Apuntes Sobre Derecho Internacional y Politica Exterior

Apuntes sobre Derecho Internacional y Poltica Exterior
Realizados durante el cursado de la Maestra en Relaciones Internacionales, Ciclo 2002/2003, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Sede Argentina), en conjunto con la Universidad de Barcelona (UB Espaa).
Autor: Augusto Diego LAFFERRIERE
Buenos Aires, Diciembre de 2003
Augusto Diego LAFFERRIERE

Abogado (Universidad Nacional del Litoral). Mster en Relaciones Internacionales (FLACSO Argentina 2002/2003). Ex asesor jurdico de la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin. Asesor jurdico de la Convencin Constituyente de Provincia de Entre Ros.

Un anlisis del rol institucional del Congreso Nacional y su participacin como actor en la poltica exterior nacional, en interaccin con el Poder Ejecutivo Nacional, durante el perodo 2002-2003.
2008
Lafferriere, Augusto Diego Apuntes sobre Derecho Internacional y Poltica Exterior. - 1a ed. - : el autor, 2008. Internet. ISBN 978-987-05-4772-3 1. Derecho Internacional. I. Ttulo CDD 341
Fecha de catalogacin: 17/07/2008
Apuntes sobre Derecho Internacional y Poltica Exterior Primera Edicin 2008 ISBN: 978-987-054772-3 Id. lulu.com: 2502053 Copyright 2008 - Augusto Diego Lafferriere Autor y Editor: Augusto Diego Lafferriere augustolafferriere@gmail.com Editado por el sistema Impreso por Demanda Solicitar en http://stores.lulu.com/augustolafferriere San Martn N 654 - Nogoy (E3150FJN) Provincia de Entre Ros - Repblica Argentina Queda hecho el depsito que establece la Ley 11.723 Libro de edicin argentina
No se permite la reproduccin parcial o total, el almacenamiento, el alquiler, la transmisin o la transformacin de este libro, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrnico o mecnico, mediante fotocopias, digitalizacin u otros mtodos, sin el permiso previo y escrito del editor. Su infraccin est penada por las leyes 11.723 y 25.446.
PRLOGO
En el presente trabajo, recopilamos cinco apuntes sobre temas de derecho internacional pblico y poltica exterior, tomados durante el cursado de la Maestra en Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Sede Argentina), en cooperacin con la Universidad de Barcelona (UB Espaa). El primero de ellos trata sobre el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), sus etapas, y las polticas exteriores de los pases miembros, pases asociados, y eventuales futuros socios. El segundo trabajo tiene por objeto el anlisis de los atentados del 11-S en los Estados Unidos, tomando en cuenta los escenarios tericos planteados por la doctrina actual, y los posibles escenarios futuros, consecuencia de dichos acontecimientos. El tercer captulo se refiere a la poltica interna de la Repblica China y su influencia en la poltica exterior de ese pas. Se analiza la realidad interna china, tanto la versin optimista como la pesimista, y luego se estudia la poltica exterior del pas, extrayendo de tal anlisis algunas consideraciones finales. En cuarto trmino, estudiamos los mecanismos para el control de cumplimiento en los Tratados Internacionales relativos a la proteccin del Medio Ambiente, en particular el Convenio de Basilea de 1989 sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin. Finalmente, en el captulo V efectuamos un estudio de caso, tomando para el anlisis el caso, dentro del mbito de la World Trade Organization (WTO, Organizacin Mundial de Comercio, OMC), relativo al Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el Extranjero, por los Estados Unidos.
Augusto Diego Lafferriere
INDICE GENERAL
PRLOGO. INDICE DE TABLAS Y FOTOS...... INDICE DE ABREVIATURAS.. I.- Un nuevo impulso para el MERCOSUR. 1. Introduccin. 2. El MERCOSUR, desde sus inicios. a) Primera etapa: el perodo de transicin (1991-1994). b) Segunda etapa: la era de los mercados (19951998) c) Tercera etapa: tiempos de turbulencia (19982002/3) 3. Un balance: logros y riesgos para el MERCOSUR. a) Logros alcanzados b) Riesgos que enfrenta.. 4. La situacin actual. 5. Nuevos Presidentes, nuevo impulso: polticas exteriores de los gobiernos nacionales actuales.. a) Argentina b) Brasil... c) Los socios menores: Paraguay y Uruguay.. d) Pases asociados: Chile y Bolivia. e) Futuros socios: Per f) Venezuela y Ecuador 6. Consideraciones finales.. II.- El Orden mundial y los atentados del 11 de septiembre en EE.UU. 1. Introduccin. 2. Esquemas tericos en las Relaciones Internacionales 3. Clash de opiniones: el peso de los esquemas en el mundo acadmico y poltico.. 4. Polaridad de los escenarios, rol del Estado y de EEUU. a) La sociedad anrquica de H. Bull.. 3 9 11 13 13 13 14 15 15 16 16 16 17 19 19 21 22 23 24 24 25 29 29 30 31 33 33
b) La declinacin del sistema westfaliano en M. Zacher. c) Samuel Huntington y la uni-multipolaridad.. d) El Estado y la sociedad civil en Robert Cox. e) La ilusin unipolar vs. El inevitable multipolarismo, segn Layne.. f) Preservando la unipolaridad, segn Mastanduno... g) Wilkison y la unipolaridad sin hegemona h) Perspectivas perifricas... 5. Los escenarios posteriores al 11-S. III.- Consideraciones sobre la poltica interna china y su influencia en la poltica exterior. Presente y Perspectivas... 1.- Introduccin... 2.- China por dentro... a) La realidad china. Datos polticos y econmicos b) Cambio de cpula del PCCh. La transicin. 3.- La realidad, segn los analistas. a) La visin optimista sobre el pas b) La perspectiva pesimista sobre China. 4.- La poltica exterior China. a) La postura oficial. El discurso. b) Relacin de China con EEUU 5.- Consideraciones Finales. Perspectivas IV.- Mecanismos para el control de cumplimiento en los Tratados Internacionales relativos a la proteccin del Medio Ambiente. El Convenio de Basilea de 1989 sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin... 1. Introduccin. 2. El derecho internacional y su cumplimiento.. a) Modos de solucin de diferencias.. b) La coercin en el Derecho Internacional.. 3. El Derecho Internacional del Medio Ambiente.. a) Particularidades. b) Mtodos utilizados para la solucin de diferencias. 4. El Convenio de Basilea de 1989.
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a) Rgimen de control del cumplimiento 1. Verificacin 2. Solucin de Controversias. b) La Responsabilidad Estatal. 5. Valoracin a) Ventajas del rgimen elegido.. b) Desventajas del rgimen elegido... 6. Consideraciones Finales.. V.- Estudio de caso (WTO - OMC): Estados Unidos Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el Extranjero. 1. Introduccin. 2. Contexto e historia del Asunto. 3. El Asunto EEUU Tratamiento fiscal a EVE.. a) Datos identificativos y partes actuantes 4. Los hechos y el derecho... a) El primer Informe y la Ley IET b) Argumentaciones de los EEUU. c) Rplicas de las CE d) Argumentaciones de las CE e) Rplicas de los EEUU.. f) Argumentaciones de los Terceros Participantes.. 1. Australia. 2. Canad.. 3. India 4. Japn.. 5. Informe del OA... a) Cuestiones planteadas.... b) Prrafo 1 del art. 1 del Acuerdo SMC.. c) Prrafo 1.a del art. 3 Acuerdo SMC... d) Nota 59 del Acuerdo SMC... e) Prr. 1, art. 10 Ac. sobre Agricultura .... f) Prr. 4 del artculo III del GATT 1994..... g) Prr. 7 del art. 4 del Acuerdo SMC ... h) Prrafo 3 del artculo 10 del ESD... i) Apelaciones Condicionales.. j) Constataciones y conclusiones 6. Anlisis del asunto.
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a) Utilizacin de precedentes.. b) Soluciones jurdicas para problemas polticos. c) Uso del Derecho Internacional para interpretar los Acuerdos OMC.. d) La cuanta de la contramedida autorizada. 7. Valoracin.. VI.- BIBLIOGRAFA GENERAL
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INDICE DE TABLAS Y FOTOS

III.1. Mapa de la Repblica China...... III.2. Bandera de la Repblica China.... III.3. El Politbur chino..... III.4. Autoridades chinas en acto oficial.... III.5. Bienvenida al Pte. Clinton, por Pte. Jian Zemin.. III.6. Tabla comparativa China-EEUU, fuerza militar...... III.7. Jian Zemin y Hu Jintao, presidente y su sucesor................. 49 50 52 55 57 57 59
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INDICE DE ABREVIATURAS
11-S ALCA BID CE CEI CNP EEUU ESD EVE GATT GE GEL IED IET Atentados terroristas del 11 de septiembre en EEUU Asociacin de Libre Comercio de las Amricas Banco Interamericano de Desarrollo Comunidades Europeas Centro de Economa Internacional, Cancillera Argentina Congreso Nacional Popular de China Estados Unidos de Amrica Entendimiento de Solucin de Diferencias (OMC) Empresas de Ventas en el Extranjero General Agreement on Tarif and Trade Grupo Especial (OMC) Grupo Editor Latinoamericano Inversin Extranjera Directa Ingresos Extraterritoriales
MERCOSUR Mercado Comn del Sur NAFTA OA North America Free Trade Area rgano de Apelacin (OMC)
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OGM OMC ONG OSD PAC PBI PCCh TIJ UCLA URSS WTO
Organismos Genticamente Modificados Organizacin Mundial de Comercio Organizacin no gubernamental rgano de Solucin de Diferencias (OMC) Poltica Agraria Comunitaria Producto Bruto Interno Partido Comunista Chino Tribunal Internacional de Justicia (Naciones Unidas) University of California Los Angeles Unin de Repblicas Socialistas Soviticas World Trade Organization
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Captulo I. Un nuevo impulso para el MERCOSUR

