizados, conforme se demuestra a continuacin. Tomando en consideracin el monto de B/. 362.00 por mes, que representa la lnea de pobreza del ingreso medio familiar, segn fue definido en la ENV 97, elaborada por el MEF, el % S.M. result estar ubicado entre 0,55% a 0,30%, por lo que se encuentra debajo del ndice mnimo encontrado en pases con ingresos similares a los de Panam. En otras palabras, el porcentaje de pago con los servicios de aseo urbano sobre el sueldo mnimo de una familia pobre en Panam sera menor, considerando un ingreso familiar de B/. 362.00 por mes, como se observa en el Cuadro 5.4. Se debe considerar el ndice 0,65% del ingreso familiar mnimo como el estndar del esfuerzo - lmite, o sea, la capacidad de pago de la familia por el servicio.

Cuadro 5.4 Distrito

Panam San Miguelito David Bugaba Chepigana Santiago

% S.M. y el estndar (%) - Ao 2000 Esfuerzo de Pago en Panam 0,48 0,48 0,30 0,55 0,00 0,83 Esfuerzo Lmite (Estndar) 0,65 0,65 0,65 0,65 0,65 0,65

La excepcin es el municipio de Santiago, cuyo modelo privatizado, sin participacin municipal, debe estar afectando los costos del servicio de aseo urbano y afectando a los usuarios al aumentar su esfuerzo para pagarlos. El modelo de empresa municipal, en David, es el que presenta el valor ms bajo, pero se identific en ste un subsidio municipal de US$ 235.000 para el balance presupuestario. Este valor bajo, aunado al subsidio recibido, representa una posibilidad de revisin de las tarifas mnimas, para reducir la subvencin y establecer un balance del esfuerzo de pago con el costo del servicio, comparando los valores de los pases vecinos.

5.4

Generacin de ingresos y costo del servicio de aseo urbano

La generacin de ingresos de los municipios provienen del cobro de impuestos municipales, cobro de tasas por el servicio de aseo, y en algunos municipios por medio de subvenciones de parte del Gobierno Central.

Cuadro 5.5

Presupuesto municipal y del servicio de aseo urbano (US$) y recaudacin estimada en el 2000 Presupuesto Municipal Asignado 55.210.993 10.959.740 2.455.000 847.900 ND 244.194 Presupuesto destinado al Servicio de Aseo 18.210.993 4.500.000 1.761.948 25.000 N/D 16.649 Recaudacin Estimada
18.210.993 3.527.908 824.670 25.000 N/D 500

Municipio
Panam San Miguelito David Bugaba Santiago Chepigana

Fuente: Direccin de Presupuesto de la Nacin, MEF; SEMA. N/D: No Determinado.

Los costos del servicio de aseo urbano pueden estimarse sobre la base de los presupuestos anuales asignados a los municipios para prestar los servicios de aseo urbano.

El balance presupuestario para el ao 2000 en la Empresa SEMA, del municipio de David, proviene de la obtencin de un crdito hipotecario por US$ 700.000, para uso de inversiones en el sector, el cobro de la tarifa de aseo y, como se mencion anteriormente, una subvencin municipal de US$ 235.000. El resto de los municipios genera los recursos deficitarios de la recaudacin para el balance presupuestario anual.

Cuadro 5.6 Municipio

Gasto presupuestario per cpita con servicio de aseo urbano Ao 2000 Poblacin (hab.)
704.117 291.769 118.362 25.275 3.565 58.833

Panam San Miguelito David Bugaba Chepigana Santiago

Presupuesto Anual US$ 18.210.993 4.500.000 1.761.948 N/D 16.649 -

Gasto per Cpita (US$/hab.ao) 25,86 15,42 14,88 --4,67 -

Asimismo, puede indicarse que entre los municipios ms eficientes en el servicio de aseo, y de mayor eficiencia en el personal, el gasto presupuestario per cpita es ms bajo en David que en Panam y San Miguelito, lo que redunda en mejor eficiencia y calidad de servicio. Por otro lado, los recursos destinados al pago de salarios se presentan en el Cuadro 5.7. Ntese que en el municipio con mejores indicadores de calidad y eficiencia del servicio, los funcionarios son mejor pagados en 47% ms que el promedio de los dems municipios analizados.

Cuadro 5.7 Municipio

Panam San Miguelito David Chepigana

Erogacin en salarios mensuales Gasto Mensual (US$) 131.740 12.823 78.000 11.920 Promedio (US$/Empleado) 287,01 200,36 361,11 248,33

Nmero de Empleados
459 64 18 4

5.4.1 Eficiencia en la cobranza

Eficiencia = Cobro Efectivo _ x 100 Valor Facturado

Para efecto de poder calcular la eficiencia de la cobranza, se utilizan algunos valores histricos de la DIMA para 1998, y para el modelo de empresa municipal se usan los valores del ao 2000. La alta eficiencia en la cobranza est asociada a la facturacin con el servicio de abastecimiento de agua potable.

Cuadro 5.8 Municipio

Panam San Miguelito David

Eficiencia de la cobranza 1998 2000 Recaudacin por Cobros 12.392.447 1.250.959 604.215 Eficiencia del Cobro (%) 79,4 51,4 83,9

Facturacin Estimada (US$) 15.613.335 2.434.364 720.000

Fuente: Jobefra-Saniplan - 1999; SEMA, S. A.

Considerando los valores de eficiencia de la cobranza, se puede decir que son bajos. Ntese, que la menor eficiencia de cobro se verifica en el municipio que refleja mayor diferencia entre la facturacin estimada y lo recaudado, siendo que una mejor eficiencia en el cobro mejorara su balance presupuestario. La situacin no ha cambiado sustancialmente, puesto que en los municipios de Panam y San Miguelito utilizan el mismo mtodo de cobranza que se usaba cuando estaban centralizados en la DIMA, los modelos de estructuras administrativas y operacionales con dependencia municipal tienden a ser ineficientes en el cobro de la tarifa, por lo que no se percibe indicios de mejora en el corto plazo. Los municipios que administran los sitios de disposicin final de residuos slidos municipales generan ingresos por disposicin de residuos slidos no facturados por ellos, sino como servicios a otros municipios. En el caso del Municipio de Panam, que administra el relleno sanitario de Cerro Patacn, en el cual se reciben los residuos domiciliarios del Distrito de San Miguelito y parte de los residuos recolectados en el Municipio de Arraijn, pero este municipio no recibe pago alguno por el servicio de disposicin final. El Cuadro 5.9 muestra el dficit estimado, en concepto de ingresos generados, por el servicio de disposicin final al Municipio de Panam.

Cuadro 5.9

Dficit de ingresos por disposicin final

Municipio
Arraijn San Miguelito

Cantidad Estimada de Residuos Depositados en el Relleno Sanitario de Cerro Patacn (ton) 18.475* 104.670,9**

Costo Total de Disposicin (US$)

314.075 1.779.405,3

* Dato obtenido de las estimaciones de Jobefra-Saniplan. **Proyectado hasta diciembre con los datos enero-agosto de 2000

Puede observarse que el costo de la sola disposicin final de los residuos municipales del Municipio de San Miguelito incrementara en 40% su presupuesto municipal en el rubro del servicio de aseo urbano, cantidad que actualmente no est siendo presupuestada ni pagada. En el caso de Arraijn, el presupuesto de ingresos en el rengln de Aseo es muy bajo, en comparacin con los requerimientos para la disposicin, sin incluir las dems actividades relacionadas.

5.5

Magnitud financiera de los servicios de aseo urbano

El porcentaje del presupuesto municipal que se asigna a los servicios de aseo urbano representa cerca del 33% en el Municipio de Panam, 41% en San Miguelito, aproximadamente 7% en Chepigana, aunque el servicio solo se brinda en La Palma y alrededores, y 2,9% en Bugaba. En David llega al 41,8%, pero si se excluye el crdito hipotecario de US$ 700.000, utilizado para inversin inmobiliaria de la empresa SEMA, el porcentaje baja a 30,2%; y si adems se excluye el subsidio municipal de US$ 235.000 a la empresa, donacin hecha para mantener el nivel bajo de la tasa residencial, el porcentaje baja a 25,2%; esas cantidades fueron incluidas para balancear el presupuesto de la entidad, que es una empresa municipal. Otro aspecto importante de destacar es que el municipio de Santiago no incluye en su presupuesto la actividad operativa del servicio de aseo urbano. En este municipio, a la empresa privada concesionaria le corresponde la comercializacin del servicio segn los patrones y tarifas establecidos por Acuerdo Municipal, ms la entrega del 10% de participacin en la recaudacin bruta de la empresa, para cubrir costos del municipio.

Cuadro 5.10

Presupuesto municipal y de los servicios de aseo, y recaudacin estimada para 2000 Presupuesto Municipal Asignado($US)
55.210.993,00 10.959.740,00 2.455.000,00 847.900,00 ND 244.194,00

Municipio
Panam San Miguelito David Bugaba Santiago Chepigana

Presupuesto de los Servicios de Aseo ($US)

18.210.993,00 4.500.000,00 1.761.948,00 N/D N/D 16.649,00

Recaudacin Estimada ($US)

18.210.993,00 3.527.908,00 899.000,00 25.000,00 N/D 500,00

Fuente: Direccin de Presupuesto de la Nacin, MEF; SEMA, S. A.; Informantes. N/D: No Determinado.

Es importante resaltar que la percepcin colectiva de los principales problemas de la comunidad en el rea urbana, en porcentaje relativo, detectada por la Encuesta de Niveles de Vida (ENV-97), el servicio de aseo urbano lleg al 1,8% del total, siendo muy bajo en comparacin con el resto de los servicios pblicos (Agua, Alcantarillado, Telefona y Electrificacin, Salud Curativa, Educacin, etc.). Esta situacin contrasta con el elevado peso relativo de los presupuestos del servicio de aseo urbano en los presupuestos municipales.

Segn los datos obtenidos, San Miguelito no alcanza a recaudar ms del 80% de los ingresos estimados. Es necesario sealar algunos aspectos importantes relacionados con los presupuestos asignados para cada unos de los municipios estudiados:

La relacin de presupuestos se realiz incluyendo los presupuestos de inversin y funcionamiento municipales. En el caso de Bugaba, no es posible separar las actividades de aseo del presupuesto municipal, y slo se incluye la propuesta de ingresos programados del servicio.
En el caso David, el presupuesto municipal no incluye a la SEMA, por lo que se incluy como parte de ste para homologar las comparaciones.

Cabe destacar que en la estructura presupuestaria (Presupuestos de Ingresos) de los Municipios de Panam y San Miguelito, aparecen incluidos los ingresos por Venta de Servicios de Aseo y Recoleccin de Basura para el ao 2000, dada su reciente municipalizacin. En aos anteriores, no exista recaudacin en dicho rengln. Caso contrario ocurre en el Distrito de David, en el que a partir de 1999 desaparece del presupuesto la recaudacin, dada su separacin de la estructura presupuestaria municipal. La magnitud financiera del sector de residuos slidos se puede apreciar a travs de las estimaciones hechas, a nivel macro, en los cuadros 10.1 y 10.2 que se presentan en el Captulo 10. Estos cuadros contienen datos de las cantidades que se podran recolectar en los distritos panameos y los costos correspondientes.

5.6

Mantenimiento de equipos y adquisiciones de bienes y servicios

En primera instancia, para el mantenimiento de los equipos el presupuesto est disperso en diferentes partidas presupuestarias, entre las que se pueden mencionar: Otros Servicios Personales (080), Servicios Especiales (172), Mantenimientos o Reparacin de Maquinaria (182) y Repuestos (280). Cabe destacar que estas partidas presupuestarias se comparten con otras actividades que, por definicin o justificacin, coinciden en el rubro presupuestario, dentro de la misma unidad administrativa. Adems, los trmites obedecen a los mismos pasos regulares de cualquier contratacin de bienes o servicios. El procedimiento de desembolsos se sintetiza en la Figura 5.1.

Figura 5.1
1. Solicitud del Desembolso en la Unidad Tcnica

Desembolsos para el Mantenimiento de Equipo

2. Generacin de Documentos en la Unidad Administrativa 3. Reserva Presupuestaria en Control Fiscal

6. Expedicin de Criterio Tcnico de Aceptacin

5. Adquisicin Fsica de Bienes y Servicios

4. Contratacin del Gasto en la Unidad Administrativa

7. Pago Cuentas Desembolsos efectivos

de o

Los pasos 1 y 2, generados por la necesidad del mantenimiento, son los que tienen menos tiempo de duracin. Puede estimarse el tiempo de ejecucin de 1 a 2 das, siempre que las partidas presupuestarias afectadas contemplen el gasto. De lo contrario, se requiere de transferencia de partidas presupuestarias, cuyo trmite tiene una duracin mayor a los 30 das. El cuello del proceso est en los pasos 3 y 4, en el que interviene la auditora previa en la verificacin de montos, reservas y disponibilidad de dineros frescos para la ejecucin del desembolso. El paso No. 3 es exclusivamente llevado a cabo por la Unidad de Control Fiscal de la Contralora General de la Repblica, y puede llevar hasta 30 das. El paso No. 4 es desarrollado por la Unidad Tcnica, de acuerdo al monto propuesto para el desembolso, ajustndose a los procedimientos de contratacin pblica que indica la Ley, que pueden llevar de 15 a 60 das. Esta contratacin puede requerir del refrendo de contrato por el Contralor General de la Repblica, en el caso extremo (montos mayores de US$ 50.000), en cuyo caso requiere de 30 das adicionales. El paso No. 5 depender del procedimiento de contratacin utilizado y la disponibilidad del producto o servicio solicitado, en el mercado local. Luego de realizada la contratacin, se espera para la adquisicin de los bienes o servicios por 30 a 90 das, hasta lograr su efectividad. Una vez recibido el bien o servicio a satisfaccin de la Unidad Tcnica interesada, se requiere, en el manifiesto de recepcin, el criterio tcnico de aceptacin para hacer efectivo el pago de la factura, trmite que por lo regular oscila entre 15 y 30 das. El pago de las facturas ocurre, por lo general, entre 30 y 90 das posteriores a la presentacin de la cuenta en la Unidad Administrativa correspondiente. En resumen, una adquisicin de bienes o servicios con programacin presupuestaria previa, disponibilidad de fondos en la partida presupuestaria correspondiente, con procedimiento de

compra menor, criterio tcnico favorable y trmite expedito, dura entre 90 y 120 das en ser ejecutada, desde el momento en que se genera la necesidad.

5.7

Criterios y mtodos de cobranza de los servicios de aseo urbano

Se identifican tres modalidades para el cobro de los servicios de aseo urbano: (i) cobro realizado de puerta en puerta; (ii) facturacin a travs de los servicios de agua potable brindados por el IDAAN, y (iii) facturacin por pago voluntario en ventanilla municipal. Estas modalidades se basan en acuerdos firmados por las autoridades municipales en los cuales se han determinado las tarifas y tasas. En municipios pequeos, generalmente los servicios son brindados por el municipio sin cobro especfico para los usuarios residenciales. Este es el caso de Chepigana. Las modalidades para el cobro, en los municipios investigados se presentan continuacin en el Cuadro 5.11.

Cuadro 5.11 Sistema de cobros en los municipios investigados Municipio

Panam San Miguelito David Santiago Bugaba Chepigana

Sistema de Cobro y Recaudacin

Tasa de Aseo Tasa de Aseo Tasa de Aseo Tasa de Aseo Tasa de Aseo Sin cobro especfico, solo a comercios

Modalidad de cobro
IDAAN IDAAN Pago en ventanilla Pago en ventanilla y puerta a puerta Puerta en puerta y ventanilla

5.8

Catastro de usuarios municipales

La importancia de un catastro de usuarios radica en dos temas fundamentales:

La discrecionalidad del pago de la tasa de aseo en los municipios que no tienen convenios de cobro con otro servicio pblico, como el de agua o energa elctrica; la base de planeamiento y control de los servicios y de su expansin, con las consecuentes necesidades, inversiones, costos e ingresos.

Debido al sistema tributario nacional, en los municipios no ingresan dineros por impuesto a los bienes inmuebles, sino que stos son de carcter nacional, recaudados por el MEF. Los municipios no ligan el catastro de tierras con las recaudaciones municipales. Aunque existen partidas presupuestarias para registrar los ingresos de Tasa de Aseo y Limpieza, la mayora de los municipios carecen de un catastro de usuarios residenciales aplicable al cobro de la tasa de aseo. Esa falla puede ser minimizada en cuanto a los usuarios del comercio, industria y servicios, que pagan al municipio los impuestos a las actividades econmicas respectivas. En el marco de la reduccin de la pobreza, planteado en el estudio de niveles de vida, se requiere de ampliar el rgimen de propiedad de la tierra, a travs de la modernizacin de los

servicios de administracin de la tierra, y el lanzamiento de un programa nacional de legalizacin de la tenencia. Los resultados de este programa beneficiaran grandemente la caracterizacin y catastro de usuarios de servicios. Como se observa en el Cuadro 5.12, el porcentaje de usuarios que aplicaran obligatoriamente el impuesto actual a los bienes inmuebles no supera el 33%.

Cuadro 5.12 Tenencia de la tierra en Panam (%) Tipo de Tenencia

Arrendamiento Propia Con Ttulo Inscrito Con Ttulo en Trmite Sin Ttulo ni Escritura Ocupada sin Rgimen Total

rea Urbana
19 69 33 17 20 12 100

rea Rural
3 87 15 9 63 10 100

Total del Pas

13 76 25 13 38 11 100

Fuente: Panam, Estudio sobre Pobreza , Banco Mundial, 2000.

5.9

Gestin financiera de los residuos slidos no ordinarios

La gestin de los residuos slidos no ordinarios no se da en forma separada de la gestin de residuos slidos urbanos, pero s se aplican tarifas ms altas al manejo de ellos, cuando los usuarios son empresas comerciales o industriales. Frecuentemente, los propios generadores llevan o contratan transportistas para llevar sus residuos al vertedero o a un reciclador, mientras est pagando una tasa al municipio. Los establecimientos de salud, en su mayora de propiedad pblica, no pagan por los servicios, como regla general. Pudo identificarse en Panam y San Miguelito el catastro de usuarios grandes generadores (industrias, comercio, instituciones de salud, que entregan ms de 500 litros/da de desechos), organizado desde la extinta DIMA. Estos dos municipios siguen atendiendo a grandes generadores, as como el de David. En cualquier caso, no se prev la recoleccin de residuos peligrosos, por los servicios de aseo, que son manejados por transportistas privados (licenciados o no para eso). El plan tarifario propuesto en el estudio ya citado de Jobefra-Saniplan establece las tarifas rentables para esos servicios. Los municipios no cuentan con la capacidad tcnica necesaria para el manejo de los residuos slidos no ordinarios, ni tampoco para cualificarlos ni cuantificarlos, y catalogar sus generadores; asimismo, no es posible separar la gestin de esos residuos en las cuentas municipales (lo que facilitara el control de costos). Mientras no sea posible la gestin separada en el sistema de cuentas municipales, se puede empezar por el concepto de tasacin de negocios y el correspondiente registro de los usuarios por tipo de actividad. En este catastro es posible determinar la informacin relacionada con Impuestos

Municipales Indirectos (Impuesto Municipal por Actividades Comerciales y de Servicios, Impuesto Municipal por Actividades Industriales), pagados por dichos usuarios. Para efecto de planeamiento, es posible estimar la calidad y la cantidad de residuos slidos generados por los tipos corrientes de actividades econmicas, y chequear las cantidades que llegan al vertedero, y as ajustar los costos e ingresos, bajo una fiscalizacin del manejo. En los distritos pequeos y, gradualmente, en los grandes, se debe cuantificar directamente los residuos que se ofrecen a la recoleccin y los generados en los establecimientos comerciales, de servicios e industriales, y entonces aplicarles tarifas justas, racionalmente calculadas. Para una primera aproximacin, se puede tomar la generacin de residuos slidos no peligrosos de tales establecimientos como porcentajes de las cantidades de generadores ordinarios (residencias y pequeo comercio), ajustadas mediante investigacin en campo. Este fue el criterio adoptado por Jobefra-Saniplan, que logr los parmetros suficientes y especficos para estimar las cantidades y los costos del manejo en el rea de su proyecto. La magnitud econmica de ese manejo se puede sintetizar en las siguientes observaciones: (i) Representa el 10% del aporte por los servicios ordinarios, en los distritos pequeos, 20% en Coln y 35% en Panam; (ii) El costo, (ya incluido un subsidio cruzado para los hogares pobres) lleg a US$ 71,70 por tonelada, al paso que sera de US$ 51 la tarifa para la tonelada de desechos slidos ordinarios, y El manejo externo de los desechos hospitalarios representa menos que 1% de los costos ordinarios totales.

6.

ASPECTOS DE LA GESTIN TCNICO OPERATIVA DE LOS SERVICIOS DE ASEO URBANO

Para el desarrollo de los aspectos tcnicos, el Anlisis Sectorial se bas en estudios realizados y entregados a mediados de 2000 por el Consorcio Jobefra-Saniplan sobre residuos slidos. Dicho estudio abarc las reas metropolitanas de Panam, San Miguelito y Coln, as como las reas de Arraijn, La Chorrera y Capira, tambin se bas en las visitas de campo realizadas a los Municipios de Chitr, Santiago y David.

6.1

Servicio de aseo urbano del distrito de Panam

El rea potencial para un servicio de aseo urbano en el Distrito de Panam est constituida por 18 corregimientos: San Felipe, El Chorrillo, Santa Ana, Calidonia, Curund, Betania, Bella Vista, Pueblo Nuevo, San Francisco, Parque Lefebre, Ro Abajo, Juan Daz, Pedregal, Chilibre, Las Cumbres, Pacora, Tocumn y Ancn. El corregimiento de Ancn comprende las reas Revertidas de la Regin Pacfico.

6.1.1 Recursos materiales y humanos asignados a la DIMAUD-Panam

a) Inmuebles e instalaciones

En el corregimiento de Carrasquilla, Ciudad de Panam, estn ubicadas las oficinas principales de la Direccin Municipal de Aseo Urbano y Domiciliario de Panam (DIMAUD) y el taller-garaje del equipo rodante; el inmueble es de propiedad de esta Direccin. Las condiciones de almacenamiento de los vehculos del servicio de aseo estn lejos de ser ideales. El rea ocupada por el taller-garaje en Carrasquilla es insuficiente para albergar a todos los vehculos del servicio de aseo, lo que obliga a que un grupo de ellos se guarde en un lote descubierto, en un rea del relleno sanitario de Cerro Patacn, donde tambin se lavan los vehculos. Asimismo, el local es ocupado por vehculos que han terminado su vida til y chatarras, agravando la falta de espacio. Los talleres son insuficientes y precarios para el mantenimiento de los vehculos, pero an atienden las mquinas que operan en el servicio de aseo urbano. Debido al acelerado crecimiento del distrito de Panam en forma longitudinal y que DIMAUD ha tenido la necesidad de adquirir mayor cantidad de equipo, estas instalaciones han quedado pequeas para la labor que en ella se realiza. Consciente de esta situacin, el Municipio de Panam contempla iniciar la construccin de sus nuevas instalaciones para el ao 2002, las cuales contarn con oficinas administrativas, talleres, rea deportiva, entre otros, que estarn ubicadas en el rea del relleno sanitario de Cerro Patacn. En la actualidad, una empresa est realizando los estudios para la viabilidad de este proyecto. En el corregimiento de Albrook, Ciudad de Panam, existe una oficina que se encarga de atender el aseo urbano del rea Revertida del Pacfico. Este local no es de propiedad de la municipalidad, sino del Gobierno. En el rea de Albrook existen oficinas administrativas, barrido, recoleccin y mantenimiento, las cuales han sido denominadas Zona A, con miras a buscar agilizacin, eficiencia, evitar congestionamientos y disminuir los costos de operacin, como tambin el tener cercana a las reas. Esta zona se encarga de cubrir toda el rea de Calidonia hasta el Casco Viejo, Chorrillo y las reas revertidas. Estas instalaciones fueron asignadas a raz de la implementacin de los Tratados Torrijos- Carter, en 1979 hasta la fecha, por la Autoridad del Canal de ese entonces, para cubrir los servicios de recoleccin y disposicin de desechos en las reas de la Comisin y reas que se iban revirtiendo.

El relleno sanitario de Cerro Patacn, propiedad del Municipio de Panam, comprende un terreno de 132 hectreas, el cual cuenta con: una caseta con las oficinas de peaje y el rea de pesas, con dos balanzas, una de cada lado de la oficina; una pequea construccin donde funcionaba una planta elctrica de 100 KW; una instalacin techada que es utilizada para el lavado de camiones, con capacidad para 6 unidades; un pozo de agua potable con 2 tanques de 5.000 galones, y una oficina para los supervisores del relleno. Para la disposicin de los desechos se cuenta con un rea de 50 hectreas que son las adecuadas, el resto son utilizadas como cordn ecolgico y en algunos casos se utiliza como zona para extraer material de prstamo (cobertura y caminos). b) Equipos

La DIMAUD cuenta con un buen nmero de equipo rodante, y los siguientes estn en condicin de uso:

Cuadro 6.1 Tipo

Compac.Tracero Compac.Tracero Compac.Tracero Compac.Tracero Compac.Tracero Compac.Tracero Compac.Tracero Comp. Frontal Comp. Frontal Volquete Volquete Volquete Pick-Up Pick-Up Pick-Up Retroexcavadora Retroexcavadora Retroexcavadora Barredora Mec.

Equipo asignado al servicio de aseo urbano, en el Distrito de Panam Caja

Heil Heil Heil Heil Heil Heil Heil Heil Heil Metal Metal Metal

Capac. Yd3
16 16 16 16 16 16 16 30 25 20 20 20

Chasis
Internac. Internac. Internac. Internac. Internac. Ford Ford Mack Mack Internac. Internac. Internac. Mazda Mitsubishi Isuzu Case Ford JBC

Ao
1999 1998 1997 1995 1994 1994 1992 2000 2000 2000 1998 1997 2000 1997 1997 2000 1997 1996 2000

Cant .
34 14 8 4 1 5 4 1 1 3 2 3 4 2 2 1 1 1 2

Condicin
Buena Buena Buena Regular Regular Regular Regular Buena Buena Buena Buena Regular Buena Regular Regular Buena Regular Regular Buena

Actividad
Recoleccin Recoleccin Recoleccin Recoleccin Recoleccin Recoleccin Recoleccin Recoleccin Recoleccin Recoleccin Recoleccin Recoleccin Supervisin Supervisin Supervisin Apoyo Apoyo Apoyo Barrido

Fuente Estudio Jobefra Saniplan.

c)

Recursos humanos

Los recursos humanos asignados al manejo de los residuos slidos se dividen en Administrativos, de Mantenimiento, Recoleccin, Barrido y Disposicin Final, que suman un total de 2.042 funcionarios, conforme al detalle que se muestra en el Cuadro 6.2.

Cuadro 6.2 Actividad

Administrativo Mantenimiento Recoleccin Barrido Disposicin Final Total

Distribucin de los empleados de la DIMAUD-Panam * Rgimen de los Empleados Permanente 463 144 530 431 64 1.632 Contrato
152 15 195 58 3 423 615 159 725 489 67 2.055 29,9 7,7 35,3 23,8 3,3 100,0

Total

Fuente: Nota No. 036/STI/01 de 3 de agosto, 2001, del Lic. Jorge Senz, DIMAUD. * Informacin actualizada hasta el 21 de junio de 2001.

6.1.2 Recoleccin de residuos slidos

El Distrito de Panam dispone de un sistema vial que, en trminos generales, es suficiente para el trfico de camiones de mediano tamao, como son los recolectores de residuos slidos; la topografa poco accidentada del rea urbanizada es tambin favorable para esa actividad. Las excepciones se verifican en el Casco Viejo y en muchas calles "internas" que conducen a las viviendas en diversos barrios. Esas calles suelen ser angostas, algunas sin salida, restringiendo el trfico de camiones recolectores. Adems, el Casco Viejo posee un rea exclusivamente peatonal. La DIMAUD ha adquirido para el rea del Casco Viejo, un vehculo de menor capacidad y peso de acuerdo al desarrollo urbano y mejoras que presenta el lugar, el cual cuenta con un sistema moderno de levanta contenedores. Asimismo, se ha incorporado la utilizacin de tanques plsticos de 75 y 100 litros para aumentar la capacidad de almacenaje de los desechos domiciliarios a fin de mejorar las condiciones de salubridad y esttica del lugar. Las calles centrales limitan el trfico diurno de los camiones recolectores, lo que es comn en las ciudades grandes. El desplazamiento de simple transporte, que va del garaje y hacia el destino final y a un futuro destino intermedio, es facilitado por la reciente construccin de los corredores viales Norte y Sur. La recoleccin est programada para realizarse diariamente en dos turnos, inclusive los domingos. Los distritos estn divididos en zonas y rutas de recoleccin, que no se restringen necesariamente a los lmites de los corregimientos. El volumen de residuos slidos recolectados por el servicio pblico es del orden de 630 ton/da (63,3%), y de 366 ton/da (36,7%) por el servicio privado, lo que suma 996 ton/da.1

Resultados de la investigacin desarrollada en el relleno sanitario de Cerro Patacn, durante el periodo del 22 al 28 de julio de 1999, por la Consultora Jobefra-Saniplan.

La cantidad de residuos slidos recolectados y los ndices per cpita, se presentan en el Cuadro 6.3. En este cuadro, los ndices per cpita son los valores que se obtienen de la divisin de las cantidades recibidas en el relleno sanitario Cerro Patacn por el nmero de habitantes del rea donde fueron recolectadas. Los encuestadores identificaron, en registro separado, las cantidades recibidas de establecimientos e instituciones (grandes generadores), y del barrido, as como las recolectadas por el servicio privado y pblico. En este ltimo est la gran mayora de los residuos recogidos de las residencias y pequeo comercio, y el ndice per cpita correspondiente (excluidos los establecimientos, instituciones y el barrido) es prximo de lo que sera la generacin per cpita, o ms exactamente la cantidad entregada a la recoleccin, per cpita.

6.1.3 Rutas de recoleccin

La Consultora Jobefra-Saniplan realiz un control de tiempo y desplazamiento de los camiones recolectores domiciliarios, cuyo resultado determin que las rutas no se cumplan conforme a la programacin establecida, debido a la precariedad del control. Esta irregularidad atenta contra un servicio que debe tener caractersticas de ordinario.

La actual planificacin de las rutas de recoleccin y equipo que brindan el servicio consisten en 96 rutas en camiones compactadores, 14 camiones volquete que totalizan 110 rutas, de las cuales 78 estn programadas para el perodo diurno y 32 para el perodo nocturno en las reas A y B .
Para atender a las reas A y B , la DIMAUD cuenta con una flota propia de 47 camiones compactadores traseros de 16 yardas cbicas en buen estado de mantenimiento y adecuados para los servicios que se brindan, 5 camiones de 20 yardas cbicas con carga trasera, 4 camiones compactadores con carga frontal de 35 yardas cbicas y 2 cabezales rollon roll-off con caja de 30 yardas cbicas. La recoleccin domiciliaria comprende los residuos ordinarios, que son los domsticos, los comerciales, industriales y de servicio. Esta recoleccin se hace puerta a puerta, en los lugares donde los camiones tienen acceso. Tambin la hacen punto a punto, en lugares de difcil acceso y que los usuarios llevan sus residuos slidos a un sitio, y/o en los lugares donde se colocan contenedores. En el proceso de recoleccin, las rutas son atendidas por un equipo que consiste de un camin recolector con su conductor y 3 recolectores; la operacin nominalmente es puerta a puerta, de los 3 recolectores, uno avanza y retira las bolsas de residuos de las viviendas que se recolectan y las agrupa, ms o menos a 500 metros, donde los otros 2 recolectores las retiran y las colocan en el camin compactador. Una vez que el camin se llena a capacidad o termina el recorrido de su ruta, los residuos son trasladados y dispuestos en el relleno sanitario del Cerro Patacn. Por lo general el compactador hace 2 viajes al relleno en su turno. Cuando la operacin es punto a punto, los compactadores viajan con 3 recolectores a recoger los residuos que han sido depositados en los contenedores estacionados en sitios seleccionados. Los camiones de volquete, tienen doble uso, para recoleccin de residuos y tambin para recoger artculos desechables de gran tamao. En la actualidad (agosto 2001) estn implementando las recomendaciones del Estudio de Jobefra-Saniplan sobre el horario, das y frecuencia de recoleccin con miras a la optimizacin y calidad de la prestacin del servicio.

