Notas sobre la unidad del Estado como principio constitucional

Pablo Marshall Barbernl

Abogado

i,

Ur.rvensloRo

or

CHue

Profesor de Derecho Consttuconal

Uruvensrono

Ausrnnl op Csl-

l.

Introduccin

Los Estados suelen clasificarse por la doctrina contempornea en unitarios y federales. Dicha distincin atiende a una caracterstica que no se presenta claramente, como suele pensarse. La idea de la clasificacin entre unos y otros, como una dicotoma completa, es ya equvoca. Es por eso que debe aclararse qu se quiere decir con ella. Dicha aclaracin pasa no slo por un esclarecimiento conceptual, sino tambin por dar cuenta de la pluralidad de puntos de vista que son capaces de describir el fenmeno que esta dicotoma slo puede exponer parcialmente.

(i) Forma jurdico del Estodo

En primer lugar, bajo el rtulo de forma del Estado suele querer tratarse la organizacin territorial del Estado. A esto se denomina a veces "forma jurdica del Estado". Este enfoque, como se ver, pretende presentar las formas de organizacin del Estado, tomando en consideracin la organizacin interna del Estado, especialmente, pero no slo a lo que dice relacin con su organizacin territorial.

E-Mail: pmarshall@uach.cl; Direccin postal: Facultad de Ciencias lurdicas y Sociales, Universidad Austral de Chile, Campus lsla Teja s/n, Valdivia, Chile.

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Desde esta perspectiva, el anlisis se centra en el funcionamiento de los factores de centralizacin y descentralizacin de las competenclas estatales. As, se puede consderar al Estado unitario como una forma jurdicamente centralizada y al Estado federal como una forma jurdicamente descentralizada de Estado. Sin embargo, ambos no son ms que una muestra de las diversas posibilidades de combinaciones de centralizacin y descentralizacin y su estudio slo significa una muestra ejemplar, cuya seleccin se corresponde con su calidad de paradigmas histricos de unos principios ms abstractos. (ii) La teoro de lo federocin

Otra perspectiva, quizs menos prctica pero igualmente interesante para el estudio del fenmeno estatal, corresponde a la distincin entre Estado unitario y Estado federal desde la perspectiva de las formas de vinculacin entre Estados. Si bien dos o ms Estados pueden vincularse sin perder su calidad de tal, existe un umbral de vinculacin, no claramente determinado, en el que los Estados asociados pierden su calidad de tales y pasan a formar meras partes de un Estado mayor. Ese umbral debe ser entendido desde la teora de la federacin.
(iii) Principio federol
Finalmente una ltima perspectiva que interesa tratar aqu es la funcin y el alcance que puede tener un principio constitucional de carcter normativo que consagre la forma de Estado unitaria o federal. El desarrollo ms interesante en este sentido es aquel realizado en los pases de organizacin federal, como Estados Unidos y Alemania, en cuyos sistemas jurdicos el principio federal tiene un rol activo y un alcance determinado por la jurisprudencia constitucional. Este enfoque, sin embargo, no es tan rico en los Estados unitarios'

2. Estado, asociaciones de Estados y Estado federal

o) Formos de vinculocin entre Estados
La pregunta sobre la unidad del Estado est respondida de antemano por el concepto del Estado como unidad de accin poltica formalizada. Desde ese punto de vista conceptual todo Estado es nico; respecto de su poblacin y dentro de su territorio slo l tiene competencias para establecer normas en lo que se ha llamado el principio de la impenetrabilidad. Desde ese concepto de Estado, el Estado puede, sin perder su calidad estatal, vincularse con otros Estados mediante su voluntad subjetiva. De forma idntica

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trfico privado, el Estado puede en como los individuos se relacionan en el incluso vinculado por un tratado, relacionarse .on otro, Estados, quedando partes del mismo, en la medida que generar oUfigaci;, puiu ios Estados quepuedanreconocerlafuerzaobligatoriaqueaqultiene,tpicamentefun-

dadaenlosprincipiosdelderechointernacionalcomopactasuntservondoo
buena fe. y pueformas de vinculacin son reguladas por el derecho.internacional entre los Estados' vinculacin den implicar un menor o un mayor grado de entre dos Estados que se vinculan por saOer, puede hablarse de relaciones
Esas

pero los tratados un tratodoen el que regulan alguna materia particular,Estados que no se
los tambin pueden crear frmas de vinculacin entre una organizacin general refieran a materias particulares, sino que creen destinadaaperseguirobjetivoscomunes.LaparticipacindelosEstados enorganizacionesinternacionalesqueadquierenunapersonalidaddedeque sea distinta O"

rechointernacionalpropia,peroqueporotroladonotieneunavoluntad la partes, es

fiu"ffu'*,nu

i"

vluntades de los Estados

plasmacindeestetipodevinculacin.Ejemplosdeestasorganizaciones son la ONU o la OEA.

b) La federocin (i) Lo teora de lo federocin
entre los Estados partes, Cuando ese tratado crea una vinculacin permanente los Estados ;d",";s tiene como consecuencia cambiar el stotus poltico de partes, suele llamarse federacin' En palabras de Schmitt:

de todos los miembros' meservicio delfin comn de la autoconservacin de cada uno de los miembros diante la cual se cambia eltotal status poltico en atencin alfin comn'
La

basada en el libre convenio, y al La Federacin es una unin permanente,

federacin plantea una paradoja, en la medida t1e

slo puede realizarse y su incorporacin a una nueva acto de su independencia, pero tias el ingreso libre o independiente para forma poltica yiurdica. el stado no aparece como poltico del cual ahora es parte iealizar acciones que aienten contra el orden

3.ntda por una expresin libre del Estado miembro, como un

ta

a la federacin

y,portanto,noeslibrepararetirarsedelafederacinsidichaposibilidadno
est contemPlada Por aquella'

del pacto federal' La Dicha particularidad deriva de la naturaleza constitucional constitucional de pertqdecisin de integrar una federacin implica la decisin

