Serie polticas educativas

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La rendicin de cuentas en la educacin
Jo Anne Anderson

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1 La rendicin de cuentas en la educacin

Prefacio Serie Polticas educativas

La Academia Internacional de la Educacin y el Instituto Internacional para la Planeacin de la Educacin estn publicando conjuntamente la serie de folletos Polticas educativas. El propsito de la serie es resumir lo que se sabe, con base en la investigacin, de selectos temas de polticas en el campo de la educacin. La serie se dise para que pudieran consultarla rpidamente, al vuelo, los funcionarios de alto nivel que toman decisiones en los ministerios de Educacin y que, por sus ocupaciones, rara vez tienen tiempo de leer informes de investigacin extensos, asistir a conferencias y seminarios o enfrascarse en largos debates acadmicos con investigadores especializados en polticas educativas. Los folletos a) se han centrado en temas de polticas que la Academia considera de alta prioridad en muchos ministerios de Educacin, tanto en pases desarrollados como en vas de desarrollo; b) estn estructurados para lograr la mayor claridad posible, y contienen una introduccin con una visin general del problema; una discusin, basada en investigaciones, de unas diez cuestiones clave que se consideran crticas para el tema del folleto, y referencias que proporcionan datos de apoyo y lecturas adicionales relacionadas con la discusin de los temas; c) se han restringido en cuanto a su extensin, ya que requieren entre 30 y 45 minutos de tiempo de lectura, y d) tienen el tamao para poder llevarse en el bolsillo del saco, lo cual ofrece la oportunidad de una consulta fcil y accesible dentro o fuera de la oficina. La Academia Internacional de la Educacin escogi a los autores de la serie por sus conocimientos especializados sobre los temas de los folletos y tambin por su habilidad reconocida para comunicar resultados complejos de investigaciones en forma tal que puedan comprenderse y utilizarse fcilmente para elaborar polticas.

Los folletos aparecieron primero en ingls, y poco despus en francs y espaol. Se est planeando traducirlos a otros idiomas. Se publicarn cuatro folletos cada ao y se podrn descargar gratuitamente del sitio de Internet del Instituto Internacional para la Planeacin de la Educacin. Poco despus de la publicacin electrnica se preparar una edicin impresa limitada.

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Este folleto

A medida que las economas de las naciones contienden por alcanzar posiciones fuertes dentro de un mercado competitivo global, muchos gobiernos se han interesado cada vez ms en el desempeo de todos los aspectos de sus sistemas educativos. Esta tendencia, aunada a los enormes gastos que se destinan a la educacin, tambin ha precipitado peticiones generalizadas del pblico a favor de un escrutinio mayor con respecto a la calidad de la educacin. Estas exigencias de informacin sobre el desempeo de los sistemas escolares slo se pueden atender con sistemas coherentes de rendicin de cuentas. Histricamente, la profesin educativa se ha apegado a los requerimientos de sistemas de rendicin de cuentas regulatorios, esto es, que exigen el cumplimiento de ciertas normas (por lo general basados en leyes gubernamentales), y tambin se ha adherido a normas profesionales establecidas por asociaciones de educadores. Sin embargo, a principios del siglo XXI tambin se ha requerido que los sistemas de rendicin de cuentas respondan a las exigencias de que el desempeo profesional se evale por los resultados que se han logrado. Este folleto ofrece un conjunto de principios y estrategias para tomarse en cuenta en el desarrollo y la implementacin de sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados. Tambin se abordan cuestiones tcnicas y polticas, as como las formas en que los educadores, los responsables de elaborar las polticas y los integrantes de la comunidad pueden utilizar la informacin proveniente de los sistemas de rendicin de cuentas para mejorar los resultados. Es probable que las afirmaciones que se presenten aqu sobre los sistemas de rendicin de cuentas sean aplicables en general en todo el mundo. No obstante, deben evaluarse con referencia a condiciones locales y adaptarse en consecuencia. En cualquier entorno educativo o contexto cultural las sugerencias o lineamientos para la prctica requieren de una aplicacin sensible y sensata, y una evaluacin continua.

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Jo Ann Anderson Ha participado activamente en el desarrollo y la evaluacin de polticas educativas durante ms de veinte aos como integrante o consejera de organismos estatales, regionales y nacionales. Actualmente es directora ejecutiva del Comit de Vigilancia Educativa del Estado de Carolina del Sur, en Estados Unidos. Esta agencia es responsable de la creacin e implementacin del Sistema Estatal de Rendicin de Cuentas.

Esta publicacin ha sido producida por la Academia Internacional de la Educacin (AIE) y el Instituto Internacional para la Planeacin Educativa (IIPE). Puede reproducirse y traducirse a otros idiomas sin ninguna restriccin. Favor de enviar una copia de cualquier publicacin que reproduzca este texto completo o en parte a la AIE y al IIPE. Esta publicacin est disponible en Internet en su forma impresa; dirjase a: http://www.unesco.org/iiep La autora es responsable de la eleccin y presentacin de los datos que contiene esta publicacin y de las opiniones que en ella se expresan, las cuales no son necesariamente las del IIPE (UNESCO) y no comprometen a la Organizacin. Los trminos empleados y la presentacin del material en esta publicacin no implican la expresin de ninguna opinin del IIPE (UNESCO) con respecto al estatus legal de ningn pas, territorio, ciudad o zona, ni de sus autoridades, ni con respecto a la delimitacin de sus fronteras o lmites territoriales.

Publicado conjuntamente por: El Instituto Internacional para la Planeacin de la Educacin (IIPE) 7-9 rue Eugne Delacroix 75116 Pars Francia y La Academia Internacional de la Educacin (AIE) Palais des Acadmies 1, rue Ducale 1000 Bruselas Blgica

UNESCO 2005 ISBN de la versin en ingls: 92-803-1276-6

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ndice

1. 2. 3. 4.

Tipos de sistemas de rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . 1 Valores y aspiraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Las metas de la enseanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Los principales componentes de los sistemas de rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . . 8 Convergencia de los componentes de un sistema de rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . . 12 El uso de datos de evaluacin de los alumnos. . . . . . . . 14 Informacin sobre el contexto de los sistemas de rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . 16 La necesidad de informacin de alta calidad . . . . . . . . . 18 Estndares de desempeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

5.

