PRINCIPIOS DE LA CONSTITUCION DE LA

REPUBlICA FEDERAL DE ALEMANIA

Hi storia, desarrollo y desafos del presente
DIl. GEORG W ALTNER 1
ADVERTENCIA PREVIA
Permtaseme hacer unas advertencias previas a mi exposi-
cin, En primer lugar quiero dejar establecido lo siguiente:
No quiero ni puedo afinnar que la Repblica Federal Ale-
mana tenga la mejor Constitucin que quepa pensarse, y que
pueda recomendarse sin reservas a t o d a . ~ las dems nacio-
nes. Me es claro que las circunstancias y concepciones
histricas, geogrficas, sociales, sociolgicas y polticas son
en los distintos Estados de la tierra tan fundamentalmente
distintos, que no procede dar recetas patentadas.
Por otra. parte quiero consignar sin dejar lugar a dudas:
La Ley Fundamental de 23 de mayo de 1949 para la Re-
pblica Federal de Alemania es la Constitucin ms liber-
taria que jams haya tenido el pueblo alemn. Con dicha
Constitucin ha sido posible a nuestro Estado salir del ais-
lamiento luego del derrumbe del Tercer Reich y volver al
Crculo de los Estados que han podido concretar un alto
grado de libertad ciudadana, de bienestar econmico y de
seguridad social.
y eJIo ha sido posible, no obstante que nuestra Constitu-
cin, dada la divisin de Alemania, fue concebida originaria-
I Traduccin del alemn por Enrique Aimone Cibson, profesor de
la Universidad Cat61ica de Valpara so.
71
mente tan slo como provisoria, y que por igual motivo no se
denomin Constitucin, sino tan slo Ley Fundamental.
Tampoco quiero ni enfrentar, ni comparar, ni siquiera
valorar esta Constitucin alemana con la Constitucin chi
lena, que el pueblo de Chile aprobara el Il de septiembre
de 1980 por una mayora superior a los dos tercios de los
votantes.
Con la promulgacin de la nueva Constitucin chilena,
mi situacin es, con seguridad, distinta de aquella en que se
encontraba mi anlerior jefe, el eotonces Ministro del Interior
del Estado Libre de Baviera, Dr. Bruno Merlc, cuando l
tuviera, en agosto de 1974, la oportunidad de hablarles
acerca del derecho constitucional alemn.
Por eUo, luego de referirme esquemticamente a los
principios esenciales de la Constitucin de la Repblica
Federal Al emana, abordar algunos de tos problemas que
hoy enfrentan la realidad constitucional y la realidad social
alemana, los que nos obligan a repensar y a sondear tam-
bin las normas constitucionales, debido a los cambios que
ha habido en nuestra circunstancia.
Una Constitucin se transforma en papel impreso o en
mero ordenamiento de negocios para los rganos estatales
si el pueblo no la realiza y no convive con ella, y si no se
vuelve a insuflar vida en sus formulaciones fundamentales.
Una Constitucin es algo vivo; exige reformas; una Constitu-
cin pennanece en el plano de la discusin: las 35 reformas
constitucionales desde el 23 de mayo de 1949 son una prueba
do ello.
Constituye una importante tarea de la ciencla y de la
doctri na no dejar que la Constitucin sea simplemente un
abstracto logro del pensamiento, sino darle impulsos de
vida; iluminarla desde el punto de vista de los cambios de
hecho; descubrir lo que permanece encubierto. y modificarla,
suprimiendo todo aquello que no sea compatible con su
idea global.
72
1. HISTORIA
El solo hecho de que yo intentara aunque fuera tan s610
esquematizar la historia de la Ley Fundamental, rebasara
el marco de esta conferencia. No obstante, mc parece nece-
sario, para la comprensin del espritu de la Ley Fundamen-
tal, recalcar brevemente el trasfondo hist6rico.
En 1945 termin para Alemania la guerra total con una
capitulacin total. Todo el aparato estatal se derrumb.
Todo poder estatal pas a manos de las fuerzas de ocupa-
cin.
El l' de julio de 1948, cuando los 3 gobernadores mili-
tares de Occidente facultaron a los Jefes de Gobierno de los
11 Estados que ya se habian constituido, para convocar a
una Asamblea Constituyente, denominada Consejo Parla-
mentario, compuesto de 65 delegados, presidido por el Dr.
Konrad Adenauer, los hombres estaban an bajo la impre-
sin directa de la vivencia de las consecuencias de esta
catstrofe, de un estado que:
haba reducido el valor del individuo respecto del signi-
fi cado de las funciones que a l tocar an en la sociedad;
de un Estado que no toleraoo oposicin a sus formula-
ciones de fines polticos, y que respondia a toda con-
tradiccin con un aniquilamiento moral y aun fsico;
de un Estado que haba apreciado el poder ms que el
Derecho, y que consideraba la violencia como un medio
legtimo, y
de un Estado que no reconoca defensa - judicial o de
otro tipo- contra el poder que ejerca.
Esta impresin qued manifiesta en el Prembulo a la
Ley Fundamental. El expresa:
En la conciencia tk SU responsabili@d frente a
Dios y a loa hombres, e imbuido de la voluntad
73
de perseverar su unidad nacional y estatal !I de
servir como miembro con iguales derechos en una
Europa unida a la paz del mundo, el pueblo
akm4n Iw .. .
