UNIVERSIDAD NACIONAL JOS FAUSTINO SNCHEZ CARRIN

FACULTAD DE EDUCACIN

MONOGRAFA: CENTRALISMO, DESCENTRALISMO Y REGIONALIZACIN

PRESENTADO POR LA BACHILLER ESPINOZA JARA, GERALDINE EDITH

PARA OBTENER EL TTULO PROFESIONAL DE LICENCIADA EN CIENCIA SOCIAL Y TURISMO

ASESOR: MG. SERGIO CARRASCO DIAZ

HUACHO PER 2011

DEDICATORIA

PRESENTACIN

INDICE
Portada Dedicatoria ndice Introduccin Resumen Formulacin del problema Objetivos Mtodo y tcnicas de estudio

Contenido Capitulo I: Estado Centralista 1.1. El Centralismo Peruano en su Perspectiva Histrica 1.2. Orgenes del Centralismo Peruano 1.3. Recentralizacin bajo los Borbones 1.4. Cuando Lima era pobre y las Provincias Ricas 1.5. El Centralismo del Guano Capitulo II: Descentralizacin 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. La era de la Descentralizacin (1873 1896) Definicin de Descentralizacin El nacimiento y desarrollo de la descentralizacin en el Per El retroceso de la descentralizacin en el gobierno de Alberto Fujimori La descentralizacin en el Per en el siglo xxi Estructura poltica de algunos estados descentralizados en amrica latina

Capitulo III: La Regionalizacin 3.1. Sociedad Peruana y la Regionalizacin 3.2. La Regionalizacin Frustrada 3.3. Retorno Descentralista 3.4. De la Descentralizacin a la Regionalizacin 3.4.1. 3.4.2. 3.4.3. Los Primeros pasos hacia las Regiones La Urgencia de modificar los Mecanismos de Representacin La Descentralizacin Fiscal

Conclusiones Referencias Bibliogrficas Anexos

FORMULACIN DE PROBLEMAS

En nuestro pas se han producido tres etapas importantes en lo que se refiere a organizacin poltica y econmica, as como geogrfica; estas son el Centralismo, el Descentralismo y la Regionalizacin; los cuales en su momento, se han producido con caractersticas propias, dejando secuelas que se pueden apreciar hoy en da. Por esta razn es que planteo las siguientes interrogantes como problemas de la presente monografa.

Problema General:
Cmo se han realizado los procesos de Centralismo, Descentralismo y Regionalizacin en nuestro pas?

Problemas Especficos:
Qu factores influyeron en el Centralismo Peruano? Qu factores llevaron a la Descentralizacin del Per? Cules fueron los resultados de la Regionalizacin del Per?

OBJETIVOS

Objetivo General:

Determinar como se han realizado los procesos de Centralismo, Descentralismo y Regionalizacin en nuestro pas.

Objetivos Especficos
Determinar los factores que influyeron en el Centralismo Peruano.

Conocer que factores llevaron a la Descentralizacin del Per. Determinar cules fueron los resultados de la Regionalizacin del Per?

METODO Y TECNICAS DE ESTUDIO

CAPITULO I: ESTADO CENTRALISTA

1.1. EL DENTRALISMO PERUANO EN SU PERSPECTIVA HISTORICA Los actuales debates, tanto en la escena estatal como en el terreno de la opinin pblica, acerca de la naturaleza del centralismo peruano y la mejor manera de ponerle fin y empezar a andar por la senda descentralizadora, invitan a un examen de los distintos intentos descentralizadores aplicados en la historia peruana. Este examen es tanto ms necesario cuando uno comprueba la cantidad de proyectos e intentos descentralizadores que pueden encontrar en ella, sobre todo en sus ltimos dos siglos. No es algo con lo que uno esperara topar en un pas tan marcadamente centralista como el Per.

La primera reaccin sera seguramente pensar que en un pas as, jams ha habido preocupacin por la descentralizacin, o que no ha se tomado consciencia de los defectos de su excesivo centralismo. El problema del centralismo peruano no ha sido, sin embargo, de falta de percepcin y de inters en resolverlo. Tal vez s, en cambio, de un mal diagnstico; es decir, de una equivocada idea acerca de sus races y su naturaleza. Lo que finalmente tambin arrastra a confusas expectativas entre la poblacin acerca de lo que cabra esperar de un rgimen descentralizado.

La tendencia en el Per ha sido ver el centralismo, no como una manera de ser, o de constituirse, de un estado-nacin, hasta cierto punto vlido o legtima, sino

como un mal a extirpar, cual si fuera un tumor dentro de un organismo anteriormente sano1. Esta segunda perspectiva ha gozado, en efecto, de gran predicamento. De acuerdo a ella, el centralismo fue un mal que aquej al Per recin en el siglo veinte, sobre todo desde las dcadas de los aos veinte, treinta o cuarenta2. Para ello los autores se amparan en datos demogrficos, que sealan, por ejemplo, que hasta ms o menos 1920, la ciudad capital, Lima, supuesta cabeza del mal, nunca tuvo ms del 5% de toda la poblacin peruana (hoy, en cambio, tiene un 28%) y que hasta 1940, la regin de la sierra concentraba dos tercios del total demogrfico (hoy contiene solamente un tercio).

Consideraremos el centralismo como un rgimen poltico y econmico en el cual se produce una jerarquizacin del territorio y de sus autoridades, y donde es dicha jerarquizacin la que da forma y articula al pas. En estos pases hay entonces un lugar central, a partir del cual se irradia la nacin (o al menos as se lo considera): la cultura y los valores que la encarnan, incluyendo el idioma y la religin, y espacios perifricos, ms bien pasivos, donde si bien existe una cultura propia y eventualmente distinta a la irradiada desde el lugar central, ella se ve subordinada a esta ltima, ya sea por decisin propia o impuesta. Normalmente, el espacio central est ms densamente poblado y/o goza de ventajas comparativas para relacionarse con el resto del mundo o con otros centros, de los que puede obtener recursos econmicos o polticos que refuerzan su liderazgo.

El rgimen descentralista, en cambio, presupone la igualdad entre las distintas partes del espacio territorial de la nacin; dicha igualdad se ampara en la autonoma econmica y hasta cierto punto poltica de las regiones (lo que en concreto significa: autosuficiencia fiscal y capacidad de autogobierno), o al menos de algunas de ellas, antes de su convergencia en un solo pas. No suele haber diferencias demogrficas marcadas y distintos puntos del territorio pueden gozar de las mismas ventajas de comunicacin con el resto del mundo. Aunque tambin existe en este caso un centro poltico, ste se constituye como resultado de una

Esta fue, por ejemplo, la perspectiva del recordado Pedro Planas, quien refiri que la descentraliza- cin: no debe verse como una reaccin al caudillismo autoritario, sino como una forma natural de organizacin de la sociedad. Pedro Planas, La descentralizacin en el Per republicano (1821-1998). Lima: Municipalidad Metropolitana de Lima, 1998; p. 550, nfasis mo. 2 Por ejemplo, Bruno Revesz seal en un artculo ms bien reciente: Con todo, y ms all de la impregnacin y del efecto de esta cultura institucional, el tipo de centralismo poltico, administrativo y econmico que prevalece an en nuestros das es un producto de este siglo, en particular del pa- pel protagnico que tuvo el Estado en la promocin del proceso tardo de industrializacin y de su accin redistributiva mediante un arsenal diverso de polticas sociales. En Avances y retrocesos de la descentralizacin territorial y poltica en Colombia, Bolivia y Per. En B. Revesz (ed.), Descentralizacin y gobernabilidad en tiempos de globalizacin. Lima: CIPCA-IEP, 1998; pp.49-50; nfasis mo

decisin de las distintas regiones; y no stas, como resultado de una decisin del centro, como ocurrira en el modelo centralista.

De tal definicin, pude colegirse que hay circunstancias geogrficas que propician el centralismo, o el descentralismo, argumento que ya propusiera Jorge Basadre en Per, problema y posibilidad (1931), cuando sealaba que ha mayor extensin territorial y dificultad de comunicar el territorio, el centralismo poltico se hara tanto ms necesario.

1.2. ORIGENES DEL CENTRALISMO PERUANO La expansin espaola en Amrica durante el siglo XVI termin por absorber el imperio Inca. La riqueza del territorio andino en materia demogrfica, infraestructura agrcola, caminos y yacimientos de metales preciosos, hizo que en el territorio del antiguo Tahuantinsuyo se asentara un importante contingente de colonos espaoles. Hacia los aos de 1540, aproximadamente una dcada despus del apresamiento y ejecucin de Atahualpa, el monarca indgena, y de la fundacin de las principales ciudades espaolas, como Jauja, Trujillo, Lima y Cuzco, ya sumaban entre cinco mil y diez mil hombres3.

Cuando en torno a estas plazas poda comenzar a asomar la formacin de una suerte de seoros locales y, en consecuencia, de sociedades regionales organizadas a partir de dichos focos de poder social o poltico, las fuerzas del rey irrumpieron en el recin conquistado pas, reemplazando, como ha sintetizado Claudio Veliz, la figura del hroe militar disidente, como era Gonzalo Pizarro, por el leal funcionario civil, como Pedro de La Gasca.4 El guerrero solista, atento sobre todo a las lealtades cercanas, ms que a las lejanas, fue desplazado entonces por el burcrata imperial, menos dado a las lealtades locales, y ms bien subordinado a las de larga distancia: el poder central, que era el rey y su corte.

La derrota del partido de los encomenderos; vale decir, de los conquistadores que haban intentado repartirse a la poblacin conquistada para convertirla en una suerte de pecheros peninsulares, mientras ellos se erigan en seores feudales avecindados, sino en castillos (ya que aqu no haba brbaros de los cuales defenderse), al menos s en ciudades amuralladas, signific, en la segunda mitad del siglo XVI, que no hubiera frente al burcrata peninsular la resistencia de
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Ver James Lockhart, El mundo hispano peruano, 1532-1560. Mxico: Fondo de Cultura Econmica,1982; p. 292 Claudio Veliz, La tradicin centralista en Amrica Latina. Barcelona: Crtica, 1984; p. 19

una red social local. Existan, desde luego, los curacas indgenas, pero pertenecan demasiado claramente a una civilizacin derrotada, de modo que si en algo se preocupaban, era en tratar de salvar parte de sus mermados privilegios, a cambio de colaborar en la nueva red de funcionarios estatales leales a la corona espaola.