6. 7.

8. 9.

10. La generacin de informacin til. . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 11. Participacin de los padres de familia y de la comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Referencias y fuentes de informacin . . . . . . . . . . . . . . . 26

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Tipos de sistemas de rendicin de cuentas

Hay tres tipos principales de sistemas de rendicin de cuentas que a veces se aplican simultneamente en los sistemas educativos.

En el campo de la educacin hay tres tipos principales de sistemas de rendicin de cuentas: a) aquellos que se basan en el cumplimiento de reglamentos; b) aquellos que manifiestan el apego a normas profesionales, y c) aquellos impulsados por la medicin de resultados. Los sistemas de rendicin de cuentas escolares funcionan de acuerdo con un conjunto de principios y utilizan una variedad de estrategias de implementacin. En este folleto se describen estos principios y estrategias con especial atencin a los aspectos polticos y tcnicos de la rendicin de cuentas. Los sistemas de rendicin de cuentas no son nuevos. Las diferencias entre los sistemas actuales y los utilizados anteriormente son cuestiones de para qu y para quin. Los educadores han trabajado principalmente dentro de los tres sistemas de rendicin de cuentas mencionados, con frecuencia simultneamente. El primer sistema exige cumplir con leyes y reglamentos, por ejemplo, los plasmados en la Oficina Britnica para Estndares en la Educacin. Sustentados en un modelo industrial de la educacin, este tipo de sistemas de cumplimiento ven a la escuela como un conjunto de procesos continuos y aceptan la variacin en los resultados, generalmente atribuida a las distintas caractersticas de los estudiantes. Dicho llanamente, los educadores tenan que rendir cuentas a la burocracia respecto al apego a las reglas. El segundo sistema se basa en el apego a normas profesionales, consenso amplio sobre ciertos principios y prcticas profesionales que ha contribuido mucho para elevar a la educacin como una

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actividad profesional, aunque no son obligatorios ni constituyen un requisito. En Estados Unidos, el plan de estudios y los estndares de evaluacin para las matemticas escolares (Consejo Nacional de Maestros de Matemticas, 1989), los estndares para las pruebas educativas y psicolgicas (Asociacin Norteamericana de Investigacin Educativa, 2000) y el programa de estndares de evaluacin (Comit Conjunto sobre Estndares para la Evaluacin Educativa, 1994) son ejemplos del enfoque de normas profesionales con respecto a la rendicin de cuentas. Dentro de este sistema, los educadores le rinden cuentas a sus iguales respecto a su apego a los estndares. El tercer sistema de rendicin de cuentas se basa en los resultados, y stos se definen en trminos del aprendizaje de los alumnos. Este sistema ha surgido de la participacin cada vez mayor de la poltica en la educacin. Los requisitos del programa No Child Left Behind (Que ningn nio se quede rezagado), en Estados Unidos, y el Grupo de Trabajo para Monitorear el Desempeo Educativo Nacional de Australia son ejemplos de los sistemas basados en resultados. En estos sistemas los educadores tienen que rendirle cuentas al pblico en general respecto al aprendizaje de los alumnos. Con frecuencia, los educadores descubren que responden a los tres sistemas, e intentan equilibrar los requerimientos de cada uno. Los acuerdos profesionales complementan tanto al sistema de cumplimiento de normas como al de resultados. Por otro lado, los sistemas de cumplimiento de normas a menudo chocan con los de evaluacin de resultados. Parte del conflicto proviene del hecho de que el surgimiento de los sistemas basados en resultados ha sido fomentado por la insatisfaccin con los resultados histricos; es decir, los obtenidos con los sistemas de cumplimiento de normas. En la actualidad, los sistemas de rendicin de cuentas se centran menos en el cumplimiento de normas y ms en los resultados de los alumnos. Qu componentes tiene un sistema de responsabilidad factible y defendible que se base primordialmente en los resultados y al mismo tiempo atienda a las normas profesionales y a los requisi-

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tos de cumplimiento regulatorio? Primero, el sistema define la responsabilidad de los educadores con todos los alumnos, independientemente de las ventajas o desventajas que lleven a la escuela. Segundo, el sistema debe construirse sobre componentes consistentes entre s: objetivos, evaluaciones, enseanza, recursos y recompensas y sanciones. Tercero, los aspectos tcnicos del sistema deben cumplir con estndares muy elevados. Cuarto, el sistema debe constituirse en el vehculo para un cambio positivo.

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Valores y aspiraciones

Los sistemas de rendicin de cuentas encarnan los valores y aspiraciones predominantes de la sociedad.

La relacin entre el nivel escolar de los ciudadanos y la calidad de su vida ha dejado de ser una inquietud reservada a la investigacin para convertirse en un llamado a la accin. En la segunda mitad del siglo XX los gobiernos de varios pases occidentales experimentaron a) un bajo desempeo relativo de sus alumnos en evaluaciones acadmicas en comparacin con los alumnos de ciertos pases asiticos y b) la prdida de industrias histricas (y empleos) frente a estas naciones. En Estados Unidos, dos acontecimientos intensificaron la insistencia en contar con sistemas de rendicin de cuentas amplios: la publicacin de los resultados del Tercer Estudio Internacional de Matemticas y Ciencias de 1995 (TIMSS, por sus siglas en ingls) popularizados por la prensa, y la Cumbre sobre la Educacin de la Asociacin Nacional de Gobernadores de 1996. Los resultados del TIMSS indicaban que los estudiantes norteamericanos de tercer ao de primaria estaban ligeramente rezagados con respecto a sus compaeros en otros pases desarrollados y, lo ms importante desde el punto de vista de polticas educativas, esta diferencia aumentaba cuanto ms permanecan en la escuela. En la Cumbre, los gobernadores de casi todos los estados se comprometieron a introducir fuertes medidas de rendicin de cuentas para garantizar que las escuelas pblicas funcionaran en el nivel necesario para lograr la supremaca econmica. Dos aos despus, los educadores estadounidenses empezaron a lidiar en su prctica profesional con el cambio impuesto por la modificacin en los sistemas de rendicin de cuentas de aquellos basados en el cumplimiento y en las normas profesionales a los basados en resultados.