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es contenido tanto de ra constitucin.en sentido portico c^" . rli"y .onsttucionar) de ros Estados partes, como de ra constitucin de ra federacin, qru no est disponibre .-para la modificacin unilateral por los Estados p?rtes.z,

necer a una nueva unidad poltica. La nueva unidad poltica federal constituye para estos efectos una unidad de decisin que no prJu" *o"cirse a ra decisin de las partes componentes. Dicho de o.13 forma, er pacto federar

La constitucin federar garantiza ra existencia de ros Estados partes dentro y frentei ras potencias extranjeras. pero ar mismo tiempo se l"lll*,.:_cin rnmrscuye en numerosos asuntos que antes era propios oe tos Estados partes. Existe as una reracin en que la tlaeracion se vincufa porticamente con ros Estados partes como una unidad. sin embargo, esta construccin est basada en una contradiccin. como pone de relieve schmitt, ra configuracon Je ta federacin r" un.r.nara con una an_ tinomia. por un rado, se aflrma ra uniJad portica o. ru io*u cin y,por otro, la unidad portica de ros Estados run.'tror. Es posibre afirmar ra unidad y ra pluralidad de unidades simurtneun.,"ni"z s auou ,iiuu.in de equiribrio conducir a muchos confrictos en ros cuares ambas"ru ,nJuo", se enfrentarn. central de la teora de ta federacin es resotvern esos

:ffi!|:'r:"

.o*. *

(ii) Federocin y Estado federol

una respuesta estanda rizad.a es la que se funda sobre la distincin entre federacin y un Estado federar. rn'"i pri*"r caso, no ," iruru ms gueuna de un conjunto de Estados que han decdido [evar cirtos urrnro, comunes de forma conjunta, asgnnore .o.p"n.ias a un o.guno-rupraestatar para ".1 desarrollar, por ejemplo, sus relaci*, nr.rnu.onutJr. n ,"gundo .uso, se trata de un genuino Estado, que cuenta con una constitucin estatar que regufa ras reracioner :ltr" ros estados puu"r, entre stos y "i rr,uoo federar y por supuesto, entre er Estado federar y sus ciudadanor. 5 ,rur, ou una Cons_ titucin interna y no de un instrume o" derecho int"rnu.onar, como en el primer caso. La diferencia runau,n"ntur entre un or"n u*tary por consi_ guiente un Estado y un orden jurdico que agrupe y coordine jurdicamente a varios Estados, varindose o ras herramietui or aerecr,o internacionar, esto es, una agrupacin de Estados (federacin, qr" nle constituye una relacin directa entre ras personas ", naiuauur"i o" .uJu ,". o" ros Estados partes y la agrupacin de Estados. Dichas agrupaciones tpicamente carecen de potestades susceptibles de ser dirgidas a los ndividuos y solamente cuentan

'

S.h*tC C"

?A"

ra de Io Constitucin(Madrid: Alianza,l 9S3), pp. 348_350.

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con potestades respecto de los Estados miembros.3 Ello tiene su explicacin en que la agrupacin de Estados se funda en un acuerdo de voluntades entre los Estados, en cambio la expresin de la voluntad del pueblo es necesaria para la formacin de la constitucin de un Estado federal. La agrupacin de Estados carece de Constitucin en el sentido relevante de una decisin del poder: constituyente del pueblo.
segn esta distincin, la solucin del conflicto federal pasa, en el caso de la federacin, por la solucin a favor de la independencia de los Estados miembros, en el caso del Estado federal la solucin a favor del mismo,
parque privo o los Estados de lo decisin independiente sobre su existencia poltico, y slo les deja un "derecho de tegislocin outnome,' .a

(iii)

EI

probtemo de la federalidad del Estodo federal

schmitt afirma, sin embargo, que segn esta distincin, el Estado federal pierde su caracterstica propiamente federal, en la medida que
corresponde o lo esencia de la Federocin et que -en tanto que ello existo como tal, junto o los Estodos-miembros como tales- se mantenga obierta lo cuestin de lo soberona entre uno y ofros. si se hoblo de uno Federocin en que los Estados-miembros no son soberonos, sino que lo es lo Federocin como tal, es hoblar de uno estructuro en lo que sto to ,,Federocin,,, esto es, eltodo, tiene existencia poltica, con lo que nos encontromos en reolidod ante un Estado unitorio soberano. De tol sencillo manero se soslaya el verdadero problemo de la Federocin.s
La existencia de la federacin como concurrencia de unidades polticas estatales que coexisten, tiene necesariamente que dejar abierta la cuestin de cmo se solucionan los conflictos entre dichas unidades. Si dichos conflictos se quieren evitar, ya otorgndole la solucin a un rgano federal, ya entregndsela a la voluntad de los Estados miembros, lo que se hace con ello es eliminar la posibilidad de la federacin.

3^Kelsen,H., Ieorogenerol del derechoydel estodo(Mxico:Universidadnacional autnomadeMxico, 1969), p.383.; Carca-Pelayo Alonso, M., Derecho constitucional comporodo (Madrid: Alianza, 19g4)i, pp.212-213. Es interesante notar cul ha sido la evolucin, no slo en la Unibn Europea, del traslado de potestades estatales a entidades supranacionles. Sobre esa cuestin es particularmente

a 5

la cuestin de la soberana externa. Schmit! C., Teoro de lo Constitucin (Madrid: Alianza,19g3), p. 354. tbd.

relevante

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El caso de Estados unidos es, sin duda, er que presta ms inters para poner a prueba el problema de la teora de la federacin. Aqu se muestra cmo, hasta antes de la guerra civil, la respuesta sobre la forma de resolver los conflictos entre la federacin y los estados miembros se mantuvo en suspenso.

