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PLAN DE ORDENAMIENTO ECOLOGICO TERRITORIAL DEL ESTADO DE JALISCO: ANÁLISIS DE CONTEXTO

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UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA

CENTRO UNIVERSITARIO DE CIENCIAS ECONOMICO ADMINISTRATIVAS
INSTITUTO DE ESTUDIOS ECONOMICOS Y REGIONALES (INESER)

PLAN DE ORDENAMIENTO ECOLOGICO TERRITORIAL DE JALISCO: ANALISIS DE CONTEXTO

Responsable: Ma. Luisa García Bátiz Ana Rosa Moreno Pérez Antonio Sánchez Bernal

Luis Fernando Sánchez Pérez (Asistente)

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1. INTRODUCCION

El presente trabajo es parte importante del proyecto de ordenamiento ecológico del estado de Jalisco (OETJ). Como tal, el trabajo de investigación aquí presentado responde a los términos propuestos en el documento técnico del proyecto general, el que a su vez, está desarrollado de acuerdo a los términos de referencia proporcionados por la SEMARNAP.

El enfoque metodológico parte de conceptualizar al estado de Jalisco como un sistema territorial complejo y abierto, conformado por los subsistemas natural, social y productivo. Las interacciones que se dan entre estos subsistemas están determinados por las estructuras y procesos intra-regional y extra-regional. La descripción y análisis de este último (proceso extra-regional) es el objetivo del presente trabajo.

En el espacio extra-regional, básicamente se distinguen dos fuerzas que están modificando el espacio regional: a) la globalización y b) la descentralización del estado.

Para el análisis del subsistema productivo el proceso de globalización es el marco extra-regional que marca pautas y comportamientos regionales.

2. ESTRUCTURA ECONÓMICA

CONTEXTO INTERNACIONAL

A partir de la década de los 70 la estructura económica mundial a cambiado de forma importante presentando características especiales, que están influyendo, en diferentes medidas y dimensiones, en todos los países. A este cambio de la estructura económica a nivel global se le ha llamado, genéricamente, reestructuración 2

económica, la cual se da dentro de un proceso de reestructuración más amplio que tiene que ver con cambios tecnológicos, culturales, sociales, políticos, etc.; es decir, el proceso conocido como globalización.

Las características especificas del proceso de reestructuración económica a nivel internacional puede observase en la identificación de algunos fenómenos que están ocurriendo en al menos cuatro dimensiones básicas de la realidad: la dimensión sectorial, la dimensión territorial, la dimensión política administrativa y la dimensión ambiental.

La primera de ellas esta relacionada con: a) la tendencia a la terciarización de la economía, la cual a implicado una perdida de importancia de la actividad manufacturera en relación con la actividad principalmente de servicios; b) el cambio de sectores importantes y dinámicos tradicionales, por otros que ahora esta relacionados por ejemplo con la microelectrónica.

La segunda dimensión tiene que ver con el proceso de desurbanización, desconcentración o reestructuración industrial, es decir los cambios de la localización de las actividades industriales que implican el surgimiento de nuevas áreas de industrialización con nuevas formas de organización y funcionamiento.

La tercera dimensión se relaciona con el desmantelamiento del estado benefactor y por la puesta en marcha o consolidación de políticas de descentralización. Lo anterior implica una mayor importancia del mercado en la vida económica cotidiana de los agentes y el aumento de la importancia del papel que juegan los gobiernos locales en el desarrollo de sus espacios físicos específicos.

Finalmente, en la cuarta dimensión, los cambios ocurridos básicamente responden al importante aumento de la conciencia internacional de los problemas ambientales, marcados principalmente por el gran y rápido deterioro de los recursos naturales y el impacto de esto en la salud humana y en la localización de las actividades económicas.

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Las transformaciones que han estado ocurriendo en estas dimensiones en las ultimas dos décadas, tanto a nivel global (internacional) como a nivel local (países y regiones) caracterizan el contexto económico contemporáneo. Reestructuración económica Impactos sectoriales

Características de la Economía Mundial

La tendencia reciente a la integración internacional difiere de las anteriores manifestaciones de internacionalización de décadas pasadas en tanto que se caracteriza por la intensificación de vínculos económicos que trascienden los límites nacionales y a menudo reflejan un comportamiento estratégico a nivel de la empresa. Las operaciones económicas se desarrollan cada vez más en un ambiente sin fronteras, en el cual la producción, la tecnología y la comercialización están vinculadas en cadenas de valor agregado integradas mundialmente" (ONUDI; 1996:2). No obstante ello, el comercio internacional a pesar de su crecimiento muy superior al del PIB mundial (ver gráfica 2), no beneficia por igual a todas las regiones; mientras que en los países desarrollados se ahonda el desempleo, los que están en vías de desarrollo se enfrentan a mercados altamente imperfectos, dominados por las grandes cadenas oligopólicas, lo que aunado a la carga que tienen producto de la elevada deuda externa y a la falta de programas de desarrollo económico y social de largo plazo y con bases sólidas, inhiben los procesos de inversión y reproducción del capital social Además, el mundo acrecenta su división entre países ricos y pobres; la cooperación internacional declina debido a las crisis económicas mundiales y a las propias deficiencias en el crecimiento interno (crecientes déficit fiscales, por ejemplo), que disminuyen las posibilidades de las potencias de destinar recursos para disminuir las desigualdades en desarrollo mundial. En su conjunto, las transferencias de los países donantes representaron en 1994 y 1995 proporciones cada vez menores, en promedio 0.3 por ciento de su PIB (Urquidi, 1997:12).

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El contexto económico en el que se han dado los actuales procesos de reestructuración económica puede ser referido a algunos grandes cambios de la economía mundial:

1. La economía de productos primarios se ha desligado de la economía industrial. Para los países desarrollados el sector productor de bienes primarios ha llegado a ser marginal en los lugares donde antes jugaba un papel central. El mundo industrial se ha desarrollado como si no hubiera crisis de materias primas (Drucker; 1987). En este punto el papel de las empresas transnacionales explica en gran medida este cambio dado que, en su papel tradicional, los países en desarrollo debían actuar como proveedores de materias primas y fuerza de trabajo barata, así como también mercados para sus productos. Por diversas razones, entre las que destaca el deterioro de los términos de intercambio de las materias primas en los setenta y la creciente sustitución de materias primas naturales por sintéticas en los ochenta, el panorama cambió substancialmente. Ahora las economías en desarrollo, como América Latina, tienden a ser más marginales de lo que tradicionalmente eran respecto a las economías industrializadas. La caída espectacular de los flujos de inversión directa hacia esas regiones es ilustrativa. (Ver cuadro 1).

2. El incremento actual de la producción manufacturera en los países desarrollados se da con una significativa reducción del empleo generado en el sector, por lo que los costos laborales son cada vez menos importantes como factor de competencia (Ibid). Incluso se calcula que sea muy probable que dentro de 20 años países desarrollados como Estados Unidos y Japón ocupen una proporción de su fuerza de trabajo en la producción de manufacturas que no sea superior a la que los países desarrollados emplean actualmente en la agricultura (10%). Asimismo, este cambio hace referencia a la importancia perdida por las industrias que antes eran intensivas en trabajo, a industrias que desde el inicio son intensivas en conocimientos. Por ejemplo, los costos manufactureros de un microchip" recaen 70% en el conocimiento (investigación y desarrollo) y en no más del 12% en el trabajo; por el contrario, en las plantas de automóviles más robotizadas el trabajo aún representa el 20 o 25% de los costos.