Los perodos de recoleccin son diarios, cada 2 das o en das alternados. No tienen programas de recoleccin de cumplimiento rgido, y no se les informa a los usuarios cuando no hay recoleccin. En ese caso, los usuarios depositan sus residuos slidos en algn sitio donde se van acumulando. 6.1.4 Acondicionamiento de los residuos slidos Los residuos slidos son normalmente acondicionados en bolsas plsticas, tambin se utilizan recipientes rgidos de plstico o metal, inclusive tanques de 55 galones enteros o cortados por la mitad para ese fin. Dado que el servicio no es efectivamente diario y que se presta en forma irregular, los habitantes entregan sus residuos slidos a cualquier hora del da y en lugares inapropiados. Esto suele ser en una "tinaquera" (un basurero metlico elevado), o en la vereda a alguna distancia de sus casas, aun cuando la recoleccin es del tipo puerta a puerta. No existe la costumbre de separar los materiales que puedan ser reaprovechados.

Cuadro 6.3

Recoleccin de residuos slidos por corregimiento y por persona por da Panam, julio de 1999 Per Camiones Per Cp Camiones de la Poblacin DIMA Cpita Privados Total Semana Diario kg/hab.d Semana Diario Habitantes kg/hab.da (ton) (ton) a (ton) (ton) 4.411,95 630,28 0,891 2.562,57 366,08 707.733 1,408 2.962,88 423,27 0,88 1.761,37 251,62 479.084 1,409 51,00 7,29 0,64 12,68 1,81 11,451 0,794 99,41 14,20 0,63 2,50 0,36 22,382 0,650 81,52 11,65 0,59 37,59 5,37 19,767 0,861 105,17 15,02 0,49 5,08 0,73 30,706 0,513 195,29 27,90 1,05 38,06 5,44 26.676 1,250 293,69 41,96 1,45 125,47 17,92 28.946 2,069 381,70 54,53 1,01 870,48 124,35 53.866 3,321 383,49 54,78 1,41 82,23 11,75 38.984 1,707 176,88 25,27 1,05 138,14 19,73 24.153 1,863 208,31 29,76 0,80 66,11 9,44 37.334 1,050 280,56 40,08 0,90 53,17 7,60 44.439 1,073 511,49 73,07 0,78 172,41 24,63 94.142 1,038 194,37 27,77 0,60 157,45 22,49 46.238 1,087 791,46 113,07 0,49 686,44 98,06 228.649 0,923
268,99 306,28 17.58 0,00 198,61 0,00 506,93 108,00 42,68 38,43 43,75 2,51 0,00 28,37 0,00 72,42 15,43 6,10 2,52 0,69 0,06 0,00 0,39 0,00 262,49 279,14 19,79 0,00 42,20 82,82 37,50 39,88 2,83 0,00 6,03 11,83 15.240 63.048 39.530 3.134 72.295 35.402 4,982 1,326 0,135 --0,476 0,334

REA de ORIGEN

Distrito de Panam Ciudad de Panam San Felipe Chorrillo Curundu Santa Ana Calidonia Bella Vista Betania San Francisco Pueblo Nuevo Ro Abajo Parque Lefevre Juan Daz Pedregal Otros Corregimientos Ancn Tocumn Pacora San Martn Las Cumbres Chilibre Barrido y Establecimientos Hospitales Otras reas no Identif.

114,76

16,39

Fuente: Informe de Avance (Diagnstico) Jobefra-Saniplan, 1999 Residuos slidos recibidos en Cerro Patacn, julio de 1999; poblacin: estimativas para el 1999, de la Direccin de Estadsticas y Censo.

El Cuadro 6.4 presenta los constituyentes de los residuos domsticos en el distrito de Panam, conforme investigacin en campo realizada en la ocasin del Diagnstico arriba citado.

Cuadro 6.4
Ruta Sta. Ana Panam

Constituyentes tpico de los residuos slidos domiciliarios

Juan Daz Panam V. Lucre San Miguelito Activa Coln Cristbal Coln Barrio Coln Arraijn Capira San Carlos

Nivel *
Papel Peridico Papeles Otros Cartn Plstico Duro Plstico Bolsa Botella Pet Vidrio Blanco Vidrio Otros Lata Aluminio Lata Fierro Sub Total Orgnic. Comestib Orgnic. Jardines Sub Total Textiles y Paales Sub Total TOTAL

Medio
10,09 11,93 8,36 1,24 12,07 0.60 3,03 0,87 0,07 1,89 50,15 39,71 0,41 40,12 9,73 9,73 100,00

Bajo
6,40 3,36 6,21 1,62 13,34

Medio
5,48 0,91 7,09 1,71 13,24 1,08

Bajo
3,84 2,57 4,32 3,11 5,78

Medio
2,67 2 9,7 5,32 4,94

Medio
1,09 4,53 6,17 4,71 9,41 1,26

Medio
4,76 4,09 6,98 9,47 12,20

Medio
1,16 6,36 1,96 1,72 14,61

Medi o
4,29 2,16 6,26 3,46 7,16 0,91

2,70

1,17

2,38

0,92

4,1 5,8

2,28 0,36 0,43 4,54 45,11 39,51

6,0

5,31 4,96 1,06

0,53 1,68 35,84 58,73

0,30 0,31 31,29 63,75

0,48 1,77 24,25 61,21

0,1 2,16 27,80 55,23 0,91

0,29 5,36 42,72 46,64 9,11 46,64 10,64 10,64 100,00

2,39 34,20 57,75

8,69 44,26 49,88

58,73 5,43 5,43 100,00

63,75 2,96 2,96 100,00

62,12 13,63 13,63 100,00

64,34 7,86 7,86 100,00

39,51 15,38 15,38 100,00

57,75 8,05 8,05 100,00

49,88 5,86 5,86 100,00

Fuente: Informe de Avance - DSM, Jobefra-Saniplan, septiembre 1999. * Clasificacin de ENV-97, MEF.

6.1.5 Limpieza de reas pblicas (barrido)

Este servicio de limpieza de calles y plazas se realiza bajo la denominacin barrido, por los operarios llamados barredores, e incluye la remocin de escombros y otros materiales abandonados en locales pblicos. La sede del servicio est en el corregimiento de Curund, de donde parten las barredoras y barredores para sus reas de operacin, en los turnos diurno y nocturno.

El barrido individual, u ordenado, es realizado por una sola persona, en un trecho de calle definido; el barrido integral es realizado por grupos de 8 a 16 personas, bajo programacin, para recoger todos los residuos abandonados en las calles y otros locales pblicos. Antes de que los servicios fueran transferidos de la DIMA a los municipios, el personal empleado y, consecuentemente, los servicios de barrido, se encontraban bajo distintos comandos. El comando dividido era una causa de la baja productividad de los barredores, pero la ms crtica sealada en el Diagnstico de Jobefra-Saniplan era la inexistencia de una planificacin del barrido ordinario de conservacin, con la respectiva Orden de Servicio Permanente, que define los trechos de calles a conservar y quines lo van hacer. As como hace falta un Orden de Servicio Temporal para las tareas de barrido integral, que se programa conforme a una necesidad temporal. De los diferentes estudios de campo, se encontr que la eficiencia de los barredores de la ex-DIMA era de 0,7 km/barredor.da, mientras que el promedio de rendimiento de barredores de otras ciudades latinoamericanas es de 1,8 km/barredor.da, lo que pone al sistema de barrido en Panam, aproximadamente 60% por debajo del rendimiento normal. Asimismo, cabe observar que en la ciudad de Panam, el diseo de las calles no es favorable para el barrido, debido a frecuentes desniveles (con escaleras) entre la va y las casas, a frecuentes recortes y reas de parqueo frente a las casas, y al planto de csped. Los empleados que laboran en el barrido son personas de avanzada edad, lo que es otra fuerte causa de baja productividad. Debido a la gran cantidad de desechos que ciudadanos inconscientes vierten a lo largo de las vas pblicas, Panam registra el doble de la media latinoamericana de recoleccin por barrido de kg/km. Esto indica que el promedio de 0,7 km por barredor en cierta forma est cubriendo el doble de la media latinoamericana, si se considera que la recoleccin por barrido en Amrica Latina corresponde a 60 kg/km y en Panam es 108 kg/km. Este promedio se cumple para las reas de mayor flujo de personas (Calidonia, Avenida Central, Peatonal, entre otras); en otras reas es an mayor, ya que los barredores llegan a cubrir hasta ms de 2 km.

6.1.6

Residuos de establecimientos de salud y residuos domiciliarios no ordinarios

En la ciudad de Panam, la recoleccin de los residuos hospitalarios se hace en vehculos compactadores de 16 yd3, que atienden prioritariamente la ruta de hospitales y completan su carga recogiendo en otros domicilios. Un vehculo muy especializado, con caja refrigerada, donado por la Comunidad Europea, con capacidad de 2 ton/viaje, recoge los residuos de varios hospitales pblicos y privados, con frecuencia variable, operando toda la semana. Los residuos slidos de establecimientos de salud se disponen en el relleno sanitario de Cerro Patacn, siguiendo una prctica rudimentaria en la cual son descargados en una fosa, abierto en el momento de la descarga en una parte ya rellenada con basuras, e inmediatamente son cubiertos con tierra. El equipo y el personal no son exclusivos de ese servicio. Los residuos slidos no son segregados en sus orgenes; en algunos hospitales, se empieza a segregarlos de conformidad con la orientacin suministrada en entrenamiento

promovido por el Programa ALA 91/33, de la Comunidad Europea, y continuado por el MINSA. El Decreto Ejecutivo (MINSA) No. 111, publicado el 29.6.99, clasifica y regula el tema. Los residuos infecciosos deben ser separados de los comunes y acondicionados en bolsas rojas y negras, respectivamente. Dentro de los hospitales, los residuos infecciosos los manejan las enfermeras, las auxiliares de enfermera y bsicamente el personal de aseo interno. Las bolsas rojas se recogen en un carrito especial para ese fin y se trasladan a un almacn provisional, que tiene una entrada por el lado del hospital y una salida hacia la calle, donde el carro especial de recoleccin puede recolectar dichos residuos. Dentro de este carro, las bolsas no deben colocarse unas sobre las otras. Los residuos slidos domiciliarios no ordinarios son los que deben ser recolectados separadamente de los ordinarios, por su tamao, densidad, cantidad o caractersticas de peligrosidad, como tambin los que requieren un tratamiento o disposicin propia. El servicio es contratado por el generador con un servidor privado o con la DIMAUD. Entre tanto, los residuos slidos peligrosos requieren autorizacin especfica del MINSA para su manejo; la inexistencia de empresas y locales autorizados para el manejo de esos residuos suele resultar en actividades irregulares de recoleccin y disposicin.

6.1.7 Disposicin final

La disposicin final de los residuos slidos urbanos producidos en los distritos de Panam y San Miguelito es realizada en el relleno sanitario de Cerro Patacn. Aqu se han verificado los siguientes problemas:

El manejo no es correcto, no hay cobertura total, sino parcial. El yacimiento actual de tierra para cobertura se agotar en 2 aos. El material de cobertura con las nuevas proyecciones y plan de desarrollo del rea, las construcciones de celdas (tinas) permitirn a la DIMAUD contar con material de cobertura para los prximos aos, al igual que espacio disponible para disponer los desechos.
Las reas de circulacin necesitan mantenimiento. DIMAUD expres que contempla iniciar en el corto plazo la instalacin de carpeta asfltica desde donde termina la va pavimentada hasta el rea de disposicin. La empresa regularmente pasa una motoniveladora a los caminos internos para mejor su condicin y procede a cubrir con tosca. No hay drenaje para la expulsin de gases en la I Etapa. Debido a un incendio provocado por los pepenadores, se eliminaron las chimeneas. La DIMAUD est procediendo a reinstalarlas nuevamente. No se hace el monitoreo sistemtico de los lixiviados, que son recogidos en lagunas de tratamiento natural. DIMAUD expres que la Universidad Tecnolgica de Panam est realizando muestreo de los lixiviados que salen de las Fases I, II y III de la II Etapa. No se hace el monitoreo de las pendientes del relleno. No se impide la pepena (segregacin de residuos slidos), incluso en el frente de trabajo, aunque no es permitida la entrada de pepenadores al relleno. Para reducir la cantidad de

los mismos, se instalar una cerca perimetral para aplicar control y establecer horarios que garanticen un mejor manejo de los desechos y no paralicen la operacin. El relleno sanitario de Cerro Patacn reemplaz al antiguo vertedero ubicado en Panam Viejo, como lugar apto para recibir y disponer los residuos de Panam y San Miguelito. Fue diseado para una vida til de 20 aos, con dos etapas de desarrollo, y una capacidad media de manejo de 1.000 ton/da. En la Primera Etapa (1985 junio 1995), el relleno recibi 2.327.400 ton de residuos de toda naturaleza, que conforman un promontorio de casi 2 millones de m3. Los lixiviados producidos se derramaban sobre la superficie y eran recogidos en pequeos canales ubicados en el contorno inferior, y conducidos hacia las lagunas de estabilizacin. El sello final de cobertura era insuficiente, y el biogs escapaba a la atmsfera. Esta situacin gener en enero de 1998 un incendio de enormes proporciones, que envolvi con sus humos a la ciudad de Panam durante tres das. En la Segunda Etapa, desde julio 1995 hasta diciembre 1999, ingresaron 1.547.827 ton de residuos de toda naturaleza, con un promedio de 310.000 ton/ao, que ha crecido un aproximado de 400.000 ton/ao, en los ltimos aos. En esta etapa se comenz a utilizar una membrana geosinttica para impermeabilizar el fundo del relleno. El desarrollo de las operaciones ha mejorado con la contratacin de un operador privado. La Consultora Jobefra-Saniplan realiz estudios detallados de geologa, determinando yacimientos y las caractersticas del suelo, e hizo el anteproyecto y el presupuesto para ampliar la vida til del relleno hasta los prximos 20 aos. Los estudios iniciales del rea de Patacn estimaron una duracin de la vida til del relleno de 20 aos con 2 etapas. En la actualidad, la DIMAUD tiene considerada una III tercera Etapa, que garantizar la disposicin por un periodo de 15 a 20 aos ms, el cual depender de la generacin de desechos futuros como tambin los planes de reuso y reciclaje que se implementen. Adems, se contemplan la construccin de otras lagunas de estabilizacin par el control de los lixiviados. El fuego sufrido en 1998, al igual que los anteriores fue producto de los pepenadores, que en muchas ocasiones cocinan en los taludes y provocan que stos se prendan. El erradicar a los pepenadores del relleno es una tarea difcil; la DIMAUD est pidiendo apoyo a la polica nacional para tratar de controlarlos y evitar que este tipo de situacin se repita. Asimismo, la empresa tiene considerado organizarlos en cooperativas, estableciendo un horario y permitiendo que la operacin de segregacin sea ms expedita.

6.2

Servicio de aseo urbano del distrito de San Miguelito

El Distrito de San Miguelito comprende 5 corregimientos: Amelia D. de Icaza, Belisario Porras, Jos Espinar, Mateo Iturralde y Victoriano Lorenzo, con una poblacin aproximada de 291.769 habitantes (Cifras Preliminares del Censo de mayo de 2000).

6.2.1 Recursos materiales y humanos

Al establecer la nueva estructura de la Direccin Municipal de Aseo Urbano y Domiciliario de San Miguelito, sta qued fsicamente ubicada en la Urbanizacin Los Andes N 2, que era el sitio donde laboraba la Oficina de la extinta DIMA.

En este sitio fueron ubicadas las oficinas administrativas, el rea de estacionamiento del equipo y se trabajaba la mecnica menor, ya que la mecnica mayor la suministraba la Empresa Privada. En la actualidad, la Direccin Municipal de Aseo cuenta con un local, alquilado en Milla 8, Las Cumbres, donde los mecnicos de la DIMAUD de San Miguelito hacen el trabajo. El equipo con el cual cuenta el Municipio para la recoleccin se detalla en el Cuadro 6.5.

Cuadro 6.5

Equipos con los cuales cuenta la direccin municipal de aseo domiciliario de San Miguelito Marca Tipo Caja
Heil Heil Heil Heil Metal Metal

Actividad

Ao Cantidad Condicin Capacidad

1999 1998 1997 1994 1999 1997 1998 1997 1999 1997 1999 1995 4 5 4 2 1 3 1 1 1 2 1 1 Buena Buena Regular Regular Buena Buena Buena Regular Buena Buena Buena Regular 16 yd 16 yd 16 yd 16 yd 20 yd 10 yd

Recolecci Internacional Compactador n Recoleccin Internacional Compactador Recoleccin Internacional Compactador Recoleccin Ford Compactador Volquete Recoleccin Recoleccin Volquete Supervisin Pick-up Mitsubishi Supervisin Isuzu Pick-up Transporte Mitsubishi Pick-Up Transporte Nissan Bus Retroexcavado Apoyo Ford ra Retroexcavado Apoyo Ford ra

El personal destinado al servicio de aseo urbano se detalla a continuacin: 4 2 167 14 200 50 4 60 22 Gerentes Administradores Apoyo Administrativo Supervisores de recoleccin Recolectores Conductores Supervisores de Brigadas Barredores Mecnicos

6.2.2 Recoleccin de residuos slidos

Los ejes viales de esta localidad presentan trfico intenso durante todo el da y los accesos a las zonas urbanizadas en las colinas son vas angostas. El itinerario de la recoleccin se complica adicionalmente debido a las cunetas profundas para el drenaje pluvial ubicadas a lo largo de las vas, que dificultan la maniobra de los camiones recolectores. Un alto nmero de viviendas no son accesibles al trnsito vehcular, por lo que son servidas por vas peatonales y escaleras. Por tal razn, la recoleccin de residuos slidos en esos lugares es realizada punto a punto. Los vecinos traen sus residuos slidos, acondicionados en bolsas, a puntos de la va accesible, donde el servicio pblico los recoge. La ubicacin de esos puntos, el mantenimiento sanitario del sitio y la colocacin de un contenedor adecuado y en correcta posicin, de modo que facilite su remocin, son responsabilidades del prestador del servicio. Cuando fallan esas condiciones, el punto de recoleccin se transforma en un microvertedero. La cantidad de residuos recolectados, y los ndices per cpita, se presentan en el Cuadro 6.6. Son vlidas aqu las observaciones hechas sobre el Cuadro 6.4.

Cuadro 6.6

Recoleccin de residuos slidos por corregimiento y por persona por da San Miguelito Poblacin Habitantes
322.002 16.328 19.864 41.209 148.921 95.680

Camiones de la Per Camiones DIMA Cpita Privados Semana Diario kg/hab. Semana Da (ton) (ton) Da (ton) (ton) San Miguelito 1.204,26 172,04 0,53 49,28 7,04 Mateo Iturralde 88,21 12,60 0,77 20,25 2,89 Victoriano Lorenzo 99,05 14,15 0,71 0,00 0,00 Amelia D. de Icaza 82,81 11,83 0,29 5,63 0,80 Belisario Porras 351,95 50,28 0,34 5,81 0,83 Jos D. Espinar 303,86 43,41 0,45 5,31 0,76 Barrido, Remocin 152,20 21,74 Establecimientos Otras reas no 126,18 18,03 12,28 1,75 identificadas rea de Origen

Per Cpita kg/hab.da

0,556 0,949 0,712 0,307 0,343 0,462

Fuente: Informe de Avance (Diagnstico) Jobefra-Saniplan, 1999 Residuos recibidos en Cerro Patacn, julio de 1999.

La cantidad de residuos recolectada por el servicio pblico es del orden de 172 ton/da (96,1%), y por el servicio privado es de 7 ton/da (3,9%). (Investigacin en el relleno sanitario Cerro Patacn, de 22 a 28 de junio, 1999).

6.2.3 Rutas de recoleccin

El Distrito de San Miguelito est dividido en 4 Zonas de Recoleccin, estando planeadas 23 rutas, de las cuales 11 son ejecutadas en el turno diurno y 12 en el turno nocturno. El presupuesto municipal por concepto de recoleccin de residuos slidos ha sido incrementado en un 100% en el ao 2000, en relacin con el de 1999. Entretanto, el servicio actual sigue siendo insatisfactorio, con muy bajo desempeo de personal, necesitando de capacitacin tcnica en todos los niveles. Actualmente, el Municipio desea traspasar el manejo total del servicio a una empresa privada, pero no ha definido el modelo para eso.

6.2.4 Acondicionamiento de los residuos slidos Generalmente los residuos slidos son acondicionados de igual manera que en el Distrito de Panam, utilizndose bolsas plsticas, recipientes rgidos de plstico o metal, y tanques de 55 galones enteros o cortados por la mitad. El servicio no es diario y tiene un horario irregular, causando un desajuste por parte de la poblacin en la entrega de sus residuos slidos, los cuales a menudo son vertidos en lugares inapropiados. Tampoco existe la costumbre de separar los materiales que puedan ser reaprovechados.

6.2.5 Limpieza de reas pblicas (barrido)

El barrido en el Distrito de San Miguelito lo hace la DIMAUD de San Miguelito con su propio personal de barrido. Este equipo tiene su base en la Urbanizacin Los Andes N2; de este sitio el personal se desplaza en los correspondiente buses para cubrir su rea asignada del barrido y labora de 7:30 A.M. al medio da.

6.2.6 Disposicin final

Los residuos slidos de San Miguelito se disponen en el relleno sanitario de Cerro Patacn, operado por el Municipio de Panam, y no pagan por este servicio, por que as les faculta la Ley No.41/1999.

6.3

Servicio de aseo urbano del distrito de Coln

La zona metropolitana de Coln comprende 6 corregimientos: Barrio Norte, Barrio Sur, Sabanitas, Cativ, Puerto Piln y Cristbal. El corregimiento de Cristbal comprende las reas Revertidas de la Regin Atlntica.

6.3.1 Recoleccin de residuos slidos

La cantidad diaria de residuos domiciliarios ordinarios recolectados por el servicio pblico en los corregimientos que componen este distrito alcanza aproximadamente 127 ton (promedio del ao 1999). La recoleccin privada, mayormente en la Zona Libre, recoge poco menos que esta cantidad. Durante el periodo de investigacin en campo (12 a 20 de octubre de 1999, por Jobefra-Saniplan), como promedio entraron en el relleno sanitario de Monte Esperanza 107 ton/da de residuos llevados por el servicio pblico y 100 ton/da llevados por recolectores privados, sumando el total de 207 ton/da. El servicio es realizado por la municipalidad con frecuencia muy irregular; se distribuye en dos turnos: el diurno de las 6 A.M. hasta las 3 P.M. y el nocturno que comienza a las 3 P.M. y termina a las 11 P.M. El control de ingreso y peso de los vehculos en el relleno de Monte Esperanza, realizado durante 9 das (ya citado) report la cantidad de 959,95 ton recolectadas por la exDIMA, lo que corresponde a una media de 106,67 ton/da, habiendo sido observado el mximo diario de 135,95 ton y el mnimo de 86,43 ton. Los datos de los estudios de campo muestran una expresiva variacin en las cantidades recolectadas en una misma ruta, cuando los volmenes diarios deberan presentarse prcticamente constantes. Este indicador refleja la irregularidad en el horario y frecuencia de la recoleccin pblica. En el mismo periodo, vehculos de los servicios de recoleccin privados entregaron al relleno 895,40 ton de residuos slidos, en la mayor parte provenientes de la Zona Libre de Coln, lo que corresponde a 93% de aquella cantidad recolectada por el servicio pblico.

6.3.2 Rutas de recoleccin y equipos

La planificacin de los servicios considera 14 rutas en el mbito de 3 Zonas de Recoleccin, en que todas no se restringen a los lmites de los corregimientos. Durante el periodo de control en el terreno, octubre de 1999, los vehculos recolectores en uso eran los compactadores de carga trasera, de 16 yd3 del ao 1999 (6 unidades) y de 18 yd3 del ao 1995 (1 unidad), adems de 2 cargadores frontales de 20 yd3 y 5 volquetes de 18 yd3, para servicios varios.

6.3.3 Acondicionamiento de los residuos slidos

El acondicionamiento de los residuos slidos es similar al de Panam y San Miguelito, utilizndose bolsas plsticas, recipientes rgidos de plstico o metal, y tanques de 55 galones enteros o cortados por la mitad. El servicio no es diario y tiene un horario irregular, causando un desajuste por parte de la poblacin en la entrega de sus residuos slidos, los cuales a menudo son vertidos en lugares inapropiados. Tampoco existe la costumbre de separar los materiales que puedan ser reaprovechados.

6.3.4 Disposicin final

Los residuos slidos provenientes del rea de Coln se siguen depositando en el Relleno Sanitario de Monte Esperanza, con rea total de unas 42 hectreas, que ya ha cumplido su vida til, y que no dispone de material de cobertura en las proximidades. Este relleno sanitario inici sus operaciones en el ao 1941 y, de acuerdo a los tratados Torrijos-Carter, debi ser sustituido por otro lugar de disposicin final en 1996. La Comisin del Canal de Panam tena a su cargo las operaciones, y la transfiri a la DIMA, con los equipos e instalaciones, que se pasaron al Municipio de Coln en septiembre de 2000. Los equipos utilizados en el relleno sanitario, en malas condiciones de mantenimiento, siguen siendo 2 tractores de orugas Caterpillar D7 y 1 marca Komatsu D155. Las operaciones se realizan en un rea de 10 ha, que ha sido habilitada, pero que tampoco dispone de material de cobertura. El costo del material de cobertura es de US$ 3 /m3 y se trae desde Sabanitas. El lugar no rene las condiciones adecuadas para un relleno sanitario, y se debe iniciar de inmediato el proceso de sustitucin. Para esto, se cuenta con un proyecto presentado en diciembre de 1998, para la construccin de un relleno sanitario en Davis, corregimiento de Cristbal. Falta la decisin de las instituciones involucradas: la Administracin de la Regin Interocenica (ARI) (administradora del rea), el Municipio de Coln (responsable del manejo de los residuos slidos urbanos), el MINSA (rgano rector) y la ANAM (responsable por la otorga de la licencia ambiental al sitio).

6.3.5 Manejo de residuos de los establecimientos de salud

El manejo de los residuos de establecimientos de salud se efecta conjuntamente con los residuos domiciliarios, sin que se efecte un tratamiento previo o segregacin.

6.4

Distritos del Oeste de la Provincia de Panam

Los datos de esa regin fueron recogidos de los informes del Consorcio JobefraSaniplan. La porcin Oeste del rea de influencia capitalina, en la Provincia de Panam, est conformada por los Distritos de Arraijn, La Chorrera y Capira.

6.4.1 Recoleccin y acondicionamiento de residuos slidos

Distrito de Arraijn La cantidad total de residuos slidos recolectados en Arraijn se sita en el orden de 55 ton/da. La recoleccin se realiza adoptando el sistema puerta a puerta en el corregimiento cabecera y punto a punto en los otros corregimientos. De forma semejante a lo que ocurre en Panam, la recoleccin no se efecta con regularidad, en das y horarios preestablecidos. Los servicios son realizados por particulares, que responden por aproximadamente 90% del total de residuos slidos recolectados en el distrito, y la municipalidad ofrece ms bien un servicio complementario, especialmente en el corregimiento cabecera. La recoleccin domiciliar realizada por el Municipio tiene frecuencia baja, variando de 1 a 2 veces por semana, pudiendo ser cada 15 das, mientras que el servicio efectuado por particulares recoge los residuos 1 a 2 veces por semana. El horario de recoleccin es de las 7 A.M. hasta las 3 P.M. La cuadrilla est formada por 3 hombres, que no usan uniformes ni equipos de proteccin. En el transporte, son utilizados camiones abiertos, en general con carrocera fija circundada por una rejilla, para aumentar su capacidad para evitar esparcir residuos en las calles. Los residuos slidos recogidos por la municipalidad son destinados al relleno sanitario de Cerro Patacn, mientras que los residuos slidos recolectados por vehculos particulares son destinados al vertedero de La Chorrera y otros (Chame, Capira). Distrito de La Chorrera La cantidad de residuos slidos domiciliarios ordinarios recolectados en La Chorrera se estima en el orden de 98 ton/da. Los residuos generalmente son colocados en bolsas plsticas de 50 o 100 litros. El municipio de esta localidad firm un contrato de concesin con la empresa Sufi Internacional (Panam) S.A., para la prestacin de los servicios de recoleccin y disposicin final de sus residuos, por un perodo de 15 aos, contemplando tres fases: Primera Fase: cobertura a los corregimientos de Balboa y El Coco; realizacin de gestiones para adquisicin de un terreno para implantar un relleno sanitario; Segunda Fase: cobertura a los corregimientos Coln y Guadalupe; inicio de la separacin selectiva de vidrio y papel para reaprovechamiento, e inicio de la construccin de un relleno sanitario, y Tercera Fase: extensin de la cobertura a los otros corregimientos del distrito que constituyen ncleos compactos de poblacin.

El contrato fue firmado en mayo de 1998 y hace pocos meses que se han iniciado las operaciones de esa concesionaria. Sin embargo, las nuevas autoridades municipales han considerado que el contrato lesiona los intereses de la comuna municipal, por lo que han interpuesto una demanda de nulidad ante la Corte Suprema de Justicia. El servicio privado de recoleccin, hasta entonces ejecutado por microempresas en la mayor parte del distrito, representaba aproximadamente 73% de la cantidad total depositada en el vertedero municipal. Los residuos recolectados por la municipalidad y por microempresas eran generalmente acondicionados por los generadores en bolsas plsticas con capacidad de 50 o 100 litros. No existe el hbito de separar materiales que puedan ser aprovechados. La recoleccin, en su mayor parte, era realizada adoptndose el sistema de puerta a puerta; la frecuencia de la recoleccin variaba de 6, 4 2 veces por semana, siendo diaria en parte del Barrio Balboa. La recoleccin no se haca con regularidad, en das y horarios preestablecidos, y tampoco cubra toda el rea urbana. El horario de recoleccin era de las 7 A.M. hasta las 3 P.M. Las cuadrillas estaban formadas por 3 hombres, que no usaban uniformes ni equipos de proteccin. Distrito de Capira La cantidad total de residuos slidos recolectados en Capira se sita en el orden de 8 ton/da. Los residuos son generalmente acondicionados en bolsas plsticas de 50 o 100 litros. La recoleccin, en el sistema puerta a puerta, es realizada por la municipalidad, variando las frecuencias de 1 2 veces por semana. De forma similar a lo que ocurre en La Chorrera, la recoleccin no es realizada con regularidad, en das y horarios preestablecidos. El horario de recoleccin es de 7 A.M. hasta 3 P.M. Las cuadrillas estn formadas por 3 hombres, que no usan uniformes ni equipos de proteccin. La flota municipal dedicada al transporte de residuos consiste de 2 camiones pequeos (2,5 ton), con carrocera fija ampliada con rejilla de acero.

6.4.2 Rutas de recoleccin y equipos

Distrito de Arraijn Apenas el 10% de los residuos slidos domiciliarios es recolectado por la municipalidad, que para ese fin utiliza un camin pequeo, con capacidad para 10 yd3 (2,5 ton), cuya carrocera es circundada por una rejilla, para aumentar la capacidad a fin de evitar esparcir los residuos por el camino. Una ruta fija tiene su recorrido en el Corregimiento Cabecera. Los vehculos utilizados por los recolectores privados son del mismo tipo, y las rutas son empricas, algunas finalizando la recoleccin en el distrito de La Chorrera. Distrito de La Chorrera Para recolectar un 27% de la cantidad total de residuos slidos, la municipalidad utiliza camiones pequeos, con las rejillas en la carrocera, como los de Arraijn, 1 volquete de 16 yd3 y un viejo compactador (ao 1982) de 16 yd3. La ruta principal atiende diariamente el Barrio Balboa, avenidas de las Amricas y de los Libertadores, y el Centro Comercial. Con frecuencias varias, atiende a instituciones pblicas, y los sbados y domingos atiende algunos sectores de los corregimientos El Arado, Santa Rita, Puerto Caimito y Loma de Guadalupe. Los recolectores privados tambin utilizan camiones pequeos y medianos, no compactadores, con carrocera fija, usualmente provistos de rejilla. Cada uno hace el recorrido emprico que elige para atender a sus clientes. Distrito de Capira La municipalidad hace la recoleccin, utilizando 2 camiones pequeos (10 yd3, 2,5 ton) de carrocera fija, con rejilla. Las rutas son empricas y sirven a las poblaciones del centro urbano y alrededores, en calles accesibles y prximas de la Carretera Panamericana.

