Captulo 7 LA CULTURA ORGANIZATIVA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Carles Rami 1.

Enfoques y concepto de cultura organizativa Una lnea que a menudo se ha considerado como alternativa a los enfoques ms clsicos de la Teora de la Organizacin es la que se basa en la visin de las organizaciones como mbitos de produccin cultural. Algunas actuaciones de las organizaciones pblicas no siempre parecen racionales, ni pueden entenderse a primera vista y parecen difcilmente explicables. Organizaciones pblicas similares reaccionan de manera diferente ante situaciones parecidas. La explicacin ante este comportamiento suele residir en la cultura de la organizacin. La cultura organizativa puede ser definida como el producto de un proceso dinmico por el cual los miembros de una organizacin aprenden las respuestas que deben dar a situaciones problemticas. La cultura tiene que ver con las suposiciones y creencias que comparten los miembros de una organizacin y que a menudo son la clave explicativa de comportamientos o situaciones que pueden parecer en ocasiones previsibles y, en otras ocasiones, sorprendentes. Es decir, se puede entender por cultura organizativa los comportamientos observados de forma regular en la relacin entre los individuos que forman parte de una organizacin, los valores dominantes aceptados, la filosofa que orienta la poltica de la organizacin hacia los empleados y los ciudadanos, las reglas de juego para moverse y progresar dentro de la organizacin, etc. La esencia del enfoque de cultura organizativa reside en considerar a las organizaciones como sociedades relativamente autnomas dotadas de sus propios procesos de socializacin, de normas y estructuras sociales. A nivel organizativo se ha pasado de centrar la atencin en las culturas nacionales (sobre todo la japonesa y, tambin la francesa) (Chevalier, 1996) y en su influencia en las caractersticas estructurales y de comportamiento de las organizaciones, a investigar la cultura especfica de cada organizacin (Schein, 1985) y, finalmente, precisar como algunas grandes organizaciones pueden llegar a modificar algunas pautas sociales, por ejemplo la denominada Macdonalizacin de la sociedad (Ritzer, 1996). Es decir, tres son las perspectivas que ofrece el enfoque de cultura organizativa: a) La cultura de una organizacin es el reflejo de la cultura que predomina en su entorno: las organizaciones reproducen en su seno los mitos, valores e ideologa de su entorno social inmediato. Esta perspectiva vincula la cultura de las organizaciones a la cultura de las sociedades nacionales. Podemos entender la cultura organizativa de las empresas japonesas sin contextualizarlas en la cultura nipona? La respuesta parece bastante evidente. Adems se puede detectar como las empresas japonesas ubicadas en, por ejemplo, pases europeos han fracasado en su intento de exportar una determinada cultura organizativa de empresa japonesa y han tenido que adaptarse a los parmetros culturales europeos. Esta perspectiva es la ms abundante en el enfoque de cultura organizativa. Pero tambin tiene sus crticos: se trata de una perspectiva muy determinista que intenta explicar un fenmeno complejo como es la cultura organizativa slo a travs de su relacin con el entorno social. Adems es evidente que las organizaciones de un

mismo entorno nacional pueden tener culturas organizativas muy dispares, cercanas o lejanas en relacin a la cultura nacional. b) Las organizaciones impulsan de forma relativamente autnoma su propia cultura organizativa: esta perspectiva no se preocupa en exceso por la relacin entre la cultura del entorno social y la cultura organizativa y pone su nfasis en los aspectos internos de la cultura organizativa: como se crea una cultura propia, como se mantiene, cules son los parmetros que definen una cultura organizativa determinada, las relaciones entre cultura organizativa y cambio organizativo, etc. Esta perspectiva ms plural desde el punto de vista analtico servir de base para el presente captulo. c) Algunas grandes organizaciones pueden transformar las pautas culturales de las sociedades en la que operan: existen unas grandes organizaciones que tienen la capacidad de modificar las pautas sociales, por ejemplo, el auge de las empresas de comida rpida para llevar a los hogares estn transformando los hbitos familiares y sociales. Ritzer hace un interesante ensayo, la Macdonalizacin de la sociedad, en este sentido. Estamos ante organizaciones que ofrecen un producto al mercado que puede llegar a cambiar la cultura de una sociedad. Ms interesante es apreciar como parmetros culturales internos de grandes organizaciones se extienden en la sociedad. La cultura interna de grandes multinacionales puede propagarse a la sociedad transformando sus parmetros culturales. La cultura cerrada de las mafias rusas, por ejemplo, est modificando, igual que sucedi en USA a principios de siglo1, las pautas culturales de la sociedad rusa. Un ejemplo ms concreto podra ser el de la fbrica de atomviles SEAT que ha generado una cultura organizativa propia que ha tenido una importante incidencia en su entorno inmediato: muchos de los comportamientos pblicos y privados en el municipio de LHospitalet del Llobregat (municipio colindante a la SEAT) siguen los mismos patrones de comportamiento que algunas dinmicas culturales internas de la fbrica SEAT. La Cultura Organizativa tiene una dimensin instrumental y otra ms terica. En su orientacin instrumental lo que busca es como modelar la cultura de una organizacin (valores, smbolos, mitos, etc.) para adaptarla a las condiciones de produccin requeridas por las nuevas demandas y las nuevas tecnologas (Goodsell, 1990) que modifican substancialmente la organizacin del trabajo. A nivel terico tiene un objetivo mucho ms ambicioso que trata de explicar la raz ltima de los comportamientos observados y se aleja de las consideraciones de orden normativo incluidos en la nocin de servicio pblico (Olas, 1996). La Cultura Administrativa, tambin denominada etnografa administrativa, como versin de la cultura organizativa aplicada a la Administracin pblica, pretende aprender al detalle la variedad de la vida administrativa, los comportamientos, las prcticas, los sistemas mediante los cuales los servidores pblicos procesan e interpretan su entorno y los valores simblicos que lo expresan. Este paradigma emergente es muy importante para comprender los comportamientos de las organizaciones y entender como se adaptan, las causas de la resistencia al cambio, etc.

