01 Casar 217-270

Contenido
VOL. XV, NM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2008
ARTCULOS 221 271 315 353
Ma. Amparo Casar, Los gobiernos sin mayora en Mxico: 1997-2006 Patricia Otero Felipe, Seleccin de candidatos en los partidos panameos: Las primarias y sus impactos en el Partido Revolucionario Democrtico Covadonga Meseguer y Fabrizio Gilardi, Reflexiones sobre el debate de la difusin de polticas Gonzalo Caballero Miguez, El cambio institucional de la economa espaola del franquismo a la democracia: Un anlisis histrico institucional
RESEAS 403 406 409 412 416 419
John M. Ackerman, Organismos autnomos y democracia: El caso de Mxico Carlos Moreno Jaimes Federico Reyes Heroles, Entre las bestias y los dioses: Del espritu de las leyes y de los valores polticos Francisco Sales Heredia Juan Pablo Guerrero, Impuestos y gasto pblico en Mxico desde una perspectiva multidisciplinaria Raymond Robertson Merilee S. Grindle, Going Local: Decentralization, Democratization and the Promise of Good Governance Jonathan Hiskey David F. Schmitz, The United States and Right-Wing Dictatorships Patricio Navia Rafael Velzquez Flores, Factores, bases y fundamentos de la poltica exterior de Mxico John Bailey
Contenido del nmero anterior

VOL. XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2008
ARTCULOS
. . . .
Eduardo Alemn y Mnica Pachn, Las comisiones de conciliacin en los procesos legislativos de Chile y Colombia [3] Jos Miguel Izquierdo Snchez, Mauricio Morales Quiroga y Patricio Navia Lucero, Voto cruzado en Chile: Por qu Bachelet obtuvo menos votos que la Concertacin en 2005? [35] Salvador Mart i Puig, El regreso del FSLN al poder: Es posible hablar de realineamiento electoral en Nicaragua? [75] Rafael Velzquez Flores, La relacin entre el Ejecutivo y el Congreso en materia de poltica exterior durante el sexenio de Vicente Fox: Cooperacin o conflicto? [113]
ENSAYO BIBLIOGRFICO
Arturo C. Sotomayor, Los mtodos cualitativos en la ciencia poltica contempornea: Avances, agendas y retos [159]
RESEAS
. . . . . . . . .
Enrique Cabrero Mendoza, Accin pblica y desarrollo local, Caroline Beer [181] Roderic Ai Camp, Las lites del poder poltico en Mxico, Mara del Carmen Pardo [184] Lorenzo Crdova y Ciro Muruyama, Elecciones, dinero y corrupcin. Pemexgate y Amigos de Fox, Willibald Sonnleitner [187] Gretchen Helmke y Steven Levitsky, Informal Institutions and Democracy. Lessons from Latin America, David Molina [190] Lisa Hilbink, Judges Beyond Politics in Democracy and Dictatorship. Lessons from Chile, Ana Beln Benito Snchez [193] Ronald Inglehart y Christian Welzel, Modernization, Cultural Change, and Democracy. The Human Development Sequence, Gerardo Maldonado Hernndez [195] Cecilia Mora-Donatto, Cambio poltico y legitimidad funcional. El Congreso mexicano en su encrucijada, Natalia Ajenjo [198] Craig N. Murphy, The United Nations Development Programme: A Better Way?, Jerry Pubantz
[201]
Rafael Rojas (coord.), Cuba: hoy y maana, Arturo Lpez-Levy [205]
Los gobiernos sin mayora en Mxico: 1997-2006

Ma. Amparo Casar*
Resumen: Como una contribucin al estudio del Congreso en Mxico, este artculo se centra en la tarea legislativa a partir de cuatro indicadores: el origen de las iniciativas, su tasa de aprobacin, los patrones de votacin en el pleno de la Cmara de Diputados y las coaliciones formadas para la aprobacin de las iniciativas de ley. El periodo bajo estudio abarca las tres experiencias de gobierno sin mayora que van de septiembre de 1997 a agosto de 2006 (LVII, LVIII y LIX legislaturas) y contiene los resultados de la investigacin iniciada en 1997 cuando se present, por primera vez en el Mxico contemporneo, el fenmeno de los gobiernos sin mayora. A partir de la construccin y anlisis de una base de datos de la totalidad de votaciones nominales en el pleno de la Cmara de Diputados (1997-2006) y de los patrones de coalicin, se muestra que la percepcin de un Congreso improductivo y opuesto de manera sistemtica a las iniciativas del Ejecutivo y su partido no tiene sustento en la realidad. Se refutan as las tesis de que la pluralidad del Congreso se ha traducido en incapacidad para lograr acuerdos y de que la ausencia de mayoras para el partido del presidente ha llevado a la parlisis legislativa o a la ingobernabilidad. Palabras clave: gobierno dividido, coaliciones, disciplina partidaria.
Governments without Majority in Mexico: 1997-2006

