Gestin Pblica Iberoamericana

para el siglo XXI

Documento aprobado por la XL Reunin Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD Santo Domingo, Repblica Dominicana, 8-9 de noviembre de 2010

Indice

Pg. Introduccin 3

I)

El legado histrico de la administracin pblica latinoamericana

II)

Trayectoria reciente de la gestin pblica: avances y problemas 1. 2. 3. 4. 5. Democratizacin de la gestin pblica Profesionalizacin de la funcin pblica Nuevas tecnologas de gestin Gestin por resultados orientados al desarrollo Mecanismos de gobernanza

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III)

La agenda modernizadora de la gestin pblica iberoamericana en el siglo XXI: los objetivos orientadores

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Gestin Pblica Iberoamericana para el siglo XXI

Introduccin

El momento actual resulta estratgico para que el CLAD produzca un documento sobre la gestin pblica en el mundo iberoamericano. Tres son los aspectos que justifican esta decisin. El primero se relaciona con el bicentenario de la independencia de varios pases de la regin, al comenzar el ao 2010. En este clima conmemorativo, se hace necesario reflexionar sobre la trayectoria histrica de Amrica Latina para proponer un futuro mejor. Este nuevo punto de partida tambin debe significar el reencuentro con Espaa y Portugal, con el objeto de aumentar la integracin entre las regiones con vistas a lograr una prosperidad conjunta de la Comunidad Iberoamericana. El objetivo principal debe ser construir un Estado capaz de producir desarrollo, tanto en trminos econmicos como sociales, polticos y ambientales. Eso slo ser posible en la medida que el mundo iberoamericano tenga una administracin pblica efectiva, eficiente y democrtica. En este sentido, definir cul debe ser la agenda de gestin pblica en la regin para el siglo XXI resulta un paso fundamental para garantizar los medios necesarios para la bsqueda de los fines supremos del Estado. En segundo lugar, la produccin de este documento tambin se justifica dada la apertura de un nuevo ciclo de reflexiones del CLAD. Se cumplen poco ms de diez aos de la publicacin del documento Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina (1998) y, en este intervalo de tiempo, el CLAD elabor cinco documentos que dieron cuenta de los grandes desafos administrativos, no slo de Amrica Latina sino, tambin, de todo el mundo ibrico, en la medida que Espaa y Portugal fueron efectivamente incluidos como socios en los procesos de reflexin y de accin en el campo de la administracin pblica, lo que queda en evidencia en los propios ttulos de los documentos. Ha llegado el momento de elaborar un texto sntesis que incorpore lo que se ha aprendido a travs de la elaboracin de los otros documentos y, sobre todo, que disee caminos futuros para el perfeccionamiento de la administracin pblica iberoamericana en el siglo XXI. Finalmente, este trabajo tiene una tercera justificacin. Se trata de profundizar el proceso de integracin regional e iberoamericana a partir del tema de la reforma y modernizacin de la gestin pblica. Se han producido muchos avances en el dilogo y en el contacto entre nuestras naciones, especialmente en lo que tiene relacin con la diseminacin de ideas y de experiencias gubernamentales relativas al perfeccionamiento de las polticas pblicas. No obstante, la gran heterogeneidad de las situaciones entre los pases que conforman el CLAD exige, en este nuevo siglo, un esfuerzo mucho mayor en trminos de la discusin y, especialmente, de la ayuda mutua en el campo de la administracin pblica. Una nueva agenda debe permitir la multiplicacin de los procesos de mejoramiento y transformacin del Estado en toda la regin. El presente documento toma en consideracin tres fuentes para su elaboracin. La primera est constituida por las investigaciones realizadas en los ltimos aos en el campo de la gestin pblica iberoamericana, con especial atencin en la bibliografa referente a Amrica Latina. En segundo lugar, se han incorporado las opiniones de especialistas y representantes gubernamentales. La ltima fuente est constituida por los documentos producidos por el CLAD en los ltimos diez aos. Ellos definen los principales problemas que han aquejado a los pases miembros, en el terreno de la administracin pblica. Despus de la declaracin doctrinaria titulada Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina, 3

del ao 1998, se produjeron los siguientes trabajos: Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (2003), Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno (2006), Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (2007), Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica (2008) y Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica (2009). Los principios contenidos en estos trabajos sern la clave para la redaccin de este nuevo documento. Aunque el documento procura construir un modelo de gestin pblica para el mundo iberoamericano, la investigacin refleja una preocupacin especial por la situacin de Amrica Latina. Esta opcin se debe a la existencia de mayores carencias y dificultades en los pases latinoamericanos, tanto con relacin a los medios -organizacin y funcionamiento de la administracin pblica- como a los fines, esto es, la situacin actual del desarrollo econmico, social y poltico. El texto est organizado de la siguiente manera. Luego de esta introduccin, en la primera seccin del documento se analiza el legado histrico de la administracin pblica latinoamericana, enfatizando los principales factores estructurales que, a lo largo de la historia, perjudicaron la calidad de la intervencin gubernamental. El foco que se ha puesto en Amrica Latina se vincula a las mayores dificultades administrativas encontradas en los Estados de dicha regin. En la segunda parte, que es la ms importante del trabajo, se aborda la trayectoria reciente de la gestin pblica, realzando los avances obtenidos pero mencionando, tambin, los problemas que persisten. En la conclusin se busca actualizar la agenda modernizadora para el siglo XXI, sealando cules debieran ser las prioridades para adecuar los medios administrativos a la propuesta de un nuevo modelo de desarrollo, ms inclusivo y sustentable. Cabe hacer hincapi en que no ser una propuesta que constituya una receta nica y cerrada, pero s un conjunto de soluciones de carcter ms general de manera tal que las especificidades de los pases sean respetadas.

I) El legado histrico de la administracin pblica latinoamericana No se puede cambiar el panorama actual de la administracin pblica sin comprender sus bases histricas ms profundas. Hay siete legados negativos que marcan esta historia: el patrimonialismo, el formalismo burocrtico, el proceso incompleto de modernizacin generado por el aislamiento burocrtico, la fragilidad de la gestin pblica en el rea social, la excesiva centralizacin, la imitacin de frmulas extranjeras y el dficit democrtico. Uno de los legados ms importantes para entender la Amrica Latina es la fragilidad de la esfera pblica. Por siglos, las tendencias patrimonialistas y privatistas tuvieron gran impacto sobre nuestros pases. Esto se manifest, por un lado, en el dominio sobre una vasta parcela de cargos pblicos por parte de las oligarquas polticas y, por otro lado, en la capacidad de influencia que tuvo el poder econmico sobre las decisiones gubernamentales, conduciendo a una captura del Poder Pblico por parte de las empresas privadas. En estas dos situaciones, las decisiones generalmente eran tomadas sin que hubiese un escrutinio pblico sobre dichas decisiones. La opacidad, y no la transparencia, era la marca del Estado. Adems de dificultar la republicanizacin del Estado, el patrimonialismo tambin afect negativamente la profesionalizacin de la administracin pblica latinoamericana a lo largo del siglo veinte. La adopcin de criterios universales de seleccin y de lnea de carrera sobre la base de un patrn meritocrtico, no fue lo que ocurri en la mayora de los pases de la regin. Es verdad que el modelo weberiano de burocracia se implement en algunos lugares; sin embargo, muchas veces dicho proceso slo fue implementado en parcelas de la burocracia, dejando la provisin de los restantes cargos pblicos en la esfera del clientelismo. En los ltimos aos, dada la creciente democratizacin de la regin, hubo avances, pero an resultan insuficientes para considerar que la profesionalizacin ya sea un proceso acabado en 4

