GIANDOMENICO MAJONE 11. La factibilidad de las politicas sociales" N CUALQUIER campo de la actividad humana, la diferencia mas notoria entre el aficionado y el profesional es que, en contraste con el primero, el segundo es capaz de reconocer lo que bajo ciertas circunstancias no es en principio realizable. Se han dedicado -y desperdiciado- grandes cantidades de ingenio en re- solver problemas que, con el tiempo, el desarrollo de la ciencia ha demostrado que eran irresolubles. Hoy sabemos que la rueda que descubrié el Marqués de Wor- cester en 1663 no padfa mantenerse en movimiento merced al descenso continuo de los pesos atados a su borde, puesto que su concepci6n se oponia a la ley de la conservacién de la energfa. La cuadratura del circulo © 14 triseccién de un Angulo con regla y compas siguen siendo un reto para algunos, pero el nimero de es- te tipo de ingenuos entusiastas va répidamente en descenso. Asi- mismo, el avance del conogimiento econémico est4 dando lugar a que la alguna vez préspera.casta de maniaticos monetaristas esté ahora en vias de extinciéa.. Sin embargo, cuanda.se presenta la ocasién de discutir las po- liticas sociales, muchas personas que en otras circunstancias se mostrarfan competentes y razonables caen en el error de equipa- rar lo deseable con lo factible. En efecto, la tesis que se propone en este ensayo -segiin la cual el andlisis de las politicas deberia * Publicado originalmente con el titulo “The Feasibility of Social Policies”, en Policy Sciences, no. 6, 1975, pp. 49-69. Traducci6n al espafiol de Gloria Elena Bernal. [393]394 GIANDOMENICO MAJONE, concentrarse fundamentalmente en la investigacién de las condi- ciones de factibilidad de los programas publicos-, suele enfrentar oposicién de dos grupos muy diferentes entre sf: los tecnécratas y los doctrinarios, por llamarlos de algin modo. En opinié6n de quienes favorecen un enfoque normativo para el andlisis de politicas (en el sentido en el que el termino “norma- tivo” es empleado actualmente en la teoria de decisiones, la cien- cia administrativa y algunas ramas de la economfa), la caracterfstica de la factibilidad resulta demasiado fragil como para justificar la elaboracién de recomendaciones. Estos sostienen que, aunque una alternativa pueda parecer factible, también podria im- plicar uso ineficiente de los recursos; de ahi que insistan en que los analistas deben aspirar a las soluciones 6ptimas 0, por lo me- nos, a las més eficaces. En el otro extremo del espectro ideolégico, se encuentra una fuerte resistencia a discutir la simple idea de que un programa so- cial pudiera ser inmanejable. Se argumenta que las instituciones sociales son obras de los hombres y que, por eso mismo, pueden ser manipuladas con libertad para conseguir cualquier resultado que se desee. Los fracasos del proyecto de creacién de una socie- dad mejor se explican, desde esta perspectiva, mediante argumen- tos ad hoc, como por ejemplo, el “debilitamiento del espfritu revolucionario” o el sabotaje por parte de los enemigos internos © externos. No se imagina siquiera la posibilidad de que el poder que la humanidad tiene para remodelar su entorno social esté su- jeto a limitaciones objetivas. Porque, como afirma el fundador del “socialismo cientifico” —en la Critica de la Economia Politica-, “la humanidad sélo se propone las tareas que puede resolver”, puesto que “la tarea s6lo aparece como tal cuando las condiciones mate- riales para su solucién ya existen 0, por lo menos, se encuentran en proceso de formacién”. El enfoque adoptado aqui difiere de esas dos versiones de lo que Hayek ha denominado el constructivismo racionalista. YoLA FACTIBILIDAD DE LAS POLITICAS SOCIALES 395 sostengo que, asf como la esencia del método cientffico es el andlisis critico y la refutacién de las teorfas propuestas ~y no la acumulaci6n de evidencias a favor de las soluciones que uno pre- fiere-, la tarea central del andlisis de politicas consiste en some- ter planes y objetivos a las més estrictas pruebas de factibilidad. El paralelismo que establezco entre el andlisis de politicas y la verificaci6n critica de las hip6tesis cientfficas va mds all4 de la me- ra analogfa. Las politicas son, de hecho, teorfas tentativas -rela- cionadas con la naturaleza de los procesos sociales y con el funcionamiento de las instituciones sociales~. Por eso afirmo que el andlisis de politicas deberfa convertirse en un 6rgano para la evaluaci6n critica de las soluciones propuestas. Resumo a continuacién los puntos principales de mi argu- mentacién. Debido a las limitaciones intrinsecas de los modelos de optimizaci6n y a la naturaleza peculiar de los procesos guber- namentales de toma de