Introduccin. El MERCOSUR, desde sus inicios. Primera etapa: el perodo de transicin (1991-1994). Segunda etapa: la era de los mercados (1995-1998). Tercera etapa: tiempos de turbulencia (19982002/3). Un balance: logros y riesgos paora el MERCOSUR. Logros alcanzados. Riesgos que enfrenta. La situacin actual. Nuevos presidentes, nuevo impulso: polticas exteriores de los gobiernos nacionales actuales. Argentina. Brasil. Los socios menores: Paraguay y Uruguay. Pases asociados: Chile y Bolivia. Futuros socios: Per. Venezuela y Ecuador. Consideraciones finales.
1. Introduccin. En el presente captulo nos proponemos analizar brevemente cules han sido los pasos seguidos desde la creacin del bloque subregional hasta la actualidad, cul es su situacin actual, y cules sus perspectivas, dadas las circunstancias actuales de cambio de administraciones gubernamentales en tres de los cuatro Estados que forman el MERCOSUR (Brasil, Argentina y Paraguay). Se analizar, en primer lugar y rpidamente, lo llevado a cabo en materia de integracin hasta la fecha. Luego, los beneficios que dicho proceso ha generado y los principales problemas que actualmente enfrenta. A continuacin, se enumerarn temas o hechos que demuestran la firme voluntad de los gobiernos actuales de profundizar el esquema regional, y de ampliar dicho proceso hacia otros pases. Finalmente, se harn algunas consideraciones finales, a modo de conclusin. 2. El MERCOSUR, desde sus inicios. Brasil y Argentina convivieron, durante la mayor parte de su historia, entre recelos y desconfianza mutua, aunque tambin
hubo perodos de distensin1. En algunas ocasiones estuvieron a punto de entrar en guerra, en otras las rivalidades no llegaron a demostrarse con tanta intensidad. Fue slo a partir de los aos 80 que, luego del advenimiento de la democracia, los nuevos presidentes Alfonsn (Argentina) y Sarney (Brasil) buscaron un acercamiento ms estrecho, y terminar finalmente con toda clase de competencias mutuas por la hegemona en el Cono Sur del continente americano2. As, en 1987 comienza la gestacin de lo que luego ser el MERCOSUR. Luego de acordar Argentina y Brasil, se suman Uruguay y finalmente Paraguay en 1991, y desde entonces el bloque fue bautizado con el nombre actual. a) Primera etapa: el perodo de transicin (1991-1994). Podemos diferenciar, a grandes rasgos, tres etapas por las que ha atravesado el MERCOSUR en su breve historia3. En la primera, que va desde sus inicios (1991) hasta el final de perodo de transicin (1994), encontramos una creciente interdependencia econmica entre sus miembros, a la vez que un alto porcentaje de las decisiones de poltica (los acuerdos) son materializados (se implementan) en los pases miembros.
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La rivalidad comienza ya en 1825, con la declaracin de guerra del Imperio y el bloqueo del puerto de Buenos Aires. Vase PUIG, Juan Carlos, La poltica exterior argentina y sus tendencias profundas, en Revista Argentina de Relaciones Internacionales, N 1, Buenos Aires, CEINAR, enero-abril 1975. Para un anlisis histrico de la rivalidad argentino-brasilea, pueden verse con provecho las obras de FERRARI, Gustavo, La Argentina y sus vecinos, en FERRARI, Gustavo y GALLO, Ezequiel, La argentina del centenario, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1980; PARADISO, Jos, Debates y trayectoria de la poltica exterior argentina, Buenos Aires, GEL, 1993; CISNEROS, Andrs y ESCUD, Carlos, et al., Historia General de las relaciones exteriores de la Repblica Argentina, Buenos Aires, GEL, 1998; y RUSSELL, Roberto y TOKATLIAN, Juan, El lugar de Brasil en la poltica exterior de la Argentina: la visin del otro, Desarrollo Econmico, vol. 42, N 167, octubre-diciembre 2002, pp. 405-428. 2 RUSSELL, Roberto, Los ejes estructurales de la poltica exterior argentina: apuntes para un debate, Documentos e Informes de Investigacin N 158, rea de Relaciones Internacionales de la FLACSO, Buenos Aires, junio 1994; RUSSELL, Roberto y TOKATLIAN, Juan, El lugar de... (op. cit.). 3 En este apartado, seguimos el esquema adoptado por BOUZAS, Roberto, en El Mercosur diez aos despus. Proceso de aprendizaje o dej-vu?, Desarrollo Econmico N 162, Vol. 41, Julio-Setiembre 2001.
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Un nuevo impulso para el MERCOSUR
Por otra parte, los miembros del acuerdo preferencial administran positivamente sus diferencias y conflictos, por lo que la politizacin influye en el proceso de manera saludable. Esta etapa se caracteriz por las divergencias macroeconmicas entre sus principales socios, a la vez que convergan en lo microeconmico. La agenda se bas en la eliminacin progresiva y automtica de las barreras fronterizas (aranceles) y la definicin de las polticas comerciales comunes, en un ambiente externo favorable: fin de la guerra fra, auge del liderazgo mundial de EEUU, alta liquidez en los mercados financieros internacionales, Iniciativa para las Amricas, Cumbre de Miami, lanzamiento de las negociaciones del ALCA, etc. b) Segunda etapa: la era de los mercados (1995-1998) En la etapa posterior (de 1995 a 1998), la interdependencia entre los pases miembros sigui aumentando, pero a su vez la brecha de implementacin entre las decisiones de poltica y su internalizacin (implementacin) comenz a crecer, por lo que gran cantidad de decisiones plasmadas en acuerdos, protocolos, resoluciones, decisiones, etc. no pasaron a formar parte del derecho vigente de los pases miembros, y por ende, del MERCOSUR. Por otra parte, la politizacin de los temas en este perodo no influenci de manera positiva en el proceso, y la podemos considerar como un factor neutro en la evolucin del bloque. Dicha etapa transcurri entre convergencias macroeconmicas entre los dos pases miembros ms importantes del bloque, y divergencias en lo microeconmico. La agenda estuvo basada en negociaciones por barreras no arancelarias, implementacin de polticas comerciales comunes, etc. todo ello en un ambiente externo desfavorable: el acceso a mercados internacionales de capital se deterior tras las crisis financieras en pases emergentes, los incentivos defensivos para la profundizacin del bloque se relajaron, etc. c) Tercera etapa: tiempos de turbulencia (1998-2002/3) La etapa siguiente, que va desde 1998 hasta 2002/3, se presenta con una estancada o decreciente interdependencia econmica entre sus socios, a la vez que sigui aumentando la brecha entre lo decidido polticamente a nivel MERCOSUR y lo implementado efectivamente por sus pases miembros internamente, mientras que el sesgo que tom la politizacin de
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los temas en este lapso influy de manera negativa sobre el proceso. El ambiente en que se desarroll esta etapa fue similar al de la etapa anterior: convergencia en lo macroeconmico, divergencia en lo microeconmico, agenda ms densa y complicada que la de la primera etapa, y un ambiente externo desfavorable. 3. Un balance: logros y riesgos para el MERCOSUR. As, cabe preguntarse si la situacin actual del MERCOSUR es favorable para la profundizacin o ampliacin del bloque, o si el proyecto asociativo sigue desintegrndose y aquella interdependencia econmica y confluencia poltica a la que se haba llegado a inicios de la dcada anterior se diluye4. a) Logros alcanzados. El MERCOSUR, en su corta historia, ha logrado alcanzar ciertos objetivos de manera exitosa. En el mbito internacional, tuvo la capacidad de atraer positivamente la atencin de los dems pases, de quienes toman decisiones de inversin. En lo poltico, el MERCOSUR atrajo la atencin de los propios sectores pblicos del mundo desarrollado, logrando que toda poltica exterior que se proyecte para Latinoamrica tenga que tener en cuenta la existencia del MERCOSUR. En lo econmico comercial, logr revertir la irrelevancia que exista en la dcada de los 80 en el comercio intrarregional. A ello se agrega la diversificacin del intercambio, las inversiones cruzadas, la planificacin privada conjunta, etc. lo que constituye no slo un dato econmico sino tambin un hecho cultural, que ha llevado a desarrollar lazos entre los diversos sectores de los pases miembros. b) Riesgos que enfrenta. No obstante dichos logros, encontramos dos cuestiones negativas en su evolucin. La primera es que el bloque se ha desarrollado por debajo de su potencialidad, pues no se ha llegado a un arancel externo comn sin excepciones, ni se han
Para un mayor detalle, vase LAVAGNA, Roberto, Los Desafos del Mercosur, en CHUDNOVSKY, Daniel y FANELLI, J. M. (ed), El Desafo de Integrarse para Crecer (Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2001).
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eliminado las reglas de origen, no se han desarrollado empresas conjuntas, ni una poltica crediticia comn, ni se ha logrado una moneda nica, etc. Por otra parte, el MERCOSUR enfrenta el riesgo de caer en la irrelevancia y diluirse en formas asociativas mas laxas y menos profundas, como el Proyecto ALCA5, que aspira a lograr una zona de libre comercio, dejando de lado los aspectos de una unin aduanera6. 4. La situacin actual. Desde fines de 2001 hasta el presente, se han venido desarrollando determinados hechos que modifican en cierto sentido las perspectivas del bloque subregional. El cambio de gobierno y de pensamiento de la sociedad en la Argentina, producido en diciembre de 2001 y durante el ao 2002, ha llevado al pas a abandonar su poltica de alineamiento automtico con los Estados Unidos y la postergacin de la profundizacin del MERCOSUR. Con promesas de profundizar el MERCOSUR; dndole preeminencia frente al proyecto ALCA, el nuevo presidente de la Argentina, Nstor Kirchner logr imponerse frente a su rival Carlos Menem, que propona lo inverso. Brasil, por su parte, tambin eligi presidente, ganando por primera vez la presidencia del pas el representante del PT, Luiz Incio Lula Da Silva, quien durante la campaa focaliz en la profundizacin del MERCOSUR y en la prevalencia del mismo frente al proyecto ALCA empujado por los Estados Unidos. Tambin en Paraguay hubo elecciones, y el presidente electo se muestra favorable a la revitalizacin del bloque y a su profundizacin y ampliacin. Adems, durante la cumbre de Buenos Aires en febrero de 2002, los presidentes firmaron en Olivos un nuevo Protocolo
Segn el socilogo Alain TOURAINE, al final se impondr el ALCA, impulsado por Estados Unidos, lo que ser el fin del MERCOSUR. Vase MOORE, Spencer, El socilogo Alain Touraine anuncia el fin del MERCOSUR, El Frontn (edicin tabloide), III poca, Ao I, Nmero II, Mayo 2003. Puede consultarse tambin en www.revistaelfronton.com 6 Para un anlisis entre los costos y beneficios de una zona de libre comercio vis vis una unin aduanera, puede verse DORNBUSCH, R., Los costos y beneficios de la integracin econmica regional, en Integracin Latinoamericana, N 113, junio de 1986.
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para la Solucin de Controversias7, entre otros documentos, que ya ha sido ratificado por 3 de los 4 miembros8. Dicho protocolo establece un Tribunal Permanente de Revisin, y agiliza el trmite actual9. Por otra parte, en Estados Unidos el presidente George W. Bush logr el denominado fast track (o Trade Promotion Authority) para negociar acuerdos de libre comercio internacionalmente, hasta el 2007. Por tanto, los incentivos defensivos10 para profundizar el MERCOSUR vuelven a tomar importancia. Adems, si bien las negociaciones de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) muy probablemente no terminarn en 2005, s es ms probable que no vayan mucho ms all que 2007, pues para esa fecha la Unin Europea debe redefinir su Poltica Agraria Comunitaria (PAC) y adems vence el fast track del presidente estadounidense para comprometer a su pas. As, es probable que, con nuevos bros por parte de los presidentes entrantes en los pases miembros del MERCOSUR, sumado a la obtencin de la Trade Promotion Authority por parte del presidente de los Estados Unidos, ms la posible finalizacin de la Ronda de la OMC en unos aos ms, haya renovados incentivos para que el bloque subregional avance hacia una profundizacin y, adicionalmente, hacia una ampliacin de sus pases miembros11.
El texto completo de tal Protocolo puede consultarse en el sitio web de la Secretara Administrativa del MERCOSUR, www.mercosur.org.uy 8 El Congreso de Brasil retrasa la votacin de normas del MERCOSUR, en Diario InfoBAE, 4/VII/2003, Buenos Aires, Argentina. Se puede consultar en www.infobae.com.ar 9 Entre otras cosas, el Protocolo recepta lo que la ms autorizada doctrina hace tiempo viene reclamando. Vase, por ejemplo, ZALDUENDO, Susana, Las instituciones, las normas y la solucin de controversias en los procesos de integracin regional, en Las Instituciones de Fin de Siglo: el orden democrtico y el funcionamiento del Mercado, II Congreso de Economa, Consejo Profesional de Ciencias Econmicas de la Capital Federal, Buenos Aires. 10 La clasificacin de los incentivos, entre ellos los defensivos, se puede hallar en BOUZAS, Roberto, El regionalismo en el Hemisferio Occidental: NAFTA, Mercosur y despus, Desarrollo Econmico, Vol. 36, verano, 1996. 11 Sobre la interaccin entre regionalismo y multilateralismo, y el renacimiento del regionalismo frente a la declinacin del sistema multilateral de comercio, puede verse con provecho BOUZAS, Roberto, El regionalismo en... (op. cit.).
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5. Nuevos Presidentes, nuevo impulso: polticas exteriores de los gobiernos nacionales actuales. a) Argentina. El Presidente de la Argentina, Nstor Kirchner, ha afirmado con palabras y demostrado con hechos y gestos, que su inters principal en poltica exterior es la profundizacin del MERCOSUR y su preeminencia frente a cualquier otra propuesta de integracin. As, el primer mandatario propuso la creacin de un Parlamento del Mercosur "constituido por representantes elegidos por la voluntad popular". Y adems, afirm: "Queremos un MERCOSUR solidario, que crezca con equidad y justicia social. Queremos un MERCOSUR con la mayor transparencia democrtica y por eso compartimos la idea de poner en marcha un Parlamento integrado por representantes elegidos por la voluntad popular. Y queremos un MERCOSUR con vocacin de crecer en su membresa y facilitar el ingreso de otros pases de la regin"12 Adems, agreg: "Tengo la profunda conviccin de que el Mercosur constituye el hecho ms relevante de nuestras polticas exteriores del Siglo XX, el proceso de integracin registra hoy una amplitud y profundidad que lo distingue de otros emprendimientos anteriores dado que constituye un factor innegable de estabilidad regional, convirtiendo a nuestros pases en interlocutores vlidos y confiables en la comunidad internacional"13. Y, finalmente consider que para superar la crisis actual del bloque, se...
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El MERCOSUR, lo ms relevante de nuestras polticas exteriores, Diario La Nacin, 18/VI/2003, Buenos Aires. Se puede consultar en www.lanacion.com.ar 13 dem.
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...requiere un renovado esfuerzo imaginativo que favorezca el inicio de una etapa de consolidacin, de fortalecimiento, de crecimiento y de ampliacin"14. Por otra parte, cuando todava era candidato, viaj a Brasil para reunirse con el Presidente Lula Da Silva, en una clara demostracin de que su prioridad iba a ser la relacin con el pas vecino y el MERCOSUR. Adems, su primer viaje como Presidente de la Nacin lo hizo hacia dicho pas. El nuevo canciller argentino, Rafael Bielsa, ha afirmado que Las integraciones no son consecuencias de ideas brillantes, sino del trabajo constante, desde unificar la polica fitosanitaria hasta hacer una zona de libre trnsito, pasando por generar condiciones tiles en compras estatales beneficiosas para varios pases. Hasta ahora hemos sido errticos y el Mercosur fue declamativo. Si hoy hubiese integracin podramos hablar que hay un solo gobierno regional porque prcticamente el color es el mismo. Y adems, para el caso de Lula y Kirchner, empiezan en el mismo momento. Hay una diferencia entre el desafo histrico y la oportunidad histrica. El desafo uno lo debe buscar siempre. Lo que se vive hoy es una oportunidad histrica. No hay integracin sin institucionalidad. Hay que tener funcionarios pagos que estn produciendo permanentemente. No se puede no tener un Instituto Monetario porque no se llega a la moneda nica solo con deseos. Es un proceso extremadamente complejo que tiene etapas. Hay que tener un instituto de resolucin de disputas funcionando, acatado por las partes. Y mientras tanto hay que hacer negocios, quitndoles argumentos a todos los sectores del capitalismo que se amparan en las
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protecciones locales. Debemos evitar usar la discriminacin para sacar de carrera a los competidores15. En dichas declaraciones, notamos claramente la firme voluntad de la nueva Administracin Argentina de darle un nuevo empuje al estancado proceso de integracin regional. b) Brasil. El presidente actual, electo en 2002 por abrumadora mayora en el ballotage, Luiz Incio Lula Da Silva, tambin se ha comprometido a encarar el proceso de profundizacin y ampliacin del bloque. Durante su campaa presidencial, prometi darle la importancia mxima al MERCOSUR en su poltica exterior, y as fue que el primer viaje al exterior como Presidente de su pas lo hizo hacia la Argentina, principal socio comercial de su pas en el bloque. Por lo dems, recibi al actual Presidente argentino cuando ste slo era candidato, y se reunieron luego, ya Kirchner como presidente, das antes de viajar a la XXIV Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR realizada en Paraguay hace unas semanas, que por cierto protagonizaron en forma conjunta. El mandatario brasileo afirma que La prioridad de la poltica exterior brasilea ser Amrica del Sur. Tenemos una frontera comn, sin ningn tipo de conflicto de jurisdicciones, con casi todos los pases de la regin16. Por lo dems, respecto al MERCOSUR, sostiene que Queremos que el MERCOSUR sea algo ms que una unin aduanera. Que pueda transformarse un en rea de convergencia de polticas activas en el
Entrevista realizada por GRANOVSKY Martn y MORENO, Sergio, al Canciller argentino Rafael Bielsa, publicada el 22/VI/2003 en el Diario Pgina/12, bajo el ttulo Nadie nos pidi intervenir en Colombia. Puede consultarse desde el sitio de Internet del diario, en www.pagina12.com.ar 16 DA SILVA, Luiz Incio Lula, La Poltica Exterior del nuevo gobierno brasileo, Foreign Affairs en Espaol, Enero-Marzo 2003. Puede consultarse dicho texto va Internet en www.foreignaffairs-esp.org
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mbito industrial, agrcola, social y cientficotecnolgico. Que pueda promover un acercamiento cultural efectivo, una articulacin de nuestras universidades y centros de investigacin. El MERCOSUR buscar atraer a otros pases de la regin... Tendremos que emprender rpidamente la construccin de puentes comunes. Un MERCOSUR consistente y ampliado deber poseer una poltica exterior comn, que nos permita realizar un dilogo eficiente con la Unin Europea y con Estados Unidos, sobre todo en el proceso de negociacin para la formacin del ALCA17. As, notamos un claro compromiso de la Administracin Brasilea en otorgarle preeminencia al MERCOSUR, para lograr su profundizacin y ampliacin y revertir as el deterioro sufrido por el bloque en los ltimos aos. c) Los socios menores: Paraguay y Uruguay. Tambin en Paraguay hubo elecciones presidenciales, donde se impuso el partido oficialista. El nuevo mandatario, Nicanor Duarte Frutos, ha manifestado su conviccin en la importancia que para su pas tiene el proceso de integracin regional emprendido por el MERCOSUR. Por ello, ha sostenido que la integracin del Mercosur servir para que la democracia sea perdurable y estable" en su pas, y destac el "nuevo sentimiento en Amrica del Sur a partir de los gobiernos surgidos en los ltimos meses18. Cabe destacar que, en la ltima Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR, llevada a cabo en Asuncin (Paraguay), el presidente saliente de dicho pas y el presidente electo actuaron en forma conjunta, mostrando as la idea de continuidad en el compromiso de la administracin Paraguaya con el bloque subregional. El caso de Uruguay se presenta como el nico pas, con la actual administracin del presidente Battle, que se muestra
dem. Marcada diferencia en los discursos, Diario La Nacin, 19/VI/2003. Puede consultarse desde el sitio web del peridico, www.lanacin.com.ar
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reticente a la profundizacin del MERCOSUR. As lo demostr con ciertos hechos en la cumbre realizada semanas atrs en Asuncin, poniendo obstculos a toda iniciativa de los dems pases, con la intencin de suavizarlas o retrasarlas19. d) Pases asociados: Chile y Bolivia. El pas trasandino es asociado al MERCOSUR, y desde hace tiempo ha mostrado su intencin de pertenecer al bloque subregional, si bien su estructura arancelaria se lo prohbe por el momento. As, Ricardo Lagos ha afirmado que El MERCOSUR ha sido el principal ejemplo del nuevo regionalismo latinoamericano, y que es un proceso de integracin estratgica que abarca aspectos polticos, culturales, sociales y de integracin fsica20. Por otra parte, la postura oficial de la poltica exterior de Lagos es que: Chile mantiene su inters en ser miembro pleno del MERCOSUR. Pero tambin somos francos al sealar la imposibilidad de elevar nuestros aranceles a los niveles del arancel externo del bloque... Mientras no se produzca esa convergencia (disminucin del AEC del bloque), Chile mantendr su autonoma comercial21. Por ello, ahora que parecera ser que el MERCOSUR no slo se concentrar en cuestiones econmicas, sino que abarcar temas ms amplios (infraestructura, polticas comunes, posiciones comunes frente a terceros pases y en foros internacionales, etc.), el gobierno actual se encuentra ms
As lo manifestaron algunos funcionarios concurrentes a la Cumbre. Vase, por ejemplo, la nota publicada en Pgina/12, el 17/VI/2003, titulada El MERCOSUR en su nueva sintona, donde leemos: ...Para definir la situacin al cierre de la cumbre, un funcionario de la Cancillera dijo que podra usarse la frmula "3 menos 1", por la resistencia uruguaya.... www.pagina12.com.ar Entre las medidas que se encarg de retrasar Uruguay, est la incorporacin de Venezuela al bloque. Vase la nota La Cumbre posterg decisiones de fondo, en Diario La Nacin, 19/VI/2003. www.lanacin.com.ar 20 LAGOS, Ricardo, Chile en un mundo en cambio, Foreign Affairs en Espaol, primavera 2001. Puede consultarse dicho texto va Internet en www.foreignaffairs-esp.org 21 dem.
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comprometido con el bloque, a los efectos de lograr una unin definitiva como socio pleno. El Jefe de Estado boliviano Gonzalo Snchez de Lozada, por su parte, ha pronosticado que hay una voluntad renovada para la integracin. Hay mucho que hacer, hay que planificar y buscar una ruta certera para ir a la unin de Amrica del Sur22. Es decir, el discurso es el mismo que el de los dems mandatarios proclives a la amplitud de la membresa y la profundizacin del proyecto asociativo. e) Futuros socios: Per. Per ha sido tenido en cuenta en la ltima declaracin firmada por los presidentes en Asuncin, como un potencial miembro del bloque subregional. As, no slo la poltica de profundizacin del bloque prometida por los nuevos presidentes se ha visto confirmada, sino tambin la poltica de ampliacin del mismo, al dejar la puerta abierta a que en el futuro prximo Per y otros pases integren el proyecto asociativo. Los cuatro socios se comprometieron a que "a comienzos del segundo semestre" se cierre una zona de libre comercio con Per. Por tanto, Per quedara como el principal candidato a ingresar al MERCOSUR en el futuro prximo. f) Venezuela y Ecuador. Venezuela vive momentos de cierta inestabilidad poltica y econmica. La sociedad se encuentra polarizada en lo poltico, y econmicamente se prev una disminucin significativa del PIB para este ao23. No obstante, el Presidente venezolano Hugo Chvez ha manifestado desde ya hace tiempo su intencin de pertenecer al MERCOSUR como pas miembro, y as se lo ha hecho saber a los pases del bloque en la ltima Cumbre de Jefes de Estado celebrada en Asuncin (Paraguay), donde asisti en calidad de invitado. Chvez ha afirmado que
Marcada diferencia en... (nota cit.), Diario La Nacin, 19/VI/2003. www.lanacion.com.ar 23 Vase Un poco de viento a favor para la castigada Amrica Latina, en Diario Clarn, 26/VI/2003. Puede accederse a la nota desde el sitio web del peridico, www.clarin.com.ar
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Nuestra direccin estratgica es la conformacin de un bloque del Sur... Al solicitar nuestro ingreso al MERCOSUR... aspiramos a que Venezuela pueda convertirse en una especie de bisagra, o de correa de transmisin, entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR. No nos movemos por intereses econmicos o comerciales. Esa es una de nuestras intenciones estratgicas...24. En la ltima Cumbre, realizada en Asuncin, los presidentes meramente tomaron nota de la disposicin de Ecuador y de Venezuela de entablar negociaciones" para ingresar como miembros al proyecto asociativo subregional, pese a la buena relacin de Hugo Chvez, con Lula Da Silva y con Kirchner. El uruguayo Jorge Batlle fren las apetencias de Chvez, invitado a la cumbre de Asuncin25. 6. Consideraciones finales. A lo largo del trabajo hemos analizado brevemente los vaivenes del proyecto MERCOSUR durante su relativamente corta historia26. Hubo perodos de auge y otros de declinacin. Se lograron ciertos efectos positivos, pero tambin se presentan algunos riesgos para el futuro27. De lo analizado se desprende que es muy probable que se profundice ciertamente el MERCOSUR, y sea dejado de lado el proceso de estancamiento vivido en los ltimos aos. Con la
CHVEZ, Hugo, Globalizacin: la enfermedad del nuevo milenio (entrevista), Foreign Affairs en espaol, Otoo-Invierno 2001. Puede consultarse dicho texto va Internet en www.foreignaffairs-esp.org 25 Vase La Cumbre postergo... (nota cit.), en Diario La Nacin, 19/VI/2003. 26 Sobre las crisis, la utilidad, y la agenda futura inmediata del MERCOSUR, puede consultarse el trabajo presentado por BOUZAS, Roberto, El MERCOSUR ms all de la coyuntura, en el Foro de Poltica Los nuevos desafos para la integracin regional, organizado por el BID-INTAL, realizado en la Bolsa de Comercio, Saln de Actos, el 2 y 3 de octubre de 2002, Buenos Aires, Argentina. Dicho trabajo puede leerse en el sitio web del Centro de Economa Internacional (CEI) de la Cancillera Argentina, www.cei.gov.ar 27 Para un mayor detalle sobre las crisis y dilemas de la integracin, las dificultades que se presentan, y la agenda para el futuro, vase DA MOTTA VEIGA, Pedro y RIOS, S., O Mercosul na encruzilhada: uma agenda para os prximos anos, en HUGUENEY C. (Filho) y CARDIM C. H. (org), Grupo de Reflexao Prospectiva sobre o Mercosul, Brasilia, FUNAG, 2002.
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puesta en marcha del Objetivo 200628 lanzado en Asuncin, seguramente habr nuevos incentivos para el esfuerzo conjunto en cumplir las metas propuestas. Otros pases de la regin, como Chile, Bolivia (ambos miembros asociados), Per y Venezuela (con pretensiones de integrar el bloque), posiblemente ingresen plenamente al bloque subregional, si es que el mismo se transforma en un proyecto ms integral y no meramente econmico. Por tanto, es de esperar que el MERCOSUR: no se diluir en acuerdos comerciales ms amplios y laxos, como el ALCA, se profundizar hacia temas no estrictamente econmicos, abarcando lo cultural, lo social, la infraestructura, etc. se ampliar con la incorporacin de pases sudamericanos vecinos, entre ellos Per, Chile, Bolivia, Venezuela y Ecuador, negociar en bloque frente a terceros pases, la Unin Europea29 y sus pases miembros, y organismos multilaterales (OMC) o proyectos asociativos ms amplios (ALCA)30, si logra los objetivos propuestos para 2006, intentar seguir los pasos de la Unin Europea en cuanto a coordinacin de polticas macro, instituciones, y moneda comn. No obstante, debido a que aun no ha transcurrido un lapso prudencial para evaluar las acciones de las nuevas administraciones nacionales de los pases miembros del MERCOSUR, podemos afirmar que sera prematuro considerar
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Las grandes cuestiones de fondo han sido englobadas en la agenda propuesta por Brasil y llamada Objetivo 2006. 29 Para un anlisis de la relacin comercial entre MERCOSUR y la Unin Europea, vase BOUZAS, R. y SVARZMAN, G., Estructura del comercio y de la proteccin arancelaria en las relaciones entre el MERCOSUR y la Unin Europea, Separata Boletn Informativo Techint, N 304, octubre diciembre, 2000, Buenos Aires. 30 DA MOTTA VEIGA, Pedro, en su trabajo Cenrios para as negociaoes comerciis externas do MERCOSUL, en CHUDNOVSKY Daniel y FANELLI J. M. (ed.), El desafo de integrarse para crecer, presenta diversos escenarios a los cuales se podr enfrentar en bloque subregional para las negociaciones futuras, dependiendo de la coyuntura internacional.
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con certeza que las voluntades polticas demostradas en las palabras se traducirn finalmente en hechos concretos. Por tanto, deberemos esperar el desarrollo de los acontecimientos en el primer ao de gobierno de la gestin Kirchner en Argentina, el manejo de la situacin interna del Presidente Lula Da Silva en Brasil, y la poltica a implementar en los primeros meses del mandatario paraguayo que an no ha asumido, para evaluar con mayor certeza hasta dnde llegarn los nuevos aires de revitalizacin regional.
Julio de 2003.
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Captulo II. El orden mundial y los atentados del 11 de septiembre en EE.UU.