c) EI surgimiento y Ia evolucin delfederolismo en los Estados tJnidos de Norteamrica Durante e inmediatamente despus de la independencia, las 1 3 colonias inglesas en Norteamrica decidieron darse forma estatal. Asi cada una estableci

para s misma una Constitucin. Este conjunto de estados constitucionales e independientes decidieron crear una confederacin. La confederacin consista en una unin entre los estados con finalidades tales como defensa y seguridad especialmente. En esta confederacn cada estado conservaba su independencia y toda competencia que no haya libremente delegado al Congreso de los Estados unidos, que era el nico rgano de la confederacin y ertubu co.npuesto por tantos representantes como estados miembros. Tena a su cargo, particularmente, las relaciones internacionales.

fue remplazada mediante la dictacin de la Constitucin federal, que configur una nueva forma poltica para los Estados unidos y que fue ratificada por los estados miembros de la antigua confederacin. Las .uron", fundamentales para adoptar esta nueva forma fueron la necesidad de un poder efectivo frente a los nuevos problemas militares y econmicos que acechaban a las antiguas colonias. En la discusin sobre la forma que de-ba adoptar la nueva Constitucin se enfrentaron posturas que queran un Estado federal ms fuerte y otras que queran conservar en esencia la organizacin confederada, solucionando algunos problemas puntuales. Asi se puede entender que la cons_ titucin federal consisti en un compromiso entre las dos posturas: federalistas y antifederalistas. En particular, se entrego a la Unin las competencias necesarias para resolver los problemas, pero.se mantuvo la autonoma de los estados federados. subyacente a ese compromiso se encuentra el compromiso entre los estados grandes y los pequeos, en torno a la clase de representacin que gobernara el Estado federal, para satisfacer a los primeros se cre una cmara de representacin proporcional a la poblacin, para satisfacer a los segundos se contrapes dicha cmara con una de representacin estadual en lalue los estados partes concurran en trminos de igualdad. Tambin subyacente se encuentra el compromiso entre el Norte y el sur en relacin a la esclavitud. Dicho compromiso acord mantener el stotu quo en relacin a esta cuestin al menos por un perodo.
El compromiso federal estaba consagrado en los siguientes trminos: la Constitucin delega en el gobierno federal expresamente ciertas competencias, las

Esta confederacin

competencias no delegadas permanecen y pertenecen a los estados miembros. 434

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Rpidamente se adhirieron a estos poderes federales expresamente establecidos ciertos poderes que se consider se encontraban implcitos en los primeros, abrindose la puerta a toda una constelacin de interpretaciones judciales que con el tiempo fueron relegando la idea de la competencia orignaria y residual

de los estados miembros a una idea secundariay poco mportante. Ello no parece extrao si se considera que quien tiene la competencia para determinar qu competencia pertenece a cada quien, es precisamente un rgano federal (la Corte Suprema).6
As, como todos los compromisos, el compromiso federal norteamericano dio estabilidad al pas y potenci, junto a otros factores, la transformacin de los Estados Unidos en una potencia mundial. Pero tambin? como todos los compromisos, gener una tensin entre las partes que debi ser resuelta de una u

otra manera, ms temprano o ms tarde.T

La postura que Vea en el empoderamiento de la federacin una traicin al compromiso federal se polariz a propsito de la inmiscusn del gobierno federal (dominado por los estados ricos del norte), y al debate poltico sigui la guerra civil, entre los estados del sur y sus homlogos del norte. Sustentando ta posicin de los sureos se presentaba el argumento de que la Constitucin federal es un pacto entre estados y en la medida que los rganos de la federacin abusen de los poderes que el pacto les otorga surge el derecho de los estados partes para anular el pacto y separarse de la Unin. Frente a esta postura, los federalistas defendieron la idea de que la Unin no es una alianza entre Estados, sino un Estado en smismo. De esa calidad nace el derecho de responder a la traicin de quien intente dividir el Estado. La tesis defendida por los estados del norte era la relativizacin de la autonoma estatal frente a la afirmacin de la soberana del pueblo del Estado federal.

enfrentaron en la guerra civil, que arroj al Norte como vencedor y consolid el trnsito de los Estados Unidos hacia un Estado con una marcada unidad jurdica y poltica. Desde entonces los poderes de la federacin slo han tendido a ampliarse y el carcter federal de su organizacin poltica ya no puede sostenerse sino vinculado a la organizacin de las competencias jurdicas formales, que como se ver, no difiere categorialmente de la descentralizacin de un Estado unitario como Chile.
Estas posturas se

6 7
1

Carca-Pelayo Alonso, M., Derecho constitucionql comparodo (Madrid: Alianza, 1984), pp. 332-337. Sobre los compromisos constitucionales, vase Schmitt, C., Teoro de Io Constitucin (Madrid: Alianza,
ss.

983), pp. 45 y

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principio federal, despus de la guerra civil, qued relegado a un prncipio de segundo orden, como un particular contenido de la idea del Estado de derecho. Si la separacin de poderes garantiza la posicin del individuo separando el poder funcionalmente, el principio federal garantiza dicha posicin separando el poder territorialmente.
El

de Estado federal o de federacin quedan relegadas, por tanto, a una forma de organizacin territorial del Estado. Una forma que se ubica dentro de las diversas forma de centralizacin o descentralizacin del poder del Estado.
La categora