Abstract: As a contribution to the study of Congress in Mexico, this article focuses on the legislative task from four indicators: the origin of the initiatives, their adoption rate, the voting patterns on the Chamber of Deputies floor and the coalitions formed in the initiatives adoption process. The period under review covers the three experiences of divided government without a majority, ranging from September 1997 to August 2006 (LVII, LVIII and LIX legislatures), and presents the results of the investigation initiated in 1997 when it was introduced, for the first time in Mexico, the phenomenon of divided government.
*Ma. Amparo Casar es profesora e investigadora de la Divisin de Administracin Pblica en el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Carretera Mxico-Toluca 3655, col. Lomas de Santa Fe, C.P. 01210, Mxico, D.F. Correo electrnico: amparo.casar@cide.edu. La base de datos para esta investigacin fue diseada y elaborada con la invaluable colaboracin de Dolores Bernal F. Agradezco tambin a Paulina Snchez Romn su contribucin en la versin final de este artculo. El artculo se recibi en junio de 2007 y fue aceptado para su publicacin en marzo de 2008.
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Based on the construction and analysis of a database of all roll-call votes presented in the Chamber of Deputies floor (1997-2006), the article shows that the perception of an unproductive and systematic opposition to the Executive initiatives in Congress has no empirical basis. It thus refutes the thesis that the Congress plurality has resulted in the inability to reach agreements and that the absence of majorities for the president party has led to deadlock or to legislative ungovernability. Keywords: divided government, coalitions, party discipline.
Introduccin uando en 1997 surgi en Mxico el primer gobierno sin mayora, las especulaciones de analistas y polticos fueron, si no de catastrofismo, s de temor. Se hablaba entonces de confrontacin al interior de la Cmara de Diputados, de enfrentamiento entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, de parlisis e incluso de ingobernabilidad.1 La aparicin del primer gobierno sin mayora en Mxico produjo un renovado inters por analizar experiencias similares en otros pases. Los estudios de poltica comparada han mostrado que, lejos de ser la excepcin en los sistemas presidenciales, los gobiernos sin mayora son un acontecimiento recurrente. Tanto Domingo y Morgenstern (1997) como Chasquetti (2001) han evidenciado que desde los aos treinta cerca de 60 por ciento de los gobiernos emanados de elecciones democrticas en Amrica Latina han producido gobiernos de carcter minoritario.2 Concluyen, adems, que este tipo de gobiernos no ha llevado al caos o parlisis legislativa. Por su parte, los estudios sobre Estados Unidos demuestran que la tasa de aprobacin legislativa no se altera de manera significativa en funcin del tipo de gobierno. Tanto Mayhew (1991) como Jones (1994)
Las expectativas negativas se acrecentaron cuando a unas horas de la fecha de instalacin del Congreso no se reunan los consensos necesarios para instituir el rgano de gobierno y as abrir formalmente el periodo de sesiones el 1 de septiembre de 1997. Para evitar esta situacin, las cuatro bancadas de oposicin (el llamado G-4), que juntas constituan la mayora, conformaron una coalicin procedimental, instituyeron la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica como rgano de gobierno y procedieron a la apertura del periodo de sesiones en la fecha sealada por la Constitucin. 2 Domingo y Morgenstern toman el periodo de 1932 a 1995; la medicin de Chasquetti corresponde al periodo 1979-2005 y utiliza un umbral de 45 por ciento para el partido del presidente para considerarlo mayoritario. Vase tambin Nacif y Morgenstern (2002), y Jones (1997).
1
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comprueban que hay muy poca diferencia entre lo que ocurre en materia de productividad legislativa y de aprobacin de iniciativas relevantes en periodos de gobierno unificado o dividido.3 Los trabajos de investigacin sobre las experiencias de gobiernos sin mayora a nivel local en Mxico fueron otra fuente de conocimiento que contribuy a ir desmitificando la concepcin de que stos llevaban indefectiblemente a la parlisis. Alonso Lujambio mostr que los gobiernos divididos a nivel estatal provocaron un cambio en la forma de hacer poltica pero no han producido la tan temida ingobernabilidad (Lujambio, 2002, p. 344).4 Finalmente, los primeros trabajos empricos de la LVII Legislatura (1997-2000) llevaron a la conclusin de que la construccin de consensos, la formacin de alianzas entre grupos parlamentarios, y la cooperacin entre partidos para sacar adelante los dictmenes y votaciones de diversas iniciativas eran ms la regla que la excepcin.5 Aun as, despus de tres experiencias consecutivas de gobierno sin mayora, prevalece en Mxico la imagen de que el Congreso no cumple con la funcin de legislar, de que los partidos polticos son incapaces de llegar a acuerdos y de que el Congreso se ha constituido en un dique permanente a las iniciativas del Poder Ejecutivo. Este conjunto de percepciones las encontramos por igual entre la opinin pblica y la opinin publicada. La mayora de las encuestas coinciden en que el Congreso y los partidos son dos de las instituciones ms desprestigiadas, que los legisladores no llegan a acuerdos ni concitan confianza y que el Congreso es un obstculo para el presidente.6
3 Charles Jones advierte sobre la necesidad de introducir otras variables como el contenido de la agenda del Ejecutivo o el periodo durante el mandato presidencial para explicar la productividad legislativa. Por otra parte, es necesario aclarar que si bien el carcter de gobierno unificado o dividido tiene un bajo impacto en la productividad legislativa, no puede decirse lo mismo sobre el tipo de leyes y la orientacin poltica general de un gobierno (Jones, 1994, pp. 199, 201 y 285). 4 Vase tambin el trabajo de Alberto Aziz (2002). 5 Casar (2000), Nacif (2006), nuevas fuentes de informacin como Monitor Legislativo (http://www.monitorlegislativo.org), el Sistema de Informacin Legislativa (SIL) (http://sil. gobernacion.gob.mx), y la Secretara de Gobernacin han coadyuvado a desmitificar estas percepciones. 6 Vase Confianza en las Instituciones (abril de 2005) de Consulta Mitofsky y la Encuesta Nacional sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas, ENCUP (2001, 2002, 2003 y 2005) de la Secretara de Gobernacin.
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Independientemente de que en poltica las percepciones son tan importantes como la realidad, desde una perspectiva acadmica es indispensable comprobar o refutar las imgenes que se van creando sobre el funcionamiento de las instituciones y el comportamiento de los actores polticos. Slo as puede tenerse una visin precisa sobre el accionar del Congreso y una justificacin para la necesidad y direccin de las reformas. La medicin del trabajo legislativo es un asunto controvertido. No existe un criterio universalmente aceptado para determinar y calificar el desempeo del Poder Legislativo y de sus integrantes. De hecho, la evaluacin del trabajo legislativo admite distintas aproximaciones. Una de ellas es tomar las principales funciones asignadas constitucionalmente a los legisladores (legislar, actuar como contrapeso y vigilar al Ejecutivo) y analizar su cumplimiento. Como una contribucin al estudio del Congreso en Mxico, este artculo se centra en la tarea legislativa a partir de cuatro indicadores: el origen de las iniciativas, su tasa de aprobacin, los patrones de votacin por grupo parlamentario y las coaliciones formadas. El periodo bajo estudio abarca las tres experiencias de gobierno sin mayora que van de septiembre de 1997 a agosto de 2006 (LVII, LVIII y LIX legislaturas) y permite evaluar los cambios en el comportamiento de los legisladores ante una realidad indita en el pas, rebatir la tesis de la improductividad del Congreso en su funcin legislativa, refutar la tesis de que los partidos con representacin en el Congreso fueron incapaces de llegar a acuerdos y analizar el comportamiento de las bancadas parlamentarias vis vis el proyecto del Poder Ejecutivo. Los gobiernos sin mayora La presencia de partidos de oposicin en la Cmara de Diputados fue muy reducida en el periodo que va de 1946 a 1979, ao en el que rebasaron, en conjunto, el umbral de 25 por ciento. A partir de ese momento la oposicin creci sostenidamente hasta que en 1997 el partido del presidente se qued sin mayora. Desde entonces, cada eleccin (2000, 2003 y 2006) ha tenido como resultado gobiernos sin mayora. La primera experiencia (1997) tuvo lugar cuando todava gobernaba el partido que permaneci en el poder durante ms de 70 aos y fue la culminacin de la apertura gradual del sistema de
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GRFICA 1. Evolucin del peso de la oposicin en la Cmara de Diputados y reformas electorales 1946-2006
1977 1994
100
1986
1993
1996
80
60 % 40
20
0 1940 1960 % 1980 2000
Oposicin
Partido del presidente
Reforma Electoral
Fuente: Elaboracin propia.
representacin que llev al Partido Revolucionario Institucional (PRI) por una ruta que transit del monopolio a la hegemona, a la dominancia de una sola fuerza poltica y, finalmente, a la pluralidad. La grfica 1 muestra para el periodo 1946-2006 que la presencia de la oposicin est estrechamente relacionada con las reformas electorales y que stas eventualmente permitieron la aparicin del primer gobierno sin mayora en 1997. Los gobiernos sin mayora tienen similitudes pero no constituyen una categora que se pueda tratar de manera general. Las diferencias entre ellos son insoslayables. La posicin relativa del partido del presidente en el Congreso vis vis las fuerzas polticas de oposicin, el nmero de partidos y de grupos parlamentarios presentes en las cmaras, y la distribucin del poder poltico local son variables determinantes para explicar el comportamiento del Poder Ejecutivo, de las fracciones parlamentarias y de las relaciones entre ambos (cuadro 1).
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Ma. Amparo Casar
CUADRO 1. Gobiernos divididos (1997-2006)
Diputados
LVII LVIII LIX
Senadores
LVII LVIII-LIX
Partido
PAN PRI PRD PVEM PT PSN PAS CDPPN
(1997-2000)
(2000-2003)
(2003-2006)
(1997-2000)*
(2000-2006)
122 239 125 8 6 -
206 211 50 17 8 3 2 3
152 224 96 17 6 5
33 77 16 1 1 -
46 60 16 5 1
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Cmara de Diputados, en http://www.diputados.gob.mx. Por anulacin de las elecciones en dos distritos electorales (19 de agosto de 2003) se realizaron dos elecciones extraordinarias en diciembre de 2003. La nueva eleccin result en la reasignacin de dos diputados de representacin proporcional. Nota: Se seala en negritas al partido del presidente. *En estos aos, debido a cambios en la legislacin se eligi a 1/3 del Senado.
Mientras que el gobierno sin mayora de 1997 fue producto de elecciones intermedias y su resultado puede entenderse como una especie de referndum de la gestin del presidente, el segundo episodio (2000-2003) fue resultado de elecciones concurrentes, lo que podra indicar la presencia de un voto estratgico para no dar mayora al primer gobierno de alternancia. Adems, mientras que en el periodo 1997-2000 el partido del presidente sin tener la mayora era la minora ms grande en la Cmara de Diputados y la mayora absoluta en la de Senadores, en el periodo 20002003 el partido del presidente no logr la primera minora en ninguna de las dos cmaras (cuadro 2). Esto significaba que, durante el mandato de Ernesto Zedillo, el PRI mantuvo el poder de veto ante cualquier intento de reforma constitucional planteada por la oposicin. Poder con el que no cont Vicente Fox en toda su administracin. A estas diferencias en la composicin del Congreso habra que aadir, cuando menos, dos variables ms que influyen de manera decisiva en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, y en el comportamiento de los legisladores y de las fracciones parlamentarias. La primera se refiere a la distribucin del poder poltico a nivel nacional. A diferencia de lo que ocurra en el ltimo trienio de la administracin del presidente Zedillo, durante los primeros tres aos del gobierno de Fox la mayora de
CUADRO 2. Gobiernos sin mayora
LVII (1997-2000)
Legislaturas LVIII (2000-2003) Resultado de elecciones concurrentes Partido del presidente: segunda minora en la Cmara de Diputados (41.2%) Partido del presidente con primera minora en el Senado (35.9%) 8 partidos con representacin en el Congreso
LIX (2003-2006)
Resultado de elecciones intermedias Partido del presidente: primera minora en la Cmara de Diputados (47.8%) Partido del presidente con mayora en el Senado (60.1%) 5 partidos con representacin en el Congreso
Resultado de elecciones intermedias Partido del presidente: segunda minora en la Cmara de Diputados (30.4%) Partido del presidente con primera minora en el Senado (35.9%) 6 partidos con representacin en el Congreso
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Cmara de Diputados, en: http://www.diputados.gob.mx.
las gubernaturas y de los congresos locales estaban en manos de la oposicin (cuadro 3). La importancia de esta variable no puede soslayarse, pues la Constitucin estipula que para su reforma se requiere, adems del voto aprobatorio de dos terceras partes de los miembros presentes de las dos cmaras del Congreso de la Unin, la aprobacin de la mayora de las legislaturas locales (art. 135).
CUADRO 3. Distribucin del poder poltico local*
E. Zedillo 1997 Gubernaturas ocupadas por el partido del presidente Congresos locales con mayora del partido del presidente Presidencias municipales ocupadas por el partido del presidente 25 (78) 22 (69) 1,362 (56)
V. Fox 2000 7 (22) 4 (13) 331** (14)
Fuente: Base de datos de elecciones locales 1980-2005, Centro de Investigacin para el Desarrollo A.C., en: http://www.cidac.org. Nota: Porcentajes entre parntesis. *Mxico cuenta con 31 gobernadores, un jefe de gobierno del D.F., 32 legislaturas locales y 2 mil 439 municipios. **Incluye seis municipios de coalicin con participacin del PAN.
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La segunda variable es la de la recomposicin interna de los partidos. La democratizacin de la poltica trajo como consecuencia no slo la pluralizacin del Congreso y con ella su transformacin en una rama de poder autnoma e independiente del Ejecutivo. Tambin tuvo consecuencias trascendentes en la vida interna de los partidos y en la conducta de sus militantes. El impacto fue mayor en el partido que durante dcadas fue primero monoplico, despus hegemnico y ms tarde dominante. El PRI ya haba sufrido transformaciones profundas como producto de la democratizacin del sistema. En primer lugar, el nuevo sistema electoral termin con la certeza de que aparecer en las listas a los puestos de eleccin popular equivala prcticamente a la obtencin del cargo y oblig a los pristas a tener candidatos competitivos. En segundo lugar, los forz a negociar con otros partidos, pues dejaron de alcanzar la mayora necesaria para aprobar las iniciativas.7 Finalmente, la prdida de la presidencia de la repblica trajo aparejada la desaparicin del liderazgo real del partido, pues hasta el momento en que el PRI perdi la eleccin presidencial cada presidente haba sido el nico e indisputado lder de su partido. La disciplina, basada fundamentalmente en el poder del presidente para controlar las carreras polticas de los miembros del partido, perdi su principal asidero. Los lderes de las cmaras comenzaron a someterse a votacin de las bancadas, los militantes activos adquirieron el poder para decidir quin deba ser el presidente del partido y los gobernadores dejaron de temer al centro como factor decisivo para la permanencia en el cargo. Los otros dos principales partidos, Accin Nacional (PAN) y de la Revolucin Democrtica (PRD), tambin han experimentado procesos de recomposicin interna. La ampliacin de las posibilidades de triunfo tanto en las elecciones presidenciales como en las legislativas, junto con la entrada de enormes recursos pblicos provenientes de la nueva legislacin electoral, la ampliacin de los grupos parlamentarios y los gobiernos locales que fueron ganando, desataron la lucha por las candidaturas y los liderazgos partidarios.
7 Es importante resaltar que la reforma electoral de 1993 implic que ningn partido pudiese ocupar ms de 65 por ciento de los asientos en la Cmara de Diputados independientemente de la votacin obtenida en las urnas. Con esta modificacin se aseguraba que las reformas constitucionales que requieren de mayora calificada para su aprobacin tuviesen que ser aprobadas con el concurso de ms de una fraccin parlamentaria.
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En suma, la democratizacin electoral trajo consigo la diferenciacin entre el partido en el gobierno, el partido en el parlamento y el partidoorganizacin. Estos tres pilares en los que se sostienen los partidos comenzaron a cobrar importancia haciendo ms complejas las relaciones intrapartidarias y, desde luego, las relaciones partidos-gobierno. El resto de este trabajo se dedica a analizar el impacto de los cambios en la composicin del Congreso y al interior de los partidos en el trabajo legislativo, en la conducta de los grupos parlamentarios y en el comportamiento individual de los legisladores. Este anlisis se hace tanto para el conjunto de las iniciativas presentadas y votadas en el periodo 1997-2006 como para el subconjunto de las iniciativas que se originan en el Poder Ejecutivo. El trabajo legislativo en los gobiernos sin mayora Tasa de aprobacin legislativa Como se mencion en la introduccin, la percepcin generalizada despus de nueve aos de trabajo de las LVII, LVIII y LIX legislaturas es que se legisla menos que en el pasado, cuando haba mayora de un solo partido. Los datos, sin embargo, no corroboran esta afirmacin. Durante este periodo, el nmero de iniciativas presentadas ante la Cmara de Diputados no slo no ha disminuido sino que ha crecido de manera exponencial (cuadro 4). En lo referente a iniciativas aprobadas, los cambios son ms sustanciales. Durante los ltimos cinco gobiernos de mayora prista (1982-1997), la tasa de aprobacin de las iniciativas presentadas fue de alrededor de 46 por ciento.8 En contraste, en las tres legislaturas en las que no ha habido mayora de ningn partido (1997-2006) la tasa de aprobacin baj a 23.1 por ciento. La disminucin puede parecer excesiva pero ella se explica, fundamentalmente, por el gran incremento en el nmero de iniciativas presen-
8 El resto de las iniciativas no se aprobaba no por falta de consensos o de mayoras sino simplemente porque las iniciativas no llegaban al pleno. Esto es, no es que el otro 54 por ciento fuera rechazado sino que la mayora no fue sometida a discusin.
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CUADRO 4. Iniciativas presentadas en la Cmara de Diputados (1982-2006)