decisiones, la factibilidad -y no la opti- malidad- es el objetivo realista que debe plantearse el andlisis de politicas. La factibilidad debe definirse con referencia a todas las restricciones relevantes: las sociales, polfticas, administrati- vas e institucionales, tanto como las técnicas y econémicas. Cuando se toman en consideracién todas estas restricciones, la gama de elecciones factibles se restringe mucho mas de lo que habitualmente se supone. Las restricciones son como compen- dios del conocimiento empfrico que se utilizan en la toma de de- cisiones; también constituyen recursos heuristicos de gran importancia para el aprendizaje, la prediccién y la solucién de problemas. Algunas restricciones, que en este ensayo reciben el nombre de restricciones de la politica (policy constraints), son productos de decisiones pasadas o de convenciones previas. Este tipo de restricciones puede resultar muy itil durante el proceso de toma de decisiones para reducir el namero de alternativas a considerar, por ejemplo; sin embargo, deben emplearse con su- mo cuidado y con conciencia plena de su eventual costo de opor-396 GIANDOMENICO MAJONE, tunidad. Por mencionar un caso, las normas de calidad para el control ambiental, asi como muchas otras normas que regulan la implementaci6n de las polfticas sociales, no son justificables en términos exclusivamente técnicos. Son restricciones de la politica, en tanto representan el resultado de la negociacién entre las as- piraciones y las consideraciones de factibilidad. Por ultimo, en el ensayo discuto la importancia que tiene el andlisis de las restric- ciones para la metodologfa de los estudios criticos del Servicio Nacional de Salud britanico. Lo factible, lo eficiente, lo é6ptimo La aplicaci6n de un enfoque normativo a los problemas de las po- Iiticas, presupone la especificacién de objetivos sumamente claros y la prescripcién de los mejores medios para conseguirlos, dentro del margen que imponen determinadas restricciones. Desde esta perspectiva, las soluciones alternativas se clasifican como facti- bles, eficientes u 6ptimas. Una solucién factible es aquella que puede enfrentar con éxito las restricciones. Las soluciones eficien- tes constituyen un subconjunto de las factibles. La nocién de efi- ciencia hace referencia a la capacidad de un sistema econédmico para satisfacer los deseos de los miembros de la comunidad (efi- ciencia econémica), o a su éxito en la produccién de bienes y ser- vicios mediante el uso 6ptimo de los recursos existentes (eficiencia técnica). Para esta discusién bastar4 con tomar en cuenta la primera de esas nociones, que es la que mayor relevancia tiene para las poli- ticas sociales. Una alternativa es econémicamente eficiente (Pare- to-eficiente o Pareto-6ptima) cuando resulta imposible modificarla de manera que se incrementen los beneficio a favor de algunos miembros de la comunidad sin reducir los de otros. Si desea elegir una alternativa 6ptima en el subconjunto de las efi- cientes, el analista requiere contar con una funcién de bienestarLA FACTIBILIDAD DE LAS POLITICAS SOCIALES 397 social, es decir, con una norma que conjunte las preferencias de los diversos ciudadanos en un indice de beneficio valido para la comunidad entera. Sin embargo, nadie ha sido capaz de elaborar hasta ahora una norma de este tipo suficientemente satisfactoria. De hecho, un teorema muy conocido de Kennth Arrow demuestra que, en situaciones de eleccién que implican més de dos alterna- tivas y en las que las preferencias de los individuos son claramente distintas, es imposible construir una funcién de bienestar social (anica y transitiva), a menos que se permita a un sector imponerse dictatorialmente sobre el resto.' Pero entonces, écémo puede el analista asesorar al responsa- ble de la elaboraci6n de las politicas, careciendo de un criterio de eleccin ldgicamente sostenible? Si se sitta en un marco norma- tivo de referencia, los objetivos y las restricciones se consideren como dados, el analista trataré de determinar las soluciones efi- cientes y de eliminar las alternativas meramente factibles. No obstante, la seguridad intelectual que proporciona esta “re- tirada hacia la tecnologia”, es s6lo aparente. En ausencia de una funci6n de bienestar social, nada permite asegurar que una alter- nativa eficiente sea necesariamente superior a una que se limite a ser factible. Por ejemplo, la transicién de una posici6n ineficiente a una posicién eficiente no puede ser por definicién Pareto-6ptima puesto que algunos miembros de la comunidad resultaran prob- ablemente perjudicados por ella, y no hay posibilidad de mecanis- mos prdcticos de compensaci6n.? Asimismo, se ha demostrado que una alternativa es eficiente si y s6lo si maximiza cierta combina- cién convexa de funciones de beneficio individual, de modo que la eleccién de una solucién eficiente sea equivalente a la asigna- ‘Kenneth J. Arrow, Social Choice and Individual Values, 2da. ed., New Haven and Londres, Yale University Press, 1963. 