Libro Blanco Agua - Sintesis

LIBRO BLANCO DEL AGUA EN ESPAA
DOCUMENTO DE SNTESIS
Madrid, 4 de Diciembre de 1998
NDICE
OBJETO Y ALCANCE DEL DOCUMENTO.................................................................................... 1 MOTIVACIN Y FINALIDAD DEL LIBRO BLANCO DEL AGUA............................................. 1 EL MARCO DE REFERENCIA.......................................................................................................... 2 EL MARCO FSICO Y BITICO.................................................................................................... 2 La diversidad ............................................................................................................................... 2 LA POBLACIN Y EL TURISMO................................................................................................. 2 Crecimiento y desequilibrios ...................................................................................................... 2 Necesidad de garanta y seguridad en el suministro de agua ................................................. 3 EL REGADO................................................................................................................................... 3 El nuevo ritmo de la produccin agrcola ................................................................................. 3 Las condiciones de mercado y la competitividad de la produccin ....................................... 4 Las subvenciones agrarias .......................................................................................................... 4 EL MARCO INSTITUCIONAL...................................................................................................... 5 Las responsabilidades compartidas en el Estado de las Autonomas..................................... 5 Las organizaciones bsicas de la Administracin hidrulica................................................... 5 LA SITUACIN ACTUAL Y LOS PROBLEMAS EXISTENTES .................................................... 5 LOS RECURSOS HDRICOS.......................................................................................................... 5 La necesidad de coordinacin de las redes de medida ............................................................ 5 Una nueva evaluacin de los recursos naturales ...................................................................... 6 La tpica y acusada irregularidad espacial y temporal del recurso........................................ 6 La fraccin de origen subterrneo.............................................................................................. 6 La singularidad hidrolgica espaola en el contexto europeo ................................................ 7 La diferencia entre los recursos naturales y los disponibles.................................................... 7 La desigual utilizacin territorial de las aguas subterrneas................................................... 7 La importancia local de los recursos no convencionales.......................................................... 8 El cambio climtico y su posible impacto negativo sobre los recursos................................... 8 LA CALIDAD DE LAS AGUAS .................................................................................................... 8 La necesidad de mejorar las redes de calidad de las aguas ..................................................... 8 El deterioro de la calidad de las aguas superficiales ................................................................ 9 Los vertidos y el Plan Nacional de Saneamiento y Depuracin .............................................. 9 La contaminacin difusa y la eutrofizacin............................................................................... 9 La importancia de la coordinacin administrativa................................................................. 10 El principio de prevencin en la calidad de las aguas subterrneas ..................................... 10 LOS USOS Y DEMANDAS .......................................................................................................... 11 La insuficiente fiabilidad y la vulnerabilidad del abastecimiento urbano ............................ 11 El ahorro y la conservacin del agua en abastecimientos ...................................................... 12 La coordinacin de los servicios de abastecimiento ............................................................... 13 El Plan Nacional de Regados y la evolucin de los usos agrarios........................................ 13 Los problemas del suministro de agua para riego.................................................................. 13 La conveniencia de rehabilitar y modernizar los regados .................................................... 14 El carcter previo y superior de las necesidades ambientales ............................................... 14 EL APROVECHAMIENTO DEL AGUA .................................................................................... 14 Las posibilidades y limitaciones del actual rgimen de concesiones administrativas......... 14 La relevancia del Registro de Aguas........................................................................................ 15 La posible vinculacin del Registro de Aguas con otros Registros ....................................... 15 La preocupante situacin actual del Registro de Aguas ........................................................ 16 La cuestin de los derechos histricos: derechos de papel y derechos efectivos..................... 16 EL SISTEMA DE UTILIZACIN ACTUAL ............................................................................... 17 La reserva de recursos por motivos ambientales: el recurso potencial................................. 17 Los sistemas de explotacin y los Planes deficitarios............................................................. 17 Los sistemas de explotacin y los Planes con recursos suficientes........................................ 18 LA EXPERIENCIA DE TRASVASES........................................................................................... 19
La necesidad conceptual de los trasvases................................................................................ 19 LA ECONOMA DEL AGUA ...................................................................................................... 19 Los problemas del actual rgimen econmico-financiero ...................................................... 19 LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL AGUA ....................................................................... 20 Los problemas de la Administracin Hidrulica.................................................................... 20 El reto medioambiental ............................................................................................................. 20 El perfeccionamiento de la normativa sobre Comunidades de Regantes............................. 21 LA PROTECCIN Y RECUPERACIN DEL DOMINIO PBLICO HIDRULICO............. 21 Los problemas de deslinde ....................................................................................................... 21 La restauracin de riberas y mrgenes .................................................................................... 21 La necesidad de proteger los humedales................................................................................. 22 LAS INFRAESTRUCTURAS HIDRULICAS............................................................................ 23 El crecimiento de la capacidad de almacenamiento ............................................................... 23 La desigual participacin territorial de la iniciativa pblica y privada en la ejecucin de presas.......................................................................................................................................... 23 La magnitud de la red de transporte de agua......................................................................... 23 La necesidad de conservacin, mantenimiento y modernizacin de las infraestructuras hidrulicas.................................................................................................................................. 23 Los problemas de la seguridad de presas ............................................................................... 24 La singularidad del rgimen jurdico de las obras hidrulicas.............................................. 24 LAS SEQUAS ............................................................................................................................... 24 La naturaleza hidrolgica y ambiental del problema de las sequas..................................... 24 Necesidad de establecer planes de emergencia e indicadores de alerta ............................... 25 LAS AVENIDAS E INUNDACIONES........................................................................................ 25 La naturaleza territorial de las avenidas e inundaciones ....................................................... 25 Los criterios de actuacin ......................................................................................................... 26 Los niveles de proteccin adecuados....................................................................................... 26 Las medidas estructurales y no estructurales ......................................................................... 26 EL CONTEXTO INTERNACIONAL........................................................................................... 27 El principio del buen estado de las aguas de la propuesta de Directiva Marco ....................... 27 Las consecuencias de la propuesta de Directiva Marco......................................................... 28 La cooperacin con Portugal. Situacin actual y perspectivas de futuro ............................. 28 LOS FUNDAMENTOS PARA UNA NUEVA POLTICA DEL AGUA....................................... 28 SUPERACIN DEL CONCEPTO DE POLTICA HIDRULICA. POLTICA DEL AGUA.. 28 LA CRISIS DEL MODELO TRADICIONAL .............................................................................. 29 LOS FUNDAMENTOS JURDICOS ............................................................................................ 30 LOS FUNDAMENTOS AMBIENTALES .................................................................................... 31 LOS FUNDAMENTOS ECONMICOS ..................................................................................... 32 FUNDAMENTOS SOCIOPOLTICOS ........................................................................................ 33 FUNDAMENTOS TCNICOS..................................................................................................... 33 LA PLANIFICACIN HIDROLGICA ......................................................................................... 34 ANTECEDENTES DEL PROCESO PLANIFICADOR............................................................... 34 SITUACIN DE LOS PLANES HIDROLGICOS DE CUENCA ............................................ 34 EL PLAN HIDROLGICO NACIONAL (PHN). CONTENIDOS............................................ 35 OTRAS PROPUESTAS PARA UNA NUEVA POLTICA DEL AGUA ................................... 37 La provisin de los servicios del agua: una responsabilidad compartida, respecto a las competencias de las distintas Administraciones Territoriales en materia de abastecimiento.37 La participacin privada en la financiacin de infraestructuras. .......................................... 38 Una reforma de la Ley de Aguas. ............................................................................................ 38 Una reforma de la Administracin hidrulica. ....................................................................... 38 Una reforma de los procedimientos de control y registro de derechos................................ 39 LOS POSIBLES TRASVASES A APROBAR POR EL PHN ....................................................... 39
Libro Blanco del Agua en Espaa. Documento de sntesis
OBJETO Y ALCANCE DEL DOCUMENTO El presente documento tiene por objeto presentar, de forma resumida y sinttica, algunos de los aspectos ms destacables del Libro Blanco del Agua en Espaa. Se trata, por tanto, de ofrecer una panormica de carcter general que enmarque las cuestiones que se consideran ms relevantes para enjuiciar de forma correcta los actuales problemas del agua en Espaa. Este documento no pretende ser exhaustivo, y para un conocimiento ms profundo y detallado de las cuestiones aqu planteadas, es imprescindible remitirse al propio Libro Blanco. MOTIVACIN Y FINALIDAD DEL LIBRO BLANCO DEL AGUA La razn fundamental por la que se ha decidido elaborar este Libro es la constatacin de que, en estos momentos, y tras las experiencias del pasado reciente, resulta necesario promover, desde la propia Administracin hidrulica, un esfuerzo sosegado y colectivo de reflexin comn, de unificacin de vistas, de integracin, que coadyuve a aclarar la confusin actual y que, sin el carcter de un texto formal normativo o reglado, sino abierto y flexible, con voluntad de rigor, de dilogo y de acercamiento, proporcione elementos de juicio tiles a la colectividad e informe con los datos tcnicos ms fiables y actualizados de situaciones, criterios y problemas del agua frecuentemente desconocidos o, al menos, no reunidos de forma sistemtica y crtica en un texto para el debate, de amplia difusin pblica. Justo es decir tambin que, a diferencia de los ltimos aos, en que una muy grave sequa indujo extraordinarias tensiones sociales, territoriales y polticas en los sectores vinculados al uso del agua, la relativa normalidad actual permite llevar a cabo esta reflexin de forma sosegada, con una cierta perspectiva y sin las lgicas crispaciones y desenfoques que conlleva la penuria hdrica, siempre exigente de la inmediatez de actuaciones ms que de la discusin de los fundamentos para esta actuacin. Tambin debe indicarse que tal discusin de fundamentos no debe contemplarse en modo alguno como un retraso temporal dilatorio de las necesarias actuaciones ni como un obstculo para la accin. Bien al contrario, no hay accin eficaz sin slidas y maduradas ideas subyacentes, y no hay verdaderos avances en la mera repeticin y rutina insatisfactoria de las cosas. Todo tiempo empleado en informacin ciudadana, aclaracin de datos, exposicin de ideas y explicaciones y propuestas para las polticas pblicas no es empleado sino en robustecer esas polticas, hacerlas visibles, propiciar grandes consensos sobre las cuestiones fundamentales, transformarlas en empeos colectivos, en definitiva, otorgarles verdadera legitimidad, verdadera eficacia. En cuanto a los objetivos del Libro es evidente la necesidad y utilidad de la recopilacin de los datos bsicos del agua en Espaa. Estos datos bsicos se encontraban en una situacin de enorme dispersin en numerosas instancias administrativas y privadas, y su mera sntesis y unificacin, ciertamente complicada, ya posee un gran inters intrnseco. Adems, la ingente labor de recopilacin y unificacin desarrollada permite darles un tratamiento sistemtico y uniforme, organizndolos y actualizndolos, creando archivos comunes consistentes y permitiendo su integracin en bancos de datos homogneos. Un producto marginal de esta tarea ser la edicin electrnica de una base de datos de agua que, conteniendo esta informacin bsica espacial y temporal, ser puesta al libre acceso y disposicin pblica. Otro objetivo del Libro es el de fundar las bases para, una vez descrita la situacin actual, estimar la evolucin previsible y el establecimiento de opciones y prioridades en el uso del agua. Es un sentimiento comn que algunas de las recientes previsiones y actuaciones planteadas deben ser objeto de profunda reconsideracin. Los cambios de intereses colectivos, las grandes tendencias socioeconmicas y las irrenunciables exigencias medioambientales exigen la reorientacin de las tradicionales polticas del fomento hidrulico hacia otras formulaciones de mayor utilidad social y sostenibilidad futura.
Asimismo, no existen documentos sobre el agua en Espaa que incorporen de forma sistemtica la fundamental experiencia de la ltima sequa. La necesidad de volver a evaluar los recursos conforme a esta significativa experiencia arroja nuevos resultados y genera nuevas inquietudes e incertidumbres que, por obvias razones cronolgicas, no pudieron ser consideradas en los actuales Planes Hidrolgicos. Otro objetivo explcito ha sido el permanente esfuerzo por la consideracin y enfoque de los problemas del agua desde posiciones mltiples, con pticas distintas, a veces complementarias, en ocasiones divergentes, siempre enriquecedoras. A la hora de abordar el problema del agua es esencial entender, desde el primer momento, que no existe tal problema del agua en abstracto, y lo que en realidad existe no es sino la suma de muchos y muy diferentes problemas parciales, distintos, que a veces se entrecruzan, que divergen, problemas antiguos que desaparecen, problemas nuevos que emergen. Desde el punto de vista de la opinin pblica, este Libro pretende, como se ha indicado, proporcionar un soporte material ordenado, honestamente concebido, para la discusin y el debate social. Los procesos de maduracin interna y contraste de opiniones adquieren as la mayor transparencia, pues se fundamentan en bases documentales objetivas y explcitas. Por ltimo, es evidente que, una vez debatido, perfeccionado y consensuado, este Libro expresar un comn sentir mayoritario en lo que a las cuestiones de agua se refiere y, en tal sentido, puede constituir un verdadero documento de directrices para el Plan Hidrolgico Nacional, que otorgue a este Plan unas condiciones iniciales de madurez tcnica, debate y consenso de extraordinaria importancia para su viabilidad sociopoltica. EL MARCO DE REFERENCIA
EL MARCO FSICO Y BITICO
La diversidad El rasgo bsico que caracteriza el marco fsico y bitico de nuestro territorio es la diversidad. Diversidad de climas, de sustratos geolgicos, de regmenes fluviales, de especies animales, de vegetacin, de suelos, de paisajes, etc. Desde la perspectiva hdrica, tal diversidad de ambientes supone la existencia de muy distintos entornos hidrolgicos, de fuertes gradientes de aridez, de islas de humedad en contextos secos, de fuerte variabilidad de las escorrentas, de una hidrogeologa con importantes diferencias regionales y de una muy alta heterogeneidad en la distribucin del agua, tanto en la Espaa peninsular como en los archipilagos canario y balear.
LA POBLACIN Y EL TURISMO
Crecimiento y desequilibrios Hasta los aos setenta el elevado crecimiento de la poblacin espaola constitua, sin duda, un importante activo nacional. En la actualidad, aunque la mortalidad se encuentra entre los mejores niveles de Europa, la natalidad se ha colocado, espectacularmente, no ya en mnimos histricos, sino en mnimos mundiales. El resultado es un grave estancamiento y una previsible disminucin de la poblacin espaola a corto y medio plazo. Esta situacin demogrfica tiene sin duda importantes consecuencias en cuanto a los recursos hdricos. En primer lugar, no es previsible que se produzcan incrementos globales significativos de las necesidades hdricas en el abastecimiento de poblaciones en Espaa,
siendo la tnica prevista la de su mantenimiento, o incluso reduccin a largo plazo, al esperarse una disminucin de la poblacin junto con un mantenimiento de las dotaciones. Este mantenimiento se produce al compensarse el incremento derivado de la mejora del nivel de renta y de los cambios en el modo de vida, con la cada vez mayor eficiencia y mejor gestin de las redes de suministro. Sin embargo, escapan a esa tendencia general las regiones meridionales, donde cabe prever incrementos demogrficos a medio y largo plazo que arrastrarn aumentos de la demanda hdrica. El hecho de que, adems, estas regiones sean las ms desfavorecidas en cuanto a disponibilidad de recursos hace que, por razones estrictamente demogrficas, sea previsible un agravamiento en el futuro de los problemas de dficit de recursos hdricos actualmente existentes en la mitad sur de Espaa. Las tendencias y problemas de desequilibrio territorial de la poblacin espaola se vern aumentados con el turismo, al ser las reas mediterrneas y meridionales costeras sus principales receptoras. Aunque el consumo de agua del turismo no es muy relevante, especialmente comparado con la actividad econmica que induce, produce efectos locales y estacionales muy intensos en zonas que ya hoy resultan ser deficitarias en disponibilidades de agua, y todo ello sin mencionar la necesidad de sobredimensionamiento de infraestructuras respecto a las que seran necesarias para atender a la poblacin permanente. Por ello, la disponibilidad de recursos hdricos en cantidad y calidad adecuados puede ser, en el futuro prximo, un factor limitativo para el desarrollo turstico y el mantenimiento de la actividad econmica asociada en dichos territorios. Necesidad de garanta y seguridad en el suministro de agua Este agravamiento de los problemas de dficit hdrico en la mitad sur de Espaa ha de contemplarse, no obstante, con matices, habida cuenta de la escasa incidencia que, en trminos absolutos, tiene este componente urbano sobre la demanda total de agua en dichos territorios. Pero es importante incidir en su garanta: la masiva concentracin de poblacin en las grandes reas meridionales y costeras requiere, necesariamente, un suministro de calidad, estable y garantizado. Asimismo, desde una perspectiva territorial cabe mencionar tambin la situacin en que actualmente se encuentran, y que tender a agravarse en el futuro, muchos de los pequeos ncleos del interior peninsular. En estos ncleos, al no alcanzarse los umbrales de poblacin requeridos para poder aprovechar las necesarias economas de escala, surgirn problemas para financiar y gestionar eficientemente los servicios de abastecimiento de agua y depuracin de los efluentes. La intervencin pblica a tales efectos parece de obligada necesidad si se desea coadyuvar a la subsistencia y mejora de la calidad de vida en estos ncleos rurales. Por otra parte, dado el carcter estratgico del turismo para la economa espaola, ser imprescindible proporcionar a las zonas tursticas la necesaria garanta y seguridad de suministro y, por su situacin relativa de mayor dficit hdrico, deber procurarse la mxima economa hidrulica mediante la reutilizacin de sus aguas urbanas con destino a regados prximos.
EL REGADO
El nuevo ritmo de la produccin agrcola El regado es un elemento fundamental de la estructuracin del paisaje y una de las variables territoriales que configuran decisivamente la demanda total de los recursos hdricos. Es el sector ms relevante, tanto en trminos de ocupacin de superficie, como de utilizacin y consumo de agua.