En la segunda mitad del siglo XVI se instaur en el Per, como en otros dominios espaoles en Amrica, una red burocrtica colonial que virtualmente no dejaba lugar a las autonomas locales y a la influencia civil. Debajo del virrey estaba la Audiencia, que funcionaba como un Consejo de Estado, y ms abajo, los corregidores, que venan a ser los gobernadores provinciales. Todos ellos eran funcionarios nombrados por el poder central. Los corregidores podan tener tenientes en los pueblos, a guisa de auxiliares o representantes, que al parecer eran designados solamente por ellos. Los curacas importantes pactaban directamente con los propios corregidores.5 Los corregidores venan a ser una pieza clave en la estructura burocrtica centralista. Ellos gobernaban en nombre del rey (de donde les vena el nombre) y monopolizaban las funciones de aplicacin de justicia, gobierno interior y recaudacin fiscal. En este sentido vinieron a cumplir el papel que hubieran querido para s los encomenderos, quienes en los debates y batallas de mediados del XVI, reclamaban precisamente que, adems de su derecho a recaudar un tributo de la poblacin conquistada, pudiesen tambin administrar justicia en ella (tener alta vara en justicia civil y criminal) y, en suma, gobernar ah sin la injerencia de otros funcionarios del rey. Su triunfo hubiera creado linajes o aristocracias locales; su derrota, en cambio, dio paso al modelo regalista o de despotismo estatal. En este enfrentamiento, los indios, a fin de librarse del vasallaje a un seor militar presente, se entregaron a los brazos de un rey lejano; tal vez pensando que la distancia hara de ese dominio, uno ms bien laxo y tal vez ausente.

Con el modelo centralista estatal colabor finalmente la manera como se organiz la economa, sobre todo en los sectores de mayores tasas de beneficios, como la minera y el comercio. Dado que no haba un mercado de donde surtirse de mano de obra, se dise la mita, mediante la cual el Estado satisfaca las

Vase el clsico trabajo de Guillermo Lohmann, reciente y justamente reeditado: El corregidor de indios en el Per bajo los Austrias. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per, 2001; p. 53 y cap. XV. Sobre los curacas, revisar Luis . Glave, Trajinantes. Caminos indgenas en la sociedad colonial; siglos XVI/XVII. Lima: Instituto de Apoyo Agrario, 1989; especialmente cap. VI, as co- mo Franklin Pease, Curacas, reciprocidad y riqueza. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Per, 1992; cap. VI

necesidades laborales de los empresarios mineros con indgenas forzados rotativamente a enrolarse en el trabajo. De manera similar se procedi con el abastecimiento de otros ingredientes importantes, como el azogue, la plvora o la ferretera: eran surtidos por una red de oficinas estatales instaurada en el virreinato. El comercio se vio asimismo penetrado por disposiciones estatales que concedan monopolios y permisos regios de acuerdo a lgicas polticas o de relaciones personales.

Este centralismo fundador en la temprana poca colonial, no tuvo un correlato demogrfico ni econmico. Desde las primeras dcadas del siglo XVII, y por el lapso de aproximadamente un siglo, prevaleci en el pas, sin embargo, una suerte de descentralismo de facto. En su obra ya citada, Claudio Vliz seal que la tradicin centralista instalada en Amrica Latina fue tan fuerte, que los momentos de descentralizacin fueron provocados ms por las fallas o crisis en los centros dominantes, antes que por iniciativas de las regiones subordinadas.

El acceso de los colonos a los puestos burocrticos de Oidores y corregidores tambin se produjo por el sistema de venta de los cargos de corregidores, practicado por la corona hispana desde finales del siglo XVII como un paliativo a sus necesidades fiscales.6 Quienes compraron estos cargos solieron ser criollos prsperos, con intereses comerciales sobre determinadas regiones. La prdida de soberana por parte del Estado central, resultaba as una consecuencia de su debilidad econmica; de otra parte, a la lite civil se le ofreca una va para participar en el gobierno, a cambio de su colaboracin econmica.

La relativa descentralizacin del virreinato peruano del siglo XVII, se fundaba en la autonoma fiscal del pas. Cada provincia pagaba su propia burocracia; lo que hoy llamaramos servicios pblicos, virtualmente no existan, o estaban a cargo de instituciones como la Iglesia, que tenan su propio aparato de ingresos. Asimismo, fue un factor presente lo que Kenneth Andrien ha llamado la gradual integracin entre las economas espaola e indgena a comienzos del siglo XVII.7 Una vez que ambas repblicas pudieron establecer relaciones al margen del Estado, debilitaron uno de los pilares del centralismo anterior. Fue as que a finales
6

Vase Lohmann, El corregidor de indios; pp. 166 y ss.

Kenneth Andrien, El corregidor de indios, la corrupcin y el estado virreinal en Per (1580-1630). En Revista de Historia Econmica IV, 3. Madrid: 1986; p. 514

del siglo XVII la mita se desmoron a niveles de menos de un tercio de un siglo atrs, y que los comerciantes privados comenzaron a financiar a los empresarios mineros. Ello ocurra gracias a que la mano de obra indgena libre, que se contrataba voluntariamente (los indios mingas) haba crecido, y que por la propia necesidad de pagar el tributo fijado en moneda, la economa indgena acuda a los mercados a vender sus excedentes.

1.3. RECENTRALIZACION BAJO LOS BORBONES Los abusos contra los indios, como contra los intereses del rey, los desrdenes y la corrupcin, tenan sus mejores cartas entre los funcionarios y personajes criollos, y los corregidores resultaban el emblema del mal gobierno. El diagnstico de estos informantes, finalmente recogido por la propia administracin central en la pennsula ibrica, era que para mejorar las cosas en las colonias, tanto para la suerte de Espaa como para la de las propias colonias, lo primero que deba hacerse era remover a las autoridades locales y reemplazarlas, como en el siglo XVI, por funcionarios peninsulares nombrados por el rey. Fue as que se expuls a los jesuitas (1767), se anul el sistema de repartos de mercancas por los corregidores (1781) y se cancel a estas mismas autoridades, introducindose en su lugar el sistema de Intendentes y Subdelegados (1784). Estbamos frente a un nuevo centralismo: el borbnico.

La reforma de 1784 cre siete intendencias en el Per y 52 partidos. En 1796 se agreg una octava intendencia (Puno), que en los veinte aos anteriores haba pertenecido al virreinato del Ro de la Plata. Ciertamente, no deja de sorprendernos hoy la facilidad con que la administracin colonial creaba y recreaba las divisiones territoriales en el virreinato: tal intendencia pasaba de aqu para all, las antiguas circunscripciones desaparecan y se creaban otras nuevas.

Los intendentes centralizaron en sus manos las funciones de gobierno, defensa y hacienda. El sistema de venta de cargos fue cancelado, a la vez que los impuestos pasaron a recaudarse bajo el sistema de administracin directa y ya no por el de rematistas particulares. Aunque es difcil evaluar el desempeo de este programa centralizador, los indicadores demogrficos, de comercio y de recaudacin fiscal, permiten sealar que fue exitoso: la poblacin, hacia 1800, doblaba la de un siglo atrs, poniendo definitivo fin al severo declive demogrfico iniciado con la Conquista, el comercio exterior peruano se recuper, sobre la base de las exportaciones de plata y algunos productos agrcolas como cascarilla, cacao,

tabaco y azcar, y de importaciones de telas, cera, papel y ferretera, y los ingresos fiscales, de menos de dos millones de pesos anuales hasta 1770, superaron los cinco millones, treinta aos despus.

Los descontentos, desde luego, eran los criollos de las principales ciudades, puesto que haban sido desalojados de los puestos de poder, y tenan que pagar cargas fiscales mayores (la alcabala o impuesto a la compraventa, por ejemplo, se elev del 2% al 6 %); con los indgenas tambin hubo mayores exigencias, ponindose menos contemplacin en las solicitudes de exoneraciones tributarias que hasta entonces haban sido concedidas con cierta largueza.

La densidad social y econmica de pases como el Per, se puso en discusin en los debates de las Cortes de Cdiz entre 1809 y 1812 (una suerte de parntesis descentralista, a raz de la crisis ibrica desatada por la invasin francesa de 1808, y que tuvo a las Juntas de Gobierno como instancia emblemtica).

Con la perspectiva de casi dos siglos, podemos decir que resultaba imposible contener un imperio tan vasto y diverso, como el espaol de inicios del siglo XIX, dentro de un orden constitucional de tipo liberal democrtico, que reclamaba una mayor igualdad entre la poblacin. El intento no hizo sino explotar el imperio en pedazos. Cada virreinato y a veces cada Audiencia, y an jurisdicciones menores, se separ y trat de repetir en menor escala el reto de Cdiz: construir un orden constitucional y liberal en medio de poblaciones sin tradiciones cvicas y enormemente diferenciadas en sus regmenes econmicos y tradiciones culturales.

1.4. CUANDO LIMA ERA POBRE Y LAS PROVINCIAS RICAS La independencia en el Per abri paso a un perodo descentralista en la medida en que, producida la ruptura con Espaa, Lima, la capital del virreinato, perdi legitimidad como cabeza organizativa. Quedaba reducida a haber sido la sede de un rgimen ahora percibido como tirnico y opresor.

Los ltimos aos de la administracin virreinal (1821-1824) los desarroll el virrey La Serna en el Cuzco, ciudad que tanto por este hecho, como por su aura histrica de antigua capital de los Incas, tambin poda aspirar a convertirse en el nuevo centro del pas. Trujillo, en el norte, y Arequipa, en el sur, eran otras ciudades con elites importantes, rivales de las de Lima. Demogrficamente, la ciudad mayor era Lima, con 64 mil habitantes de acuerdo al censo de 1812 (seguan Arequipa y

Cuzco, con 38 mil y 32 mil, respectivamente: La lite blanca era ms numerosa, sin embargo, en Arequipa; seguida del Cuzco. Siendo esta poblacin la que reuna las dotes de ilustracin, liderazgo y poder econmico necesarios para aspirar a un rol dirigente, se vean as favorecidas por la composicin tnica de su poblacin.

La generacin de la independencia fue sin duda sensible al tema del centralismo. Estaban dispuestos a romper con l, en la medida que lo asociaba al rgimen colonial contra el que haban luchado. Por ello en la primera Constitucin, de 1823, se crearon Juntas Departamentales y el cargo de Presidentes de los Departamentos. Estas Juntas, desconocidas ms tarde en la Constitucin bolivariana, de 1826, vuelven a ser mencionadas en la carta magna de 1828, la gamarrista, para sumergirse otra vez en el limbo en las Constituciones de 1834 y 1839. Sus miembros eran elegidos por la poblacin de acuerdo a un cupo para cada provincia. Sus funciones no eran, sin embargo, de gobierno, sino de promocin de los intereses del departamento y de algo parecido a un consejo de estado para las autoridades polticas nombradas por el Poder Ejecutivo enclavado en Lima: los prefectos.