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3. Aunado a ello, las manufacturas muestran cambios al revertirse las escalas utilizadas. El dinamismo de las economías industriales ha pasado de basarse en las grandes empresas de los últimos treinta años, a basarse en compañías más pequeñas, profesionalmente administradas (Ibid). Asimismo, destaca el papel de los acuerdos y alianzas empresariales, fenómeno que si bien no es nuevo, se está convirtiendo en el principal elemento estratégico para las organizaciones inmersas en una competencia del ámbito global, donde destacan distintas modalidades de alianza, tales como fusiones parciales (dados los grandes fracasos de procesos de concentración vía fusiones totales), las joint-ventures, la toma de participación cruzada, las agrupaciones de interés económico y algunos acuerdos de cooperación complejos, donde destacan el corporate venturing, los acuerdos complementarios y los acuerdos multilaterales. (Bueno; 1994:321-336)

4. Coexisten dos tipos de industria: uno basada en producción física y otro en la producción de información y conocimiento (telecomunicaciones, instrumentos analíticos y de procesamiento de información como las computadoras), donde estas últimas están creciendo rápidamente. Esto último se incluye en lo que se ha llamado terciarización de la economía".

5. La estructura económica de los países industrializados ha evolucionado hacia los servicios a medida que ha disminuido su competitividad internacional en la industria manufacturera y auspiciado por el desarrollo de las nuevas tecnologías.

6. Estos procesos de reestructuración nacional e internacional están apoyados en una nueva revolución tecnológica con sus consecuencias económicas y sociales. La base material de la transformación mundial es la llamada tercera revolución tecnológica" donde coexisten tecnologías “duras" (microelectrónica, informática, robótica, láser o biotecnología) y “blandas" , que están modificando radicalmente los procesos de trabajo y condiciones de organización.

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En la producción industrial esto se ha reflejado en una sustitución del régimen fordista (línea de producción , producción masiva)a una basado en la conjunción de computadoras, automatización flexible, redes de información y trabajo en equipo, lo que ha tenido gran importancia en la conformación de la nueva división internacional del trabajo" y los procesos de subcontratación internacional (maquila y fraccionamiento de los procesos productivos, diversificación de los productos). Su aparición ha generado un nuevo ciclo de competencia internacional que propicia, en los países, la necesidad de incorporar la nueva tecnología, donde en caso contrario, se pasa a un nuevo nivel de subdesarrollo. (Dabat; 1994:136-137)

7. Los flujos de capital, más que los de comercio (de bienes y servicios) han llegado a ser la fuerza motriz de la economía mundial. La llamada también economía “simbólica" -movimientos de capital, tipos de cambio y flujos de crédito- desplaza a la economía “real" producción de bienes y servicios. El despliegue del capital financiero sin fronteras le ha dado nuevamente impulso a la inversión extranjera no crediticia. La unificación de mercados financieros internacionales y nacionales es una de las

tendencias donde la globalización se hace más evidente, proceso que al desarrollarse en un contexto internacional de constante incremento al riesgo y de la incertidumbre dio lugar a un proceso continuo de innovación financiera en instrumentos, mercados y técnicas, todo lo cual no hubiera sido posible sin las nuevas tecnologías de la informática y las telecomunicaciones, permitiendo perfecta movilidad.

8. El comercio mundial en la última década mantiene un ritmo de crecimiento del doble del producto mundial. La continua aplicación de las nuevas tecnologías a los procesos productivos, las nuevas formas de organización de la producción y las posibilidades crecientes de descentralización de dichos procesos, han sido, entre otros, factores determinantes de los cambios ocurridos en los últimos veinte años en el comercio internacional. (Gordillo y Talavera; 1996:95). Otro aspecto que se gestó en

décadas anteriores pero se manifestó activamente durante los años ochenta tiene que ver con la fuerte participación del comercio intraindustrial e intrafirmas. Ambos se establecen principalmente entre los países industrializados y se calcula que a mediados de los ochenta la proporción del comercio 7

intraindustrial correspondiente a los países industrializados alcanzó el 60% del total, y para 1990 el comercio intrafirmas representó el 40% del comercio mundial.

9. Los anteriores procesos y manifestaciones se hacen tangibles en las nuevas ramas de punta que a nivel internacional encabezan el llamado nuevo frente tecnológico, y que son: industria aerospacial, telecomunicaciones, informática, teleproceso, nuevos conceptos de transporte, microcomputación, automatización, robótica, biotecnología, energéticos alternativos, restauración del medio ambiente, explotación del espacio exterior y del lecho marino, superconductores y conservación de los alimentos. Estas ramas están conformadas por industrias y servicios de punta. Los servicios dominan en el contenido de los nuevos productos, además de servicios propiamente dichos. En su conjunto dan paso a tecnologías cada vez más sofisticadas.

El contexto que se acaba de señalar ha dado nacimiento a una economía mundial, lo que implica la existencia simultánea de algunos tipos de relaciones entre los distintos países mismas que pueden agruparse en tres grandes bloques: · · internacionalización de la financiación, vistos en la extensión y dirección de los flujos financieros. internacionalización productiva y transformaciones en los procesos y formas de organización de la producción, e · internacionalización de los intercambios comerciales con transformaciones en la estructura y dirección del comercio internacional.

Los

estudios

sobre

integración

económica

abordan

algunos

puntos

más,

como

sería

internacionalización de la tecnología, del factor humano, o transformaciones en la regulación internacional, por ejemplo. Sin embargo, en este trabajo procuramos adaptar dichos enfoques a fin de contar con una perspectiva global de la integración de la economía mexicana en la economía mundial y sus procesos de reestructuración dada la información disponible en nuestro país.

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Evidencias de las transformaciones de la economía mundial La internacionalización financiera

En el sector financiero es donde se hacen más evidentes los efectos de la globalización. Su rápida evolución de las últimas décadas hasta conformar un sistema financiero global es estudiado por Gordillo y Talavera (1996) quienes identifican tres grandes etapas que a grandes rasgos son las siguientes: 1) un proceso de expansión financiera originado en los setenta ante la formación del mercado de eurodólares, la mayor regulación del mercado de Estados Unidos frente al londinense lo cual incentivo a la banca para ofrecer diversos servicios así como diversos acontecimientos tales como la crisis energética de 1973, la crisis del sistema monetario internacional (1970-1973) y las novedades de la tecnología de la informática y las telecomunicaciones. 2) la fase de profundización financiera se puede situar en los ochenta, a partir de la segunda crisis del petróleo y tras la aplicación de las políticas de oferta de los Estados Unidos por parte de la administración Regan, mismas que elevaron las tasas de interés y el precio del dólar en los mercados de divisas, incrementando el costo de la intermediación financiera y una mayor competencia por captar los recursos financieros, todo lo cual multiplicó los negocios financieros y aceleraron el proceso de innovación en este rubro. 3) Rápidas migraciones del capital financiero. Esta etapa de consolidación situada en los noventa responde al auge significativo de las inversiones de cartera así como al rápido crecimiento de la inversión extranjera directa de fines de la década pasada, que se debieron sobre todo a los procesos de fusiones y alianzas de empresas.

En los años ochenta el movimiento de capitales fue fundamentalmente triangulado entre Estados Unidos, Japón y la Comunidad Económica Europea, sin embargo, a partir de los noventa ha vuelto a ser importante su participación en algunos países que por el monto de sus deudas no habían sido considerados sujetos de crédito ni espacios seguros de inversión, como son los países latinoamericanos. En estas naciones se logran obtener recursos del mercado internacional de capitales privados, además

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de la inversión extranjera de cartera en acciones, por las emisiones de acciones por parte de las empresas latinoamericanas en las bolsas de valores de los países industrializados.