2. Caractersticas y elementos de la cultura organizativa

Las mafias son un buen ejemplo de la dependencia de la cultura organizativa de la cultura de su entorno social y de la influencia de la cultura organizativa de grandes organizaciones sobre la sociedad en la que operan. No se puede comprender la cultura organizativa de las mafas de orgen italiano sin comprender los parmetros culturales de la italia rural del sur (epecialmente de Sicilia). A medida que las mafias se fueron desarrollando en USA tuvieron la capacidad de transformar, a su vez, algunas pautas culturales de la sociedad norteamericana.
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La cultura organizativa es difcil de definir como se ha podido apreciar en el apartado anterior. La cultura organizativa es el ambiente que se respira en una organizacin, los rituales y costumbres, las leyendas, los smbolos, etc. La cultura organizativa est presente en todos los tiempos y espacios de una organizacin pero es difcil de precisar. Los autores que trabajan con el enfoque de cultura organizativa consideran que la cultura es el elemento ms importante de una organizacin, tan relevante como la totalidad del resto de las variables organizativas. No les falta razn. Podemos comprender la importancia de la cultura organizativa utilizando como ejemplo la solidez fsica de algunas edificaciones. Una organizacin puede asimilarse a un edificio que agrupa distintas piezas (objetivos, estructura, personal, recursos econmicos, etc.). Las organizaciones podran construirse con un mtodo muy preciso, como una pirmide egipcia, es decir, cada pieza de la organizacin tiene unos atributos regulares (como los bloques de las pirmides) que posibilita un encaje perfecto entre pieza y pieza configurando una construccin con una gran solidez. Las pirmides son, en efecto, construcciones milenarias capaces de resistir al tiempo en un entorno fsico hostil. El problema reside en que las piezas o bloques que configuran una organizacin real no suelen ser regulares y su encaje resulta complicado. Una organizacin se asemeja ms a una construccin rural del siglo pasado donde las diferentes piezas (piedras y no bloques) se van amontonando. Cul es el resultado? Evidentemente una construccin poco slida que ante cualquier contingencia del entorno (un temporal por ejemplo) o variacin en su interior (por ejemplo ubicar componentes que pesan demasiado) se va a venir fsicamente abajo. Pero todos sabemos que las construcciones rurales a las que se ha hecho referencia tambin tienen solidez y capacidad de perdurar en el tiempo. Su solidez y perdurabilidad reside, ms que en sus componentes irregulares, en el cemento que da cohesin y solidez al edificio. El cemento representara en una organizacin su cultura organizativa: est en todas partes, en pequeas o grandes cantidades y es el elemento que articula al resto de las piezas organizativas consiguiendo una cierta solidez. Es relativamente fcil definir y analizar cada una de la piezas organizativas (por ejemplo la estructura administrativa) pero es muy difcil definir, sistematizar y analizar el cemento de una organizacin tan presente pero tan disperso... y que tiene una significacin muy distinta en funcin de las piezas y la forma con que las logra encajar. La cultura organizativa tiene unas utilidades muy importantes de cara a la dinmica y eficacia de las organizaciones, influyendo de forma muy directa en el comportamiento y en los resultados de las organizaciones. Las funciones de la cultura organizativa son: 1) Define lmites estableciendo distinciones entre una organizacin y otra. Las personas internas y externas identifican con claridad que estn en el interior de una determinada organizacin con unas especificidades ambientales distintas a las de su entorno. Por ejemplo, en una universidad pueden coexistir varios Departamentos acadmicos en un mismo edificio. Un alumno pasa de un Departamento a otro cuando va a consultar con distintos profesores y los componentes organizativos, en apariencia, son los mismos: profesores, personal de administracin y servicios, despachos, etc. Pero siempre se podrn apreciar algunas diferencias en la distribucin de los despachos entre los profesores, en la decoracin de los despachos, en el modo de utilizacin de los espacios comunes (salas de reuniones, salas de descanso), en los contenidos de los tablones de anuncios, en el ambiente en los pasillos, etc. Estos elementos diferenciales son
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indicadores de culturas organizativas distintas. Los alumnos suelen darse cuenta, por una diversidad de factores ambientales y estticos, de la diferencia entre un Departamento de Derecho y un Departamento de Sociologa. 2) Transmite un sentido de identidad a los miembros de la organizacin. Las personas que integran la organizacin reconocen sus elementos diferenciales y se identifican con los mismos. La cultura organizativa se convierte en un instrumento que da sentido a actitudes y modelos de comportamiento con una cierta autonoma a los valores sociales de carcter general. Se podra decir que una cultura organizativa fuerte genera un sentimiento similar al de nacionalidad entre sus miembros. 3) Facilita la creacin de un compromiso personal con los objetivos organizativos; es decir, genera compromisos amplios que permiten superar parcialmente los intereses egostas de cada individuo y grupo. En este sentido, una cultura organizativa fuerte permite superar la fragmentacin de objetivos, intereses y estrategias a la que se ha hecho mencin en el captulo anterior. 4) La cultura organizativa puede ser un sibilino sistema de control sobre los miembros de una organizacin en el sentido que stos suelen comportarse de forma previsible ante determinados estmulos gracias a unos valores y tradiciones. 5) Favorece directa o indirectamente la estabilidad social de la organizacin. La cultura organizativa favorece la permanencia de los distintos miembros en una organizacin y dificulta posibles relevos de personal. La figura 1 muestra los elementos ms importantes que configuran o mantienen relacin con la cultura organizativa. Si observamos los cuadros centrales se puede apreciar que una organizacin agrupa dos componentes bsicos: el sistema cultural y el sistema socioestructural, sistema este ltimo que agrupa todos los elementos que configuran una organizacin. Esta visin binaria de una organizacin confirma la idea anunciada anteriormente de que la cultura organizativa tiene, para los autores que la analizan, la misma importancia que la combinacin de las restantes variables organizativas: la cultura organizativa tiene el mismo peso especfico que el resto de los elementos que configuran una organizacin. Es muy importante la relacin compleja que se establece entre el sistema cultural y el sistema socioestructural. Justificando?; sosteniendo? Hace referencia a la retroalimentacin de doble sentido que se puede establecer entre los dos sistemas y que los refuerza o debilita simultneamente. As, por ejemplo, podemos pensar en una cultura organizativa burocrtica que coexiste con un sistema socioestructural no burocrtico que, a pesar de su diseo, ir adoptando una arquitectura cada vez ms burocrtica. O a la inversa: un diseo socioestructural burocrtico ir generando, poco a poco, una cultura de carcter burocrtico. En la parte superior de la grfica aparecen los tres grandes elementos que originan un sistema cultural y un sistema socioestructural concreto: a) La sociedad: hace referencia a la cultura, a la configuracin poltica y social y al marco normativo del entorno de la organizacin que generan un tipo de cultura organizativa determinada

b) La historia: como nace y se desarrolla la organizacin, los valores de los fundadores, etc. Configuran otras variables que van dando contenido a un tipo particular de cultura organizativa. c) Las contingencias derivadas del entorno: elemento que hace referencia a aspectos tecnolgicos, de mercado, competencia, etc. que generan unos parmetros culturales determinados. Por ejemplo la cultura de una organizacin dedicada a las prestaciones informticas es muy diferente a la de una organizacin dedicada a la contabilidad; los recursos tecnolgicos y el sector de mercado en el que operan son distintos. Figura 7.1. Elementos del enfoque conceptual de Cultura Organizativa (Fuente: ALLAIRE, Y. Y FIRSIROTU, M.G. (1984) Theories of organizational culture, Organization Studies).

SOCIEDAD
Los sistemas cultural, social, poltico y jurdico.

HISTORIA
El nacimiento y la historia de la organizacin, que incluyen la visin del fundador y los valores de los lderes pasados.

CONTINGENCIAS
La tecnologa, el mercado, la competencia y las reglas que caracterizan la organizacin y la industria.

Sistema Cultural justificando? Mitos Ideologa

Ritos Rituales y Costumbres Metforas, Eslganes Lxicos, Glosarios, Acrnimos Sagas, Historias, Leyendas, Tradiciones Artefactos Simblicos, Logos, Arquitectura, Diseo. Objetivos y metas formales y estrategias

Sistema socioestructural Valores Sosteniendo? Polticas

Reclutamiento, seleccin, formacin y educacin Estructura de autoridad y de poder y mecanismos de control.

Estructuras

Estrategias Procesos
Recompensa y motivacin Estilo y procesos gerenciales

Normas, estatutos y funciones Empleados particulares Personalidad y conocimientos Saber, competencia cultural, valores, necesidades, motivaciones, roles, supuestos y esperanzas

Capacidades y experiencias idiosincrsicas

Producto organizativo El flujo de acciones motivadas por el inters personal y que toma un significado colectivo.

En la parte inferior de la figura 1 aparecen los empleados, su configuracin personal y sus habilidades especficas. Los empleados son los actores que asimilan unos determinados valores organizativos, se comportan en funcin de los mismos y tienden a reproducir en todas sus actividades estos parmetros organizativos. Los miembros de una organizacin van interiorizando, en un proceso de inmersin y aprendizaje un sistema cultural y un sistema socioestructural. La figura 1 tambin nos permite apreciar cuales son los elementos que configuran una cultura organizativa. A nivel general una cultura organizativa se edifica mediante la articulacin de mitos, valores e ideologa. a) Mitos: ficciones alegricas que distorsionan favorablemente algunas realidades histricas de la organizacin y forman parte de la memoria colectiva compartida de sus miembros. Por ejemplo, es muy usual que las organizaciones mitifiquen la personalidad y los comportamientos de sus fundadores y de sus otros dirigentes histricos. b) Valores: forma de concebir la realidad que genera comportamientos determinados en los individuos y colectivos de una organizacin. En un sentido ms radical significa la cualidad moral que mueve a acometer resueltamente grandes empresas afrontndolas sin miedo a los peligros. Un ejemplo de cultura organizativa con unos valores muy fuertes (y en este caso negativos) son las sectas. c) Ideologa: conjunto de ideas fundamentales que caracterizan el pensamiento de la colectividad que pertenece a una organizacin. Una organizacin puede tener una ideologa conservadora (en el sentido que impide, por ejemplo, cualquier alteracin en sus procesos de trabajo) o innovadora (siempre dispuesta a cambiar), puede ser elitista en funcin de un particular sentido de autoestima y visin del entorno o no, corporativa (muy vinculada a una determinada visin profesional) o plural, etc. Una cultura organizativa se legitima y exterioriza mediante los ritos, rituales y costumbres, las metforas, eslganes, lxicos, sagas, historias, leyendas, tradiciones, smbolos, artefactos simblicos, logos, arquitectura, etc. Definamos y pongamos unos ejemplos de algunos de estos elementos: Ritos y rituales: los rituales son secuencias repetitivas de las actividades que expresan y refuerzan los valores centrales de la organizacin, las metas de mayor importancia y que indican quines son las personas imprescindibles y quines las prescindibles. Por ejemplo la carrera acadmica profesional fluye por unos actos (defensa de tesis doctorales, oposiciones) muy ritualizados. Un candidato a profesor puede ser muy buen docente y puede tener apreciables publicaciones pero quizs no le sea asignada la plaza si descuida asistir a determinados congresos acadmicos o si no publica en revistas cientficas a las que el resto del colectivo docente concede una gran importancia. Sagas, historias y leyendas: en las organizaciones es muy importante su historia, los esfuerzos de sus fundadores, la superacin de los momentos difciles... Estas situaciones histricas llegan a ser valoradas de forma distorsionada por los miembros de una organizacin legitimando actuaciones contemporneas. Por ejemplo es diferente la cultura organizativa de la Administracin General del Estado, con una larga historia y distintas leyendas (Javier de Burgos como fundador de un moderno

modelo de administracin en la primera mitad del siglo XIX, determinadas leyes que impulsaron cambios histricos, etc.), de la cultura organizativa de la Administracin de las Comunidades Autnomas con algo menos de 20 aos de historia donde en varias de ellas tiene mucho peso la visin de los distintos lderes polticos (las concepciones organizativas y los mtodos de trabajo de presidentes de Comunidades Autnomas como Jordi Pujol, Manuel Fraga o Jos Bono probablemente se configuran en leyendas en sus respectivas administraciones dentro de unos aos). Artefactos simblicos: el diseo y disposicin del espacio, la indumentaria, etc. son elementos que tienden a reforzar la cultura de una organizacin. Por ejemplo, la indumentaria de los empleados de departamentos jurdicos y econmicos se ajusta a la clsica americana y corbata y en departamentos de bienestar social o de educacin la indumentaria es ms informal. Ambas formas de vestir se pueden asociar a concepciones y mtodos de trabajo muy distintos. La arquitectura y el diseo de los espacios fsicos de una organizacin tiene una gran incidencia y refleja la cultura organizativa de cualquier institucin. Hay organizaciones que optan por unos diseos arquitectnicos fragmentados y cerrados que se articulan entorno a los distintos departamentos y no facilitan la transversalidad. En cambio, hay otras organizaciones que para favorecer precisamente la transversalidad habilitan espacios colectivos (salas de descanso, jardines, etc.) que estimulan los contactos y comunicaciones interdepartamentales.

