El Estado como actor internacional Aunque en los ultimos aiios el numero de actores internacionales y su papel en el escenario internacional se ha incrementado, los Estados son y seran los protagonistas. La Paz de Westfalia de 1648, que puso fin a la Guerra de los Treinta Afios, marcé el nacimiento del sistema estatal, en el que el principio de soberania territorial en los asuntos interestatales fue ampliamente aceptado. A partir de entonces, surge una etapa que marcé las relaciones intemacionales hasta antes de la Primera Guerra Mundial, asi se desarrolla una comunidad mundial constituida por Estados soberanos que resolvian sus diferencias en forma privada, aceptando el uso de la fuerza; buscaban promover su interés nacional por encima de todo y, aceptaban la légica del principio de efectividad, es decir, el principio de que el poder crea derecho en el mundo internacional. Hoy en dia, el sistema internacional ha cambiado substancialmente, sobre todo, como ya lo hemos dicho, por el incremento de actores en las relaciones intemacionales. a) Concepto Partiendo de la definicién de Reynolds del Estado “como una entidad Juridica abstracta, representame de la unidad de una poblacién con un territorio determinado, juridicamente soberana y dotada de un gobierno que actia en su nombre para servir a los fines generales dé la poblacién.”* Y tal como se ha aceptado mayormente, el Estado moderno se encuentra constituido por tres elementos: territorio, poblacién y Gobierno (organizacién politica); integracién que fue recogida por el art. 1 de la Convencidn sobre Derechos y Deberes de los Estados 0 de Montevideo: *E] Estado como persona del Derecho Internacional debe reunir los siguientes. requisitos: I. Poblacion permanente. Il. Territorio determinado. III. Gobierno, IV. Capacidad de entrar en relaciones con los demas Estados El surgimiento del Estado modemo labré un nuevo terreno discursive en el que se materializaron nociones tales como soberania, independencia, representacion y legitimidad, que vinieron a transformar radicalmente, las concepciones tradicionales del derecho, la comunidad y la politica.’ La naturaleza del Estado es dual: por un lado es un concepto juridico encuadrado en una serie de normas organizadas (un sistema normativo); y por otro lado, es un cuerpo politico estructurado sobre la base de un principio de legitimidad que lo distingue de cualquier otro cuerpo y que le da su identidad Unica, Asimismo, tiene un ro/ doble: es al mismo tiempo la expresion y la ' Held, David. La democracia y ef orden global. Del Estado moderno al gobierno cosmopolita, Barcelona, Paidés, 1997, p. 104. * Reynolds, op. cit, p. 26, ® Firmada el 26 de diciembre de 1933, vigente desde el 26 de enero de 1934, raificado por México el 27 de enero de 1936, publicada DOF 21 de abril de 1936, Held, op. cit. p. 60.totalidad de una sociedad nacional y, es el mas importante de las instituciones internacionales.° b) Estado y soberania El atributo esencial del poder del Estado es la soberania, Hermann Heller® en su Teoria del Estado, "...significa, pues, la soberania de la organizacion estatal como poder de ordenacién territorial supremo y exelusivo.’ Dicho de otra manera, es el nticleo del Estado moderno y esta vinculada a otros conceptos politicos claves, tales como poder, legitimidad y autoridad.” El Estado como estructura organizada de poder, tiene como funcién garantizar una convivencia ordenada, lo que significa que, “debe de dotarse a los titulares de funciones estatales con ‘poder estaal”: la facultad de regular obligatoriamemte la conducta en esa comunidad y de forzar la conducta prescrita con Jos medios del poder"® de esta manera, “todo poder estatal, por necesidad existencial, iene que aspirar a ser poder juridico; |...] valer como autoridad legitima que obliga moralmente a ta volunad® La supremacia del poder del Estado implica la competencia de decidir sobre la extension de las competencias estatales a competencia de las competencias o supremacia de competencias-"° la que se encuentra prevista en las normas constitucionales fundamentales. Asi, la organizacién del Estado tendraé que garantizar la seguridad juridica, justifica que los actos estatales entrarien la presuncién de legalidad'', lo que se traduce en “solo goza de autoridad aquel poder del Estado a quien se le reconoce que su poder est autorizado. Su autoridad se basa tinicamente en su legalidad en tanto que ésta se fundamema en su legitimidad.""