Amrica Latina. El patrimonialismo no fue el nico factor que perjudic el proceso de formacin de la administracin pblica latinoamericana. Ella convivi, en la regin, con un alto grado de formalismo burocrtico. De ese modo, al mismo tiempo que exista el patrimonialismo, el clientelismo y otras formas de privatizacin de la esfera pblica, la gestin era movida por un conjunto interminable de normas y procedimientos, dando la falsa impresin de que exista un poder impersonal. Este burocratismo extremo gener tres consecuencias. La primera fue la prdida de la eficiencia y efectividad de la gestin pblica, toda vez que las regulaciones se independizaban de los objetivos gubernamentales, volvindose los medios ms importantes que los resultados. Adems, el formalismo burocrtico dificultaba el acceso de los ciudadanos al Estado, como resultado del laberinto de procedimientos que las personas deban cumplir para obtener un servicio o tener acceso a un derecho garantizado. Este proceso afectaba, principalmente, la vida de los sectores ms pobres y menos escolarizados de la poblacin. Finalmente, este aparente poder impersonal que prevaleci en una administracin dominada por las normas, en verdad esconda una burocracia que no era controlada pblicamente, generando una administracin pblica auto-referida. Para enfrentar este problema, los reformadores latinoamericanos optaron, la mayora de las veces, por el aislamiento de las elites tecnocrticas respecto del juego de la poltica. Por esta va se logr la implantacin de polticas exitosas en algunas reas, particularmente en el terreno econmico. A pesar de ello, no acabaron con el formalismo ni con el clientelismo, que eran mucho ms fuertes en las polticas sociales y en los servicios destinados a garantizar los derechos civiles, como era el caso de un Poder Judicial ms formalista que justo. El hecho es que el modelo de intervencin estatal latinoamericano predominante en la segunda mitad del siglo XX dio mayor importancia a los instrumentos econmicos, en tanto forma de producir un desarrollo nacional autnomo, que a la creacin de una gestin pblica capaz de garantizar la ciudadana social. Los resultados de esta visin ms inclinada al desarrollo econmico que al social fueron heterogneos en la regin y en la mayora de las naciones no alcanz el xito. Pero incluso en aquellos casos donde el xito fue mayor, se gener una situacin de modernizacin incompleta, dado que las polticas sociales no contaron con agencias e instrumentos burocrticos modernizados, en la misma medida que s los tuvo el aparato estatal volcado al desarrollismo. El aislamiento burocrtico fue un instrumento de modernizacin incompleto que result casi negligente en el rea social. Su fragilidad descans, tambin, en la creencia de que se podra apartar la administracin de la poltica, y esta ltima era visualizada siempre como el reino del clientelismo, donde no predominaban los intereses pblicos. Esta visin del mundo favoreci ideologas autoritarias por parte de elites tcnicas, las que muchas veces se aliaron a civiles y militares en la construccin de regmenes dictatoriales. En otras palabras, la modernizacin por la va del aislamiento burocrtico represent un legado negativo tambin para la dimensin democrtica. El hecho es que la burocracia no puede ser considerada meritocrtica cuando ella no rinde cuentas a la sociedad por sus acciones. Como se ha dicho anteriormente, la gestin pblica en el rea social no se prioriz a lo largo del siglo XX. El mejor ejemplo de esto es que, adems de las cuestiones culturales, lo que marca a Amrica Latina, en el sentido de mayor uniformidad como concepto, es la desigualdad social. Esto es el fruto del fracaso histrico del Estado en lo que se refiere a la construccin de polticas pblicas capaces de combatir las disparidades socio-econmicas y mejorar el acceso y la calidad de los servicios pblicos. La mayora de los pases de la regin todava no consiguieron construir una efectiva ciudadana social, aun cuando se han logrado avances en los ltimos aos.

El quinto legado negativo que impregn la historia administrativa latinoamericana fue la excesiva centralizacin. El modelo centralizador se instal en tres niveles. El primero se dio a nivel interno de los gobiernos, marcados por un modelo muy jerarquizado y verticalizado, con poca autonoma para los rganos gestores, en particular en el extremo del sistema (street level bureaucracy). La segunda forma centralizadora se dio en el plano intergubernamental, con una fragilizacin del poder local y una ampliacin de las competencias y poderes del gobierno central. Y no menos importante, la parcialidad centralista estuvo presente en la perspectiva Estado-cntrica que imper en Amrica Latina, con poca participacin de la sociedad en la generacin de polticas pblicas, sea en su proceso deliberativo, sea en el control de su implementacin. Otra marca de la trayectoria administrativa de la regin fue la adopcin de una postura de imitacin de propuestas originadas en otros pases o en organismos internacionales. Obviamente que es necesario aprender de las experiencias que se dieron en otros lugares, ponindose al tanto de las principales novedades de la administracin pblica en el plano internacional. El problema, en este mbito, fue la incorporacin pasiva de frmulas extranjeras sin el debido cuidado de adaptar tales instrumentos a la realidad local. Muchas veces los modelos propuestos venan de estructuras polticas, econmicas, sociales y culturales muy distintas, y se las reciba como una respuesta salvadora que no admita reparos ni reformulaciones. Eran soluciones en busca de problemas, desconocedoras del contexto especfico y heterogneo que caracteriza la regin y, por ello, tuvieron un efecto slo superficial sobre un legado administrativo ms profundo. El dficit democrtico de Amrica Latina es uno de los factores con mayor impacto sobre la calidad de la gestin pblica. La lista de legados histricos debe finalizar con la cita de este aspecto porque la tradicin autoritaria de la regin va ms all de la existencia de las dictaduras en determinados perodos. Tambin es muy fuerte la visin tecnocrtica de la administracin pblica, la que no visualiza posibilidades de aunar la meritocracia con la participacin ciudadana en la produccin de polticas pblicas. Estos siete legados han sido combatidos con mayor fuerza desde la dcada de los ochenta, cuando comenzaron los procesos de democratizacin en Amrica Latina. En algunos temas hubo ms avance que en otros; por ejemplo, hubo mayores cambios en el modelo centralizador que en la reduccin del formalismo burocrtico. Pero estas dimensiones profundas de la historia administrativa latinoamericana an estn presentes, en mayor o menor grado, y es preciso tenerlas en cuenta para lograr modernizar la gestin pblica en el siglo XXI. Para cerrar el panorama histrico es importante entender cmo reaccion la regin ante la crisis del Estado ocurrida en la dcada de los ochenta. En una etapa inicial, que dur generalmente hasta mediados de la dcada de los noventa, hubo dos tendencias que estuvieron presentes. La primera estuvo ligada a las demandas sociales generadas por la redemocratizacin, en tanto que la segunda se vincula al ajuste estructural del aparato del Estado y a la insercin de Amrica Latina en un nuevo orden internacional. La primera tendencia impuls movimientos de mayor participacin ciudadana, ampliacin de las polticas sociales, bsqueda de la profesionalizacin del servicio pblico y, sobre todo, mayor democratizacin del juego poltico-electoral. La segunda tendencia fue llamada por los estudiosos del tema como la primera ronda de reformas. Preocupados por la crisis de las divisas y por la inflacin, este modelo reformista estuvo marcado por la tentativa de destruir el antiguo modelo estatal, sobre la base de medidas orientadas hacia el mercado. En esta tendencia destacan la reduccin de la maquinaria pblica, las privatizaciones, la apertura comercial y los primeros pasos hacia la modernizacin gerencial, orientada ms a los procesos internos (particularmente en el campo de la racionalizacin de procedimientos) y las reformulaciones del proceso presupuestario. 6

Aunque la primera ronda de reformas haya sido positiva y relevante en algunos aspectos, como en la racionalizacin presupuestaria y en la introduccin de tcnicas de eficiencia, ella contena cuatro grandes problemas. El primero fue una visin meramente economicista de la gestin pblica, sin que se percibiera la necesidad de producir un nuevo modelo de desarrollo que debiera enfatizar la ciudadana social. El segundo fue la concepcin minimalista del Estado y redentora del mercado, un modelo neoliberal que resultara equivocado en cualquier parte del planeta, pero aun peor para una regin marcada por las desigualdades sociales. El tercer problema fue la transferencia de un prototipo nico de aparato estatal, en circunstancias de que la regin es altamente heterognea. Finalmente, se descuid el mejoramiento de la gestin pblica en trminos de su democratizacin y efectividad. Por lo tanto, en este perodo convivieron, en la regin, dos vectores opuestos en trminos de su visin del Estado y de la gestin pblica. La tensin entre ambas fue importante para presionar por una nueva agenda de reformas, la cual fue bien captada en el documento del CLAD titulado Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina editado en 1998. A partir de este momento, la trayectoria modernizadora de la administracin pblica encontr un nuevo sentido, que implic importantes avances.

II) Trayectoria reciente de la gestin pblica: avances y problemas A partir de la segunda mitad de la dcada de los noventa, las reformas de orientacin ms liberalizante fueron contestadas en trminos de sus resultados. En ese momento comienza, en Amrica Latina, una nueva ronda de transformaciones en el aparato estatal y en la administracin pblica. Estos cambios constituiran una agenda ms orientada al mejoramiento de la gestin, con gran nfasis en la efectividad de las polticas pblicas, en el fortalecimiento de la funcin pblica, en la democratizacin de la administracin pblica y en el montaje de una red de polticas sociales, con el objetivo de alcanzar una verdadera ciudadana social. Los temas que fueron especialmente destacados se relacionan, en gran medida, con la experiencia internacional de reformas de la gestin pblica. Sin embargo, esta vez, no se produjo pura imitacin en Amrica Latina sino que hubo una mayor capacidad de adaptacin a las especificidades locales. Dicho esto, vale mencionar que en la regin tambin se produjeron innovaciones en el plano de la gestin pblica y de la gobernanza democrtica. En este nuevo contexto, varios pases realizaron cambios en su administracin pblica. Sin embargo, cabe hacer hincapi en que la heterogeneidad entre las naciones se reflej en la diversidad de iniciativas y resultados. Por ello, la descripcin de la trayectoria reciente de modernizacin administrativa que se expone a continuacin destaca aspectos presentes, no en la totalidad de los pases, pero s en un conjunto importante de ellos. Probablemente hay un contingente importante de pases que est en una situacin peor, de manera que una de las directrices de este documento es la de ampliar la cooperacin iberoamericana para ayudar a los gobiernos que enfrentan mayores dificultades para mejorar su gestin pblica. Se consignan aqu cinco dominios que fueron relevantes en las reformas administrativas ocurridas en Amrica Latina en los ltimos quince aos y que tambin constituyen una agenda importante para todo el mundo iberoamericano. Los temas, que sern desarrollados ms adelante, son los siguientes: Democratizacin de la gestin pblica Profesionalizacin de la funcin pblica Nuevas tecnologas de gestin, destacando los instrumentos de gobierno electrnico 7