6.4.3 Disposicin final

Distrito de Arraijn Este distrito no posee un vertedero propio y parte de sus residuos son llevados al relleno sanitario de Cerro Patacn en Panam y otra es conducida al vertedero de La Chorrera. Informalmente, se sabe que parte de los residuos slidos recolectados por los servidores privados van al Distrito de Chame y, eventualmente, a otros. Distrito de La Chorrera El vertedero de este distrito se ubica en La Playita, Corregimiento Playa Leona y recibe residuos slidos de recolectores privados que operan en Arraijn, adems de los que son recolectados en La Chorrera. A fines de 1996, se iniciaron las operaciones como vertedero controlado de La Chorrera, cuya construccin cont con el soporte de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional. Este vertedero ocupa un rea de aproximadamente 6,5 ha y no dispone del suficiente material de cobertura para atender sus operaciones, como tampoco de las instalaciones para el control de lixiviados y el biogs producidos. El rea se encuentra a 12 km del centro de gravedad

de la recoleccin, y es accesible todo el ao. Parte de los desechos slidos municipales de Arraijn se enva para este vertedero. En la actualidad opera como un vertedero a cielo abierto, dando cobertura a los residuos espordicamente. El Consorcio Jobefra-Saniplan prepar un proyecto conceptual y presupuesto estimado para la ubicacin de un nuevo relleno sanitario para servir a los distritos de Arraijn, La Chorrera y Capira. Distrito de Capira Los residuos recolectados son transportados para el vertedero localizado en el rea conocida como Tembladera, a la orilla de un manglar, en el Corregimiento de Cermeo. El procedimiento utilizado es el vertimiento de los residuos a una ladera de un ro, los cuales son quemados, pero algunos caen hasta llegar al ro provocando daos ambientales. 6.4.4 Manejo de los residuos hospitalarios En todos los distritos de Panam Oeste, la recoleccin de los residuos de establecimientos de salud se realiza en conjunto con la recoleccin domiciliaria ordinaria. Igual sucede con la disposicin final.

6.5

Servicio de aseo urbano del distrito Santiago, Provincia de Veraguas

Esta provincia es una comunidad que est ubicada en el centro de la Repblica y se considera que tiene gran importancia entre las ubicadas en el interior del pas. Sus calles y carreteras son transitables en un 95% al ao. Sin embargo, hay que puntualizar que ha tenido grandes problemas en el manejo de los residuos slidos. Para poner remedio a esta situacin han privatizado el sistema y elimin su oficina de Aseo y actualmente slo tiene un Fiscalizador de Aseo, que es quien se encarga de fiscalizar la labor total que la empresa concesionaria (CREDESOL), realiza en materia de aseo urbano que le corresponde. Esta empresa tiene la concesin para la prestacin de los servicios de recoleccin, tratamiento, transporte y disposicin final de los residuos slidos en el distrito, mediante el contrato N1 de 28 de febrero de 2000 firmado con el Municipio. De esta manera la empresa asume por un plazo de 15 aos la recoleccin de todos los residuos slidos urbanos que se generen en el distrito, el transporte para su disposicin final en el vertedero controlado de propiedad del Municipio y la operacin de este vertedero. El Municipio recibe el 10% de los ingresos brutos que reciben la concesionaria, que recauda la Tasa de Aseo aprobada por el Consejo Municipal. La empresa tiene sus propios cobradores, y tambin recibe en la ventanilla . El Municipio y la empresa estn tratando de que el IDAAN haga el cobro de esa tasa, junto con su factura de agua, y entregue el dinero recaudado a la empresa. La empresa asume la responsabilidad por el manejo ambiental que afecte los servicios.

6.5.1 Recursos materiales y humanos

La Empresa tiene alquilada dos casas, una para los servicios administrativos, que incluye una oficina de cobros, y la otra que es donde funcionar el taller de mantenimiento y reparaciones.

Los vehculos que prestan el servicio son nuevos del ao 1999, pero usados en el 2000. Por tal razn slo les dan el mantenimiento preventivo, razn por la cual no tienen talleres de mantenimiento y reparacin todava, la empresa cuenta con 2 tractores para las operaciones en el vertedero.

Cuadro 6.7

Equipo utilizado por la Empresa CREDESOL para el servicio de recoleccin en el municipio de Santiago Marca
Hydai Hydai Hydai

Actividad
Recoleccin Recoleccin Recoleccin

Modelo
HD-65 HD-72 HD-160

Caja
Malla metlica Malla metlica Malla metlica

Ao
1999 1999 1999

Cantidad
2 4 2

Condicin
Buena Buena Buena

El personal que labora en la Empresa consiste: 1 1 1 9 18 3 2 4 Jefe Supervisor Tcnico en el vertedero Choferes Recolectores Barredoras Cobradores rabajadores manuales

Los choferes, los recolectores y las barredoras reciben uniforme.

6.5.2 Recoleccin de residuos slidos

Los vehculos hacen recoleccin diaria de lunes a sbado de 7:00 A.M. a 5:00 p.m. Los domingos solo hacen recoleccin al comercio. Todos los vehculos hacen dos viajes diarios. Eventualmente hacen un viaje adicional.

6.5.3 Limpieza de reas pblicas (barrido)

El personal de barrido consta de tres barredoras que se dedican a limpiar la Avenida Principal y sus alrededores, trabajan de 6:00 A.M. a 3:00 P.M. Sus edades son aproximadamente de 50 aos.

6.5.4 Residuos de establecimientos de salud y peligrosos

La Empresa CREDESOL presta el servicio de recoleccin de estos desechos en los lugares donde se producen, incluyendo el Hospital, el Centro de Salud, puestos de salud, clnicas pblicas y privadas, y laboratorios. La recoleccin la hacen con un carro comn de recoleccin, el material lo llevan al vertedero donde es enterrado y cubierto cuando llega. Los desechos industriales no peligrosos, tambin son recolectados por la Empresa y trasladados al vertedero.

6.5.5 Disposicin final

Los residuos slidos recolectados se depositan en un vertedero a cielo abierto ubicado en el corregimiento de El Espino en un terreno de propiedad del Municipio y se encuentra a 13,6 km de la carretera Panamericana, tiene un rea de 40,7 hectreas, no tiene drenaje de lixiviado ni salida de gases. Es un territorio ligeramente quebrado, tiene material de cobertura, no se inunda y est a 2 km del Ro Santa Mara.

6.6

Servicio de aseo urbano del distrito de David, Provincia de Chiriqu

El Consejo Municipal ha creado una empresa pblica, que se encarga de lo relacionado con el servicio de aseo urbano en el distrito: el Servicio Municipal de Aseo, S.A. (SEMA). El Consejo Municipal est representado en la Junta de Accionistas de la empresa. SEMA subcontrata una empresa privada (Servicios Ambientales de Chiriqu - SACH) para la recoleccin y transporte de los residuos, y otra (Constructora Occidental, S.A.) para la operacin del vertedero controlado del Municipio. El servicio es pagado a travs de la tasa de aseo aprobada por el Consejo Municipal, hacindose el cobro por el IDAAN y tambin por ventanilla , donde el IDAAN no factura.

6.6.1 Equipos y recursos humanos

Los equipos utilizados son de los tipos utilizados en Santiago, inadecuados, aunque la poblacin considera aceptables los servicios. A continuacin en el Cuadro 6.8 se detallan los equipos de recoleccin.

Cuadro 6.8 Actividad

Recoleccin Recoleccin Recoleccin Recoleccin Supervisor Apoyo Apoyo Apoyo Apoyo

Equipo utilizado para el servicio de aseo urbano Empresa SEMA Tipo

Compactador Volquete Volquete Vagn Pick-up Pala Hidrulica Retroexcavadora Motoniveladora Tractor D

Cantidad
4 8 2 1 2 1 1 1 2

Condiciones
Buena Buena Buena Buena Buena Buena Buena Buena Buena

Capacidad
16 yd 20 yd 10 yd 14 yd

En el servicio de manejo de los desechos slidos laboran 91 unidades las cuales incluyen personal administrativo y de campo cuyo detalle es el siguiente: 9 4 3 7 11 27 Directiva Gerentes Administradores Personal Administrativo Supervisores de recoleccin Recolectores

13 3 2 2

Conductores Operadores Equipo Pesado Supervisores Barredores

6.6.2 Residuos de establecimiento de salud y otros

En el Municipio de David, los residuos de establecimientos de salud son recolectados por separado. En otros municipios investigados se dan diferentes modelos de manejo de residuos de establecimientos de salud que incluyen:

Recoleccin de residuos de establecimientos de salud junto con los residuos domiciliarios. Recoleccin de residuos de establecimientos de salud en vehculo independiente. Transporte por los propios generadores al sitio de disposicin final municipal.

En general, los residuos slidos no ordinarios, a excepcin de los residuos de establecimientos de salud, son transportados por los propios generadores al sitio de disposicin final, a pesar de que estn incluidos en el cobro de las tasas de aseo en la categora que les corresponda, en aquellos municipios que administran la gestin de residuos slidos. En el caso del Municipio de David, se ha definido un programa de recoleccin municipal que atiende comercios e industrias productoras de residuos slidos no ordinarios no peligrosos.

6.6.3 Disposicin final

El vertedero est ubicado a 4 km del aeropuerto, lo que hace perentorio, por razones de seguridad, se elija otro sitio de disposicin de residuos slidos que est a ms de 8 km de distancia, ya que esta es la distancia mnima que exigen las normas de la Organizacin de Aviacin Civil Internacional.

6.7

Vertedero de residuos slidos del Distrito de Chitr, Provincia de Herrera

En la actualidad este distrito est en la necesidad de cerrar en muy corto plazo su vertedero, por razones de seguridad area, pues el vertedero se ubica a unos 400 metros del aeropuerto local. Por iniciativa de la Alcalda, fueron escogidos tres sitios potencialmente adecuados para ubicar un relleno sanitario, y se contrat la Sociedad Panamea de Ingenieros y Arquitectos para seleccionar el mejor. El grupo tcnico encargado consult previamente al MIVI, en vista de su necesaria aprobacin del uso del suelo, y entreg diversas recomendaciones y orientaciones sobre los requisitos del proyecto a la Alcalda, la cual deber estimar todos los costos y, al final, calcular la tarifa correcta para el uso del relleno sanitario. A la fecha los trmites se han demorado debido al retraso en obtener la licencia ambiental necesaria. El grupo recomienda mayores esfuerzos por parte del Alcalde junto al MINSA, ANAM y MIVI para salir adelante con el proyecto. El Municipio considera que no dispone de recursos y, ya con el apoyo de la Presidencia de la Repblica, busca obtener del FIS los recursos financieros para el proyecto y la implementacin del relleno. Este hecho demuestra la inmensa dificultad de los municipios y el largo tiempo que requiere la implementacin de un relleno sanitario, aunque todas las autoridades tengan gran inters en

realizarlo. Es evidente que las causas bsicas de la dificultad son: la carencia o falta de disponibilidad de informacin tcnica sobre los terrenos (geologa, hidrologa, otras), la inexistencia de normas tcnicas accesibles y realistas, el muy poco conocimiento de las exigencias y de los trmites para lograr la aprobacin por las varias autoridades involucradas.

6.8

Control de operaciones y monitoreo de los servicios

Los municipios herederos de la DIMA poseen modelos y orientacin para un control operacional (aunque primitivo) y financiero de los servicios, los cuales utilizan. Se encontr tambin, una pequea capacitacin en ese sentido en David. Los dems municipios de la muestra, y quizs se pueda generalizar, no tienen estructura, documentacin, ni personal que les facilite la planificacin no emprica y el control de los resultados y costos. Asimismo, en caso de privatizar los servicios, carecen de capacitacin y modelos adecuados para elaborar las referencias y condiciones para una contratacin o concesin de servicios, la fiscalizacin del contrato y el monitoreo y mejoramiento progresivo de los resultados.

6.8.1 Indicadores del desempeo tcnico operativo del servicio de aseo urbano
Los mltiples documentos de control de un servicio de aseo urbano deben conllevar la informacin suficiente a cada nivel, para la toma de decisiones por un supervisor, por un gerente, por un director, o por un alcalde. Por eso, los documentos deben formar un sistema, y el sistema debe conducir a informes cortos y consistentes, y los hechos relevantes deben traducirse en indicadores. Los indicadores se prestan a anlisis comparativos de resultados, lo que facilita la interpretacin y toma de decisin; pero hay que reconocer que no es fcil elegir los indicadores o ndices, elegir las fuentes comparables e interpretar los valores. A continuacin se presenta un estimado con algunos indicadores calculados con los datos del muestreo realizado por los consultores. (i) Recoleccin per cpita = (kg/ da) / poblacin*

*poblacin total del rea en estudio, o poblacin servida, si es conocida; son criterios distintos, para distintas comparaciones.

Cuadro 6.9 ndices de recoleccin per cpita en los distritos analizados Municipio
Panam San Miguelito David Santiago Bugaba Chepigana

Habitantes Total
704.117 291.769 118.362 58.833 25.275 3.565

Cantidad Recolectada kg/da

939.100 192.200 100.000 20.000 2.000 1.000

Indice kg/ hab.da

1,333 0,659 0,849 0,340 0,079 0,281

Fuente: Estudio Jobefra - Saniplan, 1999-2000. Declaracin de Informes Municipales.

(ii) ndice de cobertura = ton recolectadas / ton generadas

Este ndice, tambin conocido como ndice de calidad, depende del conocimiento de la cantidad entregada al recolector ( generada ). Si se tiene el promedio per cpita obtenido por muestreo, o en una situacin que se elige como referencia, y la cantidad recibida en el destino, en un periodo en anlisis, se puede estimar la cobertura del servicio, como se calcula a continuacin: El referencial, obtenido en Panam + San Miguelito, es: El ndice promedio actual Panam + San Miguelito es: La cobertura es, por lo tanto: La poblacin servida es: 1,336 kg/hab.da 1,136 kg/hab.da 1,136 / 1,336 = 85% 0,85 x 995.886 = 846.503 personas

Por consiguiente, se puede asumir que el 15% que no se recolect estara en vertederos clandestinos. El Cuadro 6.9 muestra un resumen de la generacin estimada de residuos slidos por la poblacin servida en las reas urbanas de los municipios de la muestra y las cantidades recolectadas estimadas por los responsables del servicio en dichos municipios. La ltima columna muestra el indicador calculado.

Cuadro 6.10

ndice de calidad de los servicios de aseo urbano de la muestra Habitantes (2000)

704.117 291.769 118.362 58.833 25.275 3.565

Distrito
Panam San Miguelito David Santiago Bugaba Chepigana

Residuos Slidos Generados (ton/da)

1.330,9 120 60 25 3

Res. Slidos Recolectados (ton/da)

1.131,3 100 20 2 1

Indice de Calidad (%)

85,0 83,3 33,3 10,0 33,3

Fuente: Registros de Ingresos a Cerro Patacn; Declaracin de Informantes Municipales.

El indicador ms bajo de calidad est estrechamente relacionado con la lejana del sitio de disposicin final de los residuos slidos y la poca disponibilidad de recursos del Municipio, o la importancia relativa que el Municipio da a la gestin de residuos slidos urbanos. En Chepigana, la actividad de recoleccin es auxiliada por y dependiente del MOP, que le suministra equipo rodante y maquinaria, lo que puede alterar la calidad del servicio. (iii) Eficiencia de gestin de personal = empleados / 1000 hab. La eficiencia es mayor cuando el ndice es menor.

Cuadro 6.11

Indicador de gestin del servicio de aseo urbano Empleados en el Servicio de Aseo Urbano Habitantes (2000) ndice de Gestin

Distrito

Panam San Miguelito David Santiago Bugaba Chepigana

2.042 523 72 39 14 4

704.117 291.769 118.362 58.833 25.275 3.565

2,9 1,8 0,6 0,7 0,6 1,3

Fuente: Estudio Jobefra - Saniplan, 1999-2000. Declaracin de Informes Municipales.

La gestin de residuos slidos urbanos con modelo de empresa municipal es la que muestra el mejor indicador de gestin. Este valor es comparable con el indicador de eficiencia del personal operativo, lo que indica que es un modelo de buen rendimiento econmico. Los municipios de Panam y San Miguelito indicaron una gestin baja. En Panam, se empleaban 1.800 personas en el ao 1999, verificndose un incremento de 11,6% en el ao 2000, cuando se emplean 2.042 personas, para una poblacin 2,4% mayor. (iv) Eficiencia de la organizacin de la mano de obra = empleados en la actividad / 1000 hab. El ndice que, comparado con otro similar, es menor, indica mayor eficiencia. Corresponde a la eficiencia de la distribucin del personal por funciones productivas y de apoyo tcnico o administrativo. Se debe comparar los ndices locales con ndices de otras ciudades de similares condiciones socioeconmicas y culturales. El Cuadro 6.12 da el nmero de empleados por funcin desempeada, administrativa u operativa, informado en los municipios.

Cuadro 6.12 Personal empleado en el servicio de aseo urbano

Panam
2.042 654 ND ND 6 1.388

Funciones
Total Administrativos Gerentes Administradores Apoyo Administrativo Operativos Supervisor de Operaciones Supervisores de Recoleccin Recolectores Conductores Recoleccin Supervisores de Brigada Barredores Conductores Barrido Barrido

San Miguelito
523 173 4 2 167 350

David SEMA
8 3 1 2 5 10 5

Bugaba
64 6 3 1 2 58 2 1 27 13 2 8 2 2 12 14 2 2

Santiago
39 1 1

Chepigana
4 1 1

Contratistas

38 2 2 18 9

14 200 50 665 22 437 11 470 4 60

2 12 3

Mecnicos Otros Mantenimiento Operadores de Equipo Pesado Disposicin

ND ND 193

22 4

3 60

Fuente: Estudio Jobefra - Saniplan, 1999-2000. Declaracin de Informes Municipales.

En el distrito de Panam, la distribucin e ndices se presenta en el Cuadro 6.13.

Cuadro 6.13 Eficiencia de la distribucin de la mano de obra para una poblacin de 704.117 habitantes Actividad
Administracin Mantenimiento Recoleccin Barrido Disposicin final Total
Fuente: Estudio Jobefra - Saniplan, 1999-2000.

Empleados
654 193 665 470 60 2.042

Eficiencia
0,93 0,27 0,94 0,67 0,09 2,90

(v)

Eficiencia operacional =

produccin / empleados operacin

La productividad o eficiencia de la mano de obra aplicada en la recoleccin de residuos es la relacin de la cantidad (ton/da) recolectada con la mano de obra aplicada en la recoleccin. Con los valores disponibles, en Panam se tiene la productividad de la mano de obra total aplicada en la recoleccin (665 personas), que recogen 939,1 ton/da, lo que corresponde a 1,41 ton/ hombre.da. Considerando la mano de obra operativa total, se tiene en los distritos los siguientes valores de eficiencia operacional: Panam + San Miguelito: David: Bugaba: Santiago: Chepigana: 0,65 ton/hombre.da 1,47 ton/hombre.da 0,16 ton/hombre.da 0,52 ton/hombre.da 0,33 ton/hombre.da

El anlisis indica que el modelo de empresa municipal resulta ser de mayor eficiencia operativa. Los modelos que dependen directamente de la Administracin Municipal resultaron ser los menos eficientes. El modelo aplicado en Santiago no gener suficientes datos para el anlisis.

6.9

Los residuos peligrosos en Panam1

6.9.1 Caractersticas de las actividades econmicas generadoras de residuos peligrosos

En la Repblica de Panam, las principales actividades asociadas con su modelo de desarrollo son en primer lugar los servicios y despus la agricultura seguida por la industria manufacturera. Las divisiones industriales manufactureras ms frecuentes e importantes en el pas, por el criterio de generacin potencial de residuos peligrosos, son las siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. productos de la refinacin del petrleo sustancias y productos qumicos productos alimenticios y bebidas metales comunes fabricacin de papel y productos de papel curtido y adobo de cuero, y fabricacin de zapatos carroceras para vehculos y otro tipo de transporte maquinaria y aparatos elctricos productos textiles y prendas de vestir otros productos minerales no metlicos productos de caucho y de plstico fabricacin de muebles, e industria de madera

Otros sectores de importancia considerable, en cuanto a la generacin de residuos peligrosos, son: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. transporte agropecuario salud energa comercio rea del Canal construccin

Se debe considerar el comercio involucrado con la importacin y consumo de sustancias qumicas, especialmente agroqumicos, solventes, cidos y combustibles en general, adems de bateras y pilas.

6.9.2 Generacin de residuos peligrosos en Panam

Los residuos peligrosos que se generan en Panam comprenden bsicamente los siguientes flujos: 1. 2. 3. 4. 5.
1

aceites solventes cidos y lcalis pinturas, tintas, barnices, resinas plaguicidas

Fuente: Plan de Gestin de los Residuos Peligrosos, Consorcio Jobefra-Saniplan, 2000.

6. 7. 8. 9.

lodos y qumicos orgnicos lodos y qumicos inorgnicos asbestos contenedores contaminados

Se observa tambin que, como en todas partes, existen sitios con suelos contaminados por el manejo descuidado de sustancias o residuos peligrosos, adems de ciertos puntos de las reas revertidas, los ex y actuales vertederos. El trfico de cargas peligrosas por el Canal es del orden del 30% del total, que rebasa a los 55 millones de toneladas largas, y comprende petrleo y sus derivados (55%), qumicos y petroqumicos (19%), y nitrato, fosfato, productos de potasa (26%). De los productos importados, se destacan como potenciales generadores de residuos peligrosos los plaguicidas; las estadsticas informan que estos productos junto con los fertilizantes totalizaron 11.700 ton en 1998. En cuanto a los residuos peligrosos que ofrecen riesgo domstico, se estima la generacin de unas 7 ton/ao de envases contaminados; adems, se importaron 2.000 ton de pilas y bateras en 1998. En la Zona del Canal, se manipula, adems de pintura, cerca de 150.000 gal/ao de desengrasantes y disolventes de aceites. Una parte es procesada en recicladoras y otra parte de los aceites es quemada en termoelctrica. Asimismo, se tienen algunas reas con pasivos ambientales de importancia, que fueron usadas como polgonos de tiro y para ensayo de bombardeos; se estiman unas 3.500 hectreas de suelo contaminado, en donde existen granadas y proyectiles enterrados. En cuanto a bifenilos policlorados, la empresa de electricidad estima que existen en el pas ms de 50.000 transformadores, de los cuales no sabe cuntos contienen PCBs. Estima que estn almacenados aproximadamente 100.000 litros de aceites dielctricos con PCBs. El aceite usado o quemado que genera esa empresa es del orden de 5.500 gal/ao, y est siendo eliminado en mezcla con aceite de transformadores, a travs de una empresa recicladora. La Direccin General de Aduanas recoge los residuos abandonados por importadores y los lleva al relleno sanitario de Cerro Patacn, dos o tres veces al ao. Los residuos generados por los servicios en general, donde se incluyen los transportes martimo y pblico, servicios de agua potable, drenaje, energa, entre otros, fueron estimados en 26.452,39 ton/ao, constituyendo los aceites por lo menos el 80%. En 1996, existan 683 unidades de salud en el pas, entre hospitales, centros de salud y policlnicas, subcentros y puestos de salud. En 1999, el nmero de hospitales y clnicas con ms de 8 camas era 54, con un total de 6.962 camas. A partir de esos datos y agregando 10% para cubrir unidades rurales, se estim que la cantidad de residuos infecciosos que se estaran generando en el pas era de 3.887 ton/ao, de los cuales el 50% se produca en la Provincia de Panam. La industria manufacturera fue detalladamente analizada, y sus residuos peligrosos y no peligrosos se presentan, como estimativas, en el Cuadro 6.11. Del total estimado en 96.730 ton/ao, 35,7% seran peligrosos y 22,7% seran putrescibles. Se ha recomendado la gestin integral de todos los residuos industriales, para que sea eficaz.

Cuadro 6.14 Cuantificacin total de residuos industriales peligrosos y no peligrosos Mtodo: I. RJ

N. Actividad Industrial Estimacin de Residuos Industriales (ton/ao) Empleos Qum Pintura, Plaguicid Orgnic Inorg. Tinta, y as . otros 4,00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,31 0,11 0 13,00 3,70 0 0 0 0 0 54,00 0 0 0 0 0,60 0 0,01 26,82 0 1,70 0 0 0 17,67 0 5,61 0 0 0 0 0 0 0 1,50 0 2,62 0 0 0 0 0,01 0 0 0 0,48 23,74 0 0 4,00 544,29 0,18 55,47 0 1,36 0 12,84 0,01 199,59 0 0 0 0 0 6,43 0 17,16 0 0 0 0 0 0 5,73 3182,02 0 0 Putrescibles

Distritos

Aceites

cidos

lcalis

Solvent. Envases

Textil

Inerte

Total

Aguadulce Alanje Ancn Antn Arraijn Atalaya Boquern Boquete Buena Vista Bugaba Capira Chame Changuinola Chepo Chitre Cocle Colon David Dolega Guarare La Chorrera Las Tablas Los Santos Macaracas Nata Ocu P. Armuelles Pacora Panam Parita

22 2.405 153,56 3 116 0 1 242 0 2 52 3,00 19 1.033 90,70 4 53 2,70 1 176 0 5 87 2,80 1 15 0 19 605 44,15 2 34 2,00 7 375 36,30 2 120 0 11 457 38,30 24 782 121,71 1 23 0 41 2.769 265,99 53 1.710 236,33 7 1.495 132,28 5 136 10,00 35 1.316 137,86 2 30 1,10 6 144 18,63 4 43 11,43 6 1.051 7,20 2 9 0 1 18 1,80 1 19 1,90 754 32.999 5358,94 2 52 5,20

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 14,00 0 32,00 5,50 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1149,25 0

837,00 0 0 30,00 851,00 0 0 18,00 0,90 276,00 20,00 352,00 6,96 20,00 237,02 0 222,03 133,22 1.098,00 0 225,00 0 0 0 72,00 0 0 0 4424,89 32,00

1,68 0 4,84 0 0,98 0 0 0 0 1,00 0 0 0 0 2,08 0 17,37 25,64 0 0,42 2,56 0 0,53 0 0 0 0 0 156,64 0

8,04 16,80 0 0 0 48,40 0 0 2,81 2,81 0 0 0 0 0 0 0 3,00 0 10,00 0 0 2,41 0 0 0 0 0 0 25,20 0 0 38,39 14,42 9,04 446,38 0 0 1,21 1,21 0 28,20 0 0 0 5,38 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 192,76 1.412,44 0 0

1.992,00 0 481,55 3.521,46 0 0 11,6 13,30 0 0 48,40 101,64 60,00 0 91,40 202,06 1.968,00 0 267,11 3.189,04 66,00 0 5,30 74,00 352,00 0 17,60 369,60 56,00 0 8,70 85,50 0 0 7,51 12,91 898,00 0 110,95 1.342,72 68,00 0 3,40 93,40 726,00 0 60,37 1.177,08 0 0 60,12 67,09 106,00 0 78,70 243,31 724,00 0 225,66 1.374,00 0 0 2,30 2,30 424,00 580,59 3.930,75 6.086,82 330,00 84,42 857,41 2.187,30 2.340,00 0 152,42 3.724,06 0 0 140,50 166,18 1.192,00 103,80 1.380,38 3269,41 60,00 0 3,00 64,10 90,00 0 15,00 129,54 0 0 34,84 106,71 310,00 0 105,10 511,46 18,00 0 0,90 18,90 0 0 0 1,80 38,00 0 1,90 41,80 8.480,00 5.576,14 28.347,83 58.287,23 104,00 0 5,20 146,40

Penonom Pese Pinogana Porto Belo Pueblo Nuevo Remedios San Carlos San Miguelito Santa F Santa Mara Santiago Sona Yaviza Vereguas Total

11 2 2 1 1 1 1 49 1 2 23 7 1 1

334 223 66 125 20 177 42 2.392 19 80 5.574 129 25 16

11,40 0 0 12,50 0 17,70 4,20 726,90 1,90 8,00 20,19 3,30 1,60 0

0 0 0 0 0 0 0 1.638,64 0 0 0 0 0 0

21,00 0 0 0 0 177,00 42,00 1.012,24 0 30,00 21,00 0 0 0

1,86 0 0 0 0 0 0 10,66 0 0 0,96 0 0 0 227,22

0 0 0 0 0 0 0 27,34 0 0 0 0 0 0

0 0 0 0 0 0 0 111,30 0 0 5,40 0 0 0

0 0 0 0,13 0 0 0 0,16 0 0 0 0 0,02 0 76,03

0 0 0 0 0,40 0 0 0 0 0 0 0 0 0

0 4,30 0 0 8,02 0 0 587,04 0 0 101,60 0 0 0

78,00 16,00 0 0 0 354,00 84,00 400,00 38,00 160,00 332,00 66,00 0 0

0 0 0 0 0 0 0 147,40 0 0 39,44 0 0 0

33,40 22,30 13,20 25,00 40,12 17,70 4,20 3.043,73 1,90 8,00 567,06 12,90 3,20 2,50

145,66 42,60 13,20 37,63 48,54 566,40 134,40 7.705,40 41,80 206,00 1.087,65 82,20 4,82 2,50

1146 57.588 7.491,57

2.839,39 10.159,26

282,00 2.130,94

10,82 4799,78 21.930,00 6.531,79 40.251,11 96.729,92

Fuente: Informe de Avance, Plan Gestin RP; SANIPLAN, 1999.

7.

ASPECTOS AMBIENTALES Y DE SALUD

El manejo inadecuado de los residuos slidos domsticos e industriales en Panam conlleva riesgos ambientales y a la salud de la poblacin que se pueden manifestar dentro del corto y largo plazo. Las personas que viven en las reas de pobreza en las ciudades ms grandes son las ms susceptibles y estn mayormente expuestas a la contaminacin ambiental producida por los residuos industriales y domsticos. Entre los problemas ambientales ms relevantes del pas relacionados con el manejo inadecuado de residuos slidos se destaca: La contaminacin de las aguas por aguas residuales e industriales, excretas humanas y animales, y desechos slidos. Contaminacin de suelos por desechos slidos (lixiviados, residuos especiales, etc.). La contaminacin de aire por las fuentes fijas y mviles e incendios producidos especialmente en reas urbanas y periurbanas con la existencia de vertederos clandestinos a cielo abierto.

7.1

Efectos ambientales por el inadecuado manejo de los residuos slidos en Panam

Efectos en las aguas superficiales Las quebradas y ros del rea metropolitana tienen un alto grado de contaminacin orgnica, inorgnica y microbiolgica. Entre los parmetros, se destacan altos valores de demanda bioqumica de oxgeno (DBO), la presencia de bacterias coliformes fecales que sobrepasan los valores de las normas de calidad del agua en la mayora de los ros, y especficamente en algunos ros y quebradas de la cuenca del Canal de Panam alcanzan valores muy superiores a los fijados en las normas. La creciente poblacin que se asienta en las riveras de la cuenca del Canal arrojan sus residuos en el mismo, siendo el ro de Chilibre es el ms afectado por residuos domsticos e industriales. Estos hbitos se repiten en distintas reas del pas, donde las reas cercanas a la capital son las ms afectadas, especialmente La Chorrera, Arraijn, Panam Metro y Este. La acumulacin de residuos slidos en el sistema de drenaje provoca inundaciones en poca lluviosa, contaminando adems los manglares y bahas. En Panam existe una base de datos que contiene informacin sobre la ordenacin integrada de las costas. Esta base, conocida como SRIO (Servicio Regional de Informacin Geogrfica) est situada en la Universidad de Costa Rica y es utilizada por el gobierno, el sector privado y las universidades. Abarca informacin sobre recursos, hbitats, zonas protegidas, estuarios, degradacin marina causada por actividades realizadas en tierra y en el mar, y otras zonas costeras del pas. Sin embargo, Panam no tiene la capacidad de medir las mejoras o cambios en el medio costero y marino de manera sistemtica, por carecer de un sistema de vigilancia ambiental en ese aspecto. Efectos en el aire No existe en el pas una investigacin que determine el grado de contaminacin relacionada con los residuos slidos. En 1997, el manejo inadecuado del relleno sanitario de Cerro Patacn ocasion incendios y una gran nube de humo, registrndose varios casos de problemas respiratorios serios.

Contribuye a la contaminacin atmosfrica la quema indiscriminada de basuras en los vertederos clandestinos, los gases de los rellenos, entre otros. Efectos en el suelo En Panam no se han realizado investigaciones en este sentido, pero se sabe que los sitios de disposicin final reciben toda clase de residuos slidos, tanto de origen urbano como industrial y peligrosos. Por consiguiente, existe una alta probabilidad que estn contaminados. Sin duda la contaminacin ms grave es la del terreno de uso militar, en el rea Revertida. Los residuos peligrosos generados en centros de salud, generalmente son dispuestos con el resto de los residuos, sin un tratamiento previo. Algunos de los principales impactos al medio ambiente por la gestin inadecuada de los residuos slidos se resumen en el Cuadro 7.1.

Cuadro 7.1

Riesgos ocasionados por contaminacin ambiental por la gestin inadecuada de residuos slidos Riesgo Directo:
Degradacin de la calidad del agua. Degradacin del paisaje natural de los cuerpos superficiales de agua. Disminucin de cauces. Deterioro de la calidad y cantidad de agua. Aumento de la carga orgnica y disminucin del oxgeno. Disminucin del acceso al agua para el consumo humano, y recreacin. Riesgos de inundaciones en pocas de lluvia.