Estas

Juntas,

de cuyo

funcionamiento

efectivo

apenas

existen

noticias,

representaron algo as como un mecanismo de captacin de las elites locales por parte del gobierno central, tanto ms necesario cuando los prefectos eran individuos de fuera de las regiones a las que eran destacados. Su papel era el de guiar o asesorar la accin del Estado central en el interior, pero nunca reemplazarlo. Este modelo sera reeditado posteriormente en el siglo veinte.

1.5. EL CENTRALISMO DEL GUANO La situacin de un relativo descentralismo, por lo menos de hecho sino de derecho, cambi radicalmente con el advenimiento de la era del guano. Esta era se inici en los aos de 1840, cuando se realizaron las primeras exportaciones al viejo mundo, pero se asent definitivamente en la dcada siguiente, cuando los ingresos derivados de las exportaciones causaron una autntica revolucin en las finanzas pblicas.

Dicha revolucin implic de una parte un aumento sustancial (geomtrico, podramos decir) de los ingresos fiscales.

De otra parte, conllev a una profunda reforma del sistema fiscal, puesto que casi todos los impuestos fueron abolidos. Sobre todo los de tipo directo, como la contribucin de indgenas y castas, el diezmo agrario y las primicias (que agricultores y ganaderos, respectivamente, pagaban para el sostenimiento de la iglesia) y el derecho de pastas de los mineros.

En los aos de 1860, los ingresos del Estado originados en las ventas de guano, representaron entre el 60 y el 80 por ciento del total de ingresos fiscales. Ello implic, desde luego, el paso a un frreo centralismo fiscal, puesto que era el Tesoro central el que captaba esa inmensa riqueza y luego la redistribua a lo largo del territorio, a travs del gasto pblico. Los criterios de distribucin tomaban en cuenta las lealtades y las clientelas polticas, consiguindose de esta manera la subordinacin de las elites locales al poder central. La centralizacin fiscal abri as paso a la centralizacin poltica.

De otro lado, la centralizacin del guano signific tambin grandes avances para la consolidacin del Estado, al punto que uno se pregunta si no era aqulla un necesario costo a pagar por sta. Por fin comenz a funcionar una red uniforme de autoridades en el territorio nacional; se abrieron cortes judiciales en las capitales departamentales y provinciales, guarniciones militares en las principales plazas y comisaras policiales y de gendarmes en las poblaciones.

CAPITULO II: DESCENTRALIZACION

2.1. LA ERA DE LA DESCENTRALIZACION (1873 1896) Con el colapso del negocio del guano, el centralismo erigido sobre su base, lleg desde luego a su fin. Esto ocurri ya antes de la guerra con Chile. Desde la dcada de 1870 sectores de la lite del pas percibieron la deformacin que el fenmeno del guano haba introducido en la repblica: los gastos corrientes, como la planilla de la administracin y el sostenimiento de las fuerzas pblicas, se financiaban con ingresos extraordinarios, como los de la renta guanera; se multiplicaban los departamentos y las provincias bajo el regazo del tesoro manado por el fertilizante; el Estado era cada vez ms rico, y los ciudadanos cada vez ms pobres; Lima volva a ser la ciudad de los reyes, pero las provincias languidecan. La descentralizacin fue entonces vista como el eje de un programa regenerador o refundador de la repblica, patrn que desde entonces se ha repetido cclicamente.

Un hito importante fue la descentralizacin iniciada por el rgimen de Manuel Pardo, con la Ley de Municipalidades de 1873.

La descentralizacin fiscal de 1886, fue el intento ms importante por introducir al pas en un rgimen descentralizado. Por ello mismo no sorprende que sobre su significado existan interpretaciones abiertamente enfrentadas. La elogian unos

(como Pedro Planas), la critican otros (Emilio Romero, Jorge Basadre); hay quienes, negligentemente, tambin la ignoran.8

Los opuestos a esta experiencia (la lista es larga, porque se enriqueci despus con firmas como la de Jos Carlos Maritegui y Vctor Andrs Belaunde) sostuvieron que la descentralizacin de la postguerra signific entregar el gobierno de las regiones a los gamonales del interior, que para ellos era la peor apuesta que poda hacerse por la redencin del Per, tras la catstrofe blica. 9 Los gamonales eran, para ellos, lites feudales premodernas, de ideas retrgradas, explotadoras inmisericordes de los indios, una especie de corregidores

republicanos. Con todas las taras del mbito rural, encima, y totalmente despojadas en consecuencia de las virtudes ciudadanas necesarias para desempear cargos pblicos.10 En cualquier caso, la mala opinin de la elite del centro respecto de las elites provinciales (cuando han llegado a aceptar que esas elites existen), ha sido una constante en nuestra historia republicana.

El proyecto puesto en marcha por el gobierno del general Cceres implicaba comenzar la descentralizacin por el aspecto econmico-fiscal, antes que por el poltico. Para sus ms entusiastas defensores, sin embargo, la descentralizacin fiscal podra muy bien llegar a ser la antesala de la poltica y hasta del federalismo. La ley determinaba que las contribuciones a recaudarse en cada departamento, se empozaran en la tesorera departamental, para los gastos del propio departamento. Es decir, sin centralizarse en Lima, sea fsica o contablemente. Al lado del presupuesto central, se elaboraron as presupuestos departamentales. Tanto los ingresos como los gastos pblicos, fueron divididos segn correspondiesen al presupuesto central o a los de los departamentos

En cierta forma era volver al esquema fiscal previo al guano; entre otras razones, porque despus de la guerra, los ingresos fiscales se redujeron a cinco o seis millones de soles, que era ms o menos el nivel registrado en tiempos de la
8

De Pedro Planas, ver su obra ya citada: La descentralizacin en el Per; de Emilio Romero, El descentralismo. Lima: 1932; de Jorge Basadre, tanto la parte pertinente de su Historia de la repbli- ca del Per. Lima: Editorial Universitaria, 1983; 17 ts., como el captulo X de su Per, problema y posibilidad. Lima: Banco Internacional del Per, 1978 (ed. facsimilar de la original de 1932), ti- tulado El centralismo y la subversin de las provincias. 9 La opinin de Maritegui puede verse en el sexto de sus famosos Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima: Editorial Minerva, 1973 (26ta. ed. de la original de 1928), titulado: Regionalismo y centralismo, donde plasm su citada frase de que con la reforma de 1886, a los departamentos no se les concedi ms que la autonoma de su pobreza. La opinin de Vctor Andrs Belaunde, en La Realidad Nacional. Lima: 1987 10 Algn da habr que esbozar un cuadro ms desapasionado del gamonalismo en el Per, pero por lo pronto habr que decir que ese retrato es exagerado, y padece del defecto de mirar la paja en el ojo ajeno y no la viga en el propio. Fue promovido por ensayistas como Manuel Gonzales Prada y Jos Carlos Maritegui, que nunca viajaron y menos vivieron en la sierra, y se dejaron llevar por relatos de novelistas que encajaban con sus esquemas y prejuicios

independencia (con la notable diferencia, sin embargo, de que en 1821 los barcos de la armada eran todava veleros de madera y no vapores de fierro, no haba ferrocarriles que construir ni mantener, ni lneas telegrficas que tender, como en 1880; haba slo ocho departamentos y no dieciocho, y slo dos o tres cortes judiciales, en vez de una docena). Pero haciendo explcita esta vez lo que entonces fue solamente implcito: la autonoma de los tesoros locales.

Hacia finales del siglo XIX las economas de la mayor parte de los departamentos del interior se hallaban en un estadio agrcola y pastoril, lo que haca que los impuestos que en ellos pudieran recaudarse fueran francamente exiguos, insuficientes casi siempre para cubrir los gastos administrativos de la

circunscripcin. Por ello la ley de 1886 cre (o ms bien reinstaur, ya que haba sido decretada durante los aos de la guerra con Chile) la contribucin personal.

Los presupuestos departamentales estaban organizados de tal modo, que el xito de la descentralizacin fiscal estaba ntimamente atado al de la recaudacin de la contribucin personal.11 Cuanto ms grave fuera el grado de atraso en un departamento, mayor era su dependencia de la contribucin personal para cubrir sus gastos. Con una agricultura en la edad del arado de palo, el transporte a lomo de llama y una enorme dosis de autoconsumo, no haba ms asideros fiscales de los cuales prender el sistema de ingresos departamentales.

La descentralizacin de 1886 implicaba as que los departamentos deban en buena cuenta comprar su autonoma fiscal; recurriendo, a falta de otro camino, a la implantacin de la capitacin universal. Este plan, que aunque duro poda resultar al fin plausible y justo, sufra del tropiezo, sin embargo, que los departamentos en verdad no llegaban a alcanzar su autonoma fiscal; o ella resultaba

desesperadamente lejana, ya que quedaba postergada hasta el punto en que los tesoros departamentales consiguieran cubrir todos los gastos obligatorios a ellos confiados (prefecturas y subprefecturas, polica, poder judicial, administracin fiscal, mantenimiento de obras pblicas de la circunscripcin y educacin).

11

Sobre la descentralizacin fiscal de 1886 vase nuestro trabajo: Carlos Contreras, La descentralizacin fiscal en el Per despus de la guerra con Chile, 1886-1895. En Relaciones. Estudios de Historia y Sociedad No. 67-68. Zamora: El Colegio de Michoacn, 1996; pp. 203-231

2.2. DEFINICIN DE DESCENTRALIZACION La Descentralizacin para Luis Bustamante Belunde es la transferencia de competencias de decisin poltica desde la Capital Lima hacia las instancias Regionales y Locales. Esta transferencia va a tener dificultades a partir de obstculos ideolgicos ya que nuestro pas desde la colonia siempre fue altamente centralista, burocrticos porque todo el aparato administrativo no va a tener el agrado de transferir decisiones administrativas por razones de reduccin del poder y polticos porque el parlamento siempre a tomado decisiones a favor de Lima por motivos de comodidades citadinas; es decir, cuando un legislador de provincia trabaja en Lima, adquiere una mentalidad capitalina y dejan de importarles los asuntos de descentralizacin. Ahora bien, para 3lvaro Ugarte la descentralizacin debe considerarse como un sistema poltico que tiende transferir la autoridad nacional a los dems niveles del estado, vale decirse, Gobiernos Locales y Regionales. Otro concepto de descentralizacin es entendida como los cambios profundos en trminos de movilizacin de recursos, del diseo de competencias y atribuciones, del redimensionamiento y reingeniera pblicas y de las relaciones entre los tres niveles de Gobierno (Gobierno Central, Regional y Local). Esta concepcin que tomo de referencia en el Texto referido al tema Descentralizacin que el Premier Carlos Ferrero incluy en su exposicin ante el Congreso de la Repblica del Per tiene la finalidad de desconcentrar y transferir funciones desde el Ejecutivo a las Gobiernos Locales y Regionales mediante: 1) 2) 3) La transferencia de Funciones Polticas La transferencia de Funciones Econmicas y La transferencia de funciones administrativas.