A fin de dar a la vida estatal una nueva ordena-
cin, por un tiempo de transicin, gracias a su
potestad constituyente, ha aprObado esta Ley
Fundamental de la Repblica Federal de Ale-
mania.
Ha actuado tambin por aquellos al emanes a
quienes fuera negada su partICipacin.
El pueblo alemn en su conjunto es invitado a
tenninar de plasmar, en lihre determinacin, la
unidad y la libertad de Alemania.
Entonces haba, en lo esencial, un amplio consenso. Hoy
cUa la discusin de problemas esenciales es determinada
cada vez con mayor fuerza por una generacin que creci6
en los aos de la reconstruccin, que no fue afectada por
la historia de antes de 1945, es decir, de una generacin
para la cual la libertad, tan esforzadamente lograda, se da
por entendida.
U. PRINCIPIOS DE LA CONSTITUCLON DE LA REPUBLICA
FEDERAL ALEMANA
1. REUClON ENTRE CIUDADANO Y ESTADO ( LISTADO OE LOS
DERECHOS FlINOAME""'ALES y DI': LAS LIBERTADES )
El Primer Canciller de Alemania Federal , el Dr. 1(onrad
Adenauer, dijo, en su primera exposici6n gubernativa, el
20 de Jieptiembre de 1949:
74
Tenemo.r ante todo de IIUeoo la proteccJ6n (J lo!
derechos de lo. personalidad . ..
Estos bienes: proteccin juridica, garantas de la
libertad personal, de que furamos privados por
tanto tiempo, son tan valiosos que hace que nos
podamos alegrar, a pesar de tanto que nos faha,
de volver a poseer e . ~ t o s derechos de la persona
lidad.
Este reconocimiento fundamental da su sello a la Ley.
Dadas las dolorosas experiencias del pasado, los padres
de la Constitucin colocaron al hombre en el punto central
de sus reflexiones poltico-constitucionales.
La versin constitucional empieza, por eJlD, no slo con
la descripcin .Jc la forma de Estado, sino con los dere(lhos
fundamentales del individua.
La dJgnidad del hombre es inviddble. Su respeto
'1 proteccin c:on.rttuyen un deber eh todo poder
."atol.
Este fundamento del accionar estatal, fonnulado como
derecho bisico, es el arto 1' , inc. 1
9
de nuestra Constitucin.
Tal principio gua provee al orden constitucional con un
listado de derechos fundamentales de la libertad, tanto po-
ltica como personal, que no tienen tan slo la significacin
de formulaciones programticas, y de estar a disposicin
del legislador, sino que ms bien vincular inmediatamente a
la funcin legislativa, a la ejecutiva y a la jurisprudencia.
El listado de derechos bsicos de la Ley Fundamental, por
lo dems, excede al listado de los derechos humanos apro-
bados en la Convencin Europea paro la Proteccin de los
Derechos Humanos y las Libertades Bsicas de 1952.
Los derechos fundamentales dieron un claro no a toda
clase de totalitarismo y un claro s a la libertad individual
en una sociedad libre y al pluralismo en la sociedad.
Los derechos generales de libertad, como los derechos
a la vida y a la integridad personal, a In libertad personal, a
las libertades religiosas y de conciencia, a la inviolabilidad
del hogar, la garanta de la inviolabilidad pos.tal y telegr.
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fca, provistas de una proteccin jurdica integral, aseguran
la esfera de la libertad personal como jams antes ocurriera
en la historia de Alemania.
Asimismo, el derecho fundamental al libre desarrollo de
la personalidad, el derecho a la libre accin, el derecho a la
libre eleccin de profesin, el derecho del libre desplaza-
miento personal y por llimo los derechos de propiedad y
a la libre contratacin, crearon las bases para el rendimiento
personal y de tal manera tambin para el satisfactorio desa-
rrollo de nuestra economa.
Tales decisiones fundamentales - conjuntamente con la
igualdad general frente a la ley y el encargo oonstitucionaJ
de velar por la seguridad y la poltica sociales- contribu-
yeron tambin grandemente a la paz social en nuestro pas.
Contribuyeron a garantizar la participacin pOlItica los
derechos de libertad de opinin y de prensa, el derecho de
reunirse pblicamente y el derecho a fundar partidos, como
asimismo el derecho a participar en elecciones libres y se-
cretas a nivel de la Federacin, de los Estados federales y
de las distintas corporaciones a nivel comunal.
La especial activacin de los derechos fundamentales en
nuestra Constitucin es tambin la raron que explica la re-
lativa popularidad de la Ley Fundamental, popularidad a
la que, por ejemplo, jams pudo ll egar la Constitucin Re-
publicana de Weimar de 1919.
Z. ESTAOO DE DERECHO Y CONTROL
Los mencionados derechos constitucionales seran bellas pe-
ro vaclas frmulas si no fueran aplicables, Por ello, la
Constitucin garantiza en su art. 19, inc. 4
9
, una completa
garanta jurdica,
Todo aquel que alegue que, a travs del poder pblico,
del Estado, o de otras instituciones, se le hayan violado
sus derechos, sea por acciones de soberana o en el campo
76
de acciones soberanas, puede emprender el camino para
obtener una conslatacin judicial al respeclo.
