La Administracin Pblica en Colombia

Un enfoque administrativo
Jos Ma. Mendoza G.
Mucha tinta y papel se ha gastado en discutir los problemas de la Administracin pblica colombiana. La magnitud de la ineficiencia es tal que no hay persona que no haya alguna vez escarbado en el tema. Sin embargo, existe un vaco en el anlisis: el enfoque ha sido orientado en trminos jurdicos y econmicos; en cambio, escasean los estudios verdaderamente administrativos. El propsito de este trabajo es esbozar un plantea miento del problema en trminos de la gestin estatal misma. Existen algunos lugares comunes que, no por ser tan mencionados, son igualmente acertados. Un anlisis estadstico es suficiente para refutarlos. Hay fenmenos tan evidentes que parece intil o innecesario dedicar ms esfuerzos a su estudio; pero la verdad es que se requiere someter el sector pblico a un estudio en profundidad, mxime cuando lo que nos proponemos es corregir lo existente. A este respecto de nada sirve acariciar la cscara, hay que ir al corazn del problema.
EL PROCESO DE URBANIZACION

Las consecuencias del proceso de urbanizacin fueron notorias. Los cinturones tuguriales, la extensin de la red vial, las dificultades de trfico, la descomposicin social, y, sobre todo, la necesidad de la prestacin de los servicios pblicos bsicos, aparecen, con motivo de la creciente urbanizacin. Esto implic que al Estado, como organizacin, se le convirti en complejo el entorno, y por tanto, necesariamente deba responder a las nuevas circunstancias. La primera respuesta, y la ms obvia, fue el crecimiento del Estado, como puede apreciarse en el Cuadro No. 1 que presenta el nmero de entidades descentralizadas creadas por dcada.

CUADRO No. 1
NUMERO DE CREACIONES DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN NACIONAL POR DECADAS DECADA NUMERO

Una tesis ampliamente aceptada centra la problemtica del sector pblico en la dimensin del Estado. Se sostiene que el Estado es demasiado obeso; algunas veces, incluso, se identifica esto con el concepto de burocracia. Sin embargo el trmino tamao es relativo, una empresa multinacional es grande, pero su entorno (el panorama mundial) es muy amplio. En el caso del Estado Colombiano tambin tenemos que relativizar el concepto tamao; vale decir, El Gobierno es grande con relacin a qu? Un elemento clave para trabajar por esta senda es el proceso de urbanizacin, el cual ha sido acelerado por dos factores: las altas tasas de natalidad y la emigracin del campo a la ciudad, que tuvo una poca intensiva en el perodo 1951 - 1964 hasta el punto en que la poblacin de las ciudades lleg a ser el doble de la del campo. Una caracterstica fue que se concentr en ciudades pequeas y medianas como Soacha, Fontibn, Valledupar y Villavicencio. 8

1920 1930 1940 1950 1960 1970

5 7 16 23 41 8

Fuente: Departamento Nacional de Plantacin. Tabulados para la misin de Finanzas Intergubernamentales

La mayora de estas entidades estaban orientadas a apoyar la industria o a prestar servicios pblicos. Esto muestra que tanto a nivel cuantitativo como cualitativo la expansin del gobierno est asociada con los desarrollos ocasionados por la urbanizacin. En consecuencia, el proceso de crecimiento del Estado no se puede analizar como una variable independiente: ha crecido porque el medio lo ha exigido.
Huellas Vol. 3 No. 6 Uninorte. Barranquilla pp. 8 - 10 Junio 1982. ISSN 0120-2537

Adems, estadsticamente hablando, se ha comprobado que las entidades y empresas del Estado en Colombia participan del producto interno bruto entre 9.8% y 12.7%, rango que se encuentra dentro de la cola superior de las normas internacionales. En conclusin, podemos decir que real mente el problema del Estado no radica en el gigantismo per se, ya que el crecimiento mismo es necesario dado al desarrollo urbanstico y por lo tanto, el problema debemos buscarlo en otra parte. En 1.979 de un total de 526.877 funcionarios de todo el pas apenas 13.571 eran de carrera y solo 3.000 ingresaron reglamentariamente.