La transferencia de Funciones Polticas se refiere al mayor nivel de participacin de la ciudadana en la toma de decisiones en los espacios de desarrollo que se encuentran en las regiones y provincias del Per. Estos mecanismos de participacin van a permitir que las medidas que sean tomadas desde instancias regionales- locales sean independientes; es decir, la toma de decisiones se tomarn desde instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo as un proceso de autonoma por parte de ellas en relacin a la capital.

Finalmente la transferencia de funciones econmicas se refiere a las nuevas competencias presupuestarias que el Gobierno Nacional va a destinar a los Gobiernos Locales y Regionales mediante la transferencia en las Funciones Administrativas en reconocimiento de los agentes nacionales y territoriales.

Analizando estos tres factores nos va a permitir entender la gnesis y las ideas descentralistas en el Per que a continuacin estudiar: 2.3. EL NACIMIENTO Y DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER Segn el abogado 4Luis Bustamante Belande en su Texto "Descentralizacin y Regionalizacin", en el Per a partir de su nacimiento como repblica en 1821 se discuti que tipo de rgimen poltico deba ser el ms adecuado para regir los destinos del joven Estado.

Por un lado, surgieron las corrientes federalistas que consistan en consolidar un pas con diversos Estados que acordaban asociarse para constituirse en una nueva realidad Estatal, este es el caso de pases como Brasil o Estados Unidos; por otro lado, se plante constituir al Per como un pas unitario que consista en formar un Estado Centralizado que permita administrar todos los recursos a travs de la capital de la Repblica que es Lima y que posteriormente los distribuya eficientemente todos estos recursos a los departamentos del pas.

Este argumento unitario prevaleci sobre la idea federalista debido a que la idea de formar un Estado Federal era peligrosa por la sencilla razn de que podra haber generado chauvinismos exacerbados en los distintos departamentos pudiendo romper la dbil unidad en el que se encontraba el Per de ese entonces. Finalmente en la primera constitucin de 1823 se aprueba que nuestro pas es unitario, aunque solo de carcter provisional.

La centralizacin poltica se inicia a partir del Mariscal Ramn Castilla (Presidente del Per de 1845 a 1851 y de 1854 a 1862) rompiendo los lazos patrimoniales coloniales ya que vendi el guano de islas a capitales extranjeros, a partir de esto, centraliz las decisiones poltico- administrativas colocando a toda su clientela en los puestos de gestin regional.

Luego, el primer Partido Poltico Civil del Per llamado Partido Civilista llega por primera a la presidencia del Per en 1872 con Manuel Pardo en la cabeza convocando a nivel nacional una reforma descentralista que consista en transferir los recursos fiscales a instancias regionales con el fin de consolidar la burguesa y afianzar la modernizacin del Estado. Este sueo civilista iba a ser posible mediante los recursos que adquiran del guano mediante el 5contrato Dreyfus. Lamentablemente no se pudo consolidar la idea descentralista debido a los

constante conflictos con las oligarquas regionales ya que el guano escase y los privilegios de estos seores oligarcas empezaron a peligrar habiendo luchas al interior del propio partido de gobierno por mantener los antiguos privilegios.

A fines del Siglo XIX se form y consolid en el Gobierno de Nicols de Pirola en 1895 el estado Oligrquico en el Per. Este perodo que se mantiene hasta 1968 se caracteriza por tener a un Estado:

Altamente centralista debido a que concentraba todos los poderes en la capital Lima.

Patrimonialista, porque el poder en el Estado giraba en torno a un presidente que concentraba todo el poder y cuya eleccin en el cargo dependa del apellido, la raza y la educacin y finalmente.

Elitista, ya que el poder se concentraba en pocas manos y exclua a amplios sectores del pas.

En este perodo en el que el historiador Peruano Jorge Basadre llama "La Repblica Aristocrtica" no se avanz en absoluto en el tema de descentralizacin. Es ms, nuestra sociedad que en ese momento era predominantemente rural (ms del 70% de la poblacin viva fuera de los espacios urbanos) fue desatendida por los distintos gobiernos de turno. Ms adelante, el estado oligrquico tuvo una crisis en el que jams se recompuso por las siguientes razones:

El debilitamiento del gamonalismo. El incremento de la participacin poltica expresada en la ampliacin del voto de la mujer (Gobierno de Manuel Odra- 1948- 1956).

La reduccin del analfabetismo. 6La transformacin de una sociedad rural dando lugar a una sociedad urbana por la migracin de los ciudadanos del campo a la ciudad.

Todos estos acontecimientos permitieron que el Estado Oligrquico se debilitara cada vez ms hasta que en 1968 con el Golpe Militar impulsada por el Gral. Juan Velasco Alvarado, las viejas estructuras seoriales se destruyeron por completo dando lugar a una nueva sociedad en el cual los temas de regionalizacin vuelven a la escena nacional definindose para ello los distintos argumentos de las diferentes agrupaciones polticas que iban a servir de base para el debate de la constitucin de 1979.

A partir 1979, la Asamblea Constituyente aprob la primera organizacin descentralizada que regir los destinos de las regiones del Per nombrando a nuestro pas como "Un Estado Descentralizado y Unitario" dando las bases necesarias para la creacin de regiones mediante el proceso de regionalizacin. Nuestro pas a partir de esa constitucin cuenta con tres niveles de Gobierno que es el Nacional o Central, el Regional y el Gobierno Local.

En 1980, se debati que las regiones del Per deban constituirse principalmente a raz de espacios geogrficos llmese costa, sierra o selva. Otros argumentaron que las regiones deban constituirse por cuencas hidrogrficas y se termin hablando que las regiones deben basarse en sus pisos ecolgicos. Todas estas sugerencias fueron anuladas ya que no contaban con el suficiente sustento terico para afianzar a las regiones.

Luego de estos debates poco fructferos, la constitucin sugiri crear un Plan Nacional de Regionalizacin en el cual este proyecto sera diseado por el Poder Ejecutivo siendo discutido en instancias Legislativas aprobando o rechazando dicho documento. Un aspecto negativo al respecto fue que el Poder Legislativo no contara con las facultades para dar propuestas de reformas al plan dando lugar al poco poder decisin que contaba en ese entonces el Congreso.

Adems de estas fallas, el Arq. Fernando Belande Terry (Presidente del Per de 1980 a 1985) presenta propuestas de regionalizacin que son rechazadas por distintas bancadas polticas por razones polticas. En el documento de Descentralizacin y Regionalizacin, Luis Bustamante argumenta que dichos legisladores (en ese momento llamados diputados) que negaron la propuesta de Belande nunca leyeron los planes regionalistas del ejecutivo ya que sus distintas bancadas se los prohiban por ser del partido Opositor.

Posteriormente se busca un consenso que permitan crear regiones dentro de los 4 aos siguientes, vale decirse en el ao 1985. Estas regiones se crearan con leyes orgnicas mediante las cuales el congreso transferira competencias legislativas a dichos entes y el Gobierno Central transferira funciones gubernamentales y administrativas.

A partir del ao de 1986, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el extinto Instituto Nacional de Planificacin (INP) que formula cul deba ser el

desarrollo para las futuras regiones del pas. Esto permiti finalmente definir el nuevo marco de descentralizacin aprobado en el Gobierno Aprista de Alan Garca Prez (1985- 1990) eligindose por primera vez 11 gobiernos regionales (5 en 1989 y 6 en 1990). Esto lamentablemente fue desactivado por el gobierno de Alberto Fujimori (1990- 2001) despus del autogolpe del 5 de abril de 1992 retrocediendo a ms de un siglo una serie de esfuerzos para realizar la descentralizacin.

2.4. EL RETROCESO DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI Alberto Fujimori destruy la descentralizacin formando un Estado hipercentralista mencionando a 7Manuel Dammert Ego Aguirre. Segn este importante socilogo Peruano, el Gobierno central de ese entonces anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista reemplazndolas por los Consejos Transitorios de administracin Regional (CTAR) asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a nuevas autoridades.

Con la creacin del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el ao 1992, los CTARES toman ms poder debido a que el MIPRE se convierte en el ente coordinador con las regiones proporcionndoles ms recursos. Segn la constitucin aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES deban ser elegidas en el ao 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo ms bien la creacin de 12 CTARES ms de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los departamentos del Per deban ser convertidos en regiones administradas por el Poder Central.

El presidente Regional era elegido por el Presidente de la Repblica y esta autoridad acordaba con un Consejo de Coordinacin conformada por los alcaldes provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la hiperceflica Lima.

Con respecto a los Gobiernos Locales (entes Provinciales y municipales), el rgimen corrupto buscaba subordinar a las municipalidades quitndoles

responsabilidades y entregndoles programas asistenciales buscando as la dependencia de ellas alrededor del Centro Nacional. Estos programas son: - El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)

Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA).

Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP) Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES).

De este modo, estas funciones que eran de responsabilidad de los Gobiernos Locales pasan a manos del Gobierno Central desmantelando en sus funciones a los municipios. Quiero aadir que estas polticas se hicieron para que los habitantes de las provincias se convirtieran en sujetos pasivos dependientes para que a raz de todo lo que haga el Ejecutivo, voten nuevamente por el Gobernante por las funciones que este estaba realizando a favor de estas provincias. Con ello se mantena la legitimidad del Poder y las Autoridades elegidas simplemente iban a servir de pantalla formndose as las clientelas y prebendas que tanto dao hacen al pas. 2.5. LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER EN EL SIGLO XXI Luego de 11 aos de dictadura, en el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se eligen por votacin popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene actualmente el Per; es decir, que los departamentos se convierten en regiones y que a partir de ello, tanto las CETARES como el Ministerio de la Presidencia quedan completamente desactivadas. A partir de las elecciones municipales y regionales en el ao 2002, se inician nuevas reformas para enrumbar una nueva repblica descentralista.

Las funciones del Gobierno Central deban ser la de Seguridad, Defensa Nacional, Estabilidad Econmica, promocin del desarrollo del empleo, etc. Al Gobierno regional le tocaba el rol fundamental de promover el desarrollo mediante grandes proyectos de infraestructura. Adems debe ser la institucin impulsora del desarrollo de la regin atrayendo a capitales extranjeros. Finalmente la labor de los Gobiernos Locales deban ser los servicios y la preocupacin por programas sociales, llmese salud, educacin, etc.