Sin embargo, la carga de la deuda externa sigue siendo un lastre para el crecimiento económico de los países en vías de desarrollo; las renegociaciones alcanzadas a finales de la década de los ochenta y principios de los noventa, solo apaciguaron el problema y liberaron recursos para la actividad productiva, mas no lo solucionaron. Si a ello se añade el problema que generan la inversión extranjera en cartera, dada su alta volatilidad que no permite utilizarse de lleno en actividades productivas (y que además se convierte en deuda externa de corto plazo), se presenta una situación en que la internacionalización financiera lejos de beneficiar a la economía mundial, se convierte en un factor de desestabilización para los países, incluso para los desarrollados.

Internacionalización Productiva y Transformación de los Procesos y Formas de Organización de la Producción

Desde mediados de los setenta se sentaron las bases para transitar a nuevos sistemas productivos que han sido llamados “neofordistas" o “neotoylorista", los cuales se fundamentan en las nuevas tecnologías, tales como la microelectrónica, la informática y las telecomunicaciones. A su vez, estos cambios

tecnológicos han propiciado la aparición de nuevas ramas productivas dinámicas y nuevas formas de organización de los procesos de trabajo. La característica básica de estos procesos es la producción flexible que permite realizar cambios rápidos en la producción de mercancías y una mayor diferenciación del producto.

Estas transformaciones productivas propician: una mejora de los niveles de productividad de los factores; un incremento de los excedentes empresariales que supuestamente se traducirían en un 10

aumento de los niveles de inversión; una reconversión industrial con la consolidación de nuevos sectores dinámicos que incorporan alta tecnología; en un crecimiento acelerado del sector servicios, vinculado tanto a los nuevos sectores productivos como a la expansión del sector financiero. (Gordillo y Talavara; 1996:92)

Entre los cambios de la industria mundial en los últimos años se observa un crecimiento más lento del valor agregado manufacturero en los países industrializados. La actividad industrial mundial sigue aumentando, aunque a ritmo más lento, por ejemplo, la tasa de crecimiento del valor agregado manufacturero (VAM) pasó de 4.8% en 1994 a 3.8% en 1995. En los países industrializados esta tasa de crecimiento bajó de 4.6% en 1994 a 3.4% en 1995. Dado que estos países aportan más del 75% del VAM mundial su disminución redujo considerablemente el crecimiento de este indicador a nivel mundial. Los aspectos coyunturales que inciden en este comportamiento se refieren principalmente a los aumentos del tipo de interés y a la apreciación de monedas importantes.

El dinamismo del cambio tecnológico incide en la competitividad de todos los sectores productivos, siendo determinante en este cambio la ampliación de la esfera de influencia de las

empresas transnacionales, la concertación de alianzas estratégicas entre ellas así como la utilización generalizada de las redes de información y comunicación mundiales. Estas nuevas formas de

organización de la producción imponen una redefinición de las ventajas comparativas donde la innovación, el carácter global de la organización y de las estrategias empresariales tienen una influencia decisiva. (Ver Gordillo y Talavera; 1996:93-94).

Por su parte los productos de plástico, otros productos químicos, los productos alimenticios, las bebidas, el sector de impresión y edición y los productos de madera y corcho, aun cuando no todos tengan alta participación mundial, son los de mayor crecimiento en los noventa. Esto indica las áreas que se estén reforzando dentro de la globalización y que en un cierto plazo pueden ser los que marquen la pauta en los procesos productivos y comerciales. 11

El Rol de la Inversión Extranjera1

Dentro de los procesos de internacionalización de la producción la inversión extranjera ocupa un papel destacado al complementar y/o dirigir la inversión local, dependiendo de la áreas en que se asiente, de los países y los tipos de organización de las empresas. La expansión de este tipo de inversión es un fenómeno bastante palpable no sólo en los países en desarrollo sino también en los desarrollados. Los siguientes datos ilustran este hecho.

La inversión extranjera en el mundo se sextuplicó de 1965 a 1983 y de ahí a 1989 creció en promedio anual 29 por ciento, cifra que supera con creces las de producción mundial y de exportaciones (Sandoval, 1995). Además, según cifras de la UNCTAD, la IED en 1991 llegó a los 203 billones de dólares y elevó el stock a por lo menos 1, 613 billones. El dinamismo de las IED se debió entre otras cosas a la búsqueda por parte de las empresas de mejores condiciones para la producción y comercialización de sus productos; a las estrategias de alianzas, fusiones y adquisiciones por parte de las grandes empresas; a la modificación de las barreras al comercio; a la recuperación de la economía mundial; el desarrollo de los servicios, en particular las telecomunicaciones que permiten el control inmediato a distancia a las corporaciones; y a las políticas de apertura a la inversión extranjera en las economías en desarrollo como complemento a su escaso ahorro interno.

El papel de la empresa nacional y transnacional

ha sido crucial en las actuales transformaciones

económicas. Los vínculos entre empresas de países diferentes se han diversificado y contribuido a la

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A partir de este punto y hasta el apartado Integración de los intercambios comerciales: Estructura y dirección del

comercio internacional" se basan en gran parte en el trabajo _Alcances y límites de la reestructuración económica en Jalisco, 1980.-1995, varios autores, INESER, UdeG, 1997, sin editar. 12

globalización de la producción. "Estos vínculos incluyen arreglos de subcontratación de largo plazo, inversiones cruzadas, participaciones minoritarias en acciones, acuerdos sobre franquicias, etcétera. La importancia cada vez mayor de la IED y los vínculos ajenos a la participación accionaria entre las empresas en diferentes países implica que la producción y la distribución se realizan cada vez más dentro de redes mundiales de empresa" (Agosín; 567).

Al analizar los actuales procesos de inversión debe tomarse en cuenta que una característica importante de la globalización ha sido la creciente interrelación entre comercio e inversión, ya que si durante los años sesenta y setenta el objetivo principal era la producción para los mercados en donde se asentaba, mientras que la IED más reciente dirigida a la manufactura se ha centrado en atender a los mercados mundiales más que a los nacionales.

Las Multinacionales y el Auge del Comercio Intrafirma

Como se ha mencionado la IED ha sido clave en el proceso de globalización , lo que ha logrado a través de las redes conformadas por las empresas multinacionales, mismas que incrementan de manera notable la interdependencia productiva, financiera, tecnológica y comercial de la economía mundial. Uno de los efectos más claros de esa interrelación productiva es el comercio intraindustrial2 e intrafirma . ( Ver Cuadro 2).

Las explicaciones a este tipo de comercio se encuentran en la creación de economías de escala, la diferenciación de productos y la búsqueda de competitividad , aspectos que no eran tomados en cuenta

2

El comerico intraindustial es aquel en el que de manera simultánea se exportan e importan bienes de un mismo

tipo de industria. Los productos pueden ser tanto insumos, como bienes de capital o de consumo. 13

por quienes explicaban el comercio internacional a la luz de las ventajas comparativas y distintas dotaciones de factores, mismos que únicamente daban cuenta del comercio interindustrial.

Las evidencias indican que parte del comercio intraindustrial puede ser intrafirma; éste se presenta sobre todo en empresas diversificadas horizontalmente, y que desarrollan diferentes líneas de productos en diversos países, ya sea para beneficiarse de las economías de escala o para insertarse en los mercados diferenciando sus productos. Asimismo por el aprovechamiento de los productos sustitutos en las economías de alcance, de gama o variedad (scope), que surgen cuando es más barato que una misma empresa produzca conjuntamente varios tipos de artículos en vez de hacerlo por separado.

En los países en desarrollo el comercio intrafirma se ha dado en particular por la fragmentación de la producción mundial, misma que puede atribuirse a los esfuerzos por lograr competitividad internacional por parte de las multinacionales mediante economías de escala o el uso de ventajas nacionales específicas, y por eludir barreras al comercio exterior.