Ambiente

Objetivo de Anlisis

Efecto

AGUA

Descarte de residuos slidos con altos niveles de contaminacin a los cuerpos receptores superficiales y subterrneos.

Indirecto:
Disminucin del volumen de agua de buena calidad. Prdidas de especies. Obstruccin del paso de las aguas de las quebradas, ros, canales, alcantarillados, etc.

SUELO

Disposicin final de los residuos slidos. Migracin de la poblacin hacia los centros urbanos. Escasa planificacin urbana. Basureros no controlados. Tecnologa inadecuada o poco desarrollada. Vertedero a cielo abierto, sin control.

Directo:
Basureros clandestinos. Incendios. Lixiviados sin control.

Indirecto:
Devaluacin de la tierra.

Contaminacin de los suelos. Devaluacin del rea y colindantes. Creacin de hbitat para la fauna nociva para la salud humana.

AIRE

Directo: Incendios por combustin espontnea. Descomposicin de la materia. Indirecto: Prdida del paisaje por la presencia de humo.

Incremento de especies no deseadas y disminucin de otras. Accidentes de aviacin. Olores desagradables. Deterioro de la salud de las comunidades colindantes al rea de vertido.

Proyecto saneamiento de la Baha de Panam

La contaminacin marina ms severa ocurre en la baha de Panam, debido a que all se deposita directamente y sin tratamiento 40 millones de toneladas mtricas por ao de aguas servidas. 2 Se ha detectado un alto grado de contaminacin de las vas fluviales que desembocan en la baha, despus de recorrer las reas urbanizadas densamente pobladas de Panam y la zona industrial, recibiendo aguas de escorrenta y sufriendo los impactos ocasionados por los residuos urbanos e industriales y efluentes lquidos sin ningn nivel de tratamiento. En la baha se han detectado coliformes, plaguicidas, metales pesados y una DBO de 12 ton. El MINSA coordina el Proyecto de Saneamiento de la Baha de Panam que consta de cuatro componentes bsicos: Estudios bsicos para implementar en el tratamiento, la recoleccin y la disposicin de desechos lquidos. Recoleccin, tratamiento, manejo y disposicin de desechos slidos. Fortalecimiento institucional. Participacin social y educacin sanitaria.

El saneamiento de la Baha de Panam se proyecta desde Ro Tocumn, y la Punta Bruja en Veracruz, e incluye el manejo adecuado de los residuos slidos y la recuperacin de reas degradadas.

7.2

Indicadores de la gestin de salud pblica

7.2.1 Dotacin de los servicios de salud pblica

El MINSA cuenta con 14 Regiones Sanitarias descentralizadas, las cuales realizan la vigilancia epidemiolgica, con un conjunto de actividades que permiten obtener informacin oportuna, para conocer el estado de salud de la poblacin panamea y permitir la toma de decisiones. En el Cuadro 7.2 se detallan algunos indicadores de Gestin en Salud Pblica.

Situacin de los Recursos Hdricos en Panam, 1995.

Cuadro 7.2 Indicador de Gestin

Indicadores de gestin en salud pblica Ao 2000 Responsabilidad Situacin Actual

Gastos mdicos: US$ 99,8 millones en 1998. Gastos administrativos y el programa de Saneamiento: US$ 89,3 millones en 1998.

Toda la poblacin panamea, enfatizando la Gasto social poblacin que no est Especfico para protegida por la Seguridad salud Social Cobertura Nacional

Casos atendidos en consulta por morbilidad: 740,5 en 1999 * - Transicin epidemiolgica **: La principal causa de muerte en Panam son los tumores malignos, con una tasa de 63,2 / 100.000 hab. Un campo especfico del - A pesar de que las enfermedades MINSA es el relacionado con infectocontagiosas han disminuido, las Situacin de la Vigilancia y el Control de enfermedades transmitidas por vectores Salud Pblica y Riesgos en materia de se han incrementado, como los casos Saneamiento Salud Pblica y Ambiental de leishmaniosis, malaria, dengue clsico y virus Hanta. - Se han confeccionado e implementado normas para agua potable, aguas residuales, desechos hospitalarios peligrosos, etc. Gestin Mejorar calidad de vida a - Mltiples y complejos niveles de Sanitaria travs de la equidad, atencin. eficiencia y eficacia. - Multiplicidad de actores. - Duplicidad de funciones. - Sistema de informacin deficiente. - Escasa informacin del campo de la salud ambiental.
Fuente: Polticas y Estrategias de Salud para 2000-2004, MINSA. * Indicadores de cobertura y produccin para 1999. Departamento de Anlisis de Situaciones y Tendencias de Salud, MINSA. ** Panam cuenta con un cambio de perfil epidemiolgico de las enfermedades infectocontagiosas a enfermedades de tipo crnico degenerativo, que tiende a incrementarse.

7.2.2 Polticas y planes nacionales de salud3

La salud ocupa un lugar central en las orientaciones polticas del Gobierno. orientaciones polticas del MINSA para el quinquenio 1994-1999 son las siguientes:
3

Las

Refuerzo del liderazgo del Ministerio. Fomento de la atencin primaria, consolidando un sistema de salud integrado y descentralizado, organizado por niveles de atencin. Establecimiento de programas de salud ambiental tendientes al desarrollo sostenible. Promocin de programas de salud en grupos especficos de poblacin.
La Salud en las Amricas, Vol. II. , OPS/OMS, 1998.

Desarrollo de la capacidad y la responsabilidad individual para una mejor calidad de vida. Fortalecimiento de la promocin, prevencin, atencin y gestin de salud. Mejoramiento del uso de fuentes presupuestarias ordinarias y extraordinarias, y bsqueda de otras fuentes de financiamiento para incrementar el presupuesto destinado al sector salud. Capacitacin de los recursos humanos en las reas requeridas para el fortalecimiento de los planes y programas nacionales y locales de salud. Impulso de las investigaciones en el campo de la salud y difusin de la informacin y conocimientos cientfico-tcnico para el desarrollo del sistema de salud.

La Caja de Seguro Social tiene la misin de garantizar servicios de salud integral frente a los riesgos y daos biosicosociales, ambientales y laborales de sus asegurados, segn principios de universalidad, solidaridad, integridad y equidad, con calidad y de manera eficiente, en el marco de una filosofa de empresa social. El proceso de descentralizacin del sector salud en Panam envuelve la activa participacin social para lograr la eficiencia de la gestin pblica. El proceso de descentralizacin debe permitir al nivel provincial, municipal y local que asuma la responsabilidad de la planificacin, ejecucin, seguimiento y programas de los proyectos transferidos. La reformulacin de la estrategia de gestin pblica, incluidas las polticas de salud, constituye parte integral del proceso de reforma y modernizacin del Estado en el que se procura mejorar la eficiencia y calidad de los servicios prestados por el sector pblico. Entre otras estrategias para la reforma y modernizacin del sector salud que impulsa el MINSA, se incluye la ampliacin de la cobertura de salud integral a toda la poblacin; la financiacin de la atencin de los grupos ms vulnerables; el fortalecimiento de la red de servicios del Sistema Nacional de Salud; el desarrollo de mecanismos de financiacin del sistema de salud, y el fortalecimiento del papel de la autoridad sanitaria nacional. El nuevo modelo de financiamiento, gestin y provisin de servicios de salud se implant en la regin sanitaria de San Miguelito en 1997. Este nuevo modelo busca dar cobertura universal a las necesidades y problemas de salud de la poblacin y del ambiente, de manera eficiente, con calidad y equidad, integrando todos los recursos y potencialidades de los sectores pblico y privado, y de la comunidad. La falta de una poltica uniforme y clara para el sector salud, que incluya los residuos slidos peligrosos y no peligrosos, que sea de conocimiento y aplicacin en todas los niveles de la estructura de salud y organizaciones que trabajan relacionados con los residuos slidos, como parte de una estrategia nacional, se refleja en el aislamiento del sector de los objetivos y procesos de los programas de salud pblica. La integracin del rea de salud ambiental en las polticas y estrategias de salud es indispensable para garantizar la efectividad de las acciones en ese campo. En 1997 se form la Red Panamea de Municipios Siglo XXI, con el propsito de promover el apoyo mutuo y el intercambio de experiencias y fomentar la solidaridad, cooperacin y comunicacin entre los municipios participantes en un programa de municipios saludables. Bajo esta premisa, como estrategia para una gestin adecuada de residuos slidos, que es responsabilidad primordialmente municipal, se pueden llevar a cabo intervenciones compartidas entre municipios y coordinar acciones para el manejo sanitario de los residuos slidos. Para ello, es fundamental el fortalecimiento de la unidad responsable del rea de residuos slidos dentro del

MINSA, para que sta a su vez pueda dar apoyo a las unidades descentralizadas encargadas de la gestin de residuos slidos en los respectivos municipios.

7.3

Impacto de la gestin deficiente de los residuos slidos en la salud

Los efectos de los residuos slidos tanto urbanos como industriales y rurales en la salud humana estn directamente relacionados con el manejo inadecuado de stos. La salud pblica atribuye al manejo deficiente de los residuos slidos la prevalencia de un porcentaje importante de enfermedades infectocontagiosas. Este tema es comprensible a travs de un anlisis de efectos de los riesgos directos e indirectos a la salud de la poblacin por los efectos de los residuos slidos, como se observa en el Cuadro 7.3.

Cuadro 7.3 Contacto directo con la basura

Contacto con excretas humanas y animal. Contacto con desechos peligrosos.

Manejo de los residuos slidos y riesgos contra la salud Exposicin al riesgo

Recolectores de residuos utilizando equipo inadecuado. Separadores de reciclables, pepenadores. Comunidad en general.

Tipo de riesgos
Directo

Efectos en la salud humana

Enfermedades de tipo infecto contagiosas Parasitosis Otras enfermedades

Exposicin de los desechos por largo periodo. Mala disposicin de los residuos slidos.

Indirecto

Zoonosis o enfermedades trasmitidas por vectores: moscas, cucarachas, mosquitos, ratas.

En el Cuadro 7.4 se presentan los indicadores de morbilidad en el pas para 1998 y 1999. De las enfermedades transmitidas por vectores, la malaria en Panam est concentrada geogrficamente, con predominio en el rea rural y en las provincias ubicadas en los extremos este y del oeste del pas. En los ltimos aos, ms del 85% de los casos han ocurrido en las regiones fronterizas con Costa Rica y Colombia. En 1996 se detectaron 25 casos por Plasmodium falciparum y 451 por Plasmodium vivax. La incidencia de malaria ha experimentado una reduccin en 1999 comparada con el ao anterior.

Cuadro 7.4 Morbilidad

Indicadores de morbilidad Panam 1998

0 4.442 113 20 0 140.963 394 2.802 3 1 1.144 N/D 39,2 (ao 1997) 1.039

1999
4 4.716 4.597 24 0 140.940 214 2,783 23 3 1.221 170,5 58,5 871

Morbilidad Infantil Ttano neonatal Diarreas Neumonas y Bronconeumonas Meningitis Morbilidad General Clera Diarreas Hepatitis infecciosa Dengue (casos confirmados) Virus Hanta Lepra Intoxicaciones alimentarias SIDA (tasa de incidencia annual/1.000.000 hab.) Tuberculosis (tasa de incidencia/100.000 hab.) Malaria (casos reportados)

Fuente: Situacin de Salud en las Amrica. Indicadores Bsicos 1999 y 2000. OPS/OMS.

En la actualidad, el dengue ha tenido una incidencia creciente en Panam. En noviembre de 1993, Panam report el primer caso de dengue autctono desde los aos cuarenta. Un total de 14 casos de dengue se reportaron en San Miguelito. Subsecuentemente se reportaron 790 casos en 1994, 3.084 en 1995, 812 en 1996, alcanzando 2.802 y 2.783 casos confirmados en 1998 y 1999, respectivamente. El dengue persiste particularmente en San Miguelito y en el rea metropolitana de la ciudad de Panam. Actualmente se realizan campaas para el aseo de la ciudad con la finalidad de evitar la reproduccin del mosquito Aedes aegypti. El clera se present por ltima vez en el pas en 1993, ao en el que se registraron 42 casos, todos ellos fuera de la regin metropolitana. La leishmaniasis, estable entre 1993 y 1995, con una tasa de 0,6 por 1000, se recrudeci en 1996, con 2.577 casos y una tasa de 0,96 por 1000. Los ms afectados fueron los lactantes y los menores de 5 aos. La enfermedad de Chagas muestra un franco descenso a partir de 1993. En 1996 se registr un solo caso en la provincia de Herrera. Las ltimas defunciones por esta enfermedad se registraron en 1993. El sistema de vigilancia epidemiolgica registr 107.661 casos de diarrea en 1996, con un incremento en los casos en los aos subsiguientes. Los grupos etarios con la ms alta mortalidad por diarrea son aquellos sobre 75 y bajo 5 aos de edad.

7.3.1 El saneamiento y los servicios de recoleccin domiciliaria de desechos slidos

Las caractersticas generales de la recoleccin domiciliaria de desechos slidos se resumen en el Cuadro 7.5. Se observa que, como promedio del pas, menos de la mitad de las comunidades

tiene algn servicio de recoleccin de residuos slidos; 83% de las comunidades urbanas son servidas, comparado con 25% de las comunidades rurales y 15% de las comunidades indgenas.

Cuadro 7.5 Caractersticas del servicio de recoleccin de desechos, en comunidades urbanas, rurales e indgenas (% de viviendas) Caractersticas
Rec. de Basura Total S No Frecuencia Permanente Irregular Ocasional Toda la comunidad Ms de la mitad La mitad Menos de la mitad

Total
100,0 46,8 53,2 52,0 31,0 16,2 70,6 14,7 2,9 11,3

Urbana
100,0 83,3 16,7 51,7 34,2 13,4 78,5 11,4 2,7 6,7

Rural
100,0 24,5 75,5 53,1 20,4 26,5 44,9 24,5 4,1 26,5

Indgena
100,0 15,0 85,0 50,0 50,0 83,3 16,7 -

Cobertura

Fuente : Anlisis de la Encuesta Niveles de Vida. Datos obtenidos del cuadro No. 28/2000 del documento de Percepciones Colectivas de la Comunidad, MEF.

7.3.2 El desarrollo urbano y los impactos en la salud y el ambiente

En los ltimos 10 aos, la provincia de Panam ha tenido un aumento significativo de poblacin, que se debe en gran parte a la migracin de poblacin de reas de las provincias centrales hacia la ciudad en busca de mejores formas de vida. Por otro lado, las ciudades crecen en forma descontrolada sin una planificacin urbanstica apropiada y sin la provisin de servicios bsicos necesarios, crendose problemas de salud pblica. Las reas de mayor impacto son las ciudades de Chorrera y Arraijn; sta ltima se ha visto afectada por un cordn de pobreza en zonas que pertenecen a las reas protegidas de la cuenca del Canal. Las comunidades que se han alojado en estas reas estn colindando con algunos polgonos de tiro que se utilizaron para ejercicio militar, con el riesgo de prdidas humanas por residuos blicos no detonados.

7.3.3 Desarrollo tecnolgico y sus impactos en la salud y ambiente

El desarrollo tecnolgico requiere, cada vez ms, de normas modernas y la correspondiente vigilancia, mayormente para el control de sustancias y de residuos peligrosos. Sin embargo, se cuenta con escaso personal tcnico especializado en el departamento competente del MINSA, y obviamente esta situacin es ms precaria en las agencias regionales y locales donde existen menores posibilidades de capacitacin, lo que se refleja en la lentitud o falta de acciones preventivas y correctivas.

7.3.4 Educacin sanitaria

El MINSA cuenta con Promotores de Salud Integral, que son voluntarios elegidos por la comunidad, por un perodo de 16 semanas. El currculum responde a todos los programas que ejecuta el MINSA; para el saneamiento se considera el mdulo de Salud Ambiental que contiene temas con relacin a agua, medidas de control y vigilancia del agua, construccin y uso de la letrina sanitaria y disposicin de residuos slidos.

7.3.5 Recursos humanos

La extinta DIMA tena a su cargo la administracin de los recursos humanos; esta administracin ha sido distribuida en los municipios herederos. La gerencia de recursos humanos estaba compuesta con tres secciones: de Planilla, de Trabajo Social, de Salud Ocupacional. Esta ltima operaba a travs de la Clnica de Salud Ocupacional, cuya funcin era promover y mantener alto grado de bienestar fsico, mental y social de los trabajadores en el nivel preventivo, curativo y de rehabilitacin. La clnica estaba constituida por cuatro servicios: Medicina General, Odontologa, Sicologa y Administrativos. En la actualidad, los municipios de Panam, San Miguelito y Coln mantienen las siguientes reas: Capacitacin: charlas de orientacin en salud y desarrollo humano. Trabajo Social: cuenta con una oficina y una trabajadora social. Clnica de Salud Ocupacional: funciona nicamente para el distrito de Panam, con objetivo de salud curativa; en San Miguelito y en Coln, los trabajadores se canalizan a travs de los servicios de salud y policlnicas de la Caja de Seguro Social.

En el estudio desarrollado en 1999 por la Consultora Jobefra-Saniplan, se manifiesta que los funcionarios que mayormente desertaban de la planilla laboral en el manejo de los residuos slidos eran los recolectores, conductores y personal de campo. Las jubilaciones y las pensiones por accidentes laborales estaban entre las causas ms comunes de desercin; otra razn era el bajo salario. (Ver Cuadro 7.6). El estudio hace alusin a las reubicaciones, que ocurran con mayor frecuencia en los sectores de recoleccin, barrido, disposicin final y mantenimiento, debido a un alto porcentaje de accidentes y enfermedades de tipo profesional, que causan la necesidad de reubicar al personal enfermo o lesionado a otras reas de trabajo, en donde su desempeo genere un esfuerzo menor. De los 175 casos atendidos por la clnica de la DIMA, en 1998, el 68,2% correspondi a enfermedades por riesgos profesionales y el 31,4% a enfermedades comunes. Los municipios a los cuales se le redistribuyeron los empleados de la DIMA cuentan por lo menos con una asistente social. La asistencia en cuanto a salud laboral es escasa y deficiente, verificndose en el municipio de David una asistencia ms acorde. La mayora de los trabajadores de la DIMA tena ms de 10 aos de trabajar en el manejo de residuos slidos y se estima que entre un 80 y 87% se han mantenido en el empleo despus de la distribucin.

Cuadro 7.6

Empleados del servicio de aseo urbano - salario y tiempo de servicio Funcionarios Permanentes Salario en US$
200-300 301-400 401-500 501 y Ms

Tiempo de Servicio (aos) 0,1 a 1 1a2 2 a 10 10 y ms Total %

11 13 404 801 1.229 67

5 7 59 435 506 28

0 1 21 50 72 4

1 3 9 12 25 1

Las disposiciones a atender en la transferencia de la DIMA a los municipios llevan consigo riesgos a contraer algunos problemas de vicio laboral. Por ejemplo, el municipio tuvo que recibir los funcionarios con sus antigedades, y la penalidad financiera por la demisin fue ms elevada que la exigencia legal ordinaria. No se hizo una evaluacin de eficiencia y de adecuacin de los trabajadores de acuerdo a su ocupacin. Adems de la baja productividad, hay el riesgo de desercin del empleado por inconformidad con su trabajo.

7.4

Salud de los trabajadores

Panam forma parte de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) que obliga a los contratantes a velar por la salud de los trabajadores y vigilar por las enfermedades laborales. El trabajador tiene derecho a la seguridad social, hecho que se cumple en casi todas las instancias en donde se desarrollan las actividades del manejo de los residuos slidos. El programa de vigilancia de la salud de los trabajadores presenta deficiencias como las que se sealan a continuacin: No existe un sistema de vigilancia para la salud laboral en el manejo de residuos slidos. Sin embargo, existe el sistema de vigilancia epidemiolgica y el sistema de vigilancia de las intoxicaciones por plaguicidas. Se espera que para junio de 2001 se cree un equipo para la vigilancia de epidemiologa laboral y ambiental. Falta la implementacin efectiva de algunos artculos del Cdigo de Trabajo, y el mismo en relacin al Decreto Ejecutivo 387 / 97, en donde se seala una serie de exmenes fsicos. Tampoco existen normas tcnicas para la vigilancia epidemiolgica de la salud de los trabajadores (cncer, accidentes, substancias qumicas). 4

La vigilancia de los trabajadores del aseo urbano debe estar dirigida a los riesgos que se encuentran expuestos, por ejemplo: objetos punzocortantes, materia fecal, carga de trabajo, movimientos repetidos, entre otros. La magnitud y el tiempo de la exposicin a los riesgos del trabajo son aspectos fundamentales a considerar. (Ver Figura 7.1). Solo en David se observ el uso de equipo de proteccin personal para los trabajadores del servicio de aseo urbano.

Solo existe la vigilancia epidemiolgica para las intoxicaciones por plaguicidas.

Figura 7.1 Esquema de Riesgo a la Salud del Trabajador

CONTACTO CON RESIDUOS HORARIO IRREGULAR MOVIMIENTOS REPETIDOS

VARIACIONES EN LA CARGA DE TRABAJO

CARGA DE TRABAJO

IZADO Y TRANSPORTE DE CARGA

VELOCIDAD EXIGIDA DESGASTE FISIOLGICO DESGASTE PSICOLGICO

ENFERMEDADES Y SNTOMAS

Riesgo ocupacional asociado a los residuos slidos 5 Los principales riesgos que enfrentan los trabajadores del aseo urbano y las personas que realizan la segregacin de los materiales de la basura para su reutilizacin se sintetizan a continuacin: Infecciones : Infecciones cutneas y de la sangre debido al contacto con los residuos slidos, y como consecuencia de heridas infectadas. Infecciones oculares y respiratorias secundarias a la exposicin a material infectado y partculas que se inhalan, especialmente durante la operacin de descarga en vertederos. Zoonosis debido a la mordedura de animales salvajes o abandonados que se alimentan de la basura. Infecciones intestinales transmitidas por moscas que se alimentan de la basura.

Accidentes y esfuerzos incorrectos Trastorno msculo esqueltico, debido al manejo de los contenedores pesados.

La salud y el ambiente en el desarrollo sostenible, OPS/OMS, 2000.

Heridas, casi siempre infectadas, debido al contacto con objetos punzocortantes. Intoxicaciones y quemaduras qumicas por el contacto con pequeas cantidades de residuos qumicos peligrosos mezclados con el resto de los residuos. Quemaduras y otras lesiones por accidentes laborales en las instalaciones de eliminacin de desechos o por explosiones de gas metano en los vertederos.

7.5

La salud de los indgenas

No existe informacin especfica desagregada de indicadores de salud para la poblacin indgena, pero las provincias de poblacin predominantemente indgena muestran el mayor deterioro. En la provincia de Bocas del Toro la mortalidad por diarrea en los ltimos aos fue de 34,4 por 100.000, superando cinco veces la tasa nacional de 6,4. En 1993, en la provincia de San Blas se registr la incidencia mxima de clera, 14 por 10.000 habitantes, unas 80 veces la tasa nacional para ese ao, y la incidencia de neumona en 1994 lleg a 12 por 1000 habitantes, correspondiendo a seis veces la tasa nacional. Las enfermedades transmitidas por vectores tambin presentan las tasas mximas en las regiones mayoritariamente indgenas. En 1996 la tasa nacional de leishmaniasis fue de 0,96 por 1000 habitantes comparada a 7,75 por 1000 en Bocas del Toro.

7.6

Residuos y circunstancias potencialmente peligrosas

Considerando la generacin cuantitativa de residuos en Panam, las industrias son de tipo pequeo a mediano, dentro de las cuales las industrias petroleras y qumicas ocupan el primer lugar. Por su parte, la produccin de alimentos, de artculos metlicos, textiles, de curtido y de cuero, tiene importancia por estar diseminada en el territorio, aunque la industria sea de tamao mediano, pequeo y micro. Estas actividades econmicas presentan riesgos potenciales para la salud y el ambiente si no se toman las medidas para evitar su impacto, ya que gran parte de las personas dedicadas a la pequea y microempresas desconocen las consecuencias que los subproductos de la misma pueden ocasionar. Los envases, restos y residuos contaminados por agroqumicos, especialmente los pesticidas, son abundantes en vastas extensiones del territorio panameo. El trfico por el Canal de Panam y por los ferrocarriles a lo largo de este canal, as transferencias de mercancas en sus puntos de origen-destino, constituyen otras fuentes de residuos. Los polgonos de tiro merecen especial atencin. Aproximadamente 34 mil hectreas alrededor del Canal de Panam fueron utilizadas por los Estados Unidos como sitios de entrenamiento de tropas y ensayo de armamentos, que contaminaron el ambiente natural. Considerando que cerca de 10.000 personas viven en las comunidades que colindan con estas reas de riesgo, en las 65 barriadas precarias, este lugar constituye un factor de riesgo considerable. A pesar de las recomendaciones para evitar el ingreso de los pobladores, los lugareos entran a buscar materiales metlicos para vender, y se teme que sean afectados por municiones no detonadas y otros riesgos. Como medida de prevencin el MINSA y el Ministerio de Relaciones Exteriores ejecutan un programa de educacin en las comunidades. El MINSA, a travs del Instituto Conmemorativo Gorgas de Estudios de la Salud, ejecuta tambin un proyecto Evaluacin de riesgos ambientales y daos a la salud asociados a las actividades militares de los Estados Unidos realizadas en Panam .

El Departamento de Control de Desechos Peligrosos del MINSA est trabajando para la implementacin del Convenio de Basilea y controlar los desechos peligrosos en el pas, pero se necesita ms personal y equipo para realizar un trabajo ms efectivo. Actualmente no hay suficientes recursos y equipos para el control de desechos peligrosos en el pas y capacitacin del personal. La partida presupuestaria nacional es deficiente y no existen aportes internacionales para el control de desechos peligrosos.

7.7

Pepenadores en los vertederos

El informe de la Situacin Ambiental de la Autoridad Nacional del Ambiente de 1999 seala que existen cordones de pobreza en las reas circundantes de los vertederos. Se observa que un numeroso grupo de poblacin que carece de empleo, recurre a la recuperacin de materiales de los residuos slidos que no fueron valorados; segn la informacin existen familias que sobreviven con la recuperacin de los residuos, su nivel educativo es bajo y son propensas a la drogadiccin, delincuencia y prostitucin. Esta situacin es promovida por la falta de servicios de vigilancia y seguridad social. Con este sealamiento es claro la situacin de riesgo a la salud de este grupo de poblacin y el resto de la poblacin trabajadora que all recurre, el riesgo no es solo de morbilidad infectocontagiosa, sino tambin de violencia. No se han realizado estudios especficos para este segmento de la poblacin, por lo tanto se desconoce su nmero y su situacin de salud. Un estudio ms acabado permitira definir intervenciones para la mejora de la calidad de vida de este grupo, lo que redundara en el beneficio del manejo integrado de los residuos slidos.

8
8.1

ASPECTOS SOCIOCOMUNITARIOS
La Comunidad y la cultura del aseo

De manera general se observa una buena cultura de aseo urbano en las comunidades de Panam, notndose mejores prcticas en parte de San Miguelito en comparacin con gran parte del Casco Viejo de la ciudad de Panam donde las prcticas son muchas veces inadecuadas, sorprendiendo en San Miguelito el entorno limpio de las viviendas, que contrasta con lo sucio de las calles, aceras, canastas y tinaqueras (recipientes para la basura) de algunas partes de la ciudad de Panam, que es consecuencia del inadecuado servicio pblico de recoleccin. Debido a esto existe una permanente exposicin de la basura por parte de la poblacin sin relacin con los horarios y das de recoleccin, costumbre que causa olores insalubres en las calles, y que es una de las quejas constantes de la poblacin. La condicin socioeconmica de las familias determina el volumen de residuos slidos que generan. As en los municipios pequeos y en la periferia de las ciudades metropolitanas donde predominan las familias de escasos recursos econmicos se genera menor cantidad de residuos slidos por habitante que en los distritos de mayores recursos. A continuacin se presentan algunos valores de la cantidad de residuos slidos per cpita de algunas ciudades:6 Panam La Chorrera Arraijn Capira San Carlos 1.30 kg/hab./da 0.67 kg/hab./da 0.40 kg/hab./da 0.42 kg/hab./da 0.39 kg/hab./da

En trminos de la composicin de residuos, los sectores de menores recursos (bajo y populares) generan residuos con menor valor incorporado que los sectores residenciales de niveles econmicos altos. De igual manera, siendo los residuos orgnicos proporcionalmente ms importantes entre los componentes de los residuos slidos en todos los sectores socioeconmicos, se deduce que en el sector socioeconmico ms afluente la presencia de residuos de alimentos es mayoritaria en una proporcin bastante alta. Adems, los resultados obtenidos por la consultora Jobefra-Saniplan sobre los constituyentes tpicos de los residuos slidos domiciliarios de algunas localidades del pas, que se muestra en el Captulo 6, Cuadro 6.4, son coherentes con los hbitos y condiciones urbanas de las localidades. Una vivienda en un rea poco urbanizada, con baja densidad demogrfica tiene suficiente espacio para la crianza de animales domsticos que tambin consumen sobras comestibles. De manera generalizada en todos los municipios y sectores socioeconmicos los residuos generados son entregados al servicio sin segregacin en el origen. Sobre la percepcin de la limpieza de su barrio (Estudio del Consorcio Jobefra-Saniplan 1999), la mayor parte de las personas entrevistadas en la zona de Panam Centro percibi que su barrio era muy limpio, siendo el caso extremo, y en sentido contrario, un 95% de los residentes de los corregimientos del Casco Viejo de la ciudad de Panam opinaron que la misma est sucia o muy sucia. En cuanto a las comunidades aledaas a la ciudad en s, alrededor de 76% de los consultados coincidieron en que la misma est sucia o muy sucia.

8.1.1
6

Disposicin a pagar por los servicios

Encuesta de calidad de servicio y disponibilidad de pago-consorcio Jobefra-Saniplan julio, 1999.

Con relacin a la disposicin a pagar, los residentes de las reas estudiadas muestran una baja disposicin a pagar por los servicios. Las investigaciones realizadas, por el consorcio Jobefra Saniplan, indican que solo un 25% de los residentes estara dispuesto a pagar ms por servicios ms eficientes de recoleccin de residuos. Los moradores del Distrito de San Miguelito son los que muestran una mayor disposicin a pagar ms por una mejora de los servicios. En Coln la disposicin a pagar determinada es la ms baja (B/.3.50) para todos los estratos socioeconmicos. Esta disposicin al pago en los hogares de extrema pobreza, que representan 25% de la poblacin, es de solo B/.2.80, situacin muy lejana a las tarifas que se esperan estipular para esta regin. En muchos municipios las familias no cumplen con pagar por el servicio de limpieza pblica. En los municipios pequeos an no existen tarifas, un ejemplo es el Municipio de La Palma. Darin est por instaurar una tarifa sin criterios establecidos que ser de B/.2.00 para las casas domiciliares y B/.3.00 para el comercio.

8.1.2

Participacin ciudadana en el aseo urbano

En la actualidad no existe participacin ciudadana en el aseo urbano, independientemente del estrato socioeconmico. Las familias se interesan nicamente en que los residuos que generan salgan de sus viviendas, responsabilidad fundamental de las mujeres del hogar, que se apoyan frecuentemente en los nios. Las familias no le dan importancia alguna y no existe el concepto de responsabilidad cvica; no importndoles que ocurre con los residuos despus que salen de la vivienda, ni si coincide o no con los horarios y das del servicio de recoleccin. Los ciudadanos participan en el aseo urbano cuando son motivados para colaborar en campaas de limpieza, de lo contrario les resultan indiferente el problema ya que piensan que es obligacin del municipio y que para eso pagan la tarifa. Por otro lado, aunque la poblacin tenga el hbito de sacar la basura de sus casas no quedan satisfechos con el sistema de aseo urbano, lo que los lleva a prcticas individuales de contratar servicios de recoleccin puerta a puerta, contratacin de transportistas autnomos para atender los servicios que no fueron cubiertos por los municipios o empresas contratadas para tal finalidad, as como creacin de vertederos sin normativas o despojos de los residuos en vertederos clandestinos, reas descubiertas y lados de las carreteras principales. El relleno sanitario de Cerro Patacn es diariamente frecuentado por unos 60 transportistas autnomos, adems de los transportes de los supermercados, empresas constructoras, madereras y las empresas particulares que se dedican al servicio. Lo anterior se puede confirmar tomando como referencia los resultados de la reciente encuesta aplicada en el Estudio Jobefra-Saniplan, de julio de 1999, cuando se les pidi a los entrevistados sugerencias para mejorar el servicio actual de recoleccin. Una significativa proporcin demandante del servicio indic que se debe aumentar la frecuencia de la recoleccin (37% del total de la poblacin), as como que se debe mejorar el servicio efectivamente (28% del total de la poblacin), ya que ste no se ofrece o se ofrece de manera irregular, observndose que un bajo porcentaje (4%) sugiri la participacin civil, lo que confirma que independientemente del sector de Municipio o estrato socioeconmico, los ciudadanos no consideran su participacin como una responsabilidad cvica colectiva para mejorar el servicio, que brinda beneficios directos para mejorar su calidad de vida y de salud. Se observa una ausencia de conciencia ciudadana al respecto. Asimismo, los entrevistados indican el aumento de la frecuencia de la recoleccin como la mejor solucin para mejorar el servicio, sin tener la percepcin de que la regularidad del mismo

sera una sugerencia que traera mejores resultados con la coparticipacin ciudadana de colocar la basura los das y en horario en que el vehculo recolector pasa. Por otro lado, existe una gran irregularidad de horario de recoleccin por parte del vehculo recolector, lo que limita seriamente la coordinacin de esta actividad con la poblacin.