El sislcma de proteccin jurdica ha sido construido en
fonoa inlegral. El ciudadano dispone, en el mbito de las
jurisdicciones administrativa, previsional, social y financie-
ra, como asimismo en la jurisdiccin ordinaria, de numerosas
y diferenciadas posibilidades de accionar. Y vaya un dalo
para concretar la estimacin: en la Repblica Federal de
Alemania hay alrededor de 16.600 jueces.
El sistema de proteccin jurdica no tip.ne vacos, y e...:
perfecto. Algunos opinan: demasiado perfecto. As, existe la
opinin de que se planteara la necesidad de revisar, en el
inters de la seguridad jurdica y de la economa adminis.
trativa, la pluralidad de instancias posibles para cada caso
particular.
Al mismo tiempo, cada ciudadano tiene la posibilid.'\d
de negar, a travs de una queja constitucional, ante el Tri-
bunal Constitucional, mximo juzgador en cuestiones Cons
titucionales, alegando que sus derechos fundamentales han
sido lesionados por un acto de la legislacin, de la jurispru-
dencia o de la administracin.
Permtaseme entrar en este aspecto, adelantando algu-
nos puntos que sern objeto de la tercera parte de mi expo
sicin.
Nadie que critique estos puntos querr limitar la ga-
ranta del derecho establecido por la Constitucin. El tr-
mino estado de los recursos jurdicos slo quiere preguntarse
en qu grado se puede sostener que la pluralidad de ins-
tancias est realmente exigida por los intereses de la jus-
ticia, y en qu grado se podra propiciar, en el inters de
la seguridad jurdica y de la economa de la administ racin,
una reduccin de tales recursos.
Deseo explicar esto a la luz de UD sencillo ejemplo: Al
denegarse, pongamos por caso, un penoiso de edificacin; la
pr6xima instancia administrativa examina en primer lugar
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la procedencia jurdica y material de una resolucin de
autoridad. En el caso de no obtener xito, los afectados tie-
nen frente a s an tres instancias judiciales: el tribunal
adrninL5trativo, el tribunal administrativo de apelacin y el
tribunal administrativo federal. Ello significa, si n embargo,
adems, que recin entre 3 a 7 aos despus de la resolu-
cin de autoridad se habr resuelto al respecto con eficacia
de cosa juzgada.
En todo caso, es preciso ser cauteloso respecto de las
opiniones crticas y de las proposiciones de reforma, ya que
es preciso no destruir la confianza de los ciudadanos en los
tribunales independientes. Existen prejuicios, no obstante, y
ello por el hecho que los tribunales, en el caso dc procesos
grandes, que provocan, naturalmente, expectacin pblica,
pienso, por ejemplo, en el proceso relativo al aeropuerto
de Munich, con miles de demandantes, o a los procesos Jlaa..
der-Meinhof-, tienen ocasionalmente dificultades para abor-
dar la materia procesal con normas de procedimiento, las
que slo bajo determinadas condiciones se adecuan a tales
investigaciones.
3. DEMOCRACIA ''PROTEGIDA''
Los derechos de libertad de la Ley Fundamental que aca-
bamos de esbozar, especialmente en cuanto afectan a la
actividad del ciudadano como miembro de la comunidad,
no deben ser entendidos en el sentido de un liberalismo va-
lorativamentc neutral.
La Ley Fundamental reposa sobre una jerarquia de
valores obligatoria: la jerarqua valriea de la democracia
liberal. A ella perteneceu:
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la soberana popular
la divisin de poderes
la responsabilidad del gobierno
la legalidad de la administracin
- la independencia de los tribunales
- el principio de la mayora y la igualdad de oportunida-
des para todos los partidos pollticos, con el derecho, c o n ~ t i
tucionalmente establecido, para formar y ejercer una opo-
sicin.
En consecuencia, la Ley Fundamental no garantiza ni
tolera aquellas actividades polticas que tengan por objetivo
la eliminacin del ordenamiento fundamental democrtico
liberal. El principio se denomina democracia tan sdlo para
demcratas, o ninguoo libertad para los enemigos de la
libertad.
La Ley Fundamental se distingue con ello notoriamen-
te de la Const itucin de Weimar, la que se agotaba en re-
gulaciones formalistas. Tal relativismo valri co, que acepta
todo aquello aun cuando sea tan slo resul tado del princi-
pio de las mayoras, conduce tarde o temprano al suicidio
de la democracia. Esta doctrina fue tomada por la Ley Fun-
damental dc la historia del nacionalsocialismo, el que agra-
deci su llegada al poder, no en ltimo lugar, a la debilidad
de una democracia mal entendida.
Por ello, para el caso extremo de una amenaza al orde-
namiento fundamental demcrata-liberal, la Ley Fundamen-
tal contempla tambin la posi bilidad de una prohihicin
de partidos o de una restriccin dc derechos fundamentale:>,
decisin que compete al Tribunal Const itucional, que es la
instancia alemana superior para cuestiones constitucionalcs.
En consecuencia, la Ley Fundamental tom una deci-
sin en favor de una democracia asegurada o. expresado de
otra manera, por una democracia protegida.