LII LIII LIV LV LVI LVII LVIII LIX
19821985
19851988
19881991
19911994
19941997
19972000
20002003
20032006
Ejecutivo Senadores* Partidos Comisiones Leg. locales Varios partidos** Total
139 159 10 308
128 60 352 16 3 559
70 15 197 12 0 294
84 47 117 0 2 10 260
56 24 163 2 2 3 250
32 46 493 29 34 34 668
60 53 909 17 85 82 1,206
43 54 2,547 24 107 25 2,800
Fuente: Memorias de la LII Legislatura, Cmara de Diputados, Nacif (1995), SIID, Cuadernos de Apoyo (1994 y 1997), Gaceta Parlamentaria. *No incluye minutas, permisos, nombramientos, ni monedas conmemorativas. **La informacin para las LII, LIII y LIV legislaturas no contiene este clasificador. Probablemente las iniciativas conjuntas estn subsumidas en la categora de Comisiones.
tadas. De la LVI a la LIX Legislatura, la tasa de incremento de iniciativas fue de ms de mil por ciento.9 El anlisis en trminos de nmeros absolutos muestra que mientras que en los cinco ltimos aos de gobiernos de mayora se aprobaba un promedio de 157 iniciativas por legislatura, en los tres episodios de gobierno sin mayora se aprob un promedio de 321. Se concluye entonces que la actividad legislativa medida en trminos de presentacin y aprobacin legislativa no ha sufrido como consecuencia de la existencia de gobiernos sin mayora.10 S, en cambio, se constatan transformaciones importantes en trminos del origen de las iniciativas y en la tasa de aprobacin de las presentadas por los partidos de oposicin vis vis las del presidente y su partido. Ya se ha mostrado (cuadro 4) que los partidos fueron ganando terreno como promotores de la gran mayora de las iniciativas. Pero otro dato importante es que si bien el partido en el gobierno reporta en todos los casos una mayor tasa de aprobacin que el resto de los partidos, la distancia entre ambas se acorta sensiblemente. Mientras que para la LVII Legislatura (19979 La tasa de incremento de iniciativas de la LVI a la LVII Legislatura fue de 169 por ciento; de la LVII a la LVIII fue de 91 por ciento, y de la LVIII a la LIX, de 132 por ciento. 10 Otro indicador importante de cmo ha cambiado el comportamiento en cuanto a iniciativas presentadas y aprobadas es el que mide la contribucin de cada actor al volumen total de la las iniciativas aprobadas. Vase Nacif (2006).
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CUADRO 5. Tasa de aprobacin legislativa (1985-2006)
Legislatura (1985-1988) (1988-1991) LV (1991-1994) LVI (1994-1997) LVII (1997-2000) LVIII (2000-2003) LIX (2003-2006)
LIII LIV
Iniciativas presentadas 0559 0294 0260 0250 0673 1,206 2,800
Iniciativas aprobadas 223 131 158 108 195 281 478
Porcentaje 39.9 44.6 60.7 43.2 28.9 23.3 17.
Fuente: Memorias de la LII Legislatura (1982-1985), Cmara de Diputados; Nacif (1995), Cuadernos de apoyo (1994 y 1997), Diarios de Debates (1997-1998), Sumario de Actividades Legislativas (1997, 1998 y 1999) y Gaceta Parlamentaria, en: http://gaceta.diputados.gob.mx.
2000) el partido en el gobierno tuvo una tasa de aprobacin de 34 por ciento y la oposicin en su conjunto de 24 por ciento, las cifras para la LVIII (2000-2003) fueron de 36 y 24 por ciento, y las de la LIX (2003-2006) de 18 y 11 por ciento, respectivamente. Al pasar al mbito cualitativo puede decirse que en los tres gobiernos sin mayora se ha aprobado legislacin importante. Durante la segunda legislatura de la administracin del presidente Zedillo fueron aprobadas la creacin de la entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin, las reformas a la Ley Orgnica del Banco de Mxico y de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores, y las reformas al Poder Judicial de la Federacin. Por su parte, en la administracin de Fox se lograron consensos para aprobar legislacin tan importante como la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, la Ley del Servicio Civil de Carrera, el Seguro Popular, la Ley contra la Discriminacin y la Ley de Competencia, entre otras. La gran diferencia con los tradicionales gobiernos de mayora es que todas estas iniciativas hubieron de ser aprobadas a travs de la formacin de coaliciones. Coaliciones En Mxico la necesidad de construir coaliciones no surgi a partir de 1997 cuando el partido del presidente perdi por primera vez la mayora en la Cmara de Diputados. Su antecedente se remonta a 1988 cuando al PRI le fue arrebatada la mayora calificada de dos tercios que la Constitucin reVOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2008
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quiere para ser modificada. Posteriormente, con la reforma de 1993, qued asentado que ningn partido podra reunir por s solo la mayora necesaria para reformar la Constitucin, obligando as a la formacin de coaliciones. No obstante, no fue sino en 1997 cuando las coaliciones se hicieron necesarias para aprobar leyes ordinarias. En ese ao el PRI perdi, por primera vez en su historia, la mayora simple en la Cmara de Diputados, al
CUADRO 6. Coaliciones posibles de las LVII, LVIII y LIX legislaturas
Coaliciones posibles LVII Legislatura (1997-2000) Coalicin Reforma constitucional* PRI+PAN+PRD 486 S PRI+PAN 361 S PRI+PRD 364 S PAN+PRD 247 No PAN+PRD+emergentes 261 No PAN+PRD+PVEM 255 No PAN+emergentes 136 No PRI+emergentes 253 No PRI+PRD+emergentes 378 S PRD+emergentes 139 No PRI: 239, PAN: 122, PRD: 125, PVEM: 8, emergentes: 14 LVIII Legislatura (2000-2003) Coalicin
PRI+PAN+PRD PRI+PAN
Diputados
Reforma ordinaria** S S S No S S No S S No
Diputados
Reforma constitucional* S S No No No No No No No No
Reforma ordinaria** S S S S S S No No S No
467 417 PRI+PRD 261 PAN+PRD 256 PAN+PRD+emergentes 289 PAN+PRD+PVEM 273 PAN+emergentes 239 PRI+emergentes 244 PRI+PRD+emergentes 294 PRD+emergentes 83 PRI: 211, PAN: 206, PRD: 50, PVEM: 17, emergentes: 33
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Poltica y gobierno
CUADRO 6. Coaliciones posibles de las LVII, LVIII y LIX legislaturas (continuacin)
Coaliciones posibles LIX Legislatura (2003-2006) Coalicin

PRI+PAN+PRD PRI+PAN
Diputados
Reforma constitucional* S S No No No No No No S No
Reforma ordinaria** S S S No S S No S S No
472 376 PRI+PRD 320 PAN+PRD 248 PAN+PRD+emergentes 276 PAN+PRD+PVEM 265 PAN+emergentes 180 PRI+emergentes 252 PRI+PRD+emergentes 348 PRD+emergentes 124 PRI: 224, PAN: 152, PRD: 96, PVEM: 17, emergentes: 28
Fuente: Base de datos de elecciones locales 1980-2005, Centro de Investigacin para el Desarrollo A.C., en: http://www.cidac.org. Notas: a) emergentes incluye al PVEM. b) Se indica en negrita al partido del presidente. * >_ 333 diputados; ** > 250 diputados. _
obtener 239 curules de las 251 necesarias para aprobar cualquier tipo de iniciativa. De acuerdo con su composicin, los tres gobiernos sin mayora se distinguen entre s por las coaliciones que pueden formar tanto para las reformas constitucionales como para las ordinarias. El cuadro 6 muestra que, dada la composicin de la Cmara de Diputados, la Constitucin no poda ser reformada en ninguna de las tres legislaturas sin la cooperacin del PRI. Esto es, el PRI mantuvo el poder de veto sobre cualquier intento de reforma constitucional.11 En el primer gobierno sin mayora (1997-2000), el partido del presidente (PRI) poda reformar la Constitucin con un solo aliado, ya fuera el PAN o el PRD. En los dos siguientes, el partido del presidente (PAN) necesitaba forzosamente del PRI. Ninguna otra combinacin haca posible la mayora de dos tercios.
11 Hay que aadir que, con su mayora en el Senado, el PRI encuentra una segunda instancia con poder de veto, dado que en el sistema bicameral de Mxico todas las reformas constitucionales y la mayor parte de las iniciativas de ley secundaria deben pasar por la cmara alta.
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Pero si el PRI como partido de oposicin (2000-2006) estuviese interesado en una reforma constitucional estaba forzado a hacer una coalicin con el partido del presidente (PAN) o bien, en el periodo 2003-2006, a juntar todas las fuerzas parlamentarias de oposicin: Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM), Partido del Trabajo (PT) y Convergencia Democrtica Partido Poltico Nacional (CDPPN). La situacin es muy distinta para el caso de las reformas legislativas ordinarias, en donde las alternativas se multiplican. En el primer episodio, el partido del presidente (PRI) tena distintas opciones de coalicin: con el PRD, con el PAN o con los dos partidos emergentes (PVEM y PT); esto es, tres posibilidades, una de las cuales poda evitar a los dos partidos grandes de oposicin. Adicionalmente, durante este periodo, los partidos emergentes adquirieron valor tanto para el partido del presidente como para los dos partidos grandes de oposicin pues, en alianza con ellos, se abra la posibilidad de aprobar leyes ordinarias y otros acuerdos parlamentarios sin el apoyo del PRI. La importancia de esta posibilidad qued plenamente demostrada cuando en agosto del ao 1997 la oposicin se coalig para instituir la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica como rgano de gobierno y as abrir formalmente el periodo de sesiones el 1 de septiembre de 1997 (Casar, 2000). En cambio en las dos legislaturas de Fox, el partido del presidente estuvo peor posicionado. En la primera legislatura (2000-2003) requera por lo menos de uno de los partidos grandes de oposicin PRI o PRD para sacar adelante una iniciativa de ley secundaria. En la segunda (20032006), su posicin relativa se hizo an ms dbil: necesitaba al PRI o al PRD en combinacin con alguno de los partidos emergentes. Las coaliciones posibles determinan las estrategias que pueden seguir las fracciones parlamentarias en su trabajo legislativo. Pero dentro de las posibilidades abiertas no todas se concretan. La teora de coalition building seala que los partidos ms cercanos en el plano ideolgico y programtico son los que tienden a coaligarse (Lijphart, 1984 y Axelrod, 1970). Esto no siempre es cierto: las coaliciones pueden tener motivaciones distintas a las de la consistencia ideolgica, por ejemplo, pueden estar motivadas por estrategias electorales, intercambios a futuro o cargos en el gobierno. Qu resultados arroja la experiencia de Mxico?
El cuadro 7 muestra el nmero total de votaciones en el pleno llevadas a cabo en cada una de las legislaturas de los gobiernos sin mayora.12 Es importante destacar que el nmero de votaciones no coincide con el nmero de iniciativas ni de dictmenes, ya que varias iniciativas pueden estar contenidas en un dictamen y distintos artculos de un dictamen pueden reservarse para ser votados de manera independiente.
CUADRO 7. Votaciones en las iniciativas de reforma (1997-2006)
Legislatura
LVII
Constitucionales 22 10 38
Ordinarias 192 284 635
Total 214 294 673
(1997-2000)
LVIII
(2000-2003)
LIX
(2003-2006)
Fuente: Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados.
Las coaliciones formadas en estas votaciones mostraron patrones de conducta interesantes pero no presentan variaciones sustanciales entre una y otra legislatura. Sorprendentemente, en los tres periodos aqu analizados, la coalicin ms frecuente fue la de todos los partidos. En la LVII Legislatura, que contaba con cinco partidos, 42 por ciento de las votaciones (89) incluy a todos los partidos con representacin en el Congreso. El porcentaje para las LVIII y LIX legislaturas, con ocho y seis partidos, respectivamente, fue de 53 y 69 por ciento (157 y 463) (cuadro 8). Para el caso de la LVII Legislatura, la siguiente coalicin ms frecuente fue la de PRI-PAN (16%), seguida por PAN-PRD-PVEM-PT (14%) y PRI-PANPVEM-PT (7%). Estos nmeros muestran la baja incidencia de coaliciones en contra del partido en el gobierno. De hecho slo en 31 votaciones de 214 se unific la oposicin en contra del PRI. El resto de las coaliciones (20%) se reparti entre once combinaciones. De stas, vale la pena des-
Para la LVII Legislatura slo contamos con los dos ltimos aos del trabajo legislativo, pues no fue sino hasta septiembre de 1998 cuando, por ley, se instalaron tableros electrnicos para computar pblicamente las votaciones nominales en el pleno.
12
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CUADRO 8. Porcentaje de coalicin de todos los partidos*
(Total de votaciones en el pleno)