Gestin por resultados orientados al desarrollo Mecanismos de gobernanza 1. Democratizacin de la gestin pblica Un primer aspecto a destacar es la ampliacin del proceso de democratizacin y responsabilizacin de la gestin pblica. Este proceso es el resultado tanto de las presiones surgidas desde el campo electoral como del aumento del control social sobre los gobiernos en todo el mundo. Estas cuestiones experimentaron un avance significativo en los pases iberoamericanos a partir del proceso de redemocratizacin. La transparencia de las acciones estatales es el punto de partida de este proceso de democratizacin del Poder Pblico y signific la creacin de mecanismos que abren al pblico las informaciones y los procesos decisorios gubernamentales. Esto se dio por medio de instrumentos propios del gobierno electrnico y por medio de leyes que obligaron al Estado a divulgar, tanto datos respecto de sus actividades como informacin sobre los individuos que los gobiernos poseen. A partir de tales medidas, que se toman en varios pases, la tradicin de opacidad, especialmente de los gobiernos latinoamericanos, empieza a cambiar. La transparencia es esencial, mas no suficiente para democratizar la gestin pblica. La constitucin de una ciudadana activa, con participacin de la sociedad en los asuntos pblicos, es una pieza clave. En este sentido, creci la asociatividad en la regin y, de ello, emergen movimientos sociales que procuran instituir formas de control sobre los gobernantes. Son acciones que buscan mejorar la calidad de vida en las ciudades; iniciativas que establecen metas para los gobernantes; la elaboracin de presupuestos pblicos con la participacin de la poblacin (presupuestos participativos); y adems existen millares de entidades del Tercer Sector que actan en una enorme cantidad de asuntos relacionados a derechos, vinculados a los temas de gnero, etnia, a temas sociales tales como la cuestin ambiental o el combate a la pobreza rural, etc. La asociatividad es mucho ms importante y debe incentivarse. Sin embargo, ella no es garanta por s sola de que los ciudadanos -especialmente los ms pobres y desorganizados- sean protagonistas en el espacio pblico. Es necesario transformar la participacin en un derecho, como resalta la Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica (2009), garantizando a toda la poblacin la posibilidad de influir en la produccin de las polticas pblicas. Para alcanzar este objetivo el camino correcto se encuentra en la creacin de formas institucionalizadas de participacin ciudadana. En este sentido se crearon, en Amrica Latina, y tambin en la Pennsula Ibrica, diversos tipos de consejos, con representacin sectorial y regional y asociaciones civiles de usuarios de servicios pblicos. Este modelo participativo implica dos formas de actuacin de parte de la poblacin: la primera es en el proceso deliberativo, en especial a nivel de la definicin de las polticas pblicas, y la segunda involucra controles sobre las acciones gubernamentales. En las mejores experiencias iberoamericanas, se han combinado ambas formas. Adems de este instrumento relativo a los consejos, tambin se ha incentivado la participacin social en la evaluacin de los servicios pblicos, colocando notas y haciendo sugerencias sobre posibles mejoramientos. En algunos casos, este proceso culmina en la creacin de las Cartas de los Ciudadanos, a partir de las cuales se definen metas que el Poder Pblico debe cumplir en determinadas reas o que debe alcanzar un servicio pblico especfico, como, por ejemplo, un hospital. El hecho destacable es que, en el diseo de las polticas pblicas en el mundo iberoamericano se admite, cada vez ms frecuentemente, un espacio importante para los mecanismos participativos. 8

No obstante los avances, an existe una agenda importante que debe cumplirse en el proceso de democratizacin. La mejor articulacin con la democracia representativa es una de las cuestiones que se ha resuelto mal, especialmente en Amrica Latina. En algunos casos, la relacin entre participacin ciudadana y procesos representativos clsicos es vista, equivocadamente, como una dicotoma. Es necesario, por el contrario, reforzar los lazos entre las dos formas democrticas, permitiendo que cada una de ellas acte para legitimar a la otra. Esto, porque las fallas en ambas afectan la calidad de la ciudadana. Por un lado, la fragilidad de los instrumentos de responsabilizacin ligados a las elecciones, al Legislativo y al Judicial, como sucede en muchos pases de la regin, perjudica el desarrollo de los mecanismos de control social. Por otro lado, la falta de canales de expresin y participacin durante los mandatos puede favorecer la apata poltica y debilitar a los partidos. En sntesis, una democracia representativa fuerte favorece la participacin ciudadana, y viceversa. La combinacin de ambas formas democrticas implica fortalecer la poltica como principal instrumento para la transformacin social. Otro problema importante de la democratizacin de la administracin pblica est en la capacidad de producir informacin calificada y de fcil acceso para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho a la participacin. De la misma manera que se han realizado avances recientes en trminos de transparencia y de un diseo ms abierto de las polticas pblicas, los gobiernos deben ampliar bastante su papel pedaggico en relacin con la participacin ciudadana, sin que ello signifique perder la autonoma de la sociedad. No se trata de una nueva tutela estatal, pero s de la creacin de instrumentos que permitan el usufructo del derecho a la participacin, que es an embrionaria en la mayor parte de Amrica Latina.

2. Profesionalizacin de la funcin pblica

La profesionalizacin de la funcin pblica avanz bastante en los ltimos aos. En este tema hay que destacar, primeramente, el aumento de los cargos ocupados por concurso o seleccin pblica. Como consecuencia de esto, se redujeron en Amrica Latina los niveles de patrimonialismo -aunque la lucha contra la lgica patrimonialista no se ha agotado en toda la regin. La ampliacin de la meritocracia tambin ha significado que muchos gobiernos de la regin estn contratando personas ms calificadas en trminos de escolaridad y capacidad tcnica. La mayor relevancia que se ha dado a este tema se hace evidente en la publicacin de un documento del CLAD especfico sobre esta materia: la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica (2003). A partir de este texto, los pases miembros se comprometen a fortalecer el proceso de profesionalizacin de la administracin pblica. De esta forma, pusieron el tema del perfeccionamiento de los recursos humanos de vuelta en la agenda de reformas, tema que muchas naciones haban dejado en segundo plano luego de las primeras reacciones a la crisis fiscal de los Estados. Cabe enfatizar que, en el contexto actual, la profesionalizacin de la funcin pblica no significa adoptar integralmente el modelo weberiano. Hay dos cuestiones nuevas que han sido planteadas a partir de los desafos actuales. La primera es la necesidad de tener un modelo flexible de contratacin de personal, capaz de dar mayor eficiencia y agilidad a la gestin pblica, y de responder a la necesidad de la administracin pblica de tener diversos patrones organizacionales que le permitan responder a las demandas de los ciudadanos. Obviamente que la meritocracia estar presente en cualquiera de estos procesos de seleccin, pero lo que ser diferenciado es la vinculacin funcional con el Estado. Este tipo de flexibilizacin se viene adoptando en varios pases de la regin y fue defendida en la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Vale observar que una mayor flexibilizacin no debe traducirse en una 9

discontinuidad de los servicios pblicos ni en una inestabilidad del empleo pblico. Por el contrario, la flexibilidad debe dar mayor dinamismo a la administracin pblica sin que sta pierda la capacidad de retener a los mejores profesionales. Una segunda cuestin que ha venido acompaando a la profesionalizacin de la administracin pblica es la necesidad de que los gestores pblicos respondan con ms calidad y frecuencia a la sociedad. Aqu tambin hay casos iberoamericanos importantes en los cuales la burocracia se volvi, en los ltimos aos, ms transparente y aument su capacidad de hacerse responsable por sus actos. Este aspecto es muy significativo para combatir la cultura tecnocrtica que fue sembrada a lo largo de la historia, principalmente por las elites burocrticas de Amrica Latina, particularmente por medio de la estrategia del aislamiento burocrtico. El documento llamado Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno, aprobado por los miembros del CLAD en el ao 2006, destaca que la responsabilizacin y la transparencia deben ser vlidas particularmente para el alto escalafn gubernamental, de tal manera que los patrones de calidad y comportamiento tico deben ser respetados por todos aquellos que ocupan cargos pblicos y no slo por los funcionarios de carrera. El espritu de este Cdigo de principios ya viene permeando la prctica de algunos pases de la regin en los cuales ha aumentado la preocupacin por la responsabilizacin (accountability) de los gobernantes y de sus principales asesores, en un proceso que ha aumentado el control sobre la corrupcin, inclusive con impeachments, dimisiones y condenas judiciales. En especial, el clamor de la opinin pblica con respecto a la cuestin tica ha impulsado este mayor cuidado por la cosa pblica. En lo que se refiere a la cuestin tica, el tema est muy centrado, hoy, en la corrupcin. Es preciso que en la regin se avance para que esta temtica involucre tambin la posicin de los gestores respecto de la atencin a los ciudadanos. El objetivo debe ser el de fortalecer la nocin de servidor pblico como parmetro tico, que los funcionarios y los gobernantes deben perseguir siempre. De ese modo, la tica pblica en el siglo XXI debe responder a dos parmetros: la adopcin de la probidad como parmetro moral, por un lado, y la bsqueda constante del mejoramiento del desempeo y de la calidad de la atencin a los ciudadanos, por otro lado. En relacin con la profesionalizacin de la funcin pblica, los avances no han resuelto todos los problemas. Entre los puntos problemticos que persisten se puede citar, en forma primordial, la dificultad para aumentar la calidad de la burocracia. La meritocracia no se agota en el concurso pblico, tema en el cual hubo mayor progreso en los ltimos aos. Tambin se requiere la generacin de un ambiente meritocrtico en otros aspectos de la carrera. En este punto, hay tres cosas que son esenciales: motivacin, capacitacin y responsabilizacin de los gestores pblicos. En lo que se refiere al primer aspecto, debe haber un marco institucional que estipule un horizonte profesional para la burocracia. La propia existencia de la carrera es fundamental, siempre que esta se base en reglas claras de ascenso por mrito y no por aos de servicio o por edad. Dicho esto, la elaboracin de incentivos motivacionales para los funcionarios, ya sea desde el punto de vista individual o colectivo, resulta fundamental para alcanzar los objetivos de la administracin pblica. En esta lnea de accin, se puede citar la articulacin de equipos estructurados en torno a tareas, premios a las mejores prcticas y experiencias innovadoras, gratificaciones salariales vinculadas al cumplimiento de metas y al perfeccionamiento profesional de cada funcionario, esto para mencionar slo algunos de los principales instrumentos. La motivacin es un elemento clave para mejorar el desempeo de la burocracia, sin embargo ello slo se lograr en la medida que exista una poltica de capacitacin de los funcionarios y gestores pblicos en general. La educacin continua debe ser una prioridad en los pases iberoamericanos. Invertir en formacin y entrenamiento es esencial por dos razones. Primero, porque los cambios en el mundo contemporneo y el carcter arraigado de ciertas prcticas en el sector pblico exigen la enseanza de nuevas tcnicas, competencias y comportamientos organizacionales. Segundo, porque la 10