8.2

Segregacin de reciclables

En Panam no est desarrollado el hbito de segregar materiales reciclables en los domicilios. De igual manera no existe la recoleccin de materiales recuperables por parte de los municipios que atienden la recoleccin de residuos slidos. En las grandes ciudades el reciclaje se efecta de manera informal. En la ciudad de Panam, cuatro escuelas realizan un proyecto de reciclaje, asesorados por una ONG (FASPANAMA, la que tambin tiene un pequeo proyecto de reciclaje), con la participacin de alumnos y maestros. Algunas empresas tambin participan en esta prctica, pero la participacin ms significativa proviene de aproximadamente 400 pepenadores en las reas de disposicin final de los residuos, en Cerro Patacn donde las familias viven en chozas y dependen de esta actividad para subsistir. En la actividad de la pepena participan adems de los hombres, las mujeres y los nios, existiendo empresas establecidas que se dedican a la compra de material de reciclaje. En las ciudades de tamao mediano como David, en el relleno del Municipio existen 17 pepenadores que operan en el mismo, los que estn registrados en la administracin de la Empresa que realiza la recoleccin para el Municipio, SEMA S.A., con el fin de evitar que el nmero crezca y que la actividad de recuperacin de materiales sea realizada por poblacin vulnerable en trminos de salud (nios, ancianos, enfermos). Los 17 individuos dedicados a la recuperacin lo hacen exclusivamente para los 3 concesionarios de recuperacin de cartn, aluminio, botellas y metales varios y bateras de autos. En el sitio se est dando una actividad irregular de entrada de nios de un asentamiento adyacente, lo que se est gestionando a travs del Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niez y la Familia. En el pas, los pepenadores en las calles y vertederos no tienen un registro totalizado, ellos existen en los centros urbanos en donde el volumen de residuos es mayor y los cordones de pobreza se acentan. La existencia de pepenadores en las reas de disposicin final de los residuos es reflejo de un inadecuado manejo de los residuos urbanos y especiales. A medida que se mejore la cobertura diaria en los sitios de disposicin final de residuos slidos, disminuir la presencia de este conglomerado de la poblacin en los vertederos. Son muchos los factores que influyen en la actividad de la pepena, siendo difcil hacer una separacin de la actividad con la gnesis exacta del problema, que es ms que todo un reflejo de la desigualdad social. Dentro de la problemtica social se define la presencia de los pobladores de comunidades aledaas en los vertederos. El informe de la ANAM sobre la "Situacin Ambiental de 1999", seala que existen cordones de pobreza en las reas cerca de los vertederos, donde un grupo numeroso de poblacin que carece de empleo, recurre a la segregacin de reciclables en los residuos slidos. Segn la informacin, existen familias que sobreviven con esta prctica, su nivel educativo es bajo y una gran mayora es propensa a la drogadiccin, delincuencia y prostitucin. Esta situacin es promovida por la falta de servicios de vigilancia y seguridad social. Una de las actividades que el presente anlisis sugiere es promover acciones para la resocializacin de los habitantes y/o grupos que pepenan en las reas de los vertederos, unido a una poltica de segregacin de los residuos slidos.

8.2.1 Viabilidad poltica y econmica de la segregacin

La recuperacin de materiales tiles antes de descartarlos o botarlos es posible lograrla en escuelas, comunidades, empresas privadas e instituciones pblicas siguiendo un plan adecuado en tal sentido. La prctica de un reciclaje correcto a gran escala a nivel de todos los actores con la conformacin de microempresas traera beneficios importantes, ya que se utilizan materiales reciclados en lugar de proveerse de materias primas vrgenes, lo que ayuda a conservar los recursos naturales, disminuir las necesidades de energa, aminorar los impactos ambientales que estn asociados con la extraccin de recursos, y adems beneficia a las familias de bajos recursos con mejores fuentes de ingreso. El reciclaje ha demostrado que es parte importante en los sistemas integrados de manejo de residuos slidos, al dirigir materiales de los vertederos y rellenos sanitarios hacia otras direcciones para su reaprovechamiento, logrando con ello prolongar la vida til de los rellenos sanitarios e incineradores. El proceso de reciclaje genera una actividad econmica en cadena que puede resultar en el crecimiento de negocios y empleos y, por consiguiente, mayor crecimiento econmico del cual se benefician varios segmentos de la poblacin. El reciclaje se puede propiciar en Panam, ya que cuenta con empresas que ofrecen mercado nacional para esta actividad. A nivel internacional, Estados Unidos representa el principal mercado.

8.2.2 Comunicacin social

El Municipio de Panam desarrolla una campaa televisiva con la finalidad de concienciar a la ciudadana a que deposite correctamente y en los lugares destinados para ese propsito, los residuos slidos que producen.

8.3

La participacin de las ONG

En el pas, existe un grupo de ONG sin fines de lucro que desarrolla acciones sobre el sector. Las principales actividades de estas ONG se sintetizan a continuacin: (i) (ii) (iii) Organizan seminario y conferencias relacionadas al sector: PANAIDIS, APEDE, FASPanam. Ejecutan proyectos ecolgicos y de reciclaje: Asociacin Panamea para la Promocin del Saneamiento Ambiental en Comunidad (APROSAC). Efectan proyectos de reciclaje: FAS-Panam desarrolla su propio proyecto, adems de asesorar a 4 escuelas en proyectos de reciclaje en el que participan estudiantes y docentes (Escuelas Belisario Porras, Santa Eufracia de Pelletie, Ramn Cantera y Richard Newman).

8.4

Reflexiones sobre el comportamiento sociocomunitario

Se concluye que la participacin comunitaria es uno de los componentes clave para lograr una gestin eficiente de los residuos slidos, partiendo de la premisa de que la educacin, sensibilizacin, concientizacin y organizacin comunitaria en torno al manejo adecuado de los residuos slidos constituyen los pilares fundamentales para lograr la coparticipacin ciudadana en la gestin de los mismos. El cambio de actitud de la poblacin incluye a los ciudadanos de una manera general as como tambin a los funcionarios de las instituciones, destacndose dentro de los actores la participacin ciudadana de la mujer, en especial las amas de casa, y los nios como agentes motores de cambio.

La educacin ambiental debe incluir el manejo de residuos ordinarios y peligrosos como un captulo muy importante. La segregacin de reciclables en los domicilios generadores y la entrega de esos materiales a grupos recolectores organizados, apoyados y autorizados por el Municipio, tiene una razn social muy fuerte, que es sustituir o evitar la pepena en las calles y en los vertederos. Conlleva, adems, a un pequeo ahorro de espacio para el relleno sanitario.

9
9.1

ASPECTOS CRTICOS Y FORTALEZAS IDENTIFICADAS

Aspectos crticos legales e institucionales

No es posible identificar en Panam una estructura institucional formal del sector de residuos slidos como ocurre con otras reas de servicios pblicos, tales como el suministro de agua potable y saneamiento, energa elctrica, telecomunicaciones, entre otros. El marco legal y de normalizacin existente no ha sido el ms especfico, como se requiere para definir funciones y responsabilidades de las entidades involucradas en el sector de residuos slidos. De toda la legislacin y normas revisadas, resalta el hecho que en Panam existe una gran cantidad de leyes, normas generales y tcnicas, que tratan el tema de los residuos slidos de manera independiente y diferenciada, sin integrar sus contenidos, provocando, en algunos casos, confusin y duplicidad entre las entidades que tienen relacin directa e indirectamente con el asunto. Muchas de ellas no son aplicables en la prctica por diversas razones tales como falta de recursos, duplicidad de funciones entre diferentes entidades del gobierno, entre otras, convirtindose en mera retrica de aparentes derechos y deberes que no se cumplen. En relacin con el manejo de los residuos slidos no peligrosos, no existe norma directa alguna que establezca la competencia inequvoca de un ente pblico determinado. Existen dudas generadas por la Ley No. 41 de 1998, en cuanto a competencias relativas a los residuos slidos y sus efectos ambientales, que se deben ir disipando con la reglamentacin progresiva y los actos legales complementarios. Se observa un esquema institucional difuso y complejo, constituido por la totalidad de las municipalidades, responsables del servicio y unas instituciones del orden nacional, dependientes de diferentes ministerios que sin mayor coordinacin, hacen ms de fiscales y punitivas que de asesoras de aqullas. La situacin de indefinicin institucional, probablemente coyuntural, por cuanto que, no obstante la Ley No. 41 de 1998, General del Ambiente de la Repblica de Panam , establece en su Artculo 5. Se crea la Autoridad Nacional del Ambiente como la entidad autnoma rectora del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente, para asegurar el cumplimiento y aplicacin de las leyes, los reglamentos y la poltica nacional del ambiente ; existe tambin el inters del MINSA, con sobrada justificacin por cuanto una mala gestin de los residuos slidos puede ocasionar, adems de afectaciones graves al ambiente, problemas a la salud humana y esta s es su responsabilidad. La gestin de los residuos slidos en el pas, se realiza en ausencia de polticas y estrategias nacionales. La ausencia de una coordinacin efectiva en la formulacin y ejecucin de planes, programas y proyectos de nivel nacional, provincial y municipal, armonizadas y compatibilizadas entre ellas, contribuye a la persistencia de problemas organizacionales, tcnicos y operativos para resolver sanitaria y ambientalmente la problemtica de los residuos slidos. Existe ineficiencia gerencial en la gestin de residuos slidos en la casi totalidad de las instituciones prestadoras de los servicios (municipios y privados), lo cual se traduce en coberturas bajas y mala calidad de los mismos. Hay ausencia de las funciones e instituciones rectora y reguladora de la prestacin de este servicio, que definan claramente las reglas de la participacin privada, y los derechos y deberes de los usuarios.

Uno de los aspectos crticos ms relevante en la gestin de los residuos slidos en las municipalidades, es el de la insuficiencia, poca capacitacin, bajos salarios y nmero escaso de los recursos humanos vinculados a estos servicios. Esto fomenta la desercin e inestabilidad permanente y ocasiona una alta rotacin del personal. Lo anterior es especialmente vlido en aspectos tcnicos, operacionales y administrativos. Tampoco existen programas de capacitacin y desarrollo de los recursos humanos vinculados al sector. La capacitacin para la gerencia, planificacin, ejecucin y control de los servicios de aseo es muy dbil en los municipios y en las entidades nacionales del sector. La capacitacin tcnica insuficiente conlleva a inversiones y compra de equipos inadecuados, como tambin al uso errado de equipos. Adems, son pocos los profesionales empleados en el sector, y es grande la rotacin del personal medianamente calificado y de choferes. No se ha logrado eficacia en las varias tentativas de capacitacin de las autoridades y funcionarios municipales por parte del MINSA y, separadamente, por la ANAM. Se observa una falta generalizada de informacin sistematizada de y para la gestin de residuos slidos en las municipalidades, especialmente de informacin gerencial, como tambin la informacin es mnima o ausente en los organismos nacionales relacionados. La participacin del sector privado en la gestin de los residuos es incipiente y no bien reglamentada y regulada, alternndose opiniones exageradas sobre ventajas y desventajas de esa participacin. Los municipios no estn conscientes de que la participacin del sector privado, aunque bajo concesin de los servicios de recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin final, no elimina la necesidad del monitoreo y fiscalizacin, funciones pblicas intransferibles, teniendo la movilizacin pblica como instrumento bsico, mientras sean asesoradas por expertos privados. Para el sector de residuos slidos no existe marco regulatorio e institucional determinado y preciso, que pueda ser tomado como gua de referencia para el control de la calidad de los servicios correspondientes. Se identifica la insuficiente capacitacin del Municipio para la gestin, en cuanto a los procedimientos que envuelven a la poblacin y a los proveedores del servicio de aseo, especialmente para fijar los parmetros de calidad y correspondientes pagos. La centralizacin del poder y de los recursos es histrica en Panam, y bien expresa en la nfima proporcin (1,5%) en que la suma de todos los municipios participaron del gasto pblico en el pas, en el ejercicio de 2000. Por consiguiente, los municipios no desarrollaron sus potencialidades para lograr la autonoma que les otorga la Ley 106/73 y requieren de un amplio y detallado apoyo de las autoridades centrales para lograr una buena gestin de los residuos slidos urbanos en un tiempo mediano. Falta la capacitacin y la atencin de la autoridad nacional competente para definir y normar las actividades de la gestin de residuos slidos urbanos, as como orientar y capacitar a los municipios. Falta de una regulacin para que la participacin privada sea atractiva y justa, y pueda ampliarse a un servicio eficaz a costos aceptables. En el MINSA, el departamento especializado que se ocupa de algunas funciones de rectora de los residuos slidos carece de los recursos humanos, materiales y financieros para cumplir con eficacia un rango amplio de atribuciones.

Ninguna municipalidad en el pas (al menos con la informacin disponible) alcanza la autofinanciacin de los servicios de aseo urbano, por ineficiencias gerenciales, bajas tasas o por una recaudacin muy inferior al costo de su prestacin. Tampoco se percibe la voluntad poltica para lograrla. Las instituciones que intervienen en el "sector de residuos slidos" carecen de suficientes recursos humanos, logsticos, presupuestales e instrumentos de gestin, para realizar las funciones polticas, normativas, asesoras, de vigilancia y control, atribuidas al mbito nacional. Las provinciales no tienen funciones claramente definidas sobre los municipios, ms all de las enunciadas en la Constitucin Nacional. La orientacin, colaboracin y coordinacin no han sido las pautas que rigen las relaciones entre la autoridad y el operador, es decir entre quien ejerce funciones de vigilancia y supervisin y el que presta el servicio integral de residuos slidos. El Anteproyecto de Ley por el cual se dicta el Marco Regulatorio e Institucional de los residuos slidos le da atribuciones al MINSA, desconociendo totalmente la competencia que por la Ley antes mencionada, le corresponde a la ANAM. Este Anteproyecto en lo mencionado y el resto de competencias que le atribuye al MINSA, lo constituye ni ms ni menos que en el Ente Rector de los Residuos Slidos en Panam.

9.2

Aspectos crticos econmico financieros

Los municipios no tienen un sistema que les facilite conocer los costos de la gestin de los residuos slidos urbanos, a excepcin del sistema (precario) heredado de la DIMA. El presupuesto asignado para el servicio de aseo urbano es muy bajo, considerando que el 1,5% del gasto pblico, corresponde a la totalidad del presupuesto de todos los municipios, y de este presupuesto municipal un 33% aproximadamente sera utilizado en el servicio de aseo urbano. No existe un sistema tarifario adecuado, y un sistema de cobro eficaz. Los municipios carecen de un catastro de su territorio, que le permitira conocer su mercado de usuarios, el crecimiento, caractersticas fsicas y socioeconmicas de ese mercado. El catastro inmobiliario est a cargo del Gobierno Central. La falta de pago o morosidad de las tasas es muy alta, en la muestra de municipios analizada, lo que afecta seriamente la recuperacin de costos. Para el mantenimiento de los equipos, el presupuesto est disperso en diferentes partidas presupuestarias. Cabe destacar que estas partidas presupuestarias se comparten con otras actividades que, por definicin o justificacin, coinciden en el rubro presupuestario, dentro de la misma unidad administrativa. La adquisicin de bienes o servicios con programacin presupuestaria previa, disponibilidad de fondos en la partida presupuestaria correspondiente, con procedimiento de compra menor, criterio tcnico favorable y trmite expedito, dura entre 90 y 120 das en ser ejecutada, desde el momento en que se genera la necesidad. Los municipios no cuentan con la capacidad gerencial necesaria para gestin de los residuos slidos, lo que ayudara al control de costos y mejorar la ejecucin presupuestaria.

9.3

Aspectos crticos tcnicos y operacionales

Los servicios de aseo urbano no cuentan con un nivel de desarrollo adecuado que les permita a los operadores de los servicios modernizar la gestin. Para superar ese problema se hacen esfuerzos, a veces grandes, para recoger y alejar la basura, con procedimientos intuitivos y creativos, o simplemente copiados. Durante los ltimos veinte aos se han realizado varios planes maestros y un nmero apreciable de proyectos relacionados con la gestin de residuos slidos de los cuales se han aplicado muy pocos. Existe escasez de profesionales en el rea de residuos slidos, ya los que estn en actividades les falta capacitacin tcnica, con pocas excepciones. Falta de capacitacin gerencial, en todas las funciones y subfunciones del planeamiento, operacin, control y coordinacin que involucra la gestin de los residuos slidos. Falta el entendimiento y concienciacin de que el aseo urbano es un sistema y, ms all de las funciones ejecutivas, requiere regulacin y fiscalizacin, lo que involucra intensamente la coparticipacin de los ciudadanos, lo que requiere de comunicacin. Las deficiencias operacionales que se encuentran con gran frecuencia en las ciudades grandes y pequeas son consecuencias predecibles del siguiente cuadro: el aseo como privilegio de las calles o barrios de alto nivel econmico, que contrasta con los desechos amontonados en barrios pobres; irregularidad generalizada de la recoleccin domiciliaria, que tambin es causa y efecto de la presentacin de los desechos en las calles a cualquier hora, por el usuario; equipos y utensilios inadecuados, o uso inadecuado de ellos; baja productividad de la mano de obra y, por lo menos en Panam, San Miguelito y Coln, proporcin exagerada de funcionarios administrativos; alta rotacin de la mano de obra, cuando tienen alternativa de empleo; bajo nivel de mantenimiento de los equipos, e inexistencia de una flota-reserva para la recoleccin domiciliaria; carencia de rellenos sanitarios y precariedad de los pocos existentes, dictada por la presencia de pepenadores, desconocimiento o fallas operacionales, carencia de cobertura, inexistencia de un sistema de drenaje del biogs, inexistencia o precariedad de tratamiento del lixiviado, as como de monitoreo ambiental.

Existe una inmensa dificultad de los municipios, sumado al largo tiempo que se requiere para la implementacin de un relleno sanitario, aunque todas las autoridades tengan gran inters en realizarlo. Es evidente que las causas bsicas de la dificultad son: la carencia o falta de disponibilidad de informacin tcnica sobre los terrenos (geologa, hidrologa, entre otras), la inexistencia de normas tcnicas accesibles y realistas, el escaso conocimiento de las exigencias y de los trmites para lograr la aprobacin por las varias autoridades involucradas.

En cuanto a la municipalizacin de los servicios de aseo urbano en los distritos de Panam, San Miguelito y Coln, lo negativo fue la transferencia del personal y de los activos sin una preparacin, al menos orgnica, de los municipios receptores, y sin una seleccin y preparacin de los recursos humanos. Los servicios de recoleccin quedan limitados a cun adecuadas sean las vas pblicas, y la limitacin es mayor para los vehculos compactadores y grandes. Resulta un vaco que facilita la actividad informal de pequeos recolectores que, por un lado atienden a la poblacin, y por otro no se obligan a llevar los residuos slidos al vertedero oficial. Tales circunstancias y procedimientos se verifican en ciudades de todo tamao. En toda la Repblica de Panam solo existe un relleno sanitario, el cual es utilizado de forma mancomunada por dos municipios, pero recibe parte de los residuos slidos recolectados en un tercer municipio. El resto de los municipios no cuenta con sitios adecuados para la disposicin final de sus residuos slidos, depositndolos en vertederos a cielo abierto, dndose la prctica de quemar los residuos y en pocos casos se da cobertura a los mismos. En lo que concierne a los residuos hospitalarios, no existen plantas de tratamiento y sitios adecuados de disposicin final que atienda los requerimientos, as como de equipos y prestadores de servicio especializados. Los residuos potencialmente peligrosos domsticos carecen de cualquier procedimiento u orientacin para su manejo. Los residuos peligrosos industriales esperan una reglamentacin y la oferta de servicios en el mercado.

9.4

Aspectos crticos de salud y ambiente

El personal existente en los niveles regional y local de las instituciones involucradas en la responsabilidad de salud y ambiente, carece de formacin, de especialidad y de entrenamiento y no est todava preparado para apoyar satisfactoriamente a los municipios, por lo menos para ejercer u orientar la gestin de residuos slidos urbanos. Es esencial la necesidad de capacitacin, concienciacin de la comunidad y la integracin de las instituciones que operan o asisten los medianos y pequeos municipios. No existe un sistema de vigilancia para la salud laboral relacionada con los trabajadores del servicio de aseo urbano. Dicho sistema es esencial considerando que esta labor en las etapas de recoleccin y disposicin final encierra riesgos considerables a la salud de los trabajadores, que pasan desapercibidos o ignorados, incluso por los mismos trabajadores, al no reportarse los problemas o accidentes y llevar un registro de los mismos. Por consiguiente, no existen datos fidedignos sobre enfermedades ocupacionales en esta rea, pese a que existe el programa de salud ocupacional de la Caja de Seguro Social. A esto se suma la falta de profesionales especializados en el rea laboral y reglamentacin tcnica y jurdica de los cdigos de trabajo y sanitario, respectivamente, en relacin a condiciones y ambiente de trabajo. La situacin anterior se ve agravada por la falta de conciencia de parte de los gerentes, administradores y jefes de operaciones, ni de los trabajadores en cuanto a la necesidad del uso del equipo de seguridad y proteccin personal. El desmesurado crecimiento de la poblacin hacia ciertas reas del pas sin la debida planificacin presenta dificultades para el adecuado suministro de servicios bsicos, tales como agua potable y disposicin adecuada de excretas y residuos slidos domsticos, que muchas veces

son insuficientes o inexistentes, y que se reflejan en la salud de sus habitantes. Esta situacin es precaria en las zonas periurbanas de las ciudades ms grandes, donde estn presente los cinturones de pobreza. Asimismo, en las provincias de poblacin predominantemente indgena los indicadores de salud muestran el mayor deterioro. La concienciacin de coparticipacin ciudadana es dbil. Hay cierta indiferencia de la poblacin e cuanto a la minimizacin en la generacin de residuos slidos y su aprovechamiento posterior de aquellos que son reciclables o pueden ser utilizados para compostaje. Hay gran escasez de programas a nivel municipal para incentivar el reciclaje. Todava falta capacitacin para el manejo interno de los residuos hospitalarios en la mayora de los establecimientos de salud. Los desechos hospitalarios se mezclan con los comunes, lo que constituye un riesgo para la salud y la seguridad de la poblacin general. Solo se separan los residuos punzocortantes, que se depositan en recipiente rgidos.

9.5

Aspectos crticos sociocomunitarios

No existe una conciencia desarrollada a nivel comunitario ni de los funcionarios de las instituciones sobre la problemtica que el mal manejo de los residuos slidos representa para la salud y el ambiente. Los ciudadanos no sienten una responsabilidad cvica por el servicio de aseo urbano. Tampoco conocen las pocas normas de manejo de los residuos slidos, y no son estimulados a coparticipar en el mismo. No se capacita y sensibiliza a la comunidad en temas relacionados con el manejo adecuado de los residuos slidos, sus efectos e implicancias. No existe una poltica ni cultura de reciclaje por parte de los funcionarios e instituciones responsables por el manejo de los residuos slidos ni mucho menos en los ciudadanos. An existiendo la Ley 10 del 1991 y la Ley 41 de 1998, que piden y exigen respectivamente la Educacin Ambiental como eje transversal en las escuelas, la implementacin de la misma es an incipiente. Existe una descoordinacin en la gestin de los residuos slidos urbanos y residuos especiales entre las propias instituciones en cuanto a normativas y ejecucin de las acciones. Igual descoordinacin ocurre entre los municipios o empresas encargadas de la gestin y los propios usuarios beneficiarios del servicio. Diversas entidades, incluso el MINSA, la ANAM y el MEDUC, invierten sin xito en la educacin ambiental y en intentos de capacitar funcionarios municipales. Si dicha capacitacin la hicieren conjuntamente tendran mejores posibilidades al respecto en forma ms econmica.

9.6

Fortalezas identificadas

Para fortalecer el sector de residuos slidos, existe voluntad poltica de parte de las autoridades, manifiesta parcialmente en la Ley No.41 de 1998, de creacin de la ANAM, an

faltando su reglamentacin y las polticas gubernamentales enunciadas de descentralizacin y privatizacin. Asimismo, la Ley No. 41 dispone involucrar a la comunidad en los aspectos ambientales por medio de la educacin ambiental, la cual se deber desarrollarse a travs del Ministerio de Educacin. La ANAM coordinar los programas de Educacin Ambiental, de Investigacin Cientfica y Tecnologa, y el Sistema Nacional de Informacin Ambiental (artculos 45 al 52), con el fin de lograr una exitosa gestin ambiental, con nfasis en el tema de los residuos slidos, en especial los industriales, promoviendo a la industria panamea hacia el uso e incorporacin de tecnologas limpias. Conviene resaltar dos aspectos que orientan esta norma legal: (i) la coordinacin entre instituciones pblicas sectoriales con competencia ambiental. Crea el Sistema Interinstitucional del Ambiente (SIAM), que requera el sector de residuos slidos, ya que la gestin de los mismos es una actividad que atraviesa horizontalmente varios sectores; el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM); la Red de Unidades Ambientales Sectoriales (RUAS) y la Comisin Consultiva Nacional del Ambiente (CCNA), y (ii) la descentralizacin de las funciones a los niveles provincial y local y la participacin de la sociedad civil. La existencia y presencia a niveles nacional, provincial y municipal de tres instituciones claves relacionadas con la gestin de los residuos slidos y que necesariamente deben aparecer en el esquema de organizacin del servicio de residuos slidos: el Ministerio de Salud (MINSA), la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM), y el Ente Regulador de los Servicios Pblicos (ERSP), con la salvedad de que el ANAM est en proceso de estructuracin y reglamentacin de su ley constitutiva y el ERSP no tiene dentro de su competencia, regular el servicio de residuos slidos. La nica entidad que ha venido apoyando a los municipios en la gestin de los residuos slidos es el MINSA. Todas las instituciones mencionadas han demostrado la mejor voluntad de coordinacin y colaboracin en todo lo que signifique el fortalecimiento del sector de residuos slidos . La existencia de las entidades gubernamentales (gobernaciones provinciales), que bien pueden ejercer funciones de coordinacin, apoyo administrativo-financiero y de asesora a las municipalidades de su mbito territorial, ms an si se consolida la descentralizacin antes mencionada, como poltica gubernamental. Existen experiencias buenas en la solucin conjunta de la disposicin final de los residuos slidos, que significan economas de escala y mayor capacidad tcnica y financiera para la ejecucin de esas etapas del servicio, que son crticas actualmente. Experiencia satisfactoria del manejo del servicio de aseo urbano a travs de una empresa municipal, la cual mostr los mejores ndices de eficiencia. Posibilidad jurdica y operacional del cobro de la tarifa de aseo a travs del servicio de agua potable y alcantarillado sanitario (facturacin por IDAAN, mediante convenios institucionales). Existencia, por Ley, de las Juntas Comunales, encargadas de atender aspectos de operacin y mantenimiento del suministro de agua potable y saneamiento en las reas rurales y comunidades con poblacin inferior a 1.500 habitantes, las que pueden servir de apoyo para la movilizacin comunitaria en el desarrollo de programas orientados al manejo adecuado de sus residuos slidos. Existencia de una asociacin de municipalidades, la Asociacin de Municipios de Panam (AMUPA), que podra y debera ser una estrategia de apoyo entre los municipios y los gobiernos nacional y provincial, en aspectos legales, asesora tcnica y capacitacin. Igualmente existen otras ONG que trabajan en el sector o podran hacerlo.

Participacin del sector privado, aunque incipiente, en sus diferentes modalidades y de las cuales hay experiencias, especialmente en contratacin directa de servicios, tambin de concesiones y an de microempresas en actividades de aseo urbano. En este aspecto es necesario la reglamentacin y regulacin respectivas. Amplias posibilidades de cooperacin internacional, con ejemplos que se han dado, como las que recibi la DIMA de organismos de cooperacin internacional como el BID, la JICA (Japn), la AECI (Espaa), la Comunidad Econmica Europea (CEE) y otras ms. El Decreto Ejecutivo N.111 del 23 de junio de 1999, en funcin de lo dispuesto por el artculo 106, numeral 6, de la Constitucin Poltica vigente. Su artculo 1 expresa: "El presente reglamento regula todo lo relacionado a la gestin y manejo de los desechos slidos generados en establecimientos de salud humana o animal pblicos y privados, con el fin de proteger la salud de las personas y el medio ambiente". La existencia de Disposiciones Legales en Fase de Aprobacin o de Estudio, entre los que se destacan: Anteproyecto de ley, Delitos contra el Ambiente. Marco regulatorio e institucional del manejo de los residuos municipales (residuos urbanos). Marco Regulatorio e Institucional de la gestin de residuos peligrosos (MRGRP). Borrador de normas tcnicas para la ubicacin, construccin y operacin de rellenos sanitarios, que elabora el MINSA.

La existencia del Ente Regulador de los Servicios Pblicos (Ley No. 26 de 1996), aunque en la actualidad, dentro de sus funciones no est la de regular el sector de los residuos slidos. Sin duda, el aspecto ms positivo para los municipios de Panam, San Miguelito y Coln es el haber heredado de la DIMA una flota de recolectores compactadores nuevos y de buena calidad, as como toda una estructura operacional y comercial, desarrollada (aunque empricamente) a lo largo de quince aos.

10.

POLITICAS, ESTRATEGIAS Y ACCIONES RECOMENDADAS

El gobierno de Panam, en congruencia con sus polticas para el desarrollo econmico y social, define la modernizacin del Estado, como el principal eje para alcanzar la eficiencia de los servicios prestados hacia la comunidad, concomitantemente con la reduccin del gasto pblico. La reforma y modernizacin del Estado implica necesariamente a la administracin pblica en base a una economa mixta. El proceso de reforma debe proyectar una visin de largo plazo, lograr el funcionamiento de los servicios en base a una gestin empresarial, obtener la autosuficiencia de los organismos operadores y finalmente, instrumentar la separacin de las funciones de planificacin estratgica y de polticas sectoriales, de las de prestacin de los servicios y de regulacin de los mismos. El Anlisis Sectorial de Residuos Slidos de Panam considera que los elementos mencionados anteriormente deben ser tomados en cuenta para definir polticas especficas para el sector de residuos slidos. De acuerdo a la evaluacin de las distintas reas y temas, involucrados en este anlisis sectorial, se sugiere el establecimiento de polticas sectoriales referidas a: Reconocer y otorgar un carcter prioritario al manejo de los residuos slidos. Constituir y establecer un marco institucional y regulatorio, que conlleve al ordenamiento del sector de residuos slidos en el pas. Institucionalizar la funcin rectora y reguladora. Fortalecer y consolidar las instituciones del sector. Consolidar los mecanismos de financiamiento a los servicios, orientndoles a que sean permanentes y que contemplen, adems de las inversiones requeridas para la ampliacin y mejoramiento de la infraestructura, recursos dirigidos a la operacin y mantenimiento de los servicios. Fomentar el fortalecimiento municipal y la descentralizacin de los servicios de aseo urbano. Promover e incentivar la participacin de la iniciativa privada en la gestin de los residuos slidos domsticos. Fomentar la participacin activa de la comunidad en los servicios de aseo urbano, promoviendo la participacin ciudadana, con nfasis en localidades urbanas menores y rurales. Promover el reciclaje, incentivar y reforzar la educacin sanitaria y ambiental, destacando los cuidados con la salud y medio ambiente, relacionado con el manejo de los residuos slidos domsticos y peligrosos.

10.1 Polticas
Poltica 1: Reconocer y otorgar un carcter prioritario al manejo de los residuos slidos. Estrategia: Acuerdo Interinstitucional MINSA/MEF/ANAM para la preparacin y puesta en marcha de una Agenda Comn de compromisos, para el sector de residuos slidos. Acciones Recomendadas:

Elaborar y aplicar un Plan de Accin para el desarrollo del sector. Establecer una Poltica Nacional para la gestin de los Residuos Slidos domsticos.