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Los educadores norteamericanos no estn solos. Una revisin de los programas de rendicin de cuentas en todo el mundo aporta pruebas de que la rendicin de cuentas es un asunto internacional. Inglaterra tiene un programa de estudios nacional acompaado de evaluaciones y medidas para calificar a las escuelas. Francia, Hong Kong, China, Japn y otros pases utilizan evaluaciones nacionales para medir el avance de los alumnos y las escuelas y para tomar decisiones respecto a ambos. Muchos sistemas europeos usan los exmenes para determinar el acceso de los alumnos al siguiente nivel de instruccin. Todos estos sistemas se basan en definiciones explcitas de lo que se espera que aprendan los alumnos y en qu nivel se espera que se desempeen. Adems, los exmenes se usan para monitorear el aprendizaje de los alumnos, y los datos obtenidos son la base para hacer cambios en el sistema. La oportunidad educativa, vista como una extensin de los derechos civiles y de la inclusin econmica, se ha redefinido: la preocupacin por el acceso a la escuela y el trato igual a todos los alumnos se ha reemplazado con el nfasis en que los alumnos logren el mismo nivel de instruccin. Para lograr el mismo nivel de instruccin, sin embargo, se debe contar con variaciones en el acceso y, sobre todo, en el trato, para satisfacer las necesidades de una poblacin estudiantil cada vez ms diversa. Este enfoque sobre el nivel escolar nos lleva de nuevo a la aeja pregunta: Qu vale la pena aprender? Es decir, qu debemos esperar que logren los estudiantes como resultado de la instruccin formal que reciben? La respuesta a esta pregunta depende primordialmente de los valores sociales. La poblacin estudiantil a la cual se aplica esta pregunta depende en gran medida de las aspiraciones que tienen las sociedades para sus ciudadanos.

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Las metas de la enseanza

Los sistemas de rendicin de cuentas se basan en la expectativa de que los alumnos pueden alcanzar y alcanzarn las metas de la enseanza.

Tradicionalmente, se espera que las escuelas enseen a los alumnos. Sin embargo, se ha aceptado de manera general que slo aquellos alumnos que llegan a la escuela con ciertas ventajas son los nicos que probablemente se beneficiarn con la exposicin a esta instruccin. Sencillamente, no se espera que los alumnos pertenecientes a minoras, los que estn en desventaja econmica, los minusvlidos y otros grupos aprendan al mismo nivel de sus compaeros con ventajas. Los resultados de investigaciones recientes contradicen la premisa de que algunos alumnos no pueden beneficiarse de la instruccin escolar. Hace casi un cuarto de siglo, el trabajo de Ron Edmonds (1979) sobre escuelas eficaces identific algunos principios que deben ser el fundamento de las prcticas escolares. Posteriormente, se han identificado prcticas de enseanza y desarrollado modelos de instruccin que promueven altos niveles de aprendizaje para grandes nmeros de alumnos, sin importar las desventajas con que llegan a las aulas. El estudio intensivo de los sistemas escolares de Asia sugiere que la combinacin de las aspiraciones nacionales, el apoyo cultural y el esfuerzo individual vence tanto las barreras reales como las que son producto de ciertas percepciones. Asumir la responsabilidad por el aprendizaje de todos los alumnos transforma la escuela y el ambiente en las aulas y, en cierto grado, la manera en que los maestros ven su profesin y a s mismos. La literatura popular est repleta de educadores heroicos que, a pesar de abrumadoras desventajas, son capaces de cambiar

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y mejorar una escuela por medio de su entusiasmo. Uno de los retos de los sistemas de rendicin de cuentas consiste en convertir lo heroico en lo habitual. En los sistemas basados en resultados, los fracasos de los alumnos en materia de aprendizaje se atribuyen a debilidades de los programas y prcticas educativos ms que a las caractersticas y a los antecedentes de los alumnos. Las escuelas que estn logrando la meta de que todos los alumnos alcancen el xito son las que ms probablemente cuenten con maestros y administradores fuertes y estables. La fuerza proviene de factores tales como un mayor conocimiento de contenidos y un liderazgo instructivo visionario. Se necesita la estabilidad -entendida como un compromiso con la escuela a lo largo del tiempopara formar la cultura y el clima escolares. La estabilidad permite el desarrollo de relaciones con padres de familia y la comunidad que se finquen en la confianza mutua y se centren en las necesidades presentes y futuras de los alumnos. Por qu, entonces, existe cierto escepticismo respecto a metas que se basan en el aprendizaje de todos los alumnos? Los educadores quiz se sientan abrumados por las desventajas que traen los alumnos al entorno educativo, sobre las cuales no tienen ningn control. Tambin tienen muy poco control sobre los recursos de que disponen para alcanzar las metas. Los administradores deben crear un consenso en torno a las metas y cultivar un dilogo profesional que aliente la definicin de problemas que tienen solucin. Este dilogo debe extenderse a la comunidad en general para que, con el tiempo, se puedan atenuar las desventajas que los alumnos llevan a la escuela. Los sistemas de rendicin de cuentas factibles y defendibles se construyen sobre componentes convergentes entre s: objetivos, evaluaciones, instruccin, recursos y recompensas y sanciones deben reforzarse mutuamente.

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Los principales componentes de los sistemas de rendicin de cuentas

Los sistemas de rendicin de cuentas deben incluir cinco componentes: objetivos, evaluaciones, instrucciones, recursos y recompensas, y sanciones.