Legislaturas
LVII
Constitucionales 11 (50) 6 (60) 23 (61)
Ordinarias 78 (41) 151 (53) 440 (69)
Totales 89 (42) 157 (53) 463 (69)
(1997-2000)
LVIII
(2000-2003)
LIX
(2003-2006)
Fuente: Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, en: http://gaceta.diputados.gob.mx. *Porcentajes entre parntesis.
tacar que en siete ocasiones el PRI consigui imponer su decisin aun cuando todos los otros partidos votaron en sentido opuesto. Esto lo logr gracias a inasistencias o votacin diferenciada en otros partidos (anexo 1). En la LVIII Legislatura haba ocho partidos con representacin en la Cmara de Diputados. Por lo tanto, el nmero de coaliciones posibles aument notablemente. Sin embargo, dado que los tres partidos ms pequeos slo contaban con ocho diputados en conjunto y no podan hacer la diferencia en una votacin, tiene sentido excluirlos de las coaliciones formadas. Partiendo de esta base, la coalicin ms frecuente esto es, la de todos los partidos con capacidad de alterar una votacin sube a 75 por ciento (223). En este caso la segunda coalicin ms frecuente es la de PRIPAN-PVEM con 5 por ciento (15). El resto de las coaliciones, 20 por ciento (58), se divide en 12 combinaciones distintas (anexo 1). Una vez ms, slo en seis ocasiones la oposicin se uni en contra del partido en el gobierno que en este caso ni siquiera era la primera minora. Finalmente, en la LIX Legislatura la coalicin ms frecuente fue, otra vez, la de todos los partidos con 69 por ciento (463), seguida por la de PRIPRD-PVEM-PT-CDPPN, que representa 6 por ciento (42), y las de PRI-PANPRD-PVEM-PT y PRI-PAN-PVEM, ambas con 5 por ciento. Esto es, la segunda coalicin ms frecuente es la de toda la oposicin al partido gobernante, aunque con un porcentaje muy bajo. El resto de las coaliciones, 15 por ciento (97), se divide en 22 combinaciones distintas (anexo 1). Como puede verse, los partidos en Mxico han optado por las grandes coaliciones. Los datos muestran que en el primer gobierno dividido slo 20 por ciento de las iniciativas fue aprobado por coaliciones en las que participaron menos de tres partidos. La cifra se reduce sensiblemente para
CUADRO 9. Porcentaje de coalicin de todos los partidos*
(Votaciones en el pleno por tipo de iniciativa)

Econmicas
LVII
Seguridad y justicia )38 )16 (42) )27 )25 (92) )73 )58 (79)
Polticas )50 )12** (24) )21 )19 (90) )57 )44 (77)
Varias 39) 33) (85) 100) 83) (83) 277) 199) (72)
Total 214) 89) (46) 294) 222) (75.5) 673) 463) (69)
Votaciones
87) 28) (32) 146) 95) (65) 266) 162) (61)
(1997-2000) Coalicin Todos

LVIII***
Votaciones (2000-2003) Coalicin Todos
LIX Votaciones (2003-2006) Coalicin Todos
Fuente: Base de datos de elecciones locales 1980-2005, CIDAC, en http://www.cidac.org. *Porcentajes entre parntesis. **No es la coalicin ms frecuente. PRI-PAN es la ms frecuente con 17 ocasiones equivalentes a 34 por ciento. ***Excluye a los partidos emergentes que no alcanzaron a formar grupo parlamentario (PAS, PSN y CDPPN).
el segundo y tercer gobierno dividido en los que slo 6 y 2 por ciento, respectivamente, fueron aprobados con el concurso de dos partidos.13 Por su parte, el anlisis de las votaciones en el pleno est muy lejos de sustentar la idea de coaliciones permanentes de la oposicin en contra del partido del presidente. Para la LVII Legislatura, de las 214 votaciones, el PRI partido del presidente dej de participar en 32 (15%). Para la LVIII Legislatura, de las 296 votaciones, el PAN partido del presidente no particip en 8 (3%). Finalmente, en la LIX Legislatura el PAN dej de participar en 66 ocasiones (10%) de 673. Si desglosamos las iniciativas por materia, encontramos algunas diferencias respecto a las coaliciones formadas pero el patrn es el mismo. El cuadro 9 muestra la frecuencia de coaliciones en materia econmica, de seguridad y justicia, poltica y varias para el conjunto de las votaciones en cada legislatura.
Segn la investigacin de Jones (1994, p. 201), durante los periodos de gobierno dividido las iniciativas son aprobadas con mayoras ms amplias que en los gobiernos unificados. La explicacin es que en situaciones de gobierno dividido se necesita mayor grado de acuerdo para la accin legislativa.
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Los datos arrojan resultados interesantes. Muestran que en todos los casos y para todas las materias, con la nica excepcin de las votaciones en materia poltica en la LVII Legislatura, la coalicin ms frecuente es, otra vez, la de todos los partidos. Muestran tambin que son las votaciones en materia econmica las que menor grado de consenso generan y que los rubros seguridad y justicia y varias son los ms consensuales.14 Asimismo, el anlisis desagregado de los datos sustenta la tesis de que son el PRI y el PAN los dos partidos que con mayor frecuencia se coaligan, y que el PRD es el que reporta menor grado de participacin en las coaliciones ganadoras. Vale la pena destacar que de los tres partidos con mayor representacin (PRI, PAN, PRD) el que se excluy mayor nmero de veces tanto en el total de las votaciones como en cada una de las materias, salvo el PAN en el caso de varias en la LIX Legislatura, fue el PRD. Destaca, sin duda, la oposicin del PRD a formar parte de las coaliciones en materia econmica. Las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo en los gobiernos sin mayora El principal indicador para medir la relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en los sistemas presidenciales es a travs de la aceptacin o rechazo de sus iniciativas. Pero no es la nica. En el sistema presidencial la labor legislativa del presidente no se agota en la presentacin de iniciativas. El Poder Ejecutivo puede intervenir en distintas fases del proceso legislativo. En cuanto a sus atribuciones, tiene la facultad de iniciativa (art. 71) y la de observacin o veto (art. 72). En lo que toca a sus obligaciones, estn la de promulgar y publicar las leyes aprobadas por el Congreso (art. 72), la de comparecer cuando presenta iniciativas (art. 93) y la de proporcionar la informacin requerida para el trabajo legislativo (art. 45 y 97 de la LOC). Por su parte, el Congreso interviene en las labores legislativas del Poder Ejecutivo principalmente en el apoyo o rechazo a sus iniciativas, en la facultad para el sobreseimiento del veto por dos terceras partes de los legisladores y en la de aprobar la cuenta pblica. Otros indicadores complementarios son la aprobacin de los viajes del presidente al exterior, la
14 Los anexos 2 a 5 muestran las cifras desagregadas para las coaliciones en cada uno de estos rubros y para cada una de las legislaturas.
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aprobacin de nombramientos para los rganos de autonoma estatal y los del Poder Judicial y, en el caso del Senado, los nombramientos del servicio exterior. Coaliciones en las iniciativas del Ejecutivo En un sistema presidencial las consecuencias ms importantes de un gobierno sin mayora son las que afectan a la agenda presidencial. sta se compone de un conjunto de polticas pblicas que pueden ser llevadas a cabo con las facultades e instrumentos de gobierno con los que cuenta el Ejecutivo y otro conjunto que requiere reformas a la legislacin vigente, ya sean de carcter constitucional u ordinario. En el primer caso, el xito de las polticas pblicas depende de factores tales como el buen diseo e implementacin de las polticas, as como del apoyo logrado de parte de los sectores econmicos involucrados o la neutralizacin de los intereses afectados. Tal es el caso, por ejemplo, de los programas de vivienda o de la construccin de un aeropuerto. En el segundo caso, es necesaria la cooperacin del Congreso y ella depende de factores como la posicin del partido gobernante en el Congreso, la relacin del presidente con su partido y las alianzas que puedan construirse.15 Desde el punto de vista legislativo, la agenda presidencial puede analizarse a travs de las iniciativas que el presidente y su partido envan al Congreso y la suerte que corren ah. Esta primera aproximacin, de corte cuantitativo, arroja resultados interesantes. Histricamente, el presidente fue el mayor legislador tanto por el nmero de iniciativas como por su tasa de aprobacin. Ningn actor en lo individual presentaba ms iniciativas que el presidente en la larga poca de hegemona del PRI. Adems, la tasa promedio de aprobacin de las iniciativas del Ejecutivo en las cinco legislaturas antes de la aparicin del primer gobierno sin mayora (1982-1994) fue de 97 por ciento. En contraste, la tasa de aprobacin para los tres gobiernos sin mayora ha sido de 71 por ciento en promedio (cuadro 10).16
Existen otros factores como la concentracin/dispersin de los calendarios electorales o la cercana de las elecciones federales. 16 Lo mismo ocurre en el Senado. Las tasas de aprobacin para las tres legislaturas fueron de 90, 78 y 86 por ciento.
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CUADRO 10. Iniciativas del Ejecutivo en Cmara de Diputados

LVII LVIII LIX
(1997-2000) Presentadas Aprobadas Pendientes Rechazadas Tasa de aprobacin (%) 32 27 4 1* 84
(2000-2003) 60 47 12 1** 78
(2003-2006) 44 23 19 2*** 53
Fuente: Base de datos de elecciones locales 1980-2005, CIDAC, en: http://www.cidac.org. No incluye permisos, nombramientos, ni monedas conmemorativas. *Corresponde a la miscelnea fiscal de 1997. **Ley Orgnica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (parte de la Nueva Hacienda Pblica). ***Fueron rechazadas en comisiones y no llegaron al pleno (una sobre la Ley General de Educacin y la otra sobre las facultades del Legislativo para legislar sobre lmites y requisitos para investigar en materia de seguridad nacional, precisando las facultades del Ejecutivo al respecto).
Durante la LVII Legislatura, el presidente Zedillo envi un total de 32 iniciativas a la Cmara de Diputados, de las cuales 27 fueron aprobadas, cuatro quedaron pendientes y una fue rechazada; esto equivale a una tasa de 84 por ciento de eficiencia legislativa. En la LVIII Legislatura, el presidente Fox present 60 iniciativas, de las cuales se aprobaron 47, se rechaz una y 12 quedaron pendientes. La tasa de eficiencia legislativa fue de 78 por ciento. Finalmente, en la LIX Legislatura se presentaron 44 iniciativas, se aprobaron 23, quedaron pendientes 19 y fueron rechazadas dos. La tasa de xito fue de 53 por ciento. La tasa promedio para las tres legislaturas es de 71 por ciento. La conclusin a partir de este anlisis cuantitativo es que si bien la tasa de xito legislativo del presidente ha disminuido como efecto de la prdida de mayora por parte de su partido, no se sustenta la idea de una obstaculizacin sistemtica al Ejecutivo. Estos datos son similares a los de otros pases presidenciales con sistemas multipartidistas. Por ejemplo, en Brasil (1986-1998) la tasa de aprobacin promedio para las iniciativas del Ejecutivo fue de 72 por ciento; para Chile (1990-2000), de 69 por ciento; para Argentina (19832000), de 64 por ciento, y para Uruguay (1985-2000), de 57 por ciento (Saiegh, 2005, p. 32). Por su parte, el anlisis de las votaciones en el pleno y la conformacin de coaliciones estn muy lejos de sustentar la idea de alianzas permanentes de la oposicin en contra de las iniciativas del Ejecutivo. El cuadro 11
CUADRO 11. Iniciativas del Ejecutivo y coaliciones ms frecuentes