capacitacin puede ser una forma de motivar a la burocracia porque los servidores pblicos pueden ver en esta actividad una manera de obtener ms conocimientos y, con ello, sentirse ms estimulados en su ambiente de trabajo. La responsabilizacin de la burocracia a travs de la evaluacin del desempeo completa el ciclo meritocrtico. Algunas naciones iberoamericanas ya incluyeron en su men de profesionalizacin de la funcin pblica este elemento, pero muchos an se resisten. Para evitar una mala interpretacin de este instrumento cabe destacar que sirve, esencialmente, para el aprendizaje de los funcionarios y de la organizacin respecto a la forma de producir mejores polticas pblicas. Sus efectos en trminos de premio y castigo son menores y no constituyen un fin en s mismo. El proceso de evaluacin contiene, en verdad, una doble forma de responder a la sociedad. De un lado, muestra a la poblacin que el gobierno se preocupa de evaluar lo que hace y de divulgarlo pblicamente. Por otro lado, crea mecanismos para aprender y perfeccionar la gestin pblica a partir de resultados medibles. En la medida que transite por esta va, la administracin pblica iberoamericana responder mejor tanto a los dictmenes de la democratizacin como a la cualificacin de la funcin pblica. Como ltimo problema relacionado con la profesionalizacin que puede ser citado aqu, hay que plantear la cualificacin de quienes formulan e implementan las polticas. Ambos extremos del sistema deben mejorarse en trminos de nuevos conocimientos y competencias. En la parte superior de la administracin, los miembros del gobierno necesitan mejorar sus capacidades para disear, acompaar y evaluar las polticas pblicas. Se trata de formarlos mejor no slo en trminos tcnicos. Tambin es necesario mejorar su capacidad para consultar y para negociar con los principales actores sociales y polticos; del mismo modo, hay que mejorar su capacidad para publicitar las decisiones gubernamentales. Es obvio que ello exigir un comportamiento diferente a la visin tecnocrtica que ha prevalecido hasta ahora particularmente en las elites poltico-burocrticas de Amrica Latina. En la base del sistema administrativo, los llamados burcratas del nivel de la calle, constituyen el eslabn perdido de las reformas de la gestin pblica. En la medida que se avanz en las polticas sociales y en la descentralizacin de la administracin pblica iberoamericana, los funcionarios responsables de la implementacin de las polticas se hicieron ms importantes, pero esto no ha sido acompaado -hasta el momento- por una inversin en su cualificacin. Dicho esto, es preciso mejorar la interrelacin entre formulacin y ejecucin de las polticas pblicas, tema que ser analizado ms adelante. De cualquier modo, desde el prisma de la profesionalizacin de la funcin pblica, es importante crear un mayor nmero de procesos de entrenamiento que junte a los integrantes del nivel ms alto del gobierno con la burocracia de la calle, ello con el fin de compartir conocimientos y experiencias, generando una sinergia entre ambos niveles.

3. Nuevas tecnologas de gestin La produccin de nuevas tecnologas de gestin constituye un tercer campo en cual se dieron transformaciones en la administracin pblica iberoamericana en los ltimos diez aos. Aqu, el rea en la cual hubo mayores avances fue en el del gobierno electrnico, tema que gan tal centralidad que condujo a la elaboracin de un documento especfico del CLAD llamado Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico (2007), basado en el derecho al acceso electrnico en las administraciones pblicas. Sus dos principales objetivos, que se citan a continuacin, resumen muy bien el propsito del gobierno electrnico: Un objetivo final y directo: reconocer a los ciudadanos un derecho que les facilite su participacin en la 11

gestin pblica y su relacin con la administracin pblica, contribuyendo de esta manera a que las mismas se hagan ms transparentes y respetuosas del principio de igualdad, as como ms eficientes y eficaces. Un objetivo estratgico e indirecto: promover la construccin de una sociedad de la informacin y del conocimiento, inclusiva, focalizada en las personas y orientada al desarrollo. Teniendo en cuenta estos objetivos, es posible puntualizar los avances que se han logrado en el campo del gobierno electrnico en los pases iberoamericanos. En primer lugar, este instrumento ha sido utilizado como un medio esencial de racionalizacin de las actividades administrativas. Esto ocurre con bastante fuerza en el rea presupuestaria y fiscal, facilitando el buen manejo de las cuentas pblicas, cuestin esencial para producir polticas pblicas de calidad. Tambin ha sido importante en otras acciones de gestin, reduciendo costos y aumentando la agilidad de las decisiones gubernamentales. Adems, el gobierno electrnico fue utilizado en algunos pases como un antdoto contra el modelo extremadamente centralizador y jerrquico vigente en el plano intragubernamental. El gobierno electrnico tuvo otra utilidad, relacionada con el monitoreo de los programas y polticas pblicas. Por medio de este instrumento tecnolgico se puede potenciar la gestin basada en metas e indicadores, acompaando, midiendo y controlando con mayor precisin los procesos y sus agentes. Hubo experiencias muy innovadoras en lo que se refiere a esta lnea de accin, a pesar de que la cantidad de pases latinoamericanos que ha implementado dicha lnea an es pequea. De todos modos, se abre, con el gobierno electrnico, una oportunidad de implantar una administracin ms orientada a los resultados. Otra utilizacin importante se dio en el terreno de los servicios gubernamentales. Muchos de ellos, que antes se hacan por medio del papel o directamente en una agencia gubernamental -donde normalmente se gastaba mucho tiempo para garantizar un derecho-, ahora se realiza por la va electrnica. En un cambio ms profundo, se instalaron varios centros integrados de atencin (one stop shop), en los cuales se realizan varios servicios pblicos en el mismo lugar. Igualmente, en este tema se dieron experiencias innovadoras en los pases iberoamericanos en un nmero significativo de organizaciones pblicas. Sin embargo, an queda un campo enorme de expansin para este tipo de unidades multiservicio en toda la regin. Cabe destacar que ello no sera imaginable sin el uso creativo de los instrumentos tecnolgicos, orientado a las demandas de los ciudadanos. La transparencia fue uno de los tpicos ms beneficiados por el buen uso del gobierno electrnico. Muchos pases iberoamericanos crearon instrumentos a partir de los cuales los ciudadanos tienen un acceso ms fcil a las informaciones gubernamentales. La proliferacin de sitios web y temas que, en los ltimos diez aos pudieron ser mejor visualizados por el pblico, es impresionante. Es posible afirmar que el gobierno electrnico constituye, hoy, el arma principal contra la tradicin de opacidad de la administracin pblica de la regin. Los avances son innegables en este campo, sin embargo las limitaciones existentes en los pases iberoamericanos reducen su potencialidad en trminos de eficiencia, efectividad y democratizacin. Entre los problemas que se enfrentan actualmente, en el campo del gobierno electrnico de la regin, vale mencionar cinco cuestiones prioritarias. La primera se relaciona con la dificultad para quebrar el modus operandi tradicional que presiona a las organizaciones y a las polticas. Tanto la cultura del formalismo burocrtico como el poco conocimiento e, incluso, la resistencia hacia las nuevas tecnologas por parte de los funcionarios pblicos constituyen un obstculo para el desarrollo del gobierno electrnico. En este sentido, es preciso que los pases iberoamericanos no se limiten a enfrentar este tema slo desde el punto de vista tecnolgico. Los gobiernos tambin deben considerar la temtica de la cultura organizacional incorporando una nueva matriz de valores, paralelamente a los cambios tcnicos, que se apoye en un liderazgo del ms alto 12