La ms formidable dificultad que se opone a la indagacin terica en la naturaleza y en las modalidades de la poltica internacional consiste en la ambigedad del material con que debe trabajar el observador (Hans Morgenthau)
1. Introduccin. En este captulo se analizarn los escenarios de orden mundial y el impacto que han tenido los atentados perpetrados el 11 de septiembre de 2001 en el World Trade Center y en el Pentgono sobre dichos escenarios. En primer lugar, presentaremos un breve bosquejo de las teoras en boga en los ltimos tiempos en las relaciones internacionales. Analizaremos luego el peso de las mismas a lo largo del siglo pasado, y con posterioridad a la cada del Muro de Berln, de la desintegracin de la ex Unin Sovitica, y de la apertura de los pases socialistas de Europa Oriental. A continuacin, desarrollaremos las diversas opiniones de los tericos de las relaciones internacionales sobre la polaridad de los escenarios, y sus recomendaciones. Adems, nos centraremos en el rol del Estado en este nuevo contexto internacional, y particularmente nos detendremos para reflexionar sobre el rol que desempea (y desempear) el principal actor en el sistema poltico internacional actual, tanto por su relevancia en temas de seguridad como en finanzas, economa, comercio mundial: nos referimos a los Estados Unidos de Amrica. Finalmente, y a modo de conclusin, brindaremos nuestra opinin y reflexiones sobre el tema aqu tratado.
2. Esquemas tericos en las Relaciones Internacionales. A lo largo de la historia, los estudiosos de las relaciones internacionales han enfocado el objeto en estudio desde diversos ngulos, desarrollando as diferentes visiones sobre la poltica mundial. Debido a que ninguna de los enfoques ofrecidos puede capturar toda la complejidad de las relaciones internacionales, el debate sobre cul es la visin ms apropiada para leer la realidad sigue vigente. As surgieron las escuelas principales sobre el tema1. El Realismo, que pone su nfasis en la propensin al conflicto entre los Estados; el Liberalismo, que identifica varios caminos para mitigar tales tendencias conflictivas; y finalmente la Tradicin Radical que describe cmo el sistema completo de relaciones entre Estados debera ser transformado. El Realismo fue la tradicin terica dominante durante el periodo de la Guerra Fra. Describe las relaciones internacionales como una lucha por el poder entre Estados que buscan su propio inters, y es generalmente pesimista acerca de las posibilidades de eliminar el conflicto y la guerra. Encontramos realistas clsicos, como Morgenthau2, y neorrealistas, como Waltz3. Cabe resaltar que el realismo no es una teora homognea, sino un enfoque a travs del cual se puede analizar la realidad mundial. El Liberalismo se desarrollo en diversas corrientes4. Una de ellas sostiene que la interdependencia econmica llevara a los Estados a desistir de usar la fuerza contra otro, pues la
WALT, Stephen, International Relations: one world, many theories, Foreign Policy, Spring 1998, pp. 29-46. 2 MORGENTHAU, Hans, Poltica entre las naciones: la lucha por el poder y la paz, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1986. 3 WALTZ, Kenneth, Teora de la poltica internacional, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1988. 4 Entre los clsicos, vase KANT, Immanuel, La paz perpetua, Ed. Tecnos, Madrid, 1985; y GROTIUS, Hugo, Prolegomena to the Law of War and Peace, en VSQUEZ, John, Classics of international relations, New Jersey, PrenticeHall, 1986. 30
El Orden Mundial y los atentados del 11-S en EE.UU.
guerra amenazara la prosperidad de ambos5. Otra corriente, encarnada en las ideas del ex Presidente de los EEUU Wilson (1918), vea en la generalizacin de la democracia la clave para lograr un mundo en paz: las democracias son inherentemente ms pacficas que los regmenes autoritarios6. Finalmente, una tercera rama arga que las instituciones internacionales podan llevar a los Estados a cooperar y obtener beneficios mutuos, dejando de lado el egosmo. Los Radicales, como por ejemplo el marxismo, ofrecan una explicacin diferente a los conflictos internacionales y un esquema para transformar de raz el orden internacional existente. De la tradicin radical surgen las teoras de la dependencia7 y los neomarxistas, entre otros. 3. Clash de opiniones: el peso de los esquemas en el mundo acadmico y poltico. Desde la creacin del sistema de Estados westfaliano, y mientras Europa fue el centro de las potencias hegemnicas, la teora realista y sus postulados (balance de poder, bsqueda de poder, inters nacional, etc.) fueron los que dominaron la escena en el anlisis de las relaciones internacionales8.
Vase, entre otros, a KEOHANE, Robert y NYE, Joseph, Poder e interdependencia: la poltica mundial en transicin, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1988; ROSECRANCE, Richard, The rise of the trading state, Basic Books, New York, 1986; y del mismo autor, The rise of the virtual state, Foreign Affairs, Volume 75, Number 4 (July-August 1996), pp. 45-61. 6 Es interesante hacer un anlisis de los discursos del Presidente Wilson ante el Congreso, y sus fundamentos para que los EEUU entren en la guerra. Vase WILSON, Woodrow, The world must be safe for democracy, The fourteen points, y The final triumph, en VASQUEZ, John, op. cit.. 7 CARDOSO, Fernando Enrique y FALETTO, Enzo, Dependencia y desarrollo en Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 1969. 8 Un ejemplo del pensamiento realista encontramos ya en la antigedad, en TUCIDIDES, La guerra del Peloponeso, Editorial Porra, Mxico, 1989, Libro V, Cap. IX, El debate de Melin o Del sitio y toma de la ciudad de Melos por los atenienses y de otros sucesos que ocurrieron aquel ao. Tambin, ya en la poca de las ciudades-estados de la pennsula itlica, la famosa obra de MAQUIAVELO, El prncipe. Slo por citar algunos de sus exponentes, pues la lista es extensa. 31
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Con la Primera Guerra Mundial (1914-1918) aparece una nueva potencia, hasta ese momento marginada del club de potencias mundiales, a pesar de su capacidad econmica y militar: los Estados Unidos de Amrica. Al finalizar la guerra, su presidente Wilson postul unas bases completamente diferentes sobre las que se debera mover la poltica entre Estados: dejaba de lado la realpolitik, el balance de poder, y los principios mantenidos durante siglos por los europeos, para proponer una Liga de Naciones que otorgase garantas mutuas de independencia poltica e integridad territorial tanto a Estados grandes como a pequeos9. Las ideas de Wilson llevaron a un rotundo fracaso en el diseo del sistema mundial, pues en menos de 20 aos, Europa se encontr nuevamente en guerra. Luego de la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), y especficamente durante la guerra fra, fue nuevamente la teora realistas la que domin la escena en el estudio de las relaciones internacionales. Sus postulados explicaban gran parte de lo que aconteca en el mundo en esta segunda mitad del siglo XX. Durante este lapso vieron la luz grandes obras del realismo, entre ellas la de Hans Morgenthau10 y la de Kenneth Waltz11. Sin embargo, en 1989 no slo cae el Muro de Berln. En estos aos, con la desintegracin de la ex URSS (1989-1991), y la apertura de los pases de Europa del Este, tambin comienza a caer el vigor con el que era sostenida la teora realista. Era tiempo para idealistas, para liberales, para pensar (porqu no) en el fin de la historia12. El capitalismo venca al comunismo, y un nuevo orden internacional13 surga, de la mano de las
Vanse las obras citadas en la nota N 7. Vase la obra citada en la nota N 3. 11 Vase la obra citada en la nota N 4. 12 Tal es el ttulo de un polmico y conocido trabajo publicado por FUKUYAMA, Francis, en esta poca. 13 La creacin de un nuevo orden internacional es lo que el ex presidente George BUSH postulaba, en su discurso oficial, al intervenir los EEUU en la Guerra del Golfo en 1991. Cabe destacar que la bsqueda de un nuevo orden internacional es una constante en el discurso de los presidentes norteamericanos durante el siglo XX.
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Naciones Unidas, llevando a cabo acciones consensuadas en el Consejo de Seguridad (ej. guerra Irak Kuwait, 1990). Pero el optimismo duro poco. Ya en 1993 ciertos autores sostenan que los conflictos persistiran, aunque cambiando su carcter. Los choques reapareceran, quizs entre civilizaciones y no ya por motivos ideolgicos14. Haba quienes postulaban que reaparecera la multipolaridad, y que el unipolarismo durara poco15. Aunque no fue sino hasta el 11 de setiembre ltimo que el realismo reapareci con mayor vigor que nunca: los atentados en EEUU llevaron al gobierno de ese pas a endurecer la lucha contra el terrorismo, a dejar de lado la agenda comercial y pensar la poltica exterior en trminos de seguridad. Atrs quedaron los tiempos para palomas, ahora reaparecan los halcones y sus ideas. 4. Polaridad de los escenarios, rol del Estado y de EEUU. Durante la dcada de los 90, los autores han debatido profundamente sobre la polaridad de los escenarios a nivel mundial. Las posiciones van desde quienes sostienen que nos encontramos frente a un mundo multipolar, hasta aquellos que afirman que estamos ante un escenario unipolar. A continuacin, analizaremos las posturas tomadas por Bull, Zacher, Huntington, Cox, Layne, Mastanduno, y Wilkinson. Finalmente, se presentarn los esquemas elaborados desde la periferia: Escud y Russell. a) La sociedad anrquica de H. Bull. Hedley Bull, en su obra The anarchical society16, estudi el orden el la poltica mundial. Analiz las alternativas posibles al
Vase HUNTINGTON, Samuel, The clash of civilizations?, Foreign Affairs, Volume 72, Number 3, Summer 1993, pp. 22-49. 15 Entre otros, LAYNE, Christopher, The unipollar illusion: why new great powers will rise, International Security, Spring 1993, Vol. 17, N 4; y HUNTINGTON, Samuel, The lonely superpower, Foreign Affairs, Volume 78, number 2, (March April 1999), pp. 35-49. 16 BULL, Hedley, The anarchical society: a study of order in world politics, Columbia University Press, Nueva York, 1977. 33
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sistema de estados contemporneo, y se pregunt si ste realmente estaba en declinacin. Bull arga que nos encontramos ante un mundo multipolar, donde los atributos esenciales del sistema de estados eran: una pluralidad de estados soberanos, interaccin entre ellos (lo que forma un sistema), y un grado de aceptacin de reglas e instituciones comunes (lo que forma una sociedad). Bull imagin dos escenarios: por un lado, la posibilidad de un cambio de fase dentro del sistema de estados actualmente vigente, y por otro lado, la supresin del sistema de estados en s mismo. Respecto a lo primero, se plante las hiptesis de un mundo desarmado, la de una solidaridad de Estados, la de un mundo de varios poderes nucleares, y la de homogeneidad ideolgica. Respecto a lo segundo, imagin sistemas alternativos donde falte algunos de los atributos esenciales del sistema actual: un sistema que no sea sociedad (o sea, que no haya intereses, reglas ni valores comunes), Estados que no formen un sistema (que no estn en contacto entre s, que no interacten), y un gobierno mundial (donde no haya Estados soberanos). Tambin plante la posibilidad de un nuevo medievalismo. El autor concluy afirmando que no hay una evidencia clara que en las prximas dcadas el sistema de Estados actual pueda dar lugar a alguna forma alternativa de las que l analiz. b) La declinacin del sistema westfaliano en M. Zacher. Mark Zacher, en su obra17, analiza la declinacin de los pilares que sustentaron el sistema westfaliano de Estados. Afirma que nos encontramos actualmente en un escenario multipolar, en el que el respeto mutuo por la soberana del otro fue el principio constitutivo de dicho sistema, de cual derivaban: la no intervencin en asuntos internos, el consenso como base de la obligacin, y la inmunidad diplomtica. Sostiene que actualmente los Estados estn relacionndose cada vez ms en
ZACHER, Mark, The decaying pillars of the Westphalian temple: implications for international order and governance, en ROSENAU, James and CZEMPIEL, Ernst-Otto, Governance without government: order and change in world politics, Cambridge Studies in International Relations, 20, Cambridge, 1992. 34
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una red de interdependencias y acuerdos regulatorios y cooperativos de los cuales apartarse generalmente tiene sus costos: el sistema -afirma- podra ser visto como pegajoso. Menciona luego las condiciones que sustentaron el tradicional sistema westfaliano (el respeto de la soberana del otro, un alto grado de autonoma estatal en los negocios internos y externos, etc.) y afirma que tales pilares se han erosionado y se encuentran en franco proceso de deterioro: el anlisis costobeneficio para el uso de la fuerza, bajo dao transfronterizo por las externalidades entre los Estados, bajo nivel de interdependencia y por ende de colaboracin, predominio de gobiernos autoritarios, y un alto grado de heterogeneidad cultural. Sostiene que esto se ve reflejado en el incremento del nmero de organizaciones internacionales, y que esta red de regmenes internacionales tanto formales como informales se est desarrollando al punto tal que los Estados que participan en ella marcan en advenimiento de un tipo de orden internacional bastante diferente al actual, donde el sistema de Estados altamente autnomos est dando lugar a otro donde tales Estados forman parte de una red de interdependencias y regmenes. Concluye aseverando que las interdependencias econmicas y ambientales se incrementarn, lo que har necesario fortalecer los regmenes, y habr un movimiento hacia esquemas ms bien regionales antes que globales, lo que producir posiblemente tensin entre tales grupos. Sin embargo, afirma que los Estados an son los actores polticos centrales en las relaciones internacionales. c) Samuel Huntington y la uni-multipolaridad. En un anlisis muy particular, Samuel Huntington18 afirma que actualmente slo hay una superpotencia, pero eso no significa que el mundo sea unipolar. La poltica internacional contempornea no se ajusta a ninguno de los modelos clsicos (unipolaridad, multipolaridad, bipolaridad), sino que se trata de
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Vanse las obras del autor citadas en las notas N 15 y 16. 35
un hbrido extrao, un sistema unimultipolar formado por una superpotencia y varias potencias principales. En este sistema, a diferencia de los restantes, ninguno de los que ejerce el poder en los asuntos mundiales est satisfecho con el statu quo. EEUU, al intentar imponer su voluntad sobre otros pases por medio de sanciones econmicas o intervenciones militares, o sea al actuar como si el mundo fuese unipolar, se est quedando cada da ms aislado, oponindose a la mayora del resto del mundo, y asemejndose a una superpotencia paria: la hegemona benigna slo es tal a los ojos del poder hegemnico, pues en la mayora de los pases, los lderes polticos e intelectuales se resisten enrgicamente a la perspectiva de un mundo unipolar y estn a favor del surgimiento de una verdadera multipolaridad. El autor explica que las respuestas de los pases ante el podero norteamericano pueden ser de resentimiento, de disentimiento, o de rotunda oposicin. Sostiene que ya se ha producido cierta cooperacin antihegemnica, pero que an la coalicin tiene que emerger. Por tanto, finaliza aconsejando que EEUU debera dejar de actuar como si el mundo fuese unipolar, debera estrechar lazos con los pases de cultura similar a la suya, debera aprovecharse de su posicin nica para obtener colaboracin y encargarse de los asuntos mundiales de forma que satisfaga los intereses norteamericanos, y debera hacer de gendarme mundial, juntando grupos de Estados para solucionar los principales problemas internacionales a medida que surjan. Pues, en el mundo multipolar que indefectiblemente llegar, las potencias principales inevitablemente rivalizarn, chocarn y se unirn unas con otras en permutaciones y combinaciones varias, donde el choque ideolgico posiblemente dar paso al choque de civilizaciones. d) El Estado y la sociedad civil en Robert Cox.
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Robert Cox analiza en su obra19 las diversas perspectivas desde las que se puede encarar el estudio terico. La primera, l la llama problem-solving theory, pues toma al mundo tal cual es, y pretende lograr que las instituciones y relaciones que en l se encuentran se coordinen eficientemente. El segundo enfoque torico, llamado critical theory, se pregunta cmo debera ser el mundo, busca el cambio del mismo y no se conforma con el orden establecido. Argumenta el autor que la vieja tradicin intelectual que defini las relaciones internacionales distingui entre el Estado y la Sociedad civil, con la poltica exterior como la pura expresin de los intereses estatales. A su vez, esta distincin est siendo doblemente amenazada: por un lado, se ha puesto en tela de juicio la unidad del Estado al percibir la puja de intereses entre sus diversas entidades burocrticas; mientras que por otro, se ha reducido la importancia del Estado al introducirse una gama de actividades privadas trasnacionales y redes transgubernamentales de relaciones entre diferentes fragmentos de las burocracias estatales. Sostiene que tanto el Estado como la produccin y las clases sociales se han internacionalizado, y plantea tres posibles escenarios para el futuro: primero, la posibilidad de una nueva hegemona, basada en la estructura global del poder social generado por la internacionalizacin de la produccin (una hegemona de las grandes potencias); segundo, el nacimiento de una estructura mundial no hegemnica, de poderes centrales en confrontacin (es decir, una reaccin neomercantilista); y tercero, una ms remota posibilidad de una contra-hegemona, basada en una coalicin tercermundista contra los pases centrales, buscando un desarrollo autnomo y la conclusin de las relaciones con los pases centrales. e) La ilusin unipolar vs. El inevitable multipolarismo, segn Layne.
COX, Robert, Social forces, state and world orders: beyond international relations theory, en KEOHANE, Robert, Neorrealism and its critics, Columbia University, New York, 1986. 37
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Christopher Layne20 comienza su obra sosteniendo que el colapso de la Unin Sovitica transform el sistema internacional, llevndolo de la bipolaridad hacia la unipolaridad. Afirma que el escenario actual es de un unipolarismo momentneo, pues estamos transitando inexorablemente hacia un multipolarismo21, y analiza las implicancias de la unipolaridad actual desde la teora neorrealista. Explica el profesor de la UCLA que en la historia ya encontramos escenarios unipolares: la Francia de Luis XIV, y la Gran Bretaa del siglo XIX. Los dos casos confirman su posicin. Afirma que el sistema unipolar tiene la semilla de su propia destruccin, y que la entrada de nuevas grandes potencias al sistema internacional erosiona el poder relativo del hegemon y su preeminencia. Asegura que la estrategia de preponderancia nunca resultar exitosa, y recomienta para los EEUU que: intente manejar la potencialmente difcil transicin hacia la multipolaridad, mientras favorece los intereses norteamericanos en el mundo multipolar que inevitablemente emerger. Layne arguye que si se quiere mantener la unipolaridad por mayor tiempo, se debe entender porqu un Estado llega a ser una gran potencia. A su juicio, esto es el resultado de un fenmeno estructural que surge de la interaccin de dos factores: las diferentes tasas de crecimiento, y la anarqua. Las tasas de crecimiento de los Estados son desiguales, lo que significa que mientras unos Estados estn ganando poder, otros lo estn perdiendo. Adems, como el sistema es anrquico, los Estados buscarn sobrevivir por medio de dos efectos: el balanceo de poder, y el efecto igualacin (esto es, imitar las caractersticas exitosas de los rivales). Considera el autor americano que Alemania y Japn sern posiblemente los rivales de EEUU en un futuro cercano. Asegura que con el fin de la guerra fra vuelve a plantearse el dilema de la seguridad y el problema de las ganancias relativas en la agenda de las potencias occidentales: si bien los Estados
LAYNE, Christopher, op. cit. en nota N 16. El autor afirma que hacia los aos 2000-2010 nos encontraremos en la multipolaridad.
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pueden cooperar y promover las ganancias absolutas para todos cuando no hay peligro de guerra en sus relaciones, las barreras a la cooperacin renacen cuando la posibilidad de guerra aparece. Adems, afirma que EEUU debe minimizar las chances de que se provoque en otros Estados el balanceo en su contra. Por tanto, EEUU debe seguir una poltica de independencia estratgica, asumiendo la postura de un offshore balancer22, esto es, que EEUU se comprometa militarmente si y slo si otros Estados no han podido balancear eficazmente contra una potencia hegemnica en Eurasia. Esta estrategia, adems, permite capitalizar la ventaja geopoltica que inherentemente tiene EEUU, que le permite un amplio rango de opciones estratgicas, y: evitar acciones provocativas que causen en otros el temor hacia EEUU, minimizar los riesgos de una confrontacin abierta con las potencias emergentes, e intentar fortalecer el poder relativo de EEUU indirectamente a travs de la manipulacin de la dinmica de la multipolaridad. f) Preservando la unipolaridad, segn Mastanduno. Tambin Michael Mastanduno23 afirma que nos encontramos frente a un escenario unipolar en la posguerra fra, pero a diferencia de Layne, asegura que el momento unipolar se puede preservar. Sostiene que hay dos teoras realistas que ofrecen predicciones contrarias sobre el comportamiento de EEUU en la posguerra fra. Una de ellas es la teora del balance de poder (todo poder es amenazante), sostenida por K. Waltz, mientras que la otra es la teora del balance de amenazas (un poder es amenazante cuando aparece como tal), defendida por S. Walt. La opinin de Mastanduno, luego de analizar los datos empricos de la dcada de los 90, es que ninguna de ellas explica totalmente el escenario de la posguerra fra. El esquema
La imagen del offshore balancer de Layne se asemeja a la del sheriff renuente propuesta por HAAS. 23 MASTANDUNO, Michael, Preserving unipolar moment. Realist theories and US Grand Strategy after the Cold War, International Security, Vol. 21, N 4, Spring 1997, pp. 49-88. 39
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es el siguiente: en lo referente a estrategias de seguridad, la teora del balance de amenazas resulta ms adecuada para explicar la realidad; mientras que en lo que atae a estrategias econmicas, la teora del balance de poder se adecua ms a la poltica exterior norteamericana. Es decir, la estrategia de EEUU es intentar jugar simultneamente security softball y economic hardball. Concluye afirmando que las estrategias de seguridad y econmicas estadounidense de la posguerra fra han sido diversas. Sostiene que el inters de EEUU por la teora de balance de amenazas no es sorprendente, pues: tiende a prolongar el unipolarismo, los americanos creen que su poder no amenaza a nadie, y la inercia ayuda a preservar la primaca en vez intentar otras estrategias (como, por ejemplo, la independencia estratgica propuesta por Layne). Sin embargo, la duracin del momento unipolar depender no slo de la distribucin relativa de capacidades sino tambin de la efectividad de la diplomacia norteamericana. Al respecto, se presentan tres desafos: a) Se deber continuar maniobrando la tensin entre las estrategias econmicas y de seguridad para que los conflictos econmicos no erosionen las relaciones de seguridad, y eventualmente lleven a una respuesta de balanceo. b) Se deber mantener el soporte interno de las polticas de compromiso y reaseguro en el exterior (ej. con Japn, con Europa, etc.). Hasta ahora, se ha respondido a las restricciones domsticas con pragmatismo en las intervenciones militares. c) Se deben manejar los impulsos a la arrogancia de poder, esto es, la fuerte intencin de buscar los fines sin consultar a los dems, e imponer los valores y virtudes que los EEUU sostienen. En fin, que la transicin a un nuevo orden internacional sea prolongada depender, al menos en parte, de la habilidad de la diplomacia norteamericana. g) Wilkison y la unipolaridad sin hegemona.
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En la opinin de David Wilkinson24, la actual configuracin de poder en el sistema mundial es la unipolaridad sin hegemona. Afirma que tal configuracin ha sido frecuente en otros sistemas mundiales, no en el central, y que no es inherentemente inestable, pues puede prolongarse durante dcadas y ser mantenidad deliberadamente, debido a que tiene reglas de equilibrio para su mantenimiento. El terico de la UCLA analiza la hegemona, la unipolaridad, y luego busca precedentes histricos de momentos unipolares tanto en el sistema mundial central (Califato rabe, Kanato mongol, Sultanato turco otomano, la Francia borbnica de Luis XIV, la Francia revolucionaria y napolenica) como en otros sistemas (India y Lejano Oriente). Luego se pregunta sobre las posibles salidas de la unipolaridad (hacia la hegemona, la bipolaridad, la tripolaridad, y la multipolaridad). Finalmente, concluye que la unipolaridad sin hegemona es un escenario muy poco estudiado por los tericos de las relaciones internacionales. Wilkinson distingue dos clases de reglas que se pueden encontrar en la fase unipolar: reglas esenciales (caractersticas y modos de comportamiento de los actores, que prolongan el statu quo) y reglas de transformacin (violaciones de reglas esenciales, que buscan cambiar el statu quo). Sostiene que la unipolaridad sin hegemona puede, no obstante, ser vista como un balance tolerable entre el orden y la anarqua, que le brinda seguridad a los Estados, pues si el Estado polar es partidario del statu quo, los Estados dbiles pueden disfrutar de cierta seguridad acerca de sus vecinos no confiables, y las guerras imperialistas entre Estados pueden ser detenidas o sofocadas. h) Perspectivas perifricas. Entre los autores nacionales ms destacados que han estudiado las relaciones internacionales y el rol del Estado desde la perspectiva de los pases perifricos, encontramos a Carlos
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WILKINSON, David, Unipolarity without hegemony, en International Studies Review, International Studies Association, Blackwell Publishers, pp. 141-172. 41
Escud, fundador del realismo perifrico25, y a Roberto Russell, defensor del neoidealismo perifrico. Carlos Escud analiz la poltica exterior de Menem26, sent las bases de lo que l denomin realismo perifrico, critic duramente la falacia antropomrfica en el discurso de las relaciones internacionales, y enumer algunos obstculos a la poltica exterior menemista. Adems, estudi la importancia de los linkages en las relaciones bilaterales entre un pas perifrico (Argentina) y una superpotencia (EEUU). Segn la doctrina realista perifrica, un pas dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratgico para los intereses vitales de EEUU, como Argentina, debe eliminar sus confrontaciones polticas con las grandes potencias, reduciendo el mbito de sus confrontaciones externas a aquellos asuntos materiales vinculados directamente a su bienestar y base de poder. La poltica exterior debe calibrarse segn rigurosos clculos de costos y beneficios, y tambin en funcin de los riesgos de costos eventuales. La autonoma misma debe redefinirse como la capacidad de confrontacin de un Estado, y los costos relativos de tal confrontacin. Sostiene el polmico pensador que toda invocacin a la dignidad, el orgullo o el honor nacional constituye una extrapolacin, a la Nacin, de conceptos que son vlidos para el individuo. Esta falacia antropomrfica se debe desterrar del anlisis de la poltica exterior, pues entraa la privatizacin ilegtima, por parte del elenco poltico y de la lite, de los beneficios emocionales de ciertas polticas exteriores que aceptan pagar costos materiales en aras de la dignidad o el honor de la nacin, costos cuyo peso cae principalmente sobre el pobre.
ESCUD, Carlos, El realismo de los Estados dbiles. La poltica exterior del primer gobierno de Menem frente a la teora de las relaciones internacionales, Buenos Aires, GEL, 1995. 26 Vase obra citada en nota anterior, y ESCUD, Carlos, La poltca exterior de Menem y su sustento terico implcito, en Revista Amrica Latina / Internacional, Volumen 8, nmero 27, Buenos Aires, enero-marzo 1991. 42
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El analista argentino distingue entre dos clases de relaciones bilaterales Argentina-EEUU: la micro-relacin, y la macro-relacin. Afirma que es bueno eliminar las confrontaciones polticas bilaterales (nivel macro), pero tambin sostiene que la corrupcin (nivel micro) es un tremendo obstculo potencial para el desarrollo, como as tambin para las relaciones bilaterales. Adems, sostiene que son de gran importancia los vnculos cooperativos, una alineacin flexible, e incluso en ciertas circunstancias una alianza, particularmente para pases que, como Argentina, se encuentran en una situacin de vulnerabilidad27. Segn el fundador de la teora realista perifrica, la reduccin de costos y riesgos debe ser el principal objetivo de la poltica exterior de un Estado dependiente. Se debe pensar en trminos de largo plazo, confrontar slo en cuestiones econmicas relevantes para los intereses materiales nacionales, y actuar con pragmatismo. Distingue, por cierto, entre inversin de autonoma, y mero consumo de autonoma; y afirma que ser autnomo no significa confrontar con la gran potencia. Aconseja, finalmente, asumir un bajo perfil y la modestia necesaria acorde con la condicin de un Estado perifrico. Por su parte, Roberto Russel28 propone un nuevo esquema para orientar la poltica exterior de los pases del Cono sur en la posguerra fra. Lo llama neoidealismo perifrico, pues su esquema se acerca mucho ms a los supuestos del neoidealismo que a los del realismo y el neorrealismo.
ESCUD, Carlos, De la irrelevancia de Reagan y Alfonsn: hacia el desarrollo de un realismo perifrico, en BOUZAS, Roberto, y RUSSELL, Roberto (compiladores), Estados Unidos y la transicin argentina, Buenos Aires, Legasa, 1989, pp. 243-272. 28 Vase las siguientes obras del autor: Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina: aspectos comparativos y consideraciones tericas, en RUSSELL, Roberto (ed.), Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica Latina, GEL, Buenos Aires, 1990, pp. 255-274; RUSSELL, Roberto y TOKATLIAN, Juan, De la autonoma antagnica a la autonoma relacional: una mirada terica desde el Cono Sur, Revista Postdata, N 7, Mayo de 2001, pp. 71-92. 43
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El neoidealismo perifrico29 supone la factibilidad de elaborar un esquema racional bsico que sirva para orientar la poltica exterior, a partir del inters nacional definido en trminos de desarrollo econmico y de principios (esto ltimo lo diferencia de Escud, pues la visin de Escud contiene un alto grado de utilitarismo y pragmatismo, dejando de lado los principios). Asigna una enorme importancia al tipo de rgimen poltico, y hace de la democracia una condicin necesaria para la paz subregional y el desarrollo. Diferencia entre lo deseable y lo posible en poltica exterior, y destaca la prudencia frente a lo emocional, lo ideolgico y la sobreactuacin. Destaca tambin la importancia de los principios en las relaciones internacionales, y afirma que la poltica exterior de los pases del Cono Sur en la posguerra fra tiene una clave jerrquica opuesta a la del realismo clsico, pues las cuestiones estratgico-militares ceden ante las econmicas. Finalmente, el neoidealismo perifrico procura ser una gua para orientar la totalidad de la poltica exterior y no slo un curso de accin externa frente a un pas (ej. EEUU) o grupo de pases (a diferencia del realismo perifrico planteado por Escud). Concluye afirmando que lo importante no es adaptarse al otro u otros sino sopesar las decisiones de poltica exterior en funcin de las necesidades materiales y los principios que hacen al inters y a la seguridad nacionales. Otros autores argentinos han analizado tambin el rol del Estado nacional en esta era de la globalizacin. Por ejemplo, Francisco Corigliano enfoca su atencin en el efecto de la globalizacin sobre la soberana estatal30, y diferencia, siguiendo