Sin embargo, el descenso de la actividad agrcola y el auge de los servicios parece, desde luego, imparable. La ocupacin en el sector agrcola se ha reducido, en apenas 10 aos, a casi la mitad, desde cerca de 2 millones en 1984 a algo ms de 1 milln en 1994. Cabe vaticinar que estas tendencias continuarn en los prximos aos y que, previsiblemente, en el ao 2010 la poblacin agraria ocupada no superar el medio milln de empleos. Adems, este retroceso, general a nivel nacional, ser ms intenso en los territorios de la Espaa rural interior y septentrional. Pese a estas tendencias generales, debe sealarse la relativamente elevada dependencia que an se registra en gran parte del territorio espaol respecto del sector primario, reflejo de la tradicional vocacin agraria de una parte apreciable de la estructura productiva de nuestro pas. Aunque la media de participacin de la agricultura y pesca en el Valor Aadido Bruto total nacional es inferior al 5%, existen provincias donde se supera el 15%. Como es evidente, la situacin actual y futura del regado va a ser una cuestin clave para el establecimiento de las necesidades de agua en las distintas regiones espaolas. Las condiciones de mercado y la competitividad de la produccin El contexto exterior permite augurar un porvenir incierto para la agricultura espaola, y para el regado en particular, dados los trascendentales cambios registrados en los ltimos aos en el funcionamiento de los mercados. Ante esta tesitura parece aconsejable, desde el punto de vista de la gestin de los recursos hdricos, adoptar a corto plazo soluciones que no hipotequen grandes recursos financieros y que permitan el margen de flexibilidad necesario para adaptarse a la nueva situacin. En el horizonte del medio y largo plazo slo parecen observarse buenas perspectivas para las explotaciones que alcancen un nivel de rentabilidad adecuado en un entorno que se caracterizar por la creciente competitividad y la apertura de los mercados. La cuestin a resolver en este momento es en qu medida el regado puede contribuir a conseguir este objetivo y en qu territorios. Es poco probable una expansin de los cultivos continentales, tanto herbceos como industriales, debido a las limitaciones de superficies o de producciones con derecho a ayuda y al previsible escenario de precios agrarios a la baja, agravado por la liberalizacin de los mercados que ocasionan los acuerdos del GATT. Las producciones hortofrutcolas, concentradas bsicamente en el litoral mediterrneo, son las que parecen contar por el momento con un mejor pronstico, habida cuenta de su elevada productividad y rentabilidad. Y ello a pesar del bajo nivel de proteccin que disfrutan, de la amenaza que suponen los acuerdos con pases terceros, y de la fuerte restriccin a que se ve sometido su desarrollo por el agotamiento de las disponibilidades de agua. Las subvenciones agrarias Es un hecho indudable que las generaciones jvenes slo estarn dispuestas a continuar en la actividad agrcola si sus expectativas de renta no son claramente inferiores a las que se les ofrece en otras actividades. En estos momentos ms del 30% de la renta agraria procede de las subvenciones de la Unin Europea, con la aleatoriedad y precariedad que ello comporta, por lo que no existe seguridad alguna de que pueda reaccionarse favorablemente ante coyunturas adversas fuera de estas relaciones de dependencia.
EL MARCO INSTITUCIONAL
Las responsabilidades compartidas en el Estado de las Autonomas Un elemento de decisiva importancia en la configuracin del actual marco institucional espaol es el de la organizacin territorial resultante del Estado de las Autonomas. Esta organizacin ha planteado algunos nuevos problemas jurdicos en cuanto a las competencias en materia de aguas y cuestiones de fondo sobre la soberana, la territorialidad, la organizacin administrativa, etc. El desarrollo legislativo y la adaptacin, interpretacin y progresiva depuracin del cuerpo legal, han ido configurando una compleja realidad en la que tanto el Gobierno central como el de las Comunidades Autnomas disponen de importantes poderes y asumen responsabilidades compartidas en materias ambientales y de gestin de recursos, asuntos sobre los que tambin incide la competencia municipal. Todo ello ha supuesto un cambio sustancial en la organizacin territorial polticoadministrativa, cuya incidencia sobre las aguas es decisiva, y plantea problemas que, pese a los esfuerzos normativos realizados, distan mucho de estar resueltos. Las organizaciones bsicas de la Administracin hidrulica La componente institucional es clave en el mundo del agua, y las estructuras administrativas que lo soportan son decisivas al respecto. De entre las distintas organizaciones involucradas, cabe citar dos fundamentales: las Confederaciones Hidrogrficas, o Administraciones hidrulicas equivalentes en las cuencas intracomunitarias, y las Comunidades de regantes. Las primeras por ser el rgano administrativo bsico competente en la materia, y las segundas por ser las depositarias de la mayor parte del uso consuntivo de agua en nuestro pas. LA SITUACIN ACTUAL Y LOS PROBLEMAS EXISTENTES
LOS RECURSOS HDRICOS
La necesidad de coordinacin de las redes de medida La medida de las aguas superficiales se realiza mediante la Red Oficial de Estaciones de Aforo (ROEA), cuya operacin y mantenimiento estn a cargo de los Organismos de cuenca. Aunque en la actualidad proporciona datos diarios en ms de 1.000 estaciones de medida situadas en ros, embalses y canales, en los ltimos aos se ha producido una disminucin del nmero de estaciones en servicio, a lo que hay que aadir una falta de mantenimiento y depuracin de la informacin. Aunque la mejora de esta red debiera ser una prioridad para la mayora de los Organismos de cuenca, en la actualidad no existe un programa a escala nacional que contemple la coordinacin, modernizacin y mejora de su gestin. La red SAIH (Sistema Automtico de Informacin Hidrolgica), aunque slo cubre aproximadamente la mitad del territorio nacional, tambin registra datos de aguas superficiales en un gran nmero de puntos y los transmite en tiempo real a los Organismos de cuenca. Es deseable una mayor coordinacin entre esta red y la ROEA, cuyas responsabilidades, en la mayora de las ocasiones, recaen en diferentes departamentos dentro del mismo Organismo de cuenca. En cuanto a las aguas subterrneas, la red de medida de niveles piezomtricos en los acuferos est formada por unos 3.000 puntos en los que habitualmente se realizan controles trimestrales. La principal observacin que puede hacerse a esta red es que no est diseada con criterios tcnicos acordes con los objetivos que debe perseguir una red de carcter
nacional. Hasta la fecha, salvo pequeas excepciones, los puntos de control se sitan en pozos o sondeos construidos para abastecimiento o regado, generalmente de propiedad privada. En los ltimos aos, la Administracin ha programado una serie de actuaciones con objeto de implantar nuevas redes de medida, que en el futuro constituirn la Red Oficial de Control de las Aguas Subterrneas. Con carcter general, es necesario destacar la importancia de una adecuada conservacin de las redes de medida para la correcta estimacin de los recursos hdricos, pues constituyen una de las bases en las que se asienta la prctica de la planificacin hidrolgica. El variado nmero de redes existentes y de Organismos encargados de su gestin requiere un esfuerzo de coordinacin y el establecimiento de procedimientos de unificacin e intercambio de la informacin. Una nueva evaluacin de los recursos naturales Se ha realizado para el Libro Blanco una nueva evaluacin de los recursos naturales utilizando criterios homogneos y una metodologa comn para todo el territorio nacional, e incorporando los datos correspondientes a la ltima sequa. El procedimiento de evaluacin ha consistido en la modelacin hidrolgica distribuida de los componentes bsicos del ciclo del agua a la escala global de todo el pas. Con este procedimiento se ha conseguido reproducir con suficiente aproximacin la interaccin de las aguas superficiales y subterrneas, cuyo tratamiento se haca, en una gran mayora de los casos, de forma independiente. Segn esta nueva evaluacin los valores de escorrenta media anual en Espaa se cifran en unos 220 mm, lo que equivale a una aportacin de unos 111.000 hm3/ao, lo que representa del orden de un tercio de la precipitacin. Esta aportacin incluye la de la red fluvial, es decir la escorrenta superficial directa ms el drenaje de los acuferos (109.000 hm3/ao) y la escorrenta subterrnea al mar (2.000 hm3/ao). La tpica y acusada irregularidad espacial y temporal del recurso De todos modos, ese valor medio de escorrenta anual para Espaa se distribuye muy irregularmente en el territorio. Los territorios de la Cornisa Cantbrica son los que tienen mayor abundancia de agua, con valores superiores a los 700 mm/ao. A gran distancia se encuentra el resto de las cuencas, que no superan, en ningn caso, los 250 mm/ao. La menor escorrenta de Espaa se produce en la cuenca del Segura, que no alcanza ni los 50 mm/ao, es decir, casi veinte veces inferior a la de Galicia y cinco veces inferior a la media nacional. A esta irregularidad espacial hay que aadir una acusada irregularidad temporal de las aportaciones en algunas zonas del territorio. En cuencas como el Guadiana, la relacin entre el valor mximo y mnimo de las aportaciones anuales puede llegar a treinta. En otras zonas de menor irregularidad, como la cornisa cantbrica o la cuenca del Ebro, esta relacin se sita en torno a tres. La fraccin de origen subterrneo El conocimiento de la recarga a los acuferos resulta de gran inters terico y prctico, pues viene a acotar las posibilidades mximas de explotacin sostenible de las aguas subterrneas a largo plazo. En la nueva evaluacin de recursos realizada se estima la recarga a los acuferos en unos 29.000 hm3/ao, lo que representa un 26% de la aportacin total, cifra superior a las estimaciones realizadas en los Planes de cuenca. Esta diferencia evidencia, en cualquier caso, la necesidad de profundizar ms en el conocimiento de la recarga a los acuferos, lo que contribuira a mejorar la comprensin real del papel de las aguas subterrneas en el conjunto de los recursos hdricos, papel que, como se conoce, resulta de enorme importancia en algunas
de nuestras cuencas principales, y en concreto en las que presentan los mayores problemas hdricos. La singularidad hidrolgica espaola en el contexto europeo El contraste entre las cifras de recursos naturales en nuestro pas y las equivalentes de otros pases europeos permite afirmar que Espaa es el pas comunitario ms rido, con una precipitacin que equivale al 85% de la media de la Unin Europea y una evapotranspiracin potencial de las ms altas del continente, lo que da lugar a la menor escorrenta de todos los pases considerados (aproximadamente la mitad de la media europea). La diferencia entre los recursos naturales y los disponibles La irregularidad temporal de los recursos en rgimen natural impide que puedan ser totalmente aprovechados en la satisfaccin de las diferentes necesidades de agua, de forma que los recursos realmente disponibles son muy inferiores a los naturales. De hecho, slo una pequea fraccin, inferior al 10%, podra ser aprovechada si no se alterara artificialmente el rgimen natural. La forma de paliar, al menos en parte, esta extrema irregularidad es la adaptacin del rgimen natural de aportaciones al rgimen de demandas por medio de la regulacin en embalses, la explotacin de las aguas subterrneas o la utilizacin de recursos no convencionales. La mayora de las estimaciones realizadas sobre los recursos disponibles para Espaa, incluyendo la efectuada en el Libro Blanco, proporcionan cifras del orden de 40.000 hm3/ao, lo que representa porcentajes prximos al 40% de los recursos naturales. La desigual utilizacin territorial de las aguas subterrneas En el caso concreto de las aguas subterrneas, en la actualidad se explotan unos 5.500 hm3 anuales, con los que se atiende el 30% de los abastecimientos urbanos e industriales y el 27% de la superficie de riego. En el conjunto nacional destacan por una mayor utilizacin de las aguas subterrneas las cuencas del Jcar y el Guadiana. En esta cuenca las extracciones son, en valor medio, superiores a la recarga natural, y en otras, como las del Sur, Segura, Jcar, Cuencas Internas de Catalua y las Islas, la relacin entre el bombeo y la recarga alcanza valores elevados, entre el 50 y el 80%. Existen otros mbitos, como los del Duero, Ebro o Guadalquivir, donde, a pesar de tener acuferos importantes, la utilizacin global de las aguas subterrneas es muy reducida. El aprovechamiento de las aguas subterrneas lleva asociado un descenso en los niveles de los acuferos y en los caudales de los ros o manantiales a los que drenan. Si los acuferos son pequeos este efecto puede apreciarse transcurridos algunos meses. En el caso de acuferos grandes, en los que la inercia es mayor, el efecto puede tardar aos en manifestarse. Salvo excepciones planificadas y coordinadas, la explotacin correcta de las aguas subterrneas debe basarse, teniendo en cuenta su valor estratgico, en la utilizacin de los recursos renovables y no en la extraccin continuada de reservas, ya que de otro modo se produce el fenmeno conocido como sobreexplotacin que, en un sentido genrico, puede interpretarse como una explotacin excesiva del acufero, con consecuencias indeseables para sus usuarios o para terceros. En ms de un 20% de la unidades hidrogeolgicas, localizadas fundamentalmente en el Sureste, en algunas zonas del litoral Mediterrneo y en La Mancha, la relacin entre el bombeo y la recarga es mayor que la unidad, lo que revela una utilizacin no sostenible del acufero. Es, sin embargo, importante diferenciar sobreexplotacin fsica de sobreexplotacin jurdica, puesto que tales conceptos no necesariamente recaen simultneamente sobre las mismas unidades hidrogeolgicas.
La capacidad de almacenamiento de un acufero puede aprovecharse ms si se hace uso de las aguas superficiales en los periodos hmedos y de las aguas subterrneas en los secos. De esta manera, al utilizarlas conjuntamente, se consigue un aumento de las disponibilidades hdricas. La importancia local de los recursos no convencionales Adems de los recursos anteriores, tambin denominados convencionales, existen otros que, por el carcter experimental de las tcnicas utilizadas o por su excepcionalidad, se consideran no convencionales. En el momento actual se admite que pertenecen a esta categora los recursos procedentes de la reutilizacin directa de aguas residuales y de la desalacin de aguas marinas y salobres. Mediante reutilizacin se obtienen actualmente en Espaa unos 200 hm3 anuales, utilizados fundamentalmente para riego. Su aplicacin se localiza en las franjas costeras mediterrnea y suratlntica y en los archipilagos. La reutilizacin de las aguas es en la actualidad escasa, debido, fundamentalmente, al rechazo de los potenciales usuarios. Este problema se paliara, al menos en parte, con la existencia de una normativa especfica que regulase los criterios de calidad exigibles a dichas aguas y los aspectos relativos a su gestin. La desalacin de agua de mar se utiliza en Espaa desde finales de los sesenta para el abastecimiento de Ceuta, Lanzarote, Fuerteventura y Gran Canaria. En la actualidad se obtienen mediante desalacin de agua de mar y salobre unos 200 hm3 anuales, lo que sita a Espaa en el primer lugar de Europa en cuanto a volumen desalado. Esta tecnologa, sin embargo, presenta todava problemas como la eliminacin de salmueras, los altos costes energticos o la alta repercusin de la amortizacin de la inversin por la corta vida de las instalaciones. En la actualidad la utilizacin de recursos no convencionales supone del orden del 1 % de los recursos convencionales disponibles, lo que indica su escasa participacin en la solucin de los problemas globales de escasez de recursos hdricos en Espaa, aunque son imprescindibles para resolver graves problemas locales. El cambio climtico y su posible impacto negativo sobre los recursos Los escenarios climticos previstos para Espaa por la Comisin Nacional del Clima suponen una ligera disminucin de las precipitaciones medias anuales y un aumento de las temperaturas, lo que dara lugar a una disminucin de la escorrenta total. Los territorios del Sureste peninsular, la cuenca del Guadiana, el valle del Ebro y los archipilagos seran las reas donde el impacto sobre los recursos se manifestara ms severamente, precisamente aqullas donde ya se presentan los mayores problemas hdricos. Un aumento de 1C en la temperatura y una disminucin del 5% en la precipitacin supondran un descenso en las aportaciones de estas reas del orden del 20%, valor que se incrementara notablemente en un escenario ms extremo de disminucin de un 15% en la precipitacin y aumento de 4C en la temperatura.
LA CALIDAD DE LAS AGUAS
La necesidad de mejorar las redes de calidad de las aguas La evaluacin del estado de la calidad de las aguas en ros se ha venido realizando a travs de distintas redes de medida que actualmente se han englobado, con algunas mejoras, en la red Integrada de Calidad del Agua (ICA). Asimismo, existen diversas redes que ofrecen informacin sobre la evolucin de las aguas subterrneas.