nivel de decisin. La fragmentacin administrativa presente en los Estados constituye otro obstculo importante. Lo cierto es que los gobiernos, en general, sufren del mal de la pulverizacin y de la atomizacin, tanto de las organizaciones como de las polticas. A raz de esta situacin, muchos pases, aun habiendo invertido mucho en tecnologas de la informacin, no han conseguido los resultados esperados. Ello porque es muy comn que convivan varios sistemas informacionales en la misma administracin pblica, y casi siempre sin que haya dilogo entre s. Como consecuencia de esto, el gobierno electrnico no realiza su potencial en trminos de desempeo organizacional ni en trminos de la democratizacin de la gestin pblica. Hay que destacar que esta situacin es impulsada por los propios proveedores de equipamientos quienes se aprovechan de esta fragmentacin gubernamental -y muchas veces del poco conocimiento tecnolgico instalado- para vender mltiples sistemas informacionales y ofrecer, despus de un tiempo, soluciones integradoras. Por ello, los gobiernos Iberoamericanos promueven esquemas de interoperabilidad en la gestin de los modelos de tecnologas de la informacin. Un problema igualmente relevante es el mito tecnicista que en muchas ocasiones se instala entre los gestores del gobierno electrnico. En este caso, el uso de las tecnologas de la informacin se transforma en un fin en s mismo -y no es considerado como un medio para alcanzar objetivos en la administracin pblica- adems de ser publicitado como una solucin salvadora de todos los problemas de gestin. Es necesaria una visin estratgica del gobierno electrnico, que siga los objetivos mayores propuestos en la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico, como la bsqueda de la transparencia y de la igualdad de trato a los ciudadanos, y utilizar as este instrumento de gestin para los debidos fines pblicos a los cuales est destinado. Aunque la transparencia ha avanzado en el mundo iberoamericano por medio del gobierno electrnico, uno de sus problemas es el lenguaje utilizado. Muchas veces resulta inaccesible para las personas, no slo debido a la baja escolaridad de la poblacin ms pobre, sino tambin por el predominio de trminos tcnicos que dificulta la comprensin de los legos en las materias pblicas, como es el caso ms evidente del presupuesto. Es necesario hacer un esfuerzo para simplificar los procesos y el lenguaje de la tecnologa de la informacin, para lograr as integrar efectivamente a los ciudadanos al gobierno electrnico. Es exactamente la cuestin de la inclusin el taln de Aquiles de esta herramienta de gestin pblica, en especial en Amrica Latina. La mayora de la poblacin latinoamericana no tiene acceso al mundo de las tecnologas de la informacin, en particular a Internet, a un costo que resulte accesible en funcin de sus ingresos. A despecho de que el uso de las computadoras tuvo un crecimiento significativo en la regin, una parte importante de la poblacin -en especial la ms pobre, que es la que ms necesita del Estado- an no ha sido incluida en los beneficios del gobierno electrnico. Como forma de combatir este problema, algunos pases de la regin han invertido en la creacin de centros de inclusin digital en los cuales se puede acceder a los servicios pblicos. Esta es una medida que debiera ser reproducida en otras naciones. Para finalizar la discusin sobre las tecnologas de gestin, no puede ignorarse que ellas van ms all del gobierno electrnico. En este sentido, la mayor carencia en Amrica Latina, en particular, se relaciona con las polticas de desburocratizacin. Dada la fuerza del formalismo burocrtico, es fundamental actuar a favor de la desburocratizacin, ya sea para disminuir los costos de transaccin involucrados en la formulacin e implementacin de las polticas pblicas, ya sea para aumentar el acceso de los ciudadanos a los servicios pblicos.

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4. Gestin por resultados orientados al desarrollo

Entre los macrotemas de modernizacin de la administracin pblica iberoamericana cabe citar la reorganizacin de la gestin pblica basada en una lgica orientada hacia los resultados. Se trata de un cambio que viene ocurriendo en todo el plano internacional, como fruto de la presin que ha ejercido la sociedad por obtener mejores servicios pblicos. Vale destacar, para no caer en un gerencialismo equivocado, que el desafo de la gestin pblica contempornea no implica orientarse slo por el desempeo, sino tambin implica definir claramente los resultados que se persiguen. El objetivo principal de la administracin pblica iberoamericana debe ser el de alcanzar el desarrollo en sus distintas facetas: econmica, social, poltica y ambiental. Dicho esto, el sentido del desarrollo se relaciona con las aspiraciones de los pueblos en cada momento histrico, y las peculiaridades de las naciones deben ser consideradas cuando se trata de definir los resultados que la administracin pblica se plantea como objetivos. De ello se concluye que la proposicin de metas no es meramente una tarea gerencial, sino que debe estar ligada a objetivos polticos ms amplios. Se puede decir, de manera sinttica, que la gestin por resultados en el mundo iberoamericano se debe orientar hacia la bsqueda de un desarrollo sustentable en un sentido ms amplio, respetando las particularidades de los pases y las regiones. En el mundo iberoamericano, el mayor avance en este campo se relaciona con la generacin de una cultura organizacional cada vez ms basada en la bsqueda de resultados. Sin embargo, el peso de la visin administrativa tradicional, de carcter ms orientado a los procedimientos, an muy fuerte, claramente ha dificultado que los polticos y los funcionarios pblicos, en varios pases, abracen esta nueva forma de ver la gestin pblica. Son diversos los experimentos administrativos iberoamericanos que se han realizado en esta lnea de accin, lo que revela que ya se est produciendo un cambio en el plano de valores, elemento esencial para que los diseos institucionales sean efectivos. En trminos ms instrumentales, hubo una expansin bastante significativa del uso de metas e indicadores en el mbito de programas y polticas pblicas. El avance en el campo de los indicadores no slo favorece un mejor monitoreo y control de las acciones gubernamentales, sino que tambin aumenta la transparencia respecto de los objetivos y medios que estn marcando la accin del poder pblico. Este avance en el terreno de los indicadores se debe, en gran parte, a tres factores. El primero tiene relacin con la relevancia que ha alcanzado el tema de la evaluacin dentro del ciclo de las polticas pblicas. De manera creciente, los gobiernos iberoamericanos procuran evaluar los resultados de sus acciones, dando mayor importancia y publicidad a este proceso. El hecho es que la administracin pblica deber perfeccionarse cada vez ms en trminos de las metodologas para medir el desempeo gubernamental, y aqu las metas y los indicadores juegan un papel fundamental. Es deseable que se utilicen instrumentos tanto cualitativos como cuantitativos en la evaluacin de las polticas, estableciendo un pluralismo metodolgico. El segundo factor interviniente es el aumento de la presin social por la utilizacin de indicadores gubernamentales. Son varias las situaciones que hacen surgir los indicadores de forma relevante: cuando la sociedad acta por medio de sus representantes en los consejos; cuando surgen asociaciones civiles relacionadas con determinados temas y procuran acompaar a los gobernantes a travs de metas; y adems el hecho de que los ciudadanos tienen, individualmente, un inters creciente en la informacin vinculada a los indicadores. En verdad, antes de seleccionar los indicadores, la participacin de la sociedad debe comenzar ya en el momento de definir las metas gubernamentales, las que deben ser 14

intensamente debatidas con la poblacin. Por ello resulta esencial generar mbitos pblicos en los cuales las metodologas de evaluacin del desempeo se puedan discutir. Aun cuando sea de manera indirecta, la expansin del uso de indicadores tambin fue causada por el mayor desarrollo de las polticas sociales, especialmente en Amrica Latina, hecho que deriva de la prioridad poltica dada en los ltimos aos al combate contra la pobreza. Hubo necesidad, por ello, de ampliar los programas y servicios pblicos en el terreno social, por medio de entidades estatales o entidades pblicas no estatales. La utilizacin de metas e indicadores ha cumplido un papel relevante en el mejoramiento de la gestin y del control de estas acciones desarrolladas en el campo social, volvindose as un instrumento administrativo que fue incorporado, por polticos y gestores, en muchos de los pases iberoamericanos. La construccin de una gestin pblica orientada predominantemente hacia los resultados para el desarrollo tambin condujo a algunas naciones a adoptar modelos contractuales de administracin, sea con rganos gubernamentales, sea con entidades pblicas no estatales. Esta forma de gestin involucra tres procesos. Se parte, primero, con la delegacin de una funcin a una organizacin que estar encargada de su ejecucin, teniendo un grado alto de autonoma y flexibilidad para ejecutar determinado servicio o programa gubernamental. Luego, para regular esta relacin, se elabora un contrato en el cual se estipulan recursos, metas, indicadores y determinados incentivos motivacionales a los responsables de la implementacin. Finalmente, las mejores experiencias internacionales de contractualizacin tienen una fuerte estructura de control institucional y social sobre las unidades que estn comprometidas en la implementacin. Algunos casos iberoamericanos han seguido adecuadamente esta lnea de accin y han obtenido buenos resultados, mejorando la eficiencia, la efectividad y el control pblico de las polticas. Otros, en cambio, hicieron un mero traspaso de funciones sin el debido control pblico del proceso, empeorando la calidad de las acciones, como ocurri en ciertos casos en el rea social. De all es posible concluir que el uso del mecanismo contractual puede ser un mecanismo efectivo de gestin por resultados slo en caso de que existan mecanismos de control institucional y social adecuados. El paradigma de gestin pblica por resultados para el desarrollo parece ser el mejor camino para los gobiernos del siglo XXI. Pero la experiencia iberoamericana revela algunos problemas que pueden dificultar, e incluso hacer inviable, este modelo de gestin. Una de las dificultades de la contractualizacin reside en la posible desarticulacin entre las macro polticas y las actividades contractualizadas, resultante de una fragmentacin excesiva de las acciones, lo que perjudica la coordinacin con metas y objetivos ms amplios. En este sentido, contractualizaciones descoordinadas pueden dificultar mucho las acciones intersectoriales, instrumento considerado hoy como estratgico para resolver los complejos problemas colectivos del mundo contemporneo. La excesiva autonomizacin tambin puede generar distanciamiento entre las metas establecidas en los diferentes contratos y las preocupaciones sociales ms integrales. Como resultado de ello, se puede -en teora- producir una administracin con mejor desempeo en determinadas organizaciones, pero sin que ello tenga un efecto en las cuestiones ms importantes de una colectividad. Para evitar esta incoherencia es preciso tener una mayor conexin entre la gestin y el ciclo general de las polticas pblicas, buscando una visin integral de las acciones del Estado. De esta manera, la gestin por resultados se acopla a la gestin orientada al cambio social ms profundo. La gestin por resultados orientada al desarrollo debe evitar otro error recurrente: la produccin de una explosin de indicadores que se autonomizan de los fines perseguidos por el Estado. Se genera en este caso gobiernos que estn ms preocupados de los controles derivados de la evaluacin de resultados que de descubrir mecanismos que mejoren efectivamente la administracin pblica. Aqu ocurre algo similar al formalismo burocrtico, slo que en vez de que sean 15