* Otro rasgo distintivo de la soberania es la unidad del poder estatal, que implica la homogeneidad de las normas y competencias juridicas, esto es, que haya un esquema determinado de coordinacién funcional y normativa, por medio del cual las facultades de regulacién del Estado se reparten y coordinan de manera que se eviten normas y decisiones contradictorias. De esta manera, la Constituci6n, junto con otras normas juridicas distribuyen las funciones legislativas, administrativas y jurisdiccionales entre los diversos érganos del Estado, que conereta la ya conocida division de poderes de Montesquieu, o de colaboracién de funciones seguin Karl Lowenstein, los cuales se coordinan juridica y funcionalmente en un sistema de checks and balances." Asi, el Estado tiene unidad soberana de accién y decision 5 EI Estado es el pilar del DI clésico, como institucién intemacional, asegura la paz. civil y ef orden piblico dentro de su propio terrtorio para contribuir a la paz y estabilidad de la sociedad internacional y ara llevar a cabo sus funciones de comunicacién y cooperacién con otros Estados. Sur, op. cit Heller, Herman, Teoria del Estado, 2 ed.. México. FCE, 1998. p. 312. Williams, Mare, “Rethinking Sovereignty” en Globalization: Theory and Practice, op. cit, p. WL * Zippelius, Reinhold, Teoria General del Estado (Ciencia de ta politica), México, UNAM, ILJ, 1985, p. ° Heller, op. cit, pp. 277-278, "© Zippelius, op. cit. p. 64 " Heller, op, ci. p. 289. "idem, p. 309: el principio de legalidad implica que la autoridad s6lo pueda ejercer las facultades que previamente se le hayan conferido en una norma debidamente sancionada por el 6rgano competente, en tanto que la legitimidad, en su connotacién de titulo de poder, sélo puede ser adquirida mediante los pprocesos de legitimacién, particularmente, por el procedimental "° Zippelius, op. cit, p. 671) Soberania externa En cuanto a la soberania externa, encontramos varios conceptos. En primer término, es definida como el “conjunto de competencias atribuidas al Estado por el Derecho Internacional en un plano de independencia e igualdad respecto a otros stados.""* E| profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo establece que la soberania “se nos muestra como un principio constitucional del Derecho internacional, simbolo de hecho de que este tiltimo opera sobre la base de coordinacién entre tos Estados y no de subordinacién entre los mismos, y su esencia consiste en el derecho de ejercer las jnciones de Estado en un plano de independencia e igualdad respecto de otros Estados’ En los conceptos arriba citados, se deduce que la atribucién de competencias es otorgada por el Di, lo que resulta complejo, ya que los Estados son al mismo tiempo sujetos de este ordenamiento, crean, interpretan y aplican sus normas en un plano de igualdad e independencia que son los rasgos de su soberania; dicho de otro modo, “se manifiesta en el ejercicio de las relaciones con otros Estados y demds sujetos internacionales, asi como en la posibilidad de participar en el proceso de formacién de normas. No obstante, Charles Rousseau," critica la nocién de soberania y para justificar su posicién elabora una serie de argumentos, en cierta medida razonables, para utilizar el término de independencia que implica exclusividad, autonomia y la plenitud de la competencia. Por su parte, en el mismo sentido, el profesor Maritio Menéndez,'® seriala que el término de soberania se reserva “para determinar o definir el conjunto de poderes que expresan la condicién juridica general de todo Estado. En este sentido, soberania equivale a “estatalidad’, 0 condicién Juridica de Estado.” Y la independencia significa *que la estructura de gobierno esté realmeme subordinada a ningin otro. poder exterior 0 interior y que, consiguientememte, el gobierno mismo se ejerza en nombre propio y no por delegacién o representaciéon de otro.” Sin duda alguna, en los tltimos afios, la soberania ha sido objeto de debate en el ambito intemacional, la “globalizacién’ y los procesos de integracion han puesto en duda el concepto clésico de soberania."