RUSSELL, Roberto, El neoidealismo perifrico: un esquema para orientar la poltica exterior de los pases del Cono Sur en la posguerra fra, Amrica Latina / Internacional, Volumen 8, Nmero 29, Julio-Septiembre 1991, pp. 440-445. 30 Sobre el autor, vase La globalizacin y la erosin de la soberana del Estado Nacional, en Revista Criterio, N 2264, agosto 2001, pp. 408-412; y Argentina y EEUU: giros, reformas y ajustes. Un breve anlisis comparativo de las gestiones de Ral Alfonsin, Carlos Menem y Fernando De la Ra en 44
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a Hedley Bull, la soberana interna de la externa. Adems, identifica cuatro supuestos en la relacin entre la globalizacin y las funciones del Estado nacional: a) El proceso de globalizacin es un fenmeno contemporneo: Corigliano corrige esta aseveracin, argumentando que lo novedoso no es el fenmeno en s mismo, sino su proyeccin literalmente planetaria. b) La globalizacin implica la erosin de la soberana estatal y la eventual desaparicin del Estado nacional, por un lado, y la emergencia de actores transnacionales, por otro. El autor sostiene que se debe hablar de mundializacin del Estado, sobre la base de la redefinicin de sus funciones soberanas tradicionales, y no de erosin o desaparicin del Estado. c) La fragmentacin de la soberana estatal, como producto del acoso al Estado nacional por parte de actores no estatales ubicados por encima y por debajo de la jurisdiccin del poder central, es un fenmeno emergente, reciente y novedoso. d) Por efecto del proceso de globalizacin, el planeta se convertira en una aldea global donde desapareceran el Estado, las fronteras polticas, los particularismos regionales e incluso los desequilibrios e inequidades socioeconmicas. El estudioso argentino advierte que los beneficios de la globalizacin estn limitados a un sector muy reducido de la poblacin planetaria. Finalmente, el autor distingue entre dos clases de fuerzas de la globalizacin: centrfuga y centrpeta, y concluye su trabajo trayendo a consideracin un trmino acuado por James Rosenau: fragmegration, para hablar de esta dicotoma aun no resuelta que condiciona los sucesos de la agenda global del presente y del futuro cercano. 5. Los escenarios posteriores al 11-S. A partir de los atentados en los Estados Unidos en septiembre pasado, las doctrinas realistas han retomado gran vigor. La Administracin Bush (hijo) ha reorientado su poltica exterior y renovado los temas de la agenda, subordinando cuestiones econmicas a las cuestiones de seguridad. Tal
materia de relaciones argentino-norteamericana, en Criterio, N 2258, febrero 2001, pp. 11-14. 45
enfoque ha tenido un impacto negativo en ciertos pases perifricos, principalmente en aquellos como la Argentina y dems pases de Amrica del Sur que no tienen gran relevancia (a excepcin de Colombia y la Triple Frontera) para la lucha contra el terrorismo. A mi juicio, es acertado el anlisis hecho por Mastanduno respecto a la poltica exterior de seguridad implementada por EEUU, y tambin sirve para reflexionar el escenario actual el esquema de Layne. EEUU, en parte, haba ya dejado de lado el multilateralismo, cayendo en la tentacin de la arrogancia de poder planteada por Mastanduno. Tal poltica puede considerarse errnea, pues luego de los atentados EEUU necesit del consenso y del apoyo de la comunidad internacional para atacar con alguna legitimidad Afganistn, el refugio de los terroristas. No obstante, a partir de los atentados EEUU puede seguir dos rumbos: o replegarse en cuanto a temas de seguridad mundial, o doblar la apuesta y buscar eliminar los Estados que protegen a los terroristas. La Administracin Bush ha optado, por ahora, por lo segundo, lo que posiblemente y en la opinin de Mastanduno, puede llevar a perder la oportunidad de preservar el momento unipolar, y en opinin de Layne a precipitar el fin de la ilusin unipolar al provocar el balanceo por parte de otras potencias mundiales. Otro autor cuyo enfoque es muy til para la reflexin actual es Samuel Huntington, pues ya en 1993 planteaba el choque de civilizaciones entre el Islam y Occidente, y en general entre el Occidente y No-occidente. Cabe destacar que en gran parte de los conflictos de la dcada pasada, as como los conflictos actuales sobre terrorismo, tiene importancia el tema de las diferentes civilizaciones que los protagonizan. Por otra parte, Hirst-Russell-Tokatlian31 analizan el escenario posterior a los atentados, y sostienen que hay dos tipos de estructura internacional en juego en estos momentos:
Ponencias de HIRST, Mnica, TOKATLIAN, Juan, y RUSSELL, Roberto, en el seminario de FLACSO del 17 de octubre de 2001, sobre los atentados terroristas del 11 de semptiembre y su impacto mundial y regional. 46
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unipolaridad sin hegemona y unipolaridad con hegemona. La falta de hegemona se ve reflejada en los efectos econmicos de esta situacin, en la opinin pblica norteamericana, y en el proyecto de los halcones del escudo misilstico. Mientras que la hegemona se refleja en la naturaleza de las coaliciones que se gesten en el futuro, el recurso al multilateralismo, y el equilibrio en el debate entre seguridad, libertad y justicia. Adems, Russell sostiene que va a haber dificultades cada vez mayores para mantener y construir orden. El orden de la Guerra Fra quizs haya sido el ltimo de los rdenes internacionales modernos. El conflicto central en esta nueva fase no tiene que ver con una distribucin ms o menos pareja de poder (conflicto de naturaleza cuantitativa clsica) sino con un conflicto ms bien de naturaleza cualitativa, donde resulta bastante difcil trazar lneas de fractura. Vamos a seguir teniendo rivalidades interestatales, pero el centro de la rivalidad sern temas ms bien de tipo econmico. Finalmente, hay una lnea de fractura que es la lnea inclusin exclusin, equivalente a los aos de la Guerra Fra y la problemtica Norte Sur. Con la cantidad de hechos de trascendencia para el sistema internacional de Estados, como por ejemplo la entrada de China en la OMC, los atentados del 11 de septiembre, la crisis sudamericana, la ya prolongada recesin japonesa, la crisis en Palestina e Israel, el conflicto entre Pakistn e India, la derecha avanzando en Europa, los cabecillas del terrorismo con paradero desconocido, y la Administracin de EEUU con ansiedad por capturarlos y derrocar dictadores tercermundistas de Estados que amparan el terrorismo, es muy difcil pronosticar con cierto grado de certeza cul ser el escenario mundial en los prximos aos, si la unipolaridad ceder ante otro esquema, y cundo; o si ya estamos en un esquema sin unipolaridad hegemnica, etc. Podramos concluir afirmando, con Morgenthau cuando se refera a los lmites al entendimiento, que La ms formidable dificultad que se opone a la indagacin terica en la naturaleza y en las modalidades de la poltica internacional consiste en la ambigedad del material con que debe trabajar el observador.
Julio de 2002
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Captulo III. Consideraciones sobre la poltica interna china y su influencia en la poltica exterior. Presente y Perspectivas.
1.- Introduccin. Mucho se ha escrito sobre el posible ascenso de la Repblica Popular China como el reemplazante de la URSS en una nueva guerra fra que comenzara en unas dcadas. Se habla del posible enfrentamiento entre EEUU y China, en un futuro no muy lejano, en trminos econmicos, polticos, e incluso militares. Ya hay algunos datos de la realidad que nos llevaran a pensar de esta manera. No obstante, tambin hay otros datos que nos indicaran que ms que un competidor estratgico, China se ha convertido (o se convertir) en un socio estratgico de los EEUU. Sea como fuere, el caso chino despierta gran inters entre los analistas de las relaciones internacionales en la actualidad, tanto por la profundidad de las reformas econmicas implantadas en la ltima dcada del siglo pasado, como por los desafos de poltica interna que seguramente enfrentar (ya enfrenta) la cpula gobernante, por su dimensin demogrfica (superior a todas las Amricas juntas), y las disputas internas y prdida de liderazgo y control del partido gobernante.
En este trabajo, nos proponemos analizar con cierto detenimiento la realidad nacional de dicho pas, para luego exponer la problemtica que surge con la transicin de la tercera a la cuarta generacin de dirigentes. A rengln seguido, se presentan las dos posturas de los analistas internacionales sobre la China actual en cuanto a su situacin interna, la optimista y la pesimista. Luego, analizaremos la poltica exterior del Gobierno chino, tanto en su versin oficial como en cuanto a los hechos y problemas que actualmente enfrenta, en los aspectos econmicos y polticos. Finalmente, se plantearn algunas consideraciones finales, y las perspectivas sobre el posible desarrollo de los acontecimientos. 2.- China por dentro. A) La realidad china. Datos polticos y econmicos. Para tener una cabal idea sobre semejante pas y su organizacin, presentaremos algunos datos relevantes. La Repblica Popular China es gobernada por un partido nico, el Partido Comunista Chino (PCCh). El Poder Ejecutivo es ostentado por el Consejo de Estado, de 15 miembros, elegidos por el Congreso Nacional Popular (CNP), y tanto el Presidente como el Vice, que tambin son elegidos por el CNP pueden ejercer el cargo hasta por 10 aos (dos perodos de cinco aos sucesivos). El CPN es unicameral, es la legislatura nacional, cuenta con 2979 delegados elegidos por las provincias, municipios, regiones autnomas y las fuerzas armadas. El CNP elige al Presidente, y a los miembros del Comit Permanente del CNP. Hay 22 provincias, y 5 regiones. El politburo (political bureau) del PCCh fija las polticas y tiene el control administrativo, legal y ejecutivo del pas. Est integrado por nueve miembros, y es el centro del poder1. El crecimiento econmico chino durante la ltima dcada ha sido de alrededor del 9,3 % anual del PBI real.,
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THE ECONOMIST, Country Briefings: China, Political Structure, en http://www.economist.com .
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Consideraciones sobre la poltica interna china y su influencia en la poltica exterior
la inflacin es del 0,4% anual aproximadamente, tiene un balance de cuenta corriente positivo de ms de 10.000 millones de dlares estadounidenses, su deuda externa es de ms de 145.000 millones de dicha moneda, y su poblacin supera los 1.300 millones de habitantes2. El desempleo oficial es de aproximadamente 3%, mientras que el costo laboral por hora, medido en dlares, es de unos 60 centavos la hora. Por otra parte, su comercio con los EEUU, considerado bilateralmente, ha sido de un supervit de unos 80.000 millones de dlares en el 2001, creciendo fuertemente con respecto a unos aos atrs (10.400 millones en 1990)3. B) Cambio de cpula del PCCh. La transicin. Histricamente, el Politbur fue liderado por Mao Zedong, hasta 1976 (primera generacin); que luego dio lugar a la segunda generacin de dirigentes encabezada por Deng Xiaoping, hasta 1987. En dicho ao, el actual Presidente Jiang Zemin asume el liderazgo, dando lugar a la tercera generacin de dirigentes. Quien ha sido designado para la sucesin es el actual Vicepresidente Hu Jintao, que liderar la cuarta generacin4 que comienza a regir los destinos de la nacin el prximo ao5. Los nueve miembros del nuevo6 Politbur son (por orden de prelacin): Hu Jintao (favorito del extinto Deng Xiaoping), Wu Bangguo (quien responde a Jiang Zemin), Wen Jiabao (delfn de Zhu Rongji), Jia Qinglin (responde a Jiang), Huang Zu (tambin
THE ECONOMIST, Country Briefings: China, Economic Data & Economic Structure, en http://www.economist.com . 3 QUINLAN, Joseph P., Lazos que atan. Una nueva evaluacin del comercio entre China y EEUU, en Foreign Affairs en Espaol, 2002. Vase http://www.foreignaffairs-esp.org . 4 HIGUERAS, Georgina, Surge el Partido Capitalista Chino, Pgina/12, 13-XI2002. 5 Para obtener una breve descripcin del perfil de Hu Jintao, puede consultarse POMARENIEC, Hinde, Cmo es Hu Jintao, el hombre que conducir el futuro de China, en Clarn, 16-XI-2002. 6 POMERANIAC, Hinde, Se va la vieja guardia china y llegan los capitalistas, Clarn, 13-XI-2002.
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delfn de Jiang), Wu Guanzheng (de filiaciones dudosas), Li Changchun (delfn de Jiang), y Luo Gan (delfn de Li Peng)7.
Foto III.3: Hu, delfn de Deng Xiaoping, no tiene aliados en el nuevo Politbur, donde Jiang Zemin ha logrado ubicar gran cantidad de su gente. (en la foto, el nuevo Politbur)
Esta nueva generacin de tecncratas8 de la era postJiang tendr a su cargo grandes desafos que se presentan ya en la contradictoria nacin del comunismo puntocom10. Justamente, uno de los grandes problemas que se presentar son las divisiones internas dentro de la cpula misma del partido, entre los conservadores y los ms liberales, reformistas. Dicha interna partidaria, y su desenvolvimiento, tendr grandes consecuencias en la poltica exterior que llevar adelante China.
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3.- La realidad, segn los analistas. A) La visin optimista sobre el pas. Como toda realidad, la de China tiene sus admiradores y sus crticos. Hay quienes acentan los logros econmicos de los ltimos aos. Otros, en cambio, enfatizan en el retraso poltico que se respira en el pas.
Del artculo Is it Hu Jintao, or Jiang Zemin, or even Zeng Qinghong who is th emperor after 16 Party Congress?, publicado en FOREIGN AFFAIRES en Espaol, 2002. Vase http://www.foreignaffairs-esp.org . 8 As son definidos en New leaders, new risks, publicado en FOREIGN AFFAIRES en Espaol, 2002. Vase http://www.foreignaffairs-esp.org . 9 Fuerte recambio generacional en el liderazgo de China, nota publicada en Clarn, 14-XI-2002. Tambin El Plan Quinquenal capitalista, en Pgina/12, 14XI-2002; y Profundos cambios en la cpula del PC de China, en Clarn, 14-XI2002. 10 PEI, Minxin, La crisis de gobernabilidad en China. Algo ms que el baile de las sillas, en Foreign Affairs en Espaol, 2002. Vase http://www.foreignaffairsesp.org .
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Los argumentos que llevan a posturas optimistas son, entre otros: la distincin de la reforma econmica china con respecto a otros intentos de reforma del comunismo (ej. URSS, Polonia) que terminaron en el derrumbe del sistema; el sistema dual que combin la planificacin con el mercado; la salida de la planificacin en forma gradual; la apertura a la competencia en la industria, anteriormente monopolizada por el sector pblico; precios que reflejaban el equilibrio de mercado (es decir, de la oferta y la demanda); la reforma en el sector pblico industrial en cuanto al management; la desarticulacin de actividades poco integradas a la planificacin; la estabilizacin econmica lograda por el plan; el crecimiento considerable sostenido por ms de una dcada del PBI real; y el continuo grado alto de ahorro e inversin11. Por otra parte, la nueva clase media china ha visto duplicarse su ingreso real12, y puede hoy acceder a celulares, televisores, microondas, ciruga esttica y otros lujos13 propios de economas desarrolladas14. B) La perspectiva pesimista sobre China. Sin embargo, no todos los analistas ponen su atencin en los logros econmicos. Hay quienes subrayan las falencias polticas y sociales de la economa social de mercado15. Tales tericos sealan que China es ms que nunca el reino de la exasperacin y del contraste. Ahora conviven varias clases sociales en absoluta tensin, mientras unos suean con la tarjeta de crdito, otros protestan por su condicin de desempleados. Adems, el Estado chino actual muestra sntomas de fragilidad, donde resalta la rigidez poltica del rgimen y la intolerancia a cualquier tipo de organizacin o movilizacin social, mientras que paralelamente la sociedad china denota
Para un desarrollo de estos argumentos, vase NAUGHTON, Barry, Growing out of the plan, Introduction, Cambridge University Press. 12 PERSOGLIA, Sergio, Una economa en expansin, pujante y a puro vrtigo, Clarn, 13-XI-2002. 13 Vase Los jvenes chinos, cada vez ms occidentalizados, en Clarn, 5-XII2002. 14 Sobre el cambio social en China, en los ltimos aos, vanse La Comuna de los ricos rojos, en el diario Pgina/12 del 13-XI-2002; as como China: la mutacin del gigante luego de 50 aos de comunismo, en el diario Clarn del 17-XI-2002. 15 Vase el artculo ya citado, China: la mutacin....
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signos de vigor y energa. Por otra parte, la capacidad estatal para controlar y refrenar a la poblacin ha decado16. El descontento suma a los agricultores (quienes protestan por los impuestos excesivos y arbitrarios, los funcionarios locales corruptos y la pobreza extrema), los desempleados (cuyas esperanzas de conseguir empleo son nulas), los consumidores (contra los productos defectuosos y la corrupcin oficial), las asociaciones industriales, los sindicatos (que buscan mayor independencia organizativa), los movimientos religiosos y espirituales (ej. Falun Gong), los grupos de intereses especiales, y los separatistas (tibetanos, musulmanes de Xinjiang)17. En lo poltico, se presentan graves patologas, como la corrupcin generalizada, la connivencia entre dirigentes locales, el cinismo de las lites y la desilusin masiva, sntomas clsicos del deterioro de la gobernabilidad. Adems, las reformas econmicas hechas por Deng lograron corroer el apoyo al PCCh. El Partido ya no posee capacidad de convocatoria poltica ni capacidad organizativa necesaria para lanzar las campaas. As, cada vez tiene que recurrir con mayor frecuencia a la represin en vez de a la movilizacin pblica para contrarrestar la oposicin. La decadencia organizativa del PCCh corre pareja al declive de su autoridad e imagen pblica. Y en un Estado de partido nico, la debilidad del partido gobernante inevitablemente socava su poder, y esto se ve reflejado cuando el Estado trata de cumplir con sus obligaciones bsicas: en la educacin, la regulacin del medio ambiente, la atencin de la salud, las muertes por accidentes de trnsito, etc18. En lo fiscal, el presupuesto nacional se ha deteriorado. Los tributos recaudados no llegan en su totalidad al presupuesto oficial, mientras los ingresos extrapresupuestarios han aumentado, lo cual beneficia a las provincias y municipios, o ms precisamente a sus dirigentes, quienes gozan de gran discrecionalidad respecto al manejo de estos fondos a los que no se les aplican las normas presupuestarias normales. Finalmente, el declive institucional del partido y la debilidad del Estado han provocado crecientes tensiones entre el
Sobre el control del contenido de Internet por el Gobierno Chino, vase China, el mximo censor on line, Clarn, 11-XII-2002. 17 Op. Cit., China: la transformacin.... 18 Op. Cit., La crisis de gobernabilidad....
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Estado y la sociedad (ej. protestas, disturbios, resistencia a la autoridad, revueltas campesinas, etc.). As, la relacin se tensa, al tiempo que aumenta la desigualdad de ingresos. En otras palabras, cada vez ms se esta administrando ira19. 4.- La poltica exterior China. A) La postura oficial. El discurso. Segn el Gobierno Chino, China persigue una poltica exterior independiente y pacfica. Sus objetivos bsicos son la salvaguardia de la soberana del pas, la creacin de un ambiente internacional favorable para la reforma china, la apertura a la comunidad internacional, la modernizacin, la salvaguardia de la paz mundial y la promocin del desarrollo20. Con respecto a Taiwn y la cuestin de las dos chinas, el PCR declar en 1949, al inaugurar su ciclo, que el Gobierno Chino es el nico gobierno legal que representa al pueblo chino. Hay slo una China en el mundo. La provincia de Taiwn es una parte integral del territorio de la Repblica Popular China. Cualquier pas que intente establecer relaciones diplomticas con China debe mostrar su disposicin a no tener relaciones diplomticas con las autoridades taiwanesas y reconocer el gobierno de la Repblica Popular China como el nico gobierno legal chino. El Gobierno Chino no tolerar que ningn pas cree dos chinas, o una China y un Taiwn, ni tampoco tolerar ningn intento de cualquier pas que tenga relaciones diplomticas con China de establecer cualquier clase de relacin oficial con las autoridades taiwanesas21. Los principios que sostiene la poltica exterior china son: la igualdad entre los pases, el beneficio mutuo, y el respeto por la integridad territorial y la soberana de los dems pases. Conforme a estos principios, China estableci una poltica exterior de relaciones desde 1949 con los dems pases de la comunidad mundial, comendem. Sobre la poltica exterior china, en su versin oficial, se puede consultar el sitio Web del Gobierno Chino, como as tambin la pgina web de la Secretara de Turismo china, en www.cnta.com . 21 dem.
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zando con 19 pases entre 1949 y 1951, y aumentando la cantidad de pases con los que mantena relaciones oficiales hasta llegar a 161 pases en el ao 1999. B) Relacin de China con EEUU. La relacin bilateral entre China y los Estados Unidos puede ser vista desde diversos ngulos. Incluso dentro de los Estados Unidos, hay quienes califican a China como socio estratgico (ej. sector demcrata, la Administracin Clinton), mientas que otros la consideran como competidora estratgica (ej. Administracin Bush (h.), sector republicano). Se puede analizar la relacin desde ngulos distintos. Desde el punto de vista comercial estrictamente, el dficit en la balanza de comercio de Estados Unidos se ha elevado considerablemente durante los ltimos 10 aos. As, ha pasado de poco ms de 10.000 millones en 1990 a ms de 80.000 millones en 2001. Sin embargo, este dato por s solo no revela las complejas relaciones que han entablado estas dos economas durante los ltimos aos, pues ya no slo comercian, sino que tambin EEUU invierte una porcin cada vez mayor de su IED en China. As, parte del dficit creciente de EEUU en el comercio bilateral se debe a las exportaciones de las filiales chinas de propiedad estadounidense, que es dinero que luego vuelve a este pas en forma de beneficios y dividendos. Por ello, mientras algn sector de Washington ha aumentado su desconfianza con respecto a China y la ve como competidora, cada vez ms la sociedad empresaria percibe en el pas oriental un mundo de oportunidades de beneficios, y concibe al pas como socio en sus negocios. Desde el ngulo poltico-militar, sin embargo, algunos analistas realistas sostienen que si China sigue creciendo al ritmo que lo viene haciendo, en unos aos presenciaremos una nueva guerra fra que la tendr como uno de los polos en un mundo bipolar, reemplazando en parte el papel abandonado por la URSS a fines de siglo pasado. As, ya encontramos sntomas de desconfianza mutua y tensin. Un ejemplo podemos citar en el caso del avin espa estadounidense que sobrevolaba territorio chino y colision con
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otro avin chino. Adems, el Pentgono no ve con el mismo entusiasmo que los empresarios el crecimiento de la economa china. Lo que realmente causa temor en los crculos militares estadounidenses es la capacidad potencial de China, pues actual-mente la ventaja de EEUU en arsenal militar y tecnologa nuclear y blica es abismal.
(III.5: Presidente chino Jiang Zeming le da la bienvenida al Presidente de EEUU, Bill Clinton, a Pekn).
Podemos comparar ambos pases en los datos de la siguiente Tabla III.6 22: Fuerza Total Vehculos armados Aviones de Combate Barcos (poder naval) Misiles balsticos Armas nucleares China 2.972.000 20.360 5.600 310 (88 en reserva) 93 plus s/d Estados Unidos 1.370.000 34.725 2.626 315 (18 en reserva) 982 (land and sea based) 14.766
Una cuestin que en lo militar molesta a Pekn es la de la defensa antimisiles de EEUU. A China le preocupan los eventos polticos que alejan a Taiwn de su rbita. China cree que un sistema como el propuesto por EEUU neutralizara por completo su modesta fuerza estratgica y podra, en consecuencia, amenazar la supervivencia de la nacin. Y como China, sin
Datos segn el Departamento de Defensa de EEUU, el Consejo Nacional de Recursos de Defensa de EEUU, y otras fuentes, disponibles en http://www.cnn.com . Se debe tener en cuenta que tales nmeros pueden sugerir una paridad militar, porque no toman en consideracin que China no tiene los estndares mundiales materia militar. Por ejemplo, los barcos chinos han sido designados para defensa costera y no para una guerra estratgica.
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duda, considera que las armas estratgicas de Corea del Norte o bien no existen o slo son parte de conjeturas, sus autoridades dan por hecho que un sistema de defensa antimisiles de este tipo estara ms bien dirigido contra las fuerzas chinas23. 5.- Consideraciones Finales. Perspectivas. Para concluir, debemos tener en cuenta que el rumbo que tomen las relaciones bilaterales sino-estadounidense como tambin las cuestiones de reforma poltica interna en China, estarn determinadas en gran medida por la postura de Washington respecto al pas de oriente24. Una postura de competidor estratgico sin duda socavar la fuerza de los dirigentes chinos liberales y reformistas a la vez que aumentar el poder de las fuerzas armadas y de los conservadores, al reforzar los argumentos sobre las intenciones estadounidenses de debilitar al pas, y que permitira acusar de traidores a todo aquel que defienda una poltica exterior de apertura, tolerancia, y reforma poltica en lo interior. Lo que debera hacer EEUU es moderar su retrica, y no considerar a China como competidor estratgico tan prematuramente. Adems, debera reconsiderar algunas cuestiones estratgicas y diplomticas de sus actividades militares, que tensan la relacin bilateral intilmente (ej. avin espa) y crean una imagen de hostilidad estadounidense. Por ltimo, debera encarar con mayor cuidado los intereses secundarios de seguridad en temas ms perentorios, como la proliferacin de misiles y armas de destruccin masiva25. En lo econmico, por su parte, las expectativas futuras, impulsadas por la entrada de China a la OMC son muy prometedoras. Reconsiderar el compromiso entre China y Estados Unidos permitira sentar las bases de un dilogo mejor informado con Pekn, al tiempo que China avanza en sus diversas obligaciones para con la OMC, y tambin promovera
El debate sobre el sistema de defensa antimisiles, en Foreign Affairs en Espaol. Vase http://www.foreignaffairs-esp.org . 24 Respecto a la influencia de grupos de inters en la poltica exterior estadounidense hacia China, se puede consultar ROSS, Robert, After the Cold War, Cap. 1, The strategic and bilateral context of policy-making in China and the United States. Why domestic factors matter. 25 Op. Cit., China: la transformacin....
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una mayor cooperacin y un espritu de confianza entre ambas partes26. Adems, gran parte tambin de las determinacin de la futura poltica exterior china y de la relacin con los Estados Unidos dependern del rumbo que tome la nueva cpula gobernante, la cuarta generacin, que parecera que se volcar a profundizar las reformas econ- (Foto III.7: el actual Presidente Jiang Zemin micas y comenzar con saluda al elegido futuro Presidente, Hu Jintao). las polticas en lo interno27 Pero esto ltimo es slo una conjetura. Para saber qu pasar slo queda esperar el desenlace de los acontecimientos venideros.
Noviembre de 2002.
26 27
Op. Cit., Lazos que atan.... th Pueden consultarse Behind Chinas closed doors, y The 16 Party Congress will install Chinas fourth generation of leaders. Will they change anything?, ambos en The Economist, 2002 (en http://www.economist.com ).
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Captulo IV. Mecanismos para el control de cumplimiento en los Tratados Internacionales relativos a la proteccin del Medio Ambiente.
El Convenio de Basilea de 1989
sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin.
Introduccin. El derecho internacional y su cumplimiento. Modos de solucin de diferencias. La coercin en el Derecho Internacional. El Derecho Internacional del Medio Ambiente. Particularidades. Mtodos utilizados para la solucin de diferencias. El Convenio de Basilea de 1989. Rgimen de control del cumplimiento. Verificacin. Solucin de controversias. La responsabilidad estatal. Valoracin. Ventajas del rgimen elegido. Desventajas del rgimen elegido. Consideraciones Finales.
1. Introduccin. En el presente captulo nos proponemos analizar el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin de 1989, en el marco de los mecanismos para el control del cumplimiento en los tratados internacionales relativos a la proteccin del medio ambiente. En primer lugar, haremos un breve comentario sobre el estado actual del derecho internacional y las formas en que se cumple tal conjunto de normas. En tal oportunidad, examinaremos los diversos modos de solucin de las diferencias que surgen entre los Estados con motivo de la violacin o no aplicacin de las obligaciones estatales dimanantes de tales instrumentos. Adems, veremos cules son los mecanismos con los que cuenta el derecho internacional para lograr la plena efectividad en su aplicacin.
Seguidamente, nos detendremos en el examen en concreto del derecho internacional del medio ambiente, analizando sus particularidades y los diferentes mtodos utilizados en los tratados internacionales sobre el tema para la solucin de las diferencias interestatales. Luego, estudiaremos en particular el rgimen aplicable sobre control de cumplimiento en el Convenio examinado. Y, finalmente, evaluaremos las ventajas y desventajas de la opcin hecha por el Convenio de Basilea, y realizaremos algunos comentarios finales, a modo de conclusin. 2. El derecho internacional y su cumplimiento. Comnmente, a los efectos de su estudio en detalle, se divide a la Ciencia del Derecho en diversas categoras. Una de estas divisiones consiste en distinguir entre Derecho Interno y Derecho Internacional. As, el Derecho Internacional es aqul que tiene por fin regular las relaciones entre los Estados soberanos, y las consecuencias jurdicas que emanan para dichos sujetos de cada acto o hecho que realicen en la comunidad internacional; mientras que el Derecho Interno regulara las relaciones entre las personas civiles que se presentan dentro de las fronteras de un determinado Estado1. Se dice, generalmente, que el Derecho Internacional se diferencia del Derecho Interno en que aqul no cuenta con un legislador nico, ni con un Poder Judicial que tenga poder de atribuir derechos e imponer obligaciones de forma definitiva (por medio de una sentencia) y que las pueda hacer cumplir pese a la negativa del Estado obligado (poder de coaccin)2.
Sobre las diversas clasificaciones del Derecho, y lo que abarcara cada una de ellas, puede consultarse cualquier obra de introduccin al estudio del Derecho, entre ellas la de GARCIA MAYNEZ, Introduccin al estudio del Derecho, Mxico; y TORRE, A., Introduccin al Derecho, Buenos Aires, 1992. 2 Entre las obras generales e introductorias sobre el Derecho Internacional Pblico, podemos citar la ya clsica obra de DIEZ DE VELAZCO, M., Instituciones del Derecho Internacional, Ed. Tecnos, 11 Ed., Madrid, 1999; CONFORTI, B. Diritto Internazionale, Italia, 1995; PODESTA COSTA, y RUDA, Derecho Internacional Pblico, Ed. TEA, Buenos Aires, 1984; etc.
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Mecanismos para el control de cumplimiento en los Tratados Internacionales relativos a la proteccin del Medio Ambiente. El Convenio de Basilea de 1989