Los anlisis de los actuales sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados revelan un acuerdo respecto a cinco preguntas orientadoras: Qu conocimientos esperamos que adquieran los alumnos y qu creemos que deben ser capaces de hacer? Cun satisfechos nos sentimos de que los alumnos hayan dominado los estndares de contenidos establecidos? De qu manera estn preparados los maestros para ser eficaces en sus aulas con todos los alumnos? Cmo y hasta qu grado est informado el pblico sobre los resultados escolares y las personas que contribuyen a ellos? Cmo responde la sociedad a la informacin que recibe sobre el desempeo de las escuelas? Los estndares de contenidos han cambiado del trivium de la antigua Grecia a la preparacin de la fuerza de trabajo de hoy. En todo el mundo, los sistemas educativos hacen hincapi en la alfabetizacin, el razonamiento matemtico, la investigacin cientfica y la comprensin histrica y social para apoyar la participacin cvica. Dentro de las naciones en desarrollo, la alfabetizacin es la expectativa de aprendizaje que se define con mayor frecuencia. Dentro de las naciones desarrolladas se pone el nfasis sobre el aumento de la competencia matemtica y cientfica. En general, los planes de estudio reflejan el enfoque econmico de los pases. El establecimiento de estndares de contenidos tiene impacto en la naturaleza y la estructura de los planes de estudio. Los maestros deben mostrar una comprensin de la estructura del plan de estudios tanto horizontalmente (dentro de los niveles) como verticalmente (de un nivel a otro). Son importantes el acceso a una varie-

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dad de recursos de aprendizaje (incluyendo materiales suplementarios) y las oportunidades de aprendizaje informales extendidas o enriquecidas. En trminos prcticos, la introduccin de estndares de contenidos ha avanzado a un paso mucho ms rpido que los recursos de aprendizaje y las oportunidades de apoyo; tanto los recursos como las oportunidades deben ser congruentes con los estndares si ha de ocurrir el aprendizaje deseado. El uso de evaluaciones para orientar las decisiones respecto a los estudiantes, las escuelas y el personal se ha acelerado con el surgimiento de los sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados. Las evaluaciones, alineadas con los estndares de contenidos, se utilizan para tomar decisiones sobre el progreso del alumno y su derecho a pasar al siguiente nivel escolar; sobre el empleo y la recompensa de administradores y maestros; y sobre la asignacin de recursos. Cuando las evaluaciones se utilizan de esta manera, se les llama evaluaciones en las que hay mucho en juego o de graves consecuencias (high stakes, en ingls). Estas decisiones de graves consecuencias generan exigencias de que la informacin de las evaluaciones se use para mejorar el proceso de enseanza y aprendizaje. Sin embargo, debido a que estn diseadas para administrarse a grandes nmeros de alumnos, las evaluaciones de rendicin de cuentas por lo general no ofrecen suficiente informacin de diagnstico para que el maestro pueda planear su trabajo en las aulas con alumnos individuales. Algunos programas de evaluacin hacen pblicos ciertos datos y/o evaluaciones paralelas, de manera que los maestros se sientan cmodos tanto con el contenido de las pruebas como con la manera en que se evala cada estndar. Los cambios en las expectativas acerca de los alumnos deben conducir a cambios en la enseanza. Los cambios rpidos en el plan de estudios, sobre todo en las matemticas y las ciencias, han dejado a muchos maestros con la responsabilidad de ensear contenidos que tal vez no hayan aprendido en un entorno formal. Tambin se espera que los maestros adapten la enseanza a alumnos de orgenes diversos, que exhiban una gama de motivaciones y de experiencias anteriores. En lugar de una metodologa consis-

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tente que rinda resultados diferenciados, se espera que los maestros diferencien sus metodologas para producir resultados consistentes para poblaciones estudiantiles diversas. Los sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados utilizan informes al pblico en un grado mayor que los sistemas de cumplimiento o normas profesionales. En estos ltimos dos sistemas, la informacin sobre el desempeo de los alumnos se mantiene dentro de los mbitos de la profesin. Los sistemas que se basan en resultados dependen de la amplia comunicacin de resultados a padres de familia y al pblico en general. Muchos sistemas basados en resultados generan boletas de calificaciones o perfiles de las escuelas para que se distribuyan a pblicos en general. Estos informes incluyen resmenes del desempeo de los alumnos o subgrupos de alumnos, as como informacin sobre los recursos (por ejemplo, gastos por alumno), programas (por ejemplo, participacin en cursos acelerados) y conducta (por ejemplo, asistencia de los alumnos). El proporcionar esta informacin al pblico ha requerido que los maestros y administradores se sientan a gusto hablando de las fortalezas y debilidades, explicando una variedad de datos estadsticos y facilitando el cambio positivo. Este nuevo papel de comunicacin puede ser intimidante para los educadores a medida que luchan por entender el bajo desempeo y al mismo tiempo inspirar confianza en su capacidad para encabezar el proceso de cambio que se necesita para mejorarlo. Por ltimo, en la mayora de los sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados se reconoce pblicamente el desempeo y se otorgan recompensas, a veces econmicas, a las escuelas o individuos que muestren un desempeo alto y/o mejor. Las escuelas que no estn alcanzando el xito reciben aliento y a menudo asistencia tcnica. La asistencia tcnica es ms eficaz cuando la escuela local asume el control del proceso de cambio basado en resultados. Las escuelas que requieren de una mejora dramtica se benefician con mayor atencin y recursos. Con todo, estas escuelas tal vez se sientan abrumadas por la introduccin de nuevas prcticas y mayores expectativas para un cambio rpido y al mismo tiempo duradero. En circunstancias extremas otro nivel de

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la administracin educativa quiz asuma el control de la escuela. A menudo no se define claramente el proceso que empieza con el suministro de ayuda tcnica y termina con la toma de control. La asistencia tcnica debe ofrecer apoyo inmediato y temporal, mientras que la toma de responsabilidad se extiende a la administracin y al manejo de datos. Todas las escuelas son ms vulnerables cuando el pblico exige cambios rpidos en lugar de proceder con paciencia al implementar cambios sostenibles. El cambio duradero requiere de la integracin de soluciones en todos los organismos y todas las responsabilidades de la comunidad.

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Convergencia de los componentes de un sistema de rendicin de cuentas

Para asegurar la consistencia entre los cinco componentes se deben ejercer atencin, escrutinio y disciplina, y la preocupacin por lograrla debe ser evidente desde la planeacin hasta la implementacin.

