MARCO CONCEPTUAL DE LA REGULACON AMBIENTAL1

1. INTRODUCCION

Así como los problemas ambientales no son resultado de una acción en un punto de
tiempo, resolver estos problemas y construir un desarrollo sostenible es un largo proceso
que generalmente implica intercambios donde se encuentran beneficios y costos a la vez.

Hoy en día la palabra regulación se usa en diferentes sentidos,2 para algunos es un

conjunto de normas obligatorias que deben ser aplicadas por un grupo de personas
dedicado a este propósito. Otros han definido regulación como una influencia deliberada
del Estado donde su alcance es mucho más amplio, puesto que cubre todas las acciones
públicas que tienen efectos sobre el desempeño industrial y social, de modo que no sólo
es un conjunto de normas sino también incluye otras formas de influencia tales como los
incentivos económicos. Por último, hay quienes dicen que se refiere a todo tipo de control
o influencia, donde todos los mecanismos que afectan el comportamiento se consideran
regulatorios. En este sentido el Estado no pretende deliberadamente que sean
mecanismo de influencia, sino que esto sucede de manera incidental.

La regulación comúnmente se toma como una actividad que restringe el comportamiento

y previene la ocurrencia de ciertos eventos indeseables, no obstante, también puede ser
un factor que permita o facilite ciertas actividades3. La regulación ambiental debe verse de
esta forma pues restringe ciertas actividades contaminantes que pueden ocasionar
perjuicios a la salud humana y a la vez permite disfrutar de un medio ambiente más sano.

Así mismo la regulación es un medio factible para alcanzar las necesidades de la política
pública, en la medida en que se definen metas donde la normas y la combinación de
diversos mecanismos son la estrategia que permite alcanzar los objetivos deseados. La
regulación no puede verse como un conjunto de reglas independientes sino como un
sistema en el cual se conjugan diversos actores (regulador y regulados) y diferentes
mecanismos pero orientados hacia una finalidad específica.

Existen diversas fundamentaciones desde diferentes disciplinas, acerca de la necesidad

de que exista una regulación ambiental. Varios autores coinciden en que los Estados
regulan con el fin de proteger el medio ambiente “motivados por el deseo de usar los
recursos eficientemente y porque desean gozar de aire y agua, limpios y seguros para
respirar y beber.”4

En los años 30 los primeros conservacionistas se basaron en una nueva corriente para
toma de decisiones conocida como el Análisis Costo Beneficio (ACB), el cual es útil para

1
Marrero Parrado Nancy, Estudio Básico para la Formulación de la Política
Sectorial y Urbana en Colombia, (Consultoría) Bogotá D.C., capítulo 6.
2
Robert Baldwin y Martin Cave, Understanding Regulation Theory, Strategy
and Practice, Oxford University Press, New York, 1999, cap. 1.
3
Un ejemplo de esto es la regulación del tráfico porque en esta medida se
previenen accidentes y se evitan los embotellamientos.
4
Neil Bruce y Gregory M. Ellis, Environmental Taxes and Policies for
Developing Countries, World Bank Working Papers, No. 1177, Washington
D.C., 1993, p. 12
1
la toma de decisiones públicas. Aunque comúnmente se basa en la idea de la
productividad eficiente, esto es, obtener la mayor cantidad de producto con una capacidad
y materias primas dados, generalmente el ACB se usa en un sentido mas limitado como
es el de identificar si una política o plan va a incrementar la eficiencia, aunque no la
maximice.

El uso de la eficiencia productiva es una meta para las decisiones públicas y es un tema
recurrente en la literatura acerca de la política ambiental y el manejo de los recursos
naturales. En varias ocasiones se ha usado este concepto para determinar si los planes y
programas de manejo del medio ambiente y los recursos naturales son aceptables,
aunque existen varios limitantes. Primero, existe una gran dificultad para cuantificar los
asuntos de equidad o los derechos a un medio ambiente habitable, puesto que no se
pueden valorar en términos monetarios (¿Cuantos pesos de equidad recibe usted al
año?). Segundo, no se tiene en cuenta la distribución de costos, es decir, se cuenta el
valor agregado neto recibido pero no quién gana y quién pierde. Por último, tampoco
considera aspectos legales o morales que pueden hacer “deseables” soluciones que no
son eficientemente productivas, por ejemplo la ubicación de una fábrica lejos del casco
urbano lo cual implicaría altos costos para la empresa.