De este modo, los Estados en su conjunto (o la mayora de ellos) son los que actan como legisladores y sujetos de las mismas normas que dictan a la vez, es decir, se autoimponen ciertas obligaciones de manera voluntaria y soberana. Y en lo que respecta al cumplimiento de las normas, en el Derecho Internacional encontramos mecanismos alternativos para lograr el acercamiento de las partes, y la eventual coercin al incumplidor para que acate lo reglado. a) Modos de solucin de diferencias. Los modos de solucin de diferencias que conoce el Derecho Internacional tambin han sido utilizados en el derecho interno, con diversos matices3. As, los Estados acuden previamente a las conversaciones y negociaciones diplomticas para resolver sus diferendos. Pero tambin pueden recurrir a la amigable composicin, a la mediacin, a la conciliacin, al arbitraje, o pueden incluso someter la cuestin voluntariamente a un Tribunal de Justicia para que dicte una sentencia definitiva sobre el asunto. Por medio de la negociacin diplomtica, las partes pueden llegar a una transaccin sobre los derechos litigiosos y evitar as la intervencin de un tercero para la solucin del conflicto. Pero en caso de no ceder a sus pretensiones ninguna de ambas partes, slo queda el remedio de que un tercero imparcial acuda a acercar a las partes por medio de sus buenos oficios (amigable composicin), y tambin proponerles una solucin mutuamente aceptable (conciliacin). Tambin pueden las partes voluntariamente aceptar que un tercero (un rbitro, un tribunal de justicia) decida sobre la cuestin de forma vinculante. En este caso, se puede acceder a un arbitraje, o someter el diferendo al examen de un tribunal internacional, como por ejemplo la Corte Internacional de Justicia de las Naciones Unidas.
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Por medio de la Carta de las Naciones Unidas, se ha prohibido el uso de la fuerza como instrumento para la solucin de las diferencias interestatales. Al mismo tiempo, la Carta menciona los diversos medios de solucin pacfica de las diferencias. Puede consultarse el texto de dicho tratado en el Web Site de Naciones Unidas, www.un.org .
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b) La coercin en el Derecho Internacional. Una de las carencias del Derecho Internacional en comparacin con el derecho interno es la ausencia de un rgano centralizado con poder de coaccin sobre los sujetos obligados a cumplir una norma. Por ello, es cada Estado interesado el que tiene que encontrar el modo en que el Estado obligado renuente cumpla con sus obligaciones. As, se habla de un poder de coaccin difuso, o descentralizado. No obstante, los Estados han buscado ingeniosamente la forma de dotar al Estado cumplidor de ms poder de coaccin sobre el Estado renuente. Y es as que han reglamentado en ciertos mbitos el modo en que un Estado puede tomar represalias para sancionar una conducta ilcita de otro Estado4. Es por ello que siempre se le exigir a un Estado, para actuar con legalidad, que su derecho haya sido declarado por algn tercero imparcial (rbitro, juez) o reconocido por la comunidad internacional en su conjunto (tratado internacional). Adems, en el caso de ciertas organizaciones multilaterales especficas, se le imponen ciertos pasos para que pueda llevar adelante una retorsin contra otro Estado. 3. El Derecho Internacional del Medio Ambiente. En el caso del Derecho Internacional del Medio Ambiente5, por sus particularidades, la cuestin de la solucin de
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El ejemplo ms cabal y extremo de regulacin del derecho a tomar represalias, lo encontramos en el mbito de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC, o WTO por sus siglas en ingls). All, el Entendimiento sobre solucin de diferencias establece en forma muy detallada los pasos a seguir para que a un miembro se le reconozca el derecho a retorsin contra otro miembro que haya incumplido sus obligaciones multilaterales: se reglamenta porqu, cundo y cmo puede un miembro proceder a la retorsin. Puede consultarse el texto de dicho tratado, que forma parte del paquete normativo del derecho de la OMC, en el Web Site de dicha organizacin internacional, www.wto.org . 5 Para un anlisis de la cuestin de la poltica ambiental en el mbito de la Comunidad Europea, vase CAMPINS ERITJA, M., La realizacin de la poltica medioambiental comunitaria a travs del artculo 130S del Tratado de la Comunidad Econmica Europea modificado por el Tratado de la Unin Europea, Revista de Instituciones Europeas N 3, Madrid, 1992, pp. 905- 932.
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diferencias y del cumplimiento de las normas adquiere connotaciones especficas. a) Particularidades. Por el carcter irreversible que pueden adquirir ciertos incumplimientos estatales sobre el medio ambiente6, adquiere una importancia mayor el llamado principio de precaucin7. Dicho principio establece que la falta de certeza en cuanto a la prueba cientfica sobre si algo puede o no ocasionar dao al medio ambiente, no obstaculizar la posibilidad que tienen los Estados de tomar los recaudos necesarios para evitar un eventual dao ambiental8. Por otra parte, la misma naturaleza del medio ambiente, que no respeta fronteras nacionales, hace que las soluciones a los problemas que surgen deban ser encarados de forma interestatal y coordinada, pues un Estado individualmente no podra tomar medidas que logren solucionar ciertos problemas (ej. contaminacin atmosfrica, contaminacin marina, dao en la capa de ozono, etc.). Adems, los Estados se han mostrado renuentes a normar sobre la responsabilidad estatal por daos medioambientales, en parte por la indefinicin que hay respecto a las consecuencias que derivaran de la misma, y hasta dnde debera responder el autor de dicho dao9.
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Para un anlisis de la problemtica del medio ambiente, puede consultarse CALVERT, P., The South, the North and the Environment, Pinter, London-N.Y., 1999. 7 Sobre dicho principio, vase JUSTE RUIZ, J., Derecho Internacional del Medio Ambiente, McGraw Hill, Madrid, 1999. 8 En concreto, la Declaracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, adoptada en Ro de Janeiro en 1992, que recepta el criterio de precaucin, establece que la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la degradacin del medio ambiente (principio 15). 9 Prueba de esta renuencia estatal es la duracin que ha tenido la labor de la Comisin de Derecho Internacional de las Naciones Unidas (ILC, por sus siglas en ingls) para poder lograr un proyecto de tratado sobre responsabilidad estatal a nivel internacional, labor que lleva dcadas y que aun no ha finalizado, por falta de consenso internacional sobre el tema.
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b) Mtodos utilizados para la solucin de diferencias. En los tratados internacionales sobre el medio ambiente, podemos encontrar diversos mtodos para la solucin de diferencias10. Por ejemplo, en el Convenio Marco sobre el Cambio Climtico de 1992, se establecieron determinados mecanismos de vigilancia y supervisin de las obligaciones suscritas. Estos mecanismos cumplen una doble funcin: una funcin de promocin (cuando previenen el incumplimiento), y una funcin de reaccin (cuando constatan la existencia de una violacin a las disposiciones, y pretenden poner fin a la conducta ilcita)11. El Protocolo de Kyoto, por su parte, establece que la Conferencia de las Partes aprobar unos procedimientos y mecanismos apropiados y eficaces para determinar y abordar los casos de incumplimiento de las disposiciones del presente Protocolo (artculo 18). Tal mecanismo fue adoptado por la Decisin 24/CP 7, en el ao 2001: se cre un comit de cumplimiento, con un grupo de facilitacin y un grupo de control de cumplimiento, encargado de declarar el incumplimiento, aprobar un plan de medidas para remediar el incumplimiento, y
La extensin del presente trabajo no nos permite explayarnos sobre este tema con mayor amplitud. Dejamos de lado, en nuestro anlisis, las diferentes formas de control del cumplimiento de las obligaciones por parte de la sociedad civil y ONGs. Slo analizaremos lo normado en los tratados internacionales examinados. Sobre la aplicacin de los tratados internacionales del medio ambiente y las nuevas tcnicas jurdicas en la materia, puede consultarse RODRIGO HERNNDEZ, A., Nuevas tcnicas jurdicas para la aplicacin de los tratados internacionales del medio ambiente, Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria Gasteiz, 2001, pp. 155243. Sobre el medio ambiente y las ONGs, pueden consultarse los siguientes trabajos: RAUSTIALA, K., The participatory revolution in international environmental law, The Harvard Environmental Law Review N 21, 1997; PEEL, J., Living the public a voice in the protection of the global environment: avenues for participation by NGOs in dispute resolution at the European Court of Justice and the WTO, Colorado Journal of International Environmental Law N 12, 2001; y TARLOK, Dan, Environmental law: The role of non governmental organizations in the development of international environmental law, ChicagoKent Law Review, 1992, pp. 61-76. 11 Sobre el particular, puede consultarse con provecho CAMPINS ERITJA, M., La accin internacional para reducir los efectos del cambio climtico: El Convenio Marco y el Protocolo de Kyoto, Anuario de Derecho Internacional, 1999, pp. 71-113.
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eventualmente incumplidor.
suspenderle
ciertos
derechos
al
Estado
En otro mbito, como lo es la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), se reglamentan los pasos a seguir para tomar represalias contra un Estado que incumple con determinadas obligaciones de preservacin del medio ambiente. As, una de las excepciones a la prohibicin de levantar barreras al libre comercio se presenta en el caso que stas sean necessary to protect human, animal or plant life or health (artculo XX inciso b del GATT), o sean relativas a the conservation of exhaustible natural resources (artculo XX inciso g del GATT)12. 4. El Convenio de Basilea de 1989. El Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin13 fue adoptado en el ao 1989, entrando en vigor en 1992. En 1999, el Convenio ya contaba con 130 Estados Partes14. El mismo, como su nombre lo indica, tiene por objeto regular el control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin, as como tambin intenta proteger la salud humana y el medio ambiental contra los efectos nocivos que pueden derivarse de la generacin y el manejo de los desechos peligrosos15. En 1995, el mismo fue enmendado por la Decisin III/116, con el objeto de prohibir los
La cuestin de la coordinacin entre los tratados que regulan el comercio internacional y los tratados que regulan el medio ambiente, y la eventual utilizacin de represalias comerciales para presionar a un Estado a que cumpla con ciertos estndares ambientales, es uno de los temas de actualidad muy debatido. Al respecto, pueden verse ciertas decisiones del rgano de Apelacin de la OMC, en donde se analizan tales cuestiones, en www.wto.org . 13 En adelante, El Convenio. 14 Para un detalle sobre el tema de la gestin de los residuos peligrosos en el mbito europeo, puede consultarse CAMPINS ERITJA, M., La gestin de residuos peligrosos en la Comunidad Europea, Bosch Editor, Barcelona, 1994. 15 Tal es lo afirmado por el Convenio en el Prembulo (en su parte final). 16 Decisin III/1 adoptada en la Tercera reunin de la Conferencia de las Partes del Convenio de Basilea, 1995 (UNEP/CHW3/3/35).
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movimientos transfronterizos de desechos desde un pas desarrollado hacia un pas en desarrollo. El Convenio consta de 29 artculos y 9 Anexos. A lo largo de su articulado, se definen los conceptos utilizados, se establecen obligaciones generales para las Partes, y obligaciones especficas para los Estados segn su rol en el movimiento transfronterizo (exportacin, importacin, Estados de trnsito, Estados no partes), se norma sobre trfico ilcito, la obligacin de reimportar los desechos, la cooperacin internacional, la posibilidad de realizar acuerdos bilaterales o regionales, el rgimen de informacin sobre accidentes, enmiendas al Convenio y a los Anexos, derecho de voto, ratificacin y adhesin al acuerdo, etc. En particular, se crea la Conferencia de las Partes, como rgano supremo encargado de examinar y evaluar la aplicacin del Convenio, promover y adoptar enmiendas, y crear los rganos subsidiarios necesarios para lograr el objeto del Convenio. Adems, se crea una Secretara, cuyas funciones son preparar y transmitir informes, coordinar con otros rganos internacionales pertinentes, recabar informacin y asistir a las partes que lo soliciten, suministrando expertos y equipamiento, etc. Los Anexos, por su parte, se ocupan de cuestiones tcnicas, como por ejemplo la clasificacin de los desechos que quedan comprendidos en el mbito de aplicacin del Convenio, los desechos que requieren una consideracin especial, las caractersticas peligrosas, el detalle de la informacin que se debe proporcionar con las notificaciones, etc. a) Rgimen de control del cumplimiento. 1. Verificacin. Respecto al control del cumplimiento de las obligaciones estipuladas, el Convenio establece un sistema de verificacin en su artculo 19, por el cual Toda Parte que tenga razones para creer que otra Parte est actuando o ha actuado en violacin de sus obligaciones podr informar de ello a la Secretara y, en ese caso, informar simultnea e inmediatamente, directamente o por conducto de la Secretara, a la Parte contra la que ha
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presentado la alegacin. La Secretara facilitar toda la informacin pertinente a las Partes. Es decir, se le otorga a cada una de las Partes en el Convenio la posibilidad de hacer saber a la Secretara cualquier sospecha de violacin de las obligaciones por parte de otro Estado. Adems, como un corolario del principio de debido proceso, se le hace saber a la Parte sospechada de incumplimiento la sospecha que recae sobre ella, con el objeto de que pueda presentar pruebas que desvirten tal sospecha. 2. Solucin de Controversias. No conforme con este procedimiento de dilogo previo entre las Partes, el Convenio va ms all y prev en su artculo 20, titulado Solucin de controversias, que Si se suscita una controversia entre Partes en relacin con el Presente Convenio o cualquiera de sus protocolos, las Partes tratarn de resolverla mediante la negociacin o por cualquier otro medio pacfico de su eleccin. Por tanto, luego del dilogo previo entre las Partes involucradas, en caso de no prosperar el mismo y no llegar a una solucin del diferendo, el Convenio afirma que se deber resolver tal diferendo mediante cualquier17 medio pacfico elegido por los interesados, y nombra a modo de ejemplo la negociacin. Entre los medios pacficos, las partes podrn acudir a la conciliacin, la mediacin, y la amigable composicin, entre otros. As, el artculo contina afirmando que Si las Partes interesadas no pueden resolver su controversia por los medios mencionados (es decir, la negociacin o cualquier otro medio), la controversia se someter, si las Partes as lo acuerdan, a la Corte Internacional de Justicia o arbitraje No obstante, si no existe comn acuerdo para someter la controversia, las Partes no quedarn exentas de la obligacin de seguir tratando de resolverla por los medios mencionados.
La palabra cualquier utilizada en el Convenio, subraya el carcter meramente enunciativo de la enumeracin hecha en el artculo, cuando habla de negociacin o cualquier otro medio.
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Como se puede observar, si fallan los mecanismos de negociacin directa, as como aquellos en los cuales un tercero acerca a las partes y les propone una solucin no vinculante, ah comienza a jugar esta nueva opcin: el sometimiento del diferendo a la decisin vinculante de un tercero, sea rbitro o juez, que dirima el conflicto de modo definitivo. Este sometimiento a la decisin de un tercero slo se puede producir por medio de una manifestacin voluntaria de las Partes, debido al principio de soberana estatal, principio bsico del Derecho Internacional clsico desde el Tratado de Westfalia en adelante, por el cual a un Estado no se lo puede obligar a realizar una determinada accin si no manifiesta libremente su voluntad para ello. Sin embargo, el Estado sospechado de incumplir con sus obligaciones, puede negarse todava a someter la cuestin a la decisin imparcial de un tercero. En este caso, el Convenio le establece la obligacin de seguir tratando de resolverla por los medios mencionados (es decir, por cualquier medio pacfico de resolucin de conflictos). No obstante, el Convenio no impone ninguna sancin a aquel Estado que incluso incumple dicha obligacin de dialogar, por lo que tal obligacin pasara a ser un mero deseo normativo18 b) La Responsabilidad Estatal. Pero supongamos que finalmente se produce una violacin de alguna de las obligaciones dimanantes del Convenio por parte de un Estado Parte, y dicha violacin provoca contaminacin y perjuicios diversos a otra u otras Partes del Convenio. Para estos casos, el Convenio se encarg de prever un artculo (el artculo 12, cuyo desarrollo del contenido deber ser hecho en posteriores conferencias por las Partes) en el que se afirma que las Partes cooperarn con miras a adoptar cuanto antes un protocolo que establezca las normas y procedimientos apropiados en lo que se refiere a la responsabilidad y la
Slo aquellos casos que ponen o amenazan poner en peligro la paz o la seguridad internacionales son susceptibles de ser solucionados por medio de la fuerza, segn la Carta de las Naciones Unidas. Por tanto, si tal controversia entre dos Estados Partes de la Convencin no llega a ser una amenaza para la paz o la seguridad internacionales, no quedar otra va legal que intentar solucionar el conflicto por medios pacficos.
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indemnizacin de los daos resultantes del movimiento transfronterizo y la eliminacin de los desechos peligrosos y otros desechos. El tema de la responsabilidad estatal internacional en general es uno de los ms controvertidos del derecho internacional contemporneo19, y el de la responsabilidad estatal internacional por incumplimiento de obligaciones ambientales en particular lo es con mayor vigor an, por las posibles consecuencias que pueden derivarse del ilcito ambiental. En concreto, no se ha podido acordar an hasta dnde el Estado responsable debera responder por las consecuencias producidas por su accionar, sea dicho accionar ilcito o no. Como es evidente, los Estados Parte en el Convenio no han adoptado aun el Protocolo sobre responsabilidad que manda adoptar el artculo trascripto. Es de esperar que slo lo harn, lamentablemente, cuando haya un consenso internacional en dicho tema. Mientras, la reparacin de las consecuencias derivadas de la violacin de las obligaciones estipuladas slo se podr intentar alcanzar mediante las negociaciones voluntarias entre los Estados involucrados. 5. Valoracin. Segn lo que hemos analizado hasta aqu, podramos esbozar algunas consideraciones sobre las ventajas y desventajas del rgimen elegido por el Convenio para reglamentar el control del cumplimiento de sus obligaciones, as como la reparacin de los daos por la violacin de tales obligaciones. a) Ventajas del rgimen elegido. Podemos considerar como un avance para el problema del movimiento transfronterizos de desechos peligrosos, y por
Recordamos que, sobre tal tema, la Comisin de Derecho Internacional de las Naciones Unidas ha estado elaborando durante largos aos un proyecto de Tratado sobre la Responsabilidad Internacional de los Estados, pero sin haber llegado aun a una propuesta definitiva, para ser sometida a su tratamiento por la comunidad internacional.
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tanto como una ventaja, el hecho de que se haya logrado un acuerdo, si bien con ciertas falencias, sobre tal asunto. Es mejor que haya, al menos, algunas reglas escritas aunque sean bastante laxas, a que no haya ninguna y que cada Estado se maneje a su libre parecer en tan delicado tema. Tambin podra verse como una ventaja la flexibilidad que otorga el Convenio respecto a la legitimacin activa para accionar el procedimiento de verificacin, y el posterior de negociaciones o cualquier otro medio pacfico para solucionar el diferendo. En efecto, no se establece ningn requisito de Estado perjudicado o con un inters directo en el cumplimiento de las obligaciones regladas. Se otorga el derecho a informar a la Secretara y establecer consultas a toda Parte que tenga razones para creer que otra Parte est actuando o ha actuado en violacin de sus obligaciones. Es decir, slo basta con ser Parte, y con creer que otra Parte incumple. Podra ser una ventaja, adems, que se brinde a las Partes interesadas la suficiente flexibilidad para la eleccin del medio por el cual solucionar sus diferencias. El Convenio no es estricto en ello, sino que deja al libre parecer de los interesados la eleccin del medio adecuado. As, se podr escoger el mbito ms propicio segn los intereses de las partes involucradas. b) Desventajas del rgimen elegido. Desde otra perspectiva, cabe destacar ciertas desventajas del rgimen establecido por la Convencin. Por ejemplo, el hecho de regular de forma tan laxa y poco detallada los pasos a seguir en el procedimiento para la solucin de diferencias, sin el establecimiento de plazos, sanciones, etc., puede llevar a la Parte renuente o incumplidora a dilatar las negociaciones y toda tratativa para la solucin del conflicto. Adems, al no establecer una sancin a la negativa a someterse a la decisin final y vinculante de un tercero imparcial, el costo de patear el tablero y negarse a intentar solucionar el conflicto es muy pequeo en relacin a lo que puede ser el costo de tener que reparar el dao causado en caso de ser encontrada responsable de alguna violacin al Convenio. Es decir, no hay un
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incentivo para someterse a la decisin final del conflicto por un rbitro o juez. Por otra parte, la cuestin de la indefinicin en lo que respecta a la responsabilidad internacional del Estado por el incumplimiento de alguna de las obligaciones dimanantes del Convenio, es un punto muy desventajoso, pues no slo ser imposible para el Estado perjudicado por una violacin reclamar en base a criterios previamente consensuados, sino que tampoco se establece hasta dnde podr reclamar legtimamente: las consecuencias directas, las indirectas, las casuales, etc. 6. Consideraciones Finales. Sin duda, el Convenio de Basilea recin ha dado los primeros pasos en intentar lograr la eliminacin del problema del movimiento transfronterizo de desechos y residuos peligrosos de la agenda internacional. Se comenz buscando la reduccin del trfico, y luego con la enmienda20 se estableci la prohibicin, al menos desde ciertos pases (bsicamente, los productores de tales residuos) hacia otros (claramente receptores). Debemos reconocer que el Convenio no es muy innovador en lo que respecta al control del cumplimiento de sus obligaciones, y a los mtodos de solucin de diferencias regulados. Pero tambin es verdad que el Derecho Internacional en su estado actual no permite alternativas mucho ms pretenciosas que lo que recepta el Convenio, el cual no es ms que un fiel reflejo de la incapacidad de la comunidad internacional para imponer coactivamente a sus miembros el cumplimiento de sus obligaciones. Es de esperar que el tratamiento de los temas abordados por el Convenio logre acaparar la atencin de la comunidad internacional, para que as los Estados avancen en la concrecin ms detallada y estricta de las normas que regulan las obligaciones y procedimientos para su cumplimiento en el
Nos referimos a la Decisin III/1, adoptada en la Tercera Conferencia de las Partes.
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Convenio. En este sentido, la enmienda realizada en 1995 ha sido un progreso, y demuestra que la tendencia ser hacia una mayor rigurosidad en las obligaciones resultantes del Convenio. Por otra parte, las mismas consecuencias que pueden derivar de alguna violacin al Convenio, y que impacte sobre la opinin pblica mundial de forma muy negativa, podra dar lugar a un salto cualitativo en la regulacin del tema de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos. Recordemos lo que deca Tarlock21 cuando se refera a los legisladores en general: legislador and teenagers have short attention spans and respond primarily to noise. Environmental issues are characterized as political problems when there is a perceived crisis. Lamentablemente, quizs deberemos esperar alguna crisis ambiental para que el legislador internacional (es decir, la comunidad de Estados en su conjunto, y especficamente los Estados Parte en el Convenio) aborde el tema que nos ocupa con mayor rigor, y establezca mecanismos de control de cumplimiento ms estrictos.
Agosto de 2003.
Profesor de la Standford University, vase TARLOCK, Dan, Environmental law: The role... (op. cit.).
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Captulo V. Estudio de caso (WTO - OMC): Estados Unidos Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el Extranjero
Introduccin. Contexto e historia del Asunto. El Asunto EEUU Tratamiento fiscal a EVE. Datos identificativos y partes actuantes. Los hechos y el derecho. El primer Informe y la Ley IET. Argumentaciones de los EEUU. Subvenciones supeditadas a la exportacin con arreglo al A. SMC. Subvenciones a la exportacin en el marco del A. Agricultura. Trato menos favorable, art. III prr. 4 del GATT de 1994. Retirada de las subvenciones EVE. Rplicas de las CE. Subvenciones supeditadas a la exportacin con arreglo al A. SMC. Subvenciones a la exportacin en el marco del A. Agricultura. Trato menos favorable, art. III prr. 4 del GATT de 1994. Retirada de las subvenciones EVE. Argumentaciones de las CE. Rplicas de los EEUU. Argumentaciones de los Terceros Participantes. Australia. Canad. India. Japn. Informe del OA. Cuestiones planteadas. Prrafo 1 del art. 1 del Acuerdo SMC. Prrafo 1 a) del art. 3 del Acuerdo SMC. Nota 59 del Acuerdo SMC. Prrafo 1 del art. 10 del Acuerdo sobre Agricultura. Prrafo 4 del art. III del GATT de 1994. Prrafo 7 del art. 4 del Acuerdo SMC. Prrafo 3 del art. 10 del ESD. Apelaciones condicionales. Constataciones y conclusiones. Anlisis del asunto. Utilizacin de precedentes. Soluciones jurdicas para problemas polticos. Uso del Derecho Internacional para interpretar los Acuerdos OMC. La cuanta de la contramedida autorizada. Valoracin.
1. Introduccin. En el presente captulo analizaremos el asunto Estados Unidos Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el Extranjero (EVE), resuelto mediante Informe del rgano de Apelacin (OA)1 adoptado por el rgano de Solucin de
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Se aclara, desde ya, que una vez que se utilice una abreviatura o siglas para identificar una frase, se seguir utilizando en lo siguiente la misma, omitiendo la frase entera. As, por ejemplo, nos referiremos de ahora en ms al rgano de Apelacin como OA.
Diferencias (OSD) de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC). En primer lugar, haremos una breve exposicin del contexto e historia del asunto, para luego pasar a desarrollar detalladamente los hechos, las argumentaciones de las partes y terceros participantes, la decisin del Grupo Especial establecido, las apelaciones correspondientes, los argumentos y la decisin final del OA (que no debemos confundir con solucin final, que no la ha habido). Realizado dicho anlisis, haremos una valoracin de la decisin recada en el asunto, relacionndola con otra jurisprudencia de la OMC2 y con temas de alcance general, como el contexto poltico y econmico de la controversia, las tendencias interpretativas del OA, la relevancia del Derecho Internacional general y de otros sectores del ordenamiento jurdico internacional en la OMC, etc. Finalmente, se harn algunas consideraciones finales, a modo de conclusin. 2. Contexto e historia del Asunto. Estados Unidos (EEUU) sanciona una ley sobre Trato Fiscal aplicado a Empresas de Ventas en el Extranjero (Ley EVE), por la que se establecen ciertos beneficios para las empresas que realizan determinadas ventas. Dicha ley es luego considerada por las Comunidades Europeas (CE) incompatible con los Acuerdos de la OMC y los compromisos asumidos por los EEUU en dicho contexto. As, las CE solicitan entablar consultas con EEUU y luego del fracaso de las mismas solicitan la creacin de un Grupo Especial (GE) que resuelva la cuestin. En octubre de 1999, el GE entendi que la ley estadounidense era contraria a ciertas normas de la OMC. En enero de 2000, el OA confirm las recomendaciones del GE en ciertos puntos, y las modific en otros. En marzo de 2000, el OSD adopt el Informe, recomendando a EEUU que pongan las medidas declaradas incompatibles en conformidad con la normativa OMC, y que retiren antes del 1 de octubre de 2000 dichas subvenciones.
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Sobre el procedimiento de solucin de diferencias en la OMC, su evolucin, sus perspectivas e implicancias, vase JACKSON, J., International Economic Law: jurisprudente and contours, American Society of International Law, 1999.
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Estudio de caso (OMC): EEUU. Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el Extranjero
El 2 de octubre, las CE y los EEUU informaron al OSD del procedimiento del artculo 21 y 22 del Entendimiento de Solucin de Diferencias (ESD), concluido el 29 de septiembre. El 12 de octubre, el OSD le concede a EEUU plazo hasta el 1 de noviembre para cumplir el Informe. El 15 de noviembre se promulga en los EEUU la Ley de derogacin de las disposiciones relativas a EVE y exclusin de Ingresos Extraterritoriales (Ley IET). Como las CE consideraron que dicha ley no se ajustaba a lo resuelto por el OSD, el 17 de noviembre presentan la solicitud de contramedidas y de suspensin de concesiones, por un lado, y solicitan consultas con arreglo al artculo 21 prrafo 5 del ESD, por el otro. Las contramedidas consistiran en un derecho adicional de hasta el 100% ad valorem sobre los derechos de aduana consolidados, que se aplicara a determinados productos. El 27 de noviembre, los EEUU objetan el nivel de las medidas aplicadas, y el asunto se somete a arbitraje (artculo 22 ESD). El 20 de diciembre se establece el GE, y al da siguiente las partes piden la suspensin del arbitraje hasta la finalizacin de los trabajos de dicho GE. El 28 de enero de 2002, el OSD adopta los informes del GE y del OA3, declarando que la ley IET incumple ciertos artculos de los Acuerdos de la OMC. Al da siguiente, se reactiva el procedimiento de arbitraje sobre el nivel de las medidas aplicadas. En agosto de 2002 se dio a conocer dicho informe, que autoriz a las CE el nivel de 4.043 millones de dlares estadounidenses como contramedidas. Como los EEUU no aplicaron las recomendaciones del OSD, en abril de 2003 las CE pidieron autorizacin para adoptar las contramedidas, imponiendo as un derecho adicional de hasta 100% ad valorem por encima de los derechos de aduana consolidados. 3. El Asunto EEUU Tratamiento fiscal a EVE. a) Datos identificativos y partes actuantes. El asunto en cuestin llega al OA por un recurso de apelacin de los EEUU por un lado, y de las CE por el otro, al Informe del GE. Frente al OA, EEUU ser apelante/apelado, y
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Estos dos sern los Informes que se analizarn en el presente trabajo.
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las CE apelado/apelante, y participarn tambin como terceros Australia, Canad, India y Japn. Los EEUU apelan respecto a lo resuelto sobre: las subvenciones supeditadas a la exportacin con arreglo al Acuerdo SMC, las subvenciones a la exportacin en el marco del Acuerdo sobre Agricultura, el Prrafo 4 del Artculo III del GATT 1994, y la retirada de las subvenciones EVE. Las CE lo hacen respecto de: el prrafo 3 del artculo 10 del ESD (derechos de terceros), y formulan adems ciertas apelaciones condicionales. 4. Los hechos y el derecho. a) El primer Informe y la Ley IET. La Ley IET contiene 5 artculos. Se aplica a ciudadanos y residentes estadounidenses. Determina que los ingresos derivados de determinadas transacciones podrn ser objeto del tratamiento dispuesto, si son especficos de ciertas transacciones, de bienes de comercio exterior que renan las condiciones establecidas, y si se satisface la prescripcin de procesos econmicos en el extranjero. La ley, adems, establece tres reglas alternativas para calcular la exencin. As, los ingresos de comercio exterior que renan las condiciones establecidas son la nica parte de los ingresos extraterritoriales que est excluida de los ingresos brutos, y por tanto, de tributacin en los EEUU (o sea, se produce una exencin fiscal). En el Informe del Grupo Especial, se concluye que: 1. La ley IET es incompatible con el Acuerdo SMC (art. 3 prr. 1, ap. a)4, pues conlleva subvenciones supeditadas a los resultados de exportacin, y no est comprendida en el mbito de la nota 595 de dicho Acuerdo.