El fundamento de los sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados es la claridad en las expectativas para el aprendizaje de los alumnos, tanto lo que van a aprender como la forma en que se va a demostrar ese aprendizaje. As, los estndares de contenidos y las evaluaciones concomitantes son los componentes con los que deben alinearse los dems componentes, en especial los materiales instructivos y las estrategias de enseanza y aprendizaje. Cuando los estndares, las evaluaciones, los materiales y las estrategias son consistentes entre s, los alumnos tienen la mxima oportunidad para aprender. Cuando el pblico comprende los datos derivados de un sistema de rendicin de cuentas en el que todos esos componentes son congruentes, es ms probable que responda al desempeo de las escuelas en forma reflexiva y dispuesto a dar su apoyo. La preocupacin por la consistencia es relativamente nueva. Durante la mayor parte del siglo XX, los libros de texto formaron la base de la planeacin instructiva. Aunque la estructura y el contenido de los libros de texto cambiaba en respuesta a organizaciones relacionadas con los campos de estudio, se supona que los libros de texto incorporaban todo lo que se necesitaba para facilitar el aprendizaje deseado en el alumno. As, la consistencia era parte integrante de la aceptacin del paquete del libro de texto. A medida que aument el acceso a los multimedia y a una gama ms amplia de materiales, empez a desvanecerse la dependencia en el libro de texto bsico para el diseo de un plan de enseanza.

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En la actualidad, la especificacin de estndares de contenidos supone la independencia con respecto a un texto inicial y el uso de diversos materiales y estrategias de enseanza y aprendizaje. Cmo se llega a decisiones convergentes? Las organizaciones polticas y los gremios acadmicos o disciplinares, las agencias gubernamentales y los distritos escolares locales emplean tpicamente una metodologa de juicio profesional. En Estados Unidos, el Consejo de Directivos y Funcionarios Escolares Estatales (Asociacin Estatal para el Mejoramiento de la Educacin, 1996) y la Asociacin Norteamericana para el Avance de la Ciencia (AAAS, 2003) se cuentan entre las organizaciones que han desarrollado procesos estructurales para la revisin de estndares de contenidos y evaluaciones. Estos procesos requieren acuerdos sobre la profundidad y amplitud de los conocimientos esperados dentro de un estndar de contenidos o una evaluacin, el grado de exigencia cognitiva y pruebas de conocimientos diferenciados o integrados, el nfasis que se pone sobre el estndar en la enseanza o la evaluacin y las maneras en que se informa sobre el aprendizaje de los alumnos. Estas metodologas son relativamente nuevas y no existen estrategias igualmente consistentes que puedan utilizar los administradores y los maestros locales. A medida que se extiendan los estudios de consistencia para validar la instruccin, debern desarrollarse herramientas y habilidades de los practicantes para orientar las decisiones locales sobre materiales de instruccin y el proceso de enseanza y aprendizaje dentro de cada comunidad escolar.

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El uso de datos de evaluacin estudiantiles

Los datos de las evaluaciones estudiantiles deben ser la fuente primaria para identificar los problemas que hay que resolver.

Las mismas preocupaciones sobre la consistencia son evidentes en la industria de las pruebas. Los sistemas de rendicin de cuentas enfatizan el dominio del alumno con respecto a contenidos especficos y, para determinar lo bien que estn aprendiendo los alumnos, dependen ms de evaluaciones basadas en criterios que de las que se basan en normas. Si estas medidas no son convergentes con los estndares de contenidos, la informacin que producen es irrelevante para determinar la efectividad de la escuela. Las evaluaciones en los sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados deben tener la calidad tcnica suficiente para apoyar las decisiones que se basan en los resultados. En Estados Unidos se han desarrollado estndares voluntarios recomendados para la elaboracin y uso de sistemas de rendicin de cuentas en un proyecto conjunto del Centro Nacional para la Investigacin de la Evaluacin, los Estndares y los Exmenes Estudiantiles (CRESST) y el Consorcio para la Investigacin de Polticas Educativas (CPRE) (Baker et al., 2002). Cuando se examinan estos estndares en el contexto de los Estndares para las Pruebas Educativas y Psicolgicas, surgen algunos principios generales para el uso de evaluaciones en los sistemas de rendicin de cuentas: Deben ser explcitos los propsitos para los que servirn el sistema de evaluacin y las evaluaciones individuales; Hay que decidir una estrategia para satisfacer los requisitos de prueba en varios niveles escolares;

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 Es necesario determinar el grado de disponibilidad de las pruebas de validez o hasta qu punto pueden acumularse para fines mltiples y para la gama ms amplia posible de alumnos; Conviene definir un estndar de suficiencia para la calidad tcnica; y Hay que hacer planes para adquirir la informacin necesaria sobre calidad tcnica durante las pruebas piloto, las pruebas de campo y la implementacin. Los sistemas de evaluacin pueden reducir lo que est en juego cuando los educadores y otros tienen suficiente documentacin de que las evaluaciones han cumplido con los estndares tcnicos y existe una comprensin clara de cmo se van a usar los datos de evaluacin. Tambin se reduce lo que est en juego cuando los datos de evaluacin se utilizan con propsitos positivos, como proporcionar asistencia tcnica a las escuelas, iniciar servicios suplementarios para los alumnos y enmendar polticas y prcticas que interfieren con la consecucin de las metas. Cuando los riesgos son consistentmente negativos, los datos de evaluacin se ven con escepticismo; cuando los riesgos conducen a mejoras, los datos de evaluacin pueden aceptarse como una parte integral y necesaria del proceso de toma de decisiones que conduce al mejoramiento educativo.

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Informacin sobre el contexto de los sistemas de rendicin de cuentas

La informacin de apoyo a la interpretacin de los resultados de la evaluacin, sobre la calidad de los maestros, el rigor del plan de estudios y la asignacin de recursos debe ser la base para elegir o disear las estrategias que tienen mayores probabilidades de resolver los problemas.

