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Doctora
MARTHA YANETH LIZARAZO CASTAEDA
Jefe de control Interno
Gobernacin de Casanare
Edificio de la Gobernacin Cra 19 No 6 100
Yopal Casanare

Ref: Unidad de Caja recursos de regalas.

Me refiero a su comunicacin 278 del 27 de septiembre de 2004, el cual fue
remitido a esta Subdireccin por la jefe asesora jurdica del Ministerio de
Minas, en el cual realiza varias consultas relacionadas con el principio de
unidad de caja con los rendimientos y recaudos de las regalas generadas
por la explotacin del petrleo.

LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO

a). Legalmente

Como primera medida, es preciso traer a colacin el artculo 151 de la
Constitucin Poltica, al determinar que el Congreso expedir leyes Orgnicas
a las cuales menciona las normas sobre preparacin, aprobacin, ejecucin
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.

Por su parte, la misma Constitucin seala que la Ley Orgnica de
Presupuesto, debe regular lo correspondiente a la programacin,
aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de las entidades
territoriales y de sus entes descentralizados. (art 352 ).

A su turno el artculo 353 de la C.P. establece que Los principios y las disposiciones
en este ttulo se aplicarn, en lo que fuere pertinente a las entidades territoriales para la
elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto.

El Estatuto Orgnico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) en su artculo 104
determina que las entidades territoriales deben ajustar las normas sobre
asuntos presupuestales a la ley orgnica del presupuesto.
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En este orden de ideas, las normas de carcter presupuestal de las entidades
territoriales, deben sujetarse a los principios y aquellas normas contenidos en
las Leyes Orgnicas del Presupuesto, siempre y cuando sean adaptadas a
sus condiciones.

b). Jurisprudencia - Jerarqua norma Orgnica de Presupuesto.

La Ley Orgnica de Presupuesto tiene caractersticas superiores a otras
normas que traten temas presupuestales, tienen una jerarqua casi
constitucional, tanto as, que condiciona el ejercicio de la actividad
legislativa.

Sobre este aspecto la Corte, en sentencia C-337 de 1993 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, dispuso:

La ley orgnica no tiene rango de norma constitucional, porque no esta constituyendo sino
organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, nicamente, el Estatuto
Fundamental. La Ley orgnica no es el primer fundamento jurdico, sino una pauta a seguir
determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitucin. As la
norma constitucional es creadora de situaciones jurdicas, sin tener carcter aplicativo sin
ninguna juridicidad anterior, al paso que la ley orgnica si aplica una norma superior -la -
constitucionalidad- crea, a la vez, condiciones a las cuales estar sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa; ahora bien, la ley orgnica se ocupa tanto desde el punto de vista
material, como del formal, un nivel superior respecto a las leyes que traten de la misma
materia; es as como la Carta misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa
estar sujeto a lo establecido por las leyes orgnicas.

En sentencia C 478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz estableci:

La ley Orgnica de Presupuesto, tiene caractersticas constitucionales que hacen de ella
una norma superior a otras leyes. En primer trmino, la misma Constitucin le confiere ese
alcance por estar destinada a condicionar el ejercicio de la actividad legislativa (art 151
C.P./91). De este carcter preeminente se desprenden varias consecuencias importantes. La
Ley Orgnica, condiciona la expedicin de leyes sobre la materia que ella trata, de modo tal
que sus prescripciones han sido elevadas a un rango cuasi-constitucional, pues una
vulneracin o desconocimiento de lo que ella contemple en materia de procedimiento y
principios por parte de las leyes presupustales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad.



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UNIDAD DE CAJA

El Estatuto Orgnico de Presupuesto sobre este principio establece:

Artculo 16. Unidad de Caja. Con el recudo de todas las rentas y recursos de capital se
atender el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la
Nacin.

La Corte Constitucional en sentencia 478 de 1992 respecto a la Unidad de
Caja, ha manifestado:

() El Principio de Unidad de Caja

El artculo 12 de la ley 38 consagra el principio de unidad de caja, indispensable para un
manejo unitario de los fondos pblicos. Segn dicha norma, los dineros que entran al tesoro
pblico, cualquiera sea su proveniencia, se funden en una caja comn, y de ella se podrn
destinar a los cometidos que se determinan en el presupuesto.

Para el experto doctor Hugo Palacios Meja, el principio de la unidad de caja se opone a tres
normas constitucionales: el artculo 336 inciso cuarto que permite las rentas de destinacin
especfica en la forma de las utilidades obtenidas en los monopolios de suerte y azar, las que
sern destinadas a la salud, tambin ira contra lo dispuesto por el artculo 356 incisos primero
y segundo, que establece el situado fiscal; y por el ltimo, el principio de la unidad de caja
vulnerara el artculo 361 que crea el Fondo Nacional de Regalas, otra rentas de destinacin
especfica.

Estas tres disposiciones establecen rentas de destinacin especfica, es decir, son
excepciones al principio bajo examen. Este ltimo est positivamente consagrado bajo otra
formulacin de carcter general en el artculo 359 de la Carta Fundamental, en el que se
prohben las rentas de destinacin especfica de manera general para lo nacional con las
excepciones que ese mismo artculo y la Constitucin consagran.