2.1. Tipos de cultura organizativa: las caractersticas especficas de la cultura administrativa. Hay diferentes tipos de cultura organizativa que van asociados a distintas categoras de organizaciones. Cualquier organizacin puede tener especificidades derivadas de su fundador, historia y miembros ms relevantes lo que origina que pueda ser difcil encontrar dos organizaciones con exactamente la misma cultura organizativa. De todos modos, si se evita analizar las variables ms concretas podemos encontrar distintos tipos o modelos de cultura organizativa. Una distincin bastante utilizada en la literatura organizativa es la de distinguir cuatro grandes modelos de cultura organizativa (ver tabla 1): a) Cultura organizativa modelo Zeus: cultura organizativa asociada a valores familiares articulados entorno al lder de la familia. Los mitos valores e ideologa estn muy relacionados con la figura del lder, de ah la vinculacin mitolgica con Zeus, celoso guardin del orden social, juez y director del universo. Se trata de un modelo de cultura ligada a organizaciones pequeas y medianas de carcter familiar. b) Cultura organizativa modelo Apolo: hace referencia a una cultura organizativa con unos valores e ideologa de carcter burocrtico parecidos a los que operan en las burocracias maquinales de Mintzberg. Se utiliza la imagen mitolgica de Apolo como dios del sol, pastor, protector y purificador de los hombres, funciones que van asociadas a la organizacin ms paradigmtica que mantiene esta cultura organizativa: la Administracin pblica.

c) Cultura organizativa modelo Dionisio: cultura organizativa muy variable que est asociada a los mitos, valores e ideologa particulares de los miembros de la organizacin a nivel profesional y personal. Se identifica con Dionisio, dios del vino y referente de una tica hedonista, ya que los objetivos de la organizacin tienden a satisfacer los objetivos individuales de los miembros de la misma. Las burocracias profesionales de Mintzberg (universidades, centros sanitarios, gabinetes jurdicos, etc.) poseen las caractersticas generales de este modelo de cultura organizativa. Cada rol profesional tiende a generar de forma autnoma sus objetivos y dinmicas de trabajo y su propia cultura organizativa. d) Cultura organizativa modelo Atenea: es un modelo de cultura organizativa con unos valores e ideologa vinculada a los procesos tecnolgicos y que modifican sus contenidos en funcin de los cambios en el entorno (cultura contingente) y va asociada a empresas de alta tecnologa que configuran organizaciones complejas y descentralizadas (parecidas al modelo divisional de Mintzberg). Se relaciona con el mito de Atenea, dios de la sabidura, inventor de tcnicas de la guerra (las grandes empresas armamentsticas responderan a este modelo) y protector de la artesana2. Modelos de cultura organizativa y configuraciones estructurales de Mintzberg. Estructura simple Burocracia maquinal Burocracia profesional Forma divisional Adhocracia

ZEUS APOLO DIONISIO ATENEA

Zeus Organizaciones Empresas familiares Tipo Tamao Entorno Estructura

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Apolo
Administracin Pblica Grande Estable Piramidal

Dionisio
Despachos, bufetes.

Atenea
Empresas de alta tecnologa Grande Inestable Red

Pequeo-mediano Indiferente Concntrica

Pequeo Indiferente Difusa

La vinculacin de estos cuatro modelos de cultura organizativa a dioses de la mitologa helnica es un tanto arbitaria ms asociada a una visin actual y anglosajona de estos dioses que a los roles definidos por los antiguos griegos. 9

Lder nico y fuerte Liderazgo Responsabilidad Centralizada en

Jerrquico Deslocalizada Realizar tareas repetitivas Fijas, detalladas y formalizadas Reuniones formales, unidades de coordinacin No claramente limitado Inestabilidad

Objetivos de la organizacin Reglas Coordinacin Crecimiento Factor cambio

lder y delegados Satisfacer los objetivos del lder

No definido Individual y extendida Satisfacer los objetivos individuales Pocas y generales Mnima e informal Difcil Aparicin lder

Participativo Compartida Satisfacer las necesidades cambiantes del mercado Pocas y no detalladas. Cambiantes. Reuniones formales e informales Fcil si son participativos Estabilizacin

Emanadas del lder Supervisin directa Difcil si no hay delegacin Crecimiento

Tabla 7.1. Modelos de cultura organizativa y factores que permiten su identificacin. (Fuente: Handy, C. (1976), Understanting Organizations, London, Penguin; Handy, C. (1995), Beyond Certainty, The Changing World of Organizations, London, Hutchinson.) Cul es la cultura organizativa de las administraciones pblicas? Si tomamos en consideracin los modelos anteriores la respuesta es sencilla: el modelo de cultura Apolo representa la cultura administrativa de las organizaciones pblicas. De todos modos, esta asociacin sera una simplificacin excesiva ya que las administraciones pblicas acogen una gran variedad y diversidad de organizaciones que representan diferentes modelos de cultura organizativa. Podemos encontrar, con facilidad, organizaciones pblicas que responden a los cuatro modelos de cultura organizativa: 1) Organizaciones pblicas con un modelo cultural Zeus: el ejemplo ms relevante a nivel cuantitativo seran los pequeos ayuntamientos en los que los alcaldes ejercen un gran liderazgo y tienen un gran dominio de la organizacin. Estos ayuntamientos mantienen una cultura organizativa vinculada a los valores e ideologa de sus alcaldes. No hay una gran diferencia entre la cultura de una pequea organizacin empresarial articulada entorno al propietario con la cultura de una ayuntamiento centrada en el figura del alcalde. Otros ejemplos de modelo cultural Zeus en la Administracin pblica seran todas aquellas organizaciones (direcciones generales, organismos autnomos, etc.) muy jvenes, con pocos aos de existencia, que suelen depender de las pautas de comportamiento (valores e ideologa organizativa) de su lderes-fundadores. 2) Organizaciones pblicas con un modelo cultural Dionisio: las organizaciones pblicas que agrupan mayoritariamente roles profesionales muy acentuados responden a este modelo: - Centros hospitalarios dominados por el personal mdico y de enfermera. - Centros educativos dominados por el personal docente.

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- Unidades de asistencia social dominados por los trabajadores sociales. - Gabinetes jurdicos dominados por profesionales del derecho. - Etc. La importancia cuantitativa y cualitativa de estas competencias y de estos roles profesionales en el sector pblico implican que una parte muy significativa de las administraciones pblicas respondan a este modelo cultural. 3) Organizaciones pblicas con un modelo cultural Atenea: existen algunas organizaciones pblicas, relativamente minoritarias, que responderan a estos parmetros culturales: centros informticos, centros de investigacin y desarrollo, etc. 4) Organizaciones pblicas con un modelo cultural Apolo: el modelo de cultura organizativa asociado substantivamente a la Administracin pblica no es la cultura organizativa cuantitativamente ms presente en las organizaciones pblicas. De todos modos, a nivel conceptual es muy importante ya que las organizaciones pblicas centrales, que son las que dirigen y controlan los programas pblicos, suelen responder a este modelo de cultura organizativa. Los ministerios de la Administracin General del Estado, los departamentos de las administraciones autonmicas y las unidades centrales de las administraciones locales siguen con bastante fidelidad los parmetros culturales de tipo burocrtico del modelo Apolo. Se ha podido demostrar que la Administracin pblica no posee una nica cultura organizativa sino que al tratarse de un enorme conjunto de organizaciones que desarrollan competencias muy diversas la Administracin pblica agrupa varias culturas organizativas. Es, en conclusin, una macroorganizacin donde coexisten diversas culturas. La Administracin pblica como organizacin multicultural no ha sido todava analizada aunque sugiere algunos temas a tratar. Una de las cuestiones ms interesantes a analizar podra ser como la multiculturalidad de la Administracin pblica puede generar diversos conflictos por la inevitable confrontacin entre varias pautas culturales. Un mismo complejo organizativo puede agrupar un gabinete jurdico, unos servicios internos de gestin econmica y de personal, unos servicios sectoriales asociados a profesiones altamente institucionalizadas (p.e. sanidad, asistencia social,) cada uno de estos sectores de gestin poseen su propia cultura organizativa y, en algunos casos, no existe ningn parmetro cultural comn que favorezca una mnima cohesin cultural. En este sentido, la diversidad y el conflicto cultural en la Administracin pblica puede tener efectos positivos y negativos: - La riqueza cultural puede generar una sinergia positiva que permita disear y gestionar programas pblicos complejos que requieren la participacin de una pluralidad de valores culturales. - Puede existir una cultura organizativa dominante que anule al resto de culturas que coexisten en una organizacin. En este sentido es bastante usual que la cultura Apolo de carcter burocrtico, vinculada a las unidades ms poderosas, se imponga al resto de los modelos culturales. Esta situacin suele generar una gran desmotivacin en los mbitos de gestin y en los colectivos profesionales que poseen unos valores culturales marginados. Adems, se pueden generar perversidades a nivel de gestin: en un hospital o en una universidad que est dominada por parmetros culturales burocrticos su nivel de eficacia ser muy bajo.