En ocasiones, se tiene en cuenta otro tipo de concepto en la política ambiental: los

derechos. Los derechos pueden ser entendidos desde el punto de vista legal (los cuales
están consagrados en las constituciones, leyes, declaraciones, etc., y que pueden variar
en el tiempo y el espacio) o moral (que son independientes de cualquier sistema legal). El
sistema de derechos morales es mucho más complejo que el legal, porque implica la
existencia de individuos moralmente responsables que deben comportarse de cierta
manera, aunque aún no existe consenso acerca de quiénes o qué pueden ser
merecedores de tales derechos. Algunos defienden la idea de que los individuos o
agentes morales, incluyen todas las personas capaces de entender y hacer uso de
principios morales cuando toman una decisión. Los niños y personas con problemas
cerebrales no serían agentes morales, aunque son objeto de consideraciones morales en
cuanto a que los agentes están obligados a tratarlos de manera moralmente responsable.
Otros dicen que debe incluirse a todos los seres humanos y animales capaces de
experimentar sufrimiento y dolor.

La teoría de la justicia distributiva se da en términos de quién obtiene qué. En el tema

ambiental el qué pueden ser cosas buenas, como la ventaja de poder aprovechar el aire
limpio o cosas malas como el costo social de cerrar una empresa que viola la regulación
ambiental. El quién incluye tanto las personas que habitan actualmente en cualquier parte
del mundo, como las personas que aún no han nacido, lo que se conoce como equidad
intergeneracional. Actualmente aquellos que defienden la “equidad intergeneracional” se
basan en la tesis de que las obligaciones de conservar el planeta para futuras
generaciones y los derechos de acceder a sus beneficios esta profundamente enraizado
en las diversas tradiciones legales de la comunidad internacional5:

Este concepto de preservar el medio ambiente para las futuras generaciones es lo que se
entiende como desarrollo sostenible: aquel “que satisface las necesidades del presente
sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades”(Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo).El deseo de las

5
Leonard Ortolano, Environmental Regulation and Impact Assessment, John
Wiley & Sons Inc, 1997, p. 32
2
naciones de tener un desarrollo sostenible es una de las principales razones para las
cuales hoy surge una inminente necesidad de tener en cuenta los impactos ambientales
en la toma de decisiones, tanto del sector público como del privado, haciendo que se
afiance más el interés por diseñar una regulación ambiental coherente y eficiente.

Según Robert Baldwin6 existen diferentes razones por las cuales es importante desarrollar
una regulación en un país y dentro de estas, varias se relacionan directamente con el
Medio Ambiente, como por ejemplo cuando se presentan los monopolios, externalidades,
escasez, y cuando es necesario racionalizar y planear.

Muchos autores piensan que la regulación ambiental incentiva la innovación y el progreso

técnico,7 otros piensan que se puede obtener no sólo un mejor medio ambiente sino
también crecimiento económico. Puede que en algunos casos se hayan impuesto graves
costos para las empresas pero a la vez se han creado otras nuevas en torno al manejo
ambiental, como por ejemplo la industria del reciclaje. “El medio ambiente no sólo sirve
como un insumo para producir otros bienes y servicios, o como un receptáculo para los
desechos. El medio ambiente en si, es un bien final adquirido por los individuos que gozan
consumiendo ‘comodidades ambientales’”8 .

2. VISION DE LOS INSTRUMENTOS DE REGULACION AMBIENTAL

Para desarrollar la política ambiental de un país puede recurrir a diversos instrumentos

tales como la regulación, los incentivos financieros, el gasto del gobierno y los
instrumentos facilitadores (Tabla 1)9. La regulación ambiental se estudia desde dos
enfoque principales que son estrategias de comando y control y las económicas, donde el
primero recae sobre los instrumentos regulatorios y el segundo incorpora tanto

6
Robert Baldwin y Martin Cave, Understanding Regulation Theory, Strategy
and Practice, Oxford University Press, New York, 1999, cap. 2.
7
Para este caso la competencia tanto de las empresas como de las
autoridades es esencial si se pretende implementar una regulación
flexible que permita que la innovación y el avance tecnológico jueguen un
papel importante en el logro de las metas ambientales (Wallace, 1995,
p.231). Por otro lado la regulación ambiental eficiente diseñada e
implementada con criterios de minimización de costos para el cumplimiento
de la calidad es consistente con el crecimiento económico, la generación
de empleo, los incrementos de competitividad y el logro de la calidad
ambiental deseada por la sociedad (Sanchez, Ernesto, Daño Ambiental y
Desarrollo Limpio)
8
Jonathan A. Lesser, Daniel E. Dodds y Richard O. Zerbe Jr.,
Environmental Economics and Policy, Addison- Wesley Educational
Publishers Inc., 1997, p. 36
9
Un informe reciente del Banco Mundial (Five Years After Rio Innovations
in Environmental Policy, Environmental Sustainable Development Studies
and Monographs Series No. 18, 1997) los clasifica como: uso de mercados,
creación de mercados, regulación ambiental y compromiso del público.
Básicamente son los mismos instrumentos aunque le da un papel muy
importante a la difusión de la información, la presión de la comunidad y
la participación pública con fin de crear anhelos políticos que conduzcan
a acciones efectivas., La creación de mercados surge como necesidad de
desarrollar espacios donde se puedan “negociar” derechos y permisos, pues
dado que el Medio Ambiente es un bien público no se puede negociar en
mercados corrientes de bienes y servicios, siendo este uno de los
principales obstáculos para lograr su conservación.
3
instrumentos regulatorios como económicos10, Cada instrumento, a pesar de no ser
herramientas idóneas, pues tienen algunas desventajas, proporcionan grandes beneficios
generalmente si se tiene una buena combinación de las mismas.