3. Centralizacin y descentralizacin del Estado

Hans Kelsen presenta la dicotoma entre centralizacin y descentralizacin como las opciones de la forma de organizacin territorial del Estado. Dicha dicotoma dice relacin con la referencia a modelos de configuracin de la organizacin del Estado, siendo proporcional el nivel de centralizacin con la ausencia de descentralizacin en un orden estatal particular. As las cosas, resulta difcil encontrar casos de centralizacin total y resulta imposible encontrar casos de descentralizacin total dentro de un Estado, por ser necesaria una mnima centralizacin para poder describir esta cuestin como algo que afecta al concepto de Estado:
Hay un cierto mnimum alcualno puede descender la centralizacin [...j sin que se produzca la disolucin de la comunidad jurdica; una norma cuando menos, la bsica, tiene que ser norma central, es decir, tiene que ser vlida para todo el terrtorio, o de otro modo ste no sera el territorio de un solo orden jurdico [...].El derecho positivo slo conoce la centralizacin y la descentralizacin parciales.8
Es ms conveniente, por tanto, entender la dicotoma entre centralizacin/descentralizacin como un continuo de posibilidades de organizacin estatal y a los modelos como proporcionalmente ms centralizados o descentralizados.

a) Modelo centrolizodo
La opcin fundamental del modelo centralizado de organizacin del Estado est dada por la tendencia a la acumulacin de las potestades estatales en una

Kelsen. H., Teora generol del derecho y del estado (Mxico: Universidad nacional autnoma de Mxico,

196e), p.364.

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sola estructura central estatal que configura un solo sistema iurdico general. El mbito de dichas potestades estatales abarca todo el territorio estatal y las normas que son dictadas conforme a ellas tienen validez en todo el territorio del Estado. Por eso pueden denominarse potestades y normas centrales.

b) Modelo descentrolizodo
opcin fundamental del modelo descentralizado de organizacin del Estado est dada por la distribucin de las potestades estatales de creacin y ejecucin en varias estructuras relativamente independientes del orden estatal central, que configuran varios subsistemas jurdicos tambin independientes. El mbito de dichas potestades estatales abarca slo parcialmente el territorio del Estado y las normas dictadas conforme a ellas slo tendrn vigencia en esa localidad. Por esa razn es que pueden denominarse potestades y normas locales. Es posible constatar que en el modelo descentralizado existe una coexistencia entre un orden, potestades y normas centrales con otros rdenes, potestades y normas locales. En ese sentido, el orden estatal en un modelo descentralizado estar compuesto tanto por el orden parcial central como por los rdenes parciales locales, los que juntos configurarn un orden estatal total.
La

c) Criterios de descentrolizocin La descentralizacin puede proceder por diversos criterios, siendo los ms relevantes: (a) el tipo de potestad que se descentraliza, siendo posible descen-

tralizar la potestad legislativa, la ejecutiva, la administrativa, la gubernativa o la judicial; y (b) la materia que se descentraliza, por ejemplo, los asuntos penales, comerciales, de aseo y ornato, educacionales, de salud, etc. Dichos criterios de descentralizacin son posibles de implementar en diversos niveles, siendo posible la combinacin de ambos criterios de una forma que permita una maniobra especial respecto de las necesidades de organizacin, en cada territorio estatal. d) Rozones pora la descentralizacin
Las razones que existen para adoptar un modelo descentralizado son de diversa

ndole.
La ms poderosa de ellas es aquella que sostiene que es conveniente regular de manera distinta iguales materias tomando en cuenta las diferencias caractersticas de los distintos territorios locales. Ello en realidad"no dice nada a favor de la descentralizacin, en la medida que un rgano central es perfectamente capaz de determinar una regulacin diferente para distintas unidades territoriales tomando en cuenta las caractersticas locales que hacen conveniente tal

diversidad.
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Una segunda raznt enlazada con la anteror, presenta la conveniencia de la descentralizacin argumentando que sta posibilita un contacto directo de las autoridades estatales con la realidad local, lo que servira para justifcar la mejor posicin en la que stas se encuentran para ejercer las potestades estatales de manera diferenciada.e
Una tercera razn, que ahonda en la necesidad de localizacin delrgano descentralizado, sostiene que la organizacin descentralizada otorga la posibilidad de generacin local de autoridades estatales. Dicha generacin local acercara el ejercicio de las potestades estatales a la comunidad poltica local. Ello es parcialmente cierto. Es cierto all donde las autoridades locales son efectivamente susceptibles de eleccin por parte de la comunidad. e) Lo outonoma locol

Cuando la descentralizacin se combina con Ia eleccin de la autoridad estatal por la comunidad local, se posibilita un caso de autonoma local. Dependiendo de cules y cuntas sean las potestades que se encuentran descentralizadas, la autonoma local podr acercarse ms a la constitucin de una organizacin estatal autnoma y en ese sentido asimilarse a la configuracin de un Estado. Tpicamente, la descentralizacin de la potestad legislativa es la que confiere un plus de autonoma poltica respecto a autonomas locales que se limitan a una descentralizacin administrativa.
El criterio que se erige como

un lmite entre la forma de un territorio con

autonoma local legislativa, esto es, entre el grado sumo de descentralizacin dentro de un Estado unitario y un Estado componente de un Estado federal, es la titularidad de la posibilidad de ejercer la potestad constituyente por parte de las autoridades descentralizadas. f) Lo formo jurdico del Estodo
La forma jurdica del Estado dice relacin con la decisin constitucional de centralizar o descentralizar la organizacin del Estado, de una manera que la descentralizacin estatal configure no ya organizaciones parciales perifricas al Estado en su organizacin central, sino rdenes estatales autnomos respecto del Estado central. A ello se hace referencia con la idea de Estado federal.

Este argumento presupone que los rganos descentralizados tenen su ubicacin en dicho lugar geogrfico, algo que es contingente para el modelo de la descentralizacin. Es perfectamente compatible con la descentralizacin, que el rgano que ejerce potestades locales est localizado en el mismo lugar geogrfico que la organizacin central y en un lugar diverso de aquel donde su potestad tiene efecto. Sin embargo. esta razn contribuye a construir un modelo de descentralizacin que parte de la base de que el rgano desconcentrado debe estar terrtorialmente en la localidad parcial del Estado que a l incumbe, algo que hasta ahora no haba sido establecido como necesario.