? No obstante, la soberania estatal permanece como fundamental para la estructura normativa de las relaciones internacionales.” Asi, la mayor parte de los autores coinciden que el estatuto juridico intemacional del Estado se define por los principios de soberania, independencia e igualdad ¥ Remiro Broténs, Antonio [et, all, Derecho Internacional, Madrid, MacGraw-Hill, 1997, p. 75 y en Derecho internacional piblico. 1. Principios Fundamentales, Madrid, Tecnos, 1982, p. 82 "S Camillo Salcedo, Juan Antonio, Soherania de! Estado y Derecho Internacional, 2 ed, Madrid, Tecnos, 1976, p.83 "© Gonzilez Campos, J. A.: Sinchez Rodriguez, Ll. y Andrés Stenz de S Internacional Piblico, 6. ed, Madrid, Civitas. 1998, p. 412 "Rousseau, Charles, Derecho Internacional Piblico, 3 ed, Barcelona, Ariel, 1966, pp. 94-98. 'S Marino Menéndez, Femando M., Derecho Internacional Piblico (Parte General, 2. ed, Madrid, Editorial Trotta, 1995, p. 87 " fayasuriya, op. cit. p. 425. © Dumnl, op- cit, p30. a Marfa P.. Curso de DerechoLa soberania es fuente de todas las competencias de! Estado, mas no es absoluta por coexistir con otras soberanias. Remiro Broténs,”' establece la existencia de dos dimensiones 1) Territorial, que se manifiesta en el territorio de! Estado en donde la autoridad estatal monopoliza todos los poderes sobre personas, actos y cosas que se encuentren en él. Precisamente en el territorio, la soberania es plena y exclusiva, la soberania territorial “es e/ derecho de ejercer en el territorio, con exclusion de cualquier otro, las funciones de un Estado.” La exclusividad de la soberania territorial implica la inviolabilidad de fronteras, y que los Estados se abstengan en ese ambito espacial de cualquier acto de poder sin la autorizacién del Estado en los limites del DI.”’ Igualmente esta obligado a proteger los derechos de los otros Estados, 2) Extraterritorial, que no se encuentra contemplada en ningtin ordenamiento de! DI general, el autor lo deduce, primero, del vinculo de nacionalidad (p. e. en el caso de proteccién diplomatica) y, segundo, de otras excepciones competenciales concretas que afectan a intereses fundamentales del Estado, intereses propios de la sociedad internacional o de nacionales perjudicados en el extranjero por sujetos de otro pais. De esta forma, la actuacién extraterritorial de un Estado, sea cual sea su fundamento, es controvertido y requiere que se regule intemacionalmente para evitar abusos por parte de las grandes potencias en aras de proteger a sus nacionales, 0 por el hecho que se infrinja una norma de DI general La independencia””’ es la fuente de otros principios internacionales: el de la igualdad soberana, la libre determinacién de los pueblos y el de no intervenci6n en los asuntos internos.”* * Remiro Brotns, Derecho Internacional, op. cit pp. 76-84, 2 Island of Palmas Case (4 de abril de 1928), Recueil des Sentences Arbitrales Il, p.281 ® EI mismo autor cita el secuestro por agentes de EU en territorio mexicano de Humberto Alvarez, Machain, para ser juzgado en ese pais, en el que evidentemente se viol6 este principio, Para mayor informacién sobre este caso, cfr. Gémez-Robledo Verduzco, Alonso, United States vs. Alvarez Machain, ‘México, UNAM, 1993 ** .,emel caso de salvaguardar sus simbolos e intereses fundamentals (seguridad nacional, monopolio para la emisién de monedas y billetes de banco y timbres, 0 en caso de delitos cometidos por extranjeros fuera del terrtorio nacional constituyan delitos contra la paz.