Los instrumentos de comando y control son los más usados en la mayoría de países y se
refieren a la regulación directa con sistemas de monitoreo y cumplimiento. Para esto el
gobierno debe establecer objetivos claros en términos de salud y medio ambiente, y
precisar los estándares o cantidades de contaminantes que pueden descargarse, o la
tecnología que debe implementarse. En muchos casos la normas de comando y control
especifican cronogramas para alcanzar los parámetros establecidos, permitiendo así
establecer lo procedimientos, asignar responsabilidades y penas por incumplimiento. Este
tipo de instrumentos le brindan al regulador gran autoridad para controlar cómo y dónde
los recursos serán utilizados para alcanzar las metas propuestas. Los principales
instrumentos regulatorios sobre los que se basa el comando y control, son el
establecimiento de estándares y los controles sobre el uso de la tierra y el agua11.

Los estándares definen metas ambientales y establecen las cantidades o concentraciones

de determinada sustancia en el aire, el agua, la tierra o los bienes de consumo. Existen
varios tipos de estándares y cada uno se usa como referencia para la evaluación o como
metas para acciones y controles legislativos. El uso de estándares presupone la
existencia de una entidad encargada de monitorear las actividades de los agentes que
contaminan con autoridad para imponer sanciones por incumplimiento. Los controles
sobre el uso de la tierra y el agua, son desarrollados principalmente por entidades locales
y se trata de hacer uso de la zonificación y normas que se relacionan con el sector de la
construcción.

Una de las ventajas de los instrumentos regulatorios, es que las autoridades pueden
predecir en cuánto se reducirá el nivel de contaminación en un periodo de tiempo
determinado. Las críticas giran en torno a la dificultad para aplicarlos y que son
económicamente ineficientes. Muchas veces no se cuenta con la información adecuada o
un grupo de expertos en la capacidad de llevar a cabo los controles. Además se aplica el
mismo estándar para industrias con el mismo proceso de producción sin tener en cuenta
otros aspectos como, si producen bienes distintos, o su localización. Así mismo, existe
inflexibilidad en cuanto a que las industrias escojan tecnologías menos costosas o
diferentes, reduciendo así el interés en innovar en cuanto a medios para controlar la
contaminación.

Por esta razón en años recientes muchos países han adoptado varios instrumentos
económicos los cuales se caracterizan por su flexibilidad, eficiencia y efectividad en
materia de costos. Algunos de estos instrumentos actúan como incentivos para las
industrias contaminantes, en el sentido en que pueden buscar mecanismos que sean mas
eficientes y que a la vez reduzcan sus costos. Los instrumentos económicos son costo-
efectivos (indica el máximo producto obtenido dada una cierta cantidad de insumos) en la
medida en que reflejan la verdadera relación existente entre el precio y los costos reales
10
Bernstein, Janis D., Alternative Approaches to Pollution Control and
Waste Management Regulatory and Economic Instruments, World Bank,
Washington D.C., 1995
11
Los instrumentos mencionados no conforman una lista taxativa pues puede
haber otros cuyo uso es muy reciente o limitado. Además la autora incluye
el uso de permisos y licencias, los cuales se consideran como
instrumentos administrativos.
4
por el uso del medio ambiente, pues generalmente los precios de mercado sólo reflejan
los costos privados ignorando los daños que se infligen a otros (meta de reducción de
externalidades). Para las autoridades son más fáciles de administrar e implementar, y
además tienen consecuencias fiscales en le medida que los gobiernos reducen sus costos
(al reducir los subsidios a actividades contaminantes, como por ejemplo los subsidios a
los precios de bienes que usan energías fósiles) y elevando sus ingresos por tasas.

Los tipos de instrumentos son bien variados e incluyen los tasas por contaminación
(incluyendo la diferenciación impositiva), la creación de mercados, los subsidios, los
sistemas de reintegro de depósitos y los incentivos para el cumplimiento de normas.