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4. El Estado federal
o) Concepto, origen (i) Concepto constituye un conjunto de agrupaciones estatales que cuentan con una potestad estatal propia, que se denominan estados miembros o federados, en relacin con un Estado central o global.
El Estado federal es aquel que
Y

fundamento

Pueden observarse, preliminarmente, tres estados involucrados en la organizacinfederal: (a) el Estado federal como un todo; (b) los estados miembros; y (c) el Estado central, que es la parte del Estado federal distinta a los estados miembros, pero no idntica al Estado federal en la medida que el Estado federal est compuesto tambin por los estados miembros'l0

Cada estado miembro debe tener un orden estatal completo y el Estado central cuenta necesariamente con un orden estatal' No obstante esta conclusin preliminar, una de las principales discusiones relativas a la naturaleza del Estado federal gira en torno a la pregunta sobre cul es la naturaleza estatal del estado miembro. Una respuesta razonable al respecto es aquella que sostiene que no obstante tener el estado miembro la calidad de Estado para el derecho poltico estatal, no tiene dicha categora para el derecho internacional. (ii) Origen
Estados Unidos es el primer caso de Estado federal. La forma federal de los Estados Unidos obedece a una de las formas de origen de la estructura federal. sta puede producirse como (a) una vinculacin entre Estados hasta entonces

independientes uno de otro, o puede deberse a (b) una reconfiguracin de la forma de organizacin estatal de un Estado hasta entonces unitario.ll (iii) Fundomento fundamento de la forma de organizacin federal coincide parcialmente con las razones que existen para la descentralizacin estatal en general. Particular importancia adicional, vinculada con problemas de identidad nacional, tienen las razones fundadas en la autonoma cultural que la estructura federal posibilita.
El

io Sobr. las diversas teoras

(Madrid: Aguilar,

sobre los miembros del Estado federal, vase Stein, E., Derecho poltico

it

973).

Carca-p-elayo Alonso,

M., Derecho consttuconol comparodo (Madrid: Alianza, 1984), p.216.

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En este qspecto, lo orgonizocin federol es portculormente odecuado para solvoguordor lo existencia de naciones culturoles en el marco de uno organizocin estatal [...] pues, oqu, cado nocin culturol posee, simultneomente o su patr'imonio histrico, un cierto grodo de organizocin poltico, o trovs del cuol puede solvoguordor su propio existenco nacional.l2
En principio, parece contradictorio que una comunidad poltica que adquiere

su identidad de tal justamente mediante la decisin de querer configurar una unidad pottica, tome la decisin de organizarse mediante una tendencia a la

divisin o separacin. La paradjica tensin entre unin y diversidad es inmanente al Estado federal.r3

b) Coroctersticas (i) La Constitucin federol

El Estado federal tiene una Constitucin federal, en la cual se establece dicha forma de organizacin estatal. El que el Estado federal cuente con una Constitucin, hace que la forma federal sea una decisin constitucional que presupone una unidad de decisin y no se deja clasificar como un pacto entre los estados partes.14 contenido de la Constitucin federal cuenta con ciertas notas distintivas que le son propias: (a) siempre implica la organizacin del aparato del Estado federaly el reconocimiento de los estados miembros mediante un sistema de regulacin de las relaciones entre el primero y los segundos y de los estados miembros entre s; y (b) la Constitucin federal comprende ciertos componentes bsicos que las Constituciones estatales deben respetar. Esos componentes se presentan como una exigencia de homogeneidad de las organizaciones estatales de los estados miembros. La formulacin de la homogeneidad puede ser positiva o negativa: ser positiva cuando exige la incorporacin de cierto contenido en las Constituciones estatales, ser negativa cuando prohbe algn contenido. Ejemplo de la primera es la tradicional imposicin de la forma republicana y de la democracia como forma de gobierno por los estados miembros. Eiemplo de la segunda, la prohibicin de la afectacin de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin federal (art. 28 LFB).
El

t'z lbd., p.217. rr lbd., pp. 218 y 'a lbd., p. 231.

ss.

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miembros (ii) La dstribucin de competencias entre el Estado federol y los estados esencial de la La distribucin de competencias es un contenido primariamente un criterio federal. La distribucin se har tomando en cuenta

constitucin

material:

ya al Estado federal, Materios privotivos. son las materias que corresponden etercen la potestad ya a los estados miembros exclusivamente, que en su caso que tpicamente son priegislativa y las potestades de ejecucin. Las materias (ii) la administracin de vativas del Estado federal son: (i) la poltica exterior; exterior; (iv) el sistema monetario; las fuerzas armadas; (iii) la poltica comercial federal, incluida la solucin de conflictos 1v ta normas sobre ia organizacin entre el Estado federal y los estados miembros y entre stos.l5
federal y privativos. son las materias que corresponden al Estado a distintas razones' a los estadoi miembros. Esa concurrencia puede deberse legislativa se encuentre en Puede deberse, en primer lugar, a que la potestad manos de los estados miembros, manos del Estado federal y Ia ejecucin en federal admite la o viceversa. puede debers, tambin, a que la Constitucin del Estado federal y los estados miembros. Ello puede Materias

no

actuacin concurrente pueden actuar mientras tener las siguientes variables: (a) Los estados miembros actuar en materias enel Estado fderal no acte; (b) El Estado federal puede como "necesario";y tregadas en principio a los miembros cuando lo establece al Estado federaly el desarrollo l.jia t"girtacin bsica o general corresponde ms concreto y detallado a los estados miembros' (iii)Tcnicodedistribucinysolucindeconflictodecompetencias
tcnica de La Constitucin federal puede echar mano a alguna

delimitacin de de un catlogo de comlas competencias. La ms comn es la enumeracin entregadas petencis reservadas al Estado federal, quedando todas las.dems inversa' a los estados miembros. Tambin puede seguirse la solucin
(iv) Retociones

interestatales

.:

y el Estado federal estn Las relaciones entre los estados miembros y entre stos

de derecho interno' marcadas por las siguientes caractersticas: (a) son relaciones (b) dichas relaciones de naturaleza constitucional, y no de derecho internacional; federal, por terminan por favorecer la li[ertad de los ciudadanos del Estado derecho en los que puede incorporrsela como un elemento del Estado de

lo

's

lbd., pp. 236 Y ss.