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- El mximo responsable de la organizacin puede jugar distintas estrategias: una estrategia negativa si defiende y representa un nico modelo cultural o una estrategia positiva si es capaz de sacar partido a la diversidad cultural jugando sivilinamente con ella a la hora de dirigir la organizacin hacia la consecucin de sus objetivos. 2.2. Culturas fuertes versus culturas dbiles y la buena cultura organizativa. Es importante diferenciar las culturas fuertes de las culturas dbiles ya que su influencia en el comportamiento de la organizacin es muy distinto. Es evidente, por ejemplo, que las culturas fuertes ejercen una mayor influencia en el comportamiento de sus miembros. Una cultura fuerte se caracteriza porque los valores centrales de la organizacin se aceptan con firmeza y se comparten ampliamente (Robbins, 1987). En la figura 2 se puede apreciar como las dimensiones que permiten diferenciar una cultura fuerte de una cultura dbil son la intensidad (el nivel de adhesin de los miembros a los valores organizativos) y, la participacin, en funcin del porcentaje de miembros que acepten estos valores culturales. Una cultura fuerte tiene una alta intensidad y una alta participacin y genera cohesin, fidelidad y compromiso de los miembros con la organizacin. Una cultura organizativa fuerte aumenta la congruencia en la conducta.

Alta

Cultura fuerte

Intensidad

Cultura dbil Baja Baja Alta

Participacin

Figura 7.2. Culturas organizativas fuertes versus culturas organizativas dbiles. (Fuente: Robbins, S.P.(1987), Comportamiento Organizacional, tercera edicin Mxico, Prentice-Hall). La cultura organizativa es un concepto descriptivo. Todas las organizaciones poseen de forma general o parcial una cultura organizativa y es difcil definir si una cultura organizativa es mejor que otra.
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Peters y Waterman en su clebre obra En Busca de la Excelencia(1982) y Peters en Reinventando la Excelencia (1992) consideran que las organizaciones excelentes, triunfadoras en los aos 80, tienen culturas fuertes con valores compartidos. Los valores ms importantes a los que hacen referencia estos autores son: 1) Tendencia a la accin, espritu prctico. 2) Estar cerca del cliente, adaptarse a las necesidades del cliente. 3) Estimular la autonoma y la iniciativa. 4) Flexibilidad, capacidad constante de adecuarse a los cambios que experimenta el entorno. 5) Favorecer una estructura organizativa sencilla con grupos de profesionales reducidos. Las organizaciones que posean estos valores como centrales en su cultura organizativa sern proclives al xito. Pero los planteamientos prescriptivos a nivel de cultura organizativa estn lejos de ser acertados ya que buena parte de las empresas modelo de Peters y Waterman a nivel de cultura organizativa en los aos 80, a las que era necesario copiar si se deseaba alcanzar el esquivo xito empresarial, desaparecieron o entraron en profundas crisis durante los aos 90 (Micklethwait, Wooldridge, 1998). En definitiva, no existen unos valores e ideologa organizativa infalibles para afrontar los cambios y las turbulencias contemporneas de los entornos que tienen que absorver todas las organizaciones, incluidas las organizaciones pblicas. A nivel de Administracin pblica, no podemos ni tan solo afirmar que la cultura burocrtica sea una cultura negativa. La cultura burocrtica puede ser negativa para afrontar la gestin de determinados servicios pblicos (p.e. servicios sociales) que requieren planteamientos postburocrticos pero la cultura burocrtica puede ser necesaria y difcilmente mejorable en algunos mbitos de gestin pblica como pueden ser los servicios comunes, la gestin tributaria, la regulacin y el control, etc. En este sentido, no hay que confundir la cultura burocrtica con una suerte de cultura burocrtica perversa analizada por autores como Crozier (el crculo vicioso de la burocracia) y que se ha configurado en una imagen muy popular entre los ciudadanos pero no siempre acorde con la realidad de muchas de nuestras administraciones. La cultura burocrtica perversa que est asociada al papeleo indiscriminado, a un hipercontrol formal, a la utilizacin de las reglas como mecanismos de blindaje corporativo, etc. es, sin lugar a dudas, una cultura nociva para las organizaciones pblicas que dificulta la eficacia y la eficiencia en su gestin y que deslegitima las actuaciones pblicas. Esta cultura parcialmente extendida en algunas de nuestras administraciones es una cultura que hay que erradicar. Hay que destacar que es una cultura organizativa negativa que todava existe en nuestras administraciones pblicas pero que cada vez es ms minoritaria. En la tabla adjunta aparecen algunos de los tpicos, en forma de chiste, ms extendidos sobre el funcionamiento, los miembros y la cultura de nuestras administraciones pblicas. Una prueba que esta cultura negativa todava existe es que se trata de chanzas que circulan frecuentemente entre los miembros de algunos mbitos de gestin pblica que se muestran ufanos por unas pautas corporativas que maximizan los derechos laborales y minimizan las obligaciones de los servidores pblicos. Chistes sobre la Administracin pblica y sus funcionarios como ejemplo de una cultura organizativa negativa. - En la Administracin est garantizada la plena ocupacin, pues los funcionarios se dan
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tanto trabajo los unos a los otros, que siempre estn ocupados (Cyril N. Parkinson). - Los funcionarios son un fantstico ejemplo de la multiplicacin de la especie humana por medios no sexuales (Ursula Noack). - No hay mejor cnyuge que un funcionario. Cuando llega a casa por la noche, no est cansado, y adems a ledo el peridico (Annimo). - Para un funcionario el deber de llevar la contraria va incluido en el salario (Theodor Heuss, expresidente de la RFA). - No es cierto que la profesin de funcionario no sea peligrosa: en cualquier momento puede abrirse la puerta y entrar un ciudadano (Helmar Nahr). - Cubrirse los unos a los otros en lugar de responsabilizarse: ese es el lema implcito de todos los burcratas (Carl Horber). - Los principios son lo ms alto que existe. Hay que tenerlos tan altos que, en caso necesario, se pueda pasar por debajo de ellos (Otto Flake) - Si la burocracia contina extendindose como hasta ahora, para el prximo diluvio Dios no utilizar agua, sino papel (Cyril N. Parkinson). Fuente: Tange, E.G.(1996), Contra Funcionarios, Barcelona, Edhasa. Uno de los problemas bsicos a nivel de cultura organizativa de la Administracin pblica no reside en la poco extendida cultura burocrtica perversa sino en la ausencia en algunas administraciones de unos valores especficos asociados a la gestin pblica. Algunos valores que habra que potenciar al mximo en las organizaciones pblicas son (Instituto de Estudios Fiscales, 1997): a) La lealtad institucional: exige que la actuacin de los empleados pblicos se dirija a la atencin prioritaria de los fines constitucional y legalmente asignados al servicio pblico, deben orientar su esfuerzo profesional al servicio pblico con dedicacin y fidelidad. b) La integridad, objetividad e independencia: son tres elementos bsicos en la actitud del empleado pblico hacia el exterior y hacia la institucin a la que forma parte. Estos principios se derivan del artculo 103 de la Constitucin y vinculan a la totalidad de los empleados pblicos. Esto significa que deben respetarse en toda su amplitud las incompatibilidades que permiten superar posibles conflictos de intereses. Debe buscarse la proporcionalidad evitando sacrificios desproporcionados en relacin con los objetivos alcanzables. Deben evitarse las relaciones profesionales y econmicas privadas que estn directamente relacionadas con las actividades desempeadas como empleados pblicos. c) La competencia tcnico-profesional: preocupacin constante por la propia capacitacin tcnica, imprescindible para el correcto desempeo de las funciones que tenga encomendadas, as como por la calidad de su trabajo. Los empleados pblicos deben buscar la eficacia en la utilizacin de los recursos puestos por la sociedad en manos de la Administracin Pblica para el cumplimiento de sus fines. De todos modos, la bsqueda de la eficacia no debe conseguirse nunca mediante la vulneracin de cualquiera de los otros valores fundamentales. d) La confidencialidad: muchos empleados pblicos utilizan para su gestin informaciones calientes de los ciudadanos o de determinados programas pblicos en fase de gestacin que deben mantenerse en la ms absoluta confidencialidad y no pueden ser utilizados en beneficio propio o en beneficio de terceros. e) El respeto a las personas: el puesto crucial que desempea un empleado pblico ante la sociedad, le obliga a ser extremadamente cuidadoso en el trato con las personas, tanto en
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lo que se refiere al respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos con los que se relaciona con su actividad pblica, como en la asuncin y apoyo de las legtimas aspiraciones de desarrollo personal de las personas con las que comparten las tareas.