LVII
Legislatura (1997-2000) % 31 17 13 10 10 5 86
LVIII
Legislatura* (2000-2003) % 63 8 8 6
LIX
Legislatura (2003-2006) % 52 13 5 4 4 3 81
Coalicin Todos PRI, PAN PAN, PRD, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM PRI, PAN, PVEM, PT
PRI
Coalicin Todos PRI, PAN, PVEM PRI, PAN, PRD, PT PRI, PAN
Coalicin Todos PRI, PRD, PVEM, PT, CONV PRI, PAN, PVEM PRI, PAN, PVEM, CONV PRI, PAN, PVEM, PT PRI, PAN Total
TOTAL
Total
85
Fuente: Elaboracin propia con informacin en: http://www.diputados.gob.mx/Votaciones.htm. Nota: El partido del presidente en negritas. *En esta legislatura se calculan las coaliciones a partir de grupos parlamentarios, esto es, se excluye a los partidos que no alcanzaron a formarlo. Es coalicin de todos slo si por lo menos un miembro de cada bancada estaba presente y la mayora de todas las bancadas vot en el mismo sentido. Es decir, si toda la bancada no asisti a la votacin, no pudo estar en la coalicin. No se toma en cuenta la votacin de los diputados independientes.
muestra las coaliciones ms frecuentes para las iniciativas del presidente en las tres legislaturas bajo estudio. Al igual que en el anlisis general, la coalicin ms frecuente fue la de todos los partidos. Del cuadro 11 se desprende que la coalicin de todos los partidos es de 31 por ciento para la LVII Legislatura, de 63 por ciento para la LVIII y de 52 por ciento para la LIX. Al desglosar el anlisis observamos que en materia econmica en las LVII, LVIII y LIX legislaturas, la coalicin ms frecuente fue la de todos los partidos con 27, 56 y 48 por ciento, respectivamente. Lo mismo ocurre en el rubro de varias con 100, 90 y 87 por ciento. En materia poltica, la coalicin ms frecuente fue la de todos los partidos para la LVIII y LIX legislaturas (80 y 100 por ciento, respectivamente), y en materia de seguridad y justicia (71 y 58 por ciento). En estas dos materias, para la LVII Legislatura, la coalicin ms frecuente fue la de PRIPAN-PVEM y la de PRI-PAN-PVEM-PT. Por su parte, confirmando la tendencia de que el PRD es el partido que ms se excluye de las coaliciones formadas en el Congreso, encontramos el mismo comportamiento respecto a las votaciones de las iniciativas del presidente. Lo mismo ocurre si se analiza el comportamiento de los grupos parlamentarios en cada una de las materias (anexo 6).
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Exclusin de partidos en coaliciones ganadoras LVII, LVIII y LIX legislaturas

GRFICA 2.
Nmero de veces que se excluye de la votacin a:
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 44 37 32 30
15
13 9 1 LVII PAN LVIII PRI PRD LIX 10
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, en: http://gaceta.diputados.gob.mx.
Por su parte, la percepcin generalizada de que el PAN, durante la administracin foxista, fue un partido rebelde frente a su presidente tampoco encuentra sustento. Finalmente es necesario mencionar que las iniciativas en las que tiene inters el presidente o incluso que pueden ser consideradas parte de la agenda presidencial no siempre son presentadas por el propio Ejecutivo. Hay algunas que son presentadas por el partido en el gobierno y otras, incluso, por algn partido de oposicin. Tal fue el caso, por ejemplo, de la Ley de Seguridad Nacional, que para incrementar sus posibilidades de aprobacin fue presentada por el PRI. Presupuesto Mencin aparte requiere el anlisis del presupuesto por el doble motivo de que es obligacin y facultad exclusiva del Ejecutivo mandar las iniciativas presupuestales y porque constituye el principal instrumento de poltica pblica del presidente. Las iniciativas en materia presupuestal no se limitan a la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de la Federacin; incluyen tambin la Ley Fe242 Poltica y gobierno
deral de Derechos, la llamada miscelnea fiscal y la Ley de Coordinacin Fiscal. Todas estas iniciativas constituyen el paquete presupuestario.17 A diferencia de lo que ocurra en el pasado, la aparicin de los gobiernos divididos vino a complicar el proceso de presupuestacin. As lo revela claramente el hecho de que en 1997 la miscelnea fiscal fuera rechazada por el llamado G-4 (PAN-PRD-PVEM-PT) y en 1999 ocurriera lo mismo con el presupuesto de egresos que tuvo que volver a ser votado a partir de un nuevo proyecto. En el caso de Fox, la dinmica fue distinta. En su primera legislatura, la mayora de las iniciativas presupuestales fueron votadas en lo general prcticamente por unanimidad. En su segunda legislatura (2003-2006), el paso de las iniciativas requiri de mltiples votos particulares y largas negociaciones. Adems, en 2004, la oposicin se unific para modificar de manera radical las iniciativas de ingresos y egresos en comisiones y votarlas favorablemente en el pleno. Ante tal situacin, el presidente utiliz, por primera vez desde los aos veinte, el veto, mismo que caus una controversia constitucional que, al final, se resolvi de forma favorable para el presidente. El alto grado de consenso que muestran las votaciones generales es, sin embargo, engaoso. Tanto los artculos reservados en cada iniciativa como los votos particulares demuestran la dificultad para llegar a acuerdos. Adems, como lo revelan las votaciones del partido del presidente PAN en contra de la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos de diciembre de 2004, las modificaciones a las iniciativas en comisiones fueron de tal envergadura que, de hecho, anulaban el sentido de la iniciativa presidencial.
17 Las reformas al proceso de presupuestacin se dieron en la LIX Legislatura. Por iniciativa del PRI, se cambi la fecha en la que el presupuesto debe enviarse al Congreso. Hasta el 2004 las iniciativas presupuestales deban ser mandadas al Congreso a ms tardar el 15 de noviembre del ao previo al ejercicio presupuestal. Despus de la reforma publicada el 30 de julio de 2004 la fecha de presentacin del presupuesto se adelant al 8 de septiembre, dando a los legisladores ms tiempo para el anlisis y discusin de estas importantes iniciativas. Adicionalmente, se estipul que el Congreso deba aprobar el presupuesto a ms tardar el 15 de noviembre del ao previo al ejercicio presupuestal. Si bien esta reforma constituy un avance, la nueva legislacin sigue adoleciendo del mismo vicio que la anterior en el sentido de que no se estipula qu ocurrira si llegada la fecha los legisladores no aprueban el presupuesto. Esto es, seguimos siendo prcticamente el nico pas del mundo que no tiene un mecanismo para destrabar la eventualidad de que los legisladores no se pusieran de acuerdo en el presupuesto. Ms adelante, en abril de 2006, se public una nueva reforma que, entre otras cosas, obliga al Ejecutivo a presentar los Criterios de Poltica Econmica a ms tardar el 1 de abril del ao en que deber aprobarse el presupuesto.
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Agenda presidencial Si bien el anlisis cuantitativo impide sustentar la franca obstruccin de la oposicin a la agenda presidencial, un panorama muy distinto puede desprenderse del anlisis cualitativo. La agenda presidencial no puede juzgarse nicamente desde el punto de vista de cuntas iniciativas fueron aprobadas. El anlisis cuantitativo esconde tras sus nmeros y cifras agregadas al menos tres cuestiones esenciales para determinar si la agenda presidencial ha sido bloqueada por los partidos de oposicin. Primero, el anlisis cuantitativo no permite una evaluacin del grado de relevancia de las iniciativas aprobadas, pendientes y rechazadas para la agenda presidencial. Segundo, por su naturaleza, no toma en cuenta las iniciativas que, por tener la certeza de que no sern aprobadas, simplemente no son enviadas para su discusin en el Congreso. Tercero, al tomar el origen de la iniciativa como punto de partida, no contempla los cambios que sufren las propuestas en el proceso legislativo.18 Es razonable postular que todas las iniciativas enviadas por el Ejecutivo conforman la agenda presidencial, pero tambin lo es que algunas son mucho ms relevantes que otras. La relevancia puede desprenderse tanto de los discursos y declaraciones presidenciales como de la prioridad que se otorga a la negociacin de estas iniciativas. El anlisis cualitativo nos permite hacer compatible el hecho de que bajo los gobiernos divididos no ha habido una baja importante en la productividad legislativa e incluso una cada moderada en la tasa de aprobacin de las iniciativas del Ejecutivo, con la idea de que los presidentes que han enfrentado un Congreso sin mayora para su partido han visto impedido el paso de iniciativas centrales de la agenda presidencial. Tal es el caso de las reformas fiscal y energtica de los gobiernos de Zedillo y Fox, y de las de seguridad y justicia, electoral, laboral y derechos humanos, en el caso de Fox.19
18 A ello habra que agregar un anlisis de las iniciativas en el Congreso que el Ejecutivo desea contener, esto es, evitar su discusin y eventual aprobacin. Este tipo de anlisis revelara la capacidad del Ejecutivo para detener iniciativas por compromiso o por que son contrarias al proyecto presidencial. 19 Estas iniciativas normalmente no llegan al pleno de las cmaras. La mayora quedan pendientes, aunque en algunos casos reciben dictamen negativo. Durante los tres gobiernos sin mayora slo dos iniciativas del Ejecutivo fueron rechazadas en el pleno (vase cuadro 12).
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Poltica y gobierno
Finalmente, y como se mencion antes, adems del destino de las iniciativas de los presidentes, existen otros indicadores que expresan el tipo de relacin que priva entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.20 Entre ellos destacan las observaciones que el Ejecutivo tiene derecho a presentar ante leyes aprobadas por el Congreso. El veto presidencial es un instrumento que existe en la mayora de los sistemas presidenciales, cuyo propsito es detener o suspender la entrada en vigor de un proyecto de ley o decreto aprobado por el Poder Legislativo. En nuestro sistema poltico se ejerci con cierta liberalidad entre 1917 y 1952 con 255 vetos, para despus caer en desuso. Entre 1952 y 1970 el veto fue utilizado en 18 ocasiones y de 1970 a 2000 los presidentes no utilizaron el recurso ni una sola vez (Weldon, 1997; Magar y Weldon, 2001). En contraste, Fox recurri al veto presidencial en 16 ocasiones. El veto es utilizado normalmente en una de dos situaciones: iniciativas o partes de una iniciativa que el Ejecutivo juzga nocivas por su impacto, o modificaciones a una iniciativa que terminan por desfigurar el sentido o propsitos originales (anexo 7). Hay ocasiones, incluso, en las que el veto es utilizado en iniciativas cuyo origen es el propio Ejecutivo. Y cabe mencionar que en ningn caso el veto fue sobresedo. Otro indicador de la relacin son las controversias constitucionales que cada uno de los poderes puede interponer en contra del otro. No contamos con una serie de tiempo al respecto pero, en las tres legislaturas aqu analizadas, los poderes Ejecutivo y Legislativo recurrieron a este expediente en 14 ocasiones. En contraste, en la ltima legislatura de gobierno unificado (1994-1997) no se present ni una sola controversia. Cohesin partidaria En ocasiones se usan indistintamente los conceptos de cohesin y disciplina partidaria. Sin embargo, existe una diferencia tanto en su definicin como en su medicin. Mientras que la disciplina hace referencia a la obediencia o sujecin del legislador a lo dispuesto por el lder del partido o de la fraccin parlamentaria, la cohesin alude al sentido mayoritario del
20 Entre ellos estn los instrumentos internacionales, los permisos de viaje, los nombramientos, las comisiones de investigacin, los exhortos y los puntos de acuerdo.
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voto de una fraccin parlamentaria. En el caso de la disciplina parlamentaria la medicin revela el nmero de legisladores que votan en sentido contrario o se abstienen de votar en el sentido del mandato del lder. En el caso de la cohesin, lo que se mide es la orientacin de la mayora y el porcentaje de legisladores que se apartan de esa direccin. Medir la disciplina partidaria requiere contar con informacin no disponible sobre las iniciativas en las que se dict lnea partidaria y sobre aquellas en las que se liber al legislador para votar a conciencia. Por su parte, medir la cohesin partidaria supone dilucidar el sentido mayoritario (50% + 1) de la votacin de la fraccin parlamentaria, estimar el porcentaje de los diputados que no votaron en el mismo sentido que la mayora y, adicionalmente, calcular el rango de diputados disidentes en aquellas votaciones en las que se present el fenmeno de disidencia. Una primera aproximacin para medir la cohesin partidaria es la de computar el porcentaje de iniciativas en el que el fenmeno de la disidencia se present. Del total de votaciones en cada una de las legislaturas aqu analizadas, el PRI present disidencia en 26 por ciento de las iniciativas en la LVII Legislatura, en 68 por ciento en la LVIII y en 77 por ciento en la LIX. Las cifras para el PAN son de 67, 50 y 25 por ciento para cada una de las legislaturas, y para el PRD son de 58, 24 y 52 por ciento (anexo 8). El primer dato interesante es que la disidencia disminuye o aumenta en relacin con su estatus como partido del presidente. El porcentaje de disidencia del PRI (20%) fue notablemente menor en el primer gobierno sin mayora cuando era partido del presidente. Exactamente lo mismo ocurri con el PAN cuando dej de ser partido de oposicin y pas a ser el partido en el gobierno. Mientras que en la LVII Legislatura (1997-2000) el PAN present una disidencia de 50 por ciento, en la LIX Legislatura sta disminuy a 25 por ciento. En trminos generales, el nmero ms elevado de votaciones en las que se presenta el fenmeno de la disidencia es en materia econmica.21 Sin embargo, los datos pueden dar una impresin equivocada sobre la magnitud del fenmeno, ya que no dan cuenta del nmero de diputados que se apartan de la mayora de la fraccin en cada iniciativa votada. Por ello es indispensable discriminar entre una iniciativa en la que slo hubo
21
La excepcin es el PRD en la LIX Legislatura en el rubro de varias.