Luego con la creacin de los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) y Consejos de Coordinacin Local (CCL), la aprobacin de los Presupuestos Participativos, la creacin de organismos de participacin, etc. la descentralizacin se va consolidando en el Per; sin embargo, considero que este proceso est incompleto debido a las siguientes razones:

La superposicin de competencias por la razn de que las funciones del Gobierno Regional y Local han sido tergiversadas por las actuales autoridades. Muchas veces se confunden las funciones de los alcaldes y los Presidentes del Gobierno Regional debido al desconocimiento de ellos en sus labores. Vemos que los Gobiernos Regionales no cumplen con sus labores de ser promotoras del desarrollo convirtindose en organizaciones burocrticas que administran los recursos otorgados por el Ejecutivo.

El Per todava sigue siendo un pas altamente centralizado ya que segn 8Efran Gonzles de Olarte, Lima concentra el 29% de la poblacin nacional, produce el 48% del PBI nacional, se genera el 55% del ingreso nacional, produce el 70% del PBI industrial, concentra el 52% de los servicios gubernamentales, recauda ms del 90% de los Impuestos. Ante esto, las regiones solo reciben algo ms de un 15% del presupuesto nacional convirtindolos en meros receptores de los ingresos del Poder Central.

Escasa participacin de los ciudadanos en los asuntos de los Gobiernos Locales y Regionales e. Instituciones Burocrticas ineficientes que impiden un verdadero proceso de descentralizacin.

Ante esto se necesitan de propuestas de solucin que formen regiones que funcionen de manera eficaz y eficiente mediante: 1. La formacin y consolidacin de regiones que se sustenten de manera autnoma afrontando competitivamente los nuevos retos de la globalizacin. Esto se lograr creando macroregiones poderosas con un sustento poltico, econmico y cultural. 2. La definicin clara de funciones del Gobierno Regional y Local permitiendo cumplir sus roles adecuadamente. 3. Desconcentrar los recursos de Lima a las regiones brindando mayor poder de decisin de estos organismos en la toma de decisiones. Esto se lograr con la voluntad poltica de los gobernantes de turno y el papel fundamental de los legisladores de la repblica. 4. Incrementar la participacin ciudadana a la poblacin brindando incentivos desde el CCL y CCR a que tomen decisiones pertinentes. Estos incentivos pueden ser econmicos otorgndoles dinero para desarrollar y financiar sus distintas organizaciones, tambin brindndoles no solo el derecho de opinar,

sino de votar en la toma de decisiones, asistir a programas de capacitacin, etc. 5. Reformar a las instituciones burocrticas del Estado con sendas reingenieras permitindoles ser ms productivas y competitivas en esta nueva sociedad llamada de las Informacin y el Conocimiento.

Con estos elementos podemos consolidar una repblica descentralista que durante ms de un siglo le fue esquivo al Per. Antes de finalizar este ensayo, deseo hacer la comparacin de nuestro pas con relacin a otros pases en Latinoamrica mostrndoles la organizacin poltica que rigen a las distintas democracias en la regin. 2.6. ESTRUCTURA POLTICA DE ALGUNOS ESTADOS DESCENTRALIZADOS EN AMRICA LATINA PAS ARGENTINA SISTEMA DE GOBIERNO NIVEL DE GOBIERNO FORMA DE ELECCIN DE LOS NIVERLES DE GOBIERNO El presidente es elegido por sufragio universal por 4 aos con posibilidad de reeleccin. La provincia cuenta con su propia constitucin poltica y su autoridad mxima es el Gobernador elegido por 4 aos. Los municipios y las comunas son regidos por los intendentes y los concejales respectivamente elegidos por sufragio directo con un perodo de 4 aos con posibilidad de reeleccin

Estado Gobierno Nacional, representativo, Gobiernos republicano y Provinciales, federal municipales y comunas

BOLIVIA

Gobierno Unitario

Nacin, departamentos, provincias secciones

Eleccin del presidente por sufragio universal por 4 aos. y Designacin presidencial al Prefecto (departamento), subprefecto (provincia), corregidores (cantn). Eleccin directa de alcaldes por 5 aos

BRASIL

Repblica Federativa, Estado Derecho

Nacin, Estados y El presidente de la repblica es municipios elegido democrticamente por de sufragio universal para un perodo de 5 aos. Los gobernadores son los representantes de los estados federados elegidos por un perodo de 4 aos. Los

municipios (prefeitos) son elegidos por sufragio universal por 4 aos y estn considerados dentro de los Estados Federados COLOMBIA Pas Nacin, descentralizado departamento unitario. Estado municipio de derecho democrtico Estado Unitario Eleccin directa del presidente y por 4 aos. Los Gobernadores, Asambleas Departamentales, Alcaldes, Concejos Municipales y Juntas Locales (3 aos)

CHILE

Nacin, Gobierno Votacin Universal al presidente Regional, por 6 aos. El Gobierno Municipalidad Regional (Intendente) y Municipal (Gobernador) son elegidos por el presidente de la Repblica bajo el ttulo de cargo de confianza. El Concejo Regional es elegido por los Concejales Municipales y el alcalde (repr. del concejo municipal) es elegido directamente por 4 aos

PER

Estado unitario, Nacin, Gobierno El presidente es elegido representativo y Regional, Gobierno directamente por un perodo de descentralizado Local 5 aos con posibilidad de reeleccin. El Gobierno Regional y Municipal son elegidos por sufragio universal por un perodo de 5 aos

Fuente: Corts, Patricia: Descentralizacin y Desarrollo Local: Una Mirada desde Amrica Latina. Texto escrito en el documento Cuadernos Descentralistas.

Haciendo un anlisis comparativo entre los distintos pases de Amrica Latina, nos damos cuenta que nuestro pas ha hecho avances significativos en el tema de descentralizacin en los ltimos aos. El Per es un Estado Unitario y en la dcada de los 90 fue considerado como uno de los pases ms centralizados debido a las polticas del nefasto gobierno de Alberto Fujimori. Con la eleccin del Gobierno Democrtico de Alejandro Toledo, el pas se descentraliz de una manera rpida permitiendo elegir a las autoridades regionales por sufragio universal por un perodo de 5 aos. Sin embrago sus ingresos a nivel Local y Regional no pasan del 15% lo cual es un hecho que debe preocupar al actual Gobierno Central. Pases como Brasil y Argentina son los que ms han avanzado en temas de descentralizacin (paradjicamente ambos Estados son Federales). Sus ingresos llegan alrededor del 45% y ambos pases cuentan con Estados (caso de Brasil) y Provincias (caso de Argentina) que cuentan con su propia constitucin autnoma. Otro pas que ha hecho importantes adelantos en el tema de descentralizacin es Bolivia.

Si bien es cierto todava sigue siendo un Estado centralista, los ingresos de los departamentos y provincias estn llegando al 20%. Este caso es parecido al de Colombia ya que en los ltimos aos (sobretodo en la dcada de los 90) sus ingresos en los Gobiernos Departamentales estn llegando al 40%. Un pas que ha avanzado poco en descentralizacin es Chile. Si bien es cierto se estn haciendo debates para la eleccin popular de los Gobiernos Regionales, las autoridades regionales aun siguen siendo elegidas por mandato del presidente. Es ms, los ingresos de los Gobiernos Locales y Regionales solo llegan aproximadamente a un 10% a comparacin del Gob. Central que acapara el 90% del Ingreso Nacional. Para concluir este ensayo, quiero mencionar una frase de 9Manuel Dammert "La descentralizacin, tal como la concebimos, consiste en una redistribucin democrtica del poder en el territorio de una nacin. Supone, requiere y expresa una Reforma del conjunto del Estado y de sus relaciones con el territorio y la sociedad. Este enfoque territorial, es lo que constituye la novedad bsica del actual proceso de reforma, pues las propias condiciones y exigencias del desarrollo nacional obligan a superar su concepcin de slo una reforma poltico institucional, para entrelazar el cambio en el Estado con el necesario desarrollo de los territorios. De la manera como se relacionen ambos aspectos depende del destino de esta reforma pendiente" Esta frase de Dammert es muy importante debido al compromiso que tiene el Estado con su propia nacin. No se puede constituir un Estado Democrtico y Moderno si no existen las condiciones de elaborar un plan de desarrollo dentro de las instancias regionales y estatales. Ante esto, solo nos queda la atenta mirada de seguir afrontando este reto en pleno siglo XXI enfrentando competitivamente la actual sociedad globalizada del conocimiento y la informacin.

CAPITULO III: LA REGIONALIZACION

3.1. SOCIEDAD PERUANA Y LA REGIONALIZACIN Una caracterstica estructural de la sociedad peruana es la concentracin del poder poltico y econmico, lo que ha generado un profundo desequilibrio entre Lima y las regiones. Se pone as en evidencia que la exclusin social y econmica tiene tambin una dimensin territorial.

Las regiones tienen el rol de periferia subordinada a un bloque dominante, nacional y transnacional, que ha sido incapaz de construir un proyecto de desarrollo inclusivo durante nuestra historia republicana. La forma centralizada y autoritaria de ejercicio del poder ha facilitado la imposicin de una estructura social con profundas inequidades y desequilibrios sociales.

La exigencia por transformar esta realidad est presente desde nuestra primera Constitucin, en la cual se plante el debate entre centralismo y federalismo. Desde entonces, los sectores dominantes han tenido la capacidad y, sobre todo, la fuerza para bloquear y frustrar los diversos intentos descentralistas, en el marco de la preservacin de una sociedad muy excluyente.

Los desequilibrios territoriales se profundizaron en los aos noventa, durante los cuales el fujimorismo aplic el modelo neoliberal mediante un rgimen poltico

autoritario, que encontr las condiciones adecuadas para su desenvolvimiento luego del fracaso del gobierno aprista y la crisis general del sistema de partidos. Para imponerse, el rgimen impuls una estrategia orientada a debilitar el rol del Estado, de las instituciones bsicas de la democracia, del sistema de partidos y de las diversas formas de organizacin de la sociedad. La hiperconcentracin del poder fue un aspecto sustancial del modelo autoritario.

El colapso del rgimen fujimorista abri una nueva posibilidad para institucionalizar la democracia en el Estado y la sociedad peruana. En ese marco favorable, la descentralizacin logr abrirse espacio y, junto con la participacin, se constituyeron en componentes significativos del proceso poltico democrtico.

Los cuatro aos de transicin nos han mostrado los serios problemas que deben enfrentar nuestras sociedades para avanzar en la consolidacin del rgimen democrtico. La incapacidad, la debilidad y la falta de liderazgo del gobierno toledista son sin duda algunos factores, pero son slo parte del problema. Continan vigentes los ejes fundamentales del modelo econmico del fujimorismo, con un crecimiento sostenido que es al mismo tiempo profundamente excluyente y generador de mayor pobreza y desigualdad. Asimismo nos encontramos con la persistencia de la crisis del sistema de partidos, sin capacidad de renovacin para superar la profunda brecha que los separa de la sociedad y el ciudadano. Finalmente est la fragmentacin del tejido social y el debilitamiento de las diversas expresiones organizadas de la sociedad, en particular de los sindicatos.