2.2. Mantenimiento de los parmetros de una cultura organizativa Una vez consolidada una cultura organizativa que se considera idnea se pueden utilizar instrumentos orientados a mantener vivos los mitos, valores e ideologa de la organizacin. Buena parte de las tcnicas de gestin de recursos humanos sirven, entre otras funciones, para mantener y reforzar la cultura. Los instrumentos ms importantes a la hora de preservar una determinada cultura organizativa son los procesos de seleccin, los procesos de socializacin y el papel de los directivos pblicos. a) Proceso de seleccin: la finalidad de los procesos de seleccin consiste en encontrar y contratar a quienes tengan los conocimientos, destrezas y capacidades necesarias para realizar correctamente los trabajos de una organizacin. Usualmente en los procesos de seleccin se identifica a ms de un candidato que rene las cualidades para un puesto determinado. Es en este momento cuando el proceso de seleccin tiene como objetivo considerar si las caractersticas personales de los candidatos favorecen o no una integracin armnica con los parmetros culturales de la organizacin. Podemos describir en la prctica este proceso: cuando una organizacin desea incorporar una persona bien formada profesionalmente y que se adecue a los valores de su organizacin suele seguir un proceso que comprende dos fases. En un primer momento se buscan perfiles profesionales acordes a las tareas a desempear, el trabajo de seleccin de estos perfiles se suele externalizar y es una empresa especializada en procesos de seleccin quien desempea esta tarea. Su objetivo es encontrar unos pocos candidatos (entre dos y cinco aproximadamente). La segunda fase consiste en valorar cual de los candidatos finales presenta las caractersticas personales ms adecuadas para adaptarse a los valores de la cultura organizativa. Este segundo proceso de seleccin suele ser una responsabilidad de los directivos de la organizacin contratante y stos realizan varias entrevistas a los candidatos con guiones muy dispares. No se busca, en esta segunda fase, al mejor profesional entre los finalistas sino al mejor perfil psicosocial de cara a su integracin cultural en la organizacin. En la Administracin pblica los procesos clsicos de seleccin son mucho ms neutros y no permiten identificar los mejores perfiles psicosociales y hay que utilizar otros instrumentos para preservar la cultura organizativa. De todos modos, cuando se contratan laborales o interinos algunas administraciones pblicas utilizan procesos similares a los descritos anteriormente. b) Proceso de formacin y socializacin: La socializacin es aquel proceso complejo por el que un individuo, nacido con potencialidades de conducta de amplio rango, es conducido a desarrollar una conducta real delimitada dentro de un rango mucho ms estrecho, el rango de lo que es habitual y aceptable para l de acuerdo con los estndares del grupo. La rapidez y efectividad del proceso de socializacin determina la lealtad del empleado, el compromiso, la productividad y la rotacin. La estabilidad bsica y la

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efectividad de las organizaciones depende, por tanto, de su habilidad para socializar a los nuevos miembros. Formacin y socializacin son dos elementos muy relacionados en el sentido que la implementacin correcta del primero logra elevados ndices en el segundo. Ahora bien, la formacin no es el nico mecanismo de socializacin ya que existen otros tambin significativos: adquisicin de roles, la influencia de los grupos sobre los individuos y los sistemas de control en las organizaciones. c) El papel de los directivos pblicos: los directivos pblicos, tanto a nivel poltico como a nivel profesional, son decisivos en relacin a la cultura organizativa. Los directivos pblicos, a travs de sus acciones a nivel de gestin y a nivel simblico, fijan las normas no escritas que transmiten al resto de la organizacin. Son estos actores los que emanan buena parte de los valores e ideologa organizativa y son sus actuaciones las que con el tiempo configuran la mitologa de la organizacin. Los altos funcionarios deben ser un ejemplo a la hora de transmitir los valores pblicos de la organizacin. Los polticos que, en muchos casos, carecen de los conocimientos necesarios para transmitir valores e ideologa organizativa deben ser muy cuidadosos y, al menos, tienen la obligacin de no actuar en contra de los valores pblicos de carcter legal o legitimados socialmente.

3. Cultura organizativa y cambio Una cultura organizativa apropiada, en el sentido que favorece, por la va de la cohesin de valores comportamientos acordes con los objetivos, tiende a perdurar gracias al esfuerzo realizado en los procesos de seleccin, socializacin y direccin. Pero tambin hay culturas organizativas ancladas en valores que han quedado obsoletos y que dificultan el xito de las organizaciones en sus respectivos entornos. En estas situaciones el objetivo consiste en cambiar la cultura organizativa. El cambio organizativo, como se ver en los dos ltimos captulos del libro, es siempre difcil pero mucho ms difcil es el cambio de una cultura organizativa. Cambiar los objetivos, las estructuras administrativas o los efectivos de personal depende de la tcnica y del poder de la direccin para superar las previsibles resistencias al cambio de los empleados. Pero modificar la cultura organizativa supone cambiar los mitos, los valores, la ideologa, los rituales, los smbolos,... Cmo es posible modificar unos mitos, valores e ideologa totalmente interiorizados por los miembros de una organizacin? Si la cultura organizativa es dbil, poco intensa y escasamente participada, puede ser relativamente sencillo cambiar la cultura organizativa pero si sta es fuerte, muy intensa y muy participada, el cambio puede resultar casi imposible. Si relacionamos el entorno de una organizacin pblica con su sistema cultural, con su sistema socioestructural y con los miembros de la organizacin podemos contemplar las relaciones clave que se establecen cuando surge la necesidad de un cambio. En principio la necesidad de una cambio sustantivo proviene del entorno, de la ciudadana que ha modificado sus necesidades y requiere de la organizacin pblica otros servicios u otras formas de proporcionar los servicios. El entorno puede exigir un cambio con una intensidad diferente que puede alterar de forma distinta las relaciones

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entre el sistema cultural, el sistema socioestructural y los miembros de la organizacin. Simplificando, dos son los posibles escenarios de cambio (ver figura 3): a) El cambio genera modificaciones en el sistema socioestructural pero no requiere alteraciones substantivas en la cultura organizativa (cambio parcial): si el cambio que promueve el entorno supone unas modificaciones en el sistema socioestructural (objetivos, estructura, recursos humanos, recursos materiales) y son modificaciones que no alteran substantivamente la cultura organizativa el cambio es asumible por los miembros de la organizacin (empleados pblicos) aunque usualmente surgirn algunos problemas de resistencia por parte del personal. La mayora de los cambios organizativos son poco profundos y forman parte de esta categora.

CAMBIO PARCIAL
ENTORNO SISTEMA CULTURAL EMPLEADOS PBLICOS SISTEMA SOCIOESTRUCTURAL

CAMBIO TOTAL
ENTORNO SISTEMA CULTURAL EMPLEADOS PBLICOS SISTEMA SOCIOESTRUCTURAL

Figura 7.3. Escenarios de cambio y su relacin con la cultura organizativa. (Fuente: Elaboracin propia.) b) El cambio genera modificaciones tanto en el sistema socioestructural como en la cultura organizativa (cambio total): Una posibilidad es que el cambio que promueve el entorno supone unas modificaciones muy importantes en el sistema socioestructural que implican alteraciones profundas en la cultura organizativa. Otra posibilidad es que el mismo entorno exija directamente una modificacin de los patrones culturales de la organizacin. En estos dos supuestos, cada vez ms frecuentes en la Administracin pblica, la transformacin es muy difcil ya que el cambio de cultura organizativa rompe todas las vinculaciones entre el personal y el resto de la realidad de la organizacin. Los empleados pblicos difcilmente pueden asumir a la vez cambios en

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los objetivos, en las estructuras, etc. y en los mitos, valores e ideologa de la organizacin. En estas circunstancias las resistencias al cambio son muy intensas llegando, en la mayora de las ocasiones, a bloquear el cambio. Estos cambios tan intensos hay que plantearlos a largo plazo, ya que es necesario mucho tiempo para modificar los valores interiorizados por los miembros de una organizacin. En ocasiones hay que esperar a que se produzcan cambios generacionales entre los empleados pblicos para que sea posible cambiar de forma radical la cultura de la organizacin. 3.1 La resistencia al cambio de cultura organizativa Si se combinan las variables que configuran la cultura organizativa de los miembros de las organizaciones con el cambio organizativo surge inmediatamente el fenmeno de la resistencia al cambio. La resistencia al cambio se define como la reaccin negativa que ejercen los individuos o los grupos que pertenecen a una organizacin ante la modificacin de algunos parmetros del sistema de cultura organizativa o del sistema socioestructural. Pero antes de entrar a analizar los elementos que configuran el enfrentamiento al cambio organizativo es necesario relativizar el axioma que da por hecho que la gente siempre se resiste al cambio de cultura organizativa. La literatura especializada sugiere que cualquier cambio de cultura organizativa genera una reaccin contraria como si fuera una parte inherente al proceso de evolucin organizativa; de la misma forma que la fsica demuestra que el movimiento de un cuerpo provoca un movimiento con un sentido contrario en los pequeos cuerpos asentados sobre el que est en movimiento. Pero las organizaciones y las personas no se comportan de forma tan previsible como los cuerpos fsicos y hay que preguntarse por la certeza del axioma que da por hecho esta resistencia. Acaso se resiste un empleado pblico a una cultura organizativa que otorgue mayor protagonismo a sus miembros?, o se resiste un ejecutivo a un cambio de cultura que otorgue a los directivos mayor autonoma? Estos cambios suelen ser acogidos con muy buena voluntad y se realizan con la mxima cooperacin por parte de todos los interesados. Lo que distingue a estos cambios de aquellos que encuentran una gran resistencia es el hecho de que su naturaleza y efectos son bien conocidos y se anhelan profundamente. El grado de resistencia al cambio depende del tipo de cambio y de la informacin de que se disponga. La gente no presenta resistencia ante el cambio, sino ante la prdida o la posibilidad de prdida. Las causas de la resistencia al cambio de cultura organizativa raramente responden a situaciones simples de causa - efecto, y la resistencia es muchas veces una mezcla compleja de temas histricos, emocionales y de facto, que no siempre es fcil desenmaraar. Las causas de la resistencia al cambio son: 1) Miedo a lo desconocido. 2) Falta de informacin. 3) Desinformacin. 4) Factores histricos. 5) Amenazas al estatus. 6) Amenazas al poder. 7) Beneficios no percibidos. 8) Clima de baja confianza organizativa.
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9) Relaciones pobres. 10) Miedo al fracaso. 11) Resistencia a experimentar. 12) Poca flexibilidad organizativa.