Poltica 2: Constituir y establecer un marco institucional y regulatorio, que conlleve al ordenamiento del sector de residuos slidos en el pas. Estrategia: Considerar los anteproyectos de ley ya propuestos, que dictan los marcos institucionales y regulatorios para el manejo de los residuos slidos. Acciones Recomendadas: Realizar las consultas y acuerdos pertinentes con los sectores involucrados. Concluir los anteproyectos de ley y somtelos a la aprobacin de la Asamblea Legislativa. Emitir los actos legales complementarios, reglamentos y normas tcnicas necesarias.

Poltica 3: Institucionalizar la funcin rectora y reguladora, fortalecer y consolidar las instituciones del sector. Estrategia: A raz del acuerdo interinstitucional MINSA/MEF/ANAM, conformar una Comisin Consultiva Nacional del Sector de los Residuos Slidos, que asesore al Ministerio de Salud y Ente Regulador de los servicios pblicos. Acciones Recomendadas: Reorganizar la Subdireccin de Salud Ambiental del MINSA, a fin de que ejerza la funcin rectora en la materia de los residuos slidos. Extender y fortalecer la accin reguladora del Ente Regulador de los Servicios Pblicos a los servicios de aseo urbano. Considerar las atribuciones previstas en la LEGA y los actos legales y tcnicos reglamentarios. Elaborar y aplicar los planes de desarrollo de las unidades encargadas de los residuos slidos en el MINSA y ERSP. Desarrollar y ejecutar programas de capacitacin del personal vinculado al sector de residuos slidos, en los niveles municipal, provincial y nacional. Capacitar a los agentes locales del MINSA, de los comits de salud, promotores de salud, entre otros, para que stos sirvan de agentes multiplicadores en la orientacin del manejo de los residuos slidos por los ciudadanos en esas reas.

Poltica 4: Consolidar los mecanismos de financiamiento a los servicios municipales de aseo urbano, enfocndolos a que sean permanentes y que contemplen adems de las inversiones requeridas para la ampliacin y mejoramiento de la infraestructura, recursos dirigidos a la operacin y mantenimiento de los servicios. Estrategia: A raz del acuerdo interinstitucional MINSA/MEF/ANAM y apoyado por la Comisin Consultiva Nacional del Sector de los Residuos Slidos, el MEF evaluar y ampliar los

procedimientos existentes en trminos de la dotacin presupuestaria y financiacin a los municipios, en materia de los residuos slidos. Acciones Recomendadas: Formular un programa nacional de gastos relacionados con la operacin y mantenimiento de los servicios de aseo urbano. Formular un programa de inversiones para la ampliacin y mejora de la infraestructura de los servicios de aseo urbano y de residuos peligrosos. Evaluar el marco tarifario propuesto por consultora Jobefra-Saniplan, adecundolo a una perspectiva nacional, de acuerdo a la clasificacin de municipios utilizado en el presente anlisis sectorial. Elaborar directrices que contemplen los subsidios a los servicios de aseo urbano.

Poltica 5: Fomentar el fortalecimiento municipal y la descentralizacin de los servicios de aseo urbano. Estrategia: Establecer modelos de Unidades Municipales de gestin de residuos slidos, adecuadas a cada municipio tipo. Acciones Recomendadas: Consolidar las unidades municipales de aseo urbano existentes, adecuada a cada modelo de municipio tipo. Apoyar la organizacin e implantacin de unidades municipales de aseo urbano, de acuerdo al modelo de municipio tipo, en los municipios que no poseen dichas unidades. Fomentar el uso de tecnologas limpias y adecuadas para el manejo de los residuos slidos. Desarrollar e implantar en los municipios, sistemas de control de costos y monitoreo de los servicios de aseo urbano. Desarrollar y ejecutar programas de capacitacin, dirigidos a la motivacin de los alcaldes, hacia la gestin de residuos slidos. Desarrollar e incentivar la aplicacin de acuerdos municipales, para la creacin e implantacin de mancomunidades, orientadas a la solucin del tratamiento y disposicin sanitaria de los residuos slidos. Utilizar los registros municipales de actividades e inmuebles, incluyendo aerofotos y cartas geogrficas e hidrogrficas, complementndolos con inspeccin local y encuesta. Organizar y mantener, en cada servicio municipal de aseo urbano, un catastro de usuarios actualizado. Identificar y clasificar los usuarios actuales y potenciales del servicio de aseo urbano.

Poltica 6: Fomentar e incentivar la participacin de la iniciativa privada en la gestin de los residuos slidos domsticos.

Estrategia: A raz del acuerdo interinstitucional MINSA/MEF/ANAM y apoyado por la Comisin Consultiva Nacional del Sector de los Residuos Slidos, el MEF evaluar y ampliar los procedimientos existentes en trminos de la participacin de la iniciativa privada en los servicios de aseo urbano. Acciones Recomendadas: Desarrollar y aplicar instrumentos que permitan la obtencin de crditos a la iniciativa privada para la prestacin de los servicios de aseo urbano. Desarrollar y aplicar modelos administrativos, operacionales y de control, adems de incentivos fiscales a la participacin del sector privado en el manejo de los residuos slidos. Desarrollar y aplicar modelos adecuados, para cada municipio tipo, de contratos bsicos de concesin y otros, con los parmetros e indicadores de eficiencia y calidad del servicio.

Poltica 7: Fomentar la participacin activa de la comunidad en los servicios de aseo urbano, promoviendo la participacin ciudadana, con nfasis en localidades urbanas menores y rurales. Estrategia: Vincular los grupos organizados de las comunidades, en la solucin a los problemas de operacin y mantenimiento de los servicios de aseo urbano. Acciones Recomendadas: Promover el desarrollo comunitario dirigido al manejo de los residuos slidos urbanos de los residuos peligrosos domiciliarios, de carcter formal, no formal e informal. Promover la participacin ciudadana en la gestin de residuos slidos urbanos. Capacitar a los lderes comunitarios para que stos sirvan de agentes multiplicadores en la orientacin del manejo de los residuos. Lograr, con la participacin comunitaria, la optimizacin de la gestin de los residuos slidos y su autosostenibilidad, con disminucin de costos, generacin de ingresos, minimizacin de los residuos a manejar y ambientes saludables.

Poltica 8: Promover el reciclaje, incentivar y reforzar la educacin sanitaria y ambiental, destacando los cuidados con la salud y medio ambiente relacionado con el manejo de los residuos slidos domsticos y peligrosos. Estrategia: Extender el acuerdo interinstitucional MINSA/MEF/ANAM, hacia el Ministerio de Educacin, para la preparacin y puesta en marcha de acciones integrales de educacin sanitaria/ambiental y capacitacin en materia de los residuos slidos. Acciones Recomendadas: Desarrollar un programa de Educacin Ambiental centrado en crear conciencia cvica en cuanto al manejo de los residuos slidos, que permita una buena gestin de los mismos. Promover la educacin del ciudadano en el manejo sanitario y ambiental de los residuos slidos urbanos y residuos peligrosos domiciliarios de carcter formal, no formal e informal. Promover la segregacin en sus fuentes, y la recoleccin separada (por terceros) de los reciclables.

Facilitar el acopio de reciclables, creando estmulos e incentivos financieros al comercio y las amas de casa; estimular a los recicladores y pepenadores (potenciales microempresarios).

10.2

Planeamiento estratgico global de la gestin de residuos slidos en Panam

Los servicios de aseo urbano son una exigencia natural de los asentamientos urbanos, de complejidad creciente por el aumento de la densidad demogrfica, y viable apenas a lo largo de las vas que permiten el trfico permanente de vehculos, y sus adyacencias. Si no existen tales condiciones, el manejo de los residuos slidos se asemeja al que se hace en las comunidades rurales, en las cuales la disposicin de desechos slidos se realiza en el patio de sus domicilios o comunidades, y no requieren del servicio pblico sino en forma complementaria. Aunque s necesitan de instruccin para el manejo adecuado y productivo de los residuos. Con el objeto de definir la necesidad de la gestin de residuos slidos urbanos en Panam, se identificaron los municipios y los corregimientos que pueden ser atendidos y, por consiguiente, demandan un servicio de aseo urbano. Este conjunto de localidades comprende un total de 1.965.880 habitantes, lo que corresponde al 69,8% de la poblacin nacional (2.815.644 hab.). El 30,2% restante vive en reas rurales e indgenas y requiere una orientacin para el manejo domiciliario de los desechos slidos.

10.2.1 Clasificacin de los municipios tipos

Considerando, adems, las caractersticas que ejercen fuerte influencia en la gestin de residuos slidos urbanos, se puede conformar los siguientes municipios tipo : 5 municipios de influencia capitalina directa, conurbados o en proceso de conurbacin: Panam, San Miguelito, Arraijn, La Chorrera y Capira. Viven en esa rea 1.270.441 hab. , o sea, el 64,6% de los usuarios potenciales en el pas. 8 municipios con elevada individualidad cultural y administrativa, con ocupacin urbana mediana: Coln, David, Santiago, Bugaba, Bar, Changuinola, Chitr y Aguadulce. En esas reas viven 545.703 hab., 27,8 % de aquellos usuarios. 10 municipios con elevada individualidad cultural y administrativa, con ocupacin urbana pequea: Antn, Penonom, Las Tablas, Los Santos, Nat, Boquete, San Carlos, Oc, Guarar y Pes. En esas reas viven 140.821 hab., conforman el 7,2 % de los usuarios potenciales en en el pas el pas. 3 municipios con importantes caractersticas tursticas: Taboga, Bocas del Toro y Chepigana, donde viven 8,915 hab., o sea, 0,4 % de aquellos usuarios. 39 municipios tpicos rurales y los corregimientos no computados en los municipios relacionados arriba; corresponden a 736.933 hab., 26,2 % de la poblacin nacional. 4 comarcas indgenas, con su cultura propia a respetar, con 112.831 hab., correspondiendo a 4% de la poblacin panamea. La gestin de residuos slidos urbanos debe ser diferenciada para cada uno de los municipios tipo. As fueron sistematizadas las propuestas de este planeamiento estratgico, deseando inducir acciones igualmente sistematizadas de las Autoridades Panameas.

i.

El rea de influencia capitalina

La gestin de residuos slidos urbanos en el rea de influencia capitalina est completamente orientada y ecuacionada, en los proyectos recin concluidos por el Consorcio Jobefra-Saniplan, por esto no requiere nuevas inversiones en estudios, pero s decisiones polticas y las acciones ejecutivas. El Plan Maestro de Gestin de Residuos Slidos Urbanos resalta la urgencia de expandir el relleno sanitario de Cerro Patacn y de implantar un nuevo relleno sanitario en Coln, otro en Arraijn de uso mancomunado con La Chorrera y Capira. Requieren acciones integradas, despus de decisiones polticas conjuntas, para los objetos principales: Relleno Sanitario de Cerro Patacn: Municipios de Panam y San Miguelito; MINSA; ARI; MOP (debido al desvo del camino a Mocambo); ANAM. Relleno Sanitario Coln: Municipio de Coln; MINSA; ARI; ANAM. Relleno Sanitario Mancomunado: Municipios de Arraijn, La Chorrera y Capira; MINSA; ANAM. En los proyectos complementarios, se propone el Marco Regulatorio y Tarifario, as como los Indicadores de Calidad, los Planes de Inversin y los Costos de la gestin de residuos slidos urbanos, para dos opciones: (i) de ejecutarse plenamente por el municipio, o (ii) de ejecutarse con la participacin del sector privado. Prev la actuacin del ERSP en la gestin de residuos slidos urbanos. A su vez, la Gestin de los Residuos Peligrosos, con alcance nacional, est enteramente planificada en el proyecto especfico, incluyendo: Las metas para los primeros 15 aos, con sus acciones y respectivos cronogramas, y las estrategias para ejecutarlas. Las soluciones tcnicas recomendadas, inversiones y costos correspondientes, las cuales seran oportunidades de negocios para empresarios, despus que el MINSA estuviera tcnicamente capacitado y ejerciendo eficazmente sus funciones reguladoras y controladoras, en perfecta concertacin con la ANAM, en sus mbitos de competencia. El Marco Regulatorio y las Normas Tcnicas que le dan apoyo a la gestin de residuos peligrosos, se incluyen en el conjunto de proyectos en referencia. Las siguientes propuestas estan aprobadas y deben pasar a la fase ejecutiva: la gestin de residuos slidos urbanos en los cinco municipios de influencia capitalina y el municipio de Coln, donde viven 1.402.420 personas, lo que corresponde al 71,3% de la demanda nacional; la gestin de residuos peligrosos en todo el pas; la gestin de residuos slidos urbanos en el municipio de San Carlos, tambin objeto de los proyectos citados, y que puede ser un modelo para los municipios pequeos. ii. Diez municipios pequeos En stos se requieren las siguientes acciones, para la atencin prioritaria:

A.

Institucionalizacin de la gestin de residuos slidos urbanos en la estructura orgnica del Municipio, cumpliendo las funciones inherentes a esa gestin, pero de corte apenas suficiente para gestionar la modalidad predefinida: (i) operacin directa de los servicios, (ii) operacin bajo contrato, o (iii) concesin a terceros. Las funciones inherentes a la competencia municipal, que pueden requerir varias personas organizadas, o una sola persona, son las siguientes, de conformidad con la modalidad elegida: (a) operacin directa: planificacin y control; operacin; mantenimiento; fiscalizacin; administracin de recursos humanos, financieros y materiales; comunicacin social; (b) tercerizacin: planificacin y monitoreo; fiscalizacin; comunicacin social.

B.

Organizacin y mantenimiento del catastro de usuarios de los servicios de aseo urbano, que es la indispensable identificacin del mercado de demanda y de pago. Establecimiento / revisin de la tasa y/o tarifas, y subsidios, referentes a los servicios de aseo urbano, y de los correspondientes indicadores de calidad. Seleccin del sitio, proyecto, licenciamiento e implantacin de un relleno sanitario simplificado municipal. Establecimiento de procedimientos especiales para un trmite expedito de los pedidos de repuestos y servicios necesarios al mantenimiento del equipo utilizado en la recoleccin y disposicin de los residuos slidos. Establecimiento de un control de costos; y/o identificacin, en el presupuesto municipal, de los gastos y de los ingresos de la gestin de residuos slidos urbanos. Emisin de un Reglamento Municipal para el Aseo Urbano, fijndose los compromisos del ciudadano y de su servidor. La capacitacin del personal asignado a la gestin de residuos slidos urbanos, de los niveles operativo y gerencial. Esa capacitacin debe extenderse a las personas autorizadas por el Municipio a prestar servicios de aseo urbano. Movilizacin comunitaria y su orientacin para coparticipar en el servicio de aseo urbano. Ocho municipios medianos En stos, se identificaron las siguientes acciones prioritarias:

C.

D. E.

F.

G.

H.

I. iii.

A.

Institucionalizacin de la gestin de residuos slidos urbanos en la estructura orgnica del Municipio, cumpliendo las funciones inherentes a esa gestin, pero de corte apenas suficiente para gestionar la modalidad predefinida: (i) operacin directa de los servicios, (ii) operacin bajo contrato, o (iii) concesin a terceros. Las funciones inherentes a la competencia municipal, que pueden requerir varias personas organizadas, o una sola persona, son las siguientes, de conformidad con la modalidad elegida: (a) operacin directa: planificacin y control; operacin; mantenimiento; fiscalizacin; administracin de recursos humanos, financieros y materiales; comunicacin social; (b) tercerizacin: planificacin y monitoreo; fiscalizacin; comunicacin social.

B.

Organizacin y mantenimiento del catastro de usuarios de los servicios de aseo urbano, que es la indispensable identificacin del mercado de demanda y de pago.

C.

Establecimiento / revisin de la tasa y/o tarifas, y subsidios, referentes a los servicios de aseo urbano, y de los correspondientes indicadores de calidad. Seleccin del sitio, proyecto, licenciamiento e implantacin de un relleno sanitario ordinario, a excepcin de Coln (ya comentado), David y Santiago (cuyos rellenos requieren una revisin tcnica). Establecimiento de procedimientos especiales para un trmite expedito de los pedidos de repuestos y servicios necesarios al mantenimiento del equipo utilizado en la recoleccin y disposicin de los residuos slidos. Establecimiento de un control de costos; y/o identificacin, en el presupuesto municipal, de los gastos y de los ingresos de la gestin de residuos slidos urbanos. Emisin de un Reglamento Municipal para el Aseo Urbano, fijndose los compromisos del ciudadano y de su servidor. La capacitacin del personal asignado a la gestin de residuos slidos urbanos, de los niveles operativo y gerencial. Esa capacitacin debe extenderse a las personas autorizadas por el Municipio a prestar servicios de aseo urbano. Movilizacin comunitaria y su orientacin para coparticipar en el servicio de aseo urbano. Tres zonas tursticas

D.

E.

F.

G.

H.

I. iv.

Las zonas de caractersticas tursticas, as como los centros urbanizados y con densidad demogrfica relativamente alta en los municipios rurales (ejemplos: Macaracas, Remedios, Parita y Gualaca), requieren una atencin de aseo urbano regular, equivalente a la recomendada para los municipios pequeos. El servicio de aseo urbano en las zonas tursticas debe ser compartido con las empresas y condominios, eso inducido por el Municipio a travs de los instrumentos: tasa o tarifa; reglamento de aseo urbano, y movilizacin comunitaria. v. Municipios tpicos rurales, y otras reas con la caracterstica rural En esos municipios, fueron identificadas las acciones prioritarias siguientes: A. B. Institucionalizacin de la gestin de residuos slidos urbanos. Conservacin del aseo de las vas, plazas y jardines pblicos centrales, recoleccin domiciliaria restringida a ese centro accesible. Instruccin de la poblacin para el manejo sanitario de los residuos en el propio domicilio, basado en la separacin de los residuos en tres grupos: (i) (ii) (iii) D. la materia orgnica natural, que se destinara a la alimentacin animal y a la conversin en compost; los reciclables, que se guardaran para un da programado de recoleccin; los desechos, que se enterraran en el patio.

C.

Hacer consecuente y productiva la instruccin que es objeto del punto anterior: (i) enseando a la poblacin cmo producir el compost y cmo utilizarlo;

(ii) (iii) vi.

recogiendo peridicamente los reciclables, y dndoles un destino productivo; o incentivando a terceros que lo hagan; enseando a la poblacin cmo enterrar sanitariamente los desechos slidos en su patio.

Comunidades indgenas

En estas, el MINSA debera actuar a travs de la autoridad comarcal, orientando el manejo de los residuos de modo a mejorar la sanidad de las costumbres indgenas.

10.2.2 Metodologa para el manejo de residuos slidos en los municipios tipo

La asistencia del Gobierno Central a los municipios tpicos rurales estara a cargo del MINSA, con estrecha colaboracin del MEDUC, operando ambas entidades por sus agencias regionales y locales, en un proceso de red progresiva. La red se iniciara con la elaboracin del material didctico y el entrenamiento de 2 entrenadores-lderes de cada ministerio. En los diez municipios pequeos, y los ocho medianos, la capacitacin del personal y la movilizacin comunitaria seran subproyectos conjuntos del MINSA, ANAM y MEDUC y en red con sus agencias regionales y locales. En los mismos municipios, la asistencia va exigir los servicios de expertos en la gestin de residuos urbanos, ms las siguientes participaciones puntuales: La organizacin del Catastro de Usuarios sera apoyada en los catastros inmobiliarios del MEF y de usuarios del IDAAN. La atencin tasa o tarifa contara con el apoyo del MEF y del ERSP. Para atender el relleno sanitario, es firmemente recomendado: (i) La identificacin, en cada distrito, de reas prohibidas y reas aptas a rellenos sanitarios; de este programa se hara cargo la ANAM, con apoyo de la unidad especializada de geologa y cartografa. La emisin de normas tcnicas especficas, para proyecto y operacin, de rellenos sanitarios clasificados en cuatro niveles12: Relleno Sanitario Simplificado, Relleno Sanitario Ordinario, Relleno Sanitario con Proteccin Avanzada y Relleno Sanitario Industrial. La emisin (responsables el MINSA en conjunto con la ANAM) de diseos-tipo (dos o tres) de Relleno Sanitario Simplificado adecuados a condiciones topogrficas e hidrogrficas

(ii)

(iii)

Relleno Sanitario Ordinario es el que se construye sobre un suelo arcilloso y a una distancia del nivel fretico que garantizan la seguridad ambiental y mecnica del relleno sanitario, y que requiere una o ms mquinas para ser operados. Relleno Sanitario con Proteccin Avanzada es el requiere, adems, una o ms barreras impermeables adicionales (membrana sinttica, usualmente) para garantizar la seguridad deseada; pero que no deben recibir desechos peligrosos, aunque sean previamente tratados. Relleno Sanitario Industrial es el que requiere proteccin avanzada para recibir desechos industriales, inclusive los peligrosos despus de previo tratamiento. Relleno Sanitario Simplificado cumple las condiciones para un Relleno Sanitario Ordinario, pero que no requiere una mquina autopropulsora en su operacin, pudiendo ser operado con utensilios ligeros. Las normas tcnicas elaboradas por Jobefra-Saniplan se refieren a relleno sanitario para desechos no industriales (corresponden a Relleno Sanitario Ordinario y Relleno Sanitario con Proteccin Avanzada) y relleno especial para desechos industriales pretratados (Relleno Sanitario Industrial).

esperadas, con su correspondiente tecnologa operacional. (iv) La emisin (responsables el MINSA en conjunto con la ANAM) de un modelo muy sencillo de Evaluacin Impacto Ambiental para Relleno Sanitario Simplificado, donde ya est dicho que se otorga automticamente la licencia ambiental a un Relleno Sanitario Simplificado que se proponga implantar en rea apta y de conformidad con el diseo-tipo adecuado al sitio . La emisin (responsables el MINSA en conjunto con la ANAM) de un modelo sencillo de Evaluacin de Impacto Ambiental para Rellenos Sanitarios Ordinarios, que debe tramitar en plazo muy corto, desde que el sitio se localice en rea apta y el proyecto obedezca a la norma tcnica especfica.

(v)

La propuesta de un trmite expedito es esencial a un servicio regular y econmico de recoleccin y disposicin de residuos, y el balance de sus costos e ingresos indicar el nivel de sostenibilidad; estas propuestas requieren, por eso, la participacin del MEF y de la Contralora General de la Repblica.

Cantidades de desechos y costos del manejo

En los Cuadros 10.1 y 10.2 se presentan: Poblacin y densidad demogrfica de los corregimientos donde los servicios de aseo seran factibles; el concepto de zona metropolitana de Panam fue adoptado en el plan director de desarrollo urbano, aprobado por el MEF. Cantidades estimadas de desechos ordinarios (domsticos y del pequeo comercio), y tambin de los desechos especiales (grandes generadores y hospitales), ambos con los respectivos costos de manejo; esos datos fueron trasladados de los informes del estudio Jobefra-Saniplan, extendidos a los municipios no cubiertos por ese estudio. El Cuadro 10.2 presenta, tambin, la tipificacin de los municipios, y los porcentajes de poblacin que corresponden a cada grupo tpico.

Cuadro 10.1

Clasificacin de los municipios que demandan un sistema de aseo urbano, por provincia y distrito Considerando las zonas mayormente pobladas (ZMP)
Poblacin (Hab.) Aporte Domstico Estimado (ton/da) Costo Probable Costo Probable Aporte Clase, por las de Manejo de Manejo RSU Comercio Aporte Establec. Caractersticas RSU Especiales** Industria de Salud (ton/da) Tpicas Ordinarios* (US$/ao) ton/da (US$/ao) %

Provincia y Distrito

Total Panam Panam San Miguelito Arraijn La Chorrera Capira Coln Coln Chiriqu David Bugaba Bar Herrera Chitr Veraguas Santiago Bocas del Toro Changuinola Cocl Aguadulce Cocl Penonom Antn Nat

1.965.880

1,212,96

238,45

12,12

23.021.964,69

6.637.015,14

100.00

700.535 291,769 147.868 113,032 17.237 1.270.441 131.979 111.472 53.288 52.065 42.194 63.348 52,138 39,219 545.703 21,550 25.244 13.429

447,68 160.47 86,49 81.23 7,76

156,69 16,05 8,65 5,67 0,36

4,48 1,60 0,86 0,81 0,08

8.496.939,70 3,045,776,59 1.641.618,31 1.541.735,15 147.221,22 14.873.290,97 1.567.071,55 1.650.994,28 641.740,37 757.456,31 448.471,59 665.615,50 554.164,37 392.133,44 6.677.647,42 229,050,64 268.313,43 126.779,19

4.217.750,14 461.962,31 248.989,30 233.839,71 22.329,49 5.184.870,95 453.757,62 250.411,38 97.334,74 114.885,73 68.021,07 100.955,95 84.051,82 59.476,09 1.228.894,39 34.740,82 40.695,92 19.228,99

Capitalino Capitalino Capitalino Capitalino Capitalino CAPITALINO Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano Mediano MEDIANO Pequeo Pequeo Pequeo

64.6

82,56 86,99 33,81 39,91 23,63 35,07 29.20 20.66 12.07 14,14 6,68

16,51 8,70 3,38 3,99 2,36 3,51 2,92 2,07 1,21 1,41 0,67

0,83 0,87 0,34 0,40 0,24 0,35 0,29 0,21 0,12 0,14 0,07

27.8

Chiriqu Boquete Herrera Oc Pes Los Santos Las Tablas Los Santos Guarar Panam San Carlos Bocas del Toro Bocas del Toro Darin Chepigana Panam Taboga 1.339 8.915 0,75 0,08 0 14,250 87.330,78 2,296 13.380,39 Turstico TURSTICO 0.4 3.565 1,60 0,16 0,02 30.448,67 4.618,24 Turstico 4.011 2,25 0,22 0,02 42.632,12 6.466,14 Turstico 9,895 140.821 4.45 0,28 0,04 84,513,20 1.383.695.53 12.818,38 209.869,36 Pequeo PEQUEO 7.2 20,238 18,154 7.384 9.11 8.99 3,75 0,91 0,9 0,38 0,09 0,09 0,04 172,852,76 170,536,44 71.198.73 26.217,11 25.865,79 10.798,93 Pequeo Pequeo Pequeo 8.146 5.301 3,67 2,39 0,37 0,24 0,04 0,02 69.574,99 45.275,84 10.552,65 6.867,13 Pequeo Pequeo 11.480 7,67 0,77 0,08 145.600,33 22.083,65 Pequeo

Cuadro 10.2

Clasificacin de los municipios que demandan un sistema de aseo urbano, por provincia, distrito y corregimiento Considerando las zonas mayormente pobladas (ZMP) Provincia, Distrito y Corregimiento Poblacin Densidad Aporte Aporte Aporte Aporte Costo Probable Costo Clase,
1.965.880 .00 0,62 1,212.96 238,45 12,12 23.021.964,69 6.637.015,14

Total Bocas del Toro Bocas del Toro Bocas del Toro Changuinola Changuinola Almirante Cocl Penonom Penonom Caaveral Aguadulce Aguadulce El Cristo El Roble Barrios Unidos Pocr Antn Antn El Valle Ro Hato Nat Nat Capellana El Cao Coln Coln Barrio Norte Barrio Sur

4.011 4.011 52.138 39.776 12.362

63,1

0,56

2,25 2,25 29,20 22,27 6,92

0,22 0,22 2,92 2,23 0,69

0,02 0,02 0,29 0,22 0,07

42.632,12 42.632,12 554.164,37 422.771,15 131.393,23

6.466,14 6.466,14 84.051,82 64.123,00 19.928,81

Turstico

Mediano

73,2 77,7

0,56 0,56

21.550 15.205 6.345 39.219 7.674 3.844 7.995 8.652 11.054 25.244 8.396 5.995 10.853 13.429 5.787 4.408 3.234

277,5 101,7

0,56 0,56

12,07 8,51 3,55 20,66 4,30 1,73 3,60 4,85 6,19 14,14 4,70 3,36 6,08 6,68 3,24 1,98 1,46

1,21 0,85 0,36 2,07 0,43 0,17 0,36 0,48 0,62 1,41 0,47 0,34 0,61 0,67 0,32 0,20 0,15

0,12 0,09 0,04 0,21 0,04 0,02 0,04 0,05 0,06 0,14 0,05 0,03 0,06 0,07 0,03 0,02 0,01

229.050,64 161.610,90 67.439,74 392.133,44 81.565,41 32.831,60 68.285,30 91.960,38 117.490,76 268.313,43 89.239,40 63.719,66 115.354,37 126.779,19 61.508,87 37.648,73 27.621,59

34.740,82 24.512,02 10.228,79 59.476,09 12.371,28 4.979,67 10.357,04 13.947,91 17.820,18 40.695,92 13.535,22 9.664,56 17.496,15 19.228,99 9.329,24 5.710,30 4.189,45

Pequeo

Mediano

149,4 33,8 37,2 134,9 495,7

0,56 0,45 0,45 0,56 0,56

Pequeo

76,3 166,1 81,2

0,56 0,56 0,56

Pequeo

33,3 42,5 38,1

0,56 0,45 0,45

131.979 24.155 17.874

21,959,1 9,930,0

0,89 0,89

82,56 21,50 15,91

16,51 4,30 3,18

0,83 0,21 0,16

1.567.071,55 408.031,09 301.931,18

453.757,62 118.148,54 87.426,50

Mediano

Cativ Puerto Piln Sabanitas Cristbal Chiriqu David David Pedregal San Pablo Viejo San Pablo Nuevo Las Lomas Boquete Bajo Boquete Alto Boquete Los Naranjos Bugaba La Concepcin Bugaba Santa Marta Aserro de Garich La Estrella Santo Domingo Sortov Volcn Bar Puerto Armuelles Pogreso Rodolfo Aguilar Delgado Darin Chepigana La Palma Herrera Chitr Chitr Monagrillo

25.986 11.246 16.569 36.149

1,237,4 111,8 1,200,7 49,7

0,56 0,45 0,56 0,45

14,55 5,06 9,28 16,27

2,91 1,01 1,86 3,25

0,15 0,05 0,09 0,16

276.200,00 96.052,09 176.108,59 308.748,61

79.975,83 27.812,62 50.993,60 89.400,53

111.472 76.481 15.176 4.584 1.571 13.660 11.480 3.765 3.790 3.925 53.288 19.128 2.809 3.338 9.063 4.451 2.269 2.171 10.059 52.065 22.634 9.947 19.484

1,075,7 108,5 77,7 25,8 177,6

0,89 0,56 0,45 0,45 0,56

86,99 68,07 8,50 2,06 0,71 7,65 7,67 3,35 2,12 2,20 33,81 17,02 1,57 1,50 4,08 2,00 1,02 0,98 5,63 39,91 20,14 8,85 10,91

8,70 6,81 0,85 0,21 0,07 0,76 0,77 0,34 0,21 0,22 3,38 1,70 0,16 0,15 0,41 0,20 0,10 0,10 0,56 3,99 2,01 0,89 1,09

0,87 0,68 0,08 0,02 0,01 0,08 0,08 0,03 0,02 0,02 0,34 0,17 0,02 0,02 0,04 0,02 0,01 0,01 0,06 0,40 0,20 0,09 0,11

1.650.994,28 1.291.932,35 161.302,67 39.151,94 13.417,91 145.189,41 145.600,33 63.599,13 40.283,15 41.718,04 641.740,37 323.114,00 29.856,30 28.509,86 77.407,08 38.015,99 19.379,53 18.542,51 106.915,10 757.456,31 382.338,05 168.026,71 207.091,54

250.411,38 195.951,35 24.465,27 5.938,30 2.035,14 22.021,32 22.083,65 9.646,28 6.109,87 6.327,50 97.334,74 49.007,69 4.528,40 4.324,18 11.740,57 5.766,00 2.939,35 2.812,40 16.216,14 114.885,73 57.990,39 25.485,13 31.410,21