Poltica y gobierno
246
CUADRO 12. Porcentaje promedio de diputados disidentes / Iniciativas en las que hubo disidencia
Tipo de iniciativa Econmica Seguridad y justicia Poltica Varias Todas Econmica Seguridad y justicia Poltica Varias Todas Econmica Seguridad y justicia Poltica Varias Todas
PRI LVII
PAN
PRD
Legislatura (1997-2000) 11.84 4.06 0.92 7.88 7.93 6.44 1.80 4.35 7.17 6.13 3.19 1.58 2.09 3.53 2.96 8.95 9.71 12.46 6.42 9.58 14.45 4.63 22.39 8.52 12.26 3.91 6.25 4.43 4.55 4.48
1.71 1.43 0.92 1.32 1.40

LVIII
Legislatura (2000-2003)
7.39 2.48 4.76 3.95 5.88

LIX
Legislatura (2003-2006)
7.20 2.70 2.09 3.82 4.93
uno o pocos diputados disidentes de una en la que la disidencia alcanz, por ejemplo, 40 por ciento de la bancada. La desagregacin de los datos arroja una perspectiva muy distinta. El promedio de disidencia por iniciativa es una medicin ms precisa de la cohesin de las fracciones parlamentarias. El cuadro 12 muestra una imagen de bancadas parlamentarias altamente cohesivas, siendo el PRI con el menor promedio de disidencia en las dos primeras legislaturas (1.4 y 5.8%), aunque con el mayor en la LIX (4.93%). Tambin es interesante constatar que en los aos en los que el PRI fue el partido en el gobierno present un promedio de disidencia mucho menor que en aos posteriores. El cuadro 13 muestra de manera todava ms simple el fenmeno de la disciplina de los legisladores respecto a sus bancadas.
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Ma. Amparo Casar
Las conclusiones anteriores concuerdan con el ndice de Rice, diseado precisamente para medir la cohesin partidaria. El ndice de Rice (Ir) se calcula a travs de la diferencia del porcentaje mayoritario (Vmay) y el porcentaje minoritario (Vmin) del voto de una fraccin parlamentaria: Ir = Vmay-Vmin. Puede tomar valores de 0 a 100, donde los valores cercanos a 0 denotan una cohesin partidaria muy baja y los cercanos a 100 un alto grado de cohesin. Los valores del ndice de Rice comprueban, una vez ms, que el Congreso mexicano tiene fracciones parlamentarias altamente disciplinadas.
CUADRO 13. Rangos de diputados disidentes
Diputados disidentes
LVII
PRI LVIII LIX LVII
PAN LVIII LIX LVII
PRD LVIII LIX
De 1 a 5 De 6 a 10 De 11 a 20 De 21 a 30 De 31 a 40 De 41 a 50 51 o ms
49 03 02 01 00 00 00
135 020 020 005 007 002 010
383 041 040 019 007 008 019
95 13 18 05 03 04 05
98 15 12 05 04 02 10
151 007 002 002 001 002 004
77 11 13 12 02 04 05
50 06 12 00 03 00 00
302 029 012 005 005 0v0 000
La cohesin partidaria es una variable importante por su impacto en dos frentes ntimamente vinculados: la formacin de coaliciones ganadoras y las estrategias disponibles para alcanzarlas. Ah donde hay cohesin, la unidad polticamente relevante es la fraccin parlamentaria. En sentido contrario, donde la cohesin partidaria es baja, la unidad polticamente relevante es el legislador. En el primer caso, el interlocutor es el lder de la fraccin (o del partido segn las condiciones polticas); en el segundo, el individuo. Al final, las ventajas o desventajas de la cohesin dependern del nmero de partidos con representacin en el Congreso y de la distribucin de los asientos entre ellos. Por ejemplo, en un sistema bipartidista la cohesin partidaria disminuye sensiblemente las posibilidades de xito de las iniciativas del partido gobernante si ste es minoritario. En un sistema tri248 Poltica y gobierno
CUADRO 14. ndice medio de Rice
Tipo de iniciativa Econmica Seguridad y justicia Poltica Varias Total Econmica Seguridad y justicia Poltica Varias Total Econmica Seguridad y justicia Poltica Varias Total
PRI PAN LVII Legislatura (1997-2000) 99.29 87.76 98.95 94.01 99.63 90.25 99.12 87.47 99.28 89.4 LVIII Legislatura (2000-2003)
PRD
89.71 89.78 83.17 93.09 88.81 91.49 97.26 93.60 97.10 94.08 96.23 93.67 93.94 95.14 95.31
88.36 96.88 92.75 95.97 92.05 88.58 95.63 96.91 94.34 92.42
92.85 98.27 96.69 93.69 93.91 98.24 99.13 99.08 98.34 98.45
LIX Legislatura (2003-2006)
partidista, como el mexicano, la cohesin puede ser ventajosa si la distribucin de curules es relativamente pareja, pero puede obstaculizar la formacin de una coalicin ganadora si el partido del presidente se acerca por s solo a la mayora necesaria para aprobar una iniciativa. En este caso, le resultara ms sencillo y rentable convencer al reducido nmero de diputados faltante para obtener esa mayora. Conclusiones Desde la aparicin de los gobiernos sin mayora, encontramos regularidades en el trabajo del Congreso, en el comportamiento de los legisladores y en la conducta de las fracciones parlamentarias: crecimiento constante
Poltica y gobierno
249
Ma. Amparo Casar
del nmero de iniciativas presentadas, disminucin del nmero de iniciativas cuyo origen es el Ejecutivo, oposicin a buena parte de los proyectos centrales del gobierno en turno, coaliciones ad hoc determinadas fundamentalmente por el tema en cuestin, predominancia de la coalicin de todos los partidos, menor grado de participacin del PRD en las coaliciones legislativas, importancia creciente de los partidos emergentes y alto grado de cohesin partidaria. Tambin encontramos conductas que no se haban presentado con anterioridad: confrontacin pblica entre los poderes, observaciones (vetos) por parte del Ejecutivo, multiplicacin de exhortos como forma de presin poltica, negacin de permisos para que el presidente se ausente del pas, no ratificacin de nombramientos del presidente y controversias constitucionales presentadas ante la Corte. Las tres legislaturas (nueve aos) de gobiernos sin mayora constituyen apenas una primera muestra del comportamiento de los partidos en el parlamento. La serie de tiempo que hasta el momento se puede construir no es suficiente para tener conclusiones robustas, pero puede afirmarse que los problemas que enfrenta el sistema poltico mexicano y los patrones de comportamiento parlamentario no difieren demasiado del resto de los pases de ms larga data democrtica. Por primera vez en su historia, Mxico dej de ser un caso de excepcin para pasar a ser un pas ms de la muestra de los sistemas presidenciales en la literatura sobre poltica comparada. Mxico pas a confirmar buena parte de las conclusiones que aos antes se haban postulado para las democracias presidenciales: las elecciones libres, justas y equitativas aunadas a un sistema de representacin proporcional conducen a sistemas multipartidistas y a gobiernos de minora. A mayor fragmentacin partidaria, menor la fraccin del partido del presidente. La composicin del Congreso que depende no slo de la voluntad de los electores sino tambin de las reglas electorales es determinante para el desempeo del gobierno. Existen normas que fomentan la cooperacin y otras que la inhiben. El comportamiento de los legisladores su disciplina y cohesin son variables definitivas en el destino de las iniciativas. Los sistemas presidenciales presentan patrones de coalicin menos estables que otros sistemas en los que las alianzas son indispensables para formar gobierno. En trminos del desempeo legislativo y del comportamiento tanto de los grupos parlamentarios como de los legisladores en lo individual tampoco se registran grandes diferencias con las legislaturas de otros pa250 Poltica y gobierno
ses latinoamericanos. De hecho, Chasquetti (2001) tiene razn en concluir que lo que observamos en Amrica Latina Mxico incluido en los aos noventa no es inestabilidad sino pasos hacia la consolidacin democrtica. A pesar de haber dejado de ser un caso excepcional, Mxico, como cualquier otro sistema, tiene particularidades que lo distinguen. Una primera diferencia es que, en lo fundamental, Mxico no ha cambiado la configuracin estructura y atribuciones de sus poderes. A diferencia de la mayor parte de los sistemas presidenciales de Amrica Latina en donde las constituciones han sido reformuladas para adecuarlas a las nuevas situaciones de pluralidad y, en particular, a las fuerzas polticas que reinstauraron la democracia, Mxico ha sido conservador y la reforma de las instituciones polticas se ha limitado bsicamente al mbito electoral. Desde la ascensin de la democracia electoral, el Congreso ha estado dividido en tres grandes formaciones polticas de fuerza desigual pero determinante y un nmero de partidos emergentes que ha variado de cinco a ocho. Si bien sus votos han sido codiciados, ninguno de ellos ha sido determinante por s solo para definir las votaciones en el pleno.22 El nmero efectivo de partidos (NEP) ha pasado de 1.4 en los aos sesenta a 3.6 en 2006. Mxico pertenece entonces a los pases de multipartidismo moderado en los que el partido del presidente no suele obtener la mayora congresional suficiente para hacer valer sus preferencias de poltica pblica en la agenda legislativa sin la cooperacin de otro(s) partido(s). Este cambio, hay que insistir, no ha ido acompaado de cambios igualmente relevantes en la configuracin de los poderes y en las normas que regulan su relacin. La pluralizacin del Congreso ha revolucionado, sin necesidad de alterar las atribuciones constitucionales del Ejecutivo y el Legislativo, las capacidades de cada uno de estos poderes. En el viejo rgimen la autonoma e independencia del Poder Legislativo, a pesar de estar inscritas en la Constitucin, simplemente no podan materializarse. Una vez que el Congreso se pobl de partidos con la suficiente fuerza numrica para impulsar iniciativas propias y/o para modificar o frenar las del Ejecutivo y su partido, tanto el estatus del Congreso como las relaciones entre ambos poderes cambiaron de raz.
22 De las mil 181 coaliciones formadas en estas tres legislaturas, solamente nueve se han definido por la unin de una de las tres fuerzas polticas mayores con uno de los partidos emergentes.
Poltica y gobierno
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Ma. Amparo Casar
Del lado del Ejecutivo comenzaron a aparecer preocupaciones que nunca antes haban estado presentes. Entre ellas destacan: la viabilidad del programa gubernamental y el poder de la oposicin para obstaculizarlo, el alcance de sus poderes y de su responsabilidad, su capacidad para fijar la agenda y el balance necesario entre aquellos proyectos que requieren la aprobacin del Congreso y los que pueden implementarse sin su cooperacin, su libertad de nombramiento. Por el lado del Congreso, tambin, aparecieron nuevas preocupaciones. La lucha para hacer valer y ampliar sus facultades, la importancia de la normatividad interna de los rganos de direccin, de las comisiones y de los procedimientos parlamentarios, las relaciones bicamerales, el alcance de sus facultades, el dilema de cooperar o no con el Ejecutivo y la imagen de los legisladores ante la sociedad que representan. Todo esto puso en primer plano tanto el estudio cientfico del impacto de las normas y las instituciones como el arte de la negociacin poltica. De esta manera, hace ya ms de una dcada se ha venido reflexionando sobre la necesidad de una reforma poltica del Estado que aborde, entre otras cosas, los mtodos que determinan el acceso a los puestos de eleccin popular y la composicin del Congreso, las facultades de ambos poderes, sus reas de traslape, los incentivos a la cooperacin y las diversas reas que podran llevar a crisis polticas que no encuentran mecanismos claros de resolucin del conflicto. Al inicio de este artculo se plante que el estudio riguroso del Congreso y del comportamiento de los legisladores era indispensable no slo para llenar una laguna en el anlisis poltico sino tambin como gua para sustentar la necesidad y direccin de las reformas. Las conclusiones que se derivan de los datos analizados pueden servir como punto de partida para elaborar esa agenda, partiendo siempre de la premisa de que el sistema presidencial tiene como precondicin la colaboracin entre poderes pero no los mecanismos para garantizarla. Habr reformas que nos acerquen al propsito pero no est en su lgica el resolverlo. Pg Referencias bibliogrficas Axelrod, Robert (1970), Conflict of Interest: A Theory of Divergent Goals with Applications to Politics, Chicago, Markham. Aziz, Alberto (2002), Gobiernos divididos: Entre la Reforma y la polariza252 Poltica y gobierno
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Ma. Amparo Casar
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ANEXO 1.
Coaliciones en las votaciones de la Cmara de Diputados Todas las votaciones