los procedimientos los que toman el lugar de los objetivos gubernamentales, son los indicadores los que se descolocan en relacin con las finalidades principales del Estado. Es necesario, por sobre todo, lograr que la gestin por resultados sea un instrumento de aprendizaje organizacional, capaz de descubrir cules instrumentos y motivaciones conducen, efectivamente, a producir mejores polticas para los fines correctos. Algunas experiencias iberoamericanas han recorrido este camino de forma bastante exitosa de manera que, protegindose de los problemas antes mencionados, el paradigma orientado predominantemente al desempeo ha ido sustituyendo al modelo meramente procedimental de administracin.

5. Mecanismos de gobernanza

La gobernanza pblica -que incluye el sentido de la gobernabilidad- es uno de los campos ms importantes para entender las transformaciones recientes de la administracin pblica. En pocas palabras, hubo un gran cambio en la forma cmo los gobiernos hacen frente a las dinmicas intra e intergubernamentales y, adems, a las alteraciones significativas que han ocurrido a nivel de sus relaciones con la sociedad y con el mercado. Los resultados de dicho cambio fueron administraciones pblicas menos centralizadas, con menor jerarquizacin, ms abiertas hacia las asociaciones y concebidas como interdependientes en relacin con otros actores sociales relevantes. Vale remarcar que este nuevo modelo no significa, de manera alguna, adoptar una visin privatista y neoliberal para la cual el Estado debe ser mnimo. Por el contrario, hay un fuerte llamado, en especial en Amrica Latina, a fortalecer el papel de la intervencin gubernamental en pro de un desarrollo ampliado y con instrumentos renovados. Los avances de la gobernanza pblica pueden ser divididos en tres aspectos. El primero se relaciona con el plano intragubernamental. Aqu, un punto relevante fue la bsqueda de mayor autonoma y desconcentracin del poder. Las agencias pblicas se volvieron ms autnomas. De la misma manera, los gestores pblicos ganaron una mayor libertad para ser emprendedores en el terreno administrativo y en las decisiones relativas a las polticas pblicas. En trminos institucionales, este ha sido un proceso bastante heterogneo entre los pases. Lo que da mayor unidad al conjunto es el florecimiento de una cultura anti-centralizadora y anti-uniformadora. Hubo buenas experiencias en nombre de estas ideas, sin embargo, las resistencias del modelo tradicional son an muy fuertes. Concomitantemente con esta bsqueda de un paradigma descentralizador y menos uniformador y de gestores ms emprendedores, se fue desarrollando un discurso en pro de la intersectorialidad. En los pases iberoamericanos se desarrollaron algunas experiencias intersectoriales, y con buenos resultados. Pero ms importante que la evaluacin de esos casos es la constatacin de que las polticas sociales, en particular, pueden ser bien concebidas y exitosas slo si predomina la lgica intersectorial. Esta conciencia avanz bastante en los pases de la regin y ha aumentado el nmero de gobiernos que se orientan hacia la integralidad, lograda a travs de la articulacin de las polticas pblicas con vistas a obtener mejores resultados en la esfera de la ciudadana social. El plano de las relaciones entre gobiernos es uno de los que ms sufri cambios en los ltimos veinte aos. Es posible dividirlo en dos tipos: la estructura territorial interna de los pases (nter gubernamentalismo) y la relacin entre las naciones de la regin (integracin regional). Comenzando por el primer tipo, es posible afirmar que, despus de siglos de centralizacin, la descentralizacin avanz mucho y contina amplindose en la regin. Entre los resultados positivos de la descentralizacin se pueden destacar tres. El primero se refiere a la ampliacin 16

de los procesos democrticos en el plano local, los cuales, en mayor o menor medida, ponen en cuestin las viejas oligarquas. El segundo se refiere a la produccin de innovaciones en el plano de la gestin y de las polticas pblicas. El hecho es que la existencia de ms de un nivel de gobierno responsable de las acciones gubernamentales, constituye un estmulo competitivo para buscar nuevas soluciones. Finalmente, esta autonoma poltica hace aumentar el respeto por la diversidad regional -y a veces tnica- al interior de varios pases iberoamericanos. La descentralizacin tambin fue propulsora de un proceso ms complejo en el plano de las relaciones intergubernamentales. Obviamente, esto tambin trajo nuevos conflictos y problemas, como se comenta ms adelante. Pero es preciso destacar que las relaciones intergubernamentales aumentaron el nmero de actores relevantes en el juego democrtico, lo que es extremadamente positivo. De esta forma, en lugar de proponer una vuelta atrs al antiguo modelo centralizador, lo que cabe es hacer frente a esta nueva realidad intergubernamental, manteniendo pautas democrticas y garantizando la calidad de la gestin y de las polticas pblicas. En el mbito de las relaciones internacionales, hubo un avance muy significativo en trminos de integracin regional. En el mbito de la gestin pblica, el punto ms importante fue el intercambio de experiencias y la discusin sobre las directrices de la administracin pblica latinoamericana e iberoamericana. Cabe destacar el papel del debate y del mayor nmero de encuentros entre representantes gubernamentales y estudiosos del tema en la regin, toda vez que el proceso deliberativo permite la difusin de polticas con el debido respeto a las particularidades de cada pas, logrando as distanciarse de la antigua actitud meramente imitativa y pasiva. El proceso desconcentrador del poder tuvo un tercer aspecto. Se trata de la creacin de un nuevo tipo de relaciones con la sociedad y con el mercado. El supuesto bsico es que el Estado tiene un papel central en el desarrollo y en la produccin de polticas pblicas, pero requiere establecer redes con las dems esferas para lograr el xito en sus objetivos. Esta visin supone una situacin de interdependencia, de modo que los gobiernos contemporneos ya no pueden resolver por s solos los dilemas de la accin colectiva. Vale sealar que en esta nueva situacin, el Poder Pblico contina siendo el responsable ltimo de los problemas de la colectividad, pero su gobernanza no puede ya continuar basada en el puro principio de comando-control, debiendo conquistar continuamente la legitimidad e inventar nuevas formas de articulacin social. Esta idea de gobernanza aparece en varias experiencias iberoamericanas. Ejemplo de esto son las articulaciones con la sociedad en el terreno de la provisin de servicios pblicos, haciendo llamados a la comunidad para compartir la gestin y el control de los equipamientos y para formar las asociaciones pblico-privadas, las que han sido crecientemente utilizadas en el rea de la infraestructura. Otro ejemplo lo constituyen los movimientos de combate contra los problemas de las grandes ciudades, en el cual se generaron interesantes arreglos a travs de redes entre el Estado, las asociaciones civiles y el mercado. El hecho es que los fenmenos sociales complejos -como la seguridad pblica o el atraso de los pases para enfrentar la educacin de sus hijos- no pueden resolverse slo a partir de la accin gubernamental; por esto se torna fundamental la interdependencia del Estado con las otras esferas de la sociedad. La constatacin de cambios positivos en trminos de la articulacin interna y externa de los gobiernos iberoamericanos no significa que no existan problemas relevantes en el campo de la gobernanza. En los tres planos en que ella se da, su problemtica en la regin se puede resumir en dos ideas bsicas: coordinacin y regulacin. Ambas se dan de manera diferente en cada esfera, pero son los puntos de referencia de una cuestin mayor y estratgica para la regin, a saber, la creacin de una nueva capacidad de gobernar que considere los cambios y especificidades del siglo XXI. En el plano intragubernamental, existen cuatro dificultades. La primera tiene relacin con la fragmentacin de 17