Mediano

Pequeo

234,4 41,5 40,8

0,89 0,56 0,56

Mediano

279,9 224,7 97,9 90,9 84,9 45,9 68,7 42,6

0,89 0,56 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,56

Mediano

104,4 187,5 103,2

0,89 0,89 0,56

3.565 3.565

6,7

0,45

1,60 1,60

0,16 0,16

0,02 0,02

30.448,67 30.448,67

4.618,24 4.618,24

Turstico

42.194 7.926 9.518

706,4 306,0

0,56 0,56

23,63 4,44 5,33

2,36 0,44 0,53

0,24 0,04 0,05

448.471,59 84.243,87 101.164,92

68.021,07 12.777,53 15.343,99

Mediano

La Arena Llano Bonito San Juan Bautista Oc Oc

6.386 8.003 10.361 8.146 8.146

233,1 693,5 1,050,8

0,56 0,56 0,56

3,58 4,48 5,80 3,67 3,67

0,36 0,45 0,58 0,37 0,37

0,04 0,04 0,06 0,04 0,04

67.875,52 85.062,29 110.125,00 69.574,99 69.574,99

10.294,89 12.901,66 16.703,00 10.552,65 10.552,65 Pequeo

42,9

0,45

Pes Pes El Barrero El Pjaro

5.301 2.550 1.771 980

472,2 50,5 42,8

0,45 0,45 0,45

2,39 1,15 0,80 0,44

0,24 0,11 0,08 0,04

0,02 0,01 0,01 0,00

45.275,84 21.779,55 15.126,11 8.370,18

6.867,13 3.303,37 2.294,22 1.269,53

Pequeo

Los Santos Las Tablas Las Tablas Sesteadero La Laja El Cocal El Carate El Manantial El Pedregoso La Palma La Tiza Las Palmitas Las Tablas Abajo Pea Blanca Santo Domingo Los Santos La Villa de Los Santos Agua Buena Villa Lourdes Tres Quebradas Santa Ana Sabana Grande Llano Largo La Espigadilla 20.238 7.958 867 585 1.485 820 799 267 1.273 1.663 1.384 568 749 1.820 18.154 7.416 1.109 985 663 2.562 1.823 2.011 1.585 947,4 262,7 142,7 181,1 47,4 29,9 34,7 108,8 449,5 121,4 39,4 94,8 38,9 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 9,11 3,58 0,39 0,26 0,67 0,37 0,36 0,12 0,57 0,75 0,62 0,26 0,34 0,82 8,99 4,15 0,50 0,44 0,30 1,15 0,82 0,90 0,71 0,91 0,36 0,04 0,03 0,07 0,04 0,04 0,01 0,06 0,07 0,06 0,03 0,03 0,08 0,90 0,42 0,05 0,04 0,03 0,12 0,08 0,09 0,07 0,09 0,04 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,01 0,00 0,00 0,01 0,09 0,04 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,01 0,01 172.852,76 67.969,28 7.405,05 4.996,49 12.683,39 7.003,62 6.824,26 2.280,45 10.872,69 14.203,68 11.820,74 4.851,29 6.397,21 15.544,62 170.536,44 78.823,18 9.471,97 8.412,89 5.662,68 21.882,04 15.570,24 17.175,95 13.537,49 26.217,11 10.309,11 1.123,15 757,83 1.923,73 1.062,26 1.035,06 345,88 1.649,09 2.154,32 1.792,89 735,81 970,28 2.357,70 25.865,79 11.955,35 1.436,64 1.276,01 858,88 3.318,92 2.361,59 2.605,13 2.053,27 Pequeo

Pequeo

101,9 117,0 51,5 60,7 37,5 53,0 187,9 50,2

0,56 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45

Guarar Guarar Guarar Arriba La Pasera El Espinal La Enea Panam Panam San Felipe El Chorrillo Santa Ana La Exposicin Curund Betania Bella Vista Pueblo Nuevo San Francisco Parque Lefevre Ro Abajo Juan Daz Pedregal Ancn Chilibre Las Cumbres Tocumn Pacora San Miguelito Amelia Denis de Icaza Mateo Iturralde Belisario Porras Jose Domingo Espinar Victoriano Lorenzo Arraijn Arraijn Juan Demstenes Arosemena Nuevo Emperador Santa Clara

7.384 3.895 378 780 1.200 1.131

246,5 47,8 36,6 33,6 83,7

0,56 0,45 0,45 0,45 0,45

3,75 2,18 0,17 0,35 0,54 0,51

0,38 0,22 0,02 0,04 0,05 0,05

0,04 0,02 0,00 0,00 0,01 0,01

71.198,73 41.399,18 3.228,50 6.661,98 10.249,20 9.659,87

10.798,93 6.279,14 489,68 1.010,44 1.554,53 1.465,14

Pequeo

700.535 6.312 22.189 20.242 18.076 18.646 44.016 42.046 17.837 34.137 36.811 26.914 87.265 45.033 10.233 39.581 92.624 81.250 57.323 291.769 37.873 12.446 130.591 93.483 17.376 147.868 63.753 24.721 2.891 1.719

12,624,0 55,472,5 15,570,8 11,297,5 16,950,9 5,118,1 8,244,3 3,075,3 6,095,6 5,937,3 4,272,1 2,451,3 1,585,7 15,4 40,5 873,8 879,3 119,6

0,641 0,544 0,641 0,649 0,502 0,772 0,789 0,694 0,747 0,652 0,664 0,674 0,607 0,659 0,527 0,626 0,562 0,579

447,68 4,05 12,07 12,98 11,73 9,36 33,98 33,17 12,38 25,50 24,00 17,87 58,82 27,34 6,74 20,86 57,98 45,66 33,19 160,47 20,83 6,85 71,83 51,42 9,56 86,49 36,02 15,43 1,53 1,02

156,69 1,42 4,22 4,54 4,11 3,28 11,89 11,61 4,33 8,93 8,40 6,25 20,59 9,57 2,36 7,30 20,29 15,98 11,62 16,05 2,08 0,68 7,18 5,14 0,96 8,65 3,60 1,54 0,15 0,10

4,48 0,04 0,12 0,13 0,12 0,09 0,34 0,33 0,12 0,26 0,24 0,18 0,59 0,27 0,07 0,21 0,58 0,46 0,33 1,60 0,21 0,07 0,72 0,51 0,10 0,86 0,36 0,15 0,02 0,01

8.496.939,70 76.792,93 229.104,09 246.267,82 222.660,53 177.658,34 644.947,08 629.648,10 234.951,10 483.996,43 455.534,65 339.189,61 1.116.339,26 518.818,89 127.992,52 395.907,37 1.100.510,20 866.674,25 629.946,52 3.045.776,59 395.356,25 129.923,79 1.363.239,45 975.869,04 181.388,06 1.641.618,31 683.668,05 292.783,66 29.081,73 19.282,33

4.217.750,14 38.118,83 113.723,74 122.243,55 110.525,26 88.186,87 320.141,81 312.547,63 116.626,11 240.248,38 226.120,39 168.368,50 554.133,63 257.533,71 63.533,52 196.522,33 546.276,33 430.203,76 312.695,76 461.962,31 59.964,90 19.705,94 206.766,72 148.013,06 27.511,69 248.989,30 103.694,04 44.407,40 4.410,91 2.924,61

Capitalino

Capitalino

9,966,6 11,314,5 6,529,6 4,012,1 9,653,3

0,550 0,550 0,550 0,550 0,550

Capitalino

1,193,9 511,8 118,5 108,1

0,565 0,624 0,530 0,591

Veracruz Vista Alegre La Chorrera Barrio Balboa Barrio Coln El Coco Feullet Guadalupe Playa Leona Puerto Caimito Santa Rita Capira Capira Campana Cermeo Ldice Villa Carmen Villa Rosario San Carlos Cabecera El Higo La Ermita Las Uvas San Jos Taboga Taboga Otoque Oriental Otoque Occidental Veraguas Santiago Santiago Canto del Llano La Pea Los Algarrobos

16.206 38.578 113.032 28.597 26.226 14.095 1.638 26.932 6.531 7.558 1.455 17.237 4.550 1.707 1.787 4.693 1.288 3.212 9.895 2.747 2.350 1.205 1.430 2.163 1,339 868 168 303

1,174,3 2,697,8

0,527 0,621

8,54 23,96 81,23 25,45 23,34 7,89 0,92 15,08 3,66 4,23 0,65 7,76 2,05 0,77 0,80 2,11 0,58 1,45 4,45 1,24 1,06 0,54 0,64 0,97 0,75 0,49 0,09 0,17

0,85 2,40 5,67 2,55 2,33 0,79 0,09 1,51 0,37 0,42 0,07 0,36 0,20 0,08 0,08 0,21 0,06 0,14 0,28 0,12 0,11 0,05 0,06 0,10 0,08 0,05 0,01 0,02

0,09 0,24 0,81 0,25 0,23 0,08 0,01 0,15 0,04 0,04 0,01 0,08 0,02 0,01 0,01 0,02 0,01 0,01 0,04 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0 0 0 0

162.099,87 454.702,68 1.541.735,15 483.066,24 443.014,84 149.812,94 17.409,97 286.254,84 69.416,69 80.332,47 12.427,16 147.221,22 38.861,55 14.579,49 15.262,77 40.082,91 11.000,81 27.433,69 84.513,20 23.462,13 20.071,35 10.291,91 12.213,63 18.474,18 14.250 9.310 1.710 3.230

24.586,19 68.966,16 233.839,71 73.268,14 67.193,42 22.722,59 2.640,62 43.417,15 10.528,64 12.184,27 1.884,86 22.329,49 5.894,25 2.211,32 2.314,95 6.079,50 1.668,53 4.160,95 12.818,38 3.558,57 3.044,28 1.561,00 1.852,48 2.802,04 2.296 1.435 574 287 Capitalino

3,530,5 1,714,1 965,4 82,7 1,099,3 120,7 240,7 44,8

0,89 0,89 0,56 0,56 0,56 0,56 0,56 0,45

Capitalino

98,5 23,1 19,4 105,7 204,4 129,5

0,45 0,45 0,45 0,45 0,45 0,45

Pequeo

93,8 54,1 36,3 77,7 83,5

0,45 0,45 0,45 0,45 0,45

Turstico

102,1 152,7 89,1

0,56 0,56 0,56

63.348 31.774 23.372 3.687 4.515

217,1 147,7 31,5 70,6

0,56 0,56 0,45 0,56

35,07 17,79 13,09 1,66 2,53

3,51 1,78 1,31 0,17 0,25

0,35 0,18 0,13 0,02 0,03

665.615,50 337.719,49 248.416,31 31.490,67 47.989,03

100.955,95 51.222,95 37.678,07 4.776,29 7.278,64

Mediano

*Se refiere a Residuos Domsticos

y Pequeos Generadores

Costo unitario del manejo: US$ 52,00 US$ / Ton. iales y Servicios, y Hospitalarios s. Costo unitario del manejo: US$ 72.00 US$ / Ton.

** Se refiere a Residuos Grandes Generadores Comerciales e Comerciales, Industriales y de Salud Industriales

11.

PERFILES DE PROYECTOS RECOMENDADOS

En primer lugar, se recomienda, con nfasis, la revisin e implementacin de los estudios ya desarrollados, que establecen la poltica nacional para el sector, los marcos regulatorios y las normas tcnicas, los planes de gestin, y el marco tarifario, adems de la reorganizacin y elevacin del status de la Sub Direccin de Salud Ambiental, del MINSA. Asimismo, se debe resaltar que las innumerables acciones propuestas en el Captulo 9 no son ms que el ejercicio de las funciones orgnicas de los sectores del MINSA, MEDUC y ANAM dirigidas al desarrollo de la gestin de los residuos urbanos y peligrosos en el pas. Complementariamente, se detallan los proyectos siguientes.

11.1 Asesora legal a los municipios

11.1.1 Contratos municipales para el manejo de los residuos slidos urbanos
Justificacin La Constitucin y las leyes que regulan el ejercicio de los municipios les permite prestar los servicios de recoleccin, tratamiento y disposicin final de los RS, de forma directa e indirecta. Existen diversas formas de contratacin privada para la ejecucin de obras municipales, las cuales pueden obtenerse mediante la celebracin de actos pblicos, en virtud de la Ley de Contratacin Pblica vigente. Es necesario tener normas y reglas claras a la hora de realizar un acto pblico y, por ende, para la licitacin de los contratos diversos, que brinden una seguridad jurdica pertinente, a fin de lograr una participacin privada transparente, dinmica y constante. Objetivos generales: Elaborar Contratos Modelos Bsicos (CMB) que permitan a los municipios, segn su tipo, contratar los servicios privados para el manejo de los RS, en cuanto a su ejecucin fsica, de forma transparente y segura. Suministrar elementos legales para que el Municipio pueda ejercer sus funciones de monitoreo y fiscalizacin. Objetivos especficos: Redactar CMB segn el tipo de municipio, para regular la ejecucin de los servicios relativos a la recoleccin, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos. Identificar las formas de contratacin para la participacin privada en el manejo de los residuos slidos. Determinar la responsabilidad del municipio para la funcionalidad del contrato de ejecucin privada. Incorporar el seguimiento y control municipal en la prestacin indirecta del servicio relacionado con los residuos slidos.

Incorporar a la comunidad de forma participativa en la gestin dinmica de los residuos slidos en todos los niveles sociales y econmicos en Panam, apoyndose en la capacidad de participacin civil instalada. Establecer plazos adecuados de contratacin privada, para la prestacin de los servicios relativos a los residuos slidos, permitiendo a la finalizacin del plazo, la participacin de ofertas de otras empresas, va acto pblico. Disponer medidas que garanticen que el equipo a usar por la empresa contratista, tenga las condiciones fsicas aceptables y sean los adecuados al tipo de municipio, segn el tipo de servicio a prestar.

Metas: Fases de implementacin Meses 1 2 3 4 5

META 1 Obtener los Contratos Modelos Bsicos (CMB), segn los municipios tipos, para el adecuado manejo de los RS; desde el punto de vista del servicio, recoleccin, tratamiento y disposicin final.

META 1: Acciones 1. Redactar los CMB para municipios de influencia capitalina. 2. Redactar los CMB para municipios medianos. 3. Redactar los CMB para municipios pequeos. 4. Promover los CMB, ante los Consejos Municipales en el mbito nacional. 5. Incorporar a los Departamento Legales de los municipios tipos y del MINSA en la revisin de los CMB. 6. Incorporar al Departamento Legal de los municipios y del MINSA en la revisin del documento actualizado. 7. Obtener los CMB para los diversos tipos de municipios en su forma final para aprobarse.

Fases de implantacin Meses 1 2 3 4 5

META 2 Promover la aprobacin y aplicacin de los CMB, segn los municipios tipos, para el adecuado manejo de los RS; desde el punto de vista del servicio, recoleccin, tratamiento y disposicin final.

Fases de implantacin Meses 6 7 8 9 10

META 2: Acciones

Fases de implementacin Meses 1 2 3 4 5

1. Incorporar en las regulaciones municipales en el mbito nacional los CMB, segn el municipio tipo. 2. Actualizar los CMB, para cada municipio.

3. Capacitar a los Consejos Municipales en el contenido de los CMB. 4. Discutir los CMB en cada Consejo Municipal para su aprobacin y expedicin formal. 5. Incorporar los CMB formalmente en cada municipio del pas. 6. Promover en la empresa privada el contenido de los CMB en el mbito nacional. 7. Incorporar la participacin ciudadana en la puesta en vigor de la funcionalidad de los CMB.

Metas 1 y 2 Estrategias para cumplir con las metas Verificar que los CMB sean especficos y claros. Incorporar al Departamento Legal de los municipios en la revisin de los CMB, en lo concerniente al aspecto legal. Revisar que las definiciones tcnicas correspondan en materia y funcin especfica a cada actividad relacionada con los RS. Determinar y definir con claridad la responsabilidad de los municipios en la contratacin para el manejo privado de los RS. Identificar y disponer la forma de cobro por la prestacin del servicio privado, permitiendo a la empresa realizar el mismo. Consensuar el tema de los RS con las entidades afines sin menoscabar sus atribuciones y competencias legales. Divulgar el tema de los CMB para el manejo de los RS en el mbito nacional. Capacitar a los representantes, concejales, tcnicos y asesores inmediatos de forma sucinta, sobre los CMB y el significado de la gestin de los RS. Aprovechar la capacidad instalada de la sociedad civil para capacitar a la comunidad sobre el tema de los CMB y RS y promover su participacin oportuna. Promover la necesidad de actualizacin estructural de los municipios en los CMB y en el tema del manejo de los RS. Definir plazos adecuados de contratacin, condiciones adecuadas de equipos, herramientas, personal y garanta de la prestacin del servicio. Incorporar al Ente Regulador (ER) en la asesora tcnica para la contratacin privada de los servicios. Involucrar a la empresa privada en la discusin del contenido de los CMB. Identificar los tipos de contratacin adecuados para el tipo de ejecucin o actividad relativa al manejo de los RS, que mejor convenga a los intereses de los municipios y a los usuarios de los servicios respectivos. Redactar modelos bsicos de contratos de concesin, ejecucin, operacin y recoleccin y otros que sean cnsonos con la realidad municipal. Determinar los actos pblicos que sean requeridos para llevar a cabo la contratacin privada, segn la ley de contratacin pblica vigente. Incorporar en los contratos el cobro directo de las empresas prestadoras del servicio y la forma de sanciones relativas al incumplimiento del pago por parte de los usuarios. Homologar hasta donde sea posible los pliegos de cargos, especificaciones especiales y tcnicas, as como la forma del acto pblico que proceda para cada tipo de contratacin, en el mbito nacional. Incorporar las normas tcnicas que en materia de RS estn vigentes para su adecuado manejo en los municipios en el mbito nacional.

Resultados esperados:

El alcance de los Contratos Modelos Bsicos ser nacional y de implementacin inmediata, con miras a promover la participacin privada en la actividad econmica e integrar a la comunidad de forma dinmica y participativa. Asimismo, se contar con el marco jurdico conveniente y adecuado para que la contratacin de los servicios sea real y efectiva y ecunime. De esta manera, se podr lograr una gestin eficiente de los RS en Panam, mediante el incremento de la actividad econmica y de medidas preventivas de salud humana y ambiental en cada municipio tipo. Unidad ejecutora: Gobierno Central, municipios. Perodo de ejecucin: 10 meses.

Recursos necesarios para el proyecto: Participacin de un equipo profesional y tcnico formado por: 1 abogado conocedor de la materia 1 ingeniero civil o sanitario conocedor de la materia 1 secretaria con facilidades de multimedia Equipo e insumos. Valor estimado: US$ 100.000

Fuentes de financiamiento: Recursos del gobierno, municipios; complementados por: BID, Banco Mundial, PNUMA, GTZ, JICA, entre otros.

11.1.2 Acuerdos municipales para realizacin de rellenos sanitarios mancomunados

Justificacin: Recientemente, mediante Ley N.41 de 1999, se traspasaron las funciones, bienes y patrimonio de la extinta DIMA, a los municipios de Panam, San Miguelito y Coln para el manejo de los residuos slidos en sus respectivas circunscripciones. Estos municipios son los que en mayor grado tienen problemas de un buen manejo de los RS. El resto de los municipios del pas ha estado prestando el servicio de recoleccin, tratamiento y disposicin, amparado en la Ley 106 de 1973, reformadas por la Ley 52 de 1984. La gran mayora de estos municipios no cuenta con una estructura adecuada para manejar con eficacia y eficiencia los RS. Se han identificado varios tipos de municipios en el pas, en funcin de sus costumbres, del tamao de la poblacin que atienden, as como del volumen de RS que deben manejar, determinando su clasificacin en: de influencia capitalina, medianos y pequeos. La Constitucin y las leyes que regulan el ejercicio de los municipios les permite expedir disposiciones legales para el cumplimiento de sus atribuciones y funciones, mediante Acuerdos Municipales. Objetivos generales:

Elaborar Acuerdos Municipales Modelos (AMM) que permitan a los municipios, segn su tipo, regular el tema de la disposicin final de los residuos slidos de manera mancomunada. Fortalecer la ejecucin municipal en la gestin de los residuos slidos, sobre todo en la accin que le corresponde, en funcin de la prestacin del servicio directa e indirectamente.

Objetivos especficos: Redactar AMM segn el tipo de municipio, para regular la ejecucin de los servicios relativos disposicin final de los residuos slidos de manera mancomunada. Identificar las formas de contratacin para la participacin privada en el servicio de disposicin final de los residuos slidos de manera mancomunada. Determinar la responsabilidad del municipio para la funcionalidad del contrato de ejecucin privada. Incorporar el seguimiento y control municipal en la prestacin directa o indirecta del servicio de disposicin final de los residuos slidos de manera mancomunada. Incorporar a la comunidad a que participe en la gestin dinmica de los residuos slidos en todos los niveles sociales y econmicos en Panam, apoyndose en la capacidad de participacin civil instalada. Establecer plazos adecuados, de contratacin privada para la prestacin de los servicios relativos a la disposicin final de los residuos slidos de manera mancomunada, que permitan a la finalizacin del plazo, la participacin de ofertas de otras empresas, va acto pblico. Disponer medidas que garanticen que el equipo a usar por la empresa contratista, tenga las condiciones fsicas aceptables y sean los adecuados, segn este tipo de servicio.

Metas Fases de implantacin Meses Obtener los Acuerdos Municipales Modelos, segn los municipios 1 2 3 4 5 tipos, para el servicio de disposicin final de los residuos slidos de manera mancomunada; desde el punto de vista de su construccin, operacin y clausura y post-clausura. META 1

META 1: Acciones 1. Redactar los AMM para municipios de influencia capitalina. 2. 3. 4. 5. Redactar los AMM para municipios medianos. Redactar los AMM para municipios pequeos Redactar los AMM para municipios mixtos. Promover los AMM, ante los Consejos Municipales en el mbito nacional 6. Incorporar a los Departamentos Legales de los Municipios y del MINSA en la revisin del Acuerdo respectivo.

Fases de implantacin Meses 1 2 3 4 5

7. Incorporar a los Departamentos Legales de los Municipios y del MINSA en la revisin del documento actualizado. 8. Obtener los AMM para los diversos Tipos de municipios en su forma final para aprobarse.

Fases de implantacin Meses Promover los AMM, segn los municipios tipos, para el servicio de 6 7 8 9 10 disposicin final de los residuos slidos de manera mancomunada; desde el punto de vista de su construccin, operacin y clausura y post-clausura. META 2 Fases de implantacin Meses 1 2 3 4 5

META 2: Acciones

1. Incorporar en las regulaciones municipales en el mbito nacional los AMM, segn el municipio tipo. 2. Actualizar el AMM, para cada municipio. 3. Capacitar a los Consejos Municipales en el contenido de los AMM. 4. Discutir los AMM en cada Consejo Municipal para su aprobacin y expedicin formal. 5. Aprobar los AMM y expedirlos formalmente en cada municipio del pas. 6. Promover en la sociedad civil el contenido de los AMM en el mbito nacional. 7. Incorporar la participacin ciudadana en la puesta en vigor de la funcionalidad de los AMM.

Metas 1 y 2 Estrategias necesarias para cumplir con las metas Verificar que los Acuerdos sean especficos y claros. Incorporar al Departamento Legal de los municipios en la revisin de los documentos, en lo concerniente al aspecto legal. Revisar que las definiciones tcnicas correspondan en materia y funcin especfica a cada actividad relacionada con los residuos slidos. Determinar y definir con claridad la responsabilidad de los municipios en la contratacin para el manejo privado de los residuos slidos. Identificar y disponer la forma de cobro por la prestacin del servicio privado, permitiendo a la empresa realizar el mismo. Consensuar el tema de los residuos slidos con las entidades afines sin menoscabar sus atribuciones y competencias legales. Divulgar el tema de los residuos slidos en al mbito nacional. Capacitar a los representantes, concejales, tcnicos y asesores inmediatos de forma sucinta, sobre el significado de la gestin de los residuos slidos. Aprovechar la capacidad instalada de la sociedad civil para capacitar a la comunidad sobre el tema de los residuos slidos y promover su participacin oportuna. Promover la necesidad de actualizacin estructural de los municipios en el tema del manejo de los residuos slidos. Definir plazos adecuados de contratacin, condiciones adecuadas de equipos, herramientas, personal y garanta de la prestacin del servicio. Incorporar al Ente Regulador en la asesora tcnica para la contratacin privada de los

servicios. Involucrar a la empresa privada en la discusin del contenido de los Acuerdos.

Resultados esperados: El alcance de los Acuerdos Municipales Modelos ser nacional y de implementacin inmediata, promoviendo la participacin privada en la actividad econmica e integrando a la comunidad de forma dinmica y participativa. Asimismo, se contar con el marco jurdico conveniente y adecuado para una gestin real y efectiva de los residuos slidos en Panam, creando actividad econmica y generando una salud preventiva humana y ambiental. Unidad responsable: Perodo de ejecucin: Gobierno Central, municipios. 10 meses

Recursos necesarios para el proyecto: Participacin de un equipo profesional y tcnico formado por: 1 abogado conocedor de la materia 1 ingeniero civil o sanitario conocedor de la materia 1 secretaria con facilidades de multimedia Equipo e insumos Valor estimado: US$ 100.000

Fuentes de financiamiento: Recursos del gobierno, municipios; complementados por BID, Banco Mundial, PNUMA, GTZ , JICA, entre otros. 11.1.3 Creacin de empresas municipales o mixtas para la gestin de residuos slidos urbanos Justificacin La Constitucin en su artculo 244, dispone que Los Municipios podrn crear empresas municipales o mixtas para la explotacin de bienes o servicios , facultad que atribuye tambin la Ley 106 de 1973, reformada por la Ley 52 de 1984, a los Consejos Municipales. Pese a los esfuerzos realizados, actualmente los municipios no estn prestando un servicio eficiente y eficaz a la comunidad, en cuanto a la recoleccin, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos. Es conveniente que los municipios fomenten la participacin del sector privado en el manejo de los residuos slidos; contribuyendo al dinamismo econmico de las comunidades, a la reduccin del gasto pblico y generacin de empresas especializadas en las actividades de recoleccin, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos, en los diversos municipios del pas, segn sea su dimensin y necesidad especfica. La empresa de aseo municipal creada en el Municipio de David, Provincia de Chiriqu, ha logrado un manejo de los residuos slidos ms efectivo y eficiente, en comparacin con la ejecucin que realizaba el Municipio de forma directa. No obstante, hay que mejorar algunos aspectos administrativos para optimizar los recursos y logros de una empresa municipal similar a la referida.

La empresa municipal se rige por las normas de derecho privado, debido a lo cual su radio de accin es mayor, sin control previo por parte de la Contralora General de la Repblica, ni contratiempos de burocracia pblica, al momento de ejecutar sus objetivos y finalidades; sobre todo, en el aspecto contractual con terceras personas, sean naturales o jurdicas. Objetivos generales Promover la creacin de empresas municipales o mixtas que permitan a los municipios, segn su tipo, contratar los servicios privados para el manejo de los residuos slidos, en cuanto a su ejecucin fsica, de forma eficaz, eficiente, prstina y segura. Fortalecer la participacin privada en el mbito municipal, para una adecuada gestin de los residuos slidos, con el fin de brindar un servicio eficaz, eficiente y pertinente a las diversas comunidades del pas, de forma permanente y oportuna.

Objetivos especficos Crear empresas municipales o mixtas segn el tipo de municipio, para llevar a cabo la ejecucin de los servicios relativos a la recoleccin, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos, mediante contratacin de terceras personas naturales o jurdicas especialistas en la actividad. Dar autonoma a la empresa municipal o mixta, para el ejercicio de sus actividades, tanto en el manejo de sus bienes y patrimonio. Identificar las formas de contratacin para la participacin privada en el manejo de los residuos slidos. Determinar la responsabilidad del municipio para la funcionalidad de la empresa municipal, e incorporar el seguimiento y control municipal en la prestacin indirecta del servicio que se preste. Incorporar a la comunidad de forma participativa en la gestin dinmica de los residuos slidos en todos los niveles sociales y econmicos en Panam, apoyndose en la capacidad de participacin civil instalada. Establecer plazos adecuados de contratacin privada, para la prestacin de los servicios relativos a los residuos slidos, permitiendo a la finalizacin del plazo, la participacin de ofertas de otras empresas, va acto pblico. Disponer medidas que garanticen que el equipo a usar por los contratistas de la empresa municipal o de carcter mixto, tenga las condiciones fsicas aceptables y sean los adecuados, segn el tipo de servicio a prestar.

Metas META 1 Crear las estructuras legales de las empresas municipales o mixtas, segn los municipios tipos, para el adecuado manejo de los residuos slidos; desde el punto de vista de su ejecucin, recoleccin, tratamiento y disposicin final; mediante la contratacin de terceras personas naturales o jurdicas, especialistas en la actividad. Fases de implantacin Meses 1 2 3 4 5

META 1: Acciones 1. Desarrollar los Pactos Sociales de las empresas municipales o mixtas para municipios tipos. 2. Promover las empresas municipales o mixtas ante los Consejos Municipales en el mbito nacional 3. Consensuar dichos documentos con los departamentos legales de los municipios ms representativos. 4. Aprobar la creacin de las empresas municipales o mixtas en los Consejos Municipales representativos de la Regin Metropolitana, y cabeceras de provincias, en los cuales sea atractiva dicha actividad. 5. Incentivar a la empresa privada para la ejecucin de contratos relativos a la recoleccin, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos, en los municipios tipo.

Fases de implantacin meses 1 2 3 4 5

Fases de implantacin meses Impulsar en el mbito nacional, la creacin de empresas 1 2 3 4 municipales o mixtas, segn los municipios tipos, para el adecuado manejo de los residuos slidos; desde el punto de vista de su ejecucin, tratamiento y disposicin final; mediante la contratacin de terceras personas naturales o jurdicas, especialistas en la actividad. META 2 Fases de implantacin meses 1 2 3 4 Impulsar la creacin de empresas municipales o mixtas en las municipalidades en el mbito nacional, segn el municipio tipo. Consensuar los Pactos Sociales de las empresas municipales o mixtas para municipios tipos con los departamentos legales de los municipios restantes. Aprobar la creacin de las empresas municipales en los Consejos Municipales restantes, en los cuales, sea atractiva dicha actividad. Incentivar a la empresa privada para la ejecucin de contratos relativos a la recoleccin, tratamiento y disposicin final de los residuos slidos, en los municipios restantes. Promover la asociacin de los municipios, donde se requiera mancomunar por aspectos tcnicos y econmicos, el manejo de los residuos slidos.

META 2: Acciones 1.

2.

3.

4.

5.

6. Crear los mecanismos de asociacin que sean funcionales para la mancomunidad sobre el manejo de los residuos slidos. 7. Promover tarifas cnsonas con la prestacin del servicio y realidad socioeconmica de cada municipio tipo. Metas Metas 1 y 2 Estrategias

Verificar que los Pactos Sociales de las empresas municipales, estn dentro del marco de las leyes y, sean especficos y claros. Incorporar al Departamento Legal de los municipios en la revisin de los Pactos Sociales de las empresas municipales; en lo concerniente, al aspecto legal. Dar autonoma a las empresas municipales, tanto en su funcionamiento, como en la obtencin y control de sus bienes y patrimonios. Determinar y definir con claridad la responsabilidad de los municipios en el manejo de los residuos slidos. Identificar y disponer la forma de cobro por la prestacin del servicio privado, permitiendo a la empresa realizar ella misma los cobros. Establecer tarifas adecuadas, segn el municipio tipo. Crear los reglamentos de trabajo para cada municipio tipo. Aprovechar la capacidad instalada de la sociedad civil para capacitar a la comunidad sobre el tema de los Contratos Modelos Bsicos (CMB) y la gestin de residuos slidos y promover su participacin oportuna. Promover la necesidad de educacin tcnica pertinente en la sociedad civil, segn el municipio tipo. Definir plazos adecuados de contratacin, condiciones adecuadas de equipos, herramientas, personal y garanta de la prestacin del servicio. Incorporar al Ente Regulador (ER) en la asesora tcnica para la contratacin privada de los servicios.

Duracin del proyecto: 5 meses. Resultados esperados El alcance de la creacin de empresas municipales o mixtas para el manejo directo e indirecto de residuos slidos ser nacional y de implementacin inmediata, promoviendo la participacin privada en la actividad econmica e integrando a la comunidad de forma dinmica y participativa. Asimismo, se contar con el marco jurdico conveniente y adecuado para una real y efectiva estructuracin empresarial municipal, para lograr una gestin adecuada de los residuos slidos en los municipios tipo, creando actividad econmica permanente, promoviendo a la vez la salud preventiva humana y ambiental en cada municipio tipo. Entidad responsable: Perodo de ejecucin: Gobierno Central, municipalidades y CNRSRS (*) 5 meses

Recursos necesarios para el proyecto

* Comisin Nacional Rectora del Sector de Residuos Slidos, a ser creada por el marco regulador recomendado.

Participacin de un equipo profesional y tcnico formado por: 1 abogado conocedor de la materia 1 ingeniero civil o sanitario conocedor de la materia 1 secretaria con facilidades de multimedia Equipo e insumos Valor estimado: US$ 100.000

Fuentes de financiamiento: Recursos del Gobierno, municipios, complementados por recursos del BID, BIRD, PNUMA, GTZ , JICA, entre otros.