la nivel central y luego se realizan las transferencias a los Municipios y Departamentos: la centralizacin presenta consecuencias negativas en Administracin Pblica creando descoordinacin a nivel regional, ya que cada organismo descentralizado adopta sus programas particulares para las regiones, originndose duplicidades y competencias entre organismos de un mismo sector, como es el caso de la salud; pero lo peor es que existe descoordinacin entre los organismos centrales y los regionales. La centralizacin tambin inhibe la participacin popular en la gestin estatal ya que las entidades con base en Bogot ofrecen menos posibilidad de vigilancia; adems se debe considerar que las empresas privadas incrementan sus costos como consecuencia del desplazamiento hacia la capital para cumplir los trmites requeridos all. Todos los temas que hemos tratado convergen a un punto clave: La Administracin Pblica en Colombia tiene una configuracin que le impide adaptarse a las nuevas circunstancias planteadas por la urbanizacin. An las reformas que se han planteado no trabajan en la direccin de lograr una administracin gil. Frecuentemente se formulan modificaciones en la organizacin Estatal. Las reformulaciones tradicionales han operado en tres direcciones: la delimitacin de funciones, el control y el diseo de una estructura salarial , y la bsqueda de la eficiencia, no han hecho sino orientar la organizacin del Estado hacia una alternativa burocrtica al estilo weberiano que representa una estructura de corte mecnico muy poco eficaz para situaciones de entorno francamente dinmicas. En realidad las reformas no han tocado los aspectos de fondo determinantes de la postracin en que se encuentra el Estado. Muy recientemente se han mencionado algunas herramientas que podran contribuir a darle ms adaptabilidad, como la descentralizacin, la eleccin popular de alcaldes y la carrera administrativa; sin embargo no han sido efectivamente implantadas. La eleccin de alcaldes es apenas una idea en discusin. En cuanto a la carrera administrativa, basta con decir que en 1979 de un total de 526.877 funcionarios de todo el Pas apenas 13.571 eran de carrera y de estos ltimos, nicamente 3.000 ingresaron reglamentariamente: los dems llegaron por concesiones especiales del Estado. La descentralizacin no ha terminado por
(1) Junguito, Roberto. Evolucin, Comportamiento y Control de las Entidades y Empresas del Estado. En: El Estado y la Actividad Econmica. Asociacin Bancaria, 1981. Pg. 1980.

PROBLEMAS CENTRALES:

El verdadero problema de la Administracin Pblica es de carcter administrativo y radica en que se han adoptado estructuras y sistemas que no se compadecen con la situacin creada a raz del desarrollo urbano. Los principales fenmenos que aparecieron por tal adopcin fueron: el procesalismo, esto es, la constitucin de una serie interminable de procedimientos y la consecuente abundancia de papeles y documentos; la pobre gestin de personal, lo que se expresa en la falta de criterios cientficos y tcnicos en la seleccin del personal, la ausencia de programas de capacitacin de amplia cobertura y el predominio de un estilo de direccin autocrtico. En sntesis, la administracin del recurso humano se basa en las relaciones polticas y personales lo cual conduce a ineficiencias pronunciadas, lo cual explica una serie de fenmenos como la alta rotacin del personal, la carencia de identidad de los funcionarios con los objetivos de las instituciones pblicas, la escasez de iniciativa y la inmortalidad. La congestin poltica, que ha generado en las empresas estatales una dualidad de mando: por una parte, est la administracin formal, y por otra, est un segundo poder representado por los directorios polticos, lo cual facilita la falta de identidad con la organizacin respectiva con consecuencia negativa para la eficiencia. Finalmente, debemos considerar el fenmeno del centralismo el cual se manifiesta de diferentes formas: .Ia planeacin econmica se desarrolla en organismos radicados en Bogot por una va arribaabajo, las decisiones estratgicas son tomadas por los ministerios o por los directores de organismos descentralizados, los impuestos son acopiados a

establecerse, aunque se han delegado algunas funciones a los gobernadores, ellas no son estratgicas; las prerrogativas da. das fueron dar posesin, remover, suspender y solicitar informes a los funcionarios de orden nacional que operen bajo su jurisdiccin, presidir las juntas directivas de las seccionales de los organismos nacionales, y colaborar en la planeacin de actividades nacionales a nivel regional. A pesar de estos esfuerzos, la descentralizacin en el sector pblico no es una realidad, y no lo es porque no existe una autntica delegacin; la lista de funciones que estn verdaderamente bajo la discrecin de los gobernadores no incluyen actividades de planeacin (programas, proyectos, presupuestos, etc.) en las tareas de los Institutos Descentralizados a nivel regional, su participacin se remite a una simple colaboracin; pero es ms diciente an la cuestin financiera; realmente delegar funciones sin asignar recursos no tiene sentido y los gobernadores no cuentan con los necesarios. A nivel local los rubros financieros disponibles son las transferencias por impuestos de industria y comercio, el producto de las loteras y licores y el situado fiscal, las cuales no son suficientes para desarrollar una eficaz gestin regional; adems la contratacin de emprstitos por parte de los departamentos est sometida a muchas

trabas centralistas. Por todos estos problemas la descentralizacin, que podra ser un buen medio para darle ms flexibilidad a la Administracin Pblica, no ha llegado a ser una tarea cumplida.

Sintetizando, el replanteamiento de la Gestin Estatal debe ir ms all del alcance de las reformas planteadas hasta el momento. El primer cambio que y debe introducirse es la tecnificacin fortalecimiento de las oficinas de seleccin de personal conjuntamente con la aplicacin de tcnicas modernas de administracin de recursos humanos. La implantacin de la carrera administrativa es una necesidad urgente. La descentralizacin contribuir a darle mayor adaptabilidad al Estado, ya que se podran atacar con mayor facilidad los problemas locales. La modernizacin de los sistemas de informacin facilitara la toma de decisin y el control a nivel central. Solamente con estas medidas podramos salvar al Estado de la situacin arteriosclertica en que se encuentra y enfrentar los retos del medio para brindar el bienestar que el pueblo colombiano anhela y para garantizar la permanencia en las organizaciones oficiales de las personas que posean los niveles tcnicos y humanos requeridos.

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