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Estados federales; (c) en principio los estados miembros participan en igualdad de condiciones en el conjunto federal. Esta caracterstica, sin embargo, tiende

a ser lmitada, por consderacones democrticas.16

(v) lnfluencia de los estados miembros en el Estado federal

La influencia de los estados miembros en el Estado federal se concreta a travs de la participacin de los estados como sujetos en los rganos de la estructura estatal federal. Esa participacin se concreta tpicamente en la conformacin de una cmara federal dentro de la organizacin legislativa federal. Ello configura al rgano legislativo del Estado federal compuesto, por un lado, por una cmara de representacin popular, integrada por representantes del pueblo de todos los estados miembros, y por otro, por una cmara federal integrada por representantes de los estados miembros, ya sea elegidos por el gobierno local o por un procedimiento que tpicamente puede estar entregado a la configuracin constitucional de los estados miembros. Por ejemplo, la Ley Fundamental alemana establece la provisin de los representantes de la Cmara Federal con delegados de los gobiernos (art. 50 LFB). La Constitucin de los Estados Unidos, por otro lado, establece una eleccin semidirecta por el pueblo del estado miembro de los senadores federales (art. 1 vis a vis enmien da 17 CEEUU). Una de las cuestiones ms relevantes de la composicin de la cmara federal es que ella debe necesariamente desconocer el criterio de la asignacin proporcional a la poblacin de los escaos parlamentarios, al menos parcialmente.

(vi) lnfluencio del Estodo federal en los estodos miembros Como rasgos de la influencia del Estado federal respecto a los estados miembros se pueden sealar: (i) la autonoma constitucional de los estados miembros est limitada por la Constitucin federal; (ii) es normal que el derecho federal tenga primaca, dentro del mbito de su competencia, sobre el derecho estatal; (iii) el rgano que resuelve los conflictos de competencia federal-estatal es un rgano federal, tpicamente el tribunal constitucional; (iv) la competencia del Estado federal para actuar coactivamente respecto al estado miembro, es vigilarlo e

inspeccionarlo.li

.:.

Desde una perspectiva crtica, el Estado federal tiene la ms importante de las competencias estatales,

16 Hauriou,A.,Derechoconstitucional einstitucionespoltrtos(Barcelona:Ariel, 1971),pp. 179-180. t7 Carca-Pelayo Alonso, M., Derecho consttucionol comporodo (Madrid: Alianza, 198a), pp. 237 y

ss.

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propia competenc.io. Por consiguiente' tiene lo competenca poro determinar su porticulares, seo por medo puede reducr proir[riro^ente lo de tos Estodos

desulegistacinfe:dera![.,.]seopormodificocionesdesupropioConstitucin. contra lo que En todo super-Estodo fiderot existe uno fuerzo centralizodoro los Estodos osociodos openos pueden defenderse'18

5. El Estado unitario
El Estado

y un ordeunitario es aquel que solamente admite una organizacin descentralique admite la namiento jurdico estaial. f.n Ocfio caso, las formas zacindelEstadonopuedenserdetalmagnitudquepermitanelsurgimiento dentro del Estado unitario' de otras organizaciones estatales completas

o)

Estado descentrolizodo y Estodo federol

Las diferencias fundamentales

entre un Estado unitario y descentralizado y un Estado federal son las siguientes:

(a)IosestadosmiembrosdeunEstadofederalcuentanconunaautonoma constitucional,estoes,cuentanconlapotestadconstituyenteautnoma' autnoma en un Estado caracterstica de la .uul .ur"." cualquier localidad

autnomas siempre ser' unitario. EI estatuto de autonoma de las localidades federal' al menos parcialmente, un asunto del Estado

formacin de la volun(b) los estados miembros tienen una participacin en la de la cmara tad del Estado federal, tpicamente a travs de la conformacin en un Estado unitario' federal. Esa es una participacin que no est considerada por ms descentralizado que sea'1e b) Et Estado outonmico
(i)
El El concePto de

outonoma

La ms amplia concepto de autonoma es susceptible de dos concepciones. por el derecho; es la considera que la autonoma es una libertad garantizada el ordenamiento iurposibilidad de actuar libremente dentro del marco que amplia contribuye muy poco a iico establece. Sin embargo, esta concepcin La concepcin estricta de entender el significado de-un Estado autonmico.

p' 177. 1s Hanr'rou,A" Derechoconstitucionol einstitucionespolticos(Barcelona: Ariel, i971)' 243 y re Carca-pelayo Alonso, M-., i"rerho constitucional comporodo (Madrid: Alianza, 1984)' pp.

ss.