Se trata, por tanto, de una crisis que va ms all del gobierno y que abarca al conjunto del sistema poltico. En este marco se ha logrado que el gobierno cumpla con los plazos constitucionales y avance hacia las elecciones del ao 2006, para la conformacin de un nuevo gobierno. La crisis de la poltica es tan profunda que la continuidad electoral se vuelve un logro.

Nos encontramos, adems, con un creciente descontento y distanciamiento de la poblacin respecto de la democracia. En este marco resurgen las tendencias autoritarias, que no son coyunturales sino que representan una forma de entender el ejercicio del poder a lo largo de nuestra vida republicana, en la cual han fracasado los diversos intentos por sustentar la dinmica poltica en un marco constitucional.

La descentralizacin junto con la participacin ciudadana es la nica reforma significativa que se ha logrado instalar en este perodo. Ha enfrentado grandes problemas y errores en su implementacin, pero est avanzando y estamos iniciando una nueva fase: la regionalizacin. En este artculo presentamos un rpido recuento de la descentralizacin en las ltimas dcadas, as como un anlisis del actual proceso descentralista, para terminar con una descripcin y un balance de la recin iniciada regionalizacin.

3.2. LA REGIONALIZACIN FRUSTRADA En las ltimas cuatro dcadas hubo diversas iniciativas descentralistas que carecieron de coherencia y sostenibilidad. Avances, retrocesos y muchas frustraciones han sido el resultado predominante en esta etapa. Podemos rastrear el inicio de la actual tendencia descentralista a inicios de los sesenta, cuando el gobierno democrtico de Fernando Belande estableci la eleccin popular y directa de las autoridades provinciales y distritales. El gobierno militar de fines de la dcada regres al mecanismo de la designacin aunque, paradjicamente, estableci instancias desconcentradas en los departamentos, denominadas inicialmente Comits Departamentales de Desarrollo, para luego transformarse en Organismos Regionales de Desarrollo (ORDE).

Estas instancias estuvieron presididas por el jefe militar del departamento; estaban encargadas de coordinar y promover las acciones del sector pblico en cada jurisdiccin con una clara dependencia del poder central. Su objetivo era orientar e impulsar el desarrollo del departamento. El cambio de nombre obedeci a una nueva perspectiva de abordar espacios ms amplios que resultaran de la conformacin de nuevas demarcaciones regionales, pero este paso nunca se lleg a dar.

Es importante resaltar que el gobierno militar tuvo un contenido reformista, socialmente inclusivo, con un sentido totalmente distinto a su tradicional rol de defensa de los intereses de una oligarqua incapaz, insensible, racista y excluyente.

Las ORDE pusieron en agenda los temas vinculados al desarrollo territorial y fueron parte de una tendencia descentralista al crear mecanismos

desconcentrados de ejercicio del poder. Esto se vio reforzado por el surgimiento de los denominados frentes de defensa, tambin de base departamental, los

cuales se extendieron a lo largo del pas, vinculando las ms diversas demandas sociales con la exigencia de democracia y descentralizacin efectiva del Estado. El protagonismo de estos actores heterogneos y diversos en la lucha contra la dictadura militar contribuy a poner el tema de la reforma descentralista en el debate poltico y constitucional de la transicin de fines de los setenta.

Se crearon, as, las condiciones para avanzar hacia un nuevo intento de modificar la estructura centralista de la sociedad y el Estado. La regionalizacin fue incluida en la Constitucin de 1979 como una caracterstica fundamental del Estado peruano, lo que reflejaba el consenso, por lo menos discursivo, de las diversas corrientes polticas democrticas.

Es en el largo y trabado proceso de implementacin de la regionalizacin que se expresaron las resistencias del poder poltico y econmico. Se gener una dinmica desarticulada e intermitente, que reflej la poca disposicin de los gobiernos democrticos de los ochenta y de la oposicin conservadora para avanzar en esta reforma.

Al evaluar esta experiencia sera injusto no tomar en cuenta el gran desafo que significaba llevar adelante el proceso de regionalizacin en un contexto de profunda inestabilidad econmica y poltica. Varios fenmenos confluyeron para hacer mucho ms difcil el camino de esta reforma democratizadora, entre ellos: la inflacin transformada luego en hiperinflacin; la guerra declarada por el terrorismo contra la democracia; la profundizacin de la inequidad, la desigualdad y la exclusin extrema; as como la paulatina pero creciente prdida de legitimidad del sistema de partidos y del propio rgimen democrtico. Es bueno recordar que en ese momento no exista el consenso internacional que hoy tienen la descentralizacin y la participacin ciudadana.

Sera igualmente errneo no ponderar adecuadamente la incapacidad de los gobiernos y de la clase poltica para conducir el proceso como un factor que llev a la frustracin de la reforma y que facilit la imposicin del hipercentralismo en el nuevo rgimen autoritario del fujimorismo. Aspectos relevantes en el fracaso de este proyecto democratizador fueron los serios problemas de su diseo e implementacin, entre ellos: a) ausencia de un proyecto descentralista que ordenara la agenda nacional sobre el tema; b) creacin de una instancia regional de gobierno con una composicin confusa y asamblesta, difcilmente sostenible;

c) desproporcin absoluta entre las competencias transferidas y los recursos y capacidades existentes para ejercerlas.

Todo ello bloque el adecuado funcionamiento de los gobiernos regionales y contribuy a generar un rpido proceso de deslegitimacin de estas instancias, las cuales corrieron la misma suerte que el Congreso, cerrado por Fujimori en 1992 como parte del autogolpe. Lo lamentable es que, en ambos casos, esta imposicin dictatorial se realiz con el apoyo de la amplia mayora de la poblacin.

3.3. RETORNO DESCENTRALISTA Cuando se pensaba que el fracaso de la regionalizacin de los ochenta haba sacado por un buen tiempo el tema de la agenda, al derrumbarse el rgimen autoritario e iniciarse una nueva transicin, la reforma descentralista volvi a lograr un espacio significativo en la agenda pblica. Una vez ms se dio el encuentro de la movilizacin regional por mejores condiciones de vida y por el retorno a la democracia con la exigencia de modificar un orden concentrador del poder poltico y econmico.

La reaparicin de los frentes regionales a mediados de los noventa, con una significativa capacidad de movilizacin contra el fujimorismo aunque con un limitado nivel de organizacin contribuy a generar un amplio consenso crtico contra el hipercentralismo que caracteriz al rgimen autoritario. Este contexto ayud a que la reforma descentralista se ubicara como un componente significativo del proyecto de instalacin y consolidacin del rgimen democrtico.

A diferencia de la experiencia regionalista de fines de los ochenta e inicios de los noventa, en estos aos de transicin, la reforma ha tenido un escenario de estabilidad econmica y de crecimiento sostenido si bien ha sido

persistentemente excluyente, as como una precaria estabilidad poltica. A ello debemos agregar la existencia de un ambiente favorable para este tipo de reformas en diversos e importantes sectores de la cooperacin internacional.

Estas tendencias favorables parecen minimizarse frente a los desafos que debemos enfrentar, entre ellos, la crisis de legitimidad de los partidos y de las instituciones democrticas del Estado, as como la continuidad de la pobreza y las profundas desigualdades. Est an por verse si nuestra sociedad, en un contexto sumamente difcil, tiene la fuerza suficiente como para aprovechar esta oportunidad

de acabar con el viejo problema del centralismo. Hace falta vincular la necesaria transformacin de un Estado ineficiente y excluyente, con la ampliacin de los derechos democrticos y la reduccin de las desigualdades sociales y econmicas. La descentralizacin est an en la fase inicial de un proceso poltico y econmico que se proyecta hacia el mediano y largo plazo. Desde sus primeros pasos est poniendo en evidencia que se trata de una dinmica social y poltica de gran complejidad, en la cual confluyen diversos factores econmicos, fiscales, polticos, institucionales y culturales.

Para darle viabilidad fue necesario modificar la Constitucin fujimorista. Aunque parcial, este cambio fue imprescindible para avanzar en una efectiva

descentralizacin, pues en el marco jurdico autoritario era impensable un sistema de poder con diversos niveles de gobierno, todos ellos con autonoma poltica, econmica, normativa, administrativa y legislativa. Sin embargo, sta ha sido la nica transformacin que se ha logrado llevar a la prctica. El mantenimiento de la Constitucin autoritaria sin mayores modificaciones es una clara muestra de que los grupos beneficiados con este modelo tienen una significativa presencia econmica y poltica en nuestra sociedad.

La eleccin democrtica del presidente regional y de sus consejeros, as como la inclusin de la participacin ciudadana en la gestin pblica se sustentan en esta modificacin constitucional, lamentablemente sin que se haya producido

simultneamente un cambio general en la estructura del Estado y del sistema poltico. Al aprobarse y promulgarse la Ley de Bases de la Descentralizacin y las Leyes Orgnicas de Regiones y Municipalidades se conform el marco legislativo bsico para la eleccin y posterior instalacin de los gobiernos regionales y municipales, lo cual culmin en enero de 2003. Se pas as del diseo de la reforma a su implementacin y se inici la transformacin institucional ms importante de la transicin.

Como ha sido reconocido por la Comisin de Descentralizacin del Congreso en un documento de balance del proceso, ste se inici sin que existiera una planificacin previa que permitiera delinear la ruta de referencia para ir dando forma a esta profunda transformacin del Estado. ste no es un problema menor, ya que se trata de modificar las condiciones sociales y econmicas bajo las cuales est organizado el territorio, es decir los actores sociales, productivos y empresariales, que son los que le dan contenido y sentido.

Ha sido por la voluntad de una significativa corriente descentralista, formada por representantes de diversos partidos en el Congreso, por liderazgos regionales de distintas corrientes, as como por amplios sectores sociales e institucionales que se ha podido avanzar. La definicin de la reforma como un proceso gradual y por etapas ayud a continuar sin caer en apresuramientos peligrosos, sobre todo cuando se constata la ausencia de una estrategia clara. Este criterio est reiterada e infaltablemente sealado en cada ley vinculada a la descentralizacin.

La imprecisin sobre el significado de la gradualidad, as como la ausencia de un plan estratgico orientador han originado las ms diversas interpretaciones y planteamientos sobre sus alcances. Pero lo cierto es que nadie ha cuestionado el enfoque procesal y por fases de la reforma descentralista. Las corrientes favorables a la reforma, con matices y nfasis, parecen asumir que no se trata de dar saltos al vaco sino de disear e implementar estrategias y polticas sostenidas en el tiempo, que nos permitan transitar hacia un Estado efectivamente descentralizado y ms democrtico.

