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Reforma del Poder Ejecutivo, Apuntes e implicancias de la nueva LOPE

Mariana Balln
Asesora de la Secretaria de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Minsitros.

El Poder Ejecutivo cuenta con nuevas reglas para su modernizacin y descentralizacin. La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo LOPE (Ley N 29158), aprobada en diciembre ltimo, reafirma la concepcin de un Estado descentralizado y especifica el rol del Poder Ejecutivo en el marco del proceso de descentralizacin, plantea reglas modernas de funcionamiento y organizacin para hacerlo mas gil y eficaz, pero, sobre todo, ms orientado al servicio de los ciudadanos. 1. HiStORiA dE unA APROBAcin En diciembre del ao pasado, la LOPE se aprob con 86 votos a favor, algunas abstenciones del Grupo Parlamentario fujimorista y ningn voto en contra. En tanto la LOPE abre las puertas a la efectiva modernizacin del aparato pblico, es difcil entender por que el Poder Ejecutivo tuvo que esperar tanto para la aprobacin de esta norma. La LOPE, referida a la forma en que se organiza el Poder Ejecutivo para ejercer las funciones que le corresponden, fue archivada por el Congreso de la Repblica durante el gobierno anterior y existe como proyecto desde hace casi siete aos. La necesidad de su aprobacin era urgente y obligatoria. La Ley de Bases de la Descentralizacin (aprobada en julio del 2002) estableca que la LOPE era la primera norma a ser aprobada en virtud del nuevo marco de descentralizacin. En un proceso de descentralizacin, es el Poder Ejecutivo quien transfiere funciones, competencias y recursos a otros niveles de gobierno y por lo tanto, necesita un marco legal para adaptarse a su nuevo rol y poder descentralizarse. Sin embargo, a pocos meses de ser aprobada la Ley de Bases de la Descentralizacin, se aprobaron la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (noviembre del 2002) y la Ley Orgnica de Municipalidades (mayo del 2003), pero no la LOPE. La demora en tener consenso para la aprobacin de la LOPE por ser ley orgnica requera la aprobacin de ms de la mitad de los congresistas, lo cual permite entender varias de las marchas y contramarchas del proceso de descentralizacin que vivimos desde el 2002. La dificultad de establecer los mecanismos de coordinacin y articulacin entre los niveles nacional, regional y local, la demora del aparato pblico del Poder Ejecutivo en adaptarse a este proceso, los problemas y demoras en las transferencias y acreditaciones, constituyen sntomas de que le faltaba una pata a la mesa. Quizs han sido los mecanismos de elaboracin, coordinacin y negociacin los que permitieron que una ley antes archivada y cuestionada pero al mismo tiempo muy demandada, se aprobara en los trminos en que se aprob. El proyecto empez a trabajarse en el gobierno anterior desde la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros en estrecha coordinacin con la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos

Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso. En febrero del 2007 el Ejecutivo envi un nuevo proyecto de ley al Congreso, manteniendo muchos aspectos del proyecto anterior. Los equipos, tanto por el lado del Legislativo como del Ejecutivo, se mantuvieron ayudando a darle continuidad al proceso y dndole mayor peso a aspectos de ndole tcnico. Entre febrero y junio del 2007, la Comisin y el Ejecutivo trabajaron de la mano los ajustes planteados por los diferentes actores y, finalmente, el 12 de junio la Comisin aprob un dictamen consensuado en casi un 95% entre ambos poderes, nada mal para un proyecto que haba sido archivado por el Congreso tan solo un ao antes. El debate por el pleno del Congreso abri la ventana a nuevos planteamientos, crticas y posiciones encontradas. Por tanto, nuevos procesos de coordinacin y negociacin para sacar adelante la LOPE. Los ajustes solicitados estuvieron enfocados a los temas descentralizacin, participacin y transparencia. Se plante la creacin de una instancia de coordinacin intergubernamental, acordndose finalmente la creacin de un Consejo de Coordinacin Intergubernamental conformado por autoridades nacionales, regionales y locales, que se encargar de hacer seguimiento al proceso de descentralizacin. Asimismo, surgi la propuesta de prepublicar los proyectos de reglamento de las leyes aprobndose la iniciativa con un plazo de prepublicacin de cinco das como mnimo para recibir aportes de la ciudadana en los casos donde la ley lo seale. Para promover la agilidad del Estado con el fin de responder a las demandas ciudadanas, se propuso incluir como principios de servicio al ciudadano la predictibilidad y la prevencin, orientados a asegurar la existencia de informacin confiable y una gestin preventiva. Finalmente, hubo requerimientos que no fueron incluidos, como el uso de lenguaje inclusivo en la redaccin del texto, ya aprobado en Comisin, pero dejado de lado en el pleno por ser considerado un proceso engorroso. En resumen, se trabaj para que dentro de los mrgenes tcnicos y la viabilidad poltica se incluyeran los aportes de los diferentes grupos polticos y del aparato pblico. Las posiciones que en principio parecan muy distantes fueron encontrndose en la medida que los diferentes grupos aportaron e hicieron suyo el proyecto. Finalmente, el viernes 14 de diciembre, ltimo da de legislatura, a las 6 de la tarde, se puso a voto el proyecto de LOPE. Ante la sorpresa de todos, las coordinaciones y ajustes solicitados se dieron hasta dos minutos antes de la votacin, la pizarra de votacin del Congreso se torno verde. Ningn voto en contra. Pocas veces se escuchan en el Congreso aplausos ante la aprobacin de una ley y se ven abrazos fraternos entre grupos polticos distantes. 2. POR qu unA nuEvA LOPE? La nueva LOPE busca ordenar el aparato pblico en un contexto donde las demandas ciudadanas crecen y el Estado necesita atender mejor y reaccionar con mayor agilidad. La LOPE