Un elemento adicional que ha facilitado el camino a un mayor comercio intrafirma fueron las políticas de liberalización de la IED en los países en desarrollo, aplicadas para afrontar la escasez de ahorro interno y la necesidad de divisas por su alto endeudamiento.

Por otro lado, el papel cada vez más relevante de las empresas multinacionales en la economía mundial y al interior de los piases en que se establecen, se convierten en factor de inestabilidad para los mismos, toda vez que estas empresas son a veces más poderosas que los gobiernos nacionales y al actuar a nivel internacional, imponen sus criterios sobre inversión, crédito, comercio, políticas fiscales y monetarias y acceso a los recursos naturales (Urquidi, 1997:17), afectando la soberanía de los gobiernos y obstaculizando la aplicación de políticas de interés nacional.

Auge y Expansión de los Servicios en la Economía 14

La internacionalización de los servicios es parte esencial de la globalización económica. Las industrias de servicios establecen vínculos entre actividades económicas geográficamente dispersas, por lo que desempeñan un papel clave en la interdependencia creciente de los mercados y la producción de los países. En la actualidad los servicios contribuyen, en promedio, con más del 50 por ciento del PIB y fuerza de trabajo mundiales, e incluso existen países como Estados Unidos donde alcanza más del 70 por ciento de su fuerza de trabajo. Así mismo, a medida que el avance tecnológico vaya reduciendo el costo de las comunicaciones, se prevé que el comercio de servicios continuará aumentando con rapidez. (Ver gráfica 3).

Para algunos, la terciarización de la economía es un signo de debilitamiento, deformación y baja productividad del aparato económico, para otros, la posibilidad de servicios modernos, eficientes y baratos, como requisito fundamental para el desarrollo y para una mejor inserción en la economía. No obstante el enfoque que se adopte la expansión de los servicios es una tendencia insoslayable.

Existe una estrecha relación entre servicios y tecnología. Al respecto, la introducción y aplicación de nuevas tecnologías, como la informática, tienen efectos económicos trascendentales que aún no se perciben en su totalidad. Las manifestaciones más evidentes parecen ser las siguientes: el cambio radical de la calidad, la cantidad y la diversidad de los servicios ofrecidos; las modificaciones de la competencia internacional en el comercio de bienes y servicios; y la mayor facilidad para internacionalizar una amplia gama de servicios profesionales, como la arquitectura, la ingeniería y la consultoría de gestión, mediante el apoyo de técnicas computarizadas para el diseño y la administración.

La economía terciaria tiene actualmente una rápida expansión a nivel mundial que se da a través de varias formas de exportación de los mismos dependiendo de: . la naturaleza de cada tipo de servicios 15

. el estado de desarrollo de los mismos . el grado de internacionalización en que se encuentren . el tamaño de las empresas que lo difunden

La TI (tecnología de la información) se considera muy importante para los países en desarrollo ya que su evolución representa oportunidades y desafíos como afrontar la creación de un marco normativo apropiado y la realización de las inversiones necesarias en redes modernas de TI y la adaptación de sistemas de enseñanza; a su vez el acceso a servicios eficientes será un factor determinante de creciente importancia de la productividad económica y la competitividad, lo cual representa realizar nuevas exportaciones y atraer más inversión extranjera relacionada con los servicios. Estas industrias son los principales inversiones en TI del mundo. El gasto en servicios basados en conocimientos, que tienen una elevada elasticidad-ingreso, está aumentando rápidamente en los países en desarrollo e industriales.

Mientras que la terciarización de la economía y de sus intercambios mundiales han ido creciendo las estadísticas sobre servicios adolecen de muchas deficiencias. De 1980 a 1993, el crecimiento medio anual del intercambio de servicios comerciales fue del 7.7%y el de mercancías 4.9%. El comercio de "otros servicios privados", aumentó a un ritmo del 9.5% anual.(Banco Mundial; 1995) Considerando otro indicador, en la década 1978-1987 el valor de los servicios comerciados equivalía al 24 % del de mercancías y para 1995 al 26.3%.

El comercio de servicios en general tiende a ser complementario de la IED (inversión extranjera directa). Cuando esta última existe, aumentan las transacciones de servicios que se prestan a distancia (comunicaciones y asesoramiento técnico) y los movimientos de los suministradores (concesionarios intraempresariales). Desde mediados de los años ochenta, los flujos de IED han crecido a un ritmo mucho más rápido que el comercio y el producto mundiales, y el componente de dichos flujos que ha

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aumentado con mayor rapidez ha sido precisamente el relacionado con las industrias de servicios. (Banco Mundial; 1995)

Integración de los Intercambios comerciales. Estructura y Dirección del Comercio Internacional

El comercio mundial en la última década mantiene un ritmo de crecimiento al doble del producto mundial, señal inequívoca de la tendencia a la globalización de la producción.

Alrededor de los años setenta, después de un periodo de 30 años con crecimiento de los flujos comerciales de aproximadamente 9% anual, el comercio mundial desaceleró su avance para situarse en 4% en promedio de 1978 a 1987, con estancamientos a veces muy severos; entre 1980 y 1983, según datos de la UNCTAD, el comercio se mantuvo sin crecimiento. A partir de 1988 con una tasa de 8.1% declinó hasta 3.8% en 1993; 1994 y 1995 fueron de altas tasas semejantes a sus mejores años, 9% y 8.7% (FMI, 1996), que podrían estar vinculadas a las políticas de apertura comercial y al nuevo marco regulatorio del comercio internacional. ( Ver gráfica 4 y 5 ).

Con la conclusión de la Ronda Uruguay en donde se define el marco que regula en la actualidad el comercio internacional y entra en operación la Organización Mundial de Comercio se prevé que incrementen los intercambios internacionales de todos los países, ya que además de reducirse las barreras arancelarias y no arancelarias, se fortalecerán las normas del comercio multilateral y se aplicarán a nuevas áreas. El acuerdo debe dar un nuevo impulso al comercio tanto de manufacturas como de servicios y se espera reduzca las distorsiones del comercio agropecuario, que afectan sobre todo a los países desarrollados.

Las tres potencias de mayor peso en el mercado mundial de mercancías son Estados Unidos, Japón, y Alemania las cuales en los últimos años exportan en conjunto el 32.5% del total mundial y aún cuando 17

Estados Unidos ha perdido participación sigue teniendo el liderazgo; todavía es la nación con el mayor valor de producción, exportaciones e importaciones en el mundo. Por la dinámica de crecimiento en estos tres países es de esperarse que Estados Unidos siga perdiendo peso relativo con la economía mundial, sobre todo frente a Japón, si de la producción total se trata; y frente a Alemania, con respecto a las exportaciones, el panorama para Estados Unidos es todavía más amenazante si se toma en cuenta que con el fortalecimiento de la Comunidad Europea su Primacía se pierde. ( Ver cuadro 3 y 4 ).

La tendencia a la liberalización e integración comercial ha hecho que los niveles de comercio exterior se eleven, con cambios en la importancia de los bloques de países. Si para el periodo 1978-1987 los países industriales tuvieron una tasa de crecimiento de 4.2% en promedio anual, superior al 3.0% de los países en desarrollo, a partir de esa década, y hasta 1995, los industriales bajaron su ritmo a 4.2% y los países en desarrollo subieron a 8.6%. Sin embargo, la base de donde despegan es muy dispar; en 1987 las exportaciones de países no industrializados representaban apenas el 33% de las de los desarrollados y para 1995 sólo habían incrementado su proporción a 36%. ( Ver gráfica 4 ).