Las tasas por contaminación permiten establecer el gasto que se hará para controlar el
incremento de las unidades de contaminación, pues significa una renta para las
autoridades ambientales, pero no deja certeza acerca del nivel resultante de la calidad del
ambiente. La aplicación es apropiada cuando el daño por unidades incrementales de
contaminación pueden ser estimadas de manera confiable, pero no es apropiada cuando
se requiere certeza del nivel de calidad ambiental que se pretende lograr, generalmente
se usan para reflejar los costos adicionales a terceros (externalidades negativas) Existen
varios tipos de tasas que se pueden aplicar:

a) Tasas por vertimiento y emisión: se basan en la cantidad y/o la calidad de

contaminantes descargados por una industria. En este sistema, aquel que contamina se
ve obligado a pagar por cada unidad de contaminación descargada en el agua o emitida
a la atmósfera. Generalmente están asociados a estándares de calidad para agua y aire,
aunque en la mayoría de los casos se usa principalmente para proteger el agua y no tanto
para emisiones atmosféricas. Las tasas pueden calcularse sobre la base del estándar de
calidad establecido, los costos de financiación de un sistema para la reducción de la
contaminación o los estándares de emisión. La idea es que las tasas son diseñadas para
incrementar los ingresos públicos con el fin de financiar actividades que promuevan la
calidad ambiental, pero esto rara vez se cumple.

b) Tasas al Usuario: son pagos directos por los costos del tratamiento colectivo o público
de la contaminación, como por ejemplo por el servicio de alcantarillado. El uso de estas
tasas es un medio para que los individuos paguen por el beneficio de usar el medio
ambiente

c) Tasas al Producto: son cargos agregados al precio de los productos o materias primas
contaminantes tanto en la fase de producción como de consumo o aquellos para los
cuales se ha establecido un sistema de disposición especial. Lo importante de esto es que
las empresas comienzan a buscar sustitutos para evitar el impuesto y que de esta manera
no se vea afectado el consumo.

d) Tasas administrativas: son pagadas a las autoridades por servicios (como el registro de
algunas actividades que producen residuos contaminantes). Su objetivo es financiar el
licenciamiento y el control de actividades que contaminan.

Otro instrumento económico es la creación de mercados. Bajo esta perspectiva pueden

crearse mercados en donde los “actores” pueden comprar “derechos” por la
contaminación actual o potencial, o en sentido contrario pueden vender estos “derechos”
a otros “actores”. La creación de mercados usualmente se hace por medio de los
permisos negociables y los seguros de responsabilidad. En los permisos negociables, la
5
autoridad responsable determina metas de calidad ambiental, estimando el total de
emisiones que se pueden hacer en determinado periodo de tiempo y luego reparte
derechos a las empresas en forma de permisos, así se desarrolla un reconocimiento de
que los recursos son escasos y valiosos. Los seguros por responsabilidad, los riesgos de
pensa por daños ambientales se transfieren de las empresas o las autoridades a las
aseguradoras. El incentivo está en la posibilidad de disminuir la prima del seguro cuando
los procesos industriales son más seguros o si en caso de un accidente que los daños no
sean tan graves12.

Los subsidios incluyen subvenciones e incentivos tributarios13, los cuales estimulan a las
empresas para que disminuyan y controlen su contaminación, pues permiten reducir
costos y que de esta forma puedan invertir en tecnología y en el mejoramiento de sus
procesos. Los incentivos tributarios incluyen cambios en los plazos o la posibilidad de
acelerar el proceso de depreciación de los equipos adquiridos para el control de la
contaminación.14 En ocasiones los gobiernos han ofrecido este tipo de incentivos a las
empresas que localizan sus fábricas fuera del casco urbano. En general, este tipo de
incentivos deben usarse sólo en los casos donde las empresas pueden demostrar que los
costos por disminuir la contaminación o por la relocalización de las fábricas es una carga
financiera muy alta. Los subsidios, son un incentivo puro, aunque muchas veces no tienen
buen impacto en las grandes industrias pues estas no toman medidas correctivas y
quienes asumen los costos son los contribuyentes.

En los sistemas de reintegro de depósitos, los consumidores deben pagar un sobrecosto

cuando compran productos que pueden contaminar el medio ambiente. Cuando los
consumidores devuelven el producto a puntos de recolección, para reciclarlo o depositarlo
adecuadamente, se les reintegra el dinero. Esto se aplica por ejemplo con los empaques
de algunas bebidas o las baterías de los carros.

Por último los incentivos de cumplimiento, son instrumentos económicos ligados a un

marco regulatorio y son diseñados para que aquellos que contaminan cumplan con las
normas y estándares impuestos. Para esto se usa el cobro de multas por incumplimiento,
bonos de desempeño y asignación de responsabilidades. Los bonos son pagos a las
autoridades antes de que una actividad altamente contaminante se desarrolle, los cuales
se devuelven una vez el desempeño de la empresa es adecuado y se han tomado las
medidas para controlar y disminuir la contaminación. Esta es una muy buena medida para
proteger a la sociedad en caso de que la restauración del entorno no se realice, pues los
cotos financieros por el incumplimiento son lo suficientemente altos como para que las
empresa se decidan a tomar las medidas necesarias. Cuando se asignan
responsabilidades se proveen incentivos para quienes contaminan al hacerlos

12
También se da el caso de el establecimiento de derechos de propiedad
en el caso de concesiones de largo plazo (por ejemplo cuando se otorga
una extensión de territorio para el aprovechamiento forestal), lo que
incentiva a que se tomen las medidas necesarias para la explotación
sostenible pues de este modo se aseguran rentas futuras.
13
La autora incluye dentro de los subsidios los préstamos de bajo
interés, sin embargo estos han sido excluidos por considerarse
instrumentos financieros, los cuales si son instrumentos de política
ambiental pero no son regulatorios.
14
Contablemente la depreciación de los activos es un gasto para las
empresas. Así a mayores gastos menor es la utilidad y por lo tanto pagan
menos impuestos.
6
responsables por el daño que causen y que paguen según el costo del mismo. Este
sistema es muy apropiado cuando la información es muy poca o no muy buena.