Con carcter general las redes de calidad de las aguas no son adecuadas para obtener la informacin necesaria y cumplir con la normativa ms reciente. Urge, por tanto, iniciar todos los trabajos necesarios para mejorar estas redes en lo que se refiere a definicin de emplazamientos, densidad de estaciones y parmetros y frecuencias de muestreo. En este proceso de mejora, y puesto que las comunidades biolgicas de macroinvertebrados de un ecosistema fluvial reflejan las condiciones ambientales del sistema del que forman parte, sera conveniente establecer una red de control biolgico como complemento de las redes de anlisis qumicos ya existentes. El deterioro de la calidad de las aguas superficiales La calidad natural o intrnseca de las aguas fluviales es la que tendran en un medio natural sin intervencin humana. En Espaa esta calidad natural las capacitara, en general, para ser utilizadas en el regado y en el abastecimiento a poblaciones, aunque en algunos casos la salinidad natural no txica podra provocar algunos problemas de calidad que no comprometeran la salud de los ciudadanos. Sin embargo, la influencia negativa de determinadas acciones antrpicas ha provocado que el estado natural de la aguas se haya deteriorado gravemente. La calidad que ha de asegurarse depende de una serie de normas de obligado cumplimiento. Existe un gran nmero de Directivas comunitarias, traspuestas al ordenamiento jurdico espaol, que imponen unos requisitos exigentes y claros a la calidad que las aguas deben poseer en funcin de su uso. Actualmente, la calidad general de las aguas superficiales espaolas no es del todo satisfactoria a la luz de la legislacin vigente y de las aspiraciones existentes en el seno de la sociedad. Aunque el estado de la cabecera de la mayora de los ros de la mitad norte peninsular presenta un grado ptimo de conservacin, el grado de contaminacin de las aguas aumenta a medida que van discurriendo por ncleos urbanos e industriales, llegando, en algunos casos, a un estado muy degradado en sus tramos medios y finales. En la mitad sur, si bien los problemas son similares a los de la mitad norte, la calidad del agua en las cabeceras empeora como consecuencia de los menores caudales presentes, lo que origina una menor dilucin de los vertidos contaminantes. Los vertidos y el Plan Nacional de Saneamiento y Depuracin Los vertidos urbanos cada vez se van realizando en mejores condiciones gracias a la puesta en marcha y desarrollo del Plan Nacional de Saneamiento y Depuracin que, aunque no incluye expresamente la consecucin de objetivos de calidad, est logrando que un mayor nmero de habitantes est conectado a sistemas de depuracin. Hasta la fecha se ha realizado un importante esfuerzo inversor en este Plan, aunque los plazos intermedios impuestos por la Directiva comunitaria correspondiente resultarn difciles de cumplir. La situacin de los vertidos industriales resulta ms preocupante por cuanto un porcentaje nada despreciable de los vertidos directos no cuenta an con la debida autorizacin, y otros muchos tienen autorizacin provisional en fase de regularizacin. La contaminacin difusa y la eutrofizacin La contaminacin difusa procedente de la agricultura, ligada a la creciente aplicacin de fertilizantes y plaguicidas, supone en nuestro pas motivo de preocupacin, por la posibilidad de provocar graves problemas de eutrofizacin en los embalses y de contaminacin de las aguas subterrneas. En los ltimos aos se ha producido una degradacin general y acelerada de la calidad del agua en los embalses. Los estudios realizados en una muestra de embalses repartidos por el
territorio nacional muestran que en los ltimos aos ms de la mitad han aumentado su grado de eutrofizacin. La importancia de la coordinacin administrativa Una cuestin especialmente relevante en la gestin de la calidad son los aspectos competenciales. Segn el tramo sea intracomunitario o intercomunitario, la competencia sobre la autorizacin de vertido recae en la Administracin autonmica o central. En lo que se refiere a la fijacin de objetivos de calidad, dependiendo del uso, la Administracin autonmica puede fijar objetivos en lo que se refiere a aguas de bao y aguas aptas para la vida pisccola y establecer limitaciones para la proteccin de la naturaleza. En lo relativo a las actuaciones a realizar para proteger la calidad los Ayuntamientos tienen competencia en materia de vertidos a colectores y en depuracin y las Comunidades Autnomas en depuracin y en contaminacin difusa de origen urbano. Todo ello pone de relieve la importancia que adquiere una eficaz coordinacin entre Administraciones para la gestin de la calidad de las aguas. El principio de prevencin en la calidad de las aguas subterrneas En relacin con la calidad de las aguas subterrneas los principales problemas detectados son la contaminacin debida a nitratos, metales pesados y compuestos orgnicos y la salinizacin. El origen del problema de contaminacin por nitratos se atribuye principalmente a la agricultura (aplicacin de fertilizantes) y a la ganadera y afecta de forma importante al litoral mediterrneo. Los vertidos de efluentes derivados de actividades urbanas, mineras y, fundamentalmente, industriales provocan la presencia de metales pesados en las aguas subterrneas que, en ocasiones, inciden en su calidad hasta el punto de que no resultan aptas para el consumo humano. El hierro y el manganeso son los metales que aparecen con mayor frecuencia en contenidos que exceden los lmites permitidos por el Reglamento Tcnico Sanitario. La contaminacin de las aguas subterrneas por compuestos orgnicos es un problema cuyo alcance todava no es bien conocido en nuestro pas. El origen de este tipo de contaminacin es diverso, aunque frecuentemente est relacionado con la utilizacin inadecuada de productos fitosanitarios en agricultura. En ocasiones el problema afecta a aguas de abastecimiento a poblaciones. La informacin relativa a problemas de contaminacin de las aguas subterrneas procedente de determinadas fuentes de tipo puntual est muy dispersa y es difcilmente accesible. Tal es el caso de depsitos enterrados, gasolineras, fugas de alcantarillado, vas de comunicacin, etc. El origen del problema de la salinizacin de acuferos puede ser debido a la influencia de los materiales por los que circula el agua (yesos o evaporitas), a la recirculacin de aguas de riego, cargadas de sales aadidas en los tratamientos agrcolas a las que se suman las sales disueltas del suelo, o a la intrusin marina, provocada por la invasin del agua de mar en los acuferos costeros cuando se realizan bombeos excesivos. En el Mediterrneo oriental la intrusin marina se presenta de forma bastante generalizada. En otros casos la contaminacin salina es meramente local y afecta a zonas concretas muy prximas a los bombeos. Con carcter general, la conservacin de la calidad de las aguas subterrneas debe regirse por el principio de prevencin, evitando que se produzca su contaminacin, estableciendo los medios y normativas que limiten el vertido incontrolado, la instalacin de actividades peligrosas sin las debidas medidas de seguridad y la aplicacin indiscriminada de productos agroqumicos. Una vez que se ha contaminado un acufero, la recuperacin de su calidad, aunque es factible, es de gran complejidad tcnica y supone un elevado coste.
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LOS USOS Y DEMANDAS Un aspecto que condiciona el conocimiento del actual aprovechamiento del agua es la carencia de estadsticas sistemticas sobre usos y demandas de agua. Esta incertidumbre, unida a la influencia de numerosos factores exgenos en la constitucin de las demandas, hace que la previsin de las demandas futuras presente una especial dificultad, y no es raro encontrar importantes desviaciones entre las demandas inicialmente previstas y las finalmente resultantes en la realidad. Segn las estimaciones realizadas en los Planes Hidrolgicos de cuenca, la demanda actual se cifra en unos 35.000 hm3/ao, de los que un 68% corresponde a regados, un 18% a abastecimiento de poblaciones e industrias y el 14% restante a refrigeracin de centrales de produccin de energa. La insuficiente fiabilidad y la vulnerabilidad del abastecimiento urbano Una de las caractersticas de esta demanda es su gran heterogeneidad en cuanto a empleo de agua se refiere, pues incluye utilizaciones domsticas (individuales), municipales, colectivas (servicios pblicos, como hospitales y escuelas), industriales, comerciales e incluso agrcolas, todo lo cual contribuye a dificultar, en gran medida, su conocimiento. Se trata, adems, de una demanda territorialmente muy concentrada, que debe contar con la mxima prioridad y que requiere garantas de suministro y niveles de calidad superiores al resto de los usos. Los problemas ms evidentes de los sistemas de abastecimiento de poblaciones en Espaa se refieren a su fiabilidad y a su vulnerabilidad. La fiabilidad, entendida como garanta de suministro, debera hallarse prxima al 100%, lo que representara una seguridad absoluta en el abastecimiento. Sin embargo, las sequas de los ltimos aos han puesto de manifiesto que en importantes zonas de Espaa los sistemas de abastecimiento no son suficientemente fiables, presentndose, con relativa frecuencia, fallos en el suministro de agua potable. La vulnerabilidad de estos sistemas, con fallos de importante magnitud afectando a extensas zonas del territorio, tambin ha quedado evidenciada. Una buena parte de la poblacin espaola, estimada en unos diez millones de personas, sufri restricciones en el suministro de agua durante la sequa de principios de los aos noventa. Poblaciones como Granada, Jan, Sevilla, Mlaga y Toledo, y las zonas de la Baha de Cdiz y la Costa del Sol padecieron severas limitaciones de suministro, con restricciones hasta del 30% en algunos casos y cortes diarios de agua hasta de 9 y 10 horas de duracin. Adems de estos problemas de insuficiencia de recursos, derivados de la irregularidad de su presentacin, tambin se manifiestan problemas de abastecimiento en zonas con suficientes recursos pero escasa capacidad de regulacin, como sucede en la Cornisa Cantbrica, donde algunas poblaciones padecen restricciones en el suministro durante los meses de verano. Estas situaciones pueden verse agravadas en los prximos aos, a juzgar por las previsiones efectuadas en los Planes Hidrolgicos de cuenca, donde se prevn unos incrementos de demanda del 15% y del 36% a medio y largo plazo (10 y 20 aos). Estos incrementos, que en trminos absolutos podran no ser demasiado importantes en comparacin con otras demandas, presentan el problema de su gran concentracin geogrfica, lo que puede dificultar la obtencin de nuevos recursos, que se hallan cada vez ms distantes y a menudo comprometidos. Por tanto, y desde el punto de vista del balance entre los recursos y las demandas urbanas, an persisten en Espaa importantes carencias que se manifiestan con especial severidad en aquellos periodos de escasez en que los recursos se mantienen por debajo de su valor medio durante varios aos. La necesidad de elevar el nivel de la garanta de suministro, aproximndolo al 100% tanto como sea factible, requiere la adopcin de medidas que
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reequilibren el balance, actuando para disminuir los actuales niveles de demanda mediante acciones orientadas al ahorro y conservacin de agua o para incrementar los recursos donde dichas actuaciones se revelen insuficientes. Las aguas subterrneas pueden jugar un gran papel como recurso estratgico para elevar el nivel de garanta de suministro, especialmente para abastecimientos urbanos e industriales. El ahorro y la conservacin del agua en abastecimientos El ahorro de agua, a menudo considerado simplemente como una medida de emergencia frente a una situacin de sequa, ha tendido a convertirse en los ltimos aos en un conjunto de medidas econmica y ambientalmente atractivas para equilibrar los balances entre demandas y suministros urbanos. El ahorro de agua se englobara en el concepto ms amplio de conservacin del agua, trmino surgido no hace muchos aos para hacer frente a un ilimitado crecimiento de la demanda, con sus consecuencias de exigencia de mayores suministros, degradacin de la calidad del agua y deterioro ambiental. El concepto en la actualidad incorpora todas aquellas tcnicas que tienen por objeto el ahorro de agua o la mejor gestin de los recursos, tales como las actuaciones de modernizacin y rehabilitacin de redes, tarifacin volumtrica, equipamientos sanitarios de bajo consumo, desarrollo educativo e informacin pblica, reutilizacin de aguas residuales, reciclado, cultivos y jardinera con menos exigencia de agua, etc. Una de las fuentes ms importantes de ahorro es la reduccin de las prdidas que se producen en las redes, fundamentalmente en las ms antiguas. El deficiente estado de algunas infraestructuras es causa de que se produzcan en ocasiones importantes prdidas de agua, fundamentalmente por fugas en las tuberas. Este problema afecta a poblaciones no siempre caracterizadas por la abundancia de recursos, por lo que conviene destacar la necesidad de su urgente correccin. En este sentido, la Administracin del Estado coopera econmicamente con las Entidades locales, a travs de las Diputaciones Provinciales y CCAA, en planes provinciales de obras y servicios destinados, entre otros fines, a la reparacin de las redes de abastecimiento. Un aspecto de importancia fundamental en el desarrollo de medidas de ahorro y conservacin es el relativo a su economa. Por una parte, existen casos, fundamentalmente cuando se trata de sistemas eficientes o en zonas de escasez, en que los costes que supone el ahorro no presentan apreciables ventajas econmicas frente a la alternativa de nuevas infraestructuras de suministro, si bien suelen suponer ventajas desde el punto de vista ambiental y de su aceptacin social. Por otra parte, se presenta el problema de la remuneracin de las inversiones necesarias para el ahorro que han de realizar las empresas suministradoras del servicio. Paradjicamente, en situaciones de escasez las empresas realizan gastos extraordinarios en campaas de comunicacin para disuadir a los usuarios de consumir el producto que constituye la base de su actividad. As, cuanto ms eficaces son estas campaas y mayor es el xito conseguido, menores son sus beneficios. En el sector elctrico, con el que el sector hdrico tiene algunas similitudes, se vienen abordando estas cuestiones desde hace algn tiempo. En algunos pases se ha introducido el concepto de ahorro compartido, que supone que a las empresas les resulte ms rentable invertir en el ahorro de energa por parte de sus clientes que en la construccin de nuevas infraestructuras, al poder recuperar mediante la aplicacin de distintas tarifas las inversiones en uno y otro concepto. Debe huirse, en cualquier caso, de la falsa y vana confrontacin entre conservacin del agua y nuevas infraestructuras. Este debate no ha de plantearse, en ningn modo, como dilema, puesto que la realizacin de nuevas infraestructuras de suministro y las actuaciones de gestin y conservacin del agua constituyen medidas complementarias. Como tales, su correcto tratamiento requiere que se consideren de forma coordinada y conjunta.
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La coordinacin de los servicios de abastecimiento La tradicional separacin de los servicios de agua potable y saneamiento (incluyendo evacuacin de efluentes y depuracin) tiende actualmente a corregirse con la unificacin de servicios, permitiendo una gestin ms racional. Sin embargo, esta gestin se caracteriza al mismo tiempo por la superposicin y concurrencia de diferentes entidades y niveles de actuacin, con participacin de las administraciones central, autonmica y local. Este hecho repercute claramente en las tarifas, que en lugar de ser integradas como resultado de una armoniosa coordinacin, constituyen una verdadera agregacin, reflejo de la concurrencia -que a veces se transforma en pugna- de los diferentes niveles de actuacin. De esta forma, son mltiples los destinatarios de los ingresos procedentes de la tarifa: Municipios, Mancomunidades, Consorcios, Comunidades Autnomas, Organismos de cuenca, etc. Todos ellos tienen responsabilidades sobre alguna parte del servicio y todos pretenden cubrir el coste de sus actuaciones con dichos ingresos. As, el resultado es una tarifa agregada cuyos componentes son de naturaleza jurdica diversa, con muy escasa relacin con la naturaleza econmica del servicio prestado. A ello debe aadirse, en ciertos casos, la inclusin en el recibo del agua de conceptos ajenos, convirtiendo el servicio de abastecimiento en un instrumento de recaudacin y desvirtuando la percepcin del precio pagado por el agua. El Plan Nacional de Regados y la evolucin de los usos agrarios En relacin con los usos agrarios, merece una mencin especial el Plan Nacional de Regados que, a instancias del Congreso de los Diputados, reelabora actualmente el Gobierno a travs del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentacin. Este Plan puede ser un instrumento de gran utilidad para estimar la evolucin de estos usos, constituyendo una pieza clave para la evaluacin de sus demandas futuras. La previsin de estas demandas resulta particularmente compleja y est sometida a incertidumbres como el desarrollo futuro de los regados, las subvenciones de la Poltica Agraria Comn, las disponibilidades financieras, los mercados agrcolas, la garanta de recursos hdricos, los impactos ambientales, etc. Pese a tales dificultades, y con el objeto de acotar su magnitud, los Planes Hidrolgicos de cuenca han realizado una estimacin de estas demandas, considerando los distintos requerimientos sociales (fundamentalmente de las Administraciones agrarias y de los usuarios) atendiendo a su viabilidad, exclusivamente, desde el punto de vista de las disponibilidades hdricas y sin prejuzgar las polticas sectoriales. La estimacin realizada ha de interpretarse como una potencialidad futura que se podr ir materializando en la medida en que se desarrollen los preceptivos procedimientos administrativos y se arbitren los medios financieros necesarios para las transformaciones. Los problemas del suministro de agua para riego En algunos de los regados existentes se producen problemas en el suministro de agua, de manera que no siempre disponen de la cantidad necesaria y suficiente para satisfacer la demanda de los cultivos implantados en la zona. Los problemas de garanta se han manifestado de forma especialmente contundente en los ltimos aos. A pesar de la infraestructura de regulacin existente, la larga duracin de algunas secuencias de aos secos produce, con cierta frecuencia, fallos en el suministro de agua para riego. Estos fallos han tenido, en los primeros aos de esta dcada, un importante efecto en los regados espaoles, con una apreciable reduccin de las dotaciones, e incluso con imposibilidad de riego en importantes reas.
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Adems de los problemas de garanta, en ocasiones se produce una falta de adecuacin en la entrega de las cantidades requeridas. Esto puede ser debido a una incorrecta estimacin de las necesidades de riego, a la introduccin de nuevos cultivos con unas necesidades hdricas superiores a las alternativas previstas en el proyecto, o a la reduccin de los horarios laborales en el campo, con la consiguiente reduccin en el tiempo de funcionamiento. Otro de los problemas relacionados con el suministro se refiere a la eficiencia del riego, estrechamente vinculada con la conservacin de recursos hdricos. En el caso del regado, la eficiencia no slo se refiere al proceso de conduccin y distribucin del agua, en el que pueden producirse prdidas importantes por filtracin y vertidos, sino al propio proceso de su aplicacin a los cultivos, en el que un exceso de agua, adems de las prdidas consiguientes, puede originar problemas de salinizacin si no se dispone de drenajes adecuados. La conveniencia de rehabilitar y modernizar los regados Las prdidas en conduccin y distribucin dependen, en gran medida, del estado y caractersticas de las infraestructuras. De los ms de 100.000 km de acequias de que consta actualmente la red de distribucin, una buena parte son cauces de tierra (sin revestir). Aproximadamente el 30% de la red tiene ms de 100 aos de antigedad y una gran parte del resto cuenta con ms de 20 aos. El envejecimiento y deterioro de estas redes es una de las causas de las prdidas de agua en los canales y acequias, que se traducen en menores volmenes disponibles para los cultivos, si bien esos recursos pueden ser, generalmente, utilizados aguas abajo. Todo ello pone de relieve las necesidades de rehabilitacin y modernizacin de las redes en determinadas zonas del regado espaol. El carcter previo y superior de las necesidades ambientales Los requerimientos ambientales precisan un tratamiento especial, pues no suponen un uso del agua, al menos en un sentido reglamentario estricto, sino que, en rigor, constituyen restricciones en la propia utilizacin del agua. Estas restricciones pueden perseguir la proteccin, en determinadas zonas y periodos, de las funciones naturales del agua mediante la preservacin de flujos, de niveles, de volmenes o de sus caractersticas fsico-qumicas. Evidentemente, estas restricciones pueden suponer una limitacin de los recursos disponibles para los diversos usos, pero es dudoso que constituyan un uso en s mismas. As parece concebirlo la propia Ley de Aguas al diferenciar expresamente, en el captulo relativo a asignaciones y reservas, las necesarias para usos y demandas actuales y futuros de las correspondientes a la conservacin y recuperacin del medio natural, y as parece deducirse de la relevancia constitucional que tiene la preservacin del medio, como sustrato sobre el que, de forma respetuosa, han de asentarse las otras actividades.