¢ independencia del Estado), * 1 principio de universalidad habilita al Estado a actuar fuera de su territorio en aras de proteger ciertos, imtereses de Ia sociedad internacional en su conjunto y en el que el DI convencional y consuetudinario determina respecto a determinados crimenes como la pirateria, secuestro de acronaves, esclavitud o los supuestos mis graves de crimenes de guerra. Lo que significa que existe una violacion del ordenamiento internacional como un todo, ~ Supuestamente se habilita al Estado para ejercer competencia en relacién con personas que, situadas en el tertitorio de otro Estado, han causado perjuicio a los derechos o intereses juridicos de un nacional del Estado que reclama la competencia y que se encuentra también fuera de su territorio, Io que se encuentra vinculada en la mayoria de los casos de terrorismo, plasmada en la legislacion de EU. Este principio de personalidad pasiva cabe en los supuestos anteriores, *” Parece aliora contradictoria en un mundo interdependiente, se ha dicho que en ocasiones se menoscaba la soberania de los Estados pobres frente a los Estados poderosos. * Principios que son reconocidos por la Carta de las NU, asi como por la Carta de la OA. Son desarrollados por la Resolucion de la Asamblea General 2625 (XV). ¥ que analizaremos en el Capitulo VILVale traer al caso lo que apunta el profesor Marifio acerca de que en los regimenes “democriticos’ la soberania reside originariamente en el pueblo, que es [a Ultima instancia legitimadora de los poderes publicos, a través de una Constitucién (norma juridica fundamental de la comunidad). “Los limites juridicos constitucionales vienen asi a juntarse con los limites propiamente internacionales, para Jimitar conjumamente la posible arbitrariedad del ejercicio del poder soberano.? En este sentido, la actuacién del Estado esta limitada tanto por los controles intemos establecidos por su propia Constitucién y en el émbito externo, por el DI. En caso de violar alguna norma internacional, el Estado seria responsable intemacionalmente. La soberania intema y externa se encuentran estrechamente vinculadas, esta ultima se encarna en los drganos centrales competentes para comprometer internacionalmente al Estado frente a otros sujetos del DI, en este sentido, se hace referencia a que el Gobierno del Estado debe estar legitimado para actuar formalmente en nombre del Estado, lo que implicaria su reconocimiento por los demas gobiernos. El concepto de soberania se ha cuestionado en aquellos casos en que se limita a un Estado cuando firma un acuerdo internacional, sin embargo, a final de cuentas el Estado, en ejercicio de su propia soberania, se compromete internacionalmente, asi lo afirmé la Corte Permanente de Justicia Internacional (CPJI) en su resolucién del 7 de septiembre de 1927 en el caso de Lotus: “El Derecho Internacional regula las relaciones entre Estados independiemes. Las reglas de Derecho que vinculan a los Estados proceden por lo tanto de su voluntad, voluntad manifestada en convenios 0 en costumbres (usages) aceptados generalmente como consagradores de principios de Derecho y establecidos para regular la coexistencia de esas comunidades independientes 0 para el logro de fines comunes. Por lo tanto, no se presumen las limitaciones a la independencia de los Estados" © Por su parte, el maestro César Septilveda, sefialaba que “la soberania solo puede mantenerse como concepto juridico aceptable si se usa en el sentido de libertad de accién de los paises para conducir su vida nacional como mejor le parezea a su interés, en una completa independencia mutua, pero dentro de las limitaciones del derecho internacional [...] pues es elemental que solo en referencia aun orden legal situado un tanto encima del derecho interno, asi sea un orden limitado 0 débil, es que puede concebirse la independencia mutua de los Estados, que es el supuesto bisico del derecho internacional moderno” *' En términos generales, se ha considerado que los Estados son las Unicas entidades capaces de formular una politica exterior, en virtud de ser los actores mas completos y reconocidos juridicamente, para actuar en el plano intemacional. Y cuando conforman organizaciones intemacionales, las politicas exteriores de los Estados miembros se mezclan y se conjugan y, en este sentido, su actuacién es el resultado de la fusién de las distintas politicas exteriores. Asimismo, “iodo Estado tiene el derecho a decidir libremente a poner en practica la politica exterior que estime més adecuada a sus intereses, dentro del » Marifio Menéndez, op. cit, pp. 88-89 * CPJ Pub. Set. A, n0. 