En general las ventajas de las medidas económicas son:

Promueve razones de costo eficiencia para alcanzar niveles aceptables de
contaminación

Estimula el desarrollo de tecnologías para el control de la contaminación en el sector
privado

Provee al gobierno con una fuente de recursos para adelantar programas para el
control de la contaminación

Provee Flexibilidad en el uso de tecnologías

Reduce la necesidad del gobierno de contar con grandes cantidades de información
detallada para determinar niveles apropiados y alcanzables para cada planta o
producto.

Sin embargo, aunque cuenta con varias ventajas, existen algunas desventajas. Por
ejemplo, los efectos de estos instrumentos sobre la calidad ambiental no son tan
predecibles como en el caso de normas de comando y control, desde que las industrias
contaminantes pueden escoger las tecnologías que van a aplicar. Desde el punto de vista
de los países en vías de desarrollo poner en marcha este tipo de normas requiere
instituciones “sofisticadas” que estén en la capacidad de hacerlos cumplir.

En la práctica los instrumentos económicos no son usados de manera aislada,

generalmente complementan la regulación directa para aumentar los ingresos y financiar
los controles a la contaminación, además sirven como incentivos y estimulan la
innovación técnica y científica. Los instrumentos económicos no son la panacea ni mucho
menos constituyen sustitutos a instituciones débiles o a los instrumentos de comando y
control. “Algunos elementos regulatorios son requeridos inevitablemente y una base
institucional fuerte es un requisito previo para la implementación de instrumentos de
mercado. Los instrumentos de mercado son una herramienta complementaria a los
instrumentos de comando y control”15.

Además de los instrumentos de comando y control y económicos, actualmente se

manejan los instrumentos administrativos que son aquellos mecanismos cuyo objetivo es
prevenir, controlar o mitigar los impactos ambientales de los proyectos o actividades
económicas. Dentro de estos están los permisos y licencias, los cuales generalmente
están ligados con la calidad del aire y del agua, y están sujetos al cumplimiento de
condiciones específicas como la ubicación en una zona en la que se disminuyan los
impactos ambientales, la instalación de plantas de tratamiento o de equipos para controlar
la contaminación16. Sin embargo el efecto económico de este tipo de instrumentos es el
incremento en los costos de la actividad regulada sin tener en cuenta la diferenciación en
tamaño y localización de las industrias y en realidad es equivalente a gravar la producción
final y no sólo la actividad que está generando la externalidad negativa.

15
Huber, Richard M., Ruitenbeek, Jack, Serôa da Motta, Instrumentos de
Mercado para la Política Ambiental en América Latina y el Caribe.
Lecciones de 11 países. Documento para discusión del Banco Mundial No.
381s, 1998,p.36
16
En Colombia se incluyen los planes de cumplimiento.
7
3. EFICIENCIA EN EL DISEÑO DE LA REGULACION AMBIENTAL

Con el fin de tener un manejo ambiental eficiente, el regulador y aquellos encargados de

definir la política ambiental deberán en primer lugar saber qué desean alcanzar (mediante
el establecimiento de compromisos y metas), segundo cómo lo van a hacer (por medio de
instrumentos y reglas) y por último, tener el poder de hacerlo (basándose en una
estructura administrativa e institucional). De esta manera la eficiencia en el diseño de la
regulación ambiental, estará dada por las respuestas que se den a preguntas básicas
como: qué, cómo y quién. Para esto es importante seguir un proceso donde los primeros
pasos están en el reconocimiento de la existencia de un problema ambiental, cuando se
hacen evidentes los daños causados a la salud o al entorno, el surgimiento de una
conciencia pública y el compromiso político para combatir estos problemas.

De aquí surge la formulación de políticas ambientales donde se precisa el estado que se

pretende alcanzar y con esto una evaluación de las alternativas para la solución y
prevención de problemas con sus posibles consecuencias. Una vez se tiene esto definido
se deben seleccionar los instrumentos y hacer expresas las políticas en las regulaciones y
legislaciones, para luego implementarlas y hacerlas cumplir En la Tabla 2 se presentan
los instrumentos mas usados hoy en día y en la figura 1 las posibles aplicaciones dentro
del proceso de producción industrial.