EL APROVECHAMIENTO DEL AGUA
Las posibilidades y limitaciones del actual rgimen de concesiones administrativas Segn la regulacin actual, el recurso ha de destinarse al uso concedido sin que pueda ser aplicado a otros usos distintos ni a terrenos diferentes si se tratase de riegos. Adems, la Administracin concedente puede imponer la sustitucin de la totalidad o de parte de los caudales otorgados por otros de distinto origen con el fin de racionalizar el aprovechamiento del recurso. Es importante retener ambas cuestiones, pues apuntan a la posible flexibilidad de usos del agua: en primer lugar, la imposibilidad de aplicar las aguas a otros usos distintos de los concedidos, y, en segundo lugar, la posibilidad de que la Administracin pueda unilateralmente modificar la concesin imponiendo orgenes de agua distintos de los primitivos.
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Los preceptos legales relativos a la revisin de concesiones proporcionan, al menos en teora, una construccin jurdica formalmente suficiente para abordar las importantes transformaciones (revisin de situaciones histricas, adecuacin de consumos a necesidades, flexibilizacin de rigideces de uso, adaptabilidad a circunstancias cambiantes, etc.) exigidas por el momento presente. No obstante, es necesario constatar un hecho de fundamental importancia, y es que, en la prctica, todos estos cambios jurdico-formales no parecen haber tenido impactos apreciables en la administracin de las aguas, pudiendo afirmarse que las posibilidades virtuales que ofrecen no han tenido hasta el momento aplicacin prctica ni incidencia real alguna. Es indudable que uno de los factores que ha contribuido a esta ineficacia ha sido la ausencia de planificacin hidrolgica. Esta ausencia ha hecho que no existiese una referencia formal de las asignaciones de recursos a los usos actuales y, en consecuencia, no exista fundamento tcnico y jurdico firme para proceder a la revisin. No obstante, existen dudas razonables sobre el hecho de que, tras la aprobacin de los Planes, la Administracin hidrulica, con la estructura actual, tenga la capacidad suficiente para abordar este complejo y laborioso proceso. La relevancia del Registro de Aguas Los registros administrativos son una de las formas bsicas -y sin duda de las ms importantes- de proteccin del dominio pblico. Ello es as en cuanto que proporcionan a la Administracin informacin sobre el estado de los bienes demaniales y los aprovechamientos de que son objeto por los particulares. Su finalidad es, pues, favorecer la seguridad jurdica, constituir un medio de prueba y dispensar proteccin a los aprovechamientos en ellos inscritos. Existen, sin embargo, situaciones de aprovechamientos sin inscripcin (muchos de ellos resultado de iniciativas de la propia administracin, que se limit a la ejecucin de las obras, y no fue capaz de culminar los expedientes administrativos), incompleta definicin de aprovechamientos incluso en situaciones inscritas, deficiente aplicacin de las disposiciones transitorias de la Ley, etc., lo que aconseja una profunda y radical reflexin sobre este modelo, su virtualidad actual y, en su caso, las posibles lneas maestras de su reforma. As concebida la cuestin registral, es obvio que su relevancia, en el campo de las aguas, es mxima: huelga toda otra consideracin sobre la gestin y la proteccin del dominio pblico hidrulico si esta funcin esencial (saber quin tiene derecho al uso de las aguas, en qu cuanta, y de qu forma) no se desempea -como lamentablemente es el caso- de forma plenamente satisfactoria. Adems, es importante resaltar que, al margen de las actuales y coyunturales dificultades de aplicacin de las disposiciones transitorias de la Ley de Aguas, los derechos concesionales otorgados e inscritos al amparo de la antigua Ley de 1879, es decir, la inmensa mayora de los existentes, no pueden considerarse, con la perspectiva actual, como derechos bien definidos, pues, dado que la Ley ordenaba el uso de aguas fluyentes, no reguladas, en general slo se inscriba el caudal mximo concedido en la toma, y no su volumen anual ni su modulacin mensual. La posible vinculacin del Registro de Aguas con otros Registros Por otra parte, aunque se haya denominado Registro de Aguas, el registro contemplado en la nueva ley es realmente un registro de aprovechamientos de aguas. Los derechos que se reflejan no se refieren exclusivamente al uso del agua, sino que definen a la vez el uso y destino de los recursos sobre los que recaen. No cabe concebir aprovechamientos de agua en abstracto, pues siempre lo son por vinculacin con otro bien: tierra en el regado, industrias, instalaciones de generacin de hidroelectricidad, etc. Esto hace que el Registro de Aguas no pueda ser autnomo en s mismo, sino que est relacionado con los otros registros en que se inscriben aquellos bienes con los que el agua est vinculada. La estrecha relacin conceptual y jurdica
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entre Registro de Aguas y Registro de la Propiedad aparece as revelada con absoluta claridad, aunque en la prctica no exista relacin material alguna ni intercambio de informacin entre ambos. Parece claro que el correcto enfoque de la cuestin se basa en considerar el carcter complementario de ambos registros, analizar las posibilidades de su interrelacin y emprender las necesarias actuaciones y reformas jurdico-administrativas, en la seguridad de que nos encontramos ante una cuestin de importancia estratgica. Adems, los extraordinarios avances producidos en el campo de la informtica, las telecomunicaciones y los sistemas de informacin geogrfica y catastral permiten abordar el problema desde pticas enteramente nuevas y con recursos tecnolgicos poderosos. Es necesario (y resultar inevitable) que el mundo de las regulaciones y de la praxis administrativa incorpore a corto plazo y gradualmente estos avances tcnicos si se desea mejorar sustancialmente la eficacia de su actividad. La preocupante situacin actual del Registro de Aguas La situacin del Registro de Aguas es muy preocupante: De un total de ms de medio milln de aprovechamientos estimados en las cuencas intercomunitarias, slo estn declarados algo ms de la mitad, y de ellos slo estn inscritos algo menos de la mitad. Adems, y en relacin con los problemas de la regulacin actual, debe indicarse que el procedimiento reglamentario de tramitacin de concesiones es muy complejo, y la suma de los distintos plazos parciales establecidos, en el supuesto de un procedimiento normal, sin incidencias especiales, supera ampliamente el ao y medio. Si a esto se suma la insuficiencia de medios, carga de trabajo y un cierto desnimo ante la magnitud del problema por parte de las Confederaciones, se entiende la necesidad de arbitrar reformas en la regulacin vigente, y nuevos mecanismos ms eficaces, modernos y simplificados. La cuestin de los derechos histricos: derechos de papel y derechos efectivos Los derechos histricos no pueden asimilarse al literal contenido de los viejos ttulos o inscripciones -por otra parte inexistentes en muchos casos-, y ello no slo porque tal asimilacin sera en muchos casos irracional (y, como dice la Ley, ningn ttulo pueda amparar el despilfarro o mal uso del agua), sino porque la nueva realidad jurdica, hidrulica y socioeconmica los ha relegado, con frecuencia, a verdaderos arcasmos, inscribibles en la esfera de la historia y de la cultura del agua, pero en modo alguno en la de la moderna gestin y utilizacin de este recurso. Establecido esto, el problema que surge es el de la determinacin, en el contexto actual, del valor y alcance que puedan tener estos derechos histricos, y para resolver este problema debera acudirse a la determinacin de su ejercicio real actual, conforme a las presentes necesidades y circunstancias de los aprovechamientos. Es este valor o utilidad real actual el verdadero contenido material del derecho histrico, y su acotacin y consolidacin no puede dar lugar a ninguna reclamacin indemnizatoria, pues el fundamento de esta reclamacin, que sera una prdida patrimonial del usuario, es inexistente por el propio concepto de utilidad real, pues es precisamente el valor real actual (el verdadero patrimonio actual) lo que se determina y reconoce. As pues, identificadas la situacin actual y las verdaderas necesidades de estos aprovechamientos histricos, la consolidacin de sus necesidades actuales y la preferencia temporal en situaciones de escasez han de ser -y no otra cosa- los verdaderos contenidos materiales, inscribibles en los registros, de los derechos histricos, y stas son las determinaciones que corresponde realizar a la Administracin hidrulica en el momento presente.
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As pues, frente a los usuales argumentos que acuden a invocar, en ltima instancia, la ptina de los pergaminos y el prestigio de la historia para la perpetuacin de situaciones pasadas de acceso al agua, debe invocarse, sin reservas, la facultad de la Administracin para que, en funcin del bien comn que ha de presidir sus decisiones, promueva una revisin de forma que no perduren relaciones jurdicas enquistadas, obsoletas, contrarias al buen orden de los aprovechamientos, o incluso a la nueva asignacin o el nuevo ordenamiento jurdico que se promulga, obviamente, porque se tiene por mejor que el antiguo que se est modificando.
EL SISTEMA DE UTILIZACIN ACTUAL
La reserva de recursos por motivos ambientales: el recurso potencial Una vez identificados los recursos naturales, es decir, los recursos renovables que se generan en Espaa, tanto de origen superficial como subterrneo, conviene distinguir los recursos potenciales, es decir, la fraccin de los recursos naturales que verdaderamente constituye un potencial de oferta. La razn para esta diferenciacin se halla en la necesidad de contemplar los requerimientos ambientales como una restriccin de carcter superior, externa al propio sistema de utilizacin del agua. Se trata, por tanto, de diferenciar y reservar unos recursos con los que el sistema no puede contar para alcanzar los objetivos productivos de utilizacin del agua. Slo los recursos restantes, los que realmente constituyen un potencial, son los que deberan poder movilizarse en el sistema de utilizacin y han de ser, por tanto, los que se deben hacer intervenir en el balance entre recursos y demandas. Para determinar los recursos potenciales que pueden emplearse en el proceso de utilizacin productiva del agua se propone cautelarmente una reserva del 20% de los recursos naturales para cumplir con los requerimientos previos de carcter ambiental y para cubrir las posibles incertidumbres en la estimacin de los recursos. De este modo, de los 111.000 hm3/ao en que se evalan los recursos naturales, unos 22.000 hm3 constituiran la reserva ambiental anual, y se dispondra de un recurso potencial de unos 89.000 hm3/ao. Los sistemas de explotacin y los Planes deficitarios Para identificar los territorios estrictamente deficitarios es preciso suponer una completa dotacin de infraestructuras, el mximo grado posible de reutilizacin, la desalacin de agua de mar y las mximas transferencias admisibles actualmente. Con estas premisas, y con los actuales niveles de demanda, los dficit se localizan fundamentalmente en el Segura, cabecera del Guadiana, Vinalop-Alacant y Marina Baja en el Jcar, zona oriental de la cuenca del Sur (sistemas de Sierra Filabres-Estancias, Sierra GadorFilabres y Sierra Nevada), junto con otros sistemas de menor extensin en la margen derecha del Ebro (Huerva, Aguas Vivas, Huecha y Queiles). Ahora bien, a pesar de que todos estos sistemas son deficitarios, la magnitud de los problemas es, obviamente, muy distinta, y no es comparable el dficit de los sistemas de la margen derecha del Ebro, de mucha importancia local, con el de la cabecera del Guadiana o el del conjunto formado por los sistemas meridionales del Jcar, el Segura y los sistemas orientales del Sur, con una repercusin territorial notablemente superior. Estos sistemas padecen una escasez de tipo estructural, es decir, el recurso potencial, incluyendo desalacin y transferencias, es sistemticamente inferior al nivel de consumo que se pretende alcanzar. Pero existe, adems, un conjunto de sistemas que, aun presentando supervit, corren el riesgo de sufrir una escasez de carcter coyuntural, debido a que sus niveles de consumo se hallan relativamente prximos al recurso potencial. En tales condiciones, secuencias hidrolgicas adversas podran dar lugar a problemas de suministro por insuficiencia de recursos. Estas situaciones de escasez coyuntural se presentan en Hoya de Guadix, Jan y sistema de regulacin general del Guadalquivir, Sierra Tejeda-Almijara en el
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Sur, la prctica totalidad del Jcar, si se excepta la Marina Alta y los sistemas con escasez estructural ya citados, Alhama, Jaln, Martn, Guadalope y Matarraa en la margen derecha del Ebro, sistemas Centro y Sur de Catalua y en las islas de Ibiza, Tenerife y Gran Canaria. Por tanto, una parte importante de los sistemas de explotacin de la mitad suroriental de la pennsula, junto con algunos sistemas de la margen derecha del Ebro, parte de Catalua y algunas islas, estaran sometidos, aun en el hipottico caso de mximo aprovechamiento de los recursos potenciales, incluyendo desalacin y transferencias, y mximo grado de reutilizacin, a una escasez de recursos de carcter estructural o coyuntural. Debe sealarse, no obstante, la diferente gravedad de las situaciones de escasez coyuntural y estructural. En las primeras, los problemas de insuficiencia de recursos tienen un carcter temporal, y estn generalmente asociados a rachas hidrolgicas adversas, de tal modo que en condiciones de normalidad hidrolgica no se presentaran problemas graves. De hecho, debe recordarse que estos sistemas, aun estando sometidos coyunturalmente a un riesgo de escasez, presentan, en trminos medios, un supervit de mayor o menor cuanta. En las situaciones de escasez estructural, por el contrario, los sistemas son permanentemente incapaces de atender sus consumos, y la insuficiencia de recursos, incluso en el supuesto de aprovechamiento exhaustivo, constituye un problema crnico. En estas circunstancias, y si se pretende alcanzar la razonable satisfaccin de las demandas actuales, la solucin para corregir tales descompensaciones slo puede proceder de una reduccin del nivel de consumo mediante las adecuadas medidas de gestin de la demanda, o del incremento de la aportacin de recursos externos, procedentes del mar mediante desalacin, o de otros sistemas no sometidos a dicho riesgo y con bajo nivel de utilizacin de su potencial de recursos. El nico Plan incapaz de atender sus propios niveles de consumo, en el supuesto de mximo aprovechamiento del recurso potencial (incluyendo transferencias y desalacin) y mximo grado de reutilizacin, es el Segura. En el resto de los Planes, aunque pueden presentarse problemas de escasez en alguno de sus sistemas, se podran, en tal supuesto, resolver dichos problemas con los recursos potenciales generados en su mbito territorial. Ello no quiere decir que la solucin a las descompensaciones existentes deba siempre buscarse en el propio mbito de cada Plan, puesto que pueden existir soluciones ms adecuadas basadas en el empleo de recursos procedentes de sistemas de otros mbitos, que se hallen ms prximos o en los que el nivel de utilizacin de su potencial sea menor. En la actual situacin puede destacarse la escasez estructural en el mbito del Plan del Segura y un riesgo de escasez coyuntural en los del Jcar y el Sur, cuyos niveles de consumo agregados se hallan relativamente prximos al valor de los recursos potenciales. En el resto de los Planes no existen problemas de escasez de carcter global, aunque, como ya se ha comentado, se presenten problemas localizados en determinados sistemas de explotacin. Los sistemas de explotacin y los Planes con recursos suficientes Los sistemas que arrojan un saldo positivo en el balance, es decir, los sistemas con sobrados recursos para atender sus demandas actuales, incluyendo las transferencias realizadas a otros sistemas, componen una abrumadora mayora. Cabe destacar la clara asimetra entre la margen izquierda y derecha del Ebro (la primera con abundantes recursos y la segunda con sistemas deficitarios) y el carcter bsicamente excedentario de la mayor parte de los sistemas del Norte I y los sistemas occidentales del Norte II (Navia y Naln), junto con el sistema EslaValderaduey en el Duero y el macrosistema de la cabecera del Tajo. Debe puntualizarse, no obstante, que del hecho de que un sistema resulte excedentario con este planteamiento no debe deducirse que en l no se planteen problemas de suministro. Estos problemas pueden existir, pero no sern debidos a insuficiencia de recursos, puesto que globalmente son superiores, en el territorio del sistema, a las necesidades consuntivas. Podran
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deberse, sin embargo, a un dficit de infraestructuras de almacenamiento o transporte o a limitaciones por la calidad del agua.
LA EXPERIENCIA DE TRASVASES
La necesidad conceptual de los trasvases No hay derivacin ni aprovechamiento de cierta entidad que no constituya, en sentido geogrfico, un trasvase intercuencas. As, por ejemplo, los abastecimientos urbanos de Madrid, Barcelona, Valencia o Bilbao se nutren de trasvases intercuencas, y son numerosas las zonas de riego que reciben aguas no estrictamente procedentes de la subcuenca donde se asientan. La discusin sobre trasvases intercuencas ha de tener esto siempre presente, y no olvidar que se trata, ms que de una aceptacin o rechazo conceptual sobre los trasvases, que es improcedente dada su absoluta necesidad terica, de una discusin sobre el alcance de las escalas a las que pueden realizarse estas transferencias y sus condiciones de viabilidad a estas escalas. Otro hecho que conviene retener es que, en contra de lo que pudiera pensarse, la historia de los trasvases intercuencas en Espaa es muy antigua, y existen interesantsimos antecedentes al menos desde el siglo XVI. Actualmente, la transferencia ms importante se lleva a cabo mediante el Acueducto TajoSegura, que permite trasvasar aguas de la cuenca alta del Tajo a las cuencas del Guadiana, Sur, Segura y Jcar. Tambin existen otras transferencias desde el Ebro a los mbitos de los Planes Norte II, Norte III y Cuencas Internas de Catalua
LA ECONOMA DEL AGUA
Los problemas del actual rgimen econmico-financiero La eficacia recaudatoria de las exacciones es muy baja, lo que cabe ser atribuido no slo al propio diseo conceptual del rgimen econmico-financiero, sino tambin a la baja efectividad del sistema de cobro de las exacciones (la recaudacin se sita en torno al 50% de la facturacin y, en muchos casos, con considerables retrasos). Esta circunstancia impide, en primer lugar, la recuperacin de los recursos financieros necesarios para una adecuada vigilancia, control, administracin, mantenimiento de las infraestructuras hidrulicas y proteccin del dominio pblico hidrulico. En segundo lugar, muestra la escasa internalizacin de los costes generados en el proceso por parte de los usuarios. La relevancia de este hecho no radica nicamente en el plano de la generacin de ingresos, sino, especialmente, en el de sus efectos econmicos sobre la demanda. En efecto, ninguna de las exacciones contempladas permite una gestin eficaz de la demanda, es decir, no induce a los usuarios a un comportamiento racional desde el punto de vista de la economa de unos recursos hdricos escasos. La complejidad (y a menudo casi imposibilidad tcnica) del clculo preciso de las cuantas de las exacciones, en la forma en que estn planteadas, dificulta enormemente su aplicacin. El canon de vertido, a pesar de estar basado en el principio de quien contamina paga, no est mostrndose eficaz en la prctica para asegurar la adecuada calidad del agua de los ros. No consigue por tanto los efectos deseados. Otro aspecto destacable, en el caso concreto del regado, es que la unidad de cobro para la tarifa de utilizacin del agua suele ser la superficie cultivable, en lugar del volumen de agua
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utilizado. Ello hace que, para el regante, el coste del agua sea un coste casi fijo que no puede disminuir aunque restrinja sus consumos.
LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL AGUA
Los problemas de la Administracin Hidrulica Los problemas de la Administracin pblica hidrulica, de su adecuacin a los retos y transformaciones del presente y de la eficacia y calidad de su gestin, son los principales desafos -ms all de la tpica irregularidad espacio-temporal o la degradacin de la calidad- a los que nuestro pas se enfrenta a corto y medio plazo en materia de aguas. Heredera y depositaria de una brillante tradicin de servicio pblico, eficaz instrumento de importantsimas realizaciones en el ltimo siglo y decidida impulsora de grandes transformaciones socioeconmicas del pasado reciente, la crisis del modelo tradicional de poltica hidrulica, y la dificultad para adaptarse eficientemente a las nuevas coyunturas del presente, han situado a la Administracin hidrulica en una situacin de crisis que requiere de urgente atencin, diagnstico y reorganizacin. Por supuesto que esta afirmacin ha de acotarse en su justa medida y no debe inducir un alarmismo infundado: lamentablemente esta crisis no es una extraa y singular anomala en el contexto de la Administracin Pblica espaola, pudiendo afirmarse sin duda alguna que el nivel de eficacia en la gestin de la Administracin hidrulica es absolutamente equiparable cuando no francamente superior- al de muchas otras unidades sectoriales similares. Pero ello no es suficiente. Ni la urgencia y gravedad de los problemas planteados, ni los mandatos legislativos, ni las exigencias sociales, ni la fidelidad a la memoria y los esfuerzos tenaces y rigurosos del pasado permiten contemplar esta situacin con resignacin o con indiferencia. As, es evidente que la Administracin hidrulica no ha sido capaz de reconvertirse en sus estructuras, objetivos y capacidades, al ritmo que exiga la nueva legislacin de aguas y, ambas, a las demandas sociales. Esta situacin plantea un serio problema de cara al futuro, por cuanto las nuevas polticas del agua exigen, para su desarrollo y ejecucin, un instrumento gil con capacidades y aptitudes de las que en gran medida no se ha dotado a nuestra actual Administracin del agua. Los cambios legislativos de los aos ochenta exigen de esta Administracin una capacidad de gestin en materia de aguas subterrneas, medio ambiente, planificacin y economa del agua, y estricta gestin del recurso en trminos jurdicos y de explotacin, que la separan, en parte, de su mbito tradicional de actuacin, y para las que no se han dotado en absoluto los medios econmicos ni personales necesarios. El reto medioambiental Una cuestin que, con vistas al futuro de un replanteamiento de la organizacin de la Administracin hidrulica, merece la pena resaltar, es la de cmo la consideracin medioambiental del agua que dimana de la poltica de la Unin Europea, la incardinacin de la gestin de las aguas continentales en el Ministerio de Medio Ambiente y la propia demanda social, estn colocando a los funcionarios de la Administracin hidrulica ante unas responsabilidades -incluso penales ante el delito ecolgico-, que no se corresponden con los medios ni con las estructuras que se han habilitado para hacer frente a estas nuevas responsabilidades.
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El perfeccionamiento de la normativa sobre Comunidades de Regantes En lo que se refiere a las Comunidades de Regantes, agentes fundamentales en la correcta administracin del agua, existe un vaco legal en cuanto a su rgimen tcnico y econmico, lo cual resulta paradjico, habida cuenta de la trascendencia que tiene su papel de gestoras de buena parte de los recursos hdricos. Por el contrario, y dada la analoga existente, se constata que el rgimen econmico de las Cooperativas de Consumidores y Usuarios est perfectamente regulado en la Ley General de Cooperativas. Una conclusin clara es, por tanto, la necesidad de profundizar en la normativa vigente para las Comunidades de Regantes, de forma que puedan en el futuro desempear un papel de gestores modernos, cumpliendo la funcin social que les confiere su carcter de Corporaciones de Derecho Pblico. En este sentido todo el apoyo tcnico, financiero, de informacin, y formativo de la Administracin estara justificado, ya que las mejoras que se consiguieran en la gestin del agua por las Comunidades de Regantes repercutiran en un beneficio para toda la sociedad.
LA PROTECCIN Y RECUPERACIN DEL DOMINIO PBLICO HIDRULICO
Los problemas de deslinde En muchos casos es necesario proceder a deslindar el dominio pblico hidrulico como primera medida de proteccin del mismo, aunque esta actuacin parezca ms relacionada con medidas administrativas que medioambientales. La extraordinaria longitud de los cauces fluviales hace inviable, sin embargo, la extensin de esta prctica a la totalidad de la red, por lo que es preciso priorizar las actuaciones en aquellas zonas donde el riesgo de usurpacin, degradacin u ocupacin abusiva del dominio pblico hidrulico es mayor. Los trabajos realizados en el marco del proyecto LINDE, cuyo objeto es la delimitacin del dominio pblico hidrulico en zonas sometidas a presin, son un interesante paso en esa direccin. Particular atencin debe prestarse a los tramos de ros situados aguas abajo de los embalses que, como consecuencia del efecto regulador y laminador de stos, se ven sometidos con frecuencia a un proceso de invasin. La restauracin de riberas y mrgenes La gestin tradicional del agua ha producido a lo largo de la historia un deterioro de los elementos del medio natural que conforman el dominio pblico hidrulico y su entorno, con el efecto frecuente de empobrecimiento de la biodiversidad de sus ecosistemas. As, ha sido una prctica comn el encauzamiento de ros, la corta de meandros, el aumento de la seccin mediante limpieza y dragado de cauces, la remocin de la vegetacin de riberas, la creacin de motas artificiales, la extraccin de ridos, etc. Aunque con frecuencia estas actuaciones eran las nicas posibles para resolver situaciones crticas de riesgo de poblaciones, en otras ocasiones, su utilidad o beneficios reales eran muy dudosos, y podran haberse solucionado los mismos problemas con alternativas ms satisfactorias. En el marco de la proteccin y recuperacin del entorno fluvial, los conceptos de cauces, riberas y mrgenes, sin olvidar sus definiciones legales, pueden y deben ser tratados desde un punto de vista funcional, de tal manera que a los cauces se les considere como el soporte fsico por el que discurre el agua de la que dependen los ecosistemas acuticos, a las riberas como el espacio fsico donde se asientan las plantas que viven sumergidas o junto a las aguas, y a las mrgenes como los terrenos donde crecen las plantas dependientes de suelos hmedos (en trminos geomorfolgicos, llanuras de inundacin). En definitiva, que se perciban estas realidades con un enfoque ecosistmico e integrador.
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El estado en el que se encuentran las formaciones vegetales que se asientan en los terrenos que forman las riberas y mrgenes constituye un buen indicador de su estado de conservacin y grado de naturalidad. Cuando sea necesaria su recuperacin se debera abordar utilizando plantas locales, ya que stas se hallan adaptadas a los factores ecolgicos del lugar (clima, suelo, rgimen hdrico, etc.), as como a la actividad biolgica de otras plantas y animales presentes en el rea, y no introducen una agresin nueva para estos organismos. As, es imprescindible, en primera instancia, partir de un conocimiento real del estado de las comunidades biolgicas de los ros y su entorno fluvial. Lamentablemente, no existen a escala nacional inventarios sistemticos de las especies existentes. La actuacin ms urgente sera, en principio, la estricta salvaguardia de los tramos mejor conservados y de los que tengan mayor inters ecolgico, cientfico o pedaggico, preservndolos tanto de agresiones directas en su entorno inmediato como de la degradacin de sus cuencas vertientes. Aunque cada problema concreto de restauracin fluvial requerir soluciones especficas que slo podrn formularse despus del anlisis de la situacin, pueden apuntarse, no obstante, algunas directrices de carcter general, como la estabilidad estructural de los cauces, la preservacin de sus condiciones en funcin de la diversidad de biotopos dentro de la unidad ecolgica que constituyen el cauce, las riberas y la llanura de inundacin, un conocimiento ms profundo de los procesos ecolgicos, hidrulicos y morfolgicos, etc. La necesidad de proteger los humedales En Espaa no existe una definicin de ndole cientfica y tcnica de humedal unnimemente aceptada por los cientficos y profesionales de los diversos campos relacionados con la ecologa y la gestin de estos ecosistemas. Sin embargo, y a diferencia de otros pases de la UE, existe una definicin legal, pues la Ley de Aguas y el Reglamento del Dominio Pblico Hidrulico establecen una definicin de humedal o zona hmeda segn la cual tienen esta consideracin las zonas pantanosas o encharcadizas, incluso las creadas artificialmente. En particular, deben considerarse incluidas en este concepto las marismas, turberas o aguas rasas y sus mrgenes y tierras limtrofes. El patrimonio espaol de humedales es enormemente variado y singular en cuanto a los tipos ecolgicos que presenta, con ejemplos llamativos de humedales temporales, permanentes, de aguas dulces, salobres, etc. Esta gran variabilidad se encuentra mal representada en la actual red de humedales declarados Espacios Naturales Protegidos. Aunque en los ltimos 17 aos se ha pasado de 7 humedales protegidos a ms de 150, stos representan una pequea fraccin de los ms de 1.500 humedales que se estima existen en Espaa. Se calcula que la superficie de humedales actual es de unas 114.100 ha, lo que representa, segn diversas estimaciones, del orden del 30 o 40% de la superficie existente hace 50 aos. Para asegurar la conservacin futura de los humedales se hace prioritaria la elaboracin del Plan Estratgico Nacional para la Conservacin de Humedales, en el marco de la Estrategia Nacional de la Diversidad Biolgica, como instrumento de integracin de las polticas sectoriales relacionadas con la conservacin de humedales. Asimismo, es necesario terminar el Inventario Nacional de Humedales, abordando el problema de su delimitacin, incluyendo toda la diversidad existente en Espaa y estableciendo indicadores para el seguimiento y evaluacin de su estado de conservacin.
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LAS INFRAESTRUCTURAS HIDRULICAS
El crecimiento de la capacidad de almacenamiento El nmero de presas actualmente en servicio en Espaa supera el millar, con una capacidad de almacenamiento total prxima a los 54.000 hm3. Hasta 1955 se sostuvo un ritmo de crecimiento de unas 4 presas anuales, pasando de las cerca de 60 presas existentes a comienzos de siglo hasta unas 270 en 1950. A partir de este ao, y hasta hoy, el ritmo se acelera considerablemente, llegando a ejecutarse en media unas 20 presas anuales hasta alcanzar el parque existente actualmente. La capacidad de embalse evoluciona de manera similar, aunque con ligeras diferencias. La desigual participacin territorial de la iniciativa pblica y privada en la ejecucin de presas Destaca el claro predominio de los embalses gestionados por concesionarios en la Cornisa Cantbrica, Duero y Tajo, especialmente estos dos ltimos. En el Ebro es tambin ligeramente superior la capacidad de stos, mientras que en el Jcar y las Cuencas Internas de Catalua es algo superior la capacidad de los explotados por el Estado. Sin embargo, la situacin en las cuencas ms meridionales, Guadiana, Guadalquivir, Sur y Segura, es totalmente distinta. En estos casos, la prctica totalidad de la capacidad corresponde a embalses estatales, existiendo muy poca capacidad de almacenamiento en embalses de concesionarios. Podra decirse, de forma muy simplificada, que en la zona noroccidental, abundante en recursos hdricos, ha predominado la ejecucin de embalses de concesionarios, fundamentalmente hidroelctricos, mientras que en la zona ms meridional, de recursos ms escasos, el predominio ha correspondido a los embalses de propiedad estatal, fundamentalmente para riegos y defensas. A ello debe aadirse un desigual ritmo de ejecucin, que fue muy similar hasta 1970. A partir de este ao, sin embargo, se producen comportamientos claramente diferentes en las dos categoras. Mientras que la capacidad de los embalses estatales contina creciendo -y de forma especialmente rpida a finales de los ochenta- hasta alcanzar unos 33.000 hm3, la capacidad de los embalses particulares se estabiliza en torno a unos 21.000 hm3, mantenindose este estancamiento hasta la actualidad. La magnitud de la red de transporte de agua Tan solo en las cuencas intercomunitarias, en 1990 se censaban ms de 5.000 km de grandes conducciones (superiores a 500 l/s) para el transporte y distribucin de agua para abastecimiento de poblaciones y ms de 10.000 km de conducciones principales de riego en explotacin. Como referencia orientativa puede sealarse que la longitud de las carreteras estatales es de unos 23.000 km y que la red de autopistas y autovas tiene una longitud prxima a 8.000 km. La necesidad de conservacin, mantenimiento y modernizacin de las infraestructuras hidrulicas El valor actual del patrimonio hidrulico del Estado se estima en unos 4,7 billones de pesetas, de los que corresponden 2 billones a presas, otros 2 billones a conducciones y los 700.000 millones restantes a obras de defensa. Estas cifras proporcionan una idea del esfuerzo presupuestario que debe requerir la correcta conservacin y mantenimiento de este importante patrimonio hidrulico.
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Uno de los principales problemas que presenta la modernizacin de infraestructuras es su repercusin econmica entre los distintos agentes implicados. La legislacin hidrulica dedica escasa atencin a la modernizacin de infraestructuras, por lo que las previsiones relativas a su financiacin son mnimas. Los problemas de la seguridad de presas La situacin actual de la seguridad de presas se caracteriza por una cierta heterogeneidad normativa, al aplicarse simultneamente el Reglamento tcnico sobre seguridad de presas y embalses y la Instruccin para el proyecto, construccin y explotacin de grandes presas. A ello debe aadirse el bajo rango normativo del Reglamento, pues se trata de una Orden Ministerial. Ambas cuestiones podran resolverse mediante la promulgacin de una Ley de seguridad de presas. Es importante resaltar la necesidad de contar con los medios y los presupuestos necesarios para el control de la seguridad de estas infraestructuras, sin los cuales no ser posible atender las exigencias del Reglamento en los plazos previstos. La singularidad del rgimen jurdico de las obras hidrulicas Los cambios operados en la organizacin de las Administraciones Pblicas a partir de la Constitucin, la parcial derogacin de la vieja Ley de Obras Pblicas y la escasa regulacin de la obra hidrulica en la Ley de Aguas, aconsejan hacer una regulacin especfica de este tipo de obra pblica en la propia Ley de Aguas para disponer de una normativa homognea y especfica que evite situaciones de posible inseguridad jurdica. El mecanismo de la Declaracin de Inters General es utilizado con frecuencia, con escaso rigor y sin criterios homogneos, para atribuir al Estado la responsabilidad de soportar el coste financiero de obras que, conforme al ordenamiento vigente, seran competencia de las Entidades Locales, las Comunidades Autnomas o las Comunidades de Regantes. Una aclaracin legislativa en esta materia se estima procedente.
LAS SEQUAS
La naturaleza hidrolgica y ambiental del problema de las sequas La sequa constituye un fenmeno hidrolgico extremo para cuya definicin no existe un acuerdo generalizado entre los diversos especialistas. Suele caracterizarse en trminos de precipitacin o de aportacin fluvial en determinados periodos de tiempo, o en funcin de las reservas almacenadas en embalses y las demandas asociadas a las mismas, con las evidentes limitaciones de todas estas interpretaciones. A pesar de los problemas de sequa que se sufren en Espaa, su estudio no ha sido abordado con la profundidad necesaria y, por ejemplo, no se dispone de una caracterizacin suficientemente precisa de las principales sequas histricas acaecidas. La elevada capacidad de embalse existente en Espaa permite superar secuencias secas inferiores al ao sin que se produzcan problemas hdricos, por lo que habitualmente se entiende como una situacin de sequa la debida a una persistencia de valores bajos de precipitacin de varios aos consecutivos. En otros pases de nuestro entorno, donde la climatologa es ms regular e incluso donde los recursos son ms abundantes, pero que sin embargo tienen una escasa capacidad de regulacin, una sequa puede producirse con una secuencia de meses de precipitaciones anmalamente bajas. Este contraste ilustra sobre la dificultad existente para definir el concepto de sequa. Las escasas lluvias que tuvieron lugar a principios de los noventa en Espaa produjeron reducciones muy significativas en las escorrentas, superiores al 60% en las cuencas del Tajo,
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Guadiana, Guadalquivir, Sur y Canarias, y un descenso espectacular en las reservas almacenadas en los embalses. Esto afect adversamente a los ecosistemas acuticos y al paisaje en muchas de las regiones espaolas (ros secos, impacto en los ecosistemas, deterioro de la calidad de las aguas, etc.), convirtindose no slo en un problema de escasez de recursos, sino en un problema ambiental de primera magnitud. Necesidad de establecer planes de emergencia e indicadores de alerta En la mayora de los casos, durante la ltima sequa no se llevaron a cabo planes especficamente diseados para este tipo de situaciones de emergencia, sino que las distintas actuaciones se fueron ideando y ejecutando -por cada una de las Confederaciones- a medida que la sequa se prolongaba y sus efectos se manifestaban ms severamente. Las actuaciones ms comunes, adems de la imposicin anticipada de restricciones y los procedimientos especiales de intercambio entre usuarios, consistieron en la realizacin de obras de conexin entre cuencas, la localizacin y explotacin de nuevos recursos subterrneos y el aprovechamiento de recursos no convencionales. La experiencia de esta sequa tambin indica que, en general, fue detectada demasiado tarde, lo que llev a la adopcin de medidas de emergencia que slo solucionaron problemas muy concretos. A la luz de esta experiencia, se considera absolutamente recomendable el establecimiento de un sistema eficaz de deteccin de situaciones de sequa que permita activar, con suficiente antelacin, los planes de explotacin prefijados para estas situaciones de emergencia. Esta identificacin anticipada de las sequas lleva consigo la necesidad de desarrollar indicadores de alerta basados en la informacin habitualmente disponible (precipitacin de los ltimos periodos, reservas almacenadas en los embalses, niveles piezomtricos en los acuferos, etc.) de forma que pudieran ser peridicamente calculados con el fin de sealar el posible comienzo de una sequa o identificar su fase de desarrollo.