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es, pues, una norma organizacional referida a cmo se organiza el Poder Ejecutivo para cumplir sus funciones. La LOPE no est referida a las funciones del Estado, es decir, no define el qu hacer del mismo. As, la LOPE busca ordenar la estructura y funcionamiento de las instancias que conforman el Poder Ejecutivo a dos niveles: (i) Adaptndolas al proceso de descentralizacin en marcha; y, (ii) Promoviendo su modernizacin. Se presenta como una norma marco de la gestin de Poder Ejecutivo que define reglas y criterios de ordenamiento incluyendo: (i) La adecuacin de la estructura y funciones de los ministerios en virtud de su nuevo rol en el marco de un proceso de descentralizacin y de su necesaria modernizacin; (ii) Reglas de creacin y ordenamiento de entidades pblicas en funcin a su naturaleza y a la autonoma necesaria para cumplir sus funciones adecuadamente; (iii) La definicin de cuales y cuantos son los sistemas administrativos o reglas transversales del Estado que regulan el uso de los recursos pblicos, entre otras. Algunos de estos cambios sern inmediatos, pero otros requerirn de ajustes organizacionales y/o normativos. La LOPE abre la puerta para estas reformas. Una de las grandes propuestas de la LOPE es la definicin de principios de servicio al ciudadano como principios rectores del trabajo de la administracin pblica y sus funcionarios. As, los principios de eficacia, simplicidad, continuidad, y celeridad, entre otros, buscan ser los ejes orientadores del trabajo de la administracin pblica a fin de asegurar que sta sea sensible y gil frente a las demandas ciudadanas. La implementacin de la LOPE ser inmediata para algunos aspectos (procedimientos respecto de la facultad normativa del Presidente de la Republica), de mediano plazo (dacin de normas para implementar algunas adecuaciones organizacionales y funcionales), y de largo plazo (asegurar un cambio en la cultura organizacional de la administracin pblica donde se incorporen los principios propuestos en la ley). A continuacin, se sealan los cambios ms importantes con la nueva LOPE y el cronograma de implementacin de los instrumentos ms importantes establecidos por la norma. 3. PRinciPALES cAMBiOS cOn LA nuEvA LOPE a) Adecuacin del Poder Ejecutivo al proceso de descentralizacin. En un marco de descentralizacin, los ministerios asumen un nuevo rol con respecto a la dacin y ejecucin de las polticas pblicas. El nuevo rol del Poder Ejecutivo se centra en la definicin, direccin y supervisin de polticas pblicas de alcance nacional, mientras que los niveles regional y local definen polticas en sus respectivos mbitos y en muchos casos son los encargados de ejecutar las polticas nacionales. As, pues, las funciones y organizacin del Gobierno Nacional debern adecuarse a este nuevo rol y fortalecer sus capacidades en la definicin de polticas pblicas, sus lineamientos y estndares nacionales de cumplimiento, que son las caractersticas de las polticas nacionales de acuerdo con lo establecido por la nueva LOPE (artculo 4). En los casos de los ministerios con competencias compartidas, el reto ser definir en funcin a los servicios que deben prestar a la ciudadana las matrices de competencias por niveles de gobierno aclarando el marco de funciones de cada ministerio. Finalmente, se deber implementar la instancia de seguimiento al proceso de descentralizacin, cual es el Consejo de Coordinacin Intergubernamental, as como definir los mecanismos de articulacin y seguimiento de polticas entre los diferentes niveles de gobierno y asegurar el apoyo tcnico que asegure una buena calidad en la prestacin de servicios pblicos independientemente del nivel de gobierno que est a cargo (artculo 19.13). La implementacin de estos cambios pasa por elaborar y aprobar las nuevas leyes de los ministerios y algunos reglamentos de funcionamiento de (por ejemplo) el Consejo de Coordinacin Intergubernamental. b) Formalizacin de la Presidencia del consejo de Ministros La nueva LOPE formaliza el rol jugado por la Presidencia del Consejo de Ministros PCM en los ltimos aos. La PCM es reconocida por la LOPE como un ministerio que tiene funciones de coordinacin al interior del Poder Ejecutivo y con los otros poderes del Estado y niveles de gobierno y, adems, ejerce funciones sectoriales como la descentralizacin y modernizacin del Estado. La nueva LOPE formaliza su rectora en estas materias y le otorga facultades para mejorar la coordinacin con el resto de ministerios. c) Adecuacin de la estructura y organizacin de las entidades pblicas La LOPE define las reglas y criterios bajos los cuales se organiza la estructura de los ministerios y especifica un nuevo proceso para la creacin y organizacin de las entidades pblicas, las cuales estn adscritas a un ministerio. Con la nueva LOPE las entidades pblicas quedan conformadas por los organismos pblicos (antes llamados Organismos Pblicos Descentralizados OPDs) los programas, los proyectos, las comisiones entres otros. En todos los casos, la LOPE define criterios para la creacin y calificacin de las entidades pblicas. As, se ordenaran las instancias del Gobierno Nacional en funcin a su naturaleza y autonoma necesaria para asegurar su adecuado funcionamiento. En el caso de los Organismos Pblicos, por ejemplo, la nueva LOPE (artculo 28) los reconoce como entidades desconcentradas con competencias de carcter nacional y establece 3 tipos: los Organismos Reguladores, los Organismos Tcnicos Especializados y los Organismos Pblicos Ejecutores. La diferencia entre los tipos de organismos es su nivel de autonoma requerido en funcin a la naturaleza de las funciones de su responsabilidad. Los Organismos Reguladores son aquellos con mayor autonoma a fin de aislarlos del control poltico, mientras que los Organismos Tcnicos Especializados son aquellos de carcter multisectorial que requieren un alto grado de independencia funcional y los Organismos Pblicos Ejecutores son aquellos que ya sea por la magnitud de sus operaciones o los servicios especializados que deben prestar requieren estar separados de los rganos de lnea del ministerio al que estn adscritos. En los dos ltimos casos, son los respectivos ministerios los