Artculo 3, prrafo 1, apartado a) del Acuerdo SMC: A reserva de lo dispuesto en el Acuerdo sobre la Agricultura, las siguientes subvenciones, en el sentido del artculo 1, se considerarn prohibidas: a) las subvenciones supeditadas de iure o de facto a los resultados de exportacin, como condicin nica o entre otras varias condiciones, con inclusin de las citadas a ttulo de ejemplo en el Anexo I. 5 Nota 59 del Acuerdo SMC (parte pertinente): El prrafo e) no tiene por objeto coartar la posibilidad de un Miembro de adoptar medidas destinadas a evitar la doble imposicin de los ingresos procedentes del extranjero devengados por sus empresas o por las empresas de otro Miembro.
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2. Los EEUU actuaron en forma incompatible con la obligacin de no mantener subvenciones (Acuerdo SMC). 3. La Ley IET otorga subvenciones a la exportacin, y como mnimo, amenaza eludir los compromisos en materia de subvenciones a la exportacin del Acuerdo Agricultura. 4. La Ley IET es incompatible con el GATT de 1994 (art. III, prr. 4)6, debido a la limitacin de artculos/mano de obra extranjeros, otorgndoles un trato menos favorable. 5. Los EEUU no han retirado plenamente las subvenciones EVE que se constat constituan subvenciones prohibidas (Acuerdo SMC), por lo que no han aplicado las recomendaciones del OSD. 6. Los EEUU, al actuar en forma incompatible con los Acuerdos OMC, han anulado o menoscabado ventajas para las CE. b) Argumentaciones de los EEUU. Los EEUU apelan ciertos puntos del Informe, a saber: 1. Subvenciones supeditadas a la exportacin con arreglo al Acuerdo SMC. Respecto a los ingresos que en otro caso se percibiran (art. 1, prr. 1, a, 1, ii)7, los EEUU sostienen que el GE aplic errneamente la prueba, y que los miembros son libres de gravar o no las categoras de ingresos que decida. Tradicionalmente, los EEUU han permitido que la parte extranjero de ingresos por transacciones internacionales se asigne fuera de su jurisdiccin fiscal mediante la utilizacin de una filial constituida en el extranjero de un contribuyente
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Prrafo 4 del artculo III del GATT de 1994: Los productos del territorio de toda parte contratante importados en el territorio de cualquier otra parte contratante no debern recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional, en lo concerniente a cualquier ley, reglamento o prescripcin que afecte a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribucin y el uso de estos productos en el mercado interior. Las imposiciones de este prrafo no impedirn la aplicacin de tarifas diferentes en los transportes interiores, basadas exclusivamente en la utilizacin econmica de los medios de transporte y no en el origen del producto. 7 Artculo 1, prrafo 1, apartado a), 1, ii: A los efectos del presente Acuerdo, se considerar que existe subvencin: 1. Cuando haya una contribucin financiera de un gobierno o de cualquier organismo pblico en el territorio de un Miembro (denominados en el presente Acuerdo gobierno), es decir: ii. Cuando se condonen o no se recauden ingresos pblicos que en otro caso se percibiran (por ejemplo, incentivos tales como bonificaciones fiscales).
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estadounidense. La parte extranjera de los ingresos obtenidos por esas filiales no est sujeta a tributacin en los EEUU. La ley IET permite hacer esa asignacin con respecto a transacciones efectuadas directamente por un contribuyente sin utilizacin de una filial en el extranjero. Respecto a la supeditacin a la exportacin (art. 3, prr. 1 a), los EEUU aducen que el GE transform indebidamente la norma en una prescripcin inversa de trato nacional, en virtud de la cual debe otorgarse a las ventas en el mercado interior un trato no menos favorable que el concedido a las exportaciones o a otras ventas en el extranjero. La Ley IET es neutral por lo que respecta a la exportacin, y permite obtener ingresos sin necesidad de exportar. La exportacin es una manera de obtener una subvencin, pero no es una condicin obligatoria. Respecto a la doble imposicin (nota 59 del Acuerdo SMC), los EEUU afirman que el GE les impuso indebidamente la carga de demostrar que la ley IET es una medida para evitar la doble imposicin, y que cre una nueva norma para determinar la conformidad con la nota 59: la norma del legislador razonable. La ley IET consigue evitar la doble imposicin excluyendo los ingresos extraterritoriales de los ingresos brutos, y los antecedentes legislativos as lo demuestran. As, la ley IET es una medida para evitar la doble imposicin en el sentido de la nota 59, y no es una subvencin prohibida. 2. Subvenciones a la exportacin en el marco del Acuerdo sobre Agricultura. Segn los EEUU, como la constatacin del GE sobre el Acuerdo SMC es errnea, tambin lo es la constatacin sobre el Acuerdo sobre Agricultura, basada en los mismos argumentos. 3. Trato menos favorable, artculo III prrafo 4 del GATT de 1994. Los EEUU afirman que la norma del trato no menos favorable requiere una igualdad efectiva de oportunidades entre los productos nacionales e importados. El GE, al aplicar la prueba de jure, no estableci la existencia de vnculo o nexo causal entre el texto y los productos afectados por la medida.
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El GE equipar errneamente la regla a una prescripcin de contenido nacional, claramente incorrecta. Y as, el GE hizo especulaciones que la regla pone a los productos importados en desventaja, al considerar que los productores siempre preferirn utilizar componentes nacionales para satisfacer la prescripcin y obtener el beneficio fiscal. 4. Retirada de las subvenciones EVE. Los EEUU sostienen que el otorgamiento transitorio de compensaciones es habitual en los EEUU y otros pases cuando la legislacin fiscal se modifica, a fin de no imponer costos adicionales e injustificados a los contribuyentes. c) Rplicas de las CE. A dichos argumentos, las CE respondieron lo siguiente: 1. Subvenciones supeditadas a la exportacin con arreglo al Acuerdo SMC. Segn las CE, el GE examin la situacin general como un todo integrado. El GE slo examin la lgica y coherencia general de la ley IET tras concluir que dicha ley tena por consecuencia la condonacin de ingresos que en otro caso se percibiran. Los beneficios de la ley IET son subvenciones, y el contribuyente puede elegir, caso por caso, el sistema que le ofrezca ms ventajas. De no existir la ley IET, los ingresos extraterritoriales seran ingresos brutos, y por tanto seran gravados. As, dicha ley exime del pago de impuestos a ingresos que en otro caso (al menos en muchos casos) se gravaran. Respecto a la supeditacin a la exportacin, afirman las CE que una subvencin sujeta a dicha condicin necesariamente trata a las ventas de exportacin mejor que a las ventas en el mercado interior. Y la prohibicin del Acuerdo SMC es absoluta y debe respetarse. Adems, la medida EVE no puede subsanarse simplemente amplindola a las transacciones que no son de exportacin. La nica manera de eliminar la supeditacin a la exportacin sera que tambin englobara las ventas nacionales. Respecto a la nota 59, las CE aducen que la cuestin de la carga de la prueba era terica y no influa en las dems
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constataciones del GE. Adems, la ley IET no tiene por objeto regular casos en los que no existen acuerdos bilaterales sobre tributacin. Y por otra parte, dicha ley no requiere que las actividades econmicas que generan los ingresos excluidos tengan lugar en el extranjero. La ley no guarda relacin alguna con la determinacin de los ingresos procedentes del extranjero. La ley IET no es una medida para evitar la doble imposicin. 2. Subvenciones a la exportacin en el marco del Acuerdo sobre Agricultura. Las CE afirman que los argumentos sobre el Acuerdo sobre Agricultura dependen totalmente de los basados en el Acuerdo SMC, a los que se remiten. 3. Trato menos favorable, artculo III prrafo 4 del GATT de 1994. Sostienen las CE que el GE constat debidamente que la regla del valor equitativo de mercado concede un trato menos favorable a los productos/mano de obra importados, pues si las dems condiciones no cambian, los productores siempre tendrn un incentivo para utilizar insumos de origen nacional, para obtener as el beneficio fiscal (lo cual es incompatible con el GATT de 1994). 4. Retirada de las subvenciones EVE. Las CE alegan que los EEUU no abordan ninguna razn ni disposicin de los acuerdos para respaldar su postura. Lo nico que dicen es que las disposiciones transitorias son esenciales para la ordenada transicin. Pero al estipularse que las subvenciones EVE deban retirarse a ms tardar cierta fecha, ya se concedi a los EEUU un perodo de tolerancia para introducir los cambios requeridos. d) Argumentaciones de las CE. Por otra parte, tambin las CE deciden apelar el Informe del GE. As, hacen una apelacin respecto a los derechos de los terceros en el procedimiento, y otras apelaciones condicionales. Respecto a lo primero, las CE afirman que los terceros tienen derecho a recibir todas las comunicaciones escritas de las partes previas a la reunin del GE; y n solo las primeras comunicaciones, como afirma el GE.
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Reconocen las CE que los GE poseen cierta discrecionalidad para establecer sus propios procedimientos, pero que no pueden hacer caso omiso a las disposiciones del ESD. Adems, afirman que el criterio aplicado por el GE no garantiza a los terceros la plena informacin para su participacin en la reunin. Respecto a las apelaciones condicionales, las CE solicitan que slo se examinen si se revocan las constataciones del GE sobre la aplicacin del principio de economa procesal. e) Rplicas de los EEUU. Los EEUU piden que se confirme lo decidido por el GE respecto a los derechos de los terceros, pues el GE se limit a interpretar una disposicin ambigua de conformidad con los principios del Derecho Internacional (Convencin de Viena). La decisin del GE fue razonable y estaba comprendida en el mbito de sus facultades discrecionales. Respecto a las apelaciones condicionales, sostienen los EEUU que las mismas no estn demasiado claras, y se remiten as a las argumentaciones formuladas oportunamente ante el GE. f) Argumentaciones de los Terceros Participantes. 1. Australia. Australia est de acuerdo con las constataciones del GE, y pide que se confirmen las conclusiones: la ley IET ofrece subvenciones a la exportacin prohibidas. 2. Canad. Tambin Canad es de la opinin de confirmar las constataciones del GE, pues a su juicio se produce una condonacin de ingresos pblicos que en otro caso se percibiran, la subvencin est supeditada de jure a los resultados de la exportacin, y los parmetros de la ley IET ni siquiera se aproximan a los de una medida para evitar la doble imposicin. 3. India. Del mismo modo, la India solicita la confirmacin de lo decidido por el GE, pues la medida IET entraa la condonacin
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de ingresos, y darle otra interpretacin a ello menoscabara gravemente las disciplinas de la OMC en materia de subvenciones. 4. Japn. Finalmente, Japn tambin solicita la confirmacin del Informe, pues en ciertos casos, la subvencin est supeditada a la exportacin, y la medida IET no es una medida para evitar la doble imposicin. Adems, el hecho de que algunos ingresos excluidos de tributacin puedan estar sujetos a doble tributacin no basta. 5. Informe del OA. a) Cuestiones planteadas. En la apelacin, se plantean las siguientes cuestiones a resolver: 1. Si la medida IET conlleva la condonacin de ingresos que en otro caso se percibiran, y dan lugar as a una contribucin financiera. 2. Si la medida IET incluye subvenciones supeditadas a los resultados de exportacin (Acuerdo SMC). 3. Si la medida IET no est incluida en el mbito de la nota 59 del Acuerdo SMC, como medida adoptada para evitar la doble imposicin. 4. Si la medida IET supone subvenciones a la exportacin incompatibles con las obligaciones contradas por los EEUU en el Acuerdo sobre Agricultura. 5. Si la medida IET es incompatible con las obligaciones contradas por los EEUU en el marco del GATT de 1994 (trato menos favorable). 6. Si los EEUU no han retirado totalmente las subvenciones que en el Asunto EEUU EVE se constat prohibidas, y por tanto, no han cumplido las recomendaciones del OSD. 7. Si todas las comunicaciones escritas de las partes presentadas antes de la reunin nica del GE tienen que facilitarse a los terceros. b) Prrafo 1 del artculo 1 del Acuerdo SMC. El OA sostuvo que el Acuerdo SMC no prohbe a los miembros condonar ingresos que en otro caso se percibiran con arreglo a sus normas tributarias, aunque ello confiera tambin un
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beneficio. Sin embargo, si ofrecen una subvencin, deben respetar las normas OMC. Se deben comparar los ingresos realmente percibidos y los ingresos que en otro caso se percibiran, siguiendo las normas fiscales que cada miembro han establecido libremente. La legislacin de EEUU (el IRC) trata todos los ingresos, sea cual fuere su origen, de manera idntica. En principio, los ingresos brutos procedentes del extranjero de ciudadanos y residentes, menos las deducciones autorizadas, estn sujetos a tributacin como ingresos imponibles. As, al comparar, se pone de manifiesto un notable contraste entre las otras normas (el IRC, que grava todos los ingresos), y las normas aplicables a los ingresos de comercio exterior (la medida IET, que excluye ciertos ingresos). O sea, si la medida no existiera, se gravaran ingresos con arreglo a otras normas en otro caso aplicables. Por tanto, EEUU deja de recaudar ingresos que en otro caso se percibiran. Se confirma la constatacin del GE. La medida IET condona ingresos que en otro caso se percibiran, y por tanto, da lugar a una contribucin financiera. c) Prrafo 1 a) del artculo 3 del Acuerdo SMC. Reconoce el OA que la supeditacin a la exportacin puede ser condicin nica, o una condicin entre otras varias. Una subvencin est supeditada de jure a los resultados de exportacin cuando puede demostrarse (sea expresamente o de los trminos empleados) la existencia de esa condicin a partir de los propios trminos de la norma. La medida IET contempla dos situaciones: bienes producidos dentro de EEUU, y producidos fuera. Se deben examinar las situaciones por separado. Los bienes producidos dentro de EEUU, para obtener la subvencin fiscal, deben ser exportados necesariamente. Por tanto, la medida IET otorga subvenciones que estn supeditadas a la exportacin, sin que sea relevante si en la segunda situacin se produce o no tal hecho. As, se confirma la constatacin del GE, limitada a los bienes producidos dentro de EEUU: la medida IET otorga subvenciones supeditadas de jure a los resultados de exportacin.
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d) Nota 59 del Acuerdo SMC. El OA sostiene que la carga de la prueba incumbe a la parte que afirma una determinada reclamacin o defensa. Respecto a la nota 59, afirma que la misma no modifica el alcance del trmino subvencin del artculo 1, y que las medidas all incluidas pueden seguir siendo subvenciones a la exportacin. La nota 59 establece que los miembros estn facultados para tomar o adoptar medidas para evitar la doble imposicin aun en el caso de que en principio puedan ser subvenciones a la exportacin. Por tanto, establece una excepcin, y constituye una defensa que justifica el otorgamiento de una subvencin. En conclusin, la carga de probar recae sobre la parte demandada. Se confirma, por tanto, la constatacin del GE: la carga de la prueba, en este caso, recae sobre los EEUU. Respecto a si la medida IET es una para evitar la doble imposicin, el OA sostiene que muchos Estados han concertado tratado bilaterales o multilaterales a ese fin, de los que emanan principios generalmente aceptados. Uno de ellos establece que un Estado extranjero gravar a los no residentes sobre los ingresos generados por actividades de esos no residentes que tengan alguna vinculacin (territorial) con ese Estado. A la inversa, sin tal vnculo, los ingresos no estarn sujetos a tributacin en ese Estado extranjero. As, la expresin ingresos procedentes del extranjero en la nota 59 hace referencia a los ingresos generados por actividades de no residentes en un Estado extranjero que tienen vnculos con ese Estado, en virtud de los cuales pueden estar sujetos a tributacin en l. Por otra parte, no es necesario que las medidas englobadas en la nota 59 estn perfectamente ajustadas a una doble carga fiscal efectiva. Segn la medida IET, los ingresos procedentes del extranjero derivados de una transaccin son slo aquella parte de los ingresos totales que ha sido generada por actividades que tienen lugar en un Estado extranjero y puede atribuirse debidamente a esas actividades. Pero los ingresos exentos son los ingresos de comercio exterior que renan las condiciones establecidas, que se calculan como un porcentaje fijo de todos los ingresos obtenidos por el contribuyente en cualquier transaccin que rena las condiciones.
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Adems, el IRC considera que la transaccin cumple las condiciones si se satisface en la subsiguiente venta del distribuidor al comprador extranjero no vinculado. Por tanto, en el clculo de ingresos del comercio exterior, la medida IET no hace distincin alguna entre ingresos que puedan ser ingresos procedentes del extranjero e ingresos nacionales. En consecuencia, la medida IET resulta sistemticamente una asignacin indebida, que puede arrastrar al clculo de los ingresos de comercio exterior ingresos derivados de transacciones estrictamente nacionales. As, no existen ingresos procedentes del extranjero en el sentido de la nota 59. Con arreglo a la medida IET, el contribuyente puede obtener una exencin fiscal incluso para ingresos de origen nacional. Por tanto, el OA confirma la constatacin del GE, pues los EEUU no han cumplido con la obligacin de probar que dicha medida est amparada por la justificacin de la nota 59. e) Prrafo 1 del artculo 10 del Acuerdo sobre Agricultura8. El OA sostiene que los EEUU no negaron que si la medida EVE conllevaba el otorgamiento de un beneficio segn el Acuerdo SMC, tambin lo haca en el marco del Acuerdo de Agricultura. Por tanto, el OA no encuentra razn alguna para diferir de su conclusin basada en el Acuerdo SMC. f) Prrafo 4 del artculo III del GATT 1994. El OA aduce que la regla de valor equitativo de mercado establece por s misma una distincin formal entre productos nacionales e importados. As, confirma la constatacin del GE, en el sentido de que dicha regla afecta al uso en el mercado interior de productos importados, pues antes de adoptar sus decisiones, el productor sopesar las posibilidades de elegir como insumos productos nacionales, ya que si quiere obtener la exencin fiscal la regla se transforma en una prescripcin para que se utilicen productos nacionales, dndose en consecuencia un trato menos favorable a los productos importados.
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Artculo 10, prrafo 1, Acuerdo sobre Agricultura: Las subvenciones a la exportacin no enumeradas en el prrafo 1 del artculo 9 no sern aplicadas de forma que constituya, o amenace constituir, una elusin de los compromisos en materia de las subvenciones a la exportacin; tampoco se utilizarn transacciones no comerciales para eludir esos compromisos.
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g) Prrafo 7 del artculo 4 del Acuerdo SMC9. Segn el OA, como la Ley IET no deroga ciertos beneficios de la medida relativa a las EVE, dicha medida sigue aplicndose. El Acuerdo SMC requiere que las subvenciones prohibidas se retiren sin demora, y el GE debe establecer el plazo. Por tanto, no se ve fundamento alguno para prorrogar el plazo fijado para la retirada de las subvenciones. Por tanto, el OA confirma la constatacin del GE, en cuanto los EEUU no han retirado plenamente las subvenciones EVE, por lo que no han cumplido las recomendaciones del OSD. h) Prrafo 3 del artculo 10 del ESD10. El OA afirma que los GE tienen cierta discrecionalidad para establecer sus propios procedimientos de trabajo, aunque esa discrecionalidad no es tan amplia como para modificar las disposiciones de fondo del ESD. As, el OA sostiene que se debe interpretar el texto expreso del ESD, y no se pueden presuponer limitaciones no existentes en dicho texto. Por tanto, se deber dar traslado a los terceros de todas las comunicaciones que las partes hayan hecho al GE hasta su primera reunin, con independencia del nmero de comunicaciones que se hayan hecho, incluidos cualesquiera escritos de rplica presentados antes de la primera reunin. Ello es as, pues el ESD tiene por fin garantizar que los terceros puedan participar til y plenamente en dicha reunin. As, el OA afirma que el GE interpret errneamente el ESD, y decide aceptar la solicitud de las CE. i) Apelaciones Condicionales. Como el OA ha confirmado todas las constataciones del GE, no se da ninguna de las condiciones en que se basan las apelaciones de las CE, por lo que no las aborda. j) Constataciones y conclusiones.
Prrafo 7 del artculo 4, del Acuerdo SMC: Si se llega a la conclusin de que la medida de que se trate es una subvencin prohibida, el GE recomendar que el Miembro que concede esa subvencin la retire sin demora. A este respecto, el GE especificar en su recomendacin el plazo dentro del cual debe retirarse la medida. 10 Prrafo 3 del artculo 10 del ESD: Se dar traslado a los terceros de las comunicaciones de las partes en la diferencia presentadas al GE en su primera reunin.
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El OA finalmente confirm que la medida IET: 1. conlleva la condonacin de ingresos que en otro caso se percibiran, por lo que se produce una contribucin financiera (Acuerdo SMC). 2. incluye subvenciones supeditadas a los resultados de exportacin (Acuerdo SMC). 3. no est incluida en el mbito de aplicacin de la nota 59 como medida adoptada para evitar la doble imposicin de los ingresos procedentes del extranjero. 4. conlleva subvenciones a la exportacin incompatibles con las obligaciones asumidas (Acuerdo sobre Agricultura). 5. es incompatible con las obligaciones contradas por los EEUU (GATT de 1994, trato menos favorable). Adems, constat que: 6. los EEUU no han retirado plenamente las subvenciones a la exportacin prohibidas, y por tanto no han cumplido plenamente las recomendaciones del OSD. 7. el GE interpret errneamente el ESD, pues todas las comunicaciones escritas de las partes presentadas antes de la nica reunin del GE tienen que facilitarse a los terceros. As, concluy recomendando EEUU que pongan la medida IET obligaciones dimanantes de los Agricultura, GATT 1994), y que pida plenamente las recomendaciones del EVE). al OSD que: pida a los en conformidad con sus Acuerdos OMC (SMC, a los EEUU que apliquen OSD (del Asunto EEUU
6. Anlisis del asunto. De la exposicin del caso, podemos extraer variadas consideraciones. a) Utilizacin de precedentes. En primer lugar, podemos observar la tendencia del OA a utilizar los precedentes resueltos como mtodo para jerarquizar la decisin tomada, y como forma de sentar las bases para la construccin de una jurisprudencia pacfica en los diversos temas que aborda en el asunto. As, por ejemplo, se observa que aparecen ms de 25 citas de precedentes en el Informe, tanto en las alegaciones de
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las partes, como de los terceros, y tambin en la argumentacin hecha por el OA en su anlisis del caso. Entre los casos aludidos, se citan los siguientes: 1. Canad Automviles (2000), citado por EEUU alegando la falta de nexo causal entre la regla (art. III GATT 1994) y la supuesta discriminacin, rechazando las conclusiones especulativas; y respecto a las apelaciones condicionales de las CE (punto 71 del Informe). 2. Corea Carne vacuna (2001), tambin citado por EEUU al alegar la falta de nexo causal entre la regla (art. III GATT 1994) y la supuesta discriminacin, rechazando las conclusiones especulativas; y respecto al anlisis del trato menos favorable de los productos importados. 3. CE Bananos III (1997), citado por el OA al interpretar la palabra afecte del art. III del GATT 1994. 4. EEUU - EVE (2000), citado por el OA respecto al derecho de los miembros de gravar o no los ingresos que estimen convenientes, siempre respetando los Acuerdos OMC; tambin respecto a la condicionalidad del otorgamiento de la subvencin a la exportacin del producto; respecto a la carga de la prueba al analizar la nota 59 del Acuerdo SMC; y respecto a la condonacin de ingresos que en otro caso se percibiran. 5. Canad Aeronaves (2000), citado por el OA respecto al derecho de los miembros a otorgar subvenciones, y respecto al significado del trmino supeditadas del artculo 3 del Acuerdo SMC. 6. EEUU Camisas y Blusas, citado por el OA al alegar sobre la carga de la prueba al analizar la nota 59 del Acuerdo SMC. 7. CE Hormonas, tambin citado por el OA al argumentar sobre la carga de la prueba. 8. Japn Bebidas alcohlicas II, citado por el OA al analizar el trato nacional en materia de tributacin y reglamentacin interiores, y respecto a los efectos reales del trato menos favorable de los productos importados. 9. EEUU Ley arancelaria de 1930 (1998), tambin citado por el OA al analizar el trato nacional en materia de tributacin y reglamentacin interiores.
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10. CE Amianto (2001)11, nuevamente, citado por el OA al analizar el trato nacional en materia de tributacin y reglamentacin interiores. 11. Brasil Aeronaves, citado por el OA al analizar el retiro sin demora de las subvenciones prohibidas por el Acuerdo SMC. 12. Australia Salmn (2000), citado por el OA al analizar el procedimiento de trabajo de los GE y los derechos de los terceros. 13. Australia Cuero para automviles (2000), tambin citado por el OA al analizar el procedimiento de trabajo de los GE y los derechos de los terceros. 14. EEUU Semiconductores DRAM (2000), nuevamente, citado por el OA al analizar el procedimiento de trabajo de los GE y los derechos de los terceros. 15. Canad Productos Lcteos (2001), tambin citado por el OA al analizar el procedimiento de trabajo de los GE y los derechos de los terceros. 16. Argentina Calzados (1998), citado por el OA al analizar la libertad de los GE para establecer sus propios procedimientos de trabajo. Esta constatacin es de especial importancia, pues justamente una de las diferencias del sistema actual de solucin de disputas con respecto al GATT de 1947 es la existencia de un OA que funciona a la manera de una Cmara de Casacin, pues aborda nicamente las apelaciones de derecho, con el objetivo de sentar una jurisprudencia uniforme en cuanto a la interpretacin de los acuerdos OMC. b) Soluciones jurdicas para problemas polticos. En segundo lugar, podemos afirmar que no siempre los problemas que se plantean en el comercio internacional son pasibles de solucionarse por mtodos jurdicos, pues hay cuestiones que, como estn estrechamente relacionadas con tradiciones, costumbres arraigadas o ms frecuentemente con decisiones de poltica interna o exterior de los pases, los Estados se muestran renuentes a cumplir las decisiones jurdicas recadas en dichos temas.
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Sobre el asunto Amianto, vase FERNNDEZ EGEA, R., El asunto amianto. Por fin una decisin saludable, Revista Electrnica de Estudios Internacionales, 2001.
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Ejemplo de ello es el asunto sub examine, pues vemos cmo se prolonga su solucin, al punto tal que hasta el presente los EEUU no han cumplido con la recomendacin del OSD y por ello las CE han solicitado y obtenido autorizacin para aplicar contramedidas (que, como sostiene pacficamente la doctrina, no son un fin en s mismas, sino un instrumento para lograr el cumplimiento de la decisin adoptada)12. Otros ejemplos, dentro del marco de la OMC, del conflicto poltico subyacente al planteamiento jurdico, hemos podido encontrar en los asuntos Hormonas, Bananos13, y en el presente el relativo a los organismos genticamente modificados (OGM) o transgnicos. Fuera del mbito de la OMC, encontramos el precedente del Tribunal de Naciones Unidas (TIJ) en el caso Nicaragua c/ EEUU de los aos 80, entre otros. c) Uso del Derecho Internacional para interpretar los Acuerdos OMC. En tercer trmino, se puede resaltar la utilizacin, una vez ms, de instrumentos jurdicos del derecho internacional extra OMC para la interpretacin de los Acuerdos OMC y la argumentacin jurdica del asunto en examen14. Esta vez, como en otras oportunidades, la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados fue utilizada para la
Vase, al respecto, el mismo ESD a nivel normativo; y a nivel doctrinal, FERNANDEZ PONS, X. Self help and the WTO, en MENGOZZI, P. International Trade Law an the 50th Anniversary of the Multilateral Trade System, Milano; PAUWELYN, J., Enforcement and countermeasures in the WTO: rules are rules Towards a more collective approach, American Journal of International Law, 2000; y MC GEE, R., Trade embargoes, sanctions and blockades Some overlooked human rights issues, Journal of World Trade, 1998. 13 Sobre dicho asunto, puede verse un comentario en Mc MAHON, J., The EC Banana Regime, the WTO Rulings and the ACP Fighting for economic survival, Journal of World Trade, 1998. 14 Al respecto, vase MARCEAU, G., A call for coherence in International Law, Journal of World Trade, 1999; y TARULLO, D., The relationship of WTO obligations to other International Arrangements, en BRONCKERS, M. and QUICK, R., Essays in honour of John Jackson, The Hague London Boston, 2000.
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interpretacin de clusulas o trminos ambiguos o sujetos a interpretaciones divergentes por las partes15. d) La cuanta de la contramedida autorizada. Finalmente, una cuestin interesante que no podemos dejar de resaltar, es la magnitud de la cuanta autorizada como contramedida para adoptar por las CE, y que de hecho comenzaron a aplicar hace unos meses16. En efecto, dicha autorizacin es la de mayor cuanta autorizada por el OSD hasta el presente. Este punto pone en evidencia, nuevamente, que el sistema multilateral de liberalizacin comercial tiene sus incongruencias, pues justamente la sancin al proteccionismo es ms proteccionismo, con el objeto de inducir a la liberalizacin (!)17. 7. Valoracin. La decisin recada en el asunto demuestra la intencin de lograr cierta coherencia en la aplicacin de las normas por el OA, y el fuerte compromiso de dicho rgano con el sistema multilateral de liberalizacin, buscando a travs de la magnitud de las contramedidas autorizadas darle un arma a la parte reclamante triunfante en el asunto para que pueda presionar al miembro renuente a que cumpla con lo recomendado por el OSD. Finalmente, es justo reconocer que son varias las incongruencias que encontramos en el sistema de solucin de diferencias de la OMC, como se observa en la etapa de cumplimiento de las recomendaciones. A tal efecto, se deberan buscar soluciones alternativas, que no lleven a un mayor proteccionismo de los pases miembros, as como tambin que
En el caso, los EEUU cuestionaban la interpretacin del artculo 10 del ESD, y el OA utiliz dicha Convencin (su artculo 31) para realizar la interpretacin razonable del precepto. Vase el punto 69 del Informe. 16 El 25 de abril de 2003, las CE comunicaron al OSD su intencin de aplicar contramedidas mediante la utilizacin de un derecho adicional de hasta un 100% ad valorem por encima de los derecho de aduana consolidados, detallando asimismo en qu productos lo aplicarn. 17 Sobre esta problemtica, puede consultarse MARCEAU, G., A call for (op. cit.).
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ejerzan una mayor presin sobre el miembro renuente y pongan en un plano de igualdad (o, al menos, de menor desigualdad) a los miembros frente a la decisin adversa de un informe del OSD.
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Acerca del autor de esta obra