LAS AVENIDAS E INUNDACIONES
La naturaleza territorial de las avenidas e inundaciones A pesar de que la pluviometra en Espaa no es abundante, en ocasiones se presentan precipitaciones que en pocas horas alcanzan valores superiores al promedio anual, tal y como sucede en algunas zonas del litoral mediterrneo. En consecuencia, la gran desproporcin entre los caudales ordinarios y extraordinarios de un ro hace que el problema de las inundaciones revista en Espaa una especial gravedad. Aunque las crecidas son, en su origen, un problema hidrolgico, en su desarrollo sobre zonas de actividad humana se convierten en un problema territorial, con amplias repercusiones socioeconmicas. Los terrenos aluviales contiguos a los ros son llanos y frtiles y la actividad humana ha tendido a localizarse tradicionalmente en ellos. As, los daos materiales ocasionados por las crecidas podran interpretarse como el coste por la ocupacin de unos terrenos cuya extensin superficial es muy reducida, pero cuyo valor territorial es muy importante, pues, con frecuencia, el corredor fluvial articula la ubicacin de las ciudades, la infraestructura de regados, las vas de comunicacin, etc. En las zonas inundables la intervencin humana ha supuesto la modificacin artificial de la respuesta del llano de inundacin por las construcciones, cultivos (que cambian la rugosidad natural), obstrucciones de las vas de comunicacin y otros obstculos que son capaces incluso
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de desviar la inundacin hacia lugares que, de no mediar esta intervencin humana, no la hubieran sufrido. Los criterios de actuacin Las actuaciones de defensa contra inundaciones deberan regirse por una serie de criterios bsicos que aseguren su eficacia en la reduccin de daos. Entre estos criterios cabe destacar la coordinacin entre las diferentes administraciones e instituciones implicadas; la descentralizacin; la separacin de daos materiales y humanos, desarrollando programas orientados a objetivos diferenciados; el realismo, admitiendo que la proteccin completa no existe; el respeto al medio ambiente; la prevencin, evitando la ocupacin urbana de zonas inundables, y, finalmente, la transparencia, explicando con claridad los riesgos asumidos y los objetivos de las medidas adoptadas. La organizacin de las actuaciones de defensa se puede llevar a cabo de forma sectorial, mediante programas de reforestacin; implantacin de sistemas de previsin y alerta, como los Sistemas Automticos de Informacin Hidrolgica (SAIH); actuaciones de carcter estructural, como embalses de laminacin, encauzamientos o diques longitudinales; medidas no estructurales de ordenacin del territorio; actuaciones sobre la red de transporte, con el doble objetivo de salvar vidas humanas y reducir los daos por interrupcin del servicio, y programas de seguros orientados a la proteccin de bienes agrcolas. Los niveles de proteccin adecuados El nivel de proteccin a conseguir en cada zona requiere un equilibrio entre el coste de las actuaciones y el valor de los bienes protegidos. En zonas agrcolas, por ejemplo, solo estara justificado un alto nivel de proteccin en el caso de reas inundables de gran extensin y cultivos de alto valor, de modo que los daos probables evitados fueran mayores que el coste de las obras ms la posible afeccin al ecosistema fluvial. La forma de obtener los niveles de proteccin ms adecuados consiste en la combinacin de medidas estructurales y no estructurales. As, por ejemplo, las zonas urbanas sometidas a riesgo de inundacin podran protegerse de las crecidas ordinarias con medidas estructurales, confiando a las medidas no estructurales la proteccin suplementaria frente a las crecidas extraordinarias. Las medidas estructurales y no estructurales En Espaa, al igual que en muchos otros pases, se han venido empleando, de forma tradicional, las medidas estructurales, consistentes en la realizacin de obras de infraestructura, fundamentalmente embalses de laminacin y encauzamientos. De hecho, una proporcin muy importante de las inversiones previstas en los Planes de cuenca se destina a este tipo de actuaciones. En los ltimos aos, sin embargo, han comenzado a emplearse las medidas denominadas no estructurales. stas, a diferencia de las estructurales, no actan sobre la avenida en s, alterando sus caractersticas hidrolgicas o hidrulicas, sino que modifican la susceptibilidad de la zona inundable frente a los daos por inundacin. Este tipo de medidas, por tanto, no evitan los riesgos de inundacin, pero pueden conseguir mitigar sus efectos. Entre las medidas no estructurales ms empleadas pueden destacarse los sistemas de previsin y alerta (SAIH), ya implantados en una parte importante del territorio espaol, o la ordenacin de zonas inundables. Esta ltima an se halla escasamente desarrollada, como demuestran las escasas referencias que a ella se hacen en los Planes de cuenca. Para su aplicacin se precisa la elaboracin de mapas de riesgo, que solo se han elaborado de forma sistemtica en la Comunidad Valenciana y el Pas Vasco, aunque sin haberles dado todava la difusin necesaria para que sean efectivos.
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Es preciso incorporar sistemticamente el concepto de inundabilidad en los instrumentos de planeamiento urbanstico. Para ello, los Planes Generales de Ordenacin Urbana deberan incluir obligatoriamente la delimitacin del dominio pblico en las zonas urbanas y, donde existan mapas de riesgo, la delimitacin de los tipos de riesgo identificados. Esta cartografa debera elaborarse por las Administraciones locales, con la colaboracin tcnica y econmica de las Administraciones autonmica y central, y estar a disposicin de los Organismos competentes en materia de ordenacin del territorio y planificacin urbanstica. Finalmente, los seguros constituyen un instrumento idneo de proteccin cuando el coste de la defensa supera el valor del rea protegida, y deberan ser la base de la proteccin en zonas no urbanas, en particular frente a los daos en agricultura y ganadera.
EL CONTEXTO INTERNACIONAL
El principio del buen estado de las aguas de la propuesta de Directiva Marco A mediados de los aos setenta, se produjo una ola legislativa de la que nacieron cinco Directivas de aguas en las que se reflejaban los objetivos de calidad en funcin de los usos finales a los que se destinaba. Tal es el caso de la calidad de aguas de bao, aguas prepotables, desarrollo de vida pisccola, cra de moluscos y consumo humano. Ms tarde, se aprobaron tambin dos Directivas en las que, por primera vez, se habla del control de las emisiones contaminantes al medio hdrico: la referente a la contaminacin causada por las sustancias txicas y peligrosas y la que trata sobre la proteccin de aguas subterrneas. A principios de los noventa surgieron otras Directivas como la relativa al tratamiento de las aguas residuales urbanas y la Directiva referente a la proteccin de las aguas contra la contaminacin producida por nitratos, aplicable a las aguas superficiales y subterrneas. Recientemente la Unin Europea ha elaborado una propuesta de Directiva Marco de Aguas que tiene, por un lado, un carcter integrador, pues engloba bajo una sola entidad jurdica toda la normativa de agua que se encontraba dispersa y, por otro, un marcado espritu innovador, pues propone la derogacin de directivas obsoletas y su sustitucin por otras. La aprobacin poltica de esta propuesta el 17 de Junio de 1998, en el Consejo de Ministros de Medio Ambiente, y con el consenso de todos los Estados Miembros, supone un hito en la poltica de aguas de la Unin, aunque todava quedan trmites importantes para la aprobacin definitiva de esta Directiva. Uno de los principales objetivos que persigue la Directiva es que los Estados Miembros alcancen lo que denomina el buen estado de las aguas, lo que implica no slo un buen estado fsico-qumico de las aguas, sino tambin ecolgico. La propuesta abarca tambin las aguas costeras y el mar territorial y establece el concepto de cuenca hidrogrfica, pioneramente introducido en Espaa a comienzos de siglo, como elemento unitario bsico de gestin, de manera que se establezca una sola autoridad por cuenca y se promueva la cooperacin administrativa entre los pases que las integran. Por otra parte, la Directiva propone una serie de medidas relativas a la recogida de datos, intercambio de informacin, elaboracin de informes peridicos a la Comisin en los que se ponga de manifiesto el cumplimiento de la Directiva, etc. Merece la pena resaltar un aspecto importante para Espaa, incorporado durante la negociacin de la Directiva: que la Comisin reconociera como estados carenciales las sequas y las inundaciones, causas que dificultan el cumplimiento de los objetivos que en la Directiva se propone para pases como Espaa, en los que a diferencia de otros pases europeos y debido a sus caractersticas orogrficas, geogrficas y pluviomtricas, los ros tienen un rgimen hidrolgico muy singular.
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Las consecuencias de la propuesta de Directiva Marco Algunas de las principales consecuencias que esta Directiva tendr para la actual poltica hidrulica espaola son, entre otras, la mejora de la coordinacin entre la Administracin Central y las Autonmicas en tareas como la regularizacin de los vertidos indirectos, en principios como la reparacin del dao en origen, o el criterio del que contamina paga; la incorporacin de una red de control de parmetros biolgicos, hasta ahora casi inexistente, para evaluar el estado ecolgico de las aguas; la internalizacin de los costes del agua estimados en base a los anlisis econmicos que se realicen individualmente por cuencas hidrogrficas; el esfuerzo de coordinacin con Portugal en la planificacin de los ros fronterizos, poniendo especial atencin en los aspectos cualitativos y cuantitativos, y la necesidad de potenciar los Organismos de cuenca dotndoles de medios e infraestructura suficiente para abordar las tareas necesarias para llevar a buen fin los objetivos de la Directiva. La cooperacin con Portugal. Situacin actual y perspectivas de futuro Espaa comparte con Portugal las cuencas fluviales de los ros Mio/Minho, Limia/Lima, Duero/Douro, Tajo/Tejo y Guadiana, que representan el 41% de la superficie total de Espaa y el 62% de la de Portugal. La magnitud de estos porcentajes muestra con claridad la importancia territorial, para ambos pases, de estas cuencas compartidas. En general, el territorio espaol de las cuencas compartidas se encuentra aguas arriba del portugus, existiendo tramos en los que el cauce acta de frontera entre ambos pases. En el caso del Mio, la frontera coincide con su tramo final, sin que el curso del ro principal se interne en Portugal. El caso del ro Guadiana es singular pues, tras un primer tramo fronterizo, se interna en Portugal, y vuelve a servir de frontera en su curso inferior y desembocadura. Los recursos naturales medios de las cinco cuencas compartidas son del orden de 60.000 hm3/ao, de los cuales aproximadamente dos tercios se generan en Espaa y un tercio en Portugal. En todas las cuencas se han ejecutado importantes obras de regulacin en territorio espaol, que han permitido reducir la irregularidad estacional e interanual aguas abajo, sobre todo en las cuencas meridionales. En la dcada de los sesenta se suscribieron los dos acuerdos internacionales bsicos que regulan las relaciones hispano-portuguesas en materia de aguas. As, en el ao 1964 se alcanz un Convenio de gran trascendencia por el que se procedi al reparto del potencial hidroelctrico del tramo internacional del ro Duero y de alguno de sus afluentes. Un segundo Convenio, suscrito en 1968, procedi a asignar los tramos internacionales del Mio, Limia, Tajo, Guadiana -tramo superior en la provincia de Badajoz- y sus afluentes. En la cumbre hispano-portuguesa de 1993, se decidi la creacin de un grupo de trabajo para la elaboracin de un nuevo Convenio que englobara todos los aspectos de colaboracin entre ambos pases en materia de recursos hdricos. Finalmente los trabajos culminaron con xito, firmndose en la pasada Cumbre hispano-portuguesa celebrada en Albufeira (Portugal) los das 29 y 30 de noviembre de 1998 el Convenio de cooperacin para la proteccin y el aprovechamiento sostenible de las aguas de las cuencas hidrogrficas hispano-portuguesas. Este nuevo Convenio entrar en vigor una vez sea refrendado por las Cortes tras su remisin a stas por el Consejo de Ministros. LOS FUNDAMENTOS PARA UNA NUEVA POLTICA DEL AGUA
SUPERACIN DEL CONCEPTO DE POLTICA HIDRULICA. POLTICA DEL AGUA. El planteamiento tradicional de lo que se ha dado en llamar poltica hidrulica se ha quedado corto para recoger las necesidades y las inquietudes de nuestra sociedad y dar las adecuadas respuestas a sus problemas en relacin con el agua. La bsqueda del equilibrio entre el
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crecimiento econmico y los lmites y capacidades del entorno natural, de manera que se garantice su conservacin en el medio y largo plazo, obliga a dar un giro en los objetivos de esta poltica. En efecto, la idea subyacente de lo que se ha entendido por poltica hidrulica supona una simplificacin del trmino, por cuanto tradicionalmente se ha centrado en un objetivo preponderante y casi exclusivo (mxima extensificacin del regado), para cuyo servicio se pona casi un nico instrumento (ejecucin de infraestructuras hidrulicas) y donde los aspectos de gestin jugaban un papel muy poco relevante. Sin duda, este trmino obedecer en el futuro ms bien al concepto de poltica del agua, multidisciplinar e integrador, y entendiendo por tal poltica, el conjunto de acciones de las administraciones pblicas, a distintos niveles y en diversos mbitos, que afectan al desarrollo, asignacin, preservacin y gestin de los recursos hdricos. Por tanto, se ver reforzado el carcter institucional de muchos de los elementos que la componen, puesto que se requerir una perspectiva ms global a la hora de ser formulada y una mayor atencin por parte de las Administraciones Pblicas. El carcter instrumental de la poltica hidrulica (buena parte de sus objetivos vienen determinados por distintas polticas sectoriales ajenas a ella: agraria, energtica, etc.) y tambin la prdida de su carcter localista (hasta el punto de aparecer relacionada con problemas ambientales que afectan al conjunto del planeta) son factores que refuerzan estas afirmaciones.
LA CRISIS DEL MODELO TRADICIONAL Poltica hidrulica ha significado siempre en Espaa, desde que se acua el trmino a finales del siglo pasado, poltica agraria, y dada la importancia que el sector agrcola ha tenido en la economa espaola, poltica econmica. Esta es una de las ideas centrales y definitorias que caracterizan el modelo tradicional de poltica hidrulica. Las causas de que este modelo tradicional haya desembocado en crisis y que conducen a la bsqueda de nuevos fundamentos son principalmente las siguientes: Rpido y elevado aumento experimentado por las demandas de agua en las ltimas dcadas, frente a unos recursos disponibles limitados. Este hecho ha provocado efectos negativos sobre el medio ambiente, consistentes, bsicamente, en el deterioro de la calidad del agua y la degradacin de los ecosistemas dependientes de ella. Creciente valoracin que la sociedad hace de la correcta conservacin de los recursos naturales, como pone de manifiesto la emergencia de nuevos agentes sociales entre la comunidad preocupada por los temas del agua. En efecto, hasta poca bien reciente caba hablar de una comunidad de poltica hidrulica tradicional formada en su ncleo por polticos, administradores, economistas e ingenieros al servicio de la administracin, agricultores regantes y empresas de construccin. Todos ellos operaban cohesionados por la unidad de organizacin poltico-administrativa y el consenso tcito en cuanto a los objetivos que deban conseguirse y los instrumentos a utilizar. En los aos ochenta y noventa, y al igual que ha sucedido en otros pases, tal comunidad ha experimentado una profunda revolucin, presentando en la actualidad un carcter mucho ms pluralista y multidisciplinar . Nuevas posibilidades que brindan las modernas tcnicas, de cara a incrementar las disponibilidades de agua (depuracin para su posterior reutilizacin, desalacin, mejores tcnicas de aplicacin ms ahorradoras, etc) Necesidad de mejorar los instrumentos de coordinacin e integracin de todos los intereses sectoriales implicados, especialmente en las zonas del territorio nacional donde son ms severos los problemas de escasez y limitacin del recurso.
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Aparicin de tensiones territoriales que devienen en confrontaciones polticas cuando se trata de acometer nuevas asignaciones de los recursos. El cambio en las perspectivas econmicas que operan, tanto en lo que se refiere a la rentabilidad de las explotaciones privadas que basan gran parte de su xito en la utilizacin del agua (regado especialmente), como en lo que atae a la definicin de los objetivos econmicos de las polticas pblicas en materia hidrulica (maximizar la renta nacional, evitar estrangulamientos, etc.). El contexto internacional, en el que destacamos tres razones bsicas: la internacionalizacin de la poltica de aguas, la globalizacin de los mercados y las restricciones derivadas de la convergencia econmica puesta en marcha por la UE. Todo ello conduce a la necesidad de buscar nuevos fundamentos. El principio inspirador de todos los fundamentos que se van a sealar es el deseo de conseguir un uso racional del agua en trminos de sostenibilidad. En la actualidad, la poltica de aguas se debe configurar como un concepto complejo que incorpore todas las actuaciones relacionadas, por un lado, con la utilizacin del recurso, en su doble faceta de bien de consumo y de factor de produccin, atendiendo tanto a sus aspectos cuantitativos como cualitativos y, por otro, con la gestin del dominio pblico hidrulico, pero entendiendo ste como parte integrante del medio hdrico natural, el cual hay que conservar, proteger y mejorar. La bsqueda de mecanismos que contribuyan a alcanzar este objetivo subyace en los diferentes enfoques adoptados a lo largo de este captulo.