Entre las causas por las que se prevé que los países avanzados disminuirán su participación en el comercio mundial está la estrategia de penetración a los mercados por parte de las empresas transnacionales, ya que en muchos casos la venta desde su país de origen pasa a ser sustituida por flujos de inversiones directas.

Los sectores más dinámicos del comercio mundial están constituidos por bienes de alto contenido tecnológico, sobre todo por bienes de capital. Acorde con el desarrollo tecnológico de los países industrializados éstos están perdiendo competitividad internacional en la industria manufacturera de alta intensidad de mano de obra poco calificada en favor de los países en desarrollo. Por ejemplo, de

acuerdo con datos de ONUDI (1996) en el decenio pasado, la participación de estos países en las exportaciones de prendas de vestir a los países industrializados aumentó notablemente, de 44.7% a

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58.7%, convirtiéndose así en los principales proveedores de prendas de vestir de los países industrializados, posición que antes tenían los mismos países industrializados.

En cuanto a la creciente participación de las actividades terciarias en la economía mundial ,como ya se mencionó, el comercio de servicios representa actualmente el 26.3% del comercio total, siendo los de mayor crecimiento: las telecomunicaciones, los seguros, la banca, los servicios al inversionista, los servicios de construcción e ingeniería y los servicios de consultoría, publicidad y mercadotecnia. ( Ver gráfica 5 ).

Por último, al referirse a la estructura y dirección del comercio mundial también deben considerarse las tendencias no cuantificables directamente, como lo son el mayor grado de proteccionismo que prevalece en los países desarrollados traducido principalmente en un incremento de barreras no arancelarias, así como en un cierto declive del multilateralismo dada la proliferación de acciones unilaterales por ciertos países o grupos de países desarrollados. Además los procesos de integración económica que se incrementan y fortalecen en todo el planeta, pueden suponer implicar formas modernas de proteccionismo ahora ya no entre países, sino entre bloques económicos. Para evitar ello, los agrupamientos deben ser “instrumentos para incrementar las inversiones extranjeras directas en los países integrantes, así como las tasas de inversión nacionales, a fin de crear mayor volumen de comercio recíproco que promueve empleo e ingresos” (Urquidi, 1997:13).

México en la Economía Mundial

Comportamiento sectorial

La economía mexicana, luego de la crisis de la deuda de 1982, modificó su patrón de desarrollo orientado a las sustitución de importaciones, por otro caracterizado por la apertura de la economía al exterior, por el retraimiento del Estado en sus funciones rectoras de la economía para dejar esta al 19

comportamiento del mercado y por la disciplina y austeridad estatal en materia de políticas fiscal y monetaria. No obstante, la falta de una política industrial coherente que complementara las políticas liberales macroeconómicas, ha sido factor determinante para que las condiciones críticas de los sectores productivos, surgidos por la crisis de los ochenta, lejos de solucionarse, se hayan ahondado.

El sector agropecuario se encuantra sumido en una grave crisis sin perspectivas de salida ni siquiera con las reformas constitucionales. La descapitalización es consecuencia de treinta años de políticas equivocadas para este sector, que fue sacrificado en aras de la industrialización. En 1994 su aportación al PIB fue de alrededor de 8 por ciento, con 25 por ciento de la población viviendo en localidades rurales; además el 75 por ciento de las tierras cultivables son de temporal y aproximadamente el 60 por ciento de las unidades de producción rural es minifundio que mantiene una baja rentabilidad (Urquidi, 1997:25).

Por su parte, el sector manufacturero, que aportó 22.6 por ciento del PIB en 1995, manifiesta rezagos de competitividad inquietantes con respecto al resto del mundo. Siendo el sector que genera la mayor cantidad de fuentes de empleo formales, desde la década de los cincuentas ha adolecido de una serie de ineficiencias en la actualidad, que lo hacen ser el responsable de la mayor parte del déficit comercial (aún con la devaluación de 1994 y con la recesión consecuente, siguió manteniendo cuentas deficitarias con el exterior). Pocas son las ramas productivas en que México sí es competitivo (industria automotriz, del cemento, vidrio, electrónica, metálica básica, informática, maquinaria y equipo, entre las principales), pero estas o son manejadas prácticamente por empresas multinacionales dejando muy pocos beneficios para el país y además, generando mercados oligopólicos por naturaleza perjudicial para el consumidor, o bien, constituyen ramas con alto potencial contaminante que por las externalidades negativas que generan, diluyen en gran parte sus beneficios.

Pero son varias las condiciones que han orillado a que hoy tengamos un sector manufacturero poco competitivo, altamente concentrado en la mayoría de las ramas industriales, poco articulado dentro de la 20

estructura económica interna y caracterizado por la dualidad ya que subsisten pocas grandes empresas, las que se debaten en una gran crisis, producto de la caída del mercado interno, la falta de crédito y otras limitaciones financieras, técnicas y de comercialización, aunado a la apertura comercial excesiva. Por lo mismo, el sector es elevadamente dependiente del exterior tanto en el sentido de que son las grandes empresas transnacionales las que exportan la mayoría de las manufacturas y también, que buena parte de esas mercancías se generan con insumos y partes importadas.

El sector de servicios es el que predomina en la economía nacional al aportar junto al comercio, alrededor del 60 por ciento del PIB. Sin embargo, este sector también presenta una gran dualidad, conviviendo grandes empresas modernas en subsectores como el turismo y el comercio al menudeo, con millares d establecimientos pequeños sin capacidad financiera ni condiciones de crecimiento. El sector financiero se caracteriza por la concentración e ineficiencia y por la crisis provocada por las carteras vencidas.

Reciente Desempeño del Comercio Exterior

La estructura geográfica de las exportaciones e importaciones mexicanas permite establecer la orientación internacional de nuestra integración comercial. Es bien difundido el hecho de que la economía mexicana se encuentra muy vinculada a la economía estadounidense, que por muchos acuerdos que existan, no se ha logrado diversificar adecuadamente su comercio exterior, tanto en bienes como en destinos. (Ver gráfica 6 y 7 ).

Indudablemente que el comercio exterior de México registra grandes cambios: en 1980 el valor de los intercambios comerciales totales de México era de 34.85 miles de millones de dólares (mmd), para 1996 éste fue de 185.47 mmd., representando una tasa de crecimiento media anual de 11.01%. Si se toma en cuenta que el comercio mundial creció en el mismo periodo a una tasa de aproximadamente 5.2% el comportamiento de México es sobresaliente. Sin embargo, este dinamismo no se refleja en otros 21

indicadores de bienestar como sería el PIB, ya que en ese lapso creció a una tasa promedio anual de 2%. ( Ver gráfica 8 ).

Comercio intraindustrial en México

En México hay evidencias de que la exportación de productos modernos innovadores queda en manos de unas cuantas empresas transnacionales, como comercio intraempresa que se beneficia de las

economías de escala y de alcance a través de la dimensión internacional que otorga a estas corporaciones. ( Ver cuadro 5 ).

El comercio internacional asociado a inversión extranjera también se presenta en México. De acuerdo con Kuri (1994;22) para 1982 este tipo de comercio fue de sólo 5% aproximadamente, para 1990 este porcentaje se incrementa a 25%. Si los datos se refieren sólo al comercio con EU el porcentaje se eleva al 30%, como consecuencia de la política de apertura a la IED.