En mi opinin, constituye una expresin de estabilidad
de nuestro ordenamiento bsico liberal-democrtico el he-
cho de que hasta ahora haya habido tan slo dos procesos
de prohibicin de partidos: en 1952 se prohibi el Partido
Socialista Imperial, de ori entacin extremista de derecha, y
79
en 1956 el Partido Comunista alemn. Hasta la fecha DO
ha habido ninguna privaci6n judicial de derechos funda-
mentales.
Este pequeo nmero de procesos ha conducido oca-
sionalmente a la siguiente interpretaci6n: la posibilidad de
prohibir un partido ha tenido, en la Alemania de postguerra,
un sentido de protecd6n de la evoluci6n en ciernes, pero,
a la larga, sera incompatible con los principios democr-
ti cos.
Al respecto puede decirse tan s610 lo siguiente: Desde
la comprensi6n demcrata fundamental es sin duda ms
simptico que un partido que viole la Constituci6n sea des-
cartado de la vida poltica por la decisi6n de los ciudadanos
en las urnas, que por un proceso de prohibicin a cargo del
Tribunal Constitucional. Se trata de un signo de conciencia
y de fuerza de una democracia liberal.
El extremismo de derecha y de izquierda -y ello puede
ser comprobado con mxima satisfaccin- ha obtenido hasta
ahora, por parte del ciudadano, un prstino rechazo. Como
prueba de lo dicho, vayan las cifras de la ltima eleccin del
Parlamento Federal:
Otros
DKP 0,3% Nl'O 0,31
_ ............. Parndo Europeo de Trabajadores
- '-----Federacin Comunista de Alemania
Occidental claramente bajo 0,1$
rnu/csv ... 44,5$ SPD 42,9; otros 2,OS
FDP 10,6%
El xito que hasta ahora ha tenido el poder de conven-
cimiento de las fuerzas democrticas en el debat e poltico
no es, no obstante, raz6n para cuestionar en s el principio
de la democmeia protegida por su instrumentario jurdico,
80
y para dejar al libre juego de las fuerzas sociales la deter
minacin de cmo se forma y se organiza la voluntad pol
tica. Los principios fundamentales deben ser decididamente
defendidos, por Jos medios que el ordenamiento jurdico
permite, contra todo ataque. Quien trabaje en este plano
con el argumento de la tolerancia poltica - la que es, sin
duda, junto con la neutralidad de la concepcin del mundo
un elemento esencial de la democracia liberal - desprecia el
instinto natural de conservacin de la democracia y relati
viza la fe en los valores fundamentales inviolables de la
Constitucin.
Ello queda especialmente demostrado en el caso de la
exclusin de miembros de partidos y organizaciones anti-
constitucionales, es decir, de enemigos de la Constitucin,
del derecho a ingresar a los servicios pblicos.
Una democracia liberal protegida debe evitar que sus
enemigos se infiltren en sus instituciones, que penetren en
los servicios pblicos, que horaden el Estado por dentro,
y que destruyan la confianza del ciudadano, el que sabe que
la administracin orienta su accin conforme al derecho y
a la ley. En el servicio pblico, por tanto, deben trabajar
tan slo aquellos que se declaran irrcstrictamente en favor
del ordenamiento fundamental. Las dudas fundadas en tal
confianza deben llevar a la negativa de la correspondiente
solicirud de ingreso. Tal posicin ha sido calificada, espe-
cialmente por fuerzas de extrema izquierda, como una im-
procedente prohibicin de ejercicio profesional. Desafortu-
nadamente, tal trmino, improcedente por lo dems, ha sido
aceptado en las discusiones de algunos sindicatos y, acdti-
camente, lo han aceptado tambin amplios sectores de los
medios informativos alemanes. Ello ha llevado, sobre todo
en el exterior, a consecuencias negativas respecto del enjui-
ciamiento de las condiciones democrticas y estatales de la
Repblica Federal de Alemania: El fue criticado voraz-
mente no slo por los Estados gobernados por el oomurus-
81
mo, si no tambin por los medios informativos de los Estados
occidentales.
Yo quisiera comprobar enrgicamente: No existe pro-
hibicin de ejercicio profesional en la Repblica Federal de
Alemania. Nuestra libertad comprende, naturalmente, tam-
bin, la de quienes no piensan como nosotros. Nadie est
impedido de expresar sus objeti vos y puntos de vista pol-
ticos dentro o fuera de los partidos polticos.
Permltase citar al ex Presidente Scheel, quien dijera al
respecto:
Si se designa a nuest ro estado de derecho como f a s c ~ t a .
porque cierra el paso al servicio pblico a quien quiera
usarlo como camino y medio para destruir nuestra Constitu-
cidn democrtica, se hace un magro servicio a la democracia.
La idea de que el Estado deba salario y fubilacin a quienes
quieran destruirlo, es abierlamente absurda. Mote;ar la de-
fensa de ln democracia como prohibicin de servicio pblico
no significa otra co.st1 que transfOffll(l. r el derecho en arbi-
trariedad.
Desafortunadamente, s6lo hasta 1972 pudo considerarse
tal posicin como comn a los partidos democrticos. Los
partidos sociaJdem6crata y liberaldemcrata, y los gobiernos
que sustentan, han relativizado persistentemente esta posi-
ci6n. En este punto, nuestra democracia y nuestro estado
de derecho se encuentran frente a una encrucijada.