En este orden de ideas, el principio de unidad de caja hace referencia al
manejo unitario de unos recursos que se funden en una caja en comn,
destinados al pago de la obligaciones que afecten el presupuesto nacional o
territorial, no siendo posible hacer unidad de caja con las rentas que tengan
una destinacin especfica. Los recursos de regalas directas deben sujetarse
a las destinaciones establecidas en el artculo 13 de la ley 756 de 2002.



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RECURSOS DE FAEP

La Ley 209 de 1995, cre el Fondo de estabilizacin Petrolera como un
sistema de manejo de cuentas en el exterior, sin personera jurdica y con
subcuentas a nombre de ECOPETROL. Este Fondo ser administrado por el
Banco de la Repblica.

Es importante tener en cuenta que los recursos retenidos en el Fondo de
Estabilizacin Petrolera slo constituye un ingreso para las entidades
participes en l cuando se produzcan a favor suyo los reintegros a que tienen
derecho. As mismo no son generadores de impuestos, ni podrn
presupuestarse, contabilizarse o utilizarse como contrapartida de crditos
antes de su percepcin efectiva.

La ley 633 de 2000 en su artculo 133, seala:

Autorzase por una sola vez, para que los municipios y departamentos productores de
hidrocarburos dispongan del reintegro de sus derechos en el Fondo del Ahorro y
Estabilizacin Petrolera de que trata la ley 209 de 1995, para destinarlo exclusivamente para
el pago de deuda vigente a la fecha de expedicin de la presente ley.

El Gobierno dispondr de los recursos correspondientes al Fondo Nacional de Regalas en el
Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera, para asignarlos a los municipios y departamentos
no productores de hidrocarburos, con destinacin exclusiva al pago de la deuda causada
por la financiacin de proyectos y programas de desarrollo. Los recursos que se liberen en
virtud del presente artculo se destinarn en forma exclusiva a inversin y en ningn caso a
gastos de funcionamiento.

El gobierno reglamentar la distribucin de los recursos a que hace referencia la presente
ley.

En efecto, el Gobierno Nacional reglament el artculo 133 de la ley 633,
mediante el decreto 1939 de 2001 y en su artculo 5 determin:

Pago de la deuda de los departamentos y municipios productores y no productores. La
deuda de que trata este decreto ser pagada directamente por ECOPETROL a los
acreedores de los municipios y departamentos productores y no productores, que cumplan
con las siguientes condiciones: (...)

Por su parte la ley 781 de 2002 en su artculo 13 establece la utilizacin de los
recursos FAEP autorizados por el artculo 133 de la ley 633 de 2000, debiendo
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sujetarse a las reglas all indicadas.

Ahora bien, si la entidad territorial ha cancelado la totalidad de las deudas
sealadas en el artculo 13 de la ley 781 de 2002 podr invertir en proyectos
de inversin que determine la entidad territorial. El numeral 7 del artculo en
mencin seala:

El saldo de los recursos que resultare despus de cancelar la totalidad de las deudas de que
tratan los numerales anteriores podr ser destinado a los
proyectos de inversin que determine la entidad territorial correspondiente, para lo cual
debern presentar ante la Comisin Nacional de Regalas lo siguiente:

()

Pargrafo 1. Las entidades territoriales determinarn el orden de prelacin con que se
deban efectuar los pagos a que se refieren los numerales 3 a 6 de la presente disposicin,
atendiendo el criterio de eficiencia en el manejo de los recursos pblicos.

Pargrafo 2. En el evento en que los recursos disponibles del FAEP a favor de la entidad
territorial resulten insuficientes para cubrir el costo de la financiacin total del proyecto, la
respectiva entidad territorial deber garantizar la financiacin completa del mismo, deber
acompaar el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal que acredite la
existencia y compromiso de los respectivos recursos al proyecto.

Pargrafo 3. Si la entidad territorial llegare a tener un cupo disponible para financiar con
recursos del FAEP proyectos de inversin, y pese a ello no dispusiera de proyectos de
inversin inscritos en el BPIN, proceder a su presentacin y agotar en todo caso, el
procedimiento establecido para estos fines.

Pargrafo 4. La Comisin Nacional de Regalas reglamentar antes del 30 de junio 2003 la
forma en que deben ser girados los recursos disponibles en los trminos establecidos en el
presente artculo.

Con base en leyes anteriormente mencionadas, los recursos del Fondo de
Estabilizacin Petrolera, de los cuales se autoriz por una sola vez su reintegro
a favor de los municipios y departamentos productores de hidrocarburos, se
deben destinar al pago de deudas y en caso de que la entidad territorial
hubiere cancelado todas las deudas podr invertir en proyectos de inversin.

CONCLUSIN

Consulta usted si es posible hacer Unidad de Caja con la Regalas Directas y
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con los rendimientos del FAEP?.