La “política ambiental estará generalmente enmarcada dentro de la ley o normas

administrativas. Esto puede tomar diferentes formas, puede ser la creación, clarificación o
redefinición de derechos de propiedad. Cualquiera sea la forma que adopte, la política
ambiental debe hacerse dentro de una estructura constitucional y legal existente. Debe
ser consistente con esta estructura y limitada por la misma”17. La regulación ambiental, es
una pequeña parte de todo el sistema regulatorio y legal, de este modo aquellas personas
encargadas de plantear la política ambiental deben tenerlo muy en cuenta para
asegurarse que las políticas sean consistentes con las leyes ya existentes y la
constitución nacional. Además tienen que tener en cuenta los efectos de otras normas y
regulaciones cuando estiman los impactos de sus propias acciones, en el caso de
establecimiento de metas. El hecho de escoger una política ambiental eficiente, en el
sentido que brinde grandes beneficios netos, dependerá del sistema regulatorio vigente.

A medida que se establecen prioridades y se escogen los enfoques preferidos hay que
evitar los conflictos entre los instrumentos y buscar la complementariedad que es muy
importante para la efectividad de las políticas.

Así mismo la eficiencia de la regulación ambiental se ve influenciada por dos aspectos 1)

estabilidad en las políticas de largo plazo y 2) cooperación entre los agentes. La
estabilidad de las políticas brinda confianza y credibilidad, por cuanto los agentes
regulados conocen los términos en los cuales se enmarca la regulación y las expectativas
de largo plazo. De esta manera, sabiendo que las condiciones no van a cambiar en
mucho tiempo, entonces pueden atreverse a tomar medidas aunque estas sean costosas.
El grado de cooperación se debe ver entre el regulador y el regulado, entre reguladores y
entre regulados, pues el gobierno nacional emite una regulación basada en unas políticas
que establecen metas ambientales, las cuales sólo podrán ejecutarse mediante la labor

17
Jonathan A. Lesser, Daniel E. Dodds y Richard O. Zerbe Jr.,
Environmental Economics and Policy, Addison- Wesley Educational
Publishers Inc., 1997, p. 82
8
de las autoridades regionales y locales, y la colaboración de las industrias y la comunidad.
El ambiente existente entre las diversas industrias del mismo sector es importante en
cuanto a que todas se involucren en los procesos y los esfuerzos de unas y otras sean
equitativos en cuando a control de los contaminantes y cumplimiento de las normas. Es
cierto que un agente contaminante no actúa por si solo, es decir por su voluntad, por esta
razón debe haber una combinación de cooperación y coerción, dentro de un ambiente de
confianza.

Según Baldwin y Cave18 para determinar si una regulación es buena o no, pues no
necesariamente el criterio de evaluación es exclusivamente la eficiencia, existen cinco
preguntas claves:

•El acto o régimen se soporta en una autoridad legislativa?

•Existe un esquema apropiado para de responsabilidad?
•Los procedimientos, son justos, accesibles y abiertos?
•El regulador actúa con suficiente experiencia?
•Es el acto o régimen eficiente?
•
En primer lugar el que un acto o régimen tenga un soporte legislativo se relaciona
directamente con el mandato, el cual merece soporte cuando está autorizado por el
parlamento o congreso. En la medida en que las personas tienen ciertas necesidades y
deseos, y a través del voto transmiten “instrucciones” al regulador para alcanzar ciertos
objetivos, si el legislador los cumple podrá solicitar el apoyo del público. Ha cumplido con
su mandato.

Para el caso de la responsabilidad y el control el regulador deberá demostrar que actúa

con responsabilidad y que está controlado por instituciones democráticas. Sin embargo
existe una fuerte controversia: la selección de los individuos que hacen parte de las
instituciones. (Que demuestren su capacidad para desempeñarse responsablemente).

Debido proceso se merece el apoyo del público puesto que se supone que usa
procedimientos justos, accesible y abierto. La atención es puesta en la igualdad, justicia y
consistencia no sólo en el trato hacia el público sino también en cuanto a los niveles de
participación en las decisiones de regulación y el proceso de desarrollo de políticas.
(Aunque una mayor participación puede conducir a una toma decisiones poco efectiva y
eventualmente a un estancamiento del sistema regulatorio).

Ciertas funciones regulatorias requieren el ejercicio de la experiencia, por ejemplo cuando

se deben considerar diferentes opciones y llegar a un juicio balanceado cuando hay
información incompleta o variable. Pueden surgir dificultades cuando para que el público
pueda determinar si en realidad las decisiones han sido apropiadas y cuando el regulador
no puede explicar por que ha tomado cierta decisión y por que un asunto en especial
requiere que se evalúe según la experiencia. La credibilidad de los expertos generalmente
se ve afectada por conflictos de opinión (algunos se niegan a dar explicaciones, no
permiten el acceso al proceso de toma de decisión o usan métodos anticuados para el
análisis). No se puede asumir que los reguladores son neutrales, pues su actividad tiene
un aspecto político en la medida en que existen intereses que se ven afectados con la
regulación.