. SEGURIDAD PARA LA CONSERVACION DEL ESTADO DEMOCRATICO
La Ley Fundamental combina su decisin por una democra.
cia protegida con especiales precauciones para la subsisten-
cia asegurada del Estado democrtico. Tambin en este
caso las concepciones de los impulsos esenciaJes provienen
de la experiencia, especialmente de aquella relativa a la
Constitucin de Weimar, de 1919.
Ello queda demostrado fundamentalmente:
82
en la posicin del Jefe de Estado;
en la relacin entre Parlamento y Gobierno;
en la regulacin del ejercicio del sufragio.
11) El Jefe del Estado confonnc a la Constitucin de
Weimar era el Presidente del Reich, el que no era ele-
gido por el Parlamento. sino que directamente por el
pueblo para un largo plazo de 7 afias. El Presidente del
Reich dispona de un derecho a facultades extraordi-
narias, es decir, l poda despachar, sin concurrencia
del Parlamento. regulaciones jurdicas equivalentes a
las leyes.
Las esperanzas de los Padres de la Constitucin de
Weimar, en el sentido de hacer del Presidente del Reich
el guardin de la Constitucin, no se cumplieron. Al ltimo
Presidente del Reich cupo, en la ascensin al poder de Hi-
tler, un papel fatal
El Presidente Federal es hoy exclusivamente el repre-
sentante del Estado, y no de sus conductores polticos. No
es elegido por el pueblo, sino que por una corporacin elec-
toral especial. Su perodo abaren 5 aos. No tiene facultades
especiales, ni mando sobre fuerzas armadas. El Jefe del Go-
bierno, denominado Canci1ler Federal, no responde ante l,
sino ante el Parlamento Federal.
En este punto la Ley Fundamental sigui un camino
distinto al de la Constitucin chilena.
12) En la reWci6n entre Parlamento y Cobierno. Es hoy
improcedente una destitucin de un Ministro determi-
nado. El Canciller Federal, y con l todo el gobierno,
slo pueden ser destituidos por la elecci6n, por el Par-
lamento, de un nuevo Canciller Federal. El voto de
desconfianza constructivo hace que los tiempos de ace-
fala gubernativa sean prcticamente imposibles. Esto
ha trado a la Repblica Federal una notoria estabilidad.
83
13) Tambin el derecho electoral ha fortalecido la demo-
cracia. Al primer Parlamento Federal en el otoo de
1949 tuvieron acceso 11 partidos, entre ellos algunos
pequeos y otros pequesimos, que, en parte, postu-
laban programas de extrema izquierda y extrema de-
recha.
En 1953 se introdujo la as denominada disposicin de
cierre: ella hace imposible el acceso al Parlamento a
fracciones y grupOs que, considerando el t erritorio elec-
toral en su conjunto, obtengan menos del Si de los votos.
A partir de 19tH, los 500 diputados del Parlamento de
Bonn, que resultan de elecciones generales, directas,
libres, igualitarias y secretas, y que duran 4 aos en
su mandato, provienen tan slo de los tres grandes
partidos democrticos: La Unin Demcrata Cristiana.
o en su caso Unin Social Cri stiana, que ha sido siem-
pre. desde la fundacin de la Repblica Federal, el
partido ms poderoso, y que a la fecha est en la opo-
sicin; el Partido Social Demcrata y el Partido De-
mcrata Libre.
IIl . DESAFIOS DEL MOMENTO ACTUAL
Por medio de este breve y fragmentario esquema he inten-
tado trazar algunos rasgos esenciales de la Constitucin de
la Repblica Fedeml de Alemania. Quiero conformarme con
ello, ya que, dado el corto tiempo de que dispongo, quiero
abordar tambin otro aspecto, cual es la actual realidad
social y las exigencias que se plantean al Estado y al propio
ordenamiento que la Constitucin ha gestado.
La Repblica Federal de Alemania atraviesa -en todo
caso desde el punto de v i . ~ t a de las finanzas del Estado- la
ms grande crisis econmica de su historia. En tal tiempo
se agudizan, naturalmente, los problemas econmicosociales.
Si en 1969 haba 15.000 cesantes, al 1'1 de octubre de
1981 son 1.5 miUones. En febrero de 1982 casi sobrepas el
lmite de los 2 millones.
El crecimiento real del producto social bruto y que
fue en e . ~ c tiempo de ms de 5.9%, ha llegado a -OS, en el
ao pasado.
Frente a este teln de fondo, que excluye paca el Go-
bierno la adopcin de medidas financieramente costosas pa-
ra la solucin de los problemas, quisiera abordar tan slo dos
campos, en los cuales el estado de derecho. la democracia
y la sociedad de la Repblica Federal de Alemania eo-
frentan un serio gravamen y deben pasar una real prueba
de fuego. Ellos son:
el derecho de los extranjeros y el derecho de asilo, y
- la seguridad interior.
1. DER;:CHO DE LOS EXTRANJEROS Y DERECHO DE ASILO
Quiero consignar unas cifras antes de entrar a abordar el
problema de los extranjeros y del derecho de asilo, que
constituye uno de los centros de gravedad del debate poltico
interno dentro de la Repblica Federal.