La gradualidad est obviamente presente en el diseo del proceso de transferencia de competencias y funciones. Sin embargo, en este caso, las instancias ejecutivas y legislativas tienen un evidente retraso. Ms de dos aos despus de instalados los gobiernos regionales no cuentan con instrumentos para disear e implementar polticas sino slo con recursos limitados para inversiones. Las denominadas gerencias regionales, instancia ejecutiva cuyo diseo busca integrar a diversos sectores desde un enfoque territorial, tienen seriamente limitadas sus posibilidades de actuacin, lo que afecta al conjunto de la administracin regional.

El cumplimiento de los planes de desarrollo concertados con la sociedad civil no depende fundamentalmente de lo que los gobiernos regionales y locales estn en capacidad de hacer, debido a las limitadas competencias y recursos con los que cuentan. Esto se agrava con la ausencia de una propuesta que ordene el funcionamiento, los roles y competencias del Poder Ejecutivo, de tal manera de alinearlo con el proceso de reforma descentralista en curso en el pas. En el caso de la transferencia de competencias, la gradualidad se ha transformado en un prctico estancamiento, no slo por la ausencia de voluntad poltica sino tambin por la carencia de un proyecto estratgico del tipo de Estado descentralizado que se quiere construir. En resumen, se puede decir que se trata de un proceso de transferencia lenta, desordenada y, en varios aspectos, incoherente.

Es preocupante la ausencia de una instancia articuladora del proceso, lo cual hace que cada sector del Ejecutivo defina y negocie la transferencia desde su particular punto de vista e inters. No se puede obviar en este aspecto la debilidad de las instancias descentralizadas de gobierno para asumir una gestin pblica eficiente y transparente, as como la ausencia de una poltica de Estado orientada a construir las capacidades que un proceso de esta complejidad demanda.

Otro aspecto en el cual la gradualidad es sinnimo de lentitud es en lo que se refiere a la descentralizacin fiscal y presupuestal, la cual va ligada al tema de las competencias. En los hechos, el incremento de los recursos bajo responsabilidad de las regiones y municipalidades ha sido poco significativo; se mantiene una desproporcionada presencia del gobierno central en roles y proyectos que tienen un claro carcter regional y local. Aqu es necesario resaltar algunos problemas: la estructura del gasto pblico deja poco espacio para las inversiones, hay una baja presin tributaria y los gastos corrientes y de personal tienen un peso excesivo y, en muchos casos, son ineficientes.

La descentralizacin ha iniciado la institucionalizacin de la participacin ciudadana al incluir como parte de la gestin pblica a los espacios de concertacin regional y local. Se ha recogido as la experiencia participativa generada por algunas municipalidades y organizaciones de la sociedad civil desde mediados de los ochenta. El objetivo es poner en la agenda pblica la distribucin de los siempre limitados recursos del Estado y vincular el corto con el mediano plazo a travs de los planes concertados. Con esta reforma est planteada la posibilidad de modificar una estructura estatal vertical y excluyente de la sociedad. Para ello es importante revertir varios problemas: falta de flexibilidad en su diseo; procesos de concertacin alrededor de recursos muy limitados; desvinculacin entre la dimensin regional y la local; resistencia del sistema de partidos y debilidad de las organizaciones e instituciones de la sociedad civil. Ms all de las limitaciones sealadas que es necesario reconocer para enfrentarlas y revertirlas se han dado pasos importantes en estos tres aos y la situacin est muy lejos de los desastres que anunciaban muchos opositores, abiertos y soterrados, de la descentralizacin. La mayor legitimidad que alcanzan los gobiernos regionales en relacin con el gobierno central y el parlamento, as como el surgimiento de figuras polticas nacionales desde las regiones son indicadores de una aceptable receptividad en la poblacin.

3.4. DE LA DESCENTRALIZACIN A LA REGIONALIZACIN 3.4.1. Los primeros pasos hacia las regiones A dos aos de instalados los gobiernos regionales sobre la base de la vieja demarcacin departamental se ha iniciado la que consideramos la dimensin fundamental y ms compleja para la consolidacin de la reforma descentralista, que es la conformacin de regiones. En el marco legislativo de la descentralizacin se seala que los departamentos son el punto de partida del proceso y se asume como objetivo la construccin de una nueva demarcacin territorial a partir de las articulaciones econmicas, sociales y culturales existentes entre los departamentos y provincias colindantes.

El enfoque que orienta el proceso es la construccin de nuevas demarcaciones polticas, lo cual es un paso importante, ya que es evidente que la estructura departamental actual no es adecuada para modificar los profundos desequilibrios existentes entre Lima y las regiones, as como entre la costa, la sierra y la selva.

Con un retraso de ms de un ao en relacin con el cronograma del proceso, se promulgaron la Ley de Incentivos a la Conformacin de Regiones y sus reglamentos, lo cual dio presencia y fuerza al tema de la regionalizacin. Las caractersticas que tendr esta nueva demarcacin dependern, en ltima instancia, de la voluntad democrtica de la poblacin, pues ser la que defina con su voto en un referndum si acepta o no la regin que se le propone.

Tambin es importante resaltar que la consulta sobre las nuevas regiones puede originarse en los actuales gobiernos regionales de base departamental, los gobiernos locales o en la sociedad civil. En los dos ltimos casos requieren 10 y 25% de firmas de respaldo a la iniciativa, respectivamente. Si la iniciativa proviene de los actuales gobiernos regionales, stos requieren la aprobacin de sus Consejos y la consulta a los Consejos de Coordinacin Regional, en los cuales participan los alcaldes provinciales y representantes de las organizaciones e

instituciones de la sociedad civil.

La solicitud de integracin debe estar acompaada de un expediente

tcnico que respalde con informacin y anlisis la viabilidad econmica, fiscal, social e institucional de la regin que se quiere conformar. Luego de dos postergaciones de la fecha lmite para la presentacin de los expedientes, que requirieron la intervencin del Congreso para efectuar la respectiva modificacin legislativa, se presentaron 17 expedientes tcnicos, la mayora de los cuales no cumpla con los requisitos formales que seala la ley.

De acuerdo a la Ley de Bases de la Descentralizacin, un objetivo prioritario del Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) es la formacin de regiones. La legislacin especfica de la integracin le da la funcin de aprobar los expedientes antes de la consulta ciudadana. Una vez que culmin su evaluacin en junio, el CND aprob cinco expedientes, los cuales sern objeto del referndum del 30 de octubre de este ao. Ser consultado e electorado de 16 de los 25 departamentos, es decir ms de la mitad de la poblacin electoral del pas.

Las regiones en consulta son: a) en el norte, la formada por los departamentos de Tumbes, Piura y Lambayeque; b) en el sur hay dos regiones potenciales: una formada por los departamentos de Cusco y Apurmac, la otra por los de Arequipa, Puno y Tacna; c) en el centro son dos las regiones propuestas: la primera, formada por los departamentos de Ica, Huancavelica y Ayacucho, mientras que la segunda por los de Ancash, Hunuco, Junn, Pasco y las provincias del departamento de Lima, con excepcin de las de Lima Metropolitana y Callao.

Ningn departamento de la Amazona ha sido incluido en el proceso. Se present un expediente para la integracin de Amazonas, Loreto, San Martn y Ucayali, pero fue rechazado con argumentos de forma y de procedimiento.

El retraso del Congreso para aprobar la imprescindible legislacin sobre la integracin, as como la ausencia de una estrategia clara desde el Ejecutivo para cumplir con el mandato de la ley de promover la formacin de las regiones, plante plazos sumamente estrechos para llevar a buen trmino esta primera etapa de un proceso cuya

complejidad trasciende la formalidad y forma parte de la construccin de

proyectos colectivos.

El resultado ha sido que las iniciativas presentadas por la sociedad civil y las municipalidades no pudieron cumplir con el requisito de las firmas exigidas y fueron descartadas. Tampoco se cont con el tiempo necesario para trabajar de mejor manera algunas iniciativas. Por ejemplo, Moquegua qued fuera de la propuesta de la Regin del Sur que forman Arequipa, Puno y Tacna, cuando este departamento se ubica en el medio de los cuatro. Otro ejemplo es el caso de la propuesta de la regin Amaznica que no lleg a consolidarse, a pesar del inters con matices sobre los tiempos de los partidos regionales de mayor relevancia en esta importante zona del territorio nacional.

En los plazos existentes slo eran viables las iniciativas que partieran de un acuerdo de todos los presidentes regionales involucrados, lo cual dejaba de lado a las autoridades municipales, a la sociedad civil y a los sectores empresariales. Estos tres sectores no han sido consultados, por lo que se desconocen sus posiciones en relacin con las propuestas presentadas. Esto puede ser complicado, sobre todo si asumen que stas se han formulado con una actitud excluyente hacia ellos. A esto debemos agregar que, dados los plazos y mecanismos utilizados, es evidente la desinformacin de la poblacin de los departamentos involucrados. Finalmente se constata entre las propias autoridades regionales la ausencia de una visin clara frente al tema de la integracin, lo cual ha generado decisiones de ltima hora sobre con quin y cmo impulsar el proceso.

En este marco es sin duda meritorio que se hayan consolidado cinco propuestas de integracin. Se trata de alternativas heterogneas en sus aciertos y en los temas que debern resolver para consolidarse como nuevos referentes territoriales. Las regiones que se constituyan sern un modelo bsico para delinear la ruta por la cual llevar adelante la transformacin de la actual demarcacin departamental.

Las iniciativas que generan mayor consenso son las que integran Tumbes, Piura y Lambayeque en la costa norte a la cual debe integrarse en el corto plazo Cajamarca, as como la formada por Arequipa, Puno y Tacna

que incluye una parte muy significativa de la costa y la sierra del sur, a la cual debe sumarse inevitablemente el departamento de Moquegua. Se trata de espacios econmicos significativos, con una gran potencialidad de integracin con los pases vecinos y que pueden convertirse en efectivos factores de modificacin de los desiguales trminos de la relacin entre ellos y el centro del poder poltico y econmico nacional. En ambos casos existen ncleos empresariales y polticos interesantes y de gran potencialidad.

En lo que se refiere a la regin formada por los departamentos de Ica, Huancavelica y Ayacucho hay una fuerte resistencia de los sectores empresariales iqueos, que no valoran la importancia de la transversalidad y no parecen ser del todo conscientes del peso que tienen los vnculos sociales que existen con Huancavelica y Ayacucho. Tampoco valoran su dependencia de recursos como el agua y la energa, que son parte del patrimonio del cual disponen sus potenciales socios en la nueva regin. Ms aun, teniendo en cuenta que en este departamento de la costa peruana se ha producido un sustantivo y sostenido crecimiento de la actividad agroexportadora.