rganos y polticas, aspecto que ya fue citado cuando se analiz la gestin orientada a los resultados para el desarrollo. Retomando el tema, el hecho es que el proceso de autonomizacin que se vincula a la crtica al modelo centralizador, muchas veces produce pulverizacin y atomizacin de los componentes del Estado, lo que vuelve ms complicada la tarea de producir acciones ms amplias que sean coherentes, consistentes e integrales. No se trata de regresar al antiguo paradigma centralista, jerarquizante y uniformador. Por el contrario, se deben constituir mecanismos que favorezcan la articulacin y la coordinacin de actividades. En este sentido, la creacin de agencias coordinadoras y reguladoras de las acciones descentralizadas o contractualizadas constituye una importante medida. Un segundo problema tiene relacin con la excesiva separacin entre la formulacin y la implementacin de las polticas, fenmeno que se da en varios pases del mundo. Ello tiene que ver, en parte, con los procesos recientes de autonomizacin de las organizaciones. Pero, especficamente en el caso latinoamericano, tal separacin se origina fuertemente en el foso que existe entre el nivel ms alto del gobierno y la burocracia del nivel de la calle. Este legado histrico negativo no fue enfrentado con xito en los ltimos aos por quienes reformaron y modernizaron la gestin pblica de la regin. Hay otro factor que agudiz esta separacin dentro del ciclo de las polticas pblicas. Se trata del desencuentro de los cambios que afectaron a los niveles ms altos y ms bajos de la administracin pblica. La profesionalizacin de la funcin pblica mejor la calidad de los gestores involucrados en la formulacin, al mismo tiempo que la descentralizacin -y particularmente la ampliacin de los servicios pblicos en el rea social- aument la importancia de los rganos y de los funcionarios responsables de la ejecucin de las tareas gubernamentales. Slo que estos dos procesos se dieron sin una debida articulacin y ahora resulta fundamental integrarlos. A un nivel ms micro, la transformacin del patrn intragubernamental se ve dificultada por la inercia de los rganos y de sus gestores, factor que genera obstculos para cambiar el modelo jerrquico y uniformador tradicional. Aunque ya se ha iniciado una tendencia ms emprendedora y con nfasis en el trabajo de equipo, an quedan grandes barreras en el plano cultural e institucional de la gestin pblica. La principal barrera es el formalismo burocrtico, sea que se manifieste en el terreno de los valores o en el exceso de procedimientos. Sin cambiar esta profunda raz de los Estados, particularmente en Amrica Latina, ser mucho ms difcil consolidar un paradigma administrativo que sea ms gil, flexible y orientado hacia las demandas de los ciudadanos. El mejoramiento de la coordinacin intragubernamental depende, adems, de la creacin o consolidacin, por parte de cada pas, de un organismo gubernamental que sea responsable de la definicin y articulacin de las polticas de gestin pblica. Esta propuesta deriva de dos constataciones. La primera es el predominio de la visin economicista en el proceso ms amplio de reforma del Estado, tal como sucedi en algunos pases. Ms all de la evidente importancia de la cuestin econmica y fiscal, slo ser posible mejorar el desempeo de las polticas pblicas con el perfeccionamiento de la gestin pblica. De all que, si la modernizacin administrativa no tiene un papel relativamente autnomo y relevante dentro del gobierno, perdurar la tendencia a que dicha modernizacin, en mayor o menor medida, sea siempre incompleta y se realice a remolque de las polticas econmicas. La necesidad de crear un organismo responsable de la coordinacin de las polticas de gestin tambin deriva de la fuerte fragmentacin existente en los gobiernos. Con esta pulverizacin, la tendencia es a que existan varias acciones en el campo de la gestin que normalmente no se comunican entre s, perjudicando con ello la consistencia y la coherencia del proyecto modernizador del Estado. La atomizacin se hace evidente en el fenmeno de la sectorializacin, esto es, la presencia de una lgica a partir de la cual las polticas se autonomizan y se encierran en s mismas. Como uno de los 18

objetivos de la administracin pblica del siglo XXI debe ser la mayor integracin de la gestin y de las polticas pblicas, es necesario que los pases iberoamericanos adopten instituciones capaces de articular estos mbitos, algo que podra ser realizado por una agencia o por una comisin responsable de las polticas de gestin pblica. Las relaciones intergubernamentales enfrentan, igualmente, dificultades en el campo de la coordinacin de las acciones. El hecho es que el modelo descentralizador adoptado especialmente en Amrica Latina, a pesar de los factores positivos asociados a l, muchas veces gener una autonoma y una pulverizacin poltico-administrativa exageradas. Esto produjo, en algunos casos, un aumento de las desigualdades entre las regiones al interior de cada pas. En otras circunstancias, la descentralizacin llev a una fragmentacin que puso en riesgo la unidad nacional. Por otra parte, la mayora de los procesos descentralizadores ocurridos en la regin no fueron acompaados por una accin del poder central tendiente a mejorar el sistema poltico-administrativo local. En definitiva, para que se pueda aprovechar todo el potencial de la descentralizacin, hay dos cosas que son fundamentales: la generacin de condiciones para democratizar las instituciones polticas representativas y participativas -con el objeto de combatir la existencia de oligarquas de poder- y mejorar la gestin pblica de las entidades subnacionales -con particular atencin en la profesionalizacin de la burocracia local. Para terminar la lista de desafos relacionados con la cuestin territorial, los pases iberoamericanos -en especial aquellos en los cuales hay un mayor nmero de niveles de gobiernos autnomos- deben tener instituciones y una cultura poltica capaz de hacer frente a las complejas relaciones intergubernamentales existentes en naciones marcadas por la descentralizacin del poder. Se trata de una novedad histrica, y ello exige que se eviten tanto respuestas centralistas como un juego fragmentador. En pocas palabras, es necesario tener un pacto poltico que respete e integre a las regiones pero que, al mismo tiempo, est orientado a producir un proyecto nacional orientado a un desarrollo ms amplio. La interdependencia del Estado iberoamericano en relacin con otras dimensiones colectivas es uno de los desafos del siglo XXI. Claramente hubo avances en la regin, estableciendo un modelo de gobernanza ms desconcentrado y en red. No obstante, an persisten muchas dificultades y problemas en este campo. La primera, que juega un papel nuclear, se refiere a la capacidad de los gobiernos de la regin para regular a los entes sociales y al mercado. En un paradigma en el cual el Estado es el responsable ltimo de las polticas, pero en el que tambin puede compartirlas, es esencial que la administracin pblica tenga el poder y la competencia para regular las actividades. En pocas palabras, slo un Estado fuerte en trminos reguladores puede ejercer con xito la interdependencia. Cabe acotar que la fortaleza del Estado en la regulacin debe tener un enfoque estratgico. Promover procesos de eficiencia reguladora no pasa por mayor normatividad estatal; es mucho ms importante buscar que la tarea ordenadora del Estado sea eficiente, y al mismo tiempo fortalezca y simplifique su cercana con la sociedad. Es vlido citar un tema de relevancia creciente en el cual la regulacin es esencial: se trata de las asociaciones pblico-privadas. Para desarrollar la infraestructura dentro de los pases, y tambin aquella ligada a la interconexin regional, el Estado tendr necesariamente que articularse con el sector privado, pero debe evitar que los intereses pblicos sean capturados por las empresas privadas. La solucin para este problema se encuentra en una buena regulacin estatal. La produccin de competencias gubernamentales vinculadas a la articulacin de redes de polticas pblicas es otro punto significativo en la agenda de la gobernanza pblica. Esto exige cambios en el perfil clsico de la burocracia y del alto gobierno. Ellos debern actuar ms en el terreno de la negociacin, construccin de acuerdos, asociaciones y acciones consensuadas junto a otros actores sociales. Obviamente eso requerir que se haga bajo un slido control pblico, porque el proceso de ensanchamiento de la gobernanza pblica debe ser acompaado del fortalecimiento de varios tipos de 19

responsabilizacin de la administracin pblica. Este proceso de Estado en red, apoyado en el uso de TIC, permitir estar ms cerca de las necesidades del ciudadano y, al mismo tiempo, ser controlado por la sociedad. Adems de los peligros de la falta de regulacin y de la baja responsabilizacin (accountability), otro problema de la gobernanza pblica es la fragmentacin de las asociaciones. Es necesario que las polticas pblicas, particularmente en el campo social, tengan cohesin y respeten el principio de la integralidad. El aumento de las acciones conjuntas con la sociedad o con el mercado debe ser monitoreado por una poltica ms general, de modo tal que se eviten las superposiciones, la pulverizacin y el exceso de esfuerzos en sectores que ya estaran contemplados, dejando de lado otras reas que requeriran mayor atencin estatal. Por eso la coordinacin de redes establecidas por los gobiernos debe ser una prioridad de los pases iberoamericanos. A modo de cierre de este balance sobre la gestin pblica iberoamericana en los ltimos aos, vale resaltar que los mejoramientos en los cinco grandes campos de la accin estatal aqu analizados -democratizacin, profesionalizacin de la funcin pblica, tecnologas de gestin, administracin orientada a resultados y gobernanza pblica- no son un objetivo en s mismos. La modernizacin de la gestin pblica debe servir para reforzar el mejoramiento de la capacidad para gobernar de los pases, en pro de un modelo de desarrollo ms amplio. En otras palabras, la administracin pblica slo puede ser bien evaluada en la medida que el Estado alcance los fines previamente determinados.