En la Repblica Federal, con una poblacin total de
61..5 millones de habitantes, viven a la fecha 4.7 mmones
de extranjeros. De ellos, 3.2 millones provienen de pases
que no pertenecen a las comunidades europeas. La pro-
porcin de extranjeros se eleva a 7.5% de la poblacin total.
En las regiones de aglomeracin de poblacin es ms alto
el porcentaje, llegando en ocasiones a un 25$. En Munich, por
ejemplo, viven 225.000 extranjeros, lo que significa ms de
17$ de la poblacin. Tan slo cerea de 2 millones de los
4.7 estn en condiciones de ganarse la vida. Medio milln
de nios extranjeros van a colegios alemanes.
No obstante que a partir de 1973 se ha frenado el
flujo de solicitudes de ingreso de trabajadores no alemanes
85
procedentes de fuera de las comunidades europeas, la cifra
ha persistido en subir. La razn para ello es por un lado
la alta tasa de natalidad; por otra, el ingreso a Alemania
de familiares de los inmigrantes. En especial, ascienden a
100.000 el nmero de novias, esposas y nios turcos que
han ingresado, muchos de cllos sometidos a una breve es-
colaridad, o bien rejuvenecidos a travs de fraudes, a fin de
sobrepasar -o mejor dicho pasar por debajo- la valla de
los 18 m os que fija el reglamento p.'\fa el ingreso.
La capacidad de absorcin, que est determinada por
el mercado laboral, por la provisin de viviendas y por el
acceso a la escolaridad, est copada. Esta moderna Wolker-
wanderung o invasin de personas que esperan trabajo,
seguridad social, y moderado bienestar en vez de pobreza
y cesanta, ha trado consigo Jos ms graves problemas. Quie-
ro consignar aqu tan slo el alto grado de participacin de
los extranjeros en la cesantfa y en la criminalidad y el
problema de la formacin de ghettos. Las medidas tendien-
tes a lograr la integracin social y profesional significan, por
otra parte, nuevos estmulos para nuevas emigraciones, aun
cuando es preciso reconocer que falta la disposicin para
una completa integracin. El aislamiento, la inseguridad en
un contorno extrao, el abrupto cuestionamiento de sus re-
laciones sociales y de su identidad, la provocacin de un
consciente sentido de igualacin de la mujer para estruc-
turas familiares feudales, todo ello constituye material deto.
Mnte para tensiones sociales.
En tal situacin, hay en Alemania una corriente de
candidatos al asilo que los padres constituyentes no -pu-
dieron prever: en 1980 fueron 107.000 los solicitantes, y
en 1981, 50.000, los que en una cifrn no despreciable son
enviados a Berln Occidental desde el aerdromo Schone-
fcld de Berln Oriental.
Tan slo l a de estos candidatos al asilo son efectiva-
mente perseguidos polticos. Los dems lo son s610 en apa-
86
riencia, y adems, refugiados econmicos, los que, abusando
del derecho de asilo que garantizA la Ley Fundamental,
evaden las leyes de extranjera y se procuran una residencia.
El por todas las instancias judiciales puede conferirles
a ellos 8 o ms aos de permanencia.
Las cargas financieras de este flujo de asilados son
cuantiosas. As, tan solo las ciudades de Berln, Hamburgo
y Frankfurt proporcionaron 131 millones DM en prestacio-
nes de ayuda para postulante..'i al asilo, para quienes se ha
concedido un plazo de dos aos para ser acogidos en un
trabajo. Para personas procedentes del bloque oriental di cho
plazo es de un ao. Los costos de hospedaje y alimentacin
significan una suma adicional de parecido monto.
Los tribunales estn de causas relativa..:
al asil o. Antes el principal Tribunal Administrativo alemn,
el Tribunal Administrativo Federal con sede en Berln. las
causas sobre asilo subieron de ms de 6.000 en 1980 a 13.000
en el ao pasado; y para 1982 se esperan ms de 1.'5.000.
De cerca de 38.000 demandas que pendan ante la justi-
cia administrativa, en 1981, apen.'\s 22; de ellas fueron aco-
gidas y en la mayora de Tos c.'lSOS ello ocurri por defectos
formales.
En el mbito del derecho de extranjera y de asilo,
hemos cometido muchos errores. No quisimos ver los pro-
blemas en los aos del crecimiento econmico: nuestra
planificacin fue de corto plazo y nuestras reacciones fue-
ron de corto aliento.
Debemos llegar a que el derecho de asilo con nivel
constitucional vuelva a ser lo que de l se pens: un dere-
cho de establecimiento, una patria para aquellos que, debido
a sus convicciones polticas o religiosas, son perseguidos, y
que por ello, estando en su patria, tienen motivo para temer
JX)r su integridad y por su vida. Precisamos de eficaces me-
didas contra el abuso del derecho de asilo y para la acele-
racin de los procedimientos al respecto.
87
Luego de haber dejado de lado el principio de la rota-
cin, precisamos de un instrumento jurdico eficaz para los
efectos de regular el desbocado flujo de extranjeros, todo
ello considerando los compromisos humanitarios e interna-
cionales, como tambin las posibilidades financieras y so-
ciales. Alemania, conforme a su historia y a su conciencia,
DO puede ser ni constituirse en una nacin de inmigrantes.