LVII
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas 41.59 15.89 14.49 7.48 6.54 3.27 2.80 2.34 1.40 1.40 0.93 0.47 0.47 0.47 0.47 100 6.67
Coalicin Todos
PRI, PAN PAN, PRD, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM PRI PRI, PAN, PRD PRI, PRD, PT PRI, PRD, PVEM, PT PRI, PT PRI, PAN, PRD, PVEM PRI, PAN, PRD, PT PRI, PVEM, PT PRI, PVEM PAN, PRD, PT
Frecuencia de coaliciones 89 34 31 16 14 7 6 5 3 3 2 1 1 1 1 214 14.27 23.26
Total Promedio
Poltica y gobierno
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Ma. Amparo Casar
Coaliciones en las votaciones de la Cmara de Diputados (Contando slo los grupos parlamentarios)
LVIII
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas 75.51 5.10 3.74 3.06 3.06 2.38 2.04 2.04 0.68 0.68 0.68 0.34 0.34 0.34 100 7.14
Coalicin Todos
PRI, PAN, PVEM PRI, PAN, PRD, PT PRI, PAN PRI, PAN, PVEM, PT PAN PRI, PRD, PVEM, PT PRI, PAN, PRD, PVEM PAN, PVEM PAN, PRD, PVEM, PT PRI, PRD, PT PAN, PRD PAN, PRD, PVEM PRI, PAN, PRD
Frecuencia de coaliciones 222 15 11 9 9 7 6 6 2 2 2 1 1 1 294 21.00 58.01
Total Promedio
256
Poltica y gobierno
LIX
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas 68.80 6.24 5.35 5.20 3.12 2.08 1.34 1.04 1.04 1.04 1.04 0.45 0.45 0.45 0.30 0.30 0.30 0.30 0.15 0.15 0.15 0.15 0.15 0.15 0.15 0.15 100 3.85
Coalicin Todos PRI, PRD, PVEM, PT, CONV PRI, PAN, PRD, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM PRI, PAN, PVEM, CONV PRI, PAN, PRD, PVEM, CONV PRI, PRD, PVEM, PT PRI, PRD, PT, CONV PRI, PAN PRI, PAN, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM, PT, CONV PAN, PVEM PAN, PRD, PT PRI, PRD, PT PAN, PRD, PT, CONV PRI, PVEM PRI, PAN, CONV PRI, PAN, PRD, PVEM
PAN PAN, PRD PAN, PRD, PVEM, PT, CONV PRI, PVEM, CONV PRI, PVEM, PT, CONV PRI, PRD, PVEM, CONV PRI, PAN, PT PRI, PAN, PRD, PT
Frecuencia de coaliciones 463 42 36 35 21 14 9 7 7 7 7 3 3 3 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 673 25.88 89.93
Total Promedio
Poltica y gobierno
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Ma. Amparo Casar
ANEXO 2.
Coaliciones en las votaciones de la Cmara de Diputados En materia econmica

LVII
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas econmicas 32.18 20.69 19.54 6.90 4.60 3.45 3.45 3.45 1.15 1.15 1.15 1.15 1.15 100 7.69
Coalicin Todos
PAN, PRD, PVEM, PT PRI, PAN PRI PRI, PAN, PVEM PRI, PT PRI, PRD, PT PRI, PRD, PVEM, PT PAN, PRD, PT PRI, PVEM PRI, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM, PT PRI, PAN, PRD, PT
Frecuencia de coaliciones 28 18 17 6 4 3 3 3 1 1 1 1 1 87 6.69 8.65
Total Promedio
258
Poltica y gobierno
LVIII
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas econmicas 65.07 8.22 6.85 4.79 4.11 3.42 2.74 1.37 0.68 0.68 0.68 0.68 0.68 100 3.23
Coalicin Todos (PRI, PAN, PRD, PVEM, PT)

PRI, PAN, PVEM PRI, PAN, PRD, PT PRI, PAN PAN PRI, PAN, PVEM, PT PRI, PAN, PRD, PVEM PAN, PRD, PVEM, PT PAN, PRD PAN, PRD, PVEM PRI, PAN, PRD PRI, PRD, PVEM, PT PAN, PVEM
Frecuencia de coaliciones 95 12 10 7 6 5 4 2 1 1 1 1 1 146 11.23 25.44
Total Promedio
Poltica y gobierno
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LIX
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas econmicas 60.90 9.40 8.27 3.01 2.63 2.26 1.88 1.88 1.50 1.50 1.13 1.13 1.13 0.75 0.75 0.38 0.38 0.38 0.38 0.38 100 5
Coalicin Todos PRI, PAN, PVEM PRI, PRD, PVEM, PT, CONV PRI, PAN, PRD, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM, CONV PRI, PAN, PVEM, PT PRI, PAN PRI, PAN, PVEM, PT, CONV PRI, PRD, PT, CONV PRI, PAN, PRD, PVEM, CONV PAN, PVEM PAN, PRD, PT PRI, PRD, PVEM, PT PAN, PRD, PT, CONV PRI, PAN, PRD, PVEM PAN, PRD PAN, PRD, PVEM, PT, CONV PRI, PVEM, CONV PRI, PVEM, PT, CONV PRI, PAN, PT Total Promedio S
Frecuencia de coaliciones 162 25 22 8 7 6 5 5 4 4 3 3 3 2 2 1 1 1 1 1 266 13.30 35.60
260
Poltica y gobierno
ANEXO 3.
Coaliciones en las votaciones de la Cmara de Diputados En materia de seguridad y justicia (Contando slo los grupos parlamentarios)
LVII
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas de seguridad y justicia 42.11 28.95 13.16 10.53 5.26 100 20
Coalicin
Frecuencia de coaliciones
Todos PRI, PAN, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM PAN, PRD, PVEM, PT PRI, PRD, PT Total Promedio
16 11 5 4 2 38 7.60 5.77
LVIII
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas de seguridad y justicia 92.59 3.70 3.70 100 16.67
Coalicin
Todos (PRI, PAN, PRD, PVEM, PT) PRI, PAN PRI, PAN, PRD, PT Total Promedio
25 1 1 27 9.00 13.86
Poltica y gobierno
261
Ma. Amparo Casar
LIX Legislatura
Coalicin
Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas 79.45 6.85 5.48 2.74 2.74 1.37 1.37 100 14.29
Todos PRI, PAN, PVEM, CONV PRI, PAN, PRD, PVEM, PT PRI, PVEM PRI, PAN, PRD, PVEM, CONV PRI, PAN, PVEM, PT, CONV PRI, PAN, PRD, PT Total Promedio S
58 5 4 2 2 1 1 73 10.43 21.03
262
Poltica y gobierno
ANEXO 4.
Coaliciones en las votaciones de la Cmara de Diputados En materia poltica (Contando slo los grupos parlamentarios)
LVII
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas polticas 34 24 12 10 8 8 4 100 14.29
Coalicin
PRI, PAN
Frecuencia de coaliciones 17 12 6 5 4 4 2 50 7.14 5.37
Todos PRI, PAN, PRD PAN, PRD, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM PRI, PAN, PVEM, PT PRI, PAN, PRD, PVEM Total Promedio
LVIII
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas polticas 90.48 9.52 100 14.29
Coalicin Todos (PRI, PAN, PRD, PVEM, PT) PRI, PAN, PVEM, PT Total Promedio
Frecuencia de coaliciones 19 2 21 10.50 12.02
Poltica y gobierno
263
Ma. Amparo Casar
LIX
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas polticas 77.19 7.02 5.26 5.26 3.51 1.75 100 16.67
Coalicin Todos PRI, PRD, PVEM, PT, CONV PRI, PAN, PVEM PRI, PAN, PRD, PVEM, CONV PRI, PAN, PRD, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM, CONV Total Promedio
Frecuencia de coaliciones 44 4 3 3 2 1 57 9.50 16.93
264
Poltica y gobierno
ANEXO 5.
Coaliciones en las votaciones de la Cmara de Diputados En materias varias (Contando slo a los grupos parlamentarios)
Coalicin Todos PAN, PRD, PVEM, PT
PRI PRI, PAN, PVEM LVII Legislatura Frecuencia de coaliciones
Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas varias 84.62 10.26 2.56 2.56 100 25
Total Promedio
33 4 1 1 39 9.75 15.56
LVIII
Legislatura Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas varias 83 5 3 2 2 2 1 1 1 100 5.26
Coalicin Todos (PRI, PAN, PRD, PVEM, PT) PRI, PRD, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM PRI, PRD, PT PRI, PAN, PVEM, PT PRI, PAN, PRD, PVEM
PAN PAN, PVEM PRI, PAN Total Promedio
Frecuencia de coaliciones 83 5 3 2 2 2 1 1 1 100 11.11 26.99
Poltica y gobierno
265
Ma. Amparo Casar
Coaliciones en las votaciones de la Cmara de Diputados (Contando slo a los grupos parlamentarios)
LIX Legislatura
Coalicin Todos PRI, PAN, PRD, PVEM, PT PRI, PRD, PVEM, PT, CONV PRI, PAN, PVEM, CONV PRI, PAN, PVEM PRI, PRD, PVEM, PT PRI, PAN, PRD, PVEM, CONV PRI, PRD, PT PRI, PRD, PT, CONV PRI, PAN PRI, PAN, CONV
PAN PRI, PRD, PVEM, CONV PRI, PAN, PVEM, PT PRI, PAN, PVEM, PT, CONV Total Promedio
Frecuencia de coaliciones 199 22 16 8 7 6 5 3 3 2 2 1 1 1 1 277 18.47 50.31
Porcentaje de coaliciones del total de iniciativas varias 71.84 7.94 5.78 2.89 2.53 2.17 1.81 1.08 1.08 0.72 0.72 0.36 0.36 0.36 0.36 100 6.67
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Cmara de Diputados, en: http://www.diputados.gob.mx. Nota: Para efectos de comparacin se indican las cifras que corresponden al partido del presidente.
266
Poltica y gobierno
ANEXO 6.
Exclusin de partidos en coaliciones ganadoras LVII, LVIII y LIX legislaturas

