Anteproyecto Reforma Territorial

"2012 - Ao de Homenaje al doctor D.
Manuel Belgrano"
Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios

Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica
Ley de Suelos del Reino de Espaa. Considerando 2, antepenltimo y ltimo prrafo. Texto Refundido 2008. Decreto Legislativo N2/2008. Nos referimos a los regmenes ambientales, fiscales, de transporte y catastrales, entre otros, de los distintos niveles jurisdiccionales. La definicin de tierra rural se encuentra en la Ley Nac. N 23,767 de Proteccin al Dominio Nacional de Tierras Rurales tomando para la definicin de tierra rural el criterio de la exclusin de la tierra urbana y admitiendo en aquella usos variados sean de explotacin o preservacin. Conceptualizado conforme Ley Nacional N 25.675 General de Ambiente.
Anteproyecto de Ley en elaboracin, que incorpora aportes de diversos foros de discusin en el marco del trabajo del COFEPLAN
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b) Los principios rectores para el ordenamiento y desarrollo territorial. c) El marco orgnico rector, operativo y de control del Ordenamiento
proceso de produccin social del espacio, mediante la aplicacin de medidas que tienen por finalidad la mejora de la calidad de vida de la poblacin, a travs de su integracin social en el territorio y el uso y aprovechamiento ambientalmente sustentable y democrtico de los recursos naturales y
5
Conforme surgen del Artculo 75 inc. 19 de la Constitucin Nacional.

culturales. El Ordenamiento Territorial es la expresin espacial de las polticas
i.
Equidad del desarrollo territorial: Creacin de condiciones de
equidad en el desarrollo territorial, lo cual implica respetar el derecho de todos los habitantes a una calidad de vida digna, garantizando la accesibilidad a los equipamientos, servicios pblicos y servicios ambientales necesarios para alcanzar un hbitat

adecuado.
ii.
Sustentabilidad: Realizacin del desarrollo econmico y social
Cassagne, Juan Carlos. La discrecionalidad administrativa. Revista La Ley 2008-E pag. 1056. De ese modo, la facultad de eleccin en que bsicamente radica la discrecionalidad opera siempre dentro de la Constitucin y de los principios que la nutren que se han sealado, cuya esencia radica en no transgredir la prohibicin de arbitrariedad o irrazonabilidad. Discrecionalidad y razonabilidad son as como dos caras de una moneda que circula hasta tanto el juez compruebe que algunas de esas facetas no es vlida o legtima (v.g. si la decisin fuere arbitraria). La cuestin no es menor porque al no ser entonces la libertad de opcin una potestad absoluta se halla siempre sujeta a la ley y al derecho y, consecuentemente, al control jurisdiccional, sin perjuicio de los aspectos vinculados al alcance de tal control, que incluye lo que en el derecho argentino se ha denominado genricamente control de razonabilidad (en sentido amplio, es decir comprensivo de la arbitrariedad).

beneficios del proceso de urbanizacin entre los actores pblicos y privados.
jurisdicciones provinciales, sea
como
consecuencia de sus
impactos o bien porque impliquen una interconexin de redes y/o sistemas, o constituyan fenmenos metropolitanos.

x.
Garantizar
la
participacin
ciudadana:
Garantizar
la
xv.
Recuperacin valores
pblica
de
plusvalas: producidos
Recuperacin en el
de
los de
mayores
inmobiliarios
proceso
desarrollo territorial y generados como consecuencia de la inversin pblica, las directrices de Planificacin, las determinaciones del ordenamiento del territorio y los generados por toda accin externa

al propietario, esto es, de la sociedad en su conjunto.
xvi. Accesibilidad y movilidad universal:
Provisin de condiciones
Las Provincias, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y los municipios, atendiendo a la divisin de competencias establecida por cada marco constitucional, realizarn sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial a fin de establecer el marco de referencia para la ejecucin de acciones de
7
Como ejemplo de ello, la Ley N 962 de la Ciudad de Buenos Aires, que modifica el Cdigo de Edificacin. Art.9. Ley de Desarrollo Territorial, N 388/07. Colombia.

adecuacin del territorio, que garanticen el cumplimiento de lo dispuesto en el Artculo 6 de la presente norma.
v.
Estrategias
de
movilidad
sustentable
que
consideren
necesidades sociales y variedad de alternativas modales, articulados con las clasificaciones de uso del Suelo y con la localizacin de equipamientos y servicios urbanos. vi. Documentacin grfica con sistemas de informacin y

monitoreo, georeferenciados y compatibles. vii. Instrumentos de proteccin ambiental, patrimonial y cultural.
Autnoma de Buenos Aires, que define los lineamientos generales para el logro de un territorio nacional equilibrado, sustentable y socialmente justo. Dichos lineamientos representan al modelo de territorio nacional al que aspiran el conjunto de las jurisdicciones que lo componen, expresando las
9
Ley Nacional de reconocimiento de posesin y tierras indgenas.

relaciones entre el medio biofsico, poblacin, actividades econmicas y flujos de bienes y personas entre las distintas regiones del pas. A su vez
alcance y jerarqua. Se consideran instrumentos integrales a los Planes de Ordenamiento Territorial en todas sus escalas, siendo sus caractersticas, alcance y contenidos mnimos, los determinados en el anterior Ttulo II, artculos 7 a 11.