Augusto Diego LAFFERRIERE naci en Nogoy, Prov. de Entre Ros (Argentina), en 1979. Egres de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral (UNL) en Santa Fe, Repblica Argentina.
Obtuvo la Especialidad en Relaciones Internacionales en 2004, y el Magister en Relaciones Internacionales en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina, en 2008, curso con doble titulacin en conjunto con la Universidad de Barcelona (UB). Profesionalmente, se desempe como asesor jurdico en la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin (HCDN) durante el perodo 2002/2003, lapso coincidente con el estudiado en la presente obra. Es miembro del Instituto de Derecho Internacional Pblico, de la Integracin y Relaciones Internacionales del Colegio Pblico de Abogados de la Capital Federal (CPACF) desde 2003. Actualmente (2008), ejerce la profesin liberal, es miembro de la Comisin Directiva del Colegio de Abogados de Entre Ros (Secc. Nogoy), y presta servicios de Asesor jurdico en la Honorable Convencin Constituyente de Entre Ros, en el mbito de la Comisin de Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial.
Otras publicaciones del autor: - "Apuntes de Derecho Internacional y Poltica Exterior" Disponible en edicin electrnica gratuita y en edicin impresa: http://www.lulu.com/content/2491990 Otras publicaciones de la Editorial:
- "Argentina en el mundo globalizado" (Ricardo E. LAFFERRIERE) - "Nada es gratis..." (Ricardo E. LAFFERRIERE) - "Notas Anti-K" (Ricardo E. LAFFERRIERE) - "Desde Entonces - Una visin crtica de la Argentina en los tiempos de Kirchner" (Ricardo E. LAFFERRIERE) - "En tiempos de Kristina - El primer semestre" (Ricardo E. LAFFERRIERE) - "Escenario global - Perspectivas para la Argentina" (Ricardo E. LAFFERRIERE) - "Los Argentinos y la globalizacin. Autoexcludos o exitosos?" (Ricardo E. LAFFERRIERE)
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Editado en sistema "Impreso por demanda" Por Augusto Diego Lafferriere Copyright (C) 2008 Augusto Diego Lafferriere ISBN: 978-987-054772-3 http://www.lulu.com/content/ augustolafferriere@gmail.com Libro de Edicin Argentina