18
Robert Baldwin y Martin Cave, Understanding Regulation Theory, Strategy
and Practice, Oxford University Press, New York, 1999, cap. 6,
9
La eficiencia, se demuestra, basándose en que el mandato legislativo que se está
implementando con el mínimo nivel de insumos o costos y que hay eficiencia productiva.
Es muy difícil medir la eficiencia cuando el mandato falla en el establecimiento de
objetivos coherentes y consistentes o cuando las funciones regulatorias se traslapan con
las funciones de otras agencias. (funciones repetidas o que actúan en el mismo campo).
También otra forma de ver una regulación eficiente es que esta conduzca hacia
resultados eficientes. Sin embargo es difícil medir la eficiencia sin tener en cuenta efectos
distributivos, pues es imposible hacer una redistribución donde un ciudadano se vea
beneficiado sin que otro se vea afectado.

Cuando un régimen regulatorio es percibido por la industria y la comunidad como injusto,

el regulador recibirá poco apoyo y cooperación y esto puede afectar el cumplimiento del
mandato que se le ha otorgado. Para esto el Estado deberá tomar ciertas medidas:
1. Hacer públicas las medidas adoptadas y sus resultados
2. Permitir la participación pública en la toma de decisiones

En ocasiones la eficiencia de una norma estará dada por la manera como se ejecuta o se
hace cumplir, pues esto se verá influido por todas las normas involucradas y no hay
ciertas normas que no se pueden hacer cumplir,. Dentro de las fallas más frecuentes para
ejecutar una norma es cuando esta se formula de una forma muy vaga o por el contrario
de una forma muy extensa y complicada; cuando en ocasiones la norma prohibe que una
autoridad se desempeñe en la forma deseada o no contempla comportamientos
indeseados. “Contextos regulatorios diferentes pueden demandar diferentes cualidades o
dimensiones de las reglas”19, de este modo las reglas pueden variar según: el nivel de
especificidad o precisión; extensión, cubrimiento o exclusividad; accesibilidad e
inteligibilidad; estatus y fuerza legal; y de acuerdo a las prescripciones y sanciones
incorporadas. Las normas deberán ser implementadas en conjunto con diferentes
estrategias para hacerlas cumplir tales como seguimientos, sanciones administrativas,
procesos de persuasión, negociación, orientación, educación y promoción. A cada norma
le corresponde una estrategia y viceversa, pues por ejemplo si se pretende que el
principal medio para hacer cumplir la ley sea el seguimiento, entonces esta deberá ser
promulgada de forma precisa, para poder establecer fácilmente la culpabilidad o la
inocencia.

Del mismo modo, para seleccionar las estrategias es necesario un análisis de la clase de
regulados, por ejemplo si son bien “intencionados” y no están bien informados (acerca de
las normas y su funcionamiento), entonces tal vez el seguimiento no sea adecuado y la
educación si. Dependiendo del grupo y sus necesidades, las reglas serán diferentes.

Un buen mecanismo para saber cual tipo de estrategia se debe escoger para acompañar
la norma es determinar por un lado, cuál es el comportamiento indeseado o el daño y por
otro, quién es el responsable de este daño, con esto se escogen las estrategias que
pueden conducir de una forma mejor a que el autor del daño obedezca y se establecen
las normas que complementan estas estrategias.

Aún así, ejecutar una norma puede fallar por dos razones: la primera es que el regulado
puede buscar mecanismo que no le hagan violar la ley pero si hacer trampa e incumplir

19
Robert Baldwin y Martin Cave, Understanding Regulation Theory, Strategy
and Practice, Oxford University Press, New York, 1999, p. 102
10
con el espíritu de la norma. Por ejemplo, si una ley pretende fomentar la libre competencia
entre almacenes y proteger a los más pequeños y para esto dice que se permiten tiendas
hasta 10.000 mts2. Un almacén de 12.000 mts2, estaría violando la ley pero su dueño
puede decidir que lo divide y entonces quedarían 2 almacenes de 6.000 mts2 cada uno.
Con esto, el dueño cumple con la norma, pero no con la finalidad de la misma. Este tipo
de hechos se da cuando la norma es demasiado precisa. Otro problema se relaciona con
el contenido, que puede desalentar comportamientos deseados o alentar
comportamientos dañinos, pues aborda demasiados aspectos o muy pocos. Esto
generalmente está asociado a problemas de información, cuando esta implica costos, o
cuando existen presiones ya sea por un lado para evitar la discrecionalidad y producir un
tratamiento equitativo, y por otro lado cuando hay límites de tiempo para emitir la
regulación.