Existen desde hace tiempo proposiciones al respecto en
el tapete. El gobierno federal y los partidos que lo ejercen
estaban y estn preocupados al respecto.
El tiempo apremia, a fin de que, en una discusin
cada vez ms emocional. no se genere el peligro de xeno-
fobia, lo que estara en burda antitesis con el espritu de
la Ley Fundamental.
2. LA SEGURIDAD INTERIOR
En una democracia conforme al estado de derecho, la
seguridad vive en una permanente tensin en relacin con
la libertad. Si una sociedad concede ms libertad, ocurre
ello inevitablemente a costa de la seguridad. Todo no se
puede obtener al mismo tiempo. Para el caso de esta per-
manente valoracin de tales bienes, se trata al fin de cuen
tas del predo que la sociedad est dispuesta a pagar por
uno u otro.
Por ello no extraa que sea hoy la seguridad interior
uno de los temas centrales de la discusin pblica en la
Repblica Federal de Alemania.
Pero al respecto est claro que no puede pensarse en
una vida humana en libertad y en la realizacin de una
sociedad libre sin una dosis mnima de seguridad interior.
La libertad s610 se desarroUa donde la gente viva sin miedo.
En tnninos absolutos, tal objetivo es inalcanzable. Pera
podemos intentar ofrecer seguridad, dentro del marco del
derecho. Ello equivale a dar paz interior.
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La ms espectacular amenaza a la seguridad interior
en nuestro pas -como asimismo en nuestros vecinos de
Europa Occidental- proviene hoy como ayer del teT7'orismo
de grupos de extrema izquierda y extrema derecha, en sus
distintas formas. Aqu nos enfrentamos con grupo.'I fanti-
cos, dispuestos a todo, que desprecian al hombre, que ni
siquiera escarmientan frente al ri esgo de la propia destruc-
cin, ya que estiman que con tal consecuencia pueden mo-
vilizar a sus partidarios para nuevas y
para ulteriores intensifi caciones de la lucha.
Su peligrosidad proviene fundamentalmente de las fuer-
tes conexiones internacionales que es posible detectar entre
grupos de orientacin tanto de ext rema izquierda
como de extrema derecha. La movilidad que tales contactos
les confieren dificulta su captura por la polica. y les per-
mite establecer dentro del propio pas el plano logstico
para sus delitos.
Naturalmente, no todas las actividades terroristas son
susceptibles de ser explicadas por una sola causa. Chocan
contra tal pretensin las divergentes formas exteriores. mo-
tivos y caractersticas regionales. De todos modos, los moti-
vos de su accin parecen estar marcados. especialmente, por
una notoria prdida del sentido de la realidad, que hace
imposible una discusin poltica con ellos, llevada en el
plano racional.
Dicha prdida del sentido de la rt.oalidad se ori gin, con
toda seguridad, tambin por una crtica social desmesurada.
que no enfrentaba las reales carencias de nuestro ordena
miento, sino ms bien una imagen desfigurada de ste, y
que generaba un odio que creca sin medida. Detennina-
das teoras de la violenca. que hacen una sutil distincin
entre violencia contra las cosas y viulencia contra las per-
sonas y que, con la ayuda de la pareja conceptual violencia-
contraviolencia equiparan la intervencin estatal con las
actividades terroristas. han contribuido a que los terroristas
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y especialmente sus simpatizantes llegaran a padecer un
odio cnfennizo hacia la derecha. As, algunos de los que
hoy da condenan las actividades de los terroristas, contri-
buyeron ayer a agotar la conciencia jurdica y promovieron
la militancia terrorista.
La mencionada investigacin de causas debe conducir
a que se eliminen, en cuanto sea posible, las causas del
extremismo, del terrorismo y de la criminalidad, y que se
desarrollen estrategias que enfrenten esos males. En caso
alguno puede constituir misin del Estado dcmocrtico la
de ofrecer al Criminal comprensin hasta el extremo de
su propia disolucin. El Estado debe tambin fortalecer en
el ciudadano fiel al derecho la confianza de que l es capaz
y est dispuesto a defender, tanto el ordenamiento jurdico,
como al individuo. Por ell o, deben despertar preocupacin
los esfuerzos que se realizan hoy en la Repblica Federal
de Alemania, en el sentido de derogar las leyes antjterro-
ristas. La instrumentalidad de tales leyes fue generada des-
pus de la primera gran ola de terror, a fin de estnr prepa-
rados a futuro en contra de esta tan peligrosa criminalidad.
No debemos, en tiempos de relativa paz, realizar ejercicios
de aflofamiento, de mal entendido liberalismo, si no que-
remos, en el evento de real emergencia, enfrentar sta con
las manos vacas.
Las efervescencias juveniles, Iecicntemente han
incrementado en forma espantosa, significan tambin una
amenaza para la seguridad interior.
En todas partes son los mismos cuadros, tratndose de
incidentes sea en Amsterdam, Zri ch, Brokdorf, Berln o
Frankfurt, para citar tan s6lo algunos de los escenarios de
los ltimos meses: los manifestantes, armados de laques,
piedras, tontos de gol'M o Molotov, destruyen los
automviles de la polica y de particulares, destrozan vi-
trinas, saquean tiendas y agreden a funcionarios de la po-
licfa.