LOS FUNDAMENTOS JURDICOS La creciente complejidad de la gestin de los recursos hdricos ha provocado un desarrollo y proliferacin de normativa de tal calibre que las estructuras administrativas no han sido capaces de responder eficaz y coordinadamente a las nuevas exigencias. La regulacin jurdica vigente, por tanto, se ha mostrado insuficiente o incluso distorsionadora a la hora de resolver los problemas vinculados a la poltica del agua, en unos casos debido a la propia normativa, en otros a la dinmica real de su aplicacin. Esta situacin ha favorecido una gestin deficiente del dominio pblico hidrulico. En estos momentos, procede buscar nuevos instrumentos jurdicos que permitan la correccin de los graves problemas detectados, tales como: gestin del medio ambiente vinculado al agua, control de los sistemas de autorizaciones y concesiones, rgimen econmico-financiero de los recursos hdricos, gestin de las situaciones extremas, adaptacin de la Administracin hidrulica a los nuevos retos, etc. Adems, urge clarificar y profundizar en cuestiones decisivas para la poltica de aguas en el futuro, como son la naturaleza y el rgimen jurdico de las obras hidrulicas y el concepto de inters general, entre otras. Por ltimo, hay dos temas esenciales que deben ser tratados como merecen en la definicin de los nuevos instrumentos. Estos son, en primer lugar, la necesidad de proporcionar seguridad jurdica, es decir, proteger los derechos sobre el agua, de manera que los titulares de los mismos gocen de la estabilidad suficiente como para permitirles involucrarse en compromisos de medio y largo plazo (en particular, decisiones relativas a inversiones), si as lo desean. En segundo lugar, es deseable un cierto margen de flexibilidad para poder adaptarse a los cambios, tanto del entorno (tcnico, econmico y social), como de las propias situaciones particulares. Del acierto con que el derecho de aguas resuelva todas estas cuestiones y, en especial, conjugue estos dos ltimos objetivos, a veces en contraposicin, depender, en gran medida, que la aplicacin de la legislacin sea eficaz y en definitiva el xito de la poltica del agua.
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LOS FUNDAMENTOS AMBIENTALES La construccin de un cuerpo conceptual slido en esta materia, que sirva de referencia a la poltica del agua en el futuro, reviste especiales dificultades, por lo novedosa e inexplorada en muchos de sus detalles. Desde cuestiones aparentemente simples, tales como una acertada definicin de los recursos naturales vinculados al agua y su clasificacin en funcin de su renovabilidad, hasta la plena comprensin de las funciones y relaciones del medio hdrico natural con el sistema econmico, suponen retos nada desdeables para la gestin del agua en el futuro. Lo cierto es que la introduccin del medio ambiente en los nuevos planteamientos modifica radicalmente la tradicional visin lineal y abierta del sistema y transforma el conjunto en un sistema cerrado, con una nica fuente energtica exterior, que es el Sol. As, sean cuales sean los recursos usados, deben encontrarse al final en algn lugar dentro del sistema ambiental global. Todo es un insumo para todo lo dems y todo pasa a ser endgeno e interrelacionado. Existen dificultades especficas que se plantean a la hora de enfrentarse a esta gestin, en trminos de sostenibilidad, y que hacen que los temas apuntados adquieran una complicacin an mayor. En efecto, la consciencia de que las acciones antrpicas pueden implicar, por primera vez en la historia, cambios irreversibles y a gran escala en el medio natural; el problema del libre acceso, en general, a estos bienes; la adecuada valoracin econmica de los recursos naturales y la correcta introduccin del tiempo futuro en la evaluacin de las distintas alternativas; as como el elevado grado de incertidumbre existente en muchos de los aspectos involucrados son buenas muestras de dichas dificultades. Hay que destacar la relevancia de algunas de estas incertidumbres. Por ejemplo, todava no se entienden por completo algunos importantes procesos naturales ni las interacciones que tienen lugar entre los diferentes elementos que componen los ecosistemas. Tampoco se posee un conocimiento claro del alcance de las relaciones entre stos y el sistema econmico (tales como las posibilidades futuras de sustitucin del uso de recursos no renovables por renovables o del capital natural por otro artificial). Todas estas lagunas de conocimiento dependen, en alguna medida, del progreso cientfico y tecnolgico, cuya evolucin es, evidentemente, difcil de pronosticar. En todo caso, es obvio que la utilizacin del medio hdrico natural por parte de las actividades econmicas, incluso podra decirse que por todas las actividades humanas, lleva siempre aparejado, necesariamente, algn tipo de efecto negativo sobre el medio ambiente. Esta afeccin puede manifestarse en trminos de contaminacin o, en general, como un dao ambiental de determinada magnitud e intensidad. El problema, y gran reto en estos momentos, es encontrar aquel nivel de actividad econmica, de produccin y en definitiva de crecimiento econmico que ocasiona una afeccin ambiental socialmente eficiente y por tanto aceptable o admisible por la sociedad. Entre las opciones extremas del desarrollismo o el conservacionismo radicales existir un punto intermedio que proporcione la mayor utilidad comn. Dada la enorme diversidad que, como ya se ha puesto de manifiesto, caracteriza al territorio espaol, en el plano hidrolgico, de riqueza ambiental, de rentabilidad econmica en la explotacin de los recursos hdricos, etc., se comprende fcilmente que la respuesta a todos estos problemas no es inmediata y que no caben soluciones generales ni uniformes para todas las cuencas hidrogrficas; ni siquiera, dentro de stas, para todos los sistemas de explotacin. Para alcanzar el xito en esta tarea, es bsica la correcta realizacin de las Evaluaciones de Impacto Ambiental, herramienta que de aplicarse acertadamente puede tener una importancia trascendental. No obstante, hasta tanto no se disponga de ms elementos de juicio que mejoren nuestro nivel actual de informacin y comprensin de los problemas, la propuesta ms plausible consiste en mantener las existencias de capital natural al menos en su nivel actual. El
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mantenimiento del medio ambiente actual es el nico medio del que dispone la sociedad para asegurarse de que su bienestar no reducir las opciones de las generaciones futuras. La traduccin de esta restrictiva declaracin genrica en pautas concretas sera la siguiente: Utilizacin de los recursos renovables a ritmos menores o iguales que su regeneracin natural. Optimizacin del uso de recursos no renovables, sometida a la limitacin de garantizar la sustituibilidad de dichos recursos a travs del progreso tecnolgico. Todos estos criterios en nada contradicen los principios inspiradores de la vigente regulacin en materia de aguas.
LOS FUNDAMENTOS ECONMICOS La economa ha desarrollado unas tcnicas de anlisis y unas pautas de evaluacin que superan ampliamente la visin convencional clsica y reduccionista de los problemas econmicos, para pasar a contemplarlos en un sentido ms amplio. Su ayuda es doblemente valiosa, en la medida que ayuda a conjugar, por un lado, la consideracin del agua como bien econmico productivo y, por otro, su carcter de bien ambiental que requiere ser conservado y protegido. Desde esta ptica y a partir de las experiencias de aplicacin del vigente rgimen econmicofinanciero del agua, cabe concluir que ste puede ser perfeccionado en el sentido de conseguir que el usuario perciba y sea consciente de los costes reales que su actuacin comporta para el resto de la sociedad. Las expectativas de disponer de un recurso cuasi gratuito y las subvenciones vinculadas al uso del agua en algunos sectores estn en el origen de gran parte de los problemas actuales y hacen que el ahorro no encuentre los suficientes incentivos. Obviamente, este diagnstico admite matizaciones particulares que dependen, bsicamente, de las distintas caractersticas hidrolgicas de los territorios espaoles. No obstante, parece conveniente que, sin perjuicio de las posibles mejoras y modificaciones puntuales que puedan acometerse, estas posibles grandes reformas estructurales se dejen para el futuro, avanzando mientras tanto en el objetivo de conseguir una ms correcta, equitativa y rigurosa aplicacin del sistema actualmente vigente. Por otro lado, cuando se trata de activos ambientales, generalmente carentes de precio, existen evidencias de que las personas incorporan a sus preocupaciones objetivos adicionales al de la estricta eficiencia econmica. Aspectos tales como el acceso justo y equitativo a los recursos naturales, unido a la conviccin de que muchos de ellos son esenciales para la propia subsistencia (e incluso para proporcionar calidad de vida) y que adems no admiten sustitucin inducen a albergar serias dudas sobre la utilidad de los instrumentos clsicos de optimizacin en trminos de costes y beneficios. Los mecanismos de mercado pueden ofrecer una cierta utilidad para resolver algunos aspectos concretos de la gestin del agua, pero el mercado presenta fallos que no permiten considerar su uso indiscriminado y extendido como la solucin a los problemas que se involucran en la gestin de los recursos naturales. No est asegurado que genere situaciones eficientes ni socialmente ptimas, mxime si el uso de esta va se concibe en contraposicin a la intervencin de la Administracin Pblica en la ordenacin de los recursos hdricos. La discusin ms bien debe situarse en el alcance que esta intervencin debe tener. La complejidad y multiplicidad de aspectos a tener en cuenta en la gestin de los recursos hdricos muestran que los instrumentos que deben ser contemplados, en el plano de lo econmico, son diversos, cubriendo distintos frentes:
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Utilizacin de incentivos econmicos para mejorar la asignacin de los recursos: establecimiento de tributos que intenten aproximarse a los costes externos generados por la afeccin ambiental; definicin precisa de los derechos sobre el uso de los recursos naturales, a fin de favorecer la transferibilidad de tales derechos y en definitiva la asignacin eficiente del recurso escaso. Regulacin a travs de normas fijas, estableciendo valores estndares que se consideren satisfactorios en relacin con los parmetros ms significativos en la gestin del agua. Ejecucin de proyectos con objetivos especficamente ambientales (obras de correccin de impacto sobre el medio, regeneracin de espacios naturales valiosos, etc.) La incorporacin reciente de los nuevos instrumentos financieros para el desarrollo de infraestructuras (Ley 13/96, de Acompaamiento a los PGE de 1997), adicionales a los propios de la Administracin hidrulica que se derivan de la legislacin de aguas y a los tradicionales de la Administracin agraria, deben observarse bajo esta perspectiva.
FUNDAMENTOS SOCIOPOLTICOS Junto a los argumentos de diferente naturaleza que se sustentan en el vigente ordenamiento jurdico, hay tambin otros fundamentos que no pueden ser ignorados como referencias importantes para la nueva poltica del agua, aunque no estn reflejados en ningn documento legal. Son esos juicios y valoraciones que forman parte de la conciencia colectiva de la sociedad y que encuentran sus races en las costumbres, la cultura y mitos de los pueblos. Cualquier agresin o innovacin sustancial de estos principios, requiere una slida justificacin y una aplicacin prudente y gradual. La sensacin de que el agua es un bien especial, de fuerte contenido social y diferente a los dems, percepcin ms frecuentemente compartida en las regiones donde el recurso ha sido histricamente escaso, y el alcance que a tal consideracin se le otorgue en la gestin del mismo son referentes fundamentales para la nueva poltica del agua. As, el reconocimiento de un cierto carcter territorial de los recursos hdricos y la constatacin de que la solidaridad en materia hidrulica debe basarse en la agregacin de valores individualizados y personales, no colectivos, permiten proponer la exploracin de mecanismos de compensacin interterritorial como va ms eficaz para superar las dificultades planteadas en los aprovechamientos hidrulicos que involucran transportes a grandes distancias.
FUNDAMENTOS TCNICOS La aproximacin tradicional seguida por la administracin del agua en Espaa se basaba en la continua construccin de infraestructuras hidrulicas de regulacin y suministro, con el fin de incrementar la disponibilidad del recurso para dar respuesta a las demandas crecientes, es decir, responda exclusivamente a una poltica de oferta. Sin embargo, un anlisis de este comportamiento, desde un punto de vista racional, muestra que la solucin econmicamente ms eficiente y ambientalmente ms aceptable aconseja considerar tambin la opcin de propiciar una reduccin del consumo. En adelante se requerir la combinacin simultnea de los dos planos, oferta y demanda, a fin de hacer una gestin integral de ambas. Lejos de contraponerse, ambos enfoques son complementarios y deben ser utilizados de forma coordinada y conjunta.
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Por tanto, adems del progreso en los procesos de localizacin, desarrollo y explotacin de nuevas fuentes de agua (regulacin, uso conjunto de aguas subterrneas y superficiales, reutilizacin, desalacin y trasvases intercuencas), unido a la mejora en los procedimientos y metodologas de clculo (bases de datos y modelos de simulacin y optimizacin, entre otros), deben esperarse tambin esperanzadores resultados de la aplicacin de medidas de gestin de la demanda (programas de reduccin de prdidas en las infraestructuras, ahorro, eficiencia, gestin, etc.). Frente a la opcin habitual de recurrir a las fuentes convencionales (generalmente embalses superficiales), debe tenerse muy presente tambin, de cara al futuro prximo, las nuevas posibilidades que se abren con la incorporacin de las fuentes denominadas no convencionales, cuya expansin, sin duda, ser un hecho. As, hay que destacar la elevada potencialidad de la reutilizacin directa de las aguas residuales depuradas y la desalacin del agua de mar. Aun reconociendo el alcance limitado de esta ltima, al menos a corto plazo, es posible augurarle un peso creciente para resolver situaciones cada vez ms diversas, habida cuenta del abaratamiento de los costes, tanto por razn del progreso tcnico en las plantas de desalacin, como por la previsible disminucin de los precios de la energa. La integracin de recursos subterrneos y superficiales en esquemas de aprovechamiento conjunto es otra alternativa en la que conviene profundizar, aunque diversos condicionantes (naturales, econmicos y de infraestructura hidrulica ya existente) hacen que su aplicacin se vea restringida. LA PLANIFICACIN HIDROLGICA
ANTECEDENTES DEL PROCESO PLANIFICADOR La elaboracin de planes para resolver problemas hdricos ha sido una constante en nuestro pas a lo largo de muchos aos y en momentos polticos, econmicos y sociales muy distintos. Desde los primeros intentos sistemticos de anlisis de alternativas y formulacin de propuestas, como los planes de defensas del Jcar o Segura, que se remontan a finales del siglo XIX, hasta el momento actual, pueden sealarse numerosos ejemplos de planificacin hidrolgica. El Plan Gasset o de 1902 y sus epgonos, muy influidos por las ideas de Costa, el Plan Nacional de Obras Hidrulicas para regado de 1933, el Plan General de Obras Pblicas de 1939-41, que incorpora lo previsto por el anterior en materia hidrulica, los Planes de Desarrollo Econmico y Social, de los aos 50 y 60, y los intentos posteriores a la promulgacin de la vigente Ley de Aguas de 1985, por la relevancia que se le otorga a la planificacin hidrolgica, son los hitos histricos ms importantes en este devenir.
SITUACIN DE LOS PLANES HIDROLGICOS DE CUENCA El proceso de redaccin de los Planes previstos en la Ley de Aguas de 1985 no ha estado concluido en su totalidad hasta 1997, doce aos despus. En el camino ha sido necesario, en una primera etapa, preparar la documentacin bsica de cada Plan (la de los intercomunitarios fue terminada en 1988) y elaborar las directrices correspondientes (aprobadas entre 1992 y 1994). A continuacin, en una segunda etapa, se procedi a la realizacin de los planes hidrolgicos propiamente dichos, hasta que, una vez finalizados, el 14 de Octubre de 1997, el Ministerio de Medio Ambiente los remiti al Consejo Nacional del Agua, para la emisin del informe preceptivo que fue aprobado por el Pleno del Consejo el 27 de Abril de 1998.
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El periodo de tiempo consumido por el proceso muestra que ste ha sido lento, complejo, sumamente laborioso y, desde luego, mucho ms dilatado de lo que hubiera sido deseable para asegurar su plena utilidad y vigencia tcnica. Es bueno hacer constar algunas consecuencias prcticas de esta excesiva prolongacin, como son la posible obsolescencia de algunas de sus estimaciones o de la valoracin econmica de las actuaciones previstas, incluso algunas de stas ya han sido ejecutadas o, ms an, han podido ver mermada su oportunidad. No obstante, pese a las numerosas dificultades detectadas en el anlisis de los Planes que se informaban, y valorando todas las circunstancias, el Consejo consider que haban dado cumplimiento general a lo establecido en la Ley de Aguas, al menos en sus contenidos bsicos. En consecuencia, sugiri al Gobierno que, bajo las condiciones que se estimase oportuno, poda procederse a la aprobacin de los Planes Hidrolgicos de Cuenca. De otro modo, y una vez puesto de manifiesto que el desarrollo y aplicacin de la Ley no puede ser entendido sin el complemento de los Planes Hidrolgicos, exista el riesgo de que la precariedad e inseguridad jurdica acarreada por la ausencia de Planes condujese a una profunda quiebra del rgimen jurdico-administrativo de las aguas en Espaa. En definitiva, actualmente se dispone ya de unos Planes Hidrolgicos de Cuenca (todos los intercomunitarios y alguno intracomunitario), aprobados por el Consejo de Ministros mediante el Real Decreto de 24 de Julio de 1998. Este acto supone una aprobacin global de la diversa documentacin que comprenden los planes y deja pendiente la publicacin oficial de un texto refundido en el que se extraigan, de entre la documentacin disponible de cada Plan, los contenidos preceptivos, de carcter normativo.