La calidad escolar no slo se manifiesta en los resultados de evaluacin, sino tambin en la diversidad de los programas que se ofrecen, en la preparacin y desempeo de los profesionales de la educacin, en la conducta y actitud de los alumnos y en la relacin entre la escuela y la comunidad. Los informes escolares deben publicar informacin contextual y programtica junto con los resultados de evaluacin. Esta informacin adicional proporciona una descripcin ms completa de la escuela y aumenta la comprensin del pblico respecto a su desempeo en general. La informacin tambin ofrece un punto de comparacin entre escuelas, ya que los patrones de insumos, procesos y resultados estn relacionados con los niveles de desempeo escolar. Los insumos incluyen recursos fiscales y de otro tipo, la calidad de los maestros, los antecedentes de los alumnos y las normas que rigen la relacin entre los padres de familia y comunidad. Los procesos incluyen la organizacin de las escuelas, el plan de estudios y la pedagoga, y las oportunidades para la participacin de los alumnos en actividades no acadmicas. Los resultados incluyen el aprovechamiento, la participacin, las actitudes y las aspiraciones de los alumnos (Porter, 1991). Otra informacin potencialmente til incluye la asistencia (tanto de maestros como de alumnos), el comportamiento (bueno o malo) de los alumnos, el desarrollo profesional de los maestros y las percepciones que tienen de la escuela los padres de familia y los alumnos. A medida que van llaman-

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do la atencin del pblico los informes escolares, los partidarios del programa ven la publicacin de datos como una forma de asegurar la atencin hacia sus programas que tanta falta hace. Recopilar y publicar estos datos son tareas colosales. Pocos pases tienen sistemas de datos educativos con la flexibilidad para extraer informacin contextual. La mayora de los sistemas de informacin, por lo tanto, dependen de datos suplementarios publicados por ellos mismos. A medida que aumente esta dependencia, los datos sobre las caractersticas del programa sern vulnerables a una recopilacin apresurada, a una tendencia a presentar el factor positivamente y a errores involuntarios. En los sitios escolares, la recopilacin de datos queda relegada como una de muchas tareas en un ambiente atareado y a menudo toma el segundo lugar ante asuntos ms apremiantes. Los sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados requieren que tanto los educadores como el pblico comprendan el significado de los datos, las implicaciones respecto a las formas en que se agrupan los datos y, an ms importante, las formas en que se pueden utilizar los datos para hacer mejoras. Por ejemplo, las puntuaciones desagregadas de los resultados de matemticas por alumno son interesantes y tal vez sealen una brecha con respecto al aprovechamiento, pero slo cuando se interpretan estos datos en el contexto de nuestro conocimiento del plan de estudios y la enseanza podremos determinar la manera ptima de mejorar el desempeo de los alumnos.

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La necesidad de informacin de alta calidad

Todos los instrumentos y procedimientos de recopilacin de datos empleados en la elaboracin de sistemas de informacin deben satisfacer o superar los estndares de calidad especificados.

Los sistemas de rendicin de cuentas exigen que las escuelas establezcan y mantengan bases de datos que puedan manejarse en respuesta a una variedad de solicitudes de informacin. El sistema ms extenso incluye diferentes niveles de seguridad y permite solicitar datos con base en la escuela, el aula o el alumno. Los sistemas de datos, sin importar lo sencillos o complejos que sean, requieren de tiempo administrativo y atencin a la precisin. Cuando los datos son significativos para quienes los divulgan, es ms probable que su uso tenga impacto en la calidad de la divulgacin. A medida que se utilicen los datos para la toma de decisiones en el plantel, deber aumentar la atencin a la precisin de los mismos. Los usuarios de los datos no deben olvidar que si bien las recopilaciones estandarizadas ofrecen uniformidad y consistencia, tal vez se sacrifiquen los aspectos singulares de un plantel o de un programa en aras de la estandarizacin. Existen varias formas de incrementar la validez, la credibilidad y el impacto positivo de las evaluaciones que se utilizan con propsitos de rendicin de cuentas al tiempo que se minimizan sus efectos negativos. Linn (2000) recomienda las siguientes cinco acciones: Tomar precauciones para evitar la exclusin selectiva de alumnos. Una forma de hacer esto es incluir a todos los alumnos en los clculos de rendicin de cuentas. Promover la idea de que la rendicin de cuentas, cuando hay mucho en juego, requiere de evaluaciones nuevas y de alta cali-

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dad cada ao que puedan compararse con las de aos anteriores. No hacerlo puede producir resultados distorsionados (por ejemplo, mejoras infladas y no generalizables) y distorsiones en la educacin (por ejemplo, la enseanza reducida a impartir slo lo necesario para lograr buenos resultados en las pruebas). Poner ms nfasis en las comparaciones de desempeo de un ao a otro que de una escuela a otra. Esto toma en cuenta las diferencias en los puntos de partida y al mismo tiempo mantiene las expectativas de mejoramiento para todos. Considerar en el sistema tanto mediciones de valor agregado como de prestigio. Una medicin de valor agregado da a las escuelas que empiezan muy lejos de la meta una oportunidad razonable para mostrar mejora. En cambio, una medicin de prestigio evita institucionalizar las bajas expectativas para los mismos alumnos y escuelas. Reconocer, evaluar e informar del grado de incertidumbre en los resultados presentados. Las evaluaciones no producen datos perfectos. Por lo contrario, todos los datos sufren de alguna imperfeccin. Debern reconocerse, comunicarse y evaluarse tanto el grado de error en los datos como en las decisiones que se toman basadas en los datos. Adems, el uso de evaluaciones mltiples (en lugar de una sola evaluacin) permite a los educadores comprender mejor y tomar en cuenta la naturaleza y magnitud del error.

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Estndares de desempeo

Es necesario establecer estndares de desempeo claros y explcitos que servirn para determinar el xito.

Los sistemas de rendicin de cuentas se basan en los resultados del desempeo de los alumnos. El desempeo estudiantil puede interpretarse y comunicarse en tres formas generales: situacin de un grupo de estudiantes en relacin con un criterio; cambio de situacin de un grupo de estudiantes en un lapso determinado; y cambio longitudinal en el desempeo de estudiantes individuales. La situacin en relacin con un criterio es el dato ms sencillo de recopilar, comunicar y explicar. Se utilizan grupos de alumnos como unidad de anlisis. El informe tal vez declare que 68 por ciento de nuestros alumnos en los grados tres a cinco satisficieron el estndar. Extensiones de esta forma de presentar los datos incluyen el porcentaje de alumnos que alcanzan diversos niveles de desempeo o los patrones de realizacin de varios subgrupos. Informar del cambio en la situacin de un grupo en un lapso determinado se basa en el supuesto de que el desempeo escolar debe mejorar de un ao a otro, independientemente de los alumnos que integran el grupo. Este informe tal vez afirme que el porcentaje de alumnos de primaria que satisficieron el estndar este ao es 12 por ciento ms alto que el ao pasado. Tambin se puede informar del desempeo de subgrupos. En el modelo de cambio longitudinal, el alumno, y no el grupo, es la unidad de anlisis. Se sigue a alumnos individuales de un ao al siguiente y se informa de la estabilidad o cambio en el desempeo. El informe quiz diga que este ao 34 por ciento de los alumnos lograron un nivel de puntuacin superior al que alcanzaron (esos mismos alumnos) el ao pasado. Este enfoque permite