1) Falta de informacin3. La carencia de la informacin necesaria es uno de los elementos ms importantes que provocan la resistencia al cambio cultural. Plant (1991) dice que la resistencia se presenta esencialmente de dos formas: sistmica y de comportamiento. La resistencia sistmica proviene de la falta de conocimientos adecuados, informacin, habilidad y capacidad directiva. La informacin es imprescindible para suavizar el proceso paralelo a cualquier cambio que es la sustitucin de lo conocido por la ambigedad o la incertidumbre. Zander (1950) ilustra las consecuencias de la falta de informacin o de la mala informacin: "Cabe esperar resistencia si la naturaleza del cambio no es evidente para la gente sobre la cual va a influir. En uno de los organismos gubernamentales ms grandes, el cambio exigi que un departamento cuya responsabilidad era procesar documentos relacionados con ciertas industrias, compartiera la tarea con otra oficina. Se anunci el cambio mediante un aviso breve. La reaccin inmediata fue una objecin violenta, incluso aunque algunos de los trabajadores admitieron en privado que la decisin era conveniente y necesaria. Pero las personas estaban reaccionando ante una informacin incompleta, pues muchas temen a una informacin de este tipo respecto a cambios que van a influir en ellas. Es mucho ms tranquilizador saber en qu situacin se est exactamente." Qu variable psicosocial de las comentadas en el captulo tercero, la organizacin de los empleados pblicos, es la culpable de que no circule correctamente la informacin sobre un inmediato cambio organizativo? La respuesta es clara: el estilo de direccin. Los directivos pblicos son unos actores bsicos a la hora de preservar la cultura pero tambin en el momento de modificarla. En su momento se coment como el lder formal es el receptor, procesador y distribuidor de la informacin en su unidad. Del uso que haga de esta informacin dependern la mayor parte de los xitos o de los fracasos de su unidad. Pero la distribucin de la informacin no slo tiene un impacto tcnico sino tambin psicosocial. Distribuir informacin trascendental para el desarrollo de la unidad es un elemento que motiva y satisface al personal. Hacer lo contrario genera una gran tensin en los empleados. Si el correcto manejo de la informacin por parte del lder formal es importante durante perodos de estabilidad o de calma ms imprescindible resulta este correcto tratamiento en los momentos de turbulencia y cambio. Desgraciadamente la mayor parte de los proyectos de cambio organizativo se formulan en un ambiente de mutismo total provocando un ambiente conflictivo que genera hiptesis variopintas y descabelladas como fuentes de desinformacin que generan una gran resistencia al cambio cultural provocando una resistencia expltica a cualquier cultura del cambio.
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Se trata de forma conjunta: el miedo a los desconocido, la falta de informacin y la desinformacin ya que todo ello hace referencia a un mismo problema de carencia o de mala informacin. Por ejemplo: el miedo a lo desconocido no es ms que una reaccin natural ante una deficiente informacin.

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2) Factores histricos. El factor histrico hace referencia a la experiencia pasada de la dimensin subjetiva de los empleados. Expliquemos con un ejemplo este elemento psicosocial: una unidad recibe a un nuevo responsable con un talante abierto y dinmico. Lo primero que hace es manifestar sus expectativas y objetivos a sus nuevos empleados y les invita a que le ayuden en su concrecin y en el diseo de las estrategias. Expone que su estilo de llevar la unidad ser transparente y que tendr en cuenta la opinin de los empleados con ms experiencia. Estamos, pues, ante un directivo con un talante idneo para mejorar el nivel de motivacin y el clima organizativo de la unidad. Pero sorprendentemente los empleados no le hacen el menor caso y en las reuniones se muestran desconfiados y responden con evasivas y vaguedades. Por qu los empleados adoptan esta conducta? La respuesta la podemos encontrar en las malas experiencias que han tenido en el pasado. Los empleados recuerdan que no es la primera vez que han recibido a un nuevo jefe de unidad que ha empezado con una poltica de transparencia pero que cuando ha obtenido la informacin suficiente ha transformado su estilo de direccin en rgido y autocrtico e incluso ha utilizado la informacin obtenida en contra de sus propios empleados. Ante un hecho de estas caractersticas es muy difcil que los miembros de la unidad se sinceren con su nuevo jefe. Esta reaccin es una de las tpicas manifestaciones con las que se encuentran los analistas organizativos que hacen un estudio en una organizacin donde ya se han realizado otros anlisis y stos han sido perjudiciales para los intereses de sus miembros o bien no han servido para nada. Existe en muchas organizaciones una cultura de la desconfianza en el cambio. 3) La amenaza al estatus y al status quo. Ambas sensaciones se deben a la resistencia a modificar los esquemas aceptados de interacciones, valores, costumbres y normas. Cualquier cambio capaz de alterar las actividades desarrolladas o la forma en que se desarrollan provoca, adems, un cambio en el esquema de las interacciones. Un nuevo mtodo de trabajo o una nueva mquina, una modificacin en la disposicin de la oficina, una distribucin diferente de las funciones, influyen sobre las relaciones surgidas y establecidas entre las distintas personas. Otro elemento es el tiempo de antigedad del modelo que se quiere cambiar as como el tiempo que llevan las personas objeto de cambio en sus respectivos puestos de trabajo. El cambio amenaza lo conquistado en el status quo (situacin actual). Cuanto ms haya invertido una persona en el sistema actual, mayor resistencia mostrar hacia un cambio. En este apartado se manejan distintos elementos: la necesidad del mantenimiento de la organizacin tal como estaba, de las diferentes posiciones y competencias de las subunidades (grupos, individuos) y de la variable tiempo en el sentido de que cuanta ms antigedad tiene el modelo de organizacin en trance de cambio mayores sern las resistencias. La teora de los fenmenos transitorios (teora impulsada por el psicoanlisis) explica como la estructura organizativa y/o la cultura corporativa es asimilada por los
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miembros de la organizacin y pasa a formar parte de su identidad. El cambio de estructura, de procesos y de objetivos organizativos quebranta esta identificacin y genera un proceso consciente o inconsciente de resistencia al cambio. Un ejemplo de gran identificacin entre el elemento humano y las estructuras y los procedimientos es el de la Administracin pblica, que es una organizacin que tiene un mismo modelo de organizacin desde hace muchsimos aos. Es sintomtico que la mayora de las propuestas modernizadoras que han pretendido modificar substancialmente los parmetros de organizacin de las administraciones pblicas hayan resultado un fracaso. Parece que el tiempo transcurrido ha cristalizado las ms viejas frmulas organizativas. 4) Amenaza al poder. Al igual que la amenaza al estatus tambin hay una amenaza al sistema de relaciones de poder. Como se ha explicado en el captulo anterior, en las organizaciones hay un tejido informal muy complejo diseado a partir del grado de poder que poseen los distintos actores. Un cambio organizativo rompe este tejido y abre un mundo de posibilidades que para muchos actores son temibles ya que les puede significar una prdida de poder. Lo que generalmente provoca oposicin es la posibilidad de que, a travs de la reorganizacin de efectivos y de los niveles de decisin, y a la modificacin de los parmetros culturales que el cambio genera, se transfieran espacios y posiciones de influencia y de poder de un lugar a otro. Los que se oponen a esta transferencia de posiciones, se enfrentan a los que lo desean. En trminos de poder, con un cambio organizativo, unos ganan y otros pierden (a nivel real o a nivel simblico-cultural), de esta forma la resistencia partira del grupo que ve amenazadas sus posiciones culturales y de poder. Si el cambio viene impulsado unilateralmente por la direccin, los actores ms poderosos de la organizacin informal se enfrentarn al mismo. Si el impulso proviene de los actores que dominan la organizacin informal la resistencia ser la bandera de los actores con poder formal que no desean la consolidacin de la organizacin de facto. 5) Deficiente clima organizativo4. Como se ha podido comprobar, las variables psicosociales (momento de la organizacin, contenido del trabajo, carga mental, estrs, poltica formativa, sistema de promocin, poltica de recompensas, estilo de direccin y factores ergonmicos) configuran el tipo de clima organizativo latente en una unidad. Cuanto ms negativo sea este clima ms difcil ser conducir una organizacin de un modelo a otro (en especial si el cambio est patrocinado por la direccin formal). Los empleados harn todo lo posible para que el cambio fracase, o bien, para modificar sensiblemente la orientacin del mismo. Slo se trata de llevar la contraria o de no colaborar con los actores considerados como responsables de la precaria situacin ambiental de la unidad. Un clima organizativo negativo contribuye a generar una cultura organizativa conformista refractaria a cualquier esfuerzo vinculado a modificar los parmetros de conducta. 6) Miedo al fracaso y resistencia a experimentar.
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Se trata conjuntamente en este apartado: los beneficios no percibidos, el clima de baja confianza organizativa y las relaciones pobres.