Apuntes Sobre Derecho Internacional y Politica Exterior

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Apuntes sobre Derecho Internacional y Poltica Exterior

Autor: Augusto Diego LAFFERRIERE

Buenos Aires, Diciembre de 2003

Augusto Diego LAFFERRIERE

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INDICE DE TABLAS Y FOTOS

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Captulo I. Un nuevo impulso para el MERCOSUR

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Un nuevo impulso para el MERCOSUR

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Un nuevo impulso para el MERCOSUR

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Un nuevo impulso para el MERCOSUR

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Un nuevo impulso para el MERCOSUR

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Un nuevo impulso para el MERCOSUR

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Un nuevo impulso para el MERCOSUR

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Un nuevo impulso para el MERCOSUR

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Captulo II. El orden mundial y los atentados del 11 de septiembre en EE.UU.

Augusto Diego Lafferriere

El Orden Mundial y los atentados del 11-S en EE.UU.

Augusto Diego Lafferriere

El Orden Mundial y los atentados del 11-S en EE.UU.

Augusto Diego Lafferriere

El Orden Mundial y los atentados del 11-S en EE.UU.

Vanse las obras del autor citadas en las notas N 15 y 16. 35

Augusto Diego Lafferriere

El Orden Mundial y los atentados del 11-S en EE.UU.

Augusto Diego Lafferriere

El Orden Mundial y los atentados del 11-S en EE.UU.

Augusto Diego Lafferriere

El Orden Mundial y los atentados del 11-S en EE.UU.

Augusto Diego Lafferriere

El Orden Mundial y los atentados del 11-S en EE.UU.

Augusto Diego Lafferriere

El Orden Mundial y los atentados del 11-S en EE.UU.

Augusto Diego Lafferriere

El Orden Mundial y los atentados del 11-S en EE.UU.

Augusto Diego Lafferriere

Augusto Diego Lafferriere

THE ECONOMIST, Country Briefings: China, Political Structure, en http://www.economist.com .

Consideraciones sobre la poltica interna china y su influencia en la poltica exterior

Augusto Diego Lafferriere

Consideraciones sobre la poltica interna china y su influencia en la poltica exterior

Augusto Diego Lafferriere

Consideraciones sobre la poltica interna china y su influencia en la poltica exterior

Augusto Diego Lafferriere

Consideraciones sobre la poltica interna china y su influencia en la poltica exterior

Augusto Diego Lafferriere

Consideraciones sobre la poltica interna china y su influencia en la poltica exterior

Augusto Diego Lafferriere

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