Al analizar el comercio intraindustrial Mattar (1993) encuentra que la mayor parte de esta actividad ocurre en los sectores que producen bienes modernos de consumo duradero, de capital e intermedio pesados, y que los principales elementos que determinan el comercio intraindustrial son los sectores de comercio intraindustrial que tienen mayores tamaños mínimos eficientes de planta, densidad técnica más alta y relación capital-mano de obra más elevada. En comparación con los sectores de comercio interindustrial estos estudios confirman que las economías de escala tienen fuerte presencia en el comercio intraindustrial, la diferenciación de productos aparentemente tiene poca significación. ( Ver cuadro 6 ).

La alta presencia de transnacionales en el comercio intraindustrial (43 %, según Ros), explica el comportamiento relativamente estable de las exportaciones y su tasa más alta y sostenida en comparación con los sectores en donde predomina el comercio interindustrial. 22

De 1982 a 1990 el comercio intraindustrial entre México y el resto del mundo creció considerablemente, de 32 sectores de la CUCI (clasificación uniforme del comercio internacional) que eran predominantemente intraindustriales pasaron a ser 86, asimismo para el comercio México- EU de 24 sectores se pasó a 79.

Mattar (1993) encontró que el comercio intraindustrial México-Estados Unidos representó 6.1% del total en 1982 y aumentó a 35.5% en 1990; las cifras fueron ligeramente menores con respecto al resto del mundo. Los sectores con un elevado comercio intraindustrial que tienen un peso considerable en el comercio exterior, casi siempre tienen déficit comercial ( ver cuadro 7 ).

Integración Productiva

La principal forma en que se manifiesta la integración de la producción en los mercados mundiales es a través de la inversión extranjera, siendo la más relevante la inversión directa, misma que se

caracteriza, de acuerdo con Bueno (1994:15) por la toma de posición de control en sociedades o por la constitución o adquisición de sucursales.

En mayo de 1989 se publicó el Reglamento de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera. No afectó el status legal de la Ley de Inversiones Extranjeras emitida en 1973, pero sí presentó cambios significativos, como una nueva clasificación de actividades económicas para propósitos de inversión, incluyendo algunas reservadas a empresarios nacionales o exclusivamente para el gobierno mexicano.

Las nuevas disposiciones permitieron la aprobación

automática del 100 por ciento de inversión

extranjera en actividades no clasificadas con anterioridad, siempre y cuando se cumpliera con varios criterios; igualmente, la aprobación automática de las solicitudes de inversión después de 45 días, la 23

adquisición de más de 49 por ciento de acciones de una compañía, la inversión en maquiladoras y en compañías industriales y comerciales de exportación, así como en bienes raíces en zonas restringidas a través de un fideicomiso.

En México la inversión extranjera viene a complementar a la inversión nacional. Este papel que ha desempeñado si bien es y ha sido muy cuestionado se ha dado históricamente en proporciones importantes. Con las recientes reformas a su reglamentación y la apertura comercial del país el

dinamismo de este tipo de inversión ha sido notable: en 1990 representó el 1.4% del PIB y para 1996 significó 2.7%, es decir, dicha participación casi se duplicó. Por el contrario la inversión nacional, medida por la inversión fija bruta, ha aumentado durante el mismo lapso sólo levemente: en 1990 equivalió a 17.9% del PIB y en 1996 lo hizo en 19.4%. ( Ver cuadro 8 ).

Comparando el esquema de México con el mundial se encuentra que las ramas con alta participación y alto crecimiento a nivel mundial, como son las sustancias químicas industriales y los productos alimenticios, no presentan comportamiento similar en México: su participación sí es alta pero tuvieron un bajo crecimiento en el periodo 1988-1993. Otras ramas con alta participación en la economía mundial, aunque con bajo crecimiento, son la maquinaria eléctrica y no electrónica y el equipo de transporte (Ver cuadro 7).

Sin embargo a nivel nacional dichas ramas tienen baja participación como bajo crecimiento.

Extranjerización de la Banca en México

La integración financiera que se está presentando en México se ha dado en el marco del TLC y de las reformas legales que entraron en vigor en 1995 para alentar la inversión extranjera. No obstante ser uno de los peores momentos de la banca mexicana, en junio de ese año Probursa fue el primer banco mexicano en convertirse en filial de el extranjero Banco Bilbao Vizcaya. Le siguió Inverlat, cuyo control 24

accionario pasó a manos del banco canadiense Nova Scotia. Otros de los principales bancos que han tenido recientes incorporaciones de capital extranjero ha sido Bital , que duplicó la inversión extranjera aunque sin llegar a convertirse en filial del Banco Central Hispanoamericano (con participación accionaria del 20%) y del Banco de Comercio de Portugal (quien adquirió otro 20%); así, Bital continúa como banco mexicano con el porcentaje máximo de capital extranjero total que permite la ley y que es del 40%. Por su parte Bancomer le vendió el 16% de su capital a Bank of Montreal . 3

La internacionalización de los sistemas financieros, a decir de los expertos -señala Bueno (1994:19)puede preceder, acompañar o suceder a la integración productiva. Esto se comprende en tanto las empresas industriales extranjeras pueden o creen poder contar con mejor apoyo en instituciones financieras de su misma nacionalidad. Asimismo, dadas las estrechas relaciones económico-financieras que mantienen las empresas que se encuentran en procesos de integración productiva, a nivel internacional es cada vez mayor la participación de entidades financieras en empresas industriales, por lo que es de esperar en México este tipo de relaciones en un corto plazo. Es muy factible que en el mediano plazo la participación del capital extranjero en el sistema financiero mexicano se incremente, y que las instituciones crediticias, sobre todo de mediano tamaño, se fusionen entre sí o busquen un socio foráneo.

Impactos territoriales

Los impactos territoriales de la reestructuración económica parecerían ser contradictorios, por un lado encontramos un proceso de desconcentración o difusión de las actividades económicas, surgiendo nuevos espacios geográficos industrializados, donde predomina la existencia de grandes empresas multiplanta en actividades de punta y relacionadas con la existencia de centros de investigación científica y desarrollo

3

Datos de la revista EXPANSION, junio de 1996, p.20 25

tecnológico ( ver cuadro 9 ). Por otro lado, tenemos aglomeraciones de pequeñas y medianas empresas que juntas conforman una unidad de producción, es decir la región entera donde se localizan esta relacionada con la producción de un tipo de bien, a esto se le a llamado nuevos distritos industriales, éstos participan activamente en el mercado internacional.

Aunque parecen ser dos tipos de organización espacial diferentes ambas están muy ligadas a dos variables que parecen ser el secreto de su funcionamiento: 1) las innovaciones tecnológicas y 2) las redes que se forman entre las empresas (productores, proveedores, compradores, etc.) para optimizar su funcionamiento.

Esta nueva organización territorial, nos plantea una nueva realidad territorial que esta ligada a lo que algunos estudiosos han llamado urbanización del campo, es decir, el surgimiento de nuevas posibilidades de desarrollo para las áreas rurales que están ligadas a la posibilidad de atraer inversiones del primer tipo o basarse en sus capacidades endogenas para generar posibilidades del segundo tipo. Por otro lado, esta nueva realidad ha transformado la función económica de las metrópolis convirtiéndolas en el centro o polo de las actividades de la información, informática, actividades financieras, comerciales especializadas, etc..

Por otro lado, la producción de productos “étnicos” (regionales) o “hechos a mano”, son ahora una oportunidad de desarrollo local, dentro de la globalización, ya que se pueden tener producciones no masivas y se pueden construir mercados internacionales para ello.

Aspectos políticos administrativos

La Descentralización en el Contexto Internacional

26

La descentralización es un proceso que se instrumento en diferentes países del mundo, tanto desarrollados como en vías de desarrollo, el gran objetivo de la descentralización es lograr una mayor eficiencia del estado y la legitimación de este ante la sociedad (Cabrero: 1993).