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Hay algunos empleados que debido a su edad, formacin y conocimientos se resisten al cambio organizativo debido a que temen no estar a la altura de las circunstancias. Los nuevos valores e ideologa se perciben asociados a retos profesionales. Pero el miedo al fracaso o la resistencia a experimentar es ms importante cuando los que se resisten son los directivos, sean stos altos o intermedios. Hay que tener en cuenta que la persona que invierte y se juega ms en un cambio organizativo es el responsable de una unidad o de un departamento. El fracaso del nuevo modelo ser su fracaso y la posible desviacin de la propuesta tambin ser su responsabilidad. Incluso un xito claro del nuevo modelo organizativo puede no resultar muy beneficioso para el jefe de una unidad. En algunas organizaciones el xito en el cambio de una unidad puede generar un clima enrarecido donde los distintos actores estn pendientes de lo que acontece en dicha unidad. A un directivo puede muy bien no interesarle ser el centro de atencin ya que su unidad y su puesto pueden pasar a convertirse en la arena de la lucha entre los diferentes sectores de poder. 7) Escasa flexibilidad organizativa. El cambio organizativo tambin se encuentra con una resistencia ms abstracta que se podra denominar institucional. Las culturas organizativas estables, conservadoras y poco permeables son las mas difciles de modificar. "La dificultad [de conseguir un cambio] se agudiza si tomamos en consideracin el hecho de que todas las organizaciones tienden a mantener cierta estabilidad o inmutabilidad y para ello se dotan de normas, reglas, cdigos, pautas de conducta, redes de relaciones internas, etc. La elevada tendencia al estatismo, propia de las grandes organizaciones complejas muy normativizadas es especialmente relevante en la Administracin pblica. Por eso, generalmente, estas organizaciones tienden ms a adaptaciones marginales antes que a cambios fundamentales, en situaciones polticas no revolucionarias" (Diputacin de Valencia, 1991). En esta cita se combina la resistencia que proviene del mantenimiento del estatus y la que proviene de la rgida normativa que regula a algunas grandes corporaciones y a la mayora de las organizaciones pblicas. Las consecuencias de la resistencia al cambio son: poca colaboracin por parte de los miembros de una organizacin con los impulsores del cambio (pueden ser la direccin o auditores consultados para cambiar el modelo de la organizacin) que se manifiesta mediante la ocultacin o la distorsin de la informacin en el momento en que se disea el cambio, y/o el bloqueo o desviacin del conjunto de medidas orientadas a implementar el nuevo modelo de organizacin. El grado de eficacia de estos comportamientos en algunas organizaciones puede ser muy alto y est en funcin de la fuerza que tienen los empleados, de su grado de cohesin (mismas preocupaciones e intereses) y de la complejidad del sistema administrativo (cuanto ms complejo ms posibilidades de resistencia). Estos elementos y algunos ms permiten maximizar las estrategias de confrontacin por parte de los miembros de cualquier unidad de una organizacin.

3.2. La superacin de la resistencia al cambio cultural

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En un proceso de cambio de cultura organizativa la resistencia al cambio puede aparecer en varios momentos: 1) Durante el proceso de diseo (estudio o planificacin) del cambio de cultura. 2) Durante el proceso decisional en el que se escoge el nuevo sistema cultural de la organizacin. 3) Durante el proceso de implementacin del cambio de la cultura organizativa. El principal objetivo que persigue el estudio de las causas y los efectos de la resistencia al cambio de cultura consiste en encontrar los mecanismos para eliminar o reducir esta actitud organizativa. Las dos medidas que permiten superar la resistencia al cambio son: hacer un diagnstico profundo de y sobre los actores que se resisten al cambio y los motivos que les inducen a ello e, impulsar el cambio de forma transparente, informando e implicando a los distintos sectores de la organizacin. Primero hay que analizar las reacciones que provoca el cambio propuesto ya que para producir cambios efectivos es necesario pulsar el clima de la organizacin, sus conductas y las causas que las motivan, as como preparar a la misma para la percepcin de los cambios y las finalidades que se persiguen con los mismos. La resistencia se puede utilizar como indicador de qu la provoca. Ser muy til como sntoma si se diagnostica la causa que la provoca cuando est ocurriendo, y no inhibirla de inmediato. Es decir, no se trata slo de identificar el tipo de resistencia y combatirla sino de analizar las causas que originan esta residencia. Conocer estas causas no slo permitir disear unos mecanismos para combatir la resistencia sino que tambin, al mejorar el conocimiento de la organizacin, permitir elaborar un diagnstico y unas propuestas mucho ms ricas y ajustadas a la realidad. Plant propone la utilizacin de un mapa de relaciones clave (figura 4) que ubique a los diferentes actores en funcin de las necesidades para desarrollar el cambio (informacin y distribucin del poder) y los posibles resultados del cambio (ganadores y perdedores). Para llevar a cabo la planificacin detallada del proceso de cambio, es necesario disponer de informacin sobre qu es lo que existe ahora y qu es lo que se quiere. En primer lugar se requiere informacin hard sobre actividades y funciones de la unidad, recursos, estructuras, niveles de poder, etc. Igualmente importante es establecer quines son los poseedores de la informacin soft para descubrir los distintos aspectos de la organizacin informal y de la cultura. Hard? Soft? Quines son los ganadores? Quin tiene la informacin?

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CAMBIO OPUESTO

Quin tiene el poder?

Quines son los perdedores?

Figura 7.4. Mapa de relaciones clave en cuanto a la resistencia al cambio. (Fuente: Plant, R. (1991), La Direccin del Cambio en la Empresa, Barcelona, EADA.) Un cambio organizativo tiene como resultado perdedores y ganadores. A estos ltimos slo hay que dejarles apreciar esta circunstancia para que se pueda contar con su apoyo. Mucho ms difcil es la estrategia a adoptar con los perdedores. Hay que buscar las ventajas que en todo caso tienen para ellos el cambio organizativo y minimizar al mximo sus desventajas. El impulsor del cambio debera tener reservadas un conjunto de contraprestaciones o de gratificaciones para que las pudiera utilizar como moneda de cambio en sus relaciones con los distintos sectores en trance de transformacin. Esto es especialmente necesario para los grupos que pierden posiciones con el cambio. Para ello se propone utilizar al mximo las ventajas que proporciona conocer con profundidad las variables psicosociales. La estrategia es sencilla: se trata de que a la vez que se impulsa el cambio organizativo se propongan unas mejoras en las condiciones de trabajo de los empleados. El hecho de que en muchas organizaciones la situacin de estas variables sea muy precaria ayuda mucho a esta estrategia. Ningn empleado se va a oponer si se le mejora el contenido del trabajo (bsicamente reducir la rutina), si se le facilita el acceso a cursos de reciclaje y de perfeccionamiento, si se le abren pequeas vas de promocin, si se cambia positivamente el estilo de liderazgo, si mejoran las condiciones ergonmicas o si se eleva su estatus con respecto al de los empleados del resto de las unidades de la organizacin. Se trata de medidas que son fcilmente asumibles por la organizacin, que mejoran el nivel de motivacin, satisfaccin y conducta de los empleados y que amortiguan el choque que produce el cambio de la cultura organizativa. Cuanto ms pierdan los empleados con el nuevo modelo de organizacin ms habr que acentuar las ofertas de mejora de sus condiciones de trabajo. El otro elemento clave para conseguir superar la resistencia al cambio reside en la transparencia, la informacin y la implicacin de los empleados en el proceso de cambio. Mediante la informacin se consigue que los empleados entiendan los motivos del cambio y, por lo tanto, se reduzca la resistencia. Esta tctica supone bsicamente que la causa de la resistencia radica en una informacin errnea o en una mala comunicacin: si a los empleados se les suministra informacin correcta y se disipan los malos entendidos, la resistencia ser mucho menor. Pero es con la estrategia de la participacin cuando los avances sern ms notables ya que es difcil que una persona se resista a una decisin de cambio en la cual ha intervenido. Antes de hacer un cambio, conviene que los que se oponen a l participen en el proceso de decisin. Normalmente, sus intervenciones atenuarn la resistencia, lograrn su aceptacin personal y mejorarn la calidad de la decisin del cambio.

La manipulacin y la coercin: dos estrategias contraproducentes contra la

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resistencia al cambio. La manipulacin se refiere a los intentos de ejercer una influencia oculta. Distorsionar y desvirtuar los hechos para que parezcan ms atractivos, retener informacin poco conveniente para que los empleados acepten un cambio constituyen ejemplos de manipulacin. La manipulacin tiene la ventaja de que es una estrategia poco costosa y muchas veces, en un primer momento, resulta exitosa; pero es una tctica nada tica que puede ser contraproducente si el sujeto se da cuenta que lo estn engaando o usando. El agente de cambio (auditor, ejecutivo o ambos), una vez descubierto pierde su credibilidad. La coercin consiste en aplicar amenazas directas o en imponer la fuerza a los que se resisten. Esta tctica puede superar en las primeras fases del cambio la resistencia pero siempre existir el peligro de que vuelva a surgir en cualquier momento lo que har que el cambio sea inestable y transitorio ya que los empleados tratarn en todo momento de volver al anterior estado de equilibrio.