2 Véanse a este respecto, por ejemplo, los trabajos de E. J. Mishan, The Costs of Eco- nomic Growth, Harmondsworth: Penguin Books, 1969, pp. 73-81, y de Jerome Rothen- berg, The Measurement of Social Welfare, Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall Inc., 1961, especialmente, pp. 98-100.398 GIANDOMENICO MAJONE, cién implicita de cargas a los beneficios que obtienen los diferen- tes miembros de la comunidad. En suma, la conexién entre lo 6p- timo y la eficiencia es indudablemente tan estrecha —como lo evidencia el hecho de que a la eficiencia econémica se le llama también el 6ptimo de Pareto-, que cualquier duda respecto del significado operativo de lo 6ptimo afecta igualmente al concepto de Ja eficiencia. Mas all4 de la imposibilidad prdctica de separar la eficiencia de la equidad, existen también limitaciones intrinsecas en la utili- dad de los modelos normativos para el andlisis de politicas. Su- pongamos que una restriccién —por ejemplo, una restriccién institucional imposibilite la implementaci6n de algunas de las prescripciones de un modelo normativo. éDeberfan aplicarse las demas normas en esas condiciones? En otras palabras, énos es da- do aspirar a la optimizaci6n gradual? Los economistas del bienes- tar han analizado muy detalladamente estos problemas y han legado a conclusiones extremadamente inquietantes. El llamado teorema del segundo mejor de Lipsey y Lancaster* demuestra que las reglas normativas para obtener un 6ptimo de Pareto (que con- siste en la igualdad entre las tasas marginales de sustituci6n en el consumo y las tasas marginales de sustitucién en la produccién) no constituyen criterios administrativos validos cuando no se pue- den satisfacer simultaneamente todas las reglas. En realidad, para obtener la segunda posicién mejor, puede llegar a ser necesario violar incluso las reglas que podrian haberse aplicado. Por lo tan- to, el presupuesto generalizado de que es preferible satisfacer por 3E] teorema que hemos mencionado aparece, en formas ligeramente diferentes, en diversos contextos: la teoria bayesiana de las decisiones, la economfa del bienestar y la ciencia administrativa. Para una demostraciGn general, véase Arthur M. Geofifri en, “Pro- per Efficiency and the Theory Vector Optimization”, Journal of Mathematical Analysis and Applications, vol. 22, no. 3, junio 1968, pp. 618-630. ‘Richard G. Lipsey and Keivin Lancaster, “The General Theory of Second Best”, Review of Economic Studies, vol. 24, 1956-57, pp. 481-492. Para una demostraciGn geo- métrica del teorema del segundo mejor, véase D. M. Winch, Analytical Welfare Econo- mics, Harmondsworth: Penguin Books, 1971, pp. 110-116.Ce LA FACTIBILIDAD DE LAS POLITICAS SOCIALES 399 lo menos algunas de las condiciones 6ptimas en lugar de ninguna, resulta falso. De esta forma, aunque los modelos normativos prescriben las condiciones precisas para una soluci6n 6ptima, no existe ningin conjunto correspondiente de prescripciones para la consecucién de un segundo mejor 0, cuando menos, de una posicion ligera- mente mejor. En un mundo que no se adeciia con exactitud a las hip6tesis del modelo, resulta imposible calcular, a partir de los da- tos disponibles, cu4l pueda ser la mejor politica.’ He mencionado las limitaciones intrinsecas de los modelos normativos porque las dificultades que ha puesto de manifiesto el teorema del segundo mejor no son, en forma alguna, exclusivas de la economia del bienestar. Todas las Prescripciones técnicas para la consecuci6n de un determinado objetivo presuponen el funcio- namiento correcto de los mecanismos de implementacién. Esas prescripciones son “reglas de conducta apropiada” que pueden dar cuenta del éxito en los resultados, pero que no son capaces de explicar los fracasos.