Sin duda el proceso de descentralización presenta particularidades en cada país, sin embargo existen cuatro tendencias internacionales que se consideran han impulsado dicho proceso (Boisier:1991 en Descentralización y Consolidación Democrática):

1. La primera fuerza es la nueva tecnología industrial que desplazo la importancia de las economías de
escala, y que permite la flexibilización de la producción. Esta nueva tecnología genero efectos en la esfera de la producción, de la información y del transporte generando la presencia de nuevas estructuras industriales de escala internacional, que incorporan procesos de deslocalización, desconcentración y eventualmente de descentralización. Todos estos efectos crean la nueva economía de geometría variable que generan un espacio potencial para una mayor descentralización decisional y territorial.

2. Otra fuerza importante es el proceso de reestructuración política del Estado y administrativa del
gobierno. Las nuevas tecnologías que constituyen el vehículo de la globalización, producen que las formas de intervención del Estado en la sociedad tengan que transformarse al presentarse como un ente atrofiado ante las nuevas formas de acumulación mundial. Empero es importante mencionar que la reforma del estado no solo tiene que ver con las nuevas formas de acumulación y de inserción internacional, sino también a la necesidad de legitimar un nuevo orden político que resurge en todo el mundo: la democracia. La democracia que implica nuevas formas y procedimientos en la toma de decisiones, con mayor concenso y con un alto grado de participación de la sociedad civil.

3. La tercera causa de la descentralización es sin duda la creciente creación y organización de
organizaciones de la sociedad civil (que se plantan la mayoría en espacios territoriales específicos)

27

que luchan por mayores espacios de autorrealización, lo que produce descentralización (ceder poder de un ente a otro) y autonomía (creación de campos específicos de competencia).

4. Por ultimo la privatización es otra megatendencia que contribuye a la descentralización. Desde el
punto de vista jurídico privatizar quiere decir trasladar funciones de la producción de bienes y servicios de un ente jurídico a otro. Esto implica, que el retiro del estado de la producción de bienes y servicios se traduce en un traslado de la toma de decisiones de un ente jurídico público a cientos de entes jurídicos privados que tienen su accionar a nivel nacional, regional, local, por lo cual dicho proceso es otra manera de estimular la descentralización de la toma de decisiones.

El proceso de la descentralización que tiene como fuerzas generadoras la cuatro megatendencias presentadas arriba pueden ser analizadas en múltiples efectos sobre diferentes fenómenos económicos, políticos y sociales. En este apartado nos interesa la relación entre descentralización y desarrollo económico local.

Las reformas del sistema político administrativo implican cambios a una estructura descentralizada que busca dar mayor autonomía a los distintos niveles territoriales de gobierno para que se puedan convertir en administradores eficientes de sus propios recursos, este proceso implica crear un sistema alternativo a la burocracia centralizada y se sustenta en la necesidad de liberar la capacidad innovadora de las sociedades locales, esto quiere decir que la descentralización política administrativa es una condición necesaria para el desarrollo de las iniciativas locales. En varios países se ha mostrado la necesidad de vincular la descentralización con los procesos que se originan en las sociedades locales, y se ha concluido que si no existe una sociedad civil rica en iniciativas, capaz de recibir las

transferencias de recursos y de toma de decisiones operadas por la reforma política administrativa el cambio institucional propuesto no tendrá efecto sobre el sistema centralizado de poder (Arocena, 1991). Lo cual implica que es de suma importancia la existencia de actores locales con iniciativa para lograr el éxito de la descentralización.

28

La descentralización en México.

En México se implemento la descentralización al iniciar la década de los ochenta como respuesta al proceso de la globalización de la economía, formalmente se inició en 1983 con la reforma al Artículo 115 Constitucional que dio atribuciones al municipio para tomar el control sobre los servicios públicos básicos y les abrió la posibilidad de elaborar su propio plan de desarrollo, el único inconveniente a esta política de descentralización hacia el municipio fue que la distribución de los recursos entre el nivel de gobierno federal, estatal y municipal se mantuvo intacto, lo que ha generado que los municipios se enfrenten a la necesidad de satisfacer nuevas demandas de la ciudadanía con los mismos recursos y las mismas formas de organización para la toma de decisiones.

La descentralización en México se llevo a cabo en la vertiente política, económica y administrativa. En el ámbito político se ha buscado una mayor democracia que se ha implementado concretamente en reformas al código federal electoral, que ha llegado al nivel de dar el control de las elecciones a los ciudadanos. En el ámbitos económicos la privatización tuvo un rol importante, ya que se cedió el control de empresas paraestatales a empresas privadas, dicha estrategia ha sido complementada con una de desregulación económica que busca eliminar obstáculos a la actividad económica, agilizar procesos administrativos, liberar diversas actividades antes reservadas al gobierno, otorgar garantías para el desarrollo de proyectos de mediano y largo plazo, así como contribuir a la estrategia del control de la inflación venciendo costos y evitando la formación de monopolios.

Por último la reforma administrativa que la mayoría de ocasiones las personas perciben como la descentralización, consistió en un cambio de los diferentes organismos a nivel federal, entre los más destacados están la eliminación de la Secretaría de Programación y Presupuesto que se fusionó con la Secretaría de Hacienda, así como la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología que se fusiono con la de Salubridad y Asistencia ambas formando la Secretaría de Salud. En la Administración de Ernesto Zedillo resalta la creación de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca 29

(SEMARNAP) que fusionó a varias Secretarías. También destaca la reconversión de la Secretaría de Energía y de la Secretaría de la Contraloría.4

Uno de los cambios más significativos es la creación de organismos desconcentrados y descentralizados tales como la Comisión Nacional del Agua, Comisión Nacional del Deporte, Comisión Nacional de Derechos Humanos, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, entre los más destacados.

Como ya se mencionó anteriormente los principales pasos para la descentralización es la Reforma al Artículo 115 Constitucional, la Instrumentación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y los primeros intentos de descentralización de los servicios de educación y salud entre los más importantes, así como la aprobación del Programa para un Nuevo Federalismo que se aprobó en agosto de 1997 y que entre los principales cambios proporciona la capacidad de los gobiernos estatales de cobrar

impuestos al derogar por ejemplo la Ley de Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, cambios en la Ley del Impuesto sobre la Renta, así como reformas a la Ley de Coordinación Fiscal al Impuesto al Valor Agregado (IVA), dichas modificaciones están encaminadas a mejorar los ingresos de los estados.

Los resultados de la descentralización son todavía inciertos y presentan problemas para su implementación en los diferentes niveles de gobierno:

a) A nivel federal las secretarías que ejecutan los diferentes programas aun quieren mantener el control
de la mayor parte de recursos así como etiquetar los mismos, además la toma de decisiones en esas instancias es aun vertical y no se han logrado transformar los sistemas de organización que permitan profundizar el proceso de descentralización. En el ámbito fiscal existe un fuerte debate para cambiar la distribución de los recursos destinados al gasto sin embargo el gobierno federal mantiene la proporción

4

Véase Gobierno del Estado de Sonora (1997). “La administración pública sonorense. EL pasado reciente y el desafío del futuro. Control, Evaluación y Desarrollo Administrativo”. Gobierno del Estado de Sonora, Secretaría de la Contraloría General del Estado. Sonora, México. 30

del 80 por ciento de los recursos, el 16 por ciento para el gobierno estatal y únicamente el 4 por ciento para los gobiernos municipales.

b) A nivel del gobierno estatal estos reproducen la toma de decisiones vertical y la posibilidad de
transferir mayores recursos al municipio, aún depende de la voluntad del ejecutivo estatal para llevarse a cabo. En cuanto a los programas descentralizados como educación y salud por parte del gobierno federal la mayor parte de los estados ha presentado serias dificultades para hacerse cargo de los mismos ya que el control de los recursos en términos financieros y políticos de estos programas aún se encuentran centralizados.

c) A nivel municipal encontramos que el gobierno municipal enfrenta dificultades para modificar su
organización interna con el fin de poder aprovechar de manera más eficiente los programas descentralizados así como participar en la toma de decisiones con las instancias federales y estatales. Entre las dificultades más importantes a nivel interno encontramos la insuficiencia de recursos humanos con una nueva visión que les permita dirigir la gestión municipal del desarrollo, insuficiencia de recursos, falta de canales de participación ciudadana efectiva, ausencia de organismos intermedios para el apoyo municipal, así como la existencia de un periodo corto de gobierno que genera la falta de planeación en el municipio (Arroyo y Sánchez :1996).