11.2

Fortalecimiento gerencial de las municipales de gestin de residuos slidos (UMGERS)

11.2.1 Fortalecimiento institucional de las unidades municipales de gestin de residuos slidos (UMGERS) Justificacin El anlisis, de los aspectos institucionales realizado, identific que la gran mayora de las unidades municipales que operan los servicios de residuos slidos son extremadamente dbiles y localizadas en los niveles inferiores de la estructura orgnica municipal. Estas unidades tienen responsabilidades adicionales a la gestin de residuos slidos y no cuentan con los recursos humanos u otros suficientes que les permitan el cumplimiento de sus funciones. La informacin disponible de los servicios ofrecidos por las unidades municipales no pasa de datos aislados y como no tienen la responsabilidad directa de recuperar el costo de la prestacin del servicio, la cual desconocen, no tienen ningn punto de referencia para evaluar su desempeo. Por consiguiente, reforzar la capacidad de gestin de las unidades mencionadas es una accin prioritaria que redundar en beneficios para los servicios, en particular, las finanzas de los municipios y la mejor imagen del sector en general. Objetivo general Promover el fortalecimiento de las UMGERS para que puedan cumplir sus funciones con eficiencia y eficacia, a fin de obtener servicios de mejor calidad y de menor costo, que se mediran por el nivel de satisfaccin de sus usuarios.

Objetivos especficos Ubicar la UMGERS adecuadamente en la estructura municipal, y organizarla de manera que cumpla las funciones del servicio de aseo urbano que son inherentes a la autoridad pblica, adems de las funciones operacionales que ejerza directamente. Establecer el control de los costos de los servicios como actividad rutinaria. Identificar los costos de capital, de operacin y mantenimiento, de personal, administrativos y financieros. Conocer los costos asociados a unidades fsicas como toneladas recolectadas, kilmetros barridos, toneladas dispuestas, entre otros. Establecer el comportamiento de los costos a lo largo del tiempo y su comparacin con servicios de unidades similares en el pas y de otros de caractersticas parecidas. Lograr un desarrollo administrativo que posibilite el cumplimiento de los anteriores objetivos especficos. Promover la importancia de la limpieza urbana entre los alcaldes municipales.

Alcance y resultados esperados El alcance de este proyecto es de orden nacional, pero se prev que deber iniciarse con aquellas municipalidades que se considere tendran las mayores posibilidades de xito, por reunir las condiciones necesarias. En la medida de los avances, se debern incorporar cada vez ms municipalidades, operando como centros de enseanza los municipios ya organizados. Entidad ejecutora La entidad rectora del sector de residuos slidos, pudiendo coordinarse con otras organizaciones como AMUPA y ONG que demuestren inters en participar. Perodo de ejecucin Este proyecto se desarrollara en 2 aos, abarcando 2 municipios de influencia capitalina, 2 municipios medianos y 1 pequeo. Valor estimado: Financiamiento Organismos de cooperacin tcnica y financiera en un 80% y componente nacional en un 20%. US$ 200.000.

11.2.2 Desarrollo de un sistema de informacin gerencial para las unidades municipales de gestin de residuos slidos (UMGERS)
Justificacin Es grande la dificultad que enfrentan los organismos locales para obtener informacin unificada, confiable, oportuna y actualizada que les permita efectuar una gestin adecuada de los residuos slidos. Objetivo general Desarrollar un sistema de informacin gerencial que permita a las UMGERS la toma de decisiones a partir de la disponibilidad de informacin de una fuente nica, confiable, oportuna y actualizada. Objetivos especficos Suministrar modelos y la metodologa para obtencin y uso de los indicadores operacionales y econmicos de gestin. Captar y mantener actualizada la informacin relacionada con los recursos tcnicos disponibles en el mercado, como vehculos, mquinas, utensilios y procesos aplicables al manejo de los residuos slidos. Conformar una Red Nacional de Informacin para la gestin de residuos slidos urbanos. Estimular la competencia entre las UMGERS, basada en la informacin compartida.

Alcance y resultados esperados El alcance es nacional, pero se deber iniciar por los 5 municipios de influencia capitalina, 2 medianos y 2 municipios pequeos. Estos debern funcionar como modelos para los otros municipios y empezar la divulgacin de datos a nivel nacional. Entidad ejecutora La entidad rectora del servicio de residuos slidos, coordinndose con el Sistema de Informacin Ambiental, de la ANAM, con la Red Panamea de Manejo de Residuos.

Perodo de ejecucin:
Valor estimado: Financiamiento

2 aos.

US$ 200.000

Organismos de cooperacin tcnica y financiera en 75% y recursos de presupuesto nacional 25%.

11.2.3 Desarrollo de los recursos humanos del nivel gerencial o de formacin superior involucrados en el sector de residuos slidos
Justificacin Este proyecto es prioritario, porque sin l ninguno de los otros proyectos tendra xito, si quienes deben ejecutarlos no tienen la capacitacin mnima requerida. Adems porque no puede considerarse como un gasto, sino como una inversin de alta rentabilidad. Objetivo general

Capacitar a un nmero suficiente de funcionarios vinculados al sector de residuos slidos, de los niveles nacional y municipal, que haga factible la conformacin de una red de enseanza de los requerimientos para una buena gestin de residuos slidos, y la creacin de unidades modelo para demostracin de cmo se practican esos requerimientos. Objetivos especficos y estrategias Lograr la capacitacin de hasta 12 funcionarios tcnicos del rgano central y de los rganos regionales del MINSA, que debern irradiar los conceptos en sus jurisdicciones. Lograr la capacitacin de hasta 10 funcionarios de los municipios que se comprometan a desarrollar la gestin de residuos slidos urbanos y facilitar el entrenamiento de funcionarios de otros municipios, en sus unidades ya desarrolladas. Empezar una cadena de entrenamiento de los funcionarios de los dems municipios panameos, admitiendo tambin la participacin de tcnicos de empresas privadas que operen los servicios de aseo urbano en esos municipios, as como de consultores privados, no solo como alumnos, tambin como instructores. Preparar material didctico inicial, y perfeccionar ese material, para que sea usado posteriormente, en los programas permanentes de entrenamiento.

Alcance Los municipios y entidades pblicas involucradas en la gestin de residuos slidos urbanos, teniendo en consideracin que el proyecto deber abarcar 1 municipio de influencia capitalina, 2 medianos y 1 pequeo. Entidad ejecutora El MINSA, coordinndose con el MEDUC, ANAM y los municipios seleccionados. Perodo de ejecucin: Valor estimado: 1 ao.

US$ 150.000.

Financiamiento: Organismos de cooperacin internacional y recursos presupuestarios nacionales.

11.3 Asistencia tcnica a los municipios

11.3.1 Modelo de manejo de los residuos slidos urbanos para municipios pequeos, con 20.000 habitantes o menos.
Justificacin Los municipios pequeos y rurales estn ubicados en reas apartadas y son los que menos recursos tienen para cubrir sus gastos. El manejo de los residuos slidos lo hacen en forma emprica, por lo que hay que dotarlos de tecnologas sencillas y de bajo costo.

Objetivos generales

Aplicacin de tecnologas de bajo costo y apropiadas para distritos pequeos, y crear dos centros modelo, para entrenamiento de personal de otros municipios. Capacitar los recursos humanos locales, para operar los servicios de aseo.

Objetivos especficos Capacitar en el uso ms adecuado de camin volquete, carreta de tiro animal, de tiro con equipo agrcola u otro equipo usual, para la recoleccin de residuos slidos, en municipios pequeos. Disear la infraestructura y capacitar en la operacin de un Relleno Sanitario Simplificado. Implantar y capacitar en el uso de un sistema muy sencillo de control operacional, y de mantenimiento de los equipos. Evaluar la produccin y la utilizacin de compost, para cultivo del municipio o privado, y para cultivo domstico, motivar a los lugareos y realizar una capacitacin para la produccin y uso del compost. Establecer los procedimientos, incentivar y capacitar para lograr la remocin de reciclables en la fuente de generacin, previa a la recoleccin, involucrando la comunidad.

Metas

Establecer una metodologa adecuada para el manejo de los residuos slidos en municipios pequeos.
Implementar programas de capacitacin de los recursos humanos y de la comunidad, dirigidos a: Fomentar el manejo adecuado de los residuos slidos con las herramientas existentes. Fomentar el compost para uso municipal, privado y domstico. Fomentar el reciclaje de recuperables y reciclables de los residuos slidos en las fuentes de generacin.

Alcance El proyecto se desarrollar en 2 distritos pequeos, que firmen el compromiso de servir, como modelo para otros municipios pequeos o rurales. Entidad responsable: MINSA y ANAM. Duracin del proyecto: 12 meses. Costo estimado: US$ 180.000. Financiacin: Gobierno Central y Cooperacin Internacional.

11.3.2 Bases para la implementacin de rellenos sanitarios en Panam

Justificacin

La disposicin final sanitaria de los residuos slidos urbanos en el suelo es la prctica corriente en todo el mundo, y la recomendada tambin a Panam, siempre y cuando obedezca a los requerimientos conocidos como la tecnologa del relleno sanitario, y el sitio as rellenado con residuos slidos y tierra recibe el nombre de relleno sanitario. Ordinariamente, esa tecnologa exige para su construccin la impermeabilizacin del terreno y para la operacin del relleno de un tractor de trallas con placa empujadora, lo que constituye la mayor dificultad para un municipio que tenga pocos recursos. Con alguna simplificacin, sin perjuicio de los requerimientos esenciales, se puede hacer un relleno sanitario simplificado, que no requiere la operacin con mquina, aunque sea necesaria mquina para preparar la infraestructura del relleno, cuando se trata de disponer cantidades pequeas de residuos slidos, por lo general hasta a 20 ton/da. La seleccin del sitio es determinante de la seguridad y de la economa de un relleno sanitario, y de la posibilidad de simplificar el mismo. La licencia ambiental, estrechamente dependiente del sitio elegido, y la seleccin del sitio suelen ser los mayores obstculos para un municipio implantar y mantener un relleno sanitario. Por tales razones, se propone este proyecto, que brinda a los municipios, especialmente a los pequeos y rurales, la informacin tcnica y la simplificacin burocrtica que les facilitara enormemente la correcta disposicin de los residuos slidos urbanos y el cumplimiento de los requerimientos de proteccin sanitaria y ambiental. Se debe resaltar que esa informacin es accesible, con bajo costo, a la ANAM, a travs de su departamento de geologa y de entidades nacionales que manejan las cartas geogrficas e hidrogrficas; as como son emitidas, en la ANAM y el MINSA, las normas para la licencia ambiental y para el diseo y operacin del relleno sanitario. Objetivo general Facilitar a los municipios la disposicin final de los residuos urbanos en relleno sanitario. Objetivos especficos Ofrecer a los municipios una carta geogrfica de su territorio, ubicando las zonas aptas y las zonas prohibidas para la disposicin de residuos en rellenos sanitarios. Esta clasificacin se har en funcin de las restricciones fsicas, ambientales y urbanas. Ofrecer a los municipios las normas tcnicas para el diseo, construccin y operacin de Relleno Sanitario Ordinario, detallndose las variantes para Relleno Sanitario Simplificado y para Relleno Sanitario Con Proteccin Avanzada (este ltimo, cuando las condiciones del sitio exigen una proteccin adicional con membrana plstica u otro recurso). Ofrecer a los municipios diseos tipo para Relleno Sanitario Simplificado, y su adecuacin a condiciones tpicas del sitio. Facilitar a los municipios la obtencin de la licencia ambiental, cuando el relleno sanitario se ubica en una zona apta y atiende a las normas tcnicas; y facilitar ms todava si es un Relleno Sanitario Simplificado conforme con un diseo-tipo para el sitio elegido.

Alcance: Nacional e internacional, pues el problema se verifica en muchos pases y la solucin metodolgica los atiende a todos. Entidades ejecutoras: ANAM y MINSA.

Periodo de ejecucin Se estima un plazo de 2 aos para hacer las normas tcnicas y las reglas simplificadas para las licencias ambientales; y ms un ao para concluir las cartas geogrficas e hidrogrficas y los diseos tipo para los 10 municipios pequeos. Valor estimado: US$ 150.000. Financiacin: recursos presupuestarios de la ANAM y del MINSA (30%), y cooperacin internacional (70%).

11.4 Participacin ciudadana intensiva

11.4.1 Capacitacin para la gestin de los residuos urbanos en municipios y corregimientos que no requieren un sistema de aseo urbano
Objetivo general Proteger la salud humana y del ambiente contra el manejo inadecuado de los residuos slidos. Objetivos especficos y estrategias Disear e implementar un programa de capacitacin para la gestin de los residuos slidos generados en reas urbanas de baja densidad de poblacin y que no presenten condiciones de trfico para la recoleccin de los residuos domiciliarios. Capacitar al personal de la municipalidad involucrado en la gestin de residuos slidos urbanos. Capacitar a los agentes locales del MINSA (Saneamiento Ambiental, Comits de Salud, Promotores de Salud, otros) para que estos sirvan de agentes multiplicadores en la orientacin del manejo de los residuos, hacia los ciudadanos, en esas reas. Desarrollar y capacitar en el uso de tecnologa apropiada al medio y al tipo de poblacin, basndose cuando sea posible en sus costumbres y cultura, el aprovechamiento de residuos y la posibilidad de producir compost para uso en cultivo domstico. Crear agentes multiplicadores y centros demostrativos, para la promocin de tecnologas y procedimientos. Involucrar al mximo posible las comunidades generadoras de los residuos slidos, las asociaciones, ONG, profesores y alumnos, entidades religiosas y otros agentes sociales. Coordinar las acciones del programa con los niveles polticos y administrativos del municipio, con la finalidad de involucrar a todos los actores que participan en el manejo de los residuos slidos.

Alcance El proyecto deber restringirse a cinco localidades, elegidas de modo a constituirse en modelos para localidades con caractersticas similares. De esa manera, deber proyectarse a nivel nacional.

Responsable del proyecto: MINSA y ANAM Duracin del proyecto: Valor estimado: 12 meses.

US$ 100.000.

Financiamiento: Recursos del Gobierno Nacional y Organismos Internacionales.

11.4.2 Educacin para la gestin de los residuos slidos

Objetivos generales Desarrollar una Educacin Ambiental centrada en aumentar la conciencia cvica y sentido de responsabilidad en cuanto al manejo de los residuos slidos, que permita una buena gestin de los mismos. Lograr, con la participacin comunitaria, la optimizacin de la gestin de los residuos slidos y su autosostenibilidad, con disminucin de costos, generacin de ingresos, minimizacin de los residuos a manejar y ambientes saludables.

Objetivos especficos Sensibilizar a la poblacin en torno a los problemas que el manejo inadecuado de los residuos slidos puede ocasionar a la salud y el ambiente, y hacerla comprender su responsabilidad al respecto. Formar a los individuos, desde los diferentes niveles de educacin, a crear una conciencia cvica y responsable con relacin a los residuos slidos, en la que comprendan que todos somos generadores de y que es responsabilidad de cada uno su adecuado manejo. Crear conciencia cvica y convivencia ciudadana que promueva una actitud positiva conjunto de ciudadanos hacia la gestin de los residuos slidos. del

Dotar a la poblacin de informacin adecuada sobre sus deberes y derechos que les permita exigir de la autoridad municipal un servicio eficiente, que garantice buenas condiciones sanitarias de entorno. Lograr que el conjunto de ciudadanos se comporte de manera responsable frente a la gestin de los residuos slidos, garantizando el funcionamiento del sistema de los servicios. Establecer las lneas de accin en los tres ejes de educacin: formal, no formal e informal. Mejorar las condiciones de salud y de ambiente de la comunidad. Capacitar a la comunidad sobre el manejo adecuado de los residuos peligrosos domsticos.

Acciones Incluir en el curriculum escolar, desde los primeros grados, contenidos que permitan comprender la importancia de los residuos slidos y su adecuado manejo. Crear, estandarizar y validar una Gua de Educacin Ambiental a utilizarse.

Adecuar e implementar la Gua de Educacin Ambiental para su uso en los diferentes niveles de educacin (formal, no formal e informal) y regiones, respetndose la cultura e idiosincrasia de los diferentes grupos poblacionales. Capacitar, en el uso y metodologa a utilizar en la Educacin Ambiental, a los facilitadores que implementarn el programa en los diferentes niveles de educacin. Utilizar las estructuras existentes, que ejecutan acciones educativas, en los diferentes niveles: escuelas, organismos gubernamentales y no gubernamentales, medios masivos de comunicacin (radio, prensa, televisin), empresa privada, sindicatos. Desarrollar el proyecto a nivel piloto, en 2 municipios capitalinos, 2 medianos y 2 pequeos, probando metodologas, generando material didctico y promocional, y entrenando agentes para darle continuidad, especialmente los funcionarios municipales y los de los rganos regionales y locales del MINSA, de la ANAM y del MEDUC. Incentivar la formacin de microempresas comunitarias para la recoleccin en separado de los residuos slidos segregados dentro de los domicilios. Suministrar centros de acopio, en las comunidades pequeas, para los residuos slidos segregados.

Entidad responsable y participantes El proyecto recomienda la participacin amplia de la ANAM, MEDUC, FIS, ONG, Iglesia, grupos comunitarios organizados, adems de los municipios, como ejecutores, y el MINSA, como entidad rectora del sector de residuos slidos. Duracin del proyecto: 12 meses.

Valor estimado: El valor estimado del proyecto piloto alcanza los US$ 250.000. Financiamiento: Gobierno panameo y cooperacin internacional.

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Lineamientos para un Plan de Inversiones en el Sector de Residuos Slidos de Panam

En Panam circula gran cantidad de informacin tcnica til, pero muy poca de esa informacin se usa para desarrollar la clase de informacin necesitada por las instituciones pblicas y privadas para evaluar las oportunidades de inversin productiva en el sector de residuos slidos. Como resultado de esto el nmero de proyectos financiables es mnimo, y hay una falta de informacin bsica adecuada sobre actividades existentes, sobre la cual deberan basarse los criterios de evaluacin y los anlisis financieros de los proyectos bajo consideracin. En esta seccin se describen las directrices para la formulacin de un plan de inversiones para el sector de residuos slidos, cuyo objetivo principal es lograr una repercusin significativa en trminos de abrir nuevas fuentes y mecanismos para el financiamiento del sector. 1. Antecedentes

A fin de facilitar la toma de decisiones para mejorar la gestin de aseo urbano, es esencial contar con un Plan de Inversin que ordene las inversiones necesarias en el sector de residuos slidos dentro de un contexto integral con miras a corto, mediano y largo plazo. Dicho Plan debe abarcar acciones a distintos niveles: (i) central, que incluya en fortalecimiento de la Unidad de Salud responsable del rea de Residuos Slidos; (ii) el fortalecimiento del Ente Regulador; (iii) fortalecimiento de la capacidad municipal, y (iv) inversiones sectoriales propiamente dichas, que incluyan adquisicin de equipos, infraestructura, entre otras. El planeamiento global del sector descrito en el captulo 10 del anlisis sectorial, en el cual se clasifican y agrupan los diferentes municipios del pas, de acuerdo a sus caractersticas geogrficas, culturales, administrativas y actividad econmica, servir de base para establecer las unidades que conformarn el plan de inversin. De esta manera dicho plan cubrir: (a) 5 municipios de influencia capitalina directa; (b) 8 municipios con ocupacin urbana mediana con caractersticas culturales y administrativas diferenciadas; (c) 10 municipios con ocupacin urbana pequea con caractersticas culturales y administrativas diferenciadas; (d) 3 municipios con caractersticas tursticas; (e) 39 municipios tpicos rurales y otros corregimientos no incluidos anteriormente, y (f) 4 comarcas indgenas. Como se recomienda en el presente anlisis sectorial, se debe integrar ms directamente el sector de residuos slidos dentro de los procesos y objetivos del desarrollo nacional y considerarlo como un sector separado con individualidad propia, estimulando as mecanismos ms efectivos de planificacin sectorial orientados hacia las inversiones. 2. Objetivo

Contar con un plan de inversin que permita canalizar las inversiones durante los prximos 10 aos para incentivar el desarrollo del sector de residuos slidos en el pas. 3. Criterios bsicos

Para la consecucin del objetivo establecido se tendrn en cuenta los siguientes objetivos bsicos: Se tratar de realizar las actividades previstas involucrando a todas las reas que tienen responsabilidad directa o indirecta en el manejo de residuos slidos. Para el efecto, se plantea la creacin de una comisin interinstitucional a nivel nacional, para la programacin y conduccin de los trabajos, que tendr a su cargo la preparacin del plan de inversin sectorial;

y de grupos de trabajo a nivel de los municipios para la preparacin de planes locales y de los proyectos prioritarios. Se considera que tanto la comisin nacional como los grupos de trabajo de las municipalidades tendrn el apoyo de consultores. El plan de inversin se formular en un plazo que permita su presentacin oportuna a las agencias de cooperacin financiera, y por ello se tendr cuidado de no incluir un nmero de proyectos que imposibilite el cumplimiento de ese plazo. Para el efecto, se seleccionarn inicialmente los proyectos de mayor prioridad. Al prepararse el plan de inversin y los proyectos, se tendr en cuenta los requisitos para los financiamientos que normalmente exigen las agencias de cooperacin a las que van a ser presentados. Programacin de actividades Para la consecucin del Plan de Inversin se realizarn las siguientes actividades bsicas: Constituir la comisin de coordinacin nacional. Con los representantes de las reas afectadas por el plan de inversin. Constituir los grupos de trabajo en los gobiernos locales. Con los profesionales de los gobiernos locales vinculados al manejo de los residuos slidos y, en la medida de lo posible, representantes de otras instituciones que pudieran hacer aporte a la preparacin de los planes y proyectos mencionados. Seleccionar y contratar a los consultores. Se seleccionarn y contratarn consultores para apoyar a la comisin en la preparacin del plan de inversiones y de los proyectos. Preparar la primera versin del plan de inversin. Ser hecha con la estructura que se incluye en este captulo. Ser lo suficientemente especfico en sus apreciaciones como para que sirva de gua en la preparacin de planes directores de localidades; pero sin hacer apreciaciones todava sobre montos de inversiones, los que se establecern cuando se tengan los planes y los proyectos prioritarios. Preparar planes locales para las localidades tipo descritas en el captulo 10 del presente anlisis sectorial. Aprobar planes locales.

4.

Sern aprobados por el gobierno local correspondiente, previa apreciacin de la comisin de coordinacin nacional. Preparar los proyectos prioritarios hasta el nivel de ejecucin. Preparar la versin final del Plan de Inversin. Aprobar el Plan de Inversin

5.

Organizacin Para la ejecucin de las actividades antes indicadas se adoptar la siguiente organizacin:

Una comisin de coordinacin nacional, que tendr a cargo la programacin, coordinacin y conduccin de los trabajos. Consultores que apoyarn a la comisin mencionada y a los gobiernos locales en la realizacin de los trabajos. Grupos de trabajo que constituirn los municipios tipo para la preparacin de sus planes locales y de sus proyectos prioritarios con el apoyo de consultora que le proporcione la comisin de coordinacin nacional

6. Recursos de consultora Para la realizacin de los trabajos propuestos se estiman los siguientes recursos de consultora: Consultores para la preparacin del plan de inversiones: 2 consultores durante 3 meses; 1 consultor durante 2 meses. 7. Resultados esperados

Con la realizacin del plan de inversin sectorial se espera iniciar un proceso de alcance nacional que lleve al ordenamiento del sector de residuos slidos en el pas. Inicialmente lo dotar de planes integrados a nivel nacional y local, y del mecanismo institucional para su coordinacin y evaluacin, a partir de lo cual se podr concentrar esfuerzos en los problemas prioritarios e ir resolvindolos gradualmente. Estructura del plan de inversin en el sector de residuos slidos de Panam El plan de inversin sectorial se compondr de los siguientes captulos: I Antecedentes

En este captulo se explicar en forma resumida las grandes acciones realizadas hasta el momento por el Gobierno para enfrentar el problema de los residuos slidos en el pas, la consistencia de esas acciones y cmo en el momento actual tiene sentido preparar el plan de inversiones. Se relacionar el esfuerzo que exigir este plan con la perspectiva ms amplia de llevar a las comunidades del pas la propuesta de vivir en ciudades ms limpias y consecuentemente ms sanas. II Situacin actual

En este captulo se presentarn de manera general los grandes problemas que presenta el sector de residuos slidos en el pas, de acuerdo con el anlisis sectorial recientemente realizado. Se tratar de relacionar los problemas y de formar un rbol de problemas, para que se facilite su comprensin y el establecimiento de programas. Se har una prognosis con dos escenarios por lo menos, uno asumiendo que no se hacen cambios profundos para controlar los problemas existentes, y otro admitiendo esos cambios. III Polticas

En este captulo se sealarn las polticas nacionales que orientarn el desarrollo del sector y expresarn los cambios que se admiten con respecto a la situacin existente. Habr una poltica muy clara con respecto a la gestin integrada de los residuos, y la contemplacin de soluciones que vayan desde la adopcin de sistemas simplificados hasta las que se basen en la reduccin de la generacin de residuos, su recoleccin selectiva, la recuperacin de materiales, el compostaje, el reciclaje, la incineracin con aprovechamiento energtico y la disposicin en rellenos sanitarios de los residuos slidos inaprovechables. Asimismo, deber haber una poltica expresa con respecto a la factibilidad de las inversiones para asegurar su sostenibilidad, que indique que la factibilidad se examinar desde el punto de vista econmico, financiero, cultural, institucional y ambiental. En ese sentido, deber expresarse por ejemplo una posicin con respecto a los niveles de servicio que se pueden prestar de acuerdo con la capacidad de pago de la poblacin; con respecto a los subsidios que se pueden admitir, tanto en la implantacin o mejoramiento de los servicios como en su operacin; con respecto al desarrollo de tecnologas adecuadas y el respeto a los usos y hbitos sanitarios de las comunidades. Deber haber asimismo polticas con respecto a la promocin de la participacin del sector privado en la prestacin de los servicios de limpieza pblica, incluyendo la disposicin final de los residuos slidos; con respecto a los derechos de la poblacin de vivir en ciudades limpias y sanas, pero tambin con las responsabilidades que le toca asumir en ese sentido; con respecto a la investigacin y otros aspectos considerados importantes. IV Objetivos

Se indicarn los objetivos general y especficos del plan de inversin. El rbol de problemas mencionado en el acpite II, Situacin actual, deber sustentar la definicin de los objetivos. V Estrategias Se indicarn las estrategias que se seguirn para alcanzar los objetivos propuestos. El establecimiento de las estrategias estar sustentado en un anlisis de los objetivos propuestos frente a los aspectos del entorno interno y externo del sector, identificando aquellos que pueden facilitarlo y los que pueden dificultarlo. VI Metas

Se establecern los resultados que se van a perseguir para conseguir los objetivos propuestos y se establecern los indicadores que permitan precisar esos resultados en el tiempo. Se deber tener en cuenta que se desea dar al plan un horizonte de 10 aos y que se espera contar de inicio con proyectos a nivel ejecutivo que permitan metas muy precisas para los primeros 3 aos. Est entendido que la vida til de los proyectos puede abarcar un periodo ms largo en la medida que los estudios de factibilidad lo recomienden.

VII

Programa de inversiones

Se har apertura de programas y proyectos en funcin de las metas establecidas. Se incluirn programas de instalacin o mejoramiento de los servicios y programas de apoyo. Los primeros sern a nivel de los municipios tipo; los segundos sern de nivel nacional. Para la definicin de los programas de apoyo se tendrn en cuenta las recomendaciones del anlisis sectorial de residuos slidos. Habr programas que den cabida al fortalecimiento o reformulacin del marco institucional y jurdico del sector, al mejoramiento de los recursos humanos y de sus informaciones, a la reduccin de la generacin de residuos, al reciclaje y a las investigaciones. VIII Financiamiento

Se deber indicar la forma cmo se van a financiar los programas de instalacin o mejoramiento de los servicios y los programas de apoyo. Deber definirse si habr un fondo comn de inversiones y los procedimientos para tener acceso a l, as como establecer las prioridades. Se definir la situacin particular del Municipio de Panam. Debern quedar muy claros en estos programas los flujos de fondos para la inversin y para la operacin de los servicios. IX Organizacin

Deber indicarse la organizacin que se adoptar para al ejecucin del plan de inversin. Debe precisarse cmo se har la coordinacin a nivel nacional y nivel local, as como la responsabilidad de los organismos ejecutores en ambos casos. Debe tenerse en cuenta que habr programas que se ejecutarn a nivel nacional y otros que se ejecutarn a nivel local. Se acompaarn esquemas de la organizacin que se proponga. X Monitoreo y evaluacin

Se presentar el sistema para el monitoreo y evaluacin del plan de inversin, sus programas y proyectos, a nivel local y nacional. Anexos Se incluirn los anexos que detallen aspectos especficos.

13.

BIBLIOGRAFA

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Centro de Estudios de Biomdica y Biotecnologa Centro de Estudios de la Gestin en Salud Centro de Investigacin para el Control de Enfermedades Laboratorio Central de Referencia en Salud Pblica

MINSA, Direccin Nacional de Polticas de Salud. Situacin Nacional de Salud . MINSA. Procuradura de la Administracin. Competencia entre el MINSA, ERSP, ANAM. MINSA, Polticas y Estrategias de Salud para 2000-2004, Panam, 2000. MINSA. Plan de Accin Nacional sobre Salud Ambiental en el Desarrollo Humano Sostenible, 19982002. MINSA, Manual de Descripcin de la Organizacin y Responsabilidades, Panam, 1998. OPS/OMS, Lineamientos Metodolgicos para la Realizacin de Anlisis Sectoriales en Residuos Slidos, Serie Informe Tcnicos No. 4, enero 1995. OPS/OMS, Plan de Trabajo y Trminos de Referencia, Anlisis Sectorial de Residuos Slidos en Panam, sept. 2000. OPS/OMS, Taller Internacional Sistemas de Regulacin de la Prestacin de Servicios de Agua Potable y Desages en Argentina, 1997. PANAIDIS/OPS/OMS. Diagnstico Preliminar Anlisis Sectorial de Residuos Slidos en Panam, Oct. 2000. Panam. Informe Ambiental 1999. Panam. Proyecto Red Nacional de Residuos Slidos. Saniplan. Informe Final: Ley y Normas Tcnicas Residuos Peligrosos. Promocin de la Participacin de la Sociedad Civil, Documento CONPES 2779, Santa F de Bogot, 10 de mayo de 1995.

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EQUIPO TCNICO

Coordinacin del Anlisis

Internacional
Ing. Luiz Carlos Rangel Soares Coordinador General del Anlisis Sectorial, Divisin de Salud y Ambiente, OPS/OMS Asesora, Divisin de Salud y Ambiente, OPS/OMS

Dra. Marta A. Bittner

Local
Ing. Ana Quan Ing. Augusto M. Mendoza Ing. Jos Felcio Haddad Asesora en Salud y Ambiente, PWR-PAN, OPS/OMS Coordinador Nacional Coordinador Tcnico del grupo de consultores

Consultores Ing. Alberto de Ycasa Dra. Gioconda Palacios Ing. Julio Roberto Jimnez Ing. Miguel de la Cruz Lic. Ricardo Alberto Robles Lic. Vielka Prez rea Tcnica rea Sociocomunitaria rea Institucional rea Econmica financiera rea Legal rea Salud y Ambiente

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INSTITUCIONES PARTICIPANTES DEL ANLISIS SECTORIAL

ENTE Ministerio de Salud

DIRECCIN O DEPARTAMENTO Subdireccin General de Salud Ambiental Secciones de Desechos y Sustancias Peligrosas, de Desechos no Peligrosos y Ambientes Construidos. Direccin de Promocin para la Salud Departamento de Educacin para la Salud Seccin de Participacin Social Direccin de Asesora Legal Departamento de Saneamiento Ambiental de La Palma Direccin de Educacin Ambiental Desarrollo Institucional Unidad Tcnica de Polticas Pblicas Direccin de Promocin Social

Ministerio de Educacin Ministerio de Gobierno y Justicia Ministerio de Economa y Finanzas Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niez y la Familia Contralora General de la Repblica Autoridad Nacional del Ambiente Autoridad de la Regin Interocenica Ente Regulador de los Servicios Pblicos Fondo de Inversin Social Municipio de Panam Municipio de San Miguelito Municipio de David Municipio de Bugaba Municipio de Chitr Municipio de la Palma Municipio de Santiago Organizaciones no Gubernamentales

Direcciones de Fomento a la Cultura, Educacin Ambiental y Calidad Ambiental Direccin Ambiental

Direccin de Gestin Ambiental Direccin Municipal de Aseo Urbano y Domiciliario Direccin Municipal de Aseo Urbano y Domiciliario y con la Junta Comunal de Belisario Porras Departamento de Ingeniera Municipal y Directores de la Empresa de Servicio Municipal de Aseo SEMA S.A. Departamento de Ingeniera Municipal Direccin Municipal de Aseo Alcalde Direccin Municipal de Aseo APROSAC, FAS Panam y PANAIDIS