* Desde la perspectiva de este marco de refe- rencia, cualquier resultado que quede por debajo del 6ptimo debe atribuirse a causas externas imprevistas. Es cierto que las prescrip- ciones pueden hacerse mis realistas si se introduce el principio de incertidumbre en el modelo, pero aun asf, el cdlculo de las prob- abilidades de error no contribuye Por sf mismo a una mejor com- prensi6n de las dificultades. subyacentes. Si deseamos entender las causas del fracaso de un sistema orientado a la obtencién de determinados objetivos, necesitamos tener un conocimiento firme y seguro de las condiciones en que los componentes pueden satisfacer efectivamente sus funciones. Asi, a medida que se van descubriendo nuevas restricciones, las 5D. M. Winch, Analytical Welfare Economics, op. cit. Para una evaluaci6n mas 6pti- ma de las posibilidades que oftece el andlisis normativo, véase E. J. Mishan, The Costs of Economic Growth, op. cit. ‘Esta observacion tan importante ha sido hecha por M. Polanyi, Personal Knowledge, Nueva York and Evanston: Harper & Row, 1964, pp. 328-331.400 GIANDOMENICO MAJONE, antiguas normas de operacién van perdiendo su capacidad para garantizar el desempefio éptimo; a la larga, ni siquiera pueden proporcionar instrucciones vdlidas para el mejoramiento del proceso. El cdlculo econémico y el proceso gubernamental de toma de decisiones La propuesta de considerar la factibilidad -en lugar de la optima- lidad- como el objetivo realista del andlisis de politicas, se puede justificar en raz6n de las caracteristicas especiales del proceso de toma de decisiones en el gobierno. A pesar de que diversos auto- res han alzado ya criticas a los avances recientes de la “economfa politica de la eficiencia” —entre las que sobresalen las observacio- nes particularmente convincentes de Wildavsky-,’ algunos argu- mentos merecen ser repetidos y desarrollados, en vista de las insistentes demandas de “un proceso racional y econémico de to- ma de decisiones para la asignacién del presupuesto publico”.* Hay un asunto en particular que no parece haber recibido atenci6n suficiente. Es evidente que un célculo de costo-beneficio encaminado a la seleccién de una alternativa 6ptima, presupone que el responsable de la toma de decisiones tenga libertad plena para disponer de los diferentes factores de produccién en la forma que considere mds ventajosa. En efecto, cuando una determinada combinacién de insumos ha sido establecida de antemano, la biis- queda de soluciones 6ptimas pierde todo sentido. En la administracién publica, sin embargo, la posibilidad de sustituir un insumo por otro con el fin de aprovechar nuevas opor- 7 Aaron Wildavsky, “The Political Economy of Efficiency”, Public Administration Re- view, vol 26, Diciembre, 1966, pp. 7-14; y “Rescuing Policy Analysis form PPBS”, en Joint Economic Commitee, Congress of the United States, The Analysis and Evaluation of Pu- blic Expenditures: The PPB System, Washington, D. C.: U. S. Government Printing Office, 1969, vol. 3, pp. 835-864. Robert H. Haveman, “The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: An Overview”, en The Analysis and Evaluation of Public Expenditures: The PPB System, op. cit., vol. 1, p. 1.LA FACTIBILIDAD DE LAS POL{TICAS SOCIALES 401 tunidades y circunstancias particulares est4 severamente limitada por los requerimientos de la responsabilidad fiscal. El carécter no analitico o antianalftico del proceso de presupuestacién, sobre el que Schick —entre otros- ha llamado la atencién’ es una conse- cuencia natural de las restricciones impuestas por las normas de responsabilidad piiblica a la libre asignacién de los recursos publi- cos. En este sentido, las diferencias entre los procedimientos con- tables de diversos pafses son menos significativas que sus semejanzas. En todos lados opera la misma causa basica. No cabe duda de que la falta de flexibilidad y la adhesi6n estricta a las re- glas formales, rasgos tan frecuentemente criticados en la burocra- cia, son el precio que se paga por la dificultad de establecer objetivamente el valor de las actividades gubernamentales. Sigue siendo cierto que, a pesar de toda la verborrea en torno a los in- dicadores sociales y a la medicién de los beneficios sociales, los servicios que prestan la administracién publica no pueden, en la mayoria de los casos, valorarse a partir de los mismos parémetros objetivos con que se evaltian los bienes y servicios que se venden en el mercado, Pero cuando resulta imposible la administracién basada en re- sultados objetivamente evaluables, se torna imprescindible ejercer el control en términos de la asignacién especifica de los insumos. Von Mises expresa con gran claridad este punto tan importante: En la conducci6n de los asuntos de gobierno, la discrecionali- dad de los funcionarios y de sus asistentes no se encuentra limi- tada por consideraciones relativas a las utilidades 0 a las pér- didas. Si el jefe supremo -sea el pueblo soberano 0 un déspota todopoderoso~ concediera amplia libertad a sus subordinados, renunciaria a su propia supremacia en favor de ellos. Estos harfan a su vez lo que més les conviniera y no lo que sus supe- * Allen Schick, “System for Analysis: PPB and its Alternatives”, in The Analysis and Evaluation of Public Expenditure: The PPB System, op. cit., vol. 3, pp. 817-834.