III) La agenda modernizadora de la gestin pblica iberoamericana en el siglo XXI: los objetivos orientadores El propsito de esta conclusin es mostrar que la mejora y la transformacin de la gestin pblica deben servir para alcanzar los objetivos ms profundos del Estado. Es decir, luego de presentar de qu manera debe ser modernizada la administracin pblica iberoamericana, es preciso decir la finalidad (los para qu) de este proceso. En primer lugar, es fundamental acoplar la reforma de la gestin pblica con la reforma del Estado en el sentido ms general, fortaleciendo las instituciones del sistema poltico democrtico. Vale mencionar que, en este proceso, es preciso revalorizar el papel de los polticos, esenciales para la reformulacin del Estado. Obviamente que eso debe estar acompaado por el aumento de la responsabilizacin (accountability) democrtica. La reforma fiscal es otro aspecto clave para la administracin pblica latinoamericana. Es preciso tener, al mismo tiempo, una estructura tributaria justa y que sea capaz de financiar la expansin de las polticas sociales, sin que ello sea una carga demasiado grande para la sociedad. Tambin es esencial mejorar la calidad del proceso presupuestario, para que se haga ms transparente y se oriente hacia una perspectiva integral de las polticas pblicas. No menos importante, la responsabilidad fiscal debe ser una orientacin para los gobiernos iberoamericanos, de tal forma que no afecte negativamente la vida de las prximas generaciones. La modernizacin de la gestin pblica no puede ser vista como una mera seleccin de los medios ms adecuados. Ella depende de la seleccin de los fines que se busca obtener. En este sentido, el objetivo ms general de la administracin pblica es el desarrollo sustentable, considerado en trminos econmicos, polticos, sociales y ambientales. Se debe poner especial nfasis en la bsqueda de la ciudadana social, de modo que la gestin pblica de mejor calidad debe estar presente en las polticas de Educacin, Salud, Seguridad Pblica, Combate a la Pobreza y la Desigualdad Social. Vale la pena repetir lo siguiente, ya que es una condicin para poder librarse de una vez por todas del legado histrico de Amrica Latina: es en dichas reas sociales en donde el Estado debe invertir sus recursos financieros y sus competencias administrativas ms valiosas. 20

Adems de esta lnea-maestra, los gobiernos precisan hoy hacer frente a una agenda de temas emergentes, la mayora con gran impacto sobre Amrica Latina. Entre ellos cabe destacar los siguientes: a) El ambiente es una cuestin estratgica para todo el mundo, pero lo es mucho ms para diversos pases latinoamericanos en los cuales la diversidad y la riqueza natural son esenciales. La cuestin debe ser tratada, no como un obstculo al desarrollo, sino como un activo econmico y poltico que la regin posee, y que debiera beneficiar a su poblacin y contribuir al desarrollo ambiental del planeta. El crecimiento econmico es compatible con las polticas de sustentabilidad ambiental del planeta y con el combate a la desigualdad. Esta ecuacin virtuosa ser alcanzada si se cuenta con una gestin pblica eficiente y efectiva y con una apuesta a un ambiente saludable. b) Las polticas pblicas iberoamericanas deben tomar en cuenta las desigualdades de gnero, garantizando derechos iguales para todos y todas, incluyendo la poblacin homosexual, por lo que el desarrollo y la implementacin de polticas de igualdad e inclusin resultan claves para toda la regin. c) El respeto a la diversidad tnica es otro asunto que debe estar en el centro de la agenda de varias naciones de Iberoamrica. En especial el tema de los pueblos indgenas y otros grupos tnicos que fueron histricamente perjudicados por el desarrollo nacional y que deben ser incluidos en dicho proceso en tanto ciudadanos plenos. Adems, es necesario respetar y preservar las costumbres locales. En definitiva, la administracin pblica debe prepararse para hacer frente a la pluralidad cultural. d) Como sucede en gran parte del mundo, Iberoamrica est pasando por una transformacin demogrfica que apunta al envejecimiento de la poblacin, lo que pone de manifiesto tanto problemas de previsin social como la necesidad de elaborar polticas pblicas orientadas a la tercera edad. Pero algunos pases de Amrica Latina tienen, tambin, un nmero bastante alto de jvenes, la mayora de los cuales pertenece a los sectores ms pobres de la sociedad. Por ello resulta fundamental ampliar las acciones de la gestin pblica hacia la juventud, principalmente a aquellos sectores que se encuentran en situacin de carencia o riesgo social. e) Uno de los mayores problemas de Amrica Latina, en especial, es el trfico de drogas, que est debilitando la autoridad estatal y creando una situacin de anomia en varias naciones. Es de suma importancia preparar a la administracin pblica para luchar contra este problema, no slo en trminos de seguridad pblica sino, tambin, para tratar las dependencias de substancias qumicas, en el marco del compromiso de repensar la poltica de lucha contra las drogas en la regin. f) Los gobiernos debern buscar el mejoramiento de la calidad de vida en los grandes centros urbanos y metrpolis de Amrica Latina, sin descuidar las polticas de promocin de desarrollo de las poblaciones rurales, en donde stas continan excluidas. En las grandes ciudades vive buena parte de la poblacin de la regin y, al mismo tiempo, estos lugares congregan gran parte tanto de la riqueza como de la pobreza de estos pases. Para lograr una ecuacin virtuosa en relacin con este conflicto, ser esencial perfeccionar la gestin a nivel local, toda vez que las respuestas centralizadoras no dan cuenta de esta cuestin. Descentralizar, fortalecer las capacidades estatales de los gobiernos subnacionales y aumentar la cooperacin intergubernamental, constituyen los pasos fundamentales para hacer frente a este problema. g) De modo cada vez ms frecuente el Estado debe prepararse para hacer frente a problemas urgentes, como catstrofes naturales, crisis econmicas y accidentes de infraestructura que exigen de forma especial un funcionamiento mucho ms gil de las organizaciones gubernamentales. Para enfrentar este desafo, los mejores 21

gobiernos del siglo XXI sern aquellos que consigan hacer una planificacin de mediano y largo plazo, de tal manera que se puedan anticipar a los hechos, esto es, realizar una gestin preventiva ms que curativa. h) Finalmente, una de las cuestiones emergentes pero igualmente importantes dice relacin con la creciente internacionalizacin de los fenmenos polticos, sociales y econmicos. Esto exigir el diseo de una gestin pblica capaz de reaccionar ante las informaciones y presiones globales, as como dar prioridad a la integracin regional. De todos modos, para lidiar con esta nueva temtica, ser necesario modificar el perfil de la burocracia y de los gestores pblicos, adems de modificar la estructura de las polticas pblicas en el sentido de incrementar el dilogo permanente con el plano internacional. Un puente entre los medios y los fines de la gestin pblica contempornea puede ser muy bien comprendido con base en el conjunto de indicadores denominados las E de la Administracin Pblica: economa de recursos; eficiencia (hacer ms con menos -optimizacin-); eficacia (producir determinados bienes o servicios de calidad); equidad (cuestin esencial en nuestra regin); tica (como combate a la corrupcin y conducta orientada por el inters pblico); capacidad emprendedora (de los gestores pblicos); equilibrio entre las acciones gubernamentales (o coordinacin); y empoderamiento ciudadano. Tales indicadores pueden servir como mecanismos orientadores para la gestin pblica iberoamericana, de manera que sta los tome en consideracin y sea capaz de compatibilizarlos para producir una mejor administracin pblica. La gestin pblica iberoamericana debe continuar en el buen camino de las transformaciones e innovaciones de los ltimos aos, pero tambin debe combatir los problemas e insuficiencias, los que fueron presentados a lo largo de este documento. De forma resumida, la administracin pblica iberoamericana debiera perseguir los cinco grandes campos que la conforman, del siguiente modo: a) Actuar en pro de la democratizacin de las instituciones polticas y de la gestin pblica de tal forma que se logre configurar una esfera pblica ms transparente y participativa, proporcionando los elementos para que todos puedan tener acceso a las decisiones o influirlas en alguna medida. b) Tener como meta la profesionalizacin de la funcin pblica, por medio de una burocracia meritocrtica -tanto en la seleccin como en la lnea de carrera- motivada, responsable por sus actos y flexible, apoyada en mecanismos de formacin y actualizacin profesional, siendo capaz de actuar de manera gil y emprendedora para dar cuenta de las demandas de los ciudadanos. c) Utilizar las ms modernas tecnologas de gestin, destacando las polticas de calidad, desburocratizacin y, especialmente, el gobierno electrnico, el cual debiera favorecer la bsqueda de la eficiencia, efectividad y democratizacin del Estado, sin transformarse en un fin en s mismo y garantizando las condiciones para que su uso sea inclusivo y pedaggico para los ciudadanos. d) Orientar la administracin pblica predominantemente hacia los resultados para el desarrollo, modificando los incentivos formalistas que rigen a las organizaciones y a los gestores pblicos. Para esto ser fundamental crear una gestin basada en metas e indicadores, los que deben servir para el aprendizaje organizacional (mejoramiento de las polticas) y para informar a los ciudadanos sobre el estado de avance de las acciones gubernamentales. Se debe indicar que esta orientacin debe estar en un marco de tica pblica. e) Mejorar los patrones de gobernanza pblica de modo que se pueda contar con un Estado fuerte y capaz de producir polticas pblicas destinadas a fortalecer la ciudadana social. Ello slo ser posible con gobiernos menos jerarquizados y menos uniformadores -y ms matriciales y creativos-; ms descentralizados, con una mayor coordinacin 22

intergubernamental y orientados hacia un slido proyecto nacional; y capaces de articular, regular y coordinar redes y asociaciones con otras esferas sociales, dirigiendo un proceso interdependiente de produccin de bienes pblicos. f) Resaltar la necesidad de promover la cultura de la calidad en la gestin de los servicios pblicos, como forma de mejorar el desempeo de la Administracin Pblica y al mismo tiempo acercar el Estado a los ciudadanos.

Para finalizar esta sucinta agenda, es esencial ampliar y reforzar la integracin regional. La cooperacin entre los pases se ha fortalecido a partir de la horizontalidad de las experiencias de gestin. Adems, el CLAD es la principal organizacin diseminadora del debate y de la constante bsqueda de las soluciones en el campo de la gestin pblica. De esa manera ayudar a los pases a alcanzar el desarrollo sustentable y, pasados ya los doscientos aos de la independencia latinoamericana, el mundo iberoamericano podr ahora reforzar ms sus lazos en pro de la prosperidad comn.

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