10, p. 18. * Sepiilveda, César, “Algunas consideraciones en torno al yocablo Soberania en la teoria politica y en el derecho internacional”, RUPE, mim. 34, primavera 1992, p. 24respeto a las normas del Derecho Internacional. "2 La Cid indicd que “/a soberania del K'stado se extiende evidememente al dmbito de su politica exterior y no hay ninguna regla de Derecho Internacional consuetudinario que impida a un Estado elegir y conducir su politica exterior en coordinacién con la de otro Estado"? Obviamente, lo anterior se deriva de los principios de autodeterminacién de los pueblos y el de no intervenci6n en los asuntos internos. c) Personalidad internacional del Estado El profesor Jean-Marie Dupuy™ sefiala que la personalidad internacional del Estado significa dos cosas: primero, que constituye un cuerpo distinto a cada uno de sus elementos constitutivos y mas particularmente de los diferentes érganos entre los que se reparte el ejercicio de los poderes publicos. Y, segundo, dicha persona moral esta dotada de ciertas capacidades legales, conferidas por normas del orden juridico internacional, como la aptitud para ejercer derechos y asumir obligaciones, en consecuencia, es sujeto del DI Aunque el territorio 0 el Gobierno del Estado varien, éste subsiste en su identidad en virtud del principio fundamental de su continuidad, aunque no se descartan los casos en que un Estado pueda desaparecer (situacién que se suscit6 con la Unificacin de Alemania, la solucién de la Unién Soviética y en Yugoslavia). En este sentido, se ha sostenido que el Estado requiere ser reconocido por el resto de los actores para ser sujeto pleno de derechos y obligaciones en el ordenamiento internacional. Asimismo, el Estado goza de ciertas “capacidades’ que constituyen verdaderos atributos de la personalidad juridica del Estado e “inherentes’ a la soberania. Dupuy* las reagrupa en cinco categorias fundamentales, a saber: a) Capacidad de producir actos juridicos intemacionales (por medio de actos unilaterales 0 convencionales); b) capacidad de verse imputado de hechos ilicitos internacionales y que generan responsabilidad internacional, o el derecho a exigir a terceros responsabilidad internacional por la violacién de obligaciones internacionales; ©) capacidad de acceder a procedimientos contenciosos internacionales y a los érganos de solucién pacifica de controversias, ya sean diplomaticos o jurisdiccionales; d) capacidad de llegar a ser miembro y participar plenamente en los organizaciones internacionales intergubernamentales; y €) capacidad de establecer relaciones diplomaticas y consulares con los otros Estados (derecho de legacién activa y pasiva) No obstante, si bien el Estado ocupa un lugar privilegiado en el reparto de las relaciones internacionales, en la actualidad ya no es posible mantener la misma percepcidn, conceptualizacién y atribucion de competencias entre los Matifto Menénde7, op. cit. p. 9. Sentencia de 27 de junio de 1986 en el asunto de las actividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua, CU Ree. 1986, pr. 265 * Dupuy, Pierre-Marie, Droit international public, 4 ed., Patis, Dalloz, 1998. p. 58. * pbidem, p. 57.entes estatales tal y como se hacia todavia en un pasado muy cercano. Roberto Mesa, advierte que a partir de la década de los noventa del siglo pasado, existe una fuerte corriente impugnadora del Estado tal como lo habiamos conocido hasta ahora. Con la entrada de la globalizaci6n, la llamada Sociedad Civil Internacional ha ocupado un papel de suma importancia y que ha descalificado al Estado por su ineficacia y por su capacidad generadora de practicas corruptas.* d) Tipologia de Estados Hoy por hoy, México es parte de una comunidad de aproximadamente 190 Estados, que si bien, como arriba lo mencionamos, existe una igualdad juridica entre los mismos, hay profundas desigualdades, a saber: geogrdficas y ecolégicas, de desarrollo econdmico, de poder politico y militar, de su forma de Gobierno, organizacién politica, sociales, culturales, en fin... Cada Estado esta marcado por caracteristicas que lo distinguen de los otros, como los hombres mismos. Algunos autores®” han establecido una tipologia de Estados de acuerdo a sus diferencias. a) Por situaciones de hecho, el DI ha construido en