Se consideran instrumentos especficos a aquellos que puede utilizar la autoridad de aplicacin de planeamiento en cada jurisdiccin, a efectos de
Se entiende por tal la compra obligatoria de tierra a particulares, por parte del Estado. Esta requiere de declaracin previa de utilidad pblica y compensacin monetaria, considerndose fundamento adecuado para la primera, la determinacin del Plan de Ordenamiento Territorial.

ARTCULO 15.- Englobamiento, subdivisin parcelaria, edificacin o utilizacin obligatoria de inmuebles ociosos.
inmuebles ociosos. El gravamen especial progresivo en el tiempo, constituye un tributo especial imponible a los inmuebles que, habiendo sido declarados con la obligacin de englobar, subdividir, edificar o utilizar, no hayan efectivizado dicha
10
Tomado del Art. 25 del Proyecto de Ley de Hbitat Popular. Provincia de Buenos Aires.

obligacin en el tiempo que la autoridad de aplicacin hubiere determinado.
como: generacin de soluciones habitacionales, recalificacin de reas urbanas puntuales y/o intervencin en el mercado de Suelo. Se regularn las condiciones de incorporacin de los bienes, su intangibilidad y modalidades de aplicaciones transitorias o permanentes.
11
Tomado de Ley N 11.622 y Decreto N 4042/1996 de la Provincia de Buenos Aires.

ARTCULO 22.- Participacin del Estado en la valorizacin de
ARTCULO 24.- Reajuste de tierras. Se entiende por reajuste de tierras al sistema mediante el cual los propietarios de predios -privados o pblicosen un rea o zona
debidamente determinada, transfieren su respectivo derecho de propiedad a

una entidad promotora, o le permiten que bajo cualquier modalidad jurdicamente posible, utilice y ocupe temporalmente sus inmuebles, para
competente, conforme al rgimen de autonoma municipal vigente.
12
Tomado del Proyecto de Ley Nacional de Hbitat.

Artculo 26.- Del Consejo Federal de Planificacin y Ordenamiento Territorial.
transformacin y uso del Suelo tienen como finalidad comn la utilizacin de este recurso conforme al inters general y segn los principios del desarrollo sustentable14, constituyendo stas finalidades que integran los
13 14
Clusula Segunda, Acta de Constitucin del Consejo Federal, 16/12/2008. Ley de Suelos de Espaa. Art.2, Inc.2.

dominios como constitutivas de su funcin social15. En virtud del principio de desarrollo sustentable, las polticas a que se
derechos:
15
16
Concordante con Art. 21 Inc. 1 del Pacto de San Jos de Costa Rica, incorporado a la Constitucin Nacional por el Art. 75 Inc 22 y al Art. 38 de la promulgada en 1949. Tambin concordante con los siguientes artculos de Constituciones Provinciales, a saber: 15 de Santa Fe; 67 de Crdoba; 33 de La Pampa; 45 de Formosa; 111 de San Juan; 75 de Salta; 8 de Catamarca; 20 de Chubut; 36 de Jujuy; 60 de La Rioja; 35de San Luis, 40 de Chaco y 99 de Santiago del Estero. Art. 2 Inc, 2 Ley de Suelos de Espaa.

Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica a)
A utilizar, disfrutar, construir y aprovechar econmicamente el Suelo, conforme a su destinacin y a las limitaciones que surgen fundadas
paisajsticas, culturales, fiscales, de desarrollo econmico y social. c) Abstenerse de realizar cualquier acto o actividad que ponga en riesgo
17
18 19
Se manifiesta que las normas limitativas son integrantes del dominio mismo, siguiendo el ejemplo del Art.14 de la Constitucin Nacional que establece derecho a construir conforme a las leyes que reglamente su ejercicio Coincidente con Art. 4 Inc d) Ley de Suelos de Espaa. Surge del Principio de democratizacin y participacin ciudadana.

a otras personas, dominios e intereses pblicos. d) Realizar un uso racional del recurso Suelo y conforme a los

demogrfico, evidencia el agotamiento del modelo de desarrollo basado exclusivamente en el libre juego de la oferta y la demanda y en el accionar aislado de los distintos niveles de gobierno -Estado Nacional; Estados
20
En Consejo Federal de Planificacin y Ordenamiento Territorial fue creado mediante Acta Acuerdo de las todas las jurisdicciones federales en l representadas, creacin ratificada por Decreto N420/PEN/2010.