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autonoma la presenta como una autonoma de tipo poltico. La autonoma es la particular forma de organizacin territorial de un Estado, mediante la cual las unidades territoriales particulares ostentan cierto poder poltico de autorregulacin. Ello implica no slo que la unidad autnoma es regulada por una potestad normativa particular, esto es, que crea normas que tienen vigencia slo dentro del territorio de la unidad autnoma, sino que dicha potestad normativa es ejercida por rganos que son generados por la propia unidad autnoma.
Siendo an ms estrictos, puede entenderse autonoma como la titularidad de las unidades territoriales parciales, no de cualquier potestad normativa, sino

del ejercicio de la potestad legislativa. Esta es la nocin propia de autonoma del Estado espaol como Estado de autonomas. (ii) Estodo autonmico y Estado federol
El Estado autonmico se mueve dentro de la descentralizacin que es posible dentro de un Estado unitario. La diferencia central de un Estado autonmico respecto de un Estado federal es que las unidades territoriales autnomas (comunidades autnomas en la terminologa de la constitucin Espaola) no comprenden entre sus potestades Ia de darse una constitucin. Eso implica

que
La normo institucin bsica de los Comunidades autnomos se encuentro en uno ley del Estodo, en un Estatuto de Autonomo, mientros que los Estodos

miembros de uno Federacin se don por s mismos unq Constitucin en el morco de lo federol.2o Bajo este entendido, la comunidad autnoma en el ejercicio de las potestades atribuidas a los rganos descentralizados no se diferencia de un Estado federal. La diferencia radica en que la comunidad autnoma no es autnoma para regular la atribucin de dichas potestades, competencia que radica en el Estado central.
En lo que respecta a relaciones entre la legislacin estatal y la legislacin autonmica y a la distribucin de funciones etre el Estado cetraly la comunidad

autnoma,

las

formas en que se puede configurary distribuir son esencialmente

las mismas que en el Estado federal.

20 De

otto,

1., Derecho

Constitucionol. sistemo de Fuentes (Barcelona: Ed. Ariel, 19gg),

p. 247

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c) Lo unidod del Estodo como principio constitucional negotivo

fundamental de organizar el Estado de una forma unitaria se manigrado fiesta en la prohibicin de organizaciones locales con una autonoma de prejuzga necesariaestatal. De esta manera, el principio de unidad estatal no mente sobre el grado de concentracin o desconcentracin de las potestades estatales, sino que afirma un lmite a la descentralizacin.
La decisin

principal lmite consiste en que, bajo la forma unitaria, el sistema de fuentes dei derecho no puede ser totalmente descentralizado. Ello en la medida que es vigenslo el Estado central quien puede implementar la descentralizacin' La cia de normas centrales que descentralicen el ejercicio de las potestades hacia unidades territoriales parciales se erige como una necesidad del Estado unitario.
El

centraldebe permanecer la potestad de revocar y volJer a cen[ralizar las potestades descentralizadas. La forma en que ello se mplementa es la necesaria titularidad por parte del Estado central de la potestad de reforma de la Constitucin. Este segundo lmite se constituye tambin en la frontera conceptual entre el Estado federal y un Estado unitario sumamente descentralizado (como el Estado autonmico)'
En segundo lugar, en el Estado

Pueden encontrarse, vinculados a la unidad del Estado, otros lmites a la des-

centralizacin.

principio de solidoridod entre las unidades territoriales de un Estado unitario una es necesaria consecuencia de la comprensin del pueblo del Estado como grado y la forma de descentralizacin no comunidad poltica de iguales. El pueden traicionar la solidaridad estatal.
El

Vinculado al anterior se encuentra el principio de igualdad entre todas las personas. Un Estado unitario tiene que asegurar una regulacin ms o menos homognea para todos sus habitantes. Al menos debe intentar establecer un balan entre las cargas y los beneficios que los individuos obtenen del Estado. La regulacin particular para una undad territorial parcia! no puede implicar una regulacin ms favorable para ciertas personas que no est racionalmente
justificada.

Finalmente, el grado de descentralizacin no puede afectar el derecho fundamental de toda persona a desplazarse libremente por el territorio del
Estado.2l

'z1

lbd., pp.252-253.

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6. La unidad del Estado en la Constitucin Poltica

forma estatal del Estado de Chile y del grado de descenque comprende est regulada por el artculo 3" de la Constitucin tralizacin
La regulacin de la

Poltica:

Artculo 3". EI Estado de Chile es unitario. La administrocin del Estado ser funcionaly territoriolmente descentrolizodo, o desconcentrodo en su coso, de conformidad o lo ley.
Los rgonos del Estado promovern el fortolecimiento de la regionalizocin del pas y el desarrollo equitativo y solidario entre los regiones, provincios y comunos del territorio nocional.

o) Lo unidad del Estodo en lo Constitucin Poltico

"[el] Estado de Chile es unitario". Asi se fija como un principio fundamental de la Constitucin el modelo de organizacin jurdica del Estado. Al mismo tiempo, dicha disposicin cumple el rol de excluir cualquier iniciativa que intente plasmar la estructura federal de organizacin en nuestro sistema, a menos que venga acompaada de una reforma al artculo que se comenta.
principio de la unidad jurdica del Estado se ve complementado en el mismo artculo 3o de la Constitucin con otros principios y declaraciones relativas a su forma jurdica. Ellos son los principios de descentralizacin y desconcentracin de la administracin (inc. 2") y el principio de regionalizacin (inc. 3'). Ellos no entran en tensin con el principio de unidad estatal expresado en el inciso 'lo en la medida que la descentralizacin que promuevan se mueva dentro propio de un nico Estado dentro del territorio de la Repblica del mbito de Chile.
El

El artculo 3" de la Constitucin Poltica sostiene que

b) La descentralizocin y desconcentrocin de lo odministrocin

Segn el inciso 2" del artculo 3":
Lo odministrocn del Estodo ser funcionoly territoriolmente descentrolizodo,

o desconcentrodo en su coso, de conformidod a lo ley.

Esa norma seala imperativamente la forma de la distribucin de las competencias dentro de la administracin del Estado. Ello contrasta con la formulacin

original del precepto, que estableca un encargo no concluyente, utilizando la expresin "laley propender". De ello se desprende que la organizacin de

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la administracin no podr ser centralizada, encargando a la ley que realice tal atribucin de competencias utilizando las tcnicas de la descentralizacin y la desconcentracin, en sus modalidades territorial o funcional.
Este mandato constitucional debe considerarse a partir de la base histrica

de centralizacin como criterio rector de la organizacn de la administracin del Estado de Chile.