EL PLAN HIDROLGICO NACIONAL (PHN). CONTENIDOS Las propuestas del Anteproyecto de Ley del PHN elaborado por el MOPTMA en 1993 produjeron fuertes controversias, debidas, por una parte, a la generalizacin de las transferencias de aguas entre cuencas que en l se recogan y los relativamente elevados volmenes de agua implicados y, por otra, al propio rechazo que cualquier trasvase origina. El Acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados de 22 de Marzo de 1994 puso tambin de manifiesto carencias tcnicas importantes en la documentacin presentada y exigi la incorporacin de nuevos estudios (un Plan Agrario de Regados, entre otros) a fin de fundamentar adecuadamente las oportunas propuestas. Todo ello, junto al rechazo de los usuarios en el seno del Consejo Nacional del Agua, provoc el bloqueo del proceso de planificacin hidrolgica en Espaa. Slo ahora, superados muy recientemente estos escollos, es posible reanudar de nuevo la tarea pendiente. En esta nueva etapa, lo primero que hay que sealar es que el PHN no debe ser un Plan de obras pblicas, aunque la planificacin hidrolgica haya sido histricamente una planificacin de obras. Tampoco es necesario un plan nacional concebido al modo de lo que, de hecho, son los planes de cuenca; pero, esta vez, de mbito territorial superior. Este planteamiento supondra hacer intil la planificacin de cuenca, reiterarla o revisarla al margen del procedimiento legal establecido para tal revisin. El Plan Hidrolgico Nacional es conceptualmente distinto en sus contenidos, estructura, partes integrantes y forma de elaboracin y aprobacin. Adems, debe destacarse que la Ley del PHN, an siendo una pieza esencial de la nueva poltica del agua, no agota las posibilidades de sta. Tampoco pretender revisar la legislacin de aguas, salvo si resultase instrumentalmente imprescindible para la eficacia operativa de los contenidos normativos del Plan. Los contenidos preceptivos de este Plan aparecen acotados con precisin en el Artculo 43.1 de la propia Ley de Aguas. Bajo el criterio de circunscribirse estrictamente a estas previsiones debe llevarse a cabo la elaboracin del Plan Hidrolgico Nacional. Por su trascendencia, a
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continuacin se enumeran dichas previsiones y se formula una propuesta del contenido en relacin con todas y cada una de estas materias. a) Las medidas necesarias para la coordinacin de los diferentes Planes Hidrolgicos de Cuenca. Esta prescripcin no significa que toda incongruencia o diferencia de criterio deba ser coordinada por el PHN, en el sentido de modificar los planes de cuenca, sino slo cuando afecte a materias que, por aplicacin del principio de inters general, exijan soluciones homogneas a nivel nacional o deba rechazarse, por la misma razn, alguna opcin concreta de los planes de cuenca. Sin el nimo de querer ser limitativos, cabe identificar al menos tres mbitos, ya incluidos en el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 24 de Julio de 1998, por el se aprueban los Planes Hidrolgicos de Cuenca, en los que procede que el PHN adopte medidas de coordinacin: Establecimiento de un sistema de explotacin nico en cada Plan. Identificacin y delimitacin de las Unidades Hidrogeolgicas compartidas por dos o ms cuencas.
Fijacin de demandas consolidadas y balances de recursos, con criterios

homogneos. En el estado actual de los trabajos, se han detectado adicionalmente otras cuestiones relevantes que podran agruparse bajo las siguientes cabeceras: Proteccin del entorno natural, Infraestructuras bsicas y Situaciones hidrolgicas extremas. Respecto de la primera de ellas, la que se refiere a las medidas relacionadas con la proteccin del medio ambiente, el PHN intentar aclarar conceptualmente cmo deben materializarse las restricciones sobre la utilizacin tradicional de los recursos naturales, superando la visin simplista del llamado caudal ecolgico. Adems de la preservacin en trminos de flujo, deberan incorporarse tambin requerimientos sobre otros parmetros, tales como volmenes en perodos ms o menos amplios, niveles, caractersticas fsico-qumicas del agua, etc. En un plano ms concreto de aplicacin, parece razonable que tambin se planteen medidas respecto, al menos, las siguientes materias: permetros de proteccin y medidas para la conservacin y recuperacin del recurso y entorno afectados; planes hidrolgico-forestales y de conservacin de suelos; proteccin y recuperacin de acuferos. b) La solucin para las posibles alternativas que aqullos ofrezcan. Tras un detallado anlisis de cada uno de los planes de cuenca, no se ha identificado ninguna hiptesis alternativa en la que resulte de aplicacin lo dispuesto en este Art. 43.1.b) de la Ley de Aguas. c) La previsin y las condiciones de las transferencias de recursos hidrulicos entre mbitos territoriales de distintos Planes Hidrolgicos de Cuenca. Este apartado aclara, en primer lugar, el sentido en el que debe interpretarse el trmino trasvase (que por cierto no aparece en la Ley) y, por tanto, las interconexiones de ros que corresponde contemplar al PHN. En lo que se refiere a las previsiones, stas se van a concretar rechazando expresamente la interconexin general de todas las cuencas y remitindose al anlisis de las opciones a priori ms justificadas, conforme a los estudios territoriales y a los resultados del sistema de explotacin propuesto en el presente Libro, que identifican con objetividad las situaciones de escasez crnica en cada cuenca. La decisin final se tomar tras efectuar este anlisis en un triple plano. El primero atae al balance entre costes y beneficios en un sentido amplio. El segundo concierne a las finalidades del agua trasvasada; entre ellas, se sitan en un lugar preferente el abastecimiento a
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poblaciones (cuando no existen otras alternativas), los regados que han demostrado su competitividad en los mercados y determinadas necesidades ecolgicas de especial relevancia. El tercer plano incumbe a la ordenacin del territorio. Por ltimo, en lo que respecta a las condiciones para que los trasvases sean viables, al menos se referirn a los siguientes parmetros: Evaluacin de Impacto Ambiental positivo, conforme a la legislacin reguladora de estas evaluaciones; rgimen econmico-financiero de las obras; y compensacin y garantas para las cuencas cedentes. d) Las modificaciones que se prevean en la planificacin del uso del recurso y que afecten a aprovechamientos existentes para abastecimiento de poblaciones o regados. No se ha identificado ningn caso en el que resulte conveniente que la planificacin nacional modifique la ya existente para abastecimientos o regados; por lo tanto, el PHN no incorporar en principio, ninguna norma especfica para estos supuestos. Finalmente, existen otros posibles contenidos, relacionados bsicamente con los trasvases ya existentes en Espaa, que parece conveniente sean recogidos por el PHN. Dado que cada uno de ellos est regulado por una legislacin especfica, procede establecer unos criterios comunes que homogeneicen sus condiciones de operacin, sin perjuicio de las adaptaciones singulares que procedan; en particular, en lo que se refiere al rgimen econmico-financiero.
OTRAS PROPUESTAS PARA UNA NUEVA POLTICA DEL AGUA A lo largo del Libro Blanco se ha reseado un elenco de problemas que exige de la Administracin planes, actuaciones, gasto pblico; pero eso no es contenido del Plan Hidrolgico Nacional, porque no es materia propia de Ley. Por otro lado, se han ido aportando razones que inducen a afirmar que el PHN no debe ser un Plan de obras pblicas, aunque la planificacin hidrolgica haya sido histricamente una planificacin de obras. Y no lo debe ser porque, como ya se ha puesto de manifiesto, las obras ni son ya, ni sern en el futuro, el pilar central de la poltica hidrulica, toda vez que no es ah donde se encuentra la solucin a los principales problemas. En definitiva, las soluciones que se proponen desde la nueva poltica hidrulica no pueden reducirse a un solo instrumento, habida cuenta de la diversidad existente en los orgenes de los problemas y en los mltiples planos bajo los que caben ser abordados. Adems de en el PHN, la gestin del agua necesita apoyarse de cara al futuro en los siguientes pilares: La provisin de los servicios del agua: una responsabilidad compartida, respecto a las competencias de las distintas Administraciones Territoriales en materia de abastecimiento. La coordinacin entre Administraciones es una cuestin compleja, por cuanto que las competencias distan mucho de quedar bien definidas, pero, en aras de la eficiencia en la gestin, merece la pena prestar una atencin preferente a esta materia ya que afecta a toda la poblacin y adems en sus necesidades ms bsicas. Fundamentalmente podra decirse que al Estado le corresponde, en las cuencas intercomunitarias, asegurar la disponibilidad del recurso en alta a las Comunidades Autnomas. stas seran responsables de la distribucin del recurso hasta los puntos de toma de las redes de distribucin de mbito supramunicipal o en su defecto municipales. A los municipios les corresponde el abastecimiento domiciliario de agua potable, es decir, la distribucin de agua en baja. Las Diputaciones provinciales, deben ejercer las funciones de coordinacin de los servicios municipales, as como de asistencia y cooperacin. Sin embargo, la verificacin prctica del marco competencial autonmico en abastecimiento de agua permite comprobar que la desconcentracin funcional operada no se ha traducido en una
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eficaz asuncin de obligaciones por parte de las Comunidades Autnomas, que se han limitado a realizar bsicamente funciones de auxilio o coordinacin sobre las Corporaciones Locales. De esta forma, el Estado, a travs de la utilizacin generalizada de la competencia sobre obras de inters general, en muchos casos desvirtundola de su propio contexto, ha asumido un protagonismo excesivo acometiendo en los ltimos aos buena parte de las nuevas instalaciones de infraestructura en alta de la mayora de las Comunidades. La participacin privada en la financiacin de infraestructuras. La incorporacin del sector privado a la financiacin de infraestructuras es un presupuesto bsico para la salud tcnica, econmica y financiera de las inversiones, especialmente en aquellos casos en que existen beneficiarios particulares e individualizados de las mismas. Lo ms destacable de medidas como la posibilitada por los instrumentos de financiacin extrapresupuestaria diseados en la Ley 13/1996, es que permite garantizar a todos los sectores que ninguna iniciativa que reporte beneficios en cantidad suficiente y cumpla las condiciones fijadas por la Administracin hidrulica quedar cercenada, aunque no cuente con la atencin y el respaldo econmico de sta. Adicionalmente, su ventaja ms inmediata es que contribuye a generar recursos financieros en un contexto en que los recursos presupuestarios estn, y estarn sometidos en el futuro prximo, a fuertes restricciones. Una reforma de la Ley de Aguas. La necesidad de una reforma de la vigente Ley de Aguas se deriva, tanto de su obsolescencia en algunos aspectos, como de las nuevas exigencias que impone la apuesta por un desarrollo sostenible. Los aspectos que deben ser tenidos en cuenta en esta reforma son numerosos: contemplar nuevas realidades como la desalacin o la reutilizacin; regular las obras hidrulicas como clase especfica de las obras pblicas, llenando as una laguna legal hoy existente; corregir las deficiencias de gestin de los recursos hdricos, resaltando su dimensin medioambiental; facilitar la aplicacin real del rgimen econmico-financiero de la vigente Ley; introducir transparencia en el sistema a travs de mediciones de consumos y regulacin de los derechos de informacin; instaurar mecanismos efectivos para evitar los vertidos contaminantes a las aguas continentales; promover las funciones y competencias de las Comunidades de usuarios de aguas subterrneas y la flexibilizacin de las rigideces del rgimen concesional actual; dar entrada a una colaboracin efectiva entre la Administracin Estatal del Agua y las Comunidades Autnomas; reforzar las competencias de los rganos participativos de las Confederaciones Hidrogrficas; y, finalmente, adecuar los sistemas de adquisicin de derechos privativos al uso del agua a la situacin actual de un recurso escaso, siendo necesario arbitrar mecanismos de transferencia entre usuarios, para optimizar socialmente los usos existentes. Una reforma de la Administracin hidrulica. La Administracin hidrulica necesita adaptarse a los nuevos planteamientos y ello implica, sin duda, introducir ciertas modificaciones, tanto en los rganos de la Administracin Central (Ministerio de Medio Ambiente) como en los Organismos Autnomos que de ella dependen (fundamentalmente los Organismos de cuenca). La estructura actual de las unidades administrativas que gestionan el agua no contempla su dimensin medioambiental en la medida que sera deseable; ni cuenta con efectivos humanos especializados para poder materializar los objetivos sealados dentro de esta nueva orientacin. La conveniencia de reformar los Organismos de cuenca arranca de su dificultad administrativa para llevar a cabo la tutela del dominio pblico hidrulico, especialmente desde que se reunieron bajo una sola autoridad las competencias de las antiguas Comisaras de Aguas y de
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las Confederaciones Hidrogrficas, lo que en general ha hecho que se centraran ms sus esfuerzos en la ejecucin de obras que en la vigilancia y control. En particular, resulta imprescindible, a cortsimo plazo, realizar un anlisis de procedimientos internos de la Administracin hidrulica, para definir claramente, entre otras cuestiones, cul debe ser la intervencin de los Organismos de cuenca y cul la de los rganos centrales del Ministerio de Medio Ambiente. La reforma de la Administracin hidrulica debe hacerse desde la ptica de que su actividad deber centrarse cada vez ms en la planificacin y en la conservacin y explotacin del patrimonio hidrulico existente y menos en la ejecucin de obras. Por tanto, ser necesario reforzar la formacin de los profesionales dedicados a estas materias, contando con equipos cada vez ms pluridisciplinares dentro de la propia Administracin. Una reforma de los procedimientos de control y registro de derechos. Es imprescindible remediar la situacin actual del registro de derechos al uso privativo de las aguas, elemento bsico para una correcta gestin del recurso, pero cuya situacin adolece de graves problemas. Actualmente podra calificarse de inoperante, tanto por la incapacidad demostrada para dar cumplimiento efectivo a las Disposiciones Transitorias de la vigente Ley de Aguas en materia de aguas subterrneas, como por la ausencia de inscripcin en situaciones como la de derechos adquiridos por prescripcin o como la de gran parte del abastecimiento y del regado del Estado. A ello coadyuva, sin duda, la falta de un registro unificado en la Direccin General de Obras Hidrulicas y en los Organismos de cuenca.
LOS POSIBLES TRASVASES A APROBAR POR EL PHN El evidente contenido poltico de la decisin que afecta a los trasvases que se hayan de incluir en el Plan Hidrolgico Nacional no obsta para que tal juicio de oportunidad deba basarse en un riguroso anlisis, lo ms objetivo y contrastado posible, de los datos reales disponibles. Bajo este criterio, se han realizado los trabajos que se recogen en este Libro Blanco. Con el fin de determinar los balances hdricos entre recursos y necesidades, a lo largo de todo el territorio nacional, el Ministerio de Medio Ambiente ha desarrollado un complejo y sofisticado sistema que permite analizar la utilizacin del agua y optimizar la gestin de los recursos, mediante las oportunas operaciones de modelacin cartogrfica y matemtica de las bases de datos involucradas. A partir del citado instrumento de trabajo, se han elaborado los mapas de recursos potenciales y de demandas, despus de reservar un volumen de agua suficiente destinado a la satisfaccin de los requerimientos ambientales. Con los resultados finalmente obtenidos ha sido posible construir, tras la correspondiente agregacin territorial por sistemas de explotacin y mbitos de planificacin, los mapas que identifican aquellos sistemas y territorios de Planes que son estructuralmente deficitarios o que presentan un supervit. Se hace notar que los sistemas que aqu se califican como estructuralmente deficitarios lo son, sean cuales sean las infraestructuras de que se les dote y aunque se optimice la poltica de uso y ahorro al mximo tericamente posible, teniendo en cuenta las demandas actualmente existentes. Es decir, se trata de territorios que slo pueden ver resueltos sus problemas actuales, no ya futuros, de insuficiencia de recursos, mediante transferencias procedentes de otros mbitos territoriales. En cuanto a los sistemas que se definen como excedentarios, este juicio significa que sus recursos son globalmente superiores a las necesidades consuntivas, lo cual no implica que, en su mbito territorial, no puedan plantearse problemas puntuales de suministro. Estos problemas pueden existir por insuficiencia de infraestructuras o problemas de calidad, pero no por insuficiencia de recursos. Se han calculado tambin los balances a largo plazo, sobre la
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base de las demandas mximas contempladas en los planes hidrolgicos, de manera que los sistemas que an as resultan excedentarios, no vern limitadas sus expectativas futuras. As, las principales conclusiones que se han podido extraer son las siguientes: El nico Plan Hidrolgico cuyo territorio es estructuralmente deficitario, sea cual sea la ptica de anlisis, es el correspondiente a la cuenca del Segura. Esta situacin slo puede ser superada incrementando las aportaciones externas que actualmente recibe. En las cuencas de Guadiana, Sur, Jcar y Ebro existen sistemas de explotacin que se encuentran tambin en situacin de escasez estructural, aunque no lo est el conjunto del territorio del Plan Hidrolgico correspondiente. En el territorio de los Planes de cuenca del Guadalquivir, Sur, Jcar, Ebro, cuencas internas de Catalua, Baleares y Canarias existen sistemas de explotacin en situacin de escasez coyuntural. En el caso del Jcar y del Sur, esta situacin afecta prcticamente a todos los sistemas y, adems, a la globalidad de sus Planes Hidrolgicos, por lo que la posibilidad de efectuar reequilibrios internos se ve muy dificultada. Evidentemente, las conclusiones que sintticamente se acaban de exponer requieren ser complementadas con observaciones adicionales que sobrepasan el alcance de este documento de sntesis. En lo que se refiere a la identificacin de los sistemas con supervit, puede resumirse que la cuenca del Ebro y el macrosistema de la cabecera y curso medio del Tajo se presentan, por su ubicacin hidrogrfica y magnitud del supervit existente, como susceptibles de ser considerados como posibles reas de origen para transferencia de recursos hacia los sistemas deficitarios. Duero y Norte presentan claras posibilidades desde el punto de vista de sus recursos, pero con mayores dificultades geogrficas y de otro tipo, por su ubicacin relativa respecto a las reas deficitarias. El anlisis efectuado de las necesidades a largo plazo permite confirmar la robustez de las conclusiones obtenidas. El debate social sobre el texto del presente Libro Blanco y, en particular, sobre esta materia, debe servir tambin para pulsar hasta qu punto existe esa mayora social activamente comprometida con las posibles transferencias de recursos y para perfilar las opciones y fundamentos que, sobre esta crucial cuestin, el propio Libro est ofreciendo.
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