El discurso de un sector significativo de Ica es preocupante. Rechazan la integracin por el alto nivel de pobreza y las caractersticas tnicas predominantes en los otros dos departamentos. La ausencia de criterios de solidaridad y compensacin como elementos esenciales del diseo del Estado en sociedades tan desiguales como las nuestras, as como el contenido racista del discurso de algunos sectores sociales cuestionan componentes bsicos de un proyecto nacional democratizador.

En los meses que quedan para el referndum,

las corrientes

descentralistas debern revertir la situacin de desinformacin e indiferencia de la poblacin, esclarecer los temas vinculados a las potencialidades y beneficios concretos que tiene para el ciudadano, el trabajador, el productor y el empresario, as como aislar a las corrientes que, desde visiones localistas e intereses electorales

inmediatos, se resisten a la formacin de nuevas regiones.

Es difcil y poco probable que el resultado sea positivo en todos los casos.

Por ejemplo, en la regin formada por Ancash, Hunuco, Junn, Pasco y las provincias de Lima, la tendencia parece orientarse hacia un mayoritario rechazo a la propuesta. Pero lo que es estratgico para la reforma descentralista es que se constituyan nuevas demarcaciones y stas sirvan de referencia para avanzar de manera sostenida hacia un nuevo ordenamiento del territorio.

3.4.2.

La Urgencia de Modificar los Mecanismos de Representacin La ausencia de un plan estratgico y la limitada fuerza de las corrientes descentralistas estn en la base de los vacos legales existentes; en algunos casos significan una seria barrera para la consolidacin de las regiones. Dos aspectos de suma importancia se refieren a la forma como se construye la representacin poltica y a sus caractersticas. En relacin con lo primero, los actuales Consejos Regionales estn formados por un representante de cada provincia, y se ha establecido un mnimo de 7 y un mximo de 25 representantes.

Este mecanismo est pensado para los actuales departamentos, pero no opera para las regiones, algunas de las cuales estarn formadas por ms de 50 provincias. Existe el riesgo de que una gran cantidad de ellas quede fuera o que departamentos con una gran poblacin electoral pero con pocas provincias tengan una representacin muy por debajo de lo que les debera corresponder. Es fundamental que el Congreso debata este tema y ajuste la legislacin a la nueva realidad regional. En ese marco se debe discutir si se mantiene la representacin provincial o se opta por otra ruta que sera la de vincular la representacin a la poblacin electoral.

Los representantes provinciales no se eligen bajo la modalidad electoral uninominal para cada provincia. Con la legislacin actual puede darse el caso que un partido que pierde la votacin en una provincia logre su representacin. Esto sucede porque en la eleccin del Consejo Regional la lista ganadora se lleva la mitad ms uno de los consejeros. La lista est organizada con un representante de cada provincia en el orden de prioridad que cada partido o movimiento regional ha definido. Los ganadores colocan en el Consejo a la mitad ms una de las provincias y las dems listas se reparten la representacin de las que quedan, de acuerdo al orden que definieron, excluyendo aqullas que ya estn

representadas por la lista ganadora.

Si bien es positiva la representacin de cada provincia en el Consejo, para garantizar una efectiva y adecuada canalizacin de sus intereses se requiere afirmar un sistema en el que la poblacin de cada provincia elija democrticamente a su consejero y se establezca una adecuada proporcionalidad en trminos de la poblacin electoral. sta es una modificacin necesaria y de suma urgencia en un contexto en el que el desafo est en construir una nueva identidad territorial que reemplace a la departamental. Si no se manejan adecuadamente temas como el de la representacin, esta ltima puede constituirse en la base de una resistencia localista que reivindique una raz histrica y cultural que, aunque dbil, se remonta a las intendencias coloniales.

El tema no se agota en la conformacin del Consejo Regional. Actualmente existe una superposicin que subordina esta instancia legislativa al presidente regional, pues al mismo tiempo que es la mxima autoridad ejecutiva lo preside, a pesar que el Consejo tiene entre sus funciones claves la fiscalizacin y la evaluacin de la gestin de las instancias ejecutivas, empezando por el propio presidente. En ese sentido es imprescindible modificar la legislacin para que los nuevos Consejos Regionales que sern elegidos en noviembre de 2006 tengan autonoma frente a su Ejecutivo y puedan cumplir adecuadamente su rol fiscalizador y legislativo. La formacin de las nuevas regiones, as como el incremento de sus competencias y recursos, incrementa la complejidad de la gestin pblica en estos espacios y plantea nuevas exigencias de representacin, calidad y eficiencia a los Consejos.

Hace falta una instancia poltica que pueda reflejar las diversas corrientes, as como garantizar la capacidad de negociacin de los departamentos ms pequeos y generar las condiciones para una adecuada articulacin entre los planos local y regional. ste es un tema urgente, pues su implementacin supone una modificacin constitucional que requiere ser aprobada en dos legislaturas. El Congreso debe dar la prioridad del caso a este tema y a otros igualmente imprecisos o que no corresponden a la nueva realidad de la descentralizacin.

Resta por saber si la representacin parlamentaria estar dispuesta a facilitar la constitucin de referentes territoriales fuertes o si, ms bien, primar la defensa de la actual estructura de poder, tanto en el Ejecutivo como en el Legislativo. Es por ahora tambin una incgnita si los partidos nacionales, tradicionalmente centralistas, estarn dispuestos a generar formas ms horizontales de relacin a partir de la consolidacin de nuevos y significativos espacios de poder desde las regiones.

3.4.3.

La descentralizacin fiscal El incentivo ms directo contenido en la ley de promocin de las regiones es el incremento de los recursos fiscales. En las nuevas regiones que se formen, el 50% del Impuesto General a las Ventas, del Impuesto Selectivo al Consumo y del Impuesto a la Renta de las personas naturales recaudados en la regin pasarn directamente a ser manejados por sus respectivos gobiernos. Al parecer, sta es la principal razn que ha llevado a los presidentes regionales a dar el paso hacia la integracin, superando la inercia del poder, es decir haciendo de lado las expectativas de las elites polticas de cada departamento de mantener su capacidad de gobierno en las actuales demarcaciones.

Reconociendo la importancia de lo fiscal y de la inversin pblica es importante tomar en cuenta que se trata de una base frgil para apoyar una transformacin que enfrentar tensiones y problemas de gran envergadura. Esto se complica ms si tomamos en consideracin que en el diseo del aspecto fiscal de la reforma descentralista tambin se han dejado de lado aspectos que deben ser resueltos como parte de la regionalizacin.

La dimensin tributaria del Estado peruano es pequea, pues la recaudacin bordea 14% del PBI, cifra muy inferior al promedio de los pases de Amrica Latina, que est ligeramente por encima de 25%. En ese sentido, para dar mayor sostenibilidad a un proyecto de

reordenamiento del territorio, es fundamental incrementar el tamao fiscal del Estado, pues slo as su intervencin podr tener un impacto significativo en las dinmicas econmicas nacionales, regionales y locales.

Como parte de la descentralizacin de los recursos pblicos es necesario

asumir tambin el objetivo de superar la actual debilidad estructural de las regiones en este aspecto. Se requiere incrementar sus capacidades para enfrentar los problemas de evasin, inequidad y limitada base tributaria que caracterizan nuestra realidad fiscal. sta no es una tarea sencilla, pues se trata de mejorar la captacin de recursos tomando en consideracin que el eje de la accin estatal es tambin dinamizar la actividad econmica, lo cual exige de un adecuado equilibrio en este terreno.

Es importante dar prioridad al criterio de equidad y centrar la atencin en los impuestos directos para que paguen ms los que ms tienen. En este tema, los gobiernos regionales pueden tener mayor legitimidad y efectividad, pues su cercana les da la posibilidad de mostrar resultados concretos de la mayor captacin de recursos. Un tema adicional es la eficiencia en la cobranza de los impuestos, que debe lograrse aumentando el nmero de contribuyentes y reduciendo los costos de la recaudacin.

La mayor captacin de impuestos requiere de mayor eficiencia en el gasto y de un diseo equitativo para la distribucin de los recursos en el conjunto del territorio nacional. Para lo primero es fundamental: a) fortalecer las capacidades administrativas y de gestin de los gobiernos regionales; b) mejorar la formulacin de los denominados planes de desarrollo, de tal manera de garantizar su implementacin como efectivos instrumentos de gestin; c) incrementar las capacidades para la identificacin y la formulacin de proyectos; y d) establecer criterios precisos que permitan definir el carcter nacional, regional o local de un proyecto de inversin a fin de reducir el riesgo de la fragmentacin.

En cuanto a la equidad territorial, se parte de una realidad de grandes desigualdades tanto entre los departamentos como en su interior, especialmente entre las zonas urbanas y rurales. La regionalizacin y la descentralizacin deben asumir como objetivo no slo una mayor captacin de recursos por ejemplo, incrementando el pago de canon y regalas por las actividades extractivas, sino tambin su distribucin adecuada, priorizando los grupos poblacionales en situacin de mayor pobreza y exclusin, as como los sectores ms vulnerables. Esto es de primera importancia para evitar que la regionalizacin signifique la

profundizacin de las brechas existentes entre las diversas regiones y localidades.

Dos temas finales en relacin con la descentralizacin fiscal. El primero se refiere a la necesidad de precisar los alcances del incentivo fiscal a la formacin de las regiones. El Ministerio de Economa y Finanzas lo interpreta hoy como si se tratara de una simple sustitucin de recursos y no de su incremento, con lo cual es evidente que pierde todo sentido su carcter de incentivo. De avanzar esta posicin se pondr en riesgo el proceso de regionalizacin y se abrirn las puertas a un escenario de tensin e inestabilidad social en las regiones.

El segundo tema tiene que ver con el punto de partida de la descentralizacin fiscal. Actualmente, en las estadsticas se atribuye a Lima una captacin de 90% de los ingresos tributarios y a las regiones un aporte mnimo. Se trata de una distorsin de la realidad, que es posible porque la legislacin autoriza a las empresas la posibilidad de fijar libremente su domicilio fiscal. Por ello, los impuestos que pagan, por ejemplo, las grandes empresas mineras y petroleras que operan en las regiones, aparecen como parte de los recursos fiscales generados en Lima. Es fundamental acabar con esta artificial hiperconcentracin, para lo cual es necesario determinar que las empresas deben registrarse y tributar en el lugar donde realizan sus actividades econmicas. Esto permitira sincerar el aporte de Lima que, segn algunos estudios, se reducira de 90 a 50%.

CONCLUSIONES

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