torno a ellas normas especificas de relaciones juridicas: * El poder politico-militar (posesién 0 no de armamento nuclear); + Los elementos de cardcter geografico (en el derecho del mar se hace cierta diferenciacién juridica respecto a los Estados archipelagicos, Estados sin litoral, con costa estrecha, etc, O bien, respecto a los micro-Estados); * La desigualdad econémica y social, hoy en dia més evidente, ha generado la clasificacién entre los Estados en vias de desarrollo y los Estados industrializados 0 desarrollados, Los primeros, han luchado por la creacién de normas de DI para eliminar las desigualdades y para que las normas se apliquen favorablemente en sus relaciones con los paises desarrollados, Asi surgié su aspiracién para un nuevo orden econémico intemacional en el seno de la ONU.* Asimismo, se ha tratado de introducir el principio de “equidad compensadora’, asi, en las relaciones comerciales se abandoné la exigencia de reciprocidad en el seno del GATT y condujo al establecimiento de sistemas de preferencias generalizadas a favor de los paises en vias de desarrollo. b) Por situaciones histéricas, hoy en dia existe una diferencia en cuanto al grado de decisién en el émbito de la ONU, en donde las potencias aliadas son miembros permanentes de! CS y gozan del derecho de veto, lo que ya no puede sostenerse en aras de democratizar esta organizacién internacional; * Mesa, “Los sujetos y actores de Ia sociedad internacional globalizada, Una reflexién”, op. cit © Maritio Menéndez, op. cit, pp. 122-128; Remiro Broténs, Derecho Internacional, op. cit., pp. 92-97; Rodriguez. Carrién, Alejandro I., Lecciones de Derecho Internacional Piblico, 4° ed., Madrid, Tecnos, 1998, pp. 101-104. * Particularmente la Declaracién y el programa de accién sobre el establecimiento de un nuevo orden econémico intemacional, Resoluciones 3201 y 3202 (S-VI) de 1° de mayo de 1974, la Carta de Derechos y Deberes Econémicos de los Estados, Resolucién 3281 (XXIX) de 12 de diciembre de 1974 y la Resolucién 3362 (S-VID de 1975 sobre desarrollo y cooperacién econémica internacionalc) También los Estados pueden distinguirse de acuerdo a su régimen constitucional, en los Estados federales su organizacién politica es relativamente descentralizada, sus entes componentes pueden tener competencias directamente conectadas con el DI (p. e. la clausula federal). O bien, los Estados en los que la administracién exterior global o ciertos aspectos de la misma estan conferidas a otro Estado: d) En razén de actos internacionales especificos, existen Estados con estatuto de neutralidad permanente, lo que supone derechos y obligaciones internacionales asumidas por éstos De lo anterior, es de colegir que los Estados son muy diferentes, y las diferencias son mas patentes cuando se observa la actuacién de las grandes potencias frente a los Estados débiles, tal pareciera que los principios de igualdad soberana y de no intervencién no se cumplen cabalmente. Por desgracia, EU ha tenido la costumbre de ejercer un imperialismo legislativo y judicial en contra de aquellos Estados que contrarian sus propios estandares de politica econémica, comercial o criminal, medidas que los han afectado, a guisa de ejemplo México, que por su vecindad geografica ha tenido que sufrir actos por demas cuestionables como la denominada “certificacién’ — que no es otra cosa que una especie de premio a la buena conducta— por la lucha contra el narcotrafico, embargos atuneros, secuestros como el de Alvarez Machain En ocasiones, no sdlo se ha afectado a los Estados débiles, la famosa Ley Helms-Burion, de ser aplicada, afecta a los paises que trafiquen con propiedades expropiadas por Cuba desde 1959. Ante tales situaciones, ha sido evidente la ausencia de una verdadera solidaridad internacional, las actuaciones unilaterales de este tipo, no pueden ser aceptadas por ningun motivo, y en los casos en los que en un Estado se violen sistematicamente los derechos humanos, Unicamente podria®® jintervenir una organizacién intemacional, no por iniciativa de los Estados poderosos, sino de toda la comunidad internacional en conjunto. ¥ Vid. Remiro Brotins, Derecho Internacional, op. cit, pp. 97-106,