Quizás una de las deficiencias más fuertes de la descentralización es que no se ha definido claramente el papel que debe de jugar el gobierno municipal en el nuevo contexto nacional e internacional, por lo cual se desconoce hacia dónde y qué instrumentos hay que generar para lograr un cambio institucional a nivel municipal que permita que el proceso de descentralización efectivamente cumpla con la tarea de impulsar la creatividad de los actores locales que generen un aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos que se traduzcan en un incremento en el nivel de vida de los habitantes de los municipios mexicanos.

La descentralización en Jalisco

31

La descentralización en el estado de Jalisco ha ocurrido en dos direcciones; la primera tiene que ver con la captación de los programas de descentralización provenientes del gobierno federal y la segunda con la nueva regionalización para la planeación y el incremento de recursos hacia los municipios del estado, impulsada por el gobierno estatal. En lo que respecta a la descentralización de los programa federales en 1996 en materia de federalismo fiscal de gobierno federal y estatal firmaron el convenio de colaboración administrativa en Materia Fiscal a través del cual el Gobierno del Estado de Jalisco asume la administración y fiscalización del IVA, el ISR, el Impuesto Activo y el Impuesto Especial sobre producción y servicios. También se firmó el Convenio de Desarrollo Social que implica la descentralización de los programas y recursos del Fondo de Desarrollo Social Municipal (Antes PRONASOL). En materia de Salud se firma el Acuerdo Nacional para la Descentralización de los servicios de salud, así mismo se llegó a un acuerdo para la federalización de la construcción de escuelas en los niveles de preescolar y secundaria. Estos acuerdos podemos decir son los más avanzados.5

Sin embargo existen otros por su relevancia con la protección del medio ambiente y el control estatal resultan sumamente importantes. Así en materia de Agua el gobierno estatal junto con la Comisión Nacional del Agua acordó que en el periodo de 1996-2000 el gobierno estatal es el responsable de la aplicación de los programas de uso eficiente del agua potable y alcantarillado, rehabilitación de distritos de riego, tratamiento y desinfección de aguas y control de malezas acuáticas.

Otro acuerdo importante para el gobierno estatal es el referente a la inspección y vigilancia de los recursos naturales, el cual amplia las atribuciones estatales en materia forestal, pesca, flora y fauna silvestre.

5

Segundo Informe de Gobierno. Ing. Alberto Cárdenas Jiménez. Jalisco, febrero de 1997. 32

En lo que respecta a la descentralización impulsada por el gobierno estatal resaltan dos acciones:

a) La nueva regionalización que divide el estado de Jalisco en 12 espacios para la planeación y que
involucra a los gobiernos municipales en la toma de decisiones para proyectos regionales; dicho proyecto es de suma importancia ya que el gobierno estatal ha propuesto que todos los recursos que se otorguen a los municipios sean canalizados a través de los COPLADES Regionales, lo que generaría un uso más eficiente y equitativo de los recursos.

b) La otra política consiste en incrementos de las transferencias del gobierno estatal hacia los
ayuntamientos, que dota de importantes pero aún insuficientes recursos financieros.

Los resultados de esta política de descentralización aun no pueden ser evaluados plenamente por el corto periodo que llevan en su implementación y porque aun existen reticencias y dudas sobre el nivel de profundización de la descentralización.

A nivel municipal se requieren diversos cambios para poder asimilar y aprovechar debidamente la descentralización, específicamente se necesita: apoyo técnico para que los ayuntamientos realicen su estrategia de desarrollo, crear canales de participación ciudadana efectivos, instrumentar mecanismos de cooperación intermunicipal para la solución de conflictos y problemas regionales, generación de una identidad municipal y un replanteamiento en el manejo de las finanzas publicas.

Todos estos cambios son necesarios para que el gobierno y la comunidad municipal puedan manejar y administrar equitativa y eficientemente los recursos humanos, financieros y naturales que a través de la descentralización están quedando bajo su control.

33

Finalmente se puede decir que la descentralización para el estado de Jalisco es un proceso que ofrece la oportunidad de administrar, regular y proteger sus recursos humanos y naturales.

Dicho proceso ha otorgado el control de recursos fundamentales para el desarrollo de una sociedad como son, educación básica, salud, recursos naturales estratégicos como el agua, pesca, bosques, flora y fauna silvestre. Todos estos factores bien utilizados en un esquema de desarrollo equitativo y eficiente lograron ofrecer oportunidades y mejores niveles de vida para los habitantes.

Sin embargo también existen riesgos y obstáculos para lograr lo anterior. Quizás el más obvio es que la distribución de los recursos entre los diferentes niveles de gobierno aún no presentan un cambio sustancial, esto se ve reflejado en la pugna continua por un cambio en el sistema de coordinación fiscal que se presenta en los diferentes escenarios políticos.

Es decir las mayores atribuciones al gobierno estatal implica la necesidad de incrementar los volúmenes de recursos financieros, lo cual nos lleva a concluir que de no generarse un sustancial cambio en la distribución de los recursos fiscales, es difícil que los gobiernos estatales pierdan el control de tan importantes variables, la posibilidad de que esto ocurra no es muy remota ya dicha distribución implica cambios en la política macroeconómica que como sabemos presenta fuertes candados en el corto y mediano plazo debido a los altos niveles de endeudamiento externo y a la poca estabilidad de la economía internacional.

Otro riesgo sin duda tiene que ver con los cambios institucionales (sistemas de organización, relaciones de poder, formas de administración, procedimiento para la toma de decisiones) que se requieren en el gobierno estatal y municipal para hacerse cargo de recursos tan importantes como el agua (uso, distribución, protección), bosques, flora, fauna, pesca, así como servicios de educación y salud.

34

En este sentido no se observan cambios significativos, ya que las formas y procedimientos para la toma de decisiones sigue siendo vertical, así como la relación entre ciudadanos y gobierno aún no se profundiza. Además es preocupante que no se ha logrado crear instrumentos de cooperación intermunicipal y entre gobierno estatal y municipal, esto sin duda es un gran vacío ya que problemas tan esenciales como la protección al medio ambiente y seguridad pública requieren de este tipo de esquemas.

Para concluir podemos decir que la descentralización es un proceso a medias que requiere de cambios institucionales en el gobierno estatal y municipal, así como mayores recursos para solventar las nuevas atribuciones sobre recursos y servicios básicos para el desarrollo de Jalisco. Aspectos ambientales6

La consolidación de los procesos de reestructuración económica coinciden en el tiempo con el crecimiento de la conciencia internacional sobre la problemática ambiental, el surgimiento de esta conciencia ambiental internacional esta ligada a los resultados del Club de Roma en 1972, ya que los resultados presentados en su documento “Los limites del crecimiento” ponen en la agenda política internacional el tema ambiental. Sin embargo