4. AUTORREGULACION20

La autorregulación puede verse cuando un grupo de firmas o individuos ejercen control

sobre sí mismos, lo cual se puede desarrollar no solo por un interés particular de los
interesados sino también incorporando elementos de autorregulación en la legislación.
Dentro de los motivos que puede tener el Estado para que una actividad se autorregule
está la experiencia, puesto que se cree que aquellos que trabajan en la entidad en
cuestión conocen mucho mejor su sector, debido al trabajo diario y el contacto directo con
profesionales del mismo ramo, lo cual difícilmente puede ser igualado por el legislador y
además con una regulación independiente se manejan niveles diferentes de conocimiento
técnico que permiten tener mayor control., Otra creencia se relaciona con la efectividad,
pues los “autorreguladores” pueden saber si la parte regulada encuentra razonables sus
obligaciones lo cual producirá mayores resultados en el cumplimiento de la norma.

Los defensores de la autorregulación también argumentan que esta tiene un gran

potencial para producir control eficiente, puesto que los autorreguladores tienen fácil
acceso a la comunidad regulada y así se disminuyen los costos de conseguir la
información necesaria para formular los estándares y normas. Así mismo los costos de
monitoreo y de acciones necesarias para hacer cumplir las normas son menores y cuando
ocurren cambios en las condiciones de la actividad, los autorreguladores están en la
capacidad de adaptar los regímenes de una manera más suave porque actúan de una
manera relativamente informal y cuentan con la confianza del grupo regulado.

Sin embargo existen algunas dificultades cuando la autorregulación puede justificar

acciones que afectan negativamente otros grupos o entidades, o cuando difícilmente se
puede comprobar que los objetivos sirven al interés público. Por esta razón, los
mecanismos de autorregulación deben ser limitados, como por ejemplo, permitir que se
desarrolle sólo en torno a algunas actividades o necesidades. Otros problema es la falta
de responsabilidad que puede presentarse frente a terceros, pues en ocasiones la
autorregulación puede otorgar grandes poderes no sólo al interior de la entidad sino
también hacia el sector, sobretodo en situaciones donde el Estado no tienen ningún tipo
de intervención. En este sentido la autorregulación es criticada por ser injusta cuando

20
Una mayor profundización sobre el tema se presenta en” Evaluación de la
Eficiencia y Efectividad de los Convenios de Producción más Limpia,
preparado por Angel Esterling Lara para el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT 2001.
11
tiene efectos sobre terceros, pues estos generalmente son excluidos de las negociaciones
y consultas necesarias para establecer este tipo de regímenes. El procedimiento lógico
para lograr una autorregulación eficiente y equitativa, es que se desarrolle por medio de
negociaciones con el gobierno central, con el objetivo de defender el interés público y
vigilar que los procesos sean democráticos.

El desarrollo de esquemas voluntarios es una manera de implementar la autorregulación

de un sector, en donde son implantados una serie de mecanismos que son voluntarios en
la medida en que las firmas pueden escoger si se acogen o no. Generalmente son
entendidos como una parte de la estructura legal, pero por otra proveen una relación
estructurada entre la industria y el regulador. Permiten que la industria lidere la
determinación de métodos, mientras que la entidad reguladora impone las metas
ambientales, aunque como son acuerdos voluntarios se crea el riesgo de que una firma
no quiera hacer parte y por lo tanto no haga ningún esfuerzo por solucionar los problemas
ambientales.

Inevitablemente el Estado debe tomar medidas para evitar el fenómeno del free-rider21
imponiendo condiciones que aseguren que no va a haber ninguna ventaja si permanece
por fuera del acuerdo. Los acuerdos voluntarios dependen en gran medida de los flujos de
información entre la industria y el regulador, y entre las firmas que participan, pues sin la
información adecuada acerca de los mercados y tecnologías, los reguladores no podrán
juzgar si la oferta proveniente de la industria podrá alcanzar los objetivos ambientales
establecidos, ni saber si una industria esta haciendo esfuerzos suficientes en
comparación con otros sectores. El flujo de información entre los participantes es
importante en el momento de establecer las metas ambientales para que los esfuerzos de
cada uno por alcanzar dichas metas sean equivalentes, más que la misma reducción de
emisiones. Los acuerdos voluntarios son parte de una nueva actitud en el rol que las
industrias deben desempeñar en la sociedad para alcanzar las metas ambientales, en la
que se espera que estas jueguen un papel activo y responsable en conjunto con las
autoridades y la sociedad.

Los esquemas voluntarios pueden tener mucho éxito en la medida que brindan flexibilidad
a las empresas para decidir la forma en la que solucionarán sus problemas ambientales,
sin embargo no pueden ser sustitutos de los instrumentos de regulación puesto que son
sólo instrumentos facilitadores para el desarrollo de la política ambiental. Estos
mecanismos requieren un alto nivel de confianza entre la industria y el regulador, donde la
cooperación de las empresas generalmente está dada por el buen nivel de diálogo con las
autoridades y la estabilidad de la política ambiental.

21
Este término se entiende como aquel que se beneficia de los esfuerzos
de los demás sin que el mismo tome medidas (polizón)
12