Provinciales; Ciudad Autnoma de Buenos Aires y Gobiernos Locales-. El Estado Nacional tiene la responsabilidad de intervenir en la dinmica de
Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesin o Tenencia de las Tierras Rurales N 26.737, conlleva en su espritu la nocin de preservacin de la tierra como recurso natural estratgico. Sin embargo, y si bien las determinaciones de la primera conllevan una visin integral del ambiente que no establece lmites de aplicacin entre lo rural y lo urbano, existe un

notable vaco de legislacin de fondo en lo relativo al manejo de las actividades antrpicas vinculadas en trminos generales a los
Estado Federal. El reconocimiento de la existencia de las facultades locales, no impide el reconocimiento de potestades nacionales cuando haya un inters de carcter nacional, debindose establecerse un federalismo concertado, que respete las facultades locales y nacionales. Ver GORDILLO Agustn. Tratado de derecho Administrativo. Cap VII; y MARIENHOFF, Miguel. Expropiacin y urbanismo. Rev. La Ley. 1981-C-1041.
22
La doctrina constitucionalista ms consagrada refiere incluso al principio de "buena fe federal", el cual apunta a que se tomen en consideracin los intereses del conjunto federativo, para alcanzar cooperativamente la funcionalidad del territorio argentino en su totalidad.

dadas las implicancias de la organizacin federal de la Repblica Argentina, existen en todo el pas iniciativas de Planificacin y Ordenamiento Territorial
N 18.308 (Repblica Oriental del Uruguay 2008), entre otras.

De los conflictos relativos al uso y acceso al Suelo
social, hecho que reclama la regulacin del uso del Suelo en base a su valor como recurso natural, econmico y social, de carcter no renovable y escaso. Cabe considerar que la nocin de no renovabilidad que se aplica en el espritu del presente proyecto es ms amplia que la habitualmente

vinculada a la relacin entre tasas de utilizacin y tasas de reposicin de los recursos naturales. Cuando se trata de suelos rurales, la no renovabilidad
quienes logran acceder a la tierra a travs del mercado formal y quienes deben
23
recurrir
modos
informales
de
habitar
la
ciudad.
Los
Esta conceptualizacin es concomitante con la aplicada en la recientemente promulgada Ley Nacional de Proteccin al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesin o Tenencia de las Tierras Rurales N 26.737, as como en la de numerosa legislacin internacional. (ver Texto Refundido de Ley del Suelo Espaola 2008)

comportamientos especulativos del mercado propician una dinmica de expansin que se caracteriza por la baja densidad de los tejidos, elevada
como: la tendencia a la despoblacin y desaparicin de pequeas localidades, que ponen en riesgo la supervivencia de un capital colectivo
24
Los usos productivos rurales cumplen funciones como la provisin de servicios ecolgicos, preservacin de especies y zonas de amortiguacin natural, as como la garanta de provisin de alimentos propios de la agricultura familiar, que aportan a la sustentabilidad del crecimiento, dado el ahorro de energa derivado de minimizar la distancia entre el lugar de produccin y el de consumo.

construido con el esfuerzo social durante dcadas -particularmente en la regin pampeana-; la presencia de ciudades cercadas por la rentabilidad
fundamentales -de acceso a la educacin, la salud y a los servicios urbanos bsicos-, como la de derechos de incidencia colectiva, tales como los relativos a la vulnerabilidad ambiental. Numerosos instrumentos
internacionales consagran el derecho a la vivienda como un derecho

humano fundamental25, sin embargo, cabe destacar que la materialidad de la vivienda es slo uno de los tantos factores que hacen a las condiciones
justicia26.
25
Explican
asimismo
el
surgimiento
de
diversas
iniciativas
Entre ellos, se pueden mencionar la Declaracin Universal de Derechos Humanos (artculo 25), el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (artculo 11), la Convencin sobre los Derechos del Nio (artculo 27). Convencin Interamericana de Derechos Humanos (artculo 21 inc 1). Corte Suprema de Justicia de la Nacion. Mendoza Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daos y perjuicios (daos derivados de la contaminacin ambiental del Ro Matanza Riachuelo) Expte M 1569 XL del 20//6/2006.
26

legislativas presentadas recientemente ante el Honorable Congreso de la Nacin27, relativas a la solucin de problemas estrechamente vinculados con
pblica; institucionaliza a estos ltimos y determina un cuerpo de principios rectores para su implementacin de orden general, institucional y
27
En el marco de la iniciativa de la sociedad civil Habitar Argentina, surgen entre otros el proyecto de ley Planificacin Territorial (expte 5649-D-2011).

operativo-; otorga al Consejo Federal de Planificacin y Ordenamiento Territorial el carcter de rgano de articulacin de polticas territoriales, as
nuestro
pas
para
la
implementacin
de
polticas
de
Ordenamiento
Territorial. Por una parte, la normativa municipal se destaca por la diversidad de maduracin y consistencia, tanto en trminos conceptuales como instrumentales, hecho que, en la mayora de los casos, se encuentra ligado a las diferencias entre las capacidades endgenas de cada localidad.

Y por otra parte, en lo que respecta a la escala provincial, existen slo tres jurisdicciones que cuentan con legislacin en la materia, a saber: Provincia
28
Ley N 8051 de la Provincia de Mendoza, Ley N 8912 de la Provincia de Buenos Aires y Ley N 2930 de la Ciudad de Buenos Aires.

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jurisdicciones provinciales, sea

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