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nicos que aprueban su poltica de gasto, en el marco de sus lineamientos tcnicos y la poltica general del gobierno. Esta nueva tipologa define reglas a aplicarse en el futuro para la creacin de las mismas, pero en el corto plazo hace necesario un proceso de clasificacin de las entidades actualmente existentes. La LOPE establece plazos de 3 y 6 meses para que se defina tal clasificacin. d) Sistemas Funcionales y Administrativos La nueva LOPE establece una diferenciacin entre Sistemas del Estado (artculo 43). Los Sistemas son las reglas transversales que requiere la administracin pblica para asegurar su adecuado funcionamiento y orden, tales como los sistemas de presupuesto o de endeudamiento pblico. Antes de la nueva LOPE existan un sin nmero de Sistemas creados para el cumplimiento de determinadas polticas pblicas en diferentes mbitos y con diferentes pesos, tales como el Sistema Portuario Nacional o el Sistema del Adolescente y el Nio. La LOPE establece una diferenciacin entre estos sistemas, (llamados desde ahora funcionales) y aquellos sistemas que estn referidos a las reglas generales de uso de los recursos del Estado, como el de planeamiento, los recursos humanos, el presupuesto, entre otros. Para estos sistemas la LOPE define claramente sus funciones, rectora y materias (artculo 47). Asimismo la LOPE crea un nuevo sistema administrativo de Modernizacin de la Gestin Publica con el fin de promover y fortalecer dicho proceso as como generalizarlo a toda la administracin pblica. 4. unA nuEvA FORMA dE HAcER LEyES La nueva LOPE es una ley diferente. Es producto de un largo proceso de coordinacin y negociacin con diferentes actores y adems apuesta por un enfoque menos reglamentarista del que estamos acostumbrados en el Estado Peruano. Este nuevo enfoque plantea establecer reglas de juego claras que ordenen y regulen a las entidades y, al mismo tiempo, otorgar la flexibilidad suficiente para que, en funcin de la naturaleza de la funcin del Estado a cumplir, las entidades pblicas se organicen de la mejor manera posible. As, se deja a nivel de normas sustantivas u otros instrumentos normativos (decretos supremos, resoluciones ministeriales) la reglamentacin de las reglas y criterios establecidos en la ley reconociendo la gran diversidad de funciones que realiza el Estado, la diversidad de instituciones que requiere para cumplir con estas responsabilidades y los constantes cambios en las demandas ciudadanas que exigen una rpida capacidad de reaccin por parte de las instituciones pblicas en la urgente necesidad de enfocar efectivamente los servicios que proveen, a los ciudadanos.

PROcESO dE iMPLEMEntAcin dE LOPE

Marzo 08

Abril 08

Junio 08

Nueva clasificacin de organismos pblicos (P) Aprobacin de nuevo clasificador Funcional Programtico (P) Envo al Congreso de Proyectos de ley de ministerios con competencias compartidas (MINSA, MINEDU, etc.) (P) Clasificacin del resto de entidades pblicas (programas, proyectos, comisiones) (P)

Reglas para evaluacin de entidades (SP) Sistema de Modernizacin de la Gestin Pblica (SP) Reglamento de funcionamiento de Consejo de Coordinacin Intergubernamental (SP) Proceso que regula la Seleccin del Consejo Directivo de Reguladores (SP) Otros

Envo al Congreso de Proyectos de ley de ministerios con competencias exclusivas (RREE, Defensa) (P)

NOTAS P: con plazo establecido; SP: sin plazo establecido

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