La descentralizacin es aquella tcnica de organizacin de la administracin

que atribuye competencias administrativas a rganos que tienen una relacin de independencia o autonoma respecto a la administracin central del Estado, pese a seguir formando parte del aparato administrativo. ste ejerce respecto de estos rganos descentralizados ya no un control jerrquico, sino una labor de supervigilancia.22
La desconcentracin es aquella tcnica de organizacin de la Administracin

que transfiere competencias administrativas desde rganos superiores a rganos inferiores en la jerarqua de la administracin pblica, disminuyendo as, pero no eliminando, el grado de subordinacin de los primeros frente a los iegundos. Los rgano, J"r.on.entrados siguen formando parte del aparato administrativo central, que ejerce respecto de estos rganos un control
jerrquico.23

Tanto la descentralizacin como la desconcentracin son tcnicas de organizacin de la administracin del Estado y por lo mismo pertenece su desarrollo,

22 Daniel Argandoa, M., Lo Orgonizocin Administrativa en Chile (Santiago, Ed. lurdica de Chile, 1985), p.87. Como caractersticas de la descentralizacin pueden indicarse las siguientes: (a) el rgano al cual se le atribuye la competencia que se descentraliza tiene personalidad iurdica propia, no s, por tanto, parte de la administracin central del Estado; (b) normalmente dicho rgano tiene un patrimonio propio, lo que garantiza la independencia jerrquica respecto de la administracin central; (c) su creacin es realizada por la ley o la propia Constitucin; y (d) Ia relacin que tienen respecto de la administracin central es, como se sealar, una relacin de supervigilancia y control por parte j de la administracin central. La descentralizacin territorial es realizada tomando la distribucin geogrfica como criterio rector. El fundamento de la descentralizacin territorial es que la gestin administrativa local es meior realizada por rganos independientes respecto de la administracin central ubicados all donde su actuacin iiene influencia. Ejemplos de descentralizacin territorial son las municipalidades (Constitucin) y los gobiernos regionales (ley). La descentralizacin funcional, por otro lado, es realizada tomando la necesidad de contar con un rgano especializado para la realizacin de ciertas tareas estatales como.criterio rector. Por ello, la atribucin de una funcin especial respecto de la administracin central, se cuenta como principal y especial caracterstca de esta tcnica. Ejemplos de descentralizacin funcional son el Banco Central (constitucional) y las superintendencias (legal). 23 lbd., pp.94y ss. La desconcentracin puede proceder segn los criterios territorial yfuncional de
la misma manera que la descentralizacin. Ejemplos de administracin desconcentrada son los servicios

de salud (ley) y los SEREMI (ley).

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sistematizacin y explicacin a la disciplina del derecho administrativo' Aqu slo se revisarn las caractersticas generales de la regulacin constitucional.
Respecto de la descentralizacin y la desconcentracin se pueden sealar las siguientes caractersticas: (a) Son alternativas entre s. Es la ley la que debe determinar cul es la tcnica ms conveniente para la organizacin correspondiente; (b) Afectan slo a la Administracin y no a todos los mbitos del Estado; (c) Pueden ser funcionales o territoriales; (d) Es un mandato que debe ser llevado a cabo

por la ley. A este respecto pueden plantearse varias cuestiones, por ejemplo, la cuestin de saber si la potestad reglamentaria est obligada por este mandato.
c) Lo regionalizocin
El inciso
Los

3'del artculo 3" de la Constitucin

Poltica dispone:

rgonos del Estodo promovern elfortolecimiento de la regionalizacin del pos y el desorrollo equitotivo y solidorio entre los regiones, provincios Y comunas del territorio nacional. Del anlisis de tal disposicin se desprende que contiene dos normas relativas a distintas cuestiones. La regionalizacin es una tcnica de organizacin ya no slo de la administracin pblica del Estado, sino dirigida al desarrollo de ciertas competencias autnomas de gobierno, planificacin y desarrollo por parte de las unidades territoriales denominadas regiones. Las regiones por tanto son antes que rganos del Estado, unidades territoriales de accin del Estado. Son caractersticas de la regionalizacin como forma de organizacin territorial el que sta (a) no es obligatoria, sino que es una norma directiva. Por estar consagrada constitucionalmente y no estar dirigida especficamente a un rgano del Estado, como en el caso de la descentralizacin y desconcentracin, (b) su realizacin no slo corresponde a Ia ley, sino a todos los rganos del Estado. La segunda parte del inciso 3" del artculo 3" establece una directriz dirigida hacia los rganos estatales, para que consideren en su actuacin la variable de la desigual potencialidad de desarrollo con que cuentan las diversas unidades

territoria

les.2a

2a Esteartculosevereafirmadoconloestablecidoporel incisol"artculo1'l5delaConstitucinPo' ltica, como en el desarrollo posterior que ese mismo artculo hace: "Para el gobierno y administracin interior del Estado a que se refiere el presente captulo se observar como principio bsico la bsqueda de un desarrollo territorial armnico y equitativo. Las leyes que se dicten al efecto debern velar por el cumplimiento y aplicacin de dicho principio, incorporando asimismo criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas, en lo referente a la distribucin de los recursos pblicos" (inc. 1').

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Las cuestiones que surgen de esta disposicin son las de determinar si la desigual potencialidad econmica de las regones exige, en base a este princpio,

la implementacin de acciones afirmativas o discriminacin positiva.

Para

responder a ella, por cierto, debe partirse del lmite que establece el artculo 19 N" 22 de la Constitucin, que establece la prohibicin de discriminacin en materia econmica.2s

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25 "La no discriminacin arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia
econmica.
Slo en virtud de una ley, y siempre que no signifique tal discriminacin, se podrn autorizar determinados beneficios directos o indirectos en favor de algn sector, actividad o zona geogrfica, o establecer gravmenes especiales que afecten a uno u otras [...]".

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