90
En tales casos ya no se Lrata de manifestaciones pac
ficas, como se suele afirmar frecuentemente, sino que de
excesos violentos, cuya forma externa recuerda ms bien
enfrentamientos blicos. Numerosos policas resultan heri-
dos, y cuantiosos daos en el escenario del encuentro son
las consecuencias. Slo en la violenta manifestacin en con-
tra de la planta nuclear de Brokdorf resultaron heridos 128
policas, la mayor parte de ellos con lesiones graves.
Al respecto hemos podido comprobar que, tal como
ocurre con los terroristas, lo que se persigue con muchas de
estas manifestacIones de violtmcia no es la dilllillacilI tle
determinados males, sino que sus autores se valen de cual-
quier motivo de protesta para atacar el orden estatal en s
mismo.
As, una investigacin que tuvo lugar en Berln. relativa
a ocupantes de vivienda y a olras personas que han inter-
venido en manifestaciones. revela que ms de los dos tercios
de dichas personas no oon originarias de la ciudad, sino que
slo recientemente se han trasladado a Berln.
El cuadro de la nula confiabilidad de esta protesta se
completa an ms cuando nos enteramos de que alrededor
de dos tercios de los ocupantes ilegales dc vivienda en Ber-
ln tienen domicilio estable, sea en una misma ci udad o en
otra parte.
Tales experiencias deben ser para nosotros objeto de
refl exi6n ya que ellas nos demuestran cmo un grupo no
insignificante de ciudadanos, jvenes en la mayora de los
casos, imbuidos de objetivos ms o menos anarquistas, pue-
de cuestionar el Estado democrtico.
Seramos injustos si quisiramos pasar a toda la ju-
ventud contestaria por el mismo cedazo. Que la juventud
proteste contra un mundo que, conforme a su parecer, pre-
cisa ser mejorado, es por lo dems legtimo, por no decir
necesario. Las nuevas ideas reavivan el debate poHtico y
contribuyen a la solucin de los L'onnictos pendientes. Por
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ello, estaramos tomando equivocadamente un atajo fcil si
quisiramos dejar la solucin de este problema s610 a la
polica.
En muchos casos es un idealismo radi calizado y exage-
rado el que se exterioriza en los movimientos de protesta, y
el que no vislumbra para nuestro simple ordenamiento so-
cial, preferentemente orientado hacia el bienestar material,
posibilidad alguna de despliegue.
Debemos llenar tal dficit. Debemos hacer ver ron cla-
ridad a la juventud lo que significa vivi r en un Estarlo de-
mocrtico, en circunstancias en que nos llegan casi a diario
atermdoras noticias acerca de la violaci6n, por sistemas to-
talitarios, de los derechos humanos.
Para prevenir malentendidos, quiero dejar en claro que
de la cifra de estos idealistas exagerados debemos separar
tajantemente aquel creciente nmero de conciudadanos que
Johano Georg Reissmller califi cara, en un artculo en la
Frankfurter Allgemeine como desertores parciales. El citado
articulista rotul6 acertadamente los fumes de dicho grupo
de la siguiente manera: Asumir una profesin, s, pero una,
tan fcil como sea posible. Trabajar, s, pero lo menos que
sea posible y con la menor responsabilidad posible. Aban-
donar el ejercicio profesional tan pronto como se pueda dis-
fndar de una jubilaci4n. Alargar lo que sea posible el t iempo
libre y cargar a otros con los costos del coruumo de este
tiempo libTe. Hacer mucho por la propia salud, a costa d
las cajas pblicas. Erigir tambin en alto grado derecMs
inmateriales al Estado y a otros entes, evitando asumir
deberes.
Las concesiones a tales crculos seri an fatales para n u e . ~
tra comunidad. Las consecuencias seran un poder econ6-
mico en descenso, un aparato social financieramente agota
do, cajas fi scales vacas, inflacin, desocupaci6n en rpido
aumento, descontento inclusive del ciudadano laborioso y
fiel al orden pblico, efervescencia social, y con ello, la
senda hacia el derrumbe.
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El Estado, a la larga, slo es eficiente, si las exigencias
individuales que deba enfrentar se encuentran en una re-
lacin equilibrada con los deberes que debe hacer cumplir
a sus ciudadanos. Debemos persistir en el esfuerzo, siempre
renovado, de enfrentar a todos aquell os que an hoy quie-
ren hacer del Estado tan slo un objeto de sus pretensiones
individuales, con esta verdad evidente.
OBSERVACION FINAL
Aun cuando ustedes hayan odo algunas palabras de crtica
en mi exposicin - lo recalco--, ellas no son de crtica al siste-
ma. La abrumadora mayora de nuestra poblacin participa
de la finne conviccin de que nuestra Constitucin, y sus
principios estn en condiciones de garantizar un continuado
desarrollo de nuestra convivencia estatal en paz y libertad,
y ello tambin frente a eventuales e inevitables alteraciones
de l a ~ condiciones existentes.
Winston Churchill dijo una vez: La democracia es el
peor de todos los sistemas - con excepcin de todos los de-
ms. Ver y analizar debilidades, enfrentarlas confonne a la
Constitucin, significa servir al ms complicado, exigente,
frgil y riesgoso, pero a la vez al mejor de los sistemas pol-
ticos: a aquel de la ordenacin demcrata liberal.
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