Para esta Subdireccin no es clara su consulta en cuanto a los rendimientos
del FAEP, toda vez que habra que diferenciar los recursos de Faep
destinados al pago de deudas y los destinados a proyectos de inversin. En
cuanto a los primeros, es de indicar que estos recursos son girados
directamente por ECOPETROL a la entidad acreedora, teniendo la entidad
territorial que presupuestar estos recursos sin situacin de fondos, es decir que
dichos recursos no entran a las arcas de la entidad territorial; Ahora bien, si su
consulta se refiere a los rendimientos de los proyectos de inversin obtenidos
con los recursos del FAEP efectivamente girados, deben ser destinados al
mismo proyecto de inversin, por estar la entidad territorial a paz y salvo en
las deudas, los cuales podrn se gastados siempre y cuando sean
incorporados en el presupuesto de la entidad territorial y cuenten con el aval
de la interventora administrativa y financiera.

Si se trata de rendimientos financieros de recursos FAEP asignados a
departamentos o municipios no productores, stos debern ser reintegrados
a la Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico.

Conforme se mencion anteriormente, no es posible hacer unidad de caja
con los recursos de regalas directas, ya que estos cumplen una destinacin
especfica (artculo 13 de la ley 756 de 2002), y adems deben manejarse en
cuentas separadas (una por cada proyecto).

Respecto a la creacin de un Fondo Cuenta de Regalas que integre regalas
corrientes, rendimientos de Regalas, rendimientos del Faep y recursos del
Faep, es pertinente manifestarle que los fondos cuenta son un sistema de
manejo de cuentas de recursos de un organismo para el cumplimiento de los
objetivos contemplados en el acto de creacin y dicho acto debe ser por
ley, ordenanza o acuerdo. Tratndose de recursos de regalas, no sera
posible su creacin, ya que la misma ley de regalas es la que establece su
destinacin y el manejo de estos recursos en cuenta bancarias, debe
atender lo dispuesto por el Decreto 620 de 1995 en los pargrafos 2 y 3 del
artculo segundo, en cuanto que:

... Pargrafo 1. Todas las entidades territoriales que reciban directamente regalas y
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compensaciones, debern tener una cuenta especial para el manejo exclusivo de estos
recursos, cuyo nmero deber ser comunicado a la Comisin Nacional de Regalas -Ministerio de
Minas y Energa- dentro de los sesenta (60) das siguientes a partir de la publicacin del presente
Decreto, para que sta se lo comunique a los respectivos recaudadores. Para ser modificada se
solicitar autorizacin de la Comisin Nacional de Regalas, la cual tendr un plazo de treinta
(30) das para tomar su decisin. Si vencido el trmino no se pronuncia se considerar autorizada.
Pargrafo 2. En el caso del incumplimiento de las obligaciones comprendidas en este artculo,
la Comisin Nacional de Regalas deber solicitar a las entidades recaudadoras las
suspensiones de los giros hasta que alleguen la informacin...
As los dineros de regalas y compensaciones deben ser manejados en una
cuenta nica, que en su oportunidad autorizaba la Comisin Nacional de
Regalas, de acuerdo con lo contemplado en la Circular No.001 de julio 10 de
2003, en la que se indica que todos los recursos provenientes de las regalas y
compensaciones deben estar consignados en cuentas que generen
rendimientos financieros, con el fin de lograr este mandato se cuenta con las
opciones de :
... 1. Negociar con la entidad financiera, intereses sobre la cuenta corriente que recibe los
giros.
2. Si los recursos llegan a una cuenta de ahorros, negociar con la entidad financiera que
se gire contra una sola cuenta corriente y se haga el dbito automtico a la cuenta
de ahorros para no generar intereses de sobregiro.
Sin importar el sistema que de manera autnoma determine el ente territorial, se debe
considerar la generacin de rendimientos en la cuenta que se depositan las regalas y
compensaciones, y sin perjuicio de las obligaciones contradas de conformidad con el
artculo 287 de la Constitucin Poltica....
Se debe precisar que los anteriores lineamientos fueron retomados por el
Departamento Nacional de Planeacin, atendiendo lo dispuesto en el
Decreto 149 de 2004, por el cual se orden la supresin de la Comisin
Nacional de Regalas, Unidad Administrativa Especial y su liquidacin, en
especial el artculo 20 que prescribe como todas las referencias que hagan
las disposiciones legales vigentes a la Comisin Nacional de Regalas, se
entendern referidas a la entidad que el Gobierno Nacional determine que
asuma las funciones de la Comisin Nacional de Regalas.

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Lo anterior en concordancia con el Decreto 195 de 2004, por el cual se

modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeacin,
disponiendo en el artculo 52, que a partir de la fecha de entrada en
vigencia del citado decreto, todas las referencias que hagan las
disposiciones legales vigentes a la Comisin Nacional de Regalas, se
entendern referidas, en lo pertinente al Departamento Nacional de
Planeacin.

En cuanto a las modificaciones presupuestales, deber acudir a la Direccin
General del presupuesto Nacional, rgano competente para absolver su
consulta.

El presente concepto se emite en los trminos del artculo 25 del Cdigo
Contencioso Administrativo.

Cordialmente,




Juan Carlos Zambrano Arciniegas
Subdirector de Regalas- DIFP
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN

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