4. Experiencias y casos Vamos a intentar demostrar utilizando evidencias empricas que: a) en una misma Administacin pblica con un tamao considerable pueden coexistir varias culturas organizativas; b) que hay entre las administraciones pblicas diferentes intensidades en sus respectivas culturas administrativas. El gran problema que aparece cuando se intenta analizar la cultura organizativa es la carencia de evidencia emprica que nos permita vislumbrar las caractersticas y especificidades de la misma. Usualmente podemos tomar como referencia muchos datos verificables (normalmente a nivel de estructura administrativa y de estructura de personal) que nos pueden llevar a conclusiones errneas. Por esta razn es importante utilizar una metodologa cualitativa (encuestas y entrevistas en profundidad) que nos permita percibir de forma ms acertada las culturas organizativas reales. En algunas ocasiones se puede inferir la cultura organizativa mediante la utilizacin de datos objetivos vinculados a variables complejas de carcter estructural. Veamos dos ejemplos: Existe una nica cultura o varias culturas en una misma Administracin pblica?

a) Hiptesis errnea (hiptesis utilizando slo la evidencia emprica sobre la estructura administrativa): la Administracin de la Generalitat de Catalua tiene una cultura organizativa comn. Si analizamos el diseo de los distintos departamentos de la Generalitat de Catalua, su gestin centralizada en base a las secretaras generales, etc. tenemos indicadores formales suficientes que nos permiten demostrar un proceso de institucionalizacin y una cultura organizativa comn a nivel global de toda la Administracin.

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b) Hiptesis correcta (hiptesis a partir de la evidencia emprica de un sondeo de opinin entre los empleados pblicos y de determinados datos estructurales -movilidad del personal-): la Administracin de la Generalitat de Catalua no tiene una cultura organizativa comn sino que cada Departamento posee su propia cultura organizativa. La hiptesis a) no se corresponde a la realidad ya que se ha tendido a identificar errneamente las caractersticas de algunas variables socioestructurales con las caractersticas de la cultura organizativa. Si analizamos en este caso datos ms soft como encuestas realizadas a los miembros de esta Administracin descubrimos que la mayora se siente ms identificada con un departamento, con su departamento, que con la Administracin de la Generalitat. A la pregunta realizada en una encuesta interna Cuando le preguntan donde trabaja que responde: la Administracin de la Generalitat o su departamento? La mayora se identifica slo con su departamento y no con la Generalitat. Se podra llegar a una conclusin, quizs aventurada, que en la Administracin de la Generalitat hay 13 culturas organizativas (una por cada departamento) derivadas de 13 procesos de institucionalizacin distintos y no una nica cultura comn. Una vez se tiene esta hiptesis se puede confirmar con indicadores hard,derivados de variables estructurales: por ejemplo si analizamos la movilidad del personal de la Administracin de la Generalitat resulta que casi la totalidad de la misma es intradepartamental lo que nos puede dar la idea que el personal vive en un cosmos, en una institucin, que slo comprende la cultura de su departamento y no toda la Administracin que parece inexistente a efectos de unos parmetros culturales compartidos. Hay diferencias entre las Administraciones pblicas en relacin a la intensidad de su cultura administrativa?

a) Hiptesis errnea: (utilizando parte de la evidencia emprica de la estructura administrativa): la Administracin General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autnomas poseen una cultura organizativa parecida. Si analizamos las similitudes organizativas en el diseo de las estructuras administrativas y de la estructura del personal entre las administraciones de las Comunidades Autnomas y la Administracin General del Estado se puede llegar a la hiptesis que ante iguales caractersticas socioestructurales igual o parecida cultura organizativa, pero esta hiptesis puede ser errnea... b) Hiptesis correcta (a partir de determinados datos sobre formacin de los empleados pblicos y relaciones laborales -recursos presentados a las instancias judiciales por los empleados contra la Administracin-): la Administracin General del Estado posee una cultura slida que favorece la identificacin de sus miembros con la organizacin y algunas administraciones de las Comunidades Autnomas poseen una cultura dbil que no ha favorecido la identificacin de sus miembros con la organizacin. Podemos trazar otra hiptesis ms elaborada y plantear que algunas administraciones autonmicas tienen un bajo nivel de fortaleza y cohesin en su cultura organizativa real ya que sus procesos de socializacin han sido dbiles: oposiciones muy fciles (al menos durante los primeros aos), formacin de entrada inexistente (la que
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forma parte del concurso oposicin), formacin permanente muy instrumental, etc. En cambio la Administracin General del Estado posee una cultura fuerte y cohesionada debido a oposiciones difciles y largas, formacin de entrada muy intensa, etc. Es una hiptesis que podemos contrastar estudianto otros elementos como, por ejemplo, algunas relaciones laborales analizando los recursos que interpusieron los funcionarios ante los tribunales contra su Administracin a raz de la asignacin de niveles a sus puestos de trabajo. Resulta que cuando se hicieron las valoraciones de puestos de trabajo en la Administracin de la Generalitat de Catalua hubo una insatisfaccin generalizada con los niveles asignados a estos puestos llegando a la situacin que miles de funcionarios recurrieron ante los tribunales de justicia estas valoraciones. En cambio, en la Administracin General del Estado, donde se produjo una idntica insatisfaccin de los funcionarios con los niveles asignados a sus puestos de trabajo, slo unas pocas decenas de funcionarios recurrieron ante los tribunales de justicia estas valoraciones a pesar que el volumen de funcionarios era inmensamente superior en relacin a la Administracin de la Generalitat. Cmo explicar esta diferencia de actitud entre ambos colectivos de funcionarios? Los funcionarios de la Administracin General del Estado poseen unos valores comunes, derivados de distintos procesos de socializacin, que han favorecido la identificacin de los miembros con su organizacin. Esta identificacin no se ha producido en la Generalitat de Catalua. Para los funcionarios de la Administracin General del Estado se les haca muy difcil demandar ante los tribunales de justicia a la Administracin General del Estado ya que ellos se identifican con ella y no podan demandarse a s mismos. En cambio, los funcionarios de la Generalitat no tenan ningn reparo en demandar a su Administracin ya que la perciban como una instancia ajena, como si de una empresa se tratara si la empresa (Administracin de la Generalitat) se porta mal con nosotros la demandamos y ya est.

5. Bibliografa Lecturas recomendadas: - HANDY, C.(1976), Understanting Organizations, London, Penguin. - MORGAN, G.(1990), Imgenes de la Organizacin, Madrid, Ra-ma. - PETERS, T., WATERMAN, R.(1982), In Seach of Ecellence: Lessons from Americas Best-Run Companies, New York, Harper&Row. - ROBBINS, S.(1987) Comportamiento Organizacional, tercera edicin, Mxico, Pretice Hall. Estas obras ponen de manifiesto los distintos enfoques y niveles de tratamiento de la cultura organizativa. Lecturas de referencia del captulo: - ALLAIRE, Y. y FIRSIROTU, M.G. (1984), Theories of organizational culture, Organization Studies - ARGYRIS, C.(1993), Como Vencer las Barreras Organizativas, Madrid, Daz de Santos.

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- DIPUTACIN PROVINCIAL DE VALENCIA, (1991), Una Experiencia de Gestin del Cambio: La Poltica de Personal en la Diputacin de Valencia (1979-1990), Valencia, Diputacin P.V. - HANDY, C.(1995), Beyond Certainty, The Changing World of Organizations, London, Hutchinson. - INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES, (1997), Valores de Responsabilidad Pblica, Mdulo de formacin para el Cuerpo Superior de Inspectores de Finanzas del Estado, Madrid, Ministerio de Economa y Hacienda. - KLEIN, D.(1966), Resistance to Change, en Goodwin (Ed.), Concepts for Social Change, Washington, National Training Laboratories. - LAWRENCE, P.R.(1969), How to Deal with Resistance to Change , en Harvard Business Review, XLVII, nm, Boston: Harvard University. - LOUIS, M.R.(1983), Las Organizaciones como Ambitos de Porduccin Cultural, en Rami, Ballart (Selec.)(1993), Lecturas de Teora de la Organizacin, Vol. II, Madrid, MAP. - MCMURRY, R.N.(1947), The Problem of Resistance to Change in Industry en The Journal of Applied Psychology, XXXI, nm.6. - MICKLETHEWAIT, J., WOOLDRIEGE, (1998), La Hora de los Gurus. Visionarios y Nuevos Profetas de la Gestin Empresarial, Madrid, Alianza Editorial. - PEIR, J.M.(1991), Psicologa de la Organizacin, Madrid, UNED. - PETERS, T.(1993), Reinventando la Excelencia, Barcelona, Ediciones B. - PLANT, R.(1991), La Direccin del Cambio en la Empresa, Barcelona, EADA. - SCHEIN, E.G.(1985), Definicin de Cultura Organizativa, en Rami, Ballart (Selec.) (1993), Lecturas de Teora de la Organizacin, Vol. II, Madrid, MAP. - TANGE, E.G.(1996), Contra Funcionarios, Barcelona, Edhasa. - TUCKER, R.B.(1992), Cmo Administrar el Futuro, Barcelona, Grijalbo. - WEINERT, A.B.(1985), Manual de Psicologa de la Organizacin, Barcelona, Editorial Herder. - ZANDER, A.(1950), Resistance to Change. Its Analysis and Prevention, en Advanced Management, XV, nm. 1. - ZERILLI, A.(1991), Fundamentos de Organizacin y Direccin General, Bilbao, Deusto.

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