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mayor precisin en la medicin al seguirle la pista a los datos de evaluacin de alumnos individuales en un lapso determinado, pero requiere de la aplicacin ms frecuente de evaluaciones. Este folleto empez con la premisa de que los actuales sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados estn ampliando la responsabilidad de los sistemas educativos para con todos los alumnos. Al mismo tiempo, sin embargo, para lograr mediciones confiables y vlidas del impacto de la enseanza se necesita que los alumnos estn matriculados en la escuela el tiempo suficiente para que sta tenga un impacto. Por lo tanto, en la prctica, los sistemas de rendicin de cuentas han tenido que centrarse en varias cuestiones, a saber: Durante qu proporcin del ao escolar deben estar matriculados los alumnos para que la escuela tenga que rendir cuentas de su desempeo? Hay grupos de alumnos que no deben incluirse en el sistema (por ejemplo, alumnos con graves discapacidades, los que no hablen el idioma nativo)? Puesto que los resultados son la base para decisiones organizacionales sustantivas y el pblico en general tiene acceso a ellos, deber requerirse un nmero mnimo de alumnos en un grupo antes de que se informe de los datos? Los estndares de desempeo deben al mismo tiempo proteger al alumno individual, apoyar los cambios necesarios y promover las aspiraciones de la sociedad para su sistema educativo.

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La generacin de informacin til

Los sistemas de rendicin de cuentas deben proporcionar datos que permitan a los educadores hacer mejor su trabajo.

Los sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados deben proporcionar informacin que entiendan y puedan utilizar diversos pblicos. Los sistemas fallan cuando producen slo un nivel de anlisis y se convierten en vctimas del supuesto de que un solo informe satisface las necesidades de todos los pblicos. Cada pblico debe tener la informacin suficiente para cumplir con sus responsabilidades particulares. En el caso de los educadores, la informacin debe permitirles identificar los servicios y los recursos que se necesitan (tanto en trminos sustantivos como cualitativos) y evaluar su impacto. La administracin de los diversos recursos -como el tiempo, la calidad de los maestros y las relaciones positivas de trabajo con los padres de familia y la comunidad- estimula niveles ms altos de desempeo estudiantil. El personal escolar por lo general enfoca sus energas en aquellos elementos sobre los cuales puede ejercer control. Por ejemplo, un anlisis concienzudo de los datos de desempeo de alumnos y maestros puede ayudar a los educadores a identificar las condiciones que pueden modificar para mejorar la asistencia. Los padres de familia, por otra parte, ven las escuelas con otros ojos, y en las encuestas han sugerido que les interesan los asuntos relacionados con la seguridad de la escuela y los alumnos, la capacidad de los maestros e indicadores del desempeo estudiantil como tasas de desercin y de graduacin. Quiz los padres de familia y la comunidad tengan menos inters en revisar los datos demogrficos de los alumnos que los educadores en presentarlos. Los educadores alegan que los datos demogrficos

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permiten a los padres de familia y a la comunidad comprender el contexto en el que debe interpretarse el desempeo escolar. Los padres de familia y la comunidad con frecuencia lamentan que las escuelas utilizan los datos demogrficos como pretexto por el bajo desempeo. Los educadores tienden a beneficiarse cuando los informes de rendicin de cuentas basados en resultados son corroborados por informacin tcnica. A medida que las escuelas intentan mejorar, los informes debern proporcionar un nivel de detalle lo suficientemente alto para que puedan mantenerse su exactitud y validez. En varios niveles organizacionales son esenciales los informes de evaluacin ampliados (por ejemplo, informacin sobre tendencias y objetivos del plan de estudios, desempeo de subgrupos de alumnos en objetivos especficos) para planear los cambios de programa. Si bien el uso de datos indicadores tiene el potencial de aumentar la comprensin, hay que lograr un equilibrio. Poner demasiado nfasis sobre un factor puede tergiversar las percepciones y conducir a decisiones dudosas. Por ejemplo, son deseables los altos niveles de asistencia de los maestros, mas no a costa de negarles oportunidades para participar en actividades significativas de desarrollo profesional. Dejar de dar clase dos das para aprender una estrategia de enseanza eficaz podra conducir a resultados ms altos que la asistencia perfecta del maestro. Algunos sistemas emplean bases de datos con acceso variable a niveles de anlisis. Los padres de familia tal vez tengan acceso a informacin sobre su hijo o hija, pero estn excluidos de los datos de otros nios o de desempeo de maestros. Las decisiones sobre el almacenamiento y organizacin de datos deben tomar en cuenta estrategias tanto de recuperacin como de seguridad.

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Participacin de los padres de familia y de la comunidad

Los sistemas de rendicin de cuentas deben proporcionar informacin que incremente la participacin de los padres de familia y el apoyo de la comunidad, y tambin que oriente las polticas pblicas y la asignacin de recursos.

Cada pblico debe contar con suficiente informacin para cumplir con su responsabilidad dentro de la estructura general de rendicin de cuentas. Los padres de familia tienen la responsabilidad de tomar decisiones por sus hijos, de abogar por ellos y de apoyar cambios positivos en el sistema educativo (tanto localmente como en otros entornos). Los informes tiles para los padres de familia son aquellos que les ayudan a comprender lo que conviene a los intereses de sus hijos. En consecuencia, estos informes deben ser privados, pero deben permitir la interpretacin del avance del hijo o hija con respecto a estndares explcitos, a expectativas de acuerdo con el grado escolar y en comparacin con sus compaeros. Los informes escolares deben proporcionarse en formatos de fcil lectura y en un nivel apropiado para la poblacin en general. Deben utilizarse representaciones grficas y proporcionarse materiales auxiliares a los padres de familia que deseen ir ms all del resumen publicado. Se espera que los padres de familia usen la informacin para alentar y motivar a sus hijos y como base para interactuar con el personal de la escuela. En ltima instancia, tambin se espera que los padres de familia presenten la escuela a la comunidad de manera objetiva y que aboguen por la responsabilidad ciudadana en la creacin de una cultura de altas expectativas y desempeo. Los creadores de polticas educativas son desde funcionarios locales hasta integrantes de organismos gubernamentales estatales