Nmero de veces que se excluye de la votacin a:
35 30 25 20 15 10 5 0 LVII LVIII Econmica LIX 1 15 13 9 10 29 28 30 33
13 4 00 LVII 001 LVIII 00 LIX 0
001 LVIII Poltica
000 LIX
000 LVII
00
000 LIX
LVII
Seguridad y justicia PAN PRI PRD
LVIII Varias
Poltica y gobierno
267
Ma. Amparo Casar
ANEXO 7.
Observaciones del Ejecutivo Federal 1997-2006

Asunto Por el que remite las observaciones que hace al decreto de Ley de Desarrollo Rural Cmara de origen Fecha de presentacin Legis- Estatus al 17 latura de abril de 2006
LVIII
Cmara de 15-mar-2001 Diputados
Recibido comisiones / cmara de origen el 15-mar-2001 Recibido comisiones / cmara de origen el 14-dic-2001 Recibido comisiones / cmara de origen el 15-mar-2003
En relacin con el proyecto de Ley Cmara de 14-dic-2001 por el que se expide la Ley Federal de Diputados Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos Por el que se remiten las Cmara de 15-mar-2003 observaciones al decreto por el que Diputados se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Servicio de Administracin Tributaria Por el que se remiten observaciones Cmara de 15-mar-2003 al decreto por el que se reforman, Diputados adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas Sobre las observaciones al decreto Cmara de 2-sep-2003 por el que se reforman, adicionan y Senadores derogan diversas disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales Observaciones que el presidente Cmara de 16-mar-2004 de la repblica hace al decreto Diputados emitido por el Congreso de la Unin durante el pasado periodo de sesiones por el que se reforma el artculo 222 de la Ley General de Salud Al decreto emitido por el Congreso Cmara de 15-abr-2004 de la Unin por el que se adiciona un Senadores tercer prrafo al artculo 17 de la Ley Orgnica de los Tribunales Agrarios
LVIII
LVIII
LVIII
Recibido comisiones / cmara de origen el 15-mar-2003
LIX
Recibido comisiones / cmara de origen el 2-sep-2003 Recibido comisiones / cmara de origen el 16-mar-2004
LIX
LIX
Recibido comisiones / cmara de origen el 15-abr-2004
268
Poltica y gobierno
Observaciones del Ejecutivo Federal 1997-2006 (continuacin)

Asunto Cmara de origen Fecha de presentacin Legis- Estatus al 17 latura de abril de 2006
Al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin Al decreto por el que se expide la Ley Orgnica de la Procuradura de la Defensa del Contribuyente Al decreto por el que se reforman diversas disposiciones del captulo XII del ttulo segundo de la Ley Federal de Derechos A las reformas al Cdigo Penal Federal, Cdigo Federal de Procedimientos Penales y a la Ley General de Salud (narcomenudeo) Impuestos sobre Gasolinas (deducibilidad) Pesca y Acuacultura Sustentables Fomento a la Lectura del Libro (precio nico) Art. 27 constitucional (rea de restauracin ecolgica de la regin Lerma-Santiago-Pacfico) Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de Recursos
Cmara de 9-nov-2004 Diputados Cmara de 6-sep-2005 Senadores Cmara de 7-sep-2005 Diputados

LIX
Recibido comisiones / cmara de origen el 6-sep-2005 Aprobado con modificaciones en comisiones / cmara de origen el 18-oct-2005
LIX
Cmara de 2-mayo-2006 Senadores
LIX
Cmara de Diputados Cmara de 9-ago-2006 Diputados Cmara de 5-sep-2006 Senadores Cmara de 5-sep-2006 Senadores Cmara de 5-sep-2006 Senadores
LIX
LIX
LIX
LIX
LIX
Fuente: Sistema de Informacin Legislativa, en: http://sil.gobernacion.gob.mx.
Poltica y gobierno
269
Ma. Amparo Casar
ANEXO 8
Nmero y porcentaje de votaciones en las que hubo disidencia* LVII, LVIII y LIX legislaturas
PRI PAN PRD
Tipo de iniciativa Econmica (N = 87) Seguridad y justicia (N = 38) Poltica (N = 50) Varias (N = 39) Total (N = 214) Econmica (N = 146) Seguridad y justicia (N = 27) Poltica (N = 21) Varias (N = 100) Total (N = 294) Econmica (N = 266) Seguridad y justicia (N = 73) Poltica (N = 57) Varias (N = 277) Total (N = 673)
n 18 14 10 13 55
%
LVII LEGISLATURA
n 50 20 33 21 124
% 57.5 52.6 66.0 53.8 57.9
20.7 36.8 20.0 33.3 25.7
(1997-2000) 45 51.7 28 39 31 143 73.7 78.0 79.5 66.8
LVIII LEGISLATURA
115 17 16 51 199
78.8 63.0 76.2 51.0 67.7
(2000-2003) 81 55.5 13 8 44 146 48.1 38.1 44.0 49.7
43 8 3 17 71
29.5 29.6 14.3 17.0 24.0
LIX LEGISLATURA
211 59 42 205 517
79.3 80.8 73.7 74.0 76.8
(2003-2006) 71** 26.7 20 17 61 169 27.4 29.8 22.0 25.1
128 37 39 148 352
48.1 50.7 68.4 53.4 52.0
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados, en: http://gaceta.diputados.gob.mx. N = nmero total de iniciativas; n = iniciativas en las que hubo disidencia. *Toma en cuenta los abstencionistas. **En nueve ocasiones la bancada completa se ausent.
270
Poltica y gobierno

01 Casar 217-270

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Contenido

VOL. XV, NM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2008

ARTCULOS 221 271 315 353

RESEAS 403 406 409 412 416 419

Contenido del nmero anterior

Rafael Rojas (coord.), Cuba: hoy y maana, Arturo Lpez-Levy [205]

Los gobiernos sin mayora en Mxico: 1997-2006

Governments without Majority in Mexico: 1997-2006

Ma. Amparo Casar

VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2008

Los gobiernos sin mayora en Mxico: 1997-2006

VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2008

Ma. Amparo Casar

Los gobiernos sin mayora en Mxico: 1997-2006

0 1940 1960 % 1980 2000

Partido del presidente

Fuente: Elaboracin propia.

Ma. Amparo Casar

CUADRO 1. Gobiernos divididos (1997-2006)

122 239 125 8 6 -

Los gobiernos sin mayora en Mxico: 1997-2006

CUADRO 2. Gobiernos sin mayora

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Cmara de Diputados, en: http://www.diputados.gob.mx.

V. Fox 2000 7 (22) 4 (13) 331** (14)

Ma. Amparo Casar

VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2008

Los gobiernos sin mayora en Mxico: 1997-2006

VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2008

Ma. Amparo Casar

CUADRO 4. Iniciativas presentadas en la Cmara de Diputados (1982-2006)

Ejecutivo Senadores* Partidos Comisiones Leg. locales Varios partidos** Total

139 159 10 308

128 60 352 16 3 559

43 54 2,547 24 107 25 2,800

VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2008

Los gobiernos sin mayora en Mxico: 1997-2006

CUADRO 5. Tasa de aprobacin legislativa (1985-2006)

Iniciativas presentadas 0559 0294 0260 0250 0673 1,206 2,800

Iniciativas aprobadas 223 131 158 108 195 281 478

Porcentaje 39.9 44.6 60.7 43.2 28.9 23.3 17.

Ma. Amparo Casar

VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2008

Los gobiernos sin mayora en Mxico: 1997-2006

CUADRO 6. Coaliciones posibles de las LVII, LVIII y LIX legislaturas (continuacin)

Coaliciones posibles LIX Legislatura (2003-2006) Coalicin

VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2008

Ma. Amparo Casar

Los gobiernos sin mayora en Mxico: 1997-2006

Ordinarias 192 284 635

Total 214 294 673

Fuente: Gaceta Parlamentaria de la Cmara de Diputados.

VOLUMEN XV NMERO 2 II SEMESTRE DE 2008

Ma. Amparo Casar

CUADRO 8. Porcentaje de coalicin de todos los partidos*

(Total de votaciones en el pleno)

Constitucionales 11 (50) 6 (60) 23 (61)

Ordinarias 78 (41) 151 (53) 440 (69)

Totales 89 (42) 157 (53) 463 (69)

Los gobiernos sin mayora en Mxico: 1997-2006

CUADRO 9. Porcentaje de coalicin de todos los partidos*

(Votaciones en el pleno por tipo de iniciativa)

87) 28) (32) 146) 95) (65) 266) 162) (61)

(1997-2000) Coalicin Todos