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y nacionales. Qu quieren saber los que hacen las reglas? Requieren de informacin que les ayude a comprender el progreso que se est logrando, para orientar sus decisiones sobre la asignacin de recursos y que les permita asegurarse de que el sistema satisfaga no slo los requerimientos y las necesidades del presente, sino tambin las del futuro. Las polticas pblicas proporcionan el marco para las acciones de quienes trabajan en los sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados y se benefician de ellos. Estas polticas son al mismo tiempo la base y la materia del sistema. Este folleto comenz con la premisa de que los sistemas de rendicin de cuentas plasman los valores y las aspiraciones de una sociedad. Las sociedades comunican sus valores por medio de sus polticas y prcticas. Los encargados de crear las polticas necesitan saber que las medidas empleadas para evaluar el desempeo estudiantil y escolar proporcionan descripciones vlidas de la calidad de la educacin. Necesitan entender el significado de los resultados de evaluacin. Tambin requieren saber a qu poblaciones estudiantiles son aplicables los resultados y a cules no. Debido a que ninguna sociedad cuenta con recursos ilimitados, los encargados del desarrollo de polticas deben examinar la informacin disponible para determinar cmo la asignacin de recursos promueve o impide alcanzar las metas primarias. Los patrones de asignacin y uso que hacen ms lento el progreso deben ser redirigidos. Por ltimo, como promotores del futuro, los elaboradores de las polticas necesitan informacin para garantizar que el sistema siga mejorando. A medida que surjan retos sustantivos y tcnicos, los sistemas de rendicin de cuentas podrn modificarse para enfocarse ms intensamente en el aprendizaje deseado, para evaluar ese aprendizaje con mayor exactitud y precisin, y para comunicar los resultados de evaluacin en formas adecuadas a una diversidad de pblicos. Las polticas sensatas y defendibles dan lugar a estos cambios, lo cual permite el crecimiento a travs del tiempo.

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Referencias y fuentes de informacin

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La Academia Internacional de la Educacin

La Academia Internacional de la Educacin (AIE) es una asociacin cientfica sin fines de lucro que promueve la investigacin educativa, su difusin y la aplicacin de sus resultados. Fundada en 1986, la Academia se dedica a fortalecer las aportaciones de la investigacin, resolver los problemas crticos de la educacin en todo el mundo y proporcionar una mejor comunicacin entre los responsables de elaborar las polticas, los investigadores y los profesionales de la educacin. La sede de la Academia se encuentra en la Academia Real de Ciencia, Literatura y Artes, en Bruselas, Blgica, y su centro de coordinacin est en la Universidad Tecnolgica Curtin, en Perth, Australia. El propsito general de la Academia consiste en fomentar la excelencia acadmica en todos los campos de la educacin. Para lograr este fin, la Academia proporciona sntesis oportunas de resultados de investigaciones de importancia internacional. Tambin hace evaluaciones de investigaciones, de sus bases probatorias y de sus aplicaciones a las polticas pblicas. Los miembros de la Junta de Directores de la Academia son: Erik De Corte, Universidad de Leuven, Blgica (Presidente); Barry Fraser, Universidad Tecnolgica Curtin, Australia (Director Ejecutivo); Monique Boekaerts, Universidad Leiden, Pases Bajos; Jere Brophy, Universidad Estatal de Michigan, Estados Unidos de Norteamrica; Eric Hanushek, Instituto Hoover, Stanford, Estados Unidos de Norteamrica; Denis Phillips, Universidad Stanford, Estados Unidos de Norteamrica; Sylvia Schmelkes, Departamento de Investigaciones Educativas, Mxico. Los siguientes individuos, todos ellos miembros de la Academia, pertenecen al Comit Editorial para la serie Polticas educativas. Lorin Anderson, Universidad de Carolina del Sur, Estados Unidos de Norteamrica; Eric Hanushek, Instituto Hoover, Stanford, Estados Unidos de Norteamrica; T. Neville Postlethwaite, Universidad de Hamburgo, Alemania; Kenneth N. Ross, Instituto Internacional para la Planeacin Educativa, Pars, Francia. http://www.smec.curtin.edu.au/iae/

El Instituto Internacional para la Planeacin de la Educacin

El Instituto Internacional para la Planeacin de la Educacin (IIPE) se estableci en Pars en 1963 bajo los auspicios de la UNESCO y con ayuda financiera inicial del Banco Mundial y la Fundacin Ford. El gobierno francs proporcion recursos para el edificio y el equipo del IIPE. En aos recientes, el IIPE ha recibido apoyo de la UNESCO y de una amplia gama de gobiernos y organismos. El IIPE es parte integral de la UNESCO y lleva a cabo actividades de investigacin y capacitacin que atienden las prioridades del programa general de educacin de la UNESCO. Goza de autonoma intelectual y administrativa y funciona de acuerdo con sus propios estatutos. El IIPE tiene su propia Junta de Gobierno, que determina la orientacin general de las actividades del Instituto y aprueba su presupuesto anual. La misin del IIPE es el desarrollo de competencias en la planeacin y administracin educativas. Para lograr este fin, el IIPE utiliza diversas estrategias: la capacitacin de planificadores y administradores educativos; el apoyo a instituciones de capacitacin e investigacin nacionales; el fomento de un ambiente que favorezca y apoye el cambio educativo, y la cooperacin con pases en el diseo de sus propias polticas y planes educativos. La sede del IIPE en Pars est encabezada por un director, que cuenta con la asistencia de alrededor de cien profesionales y personal de apoyo. Sin embargo, ste es apenas el ncleo del Instituto. A lo largo de los aos, el IIPE ha desarrollado con xito asociaciones con redes de individuos e instituciones regionales e internacionales, tanto en pases desarrollados como en vas de desarrollo. Estas redes apoyan al Instituto en sus distintas actividades de capacitacin y tambin ofrecen oportunidades para extender el alcance de sus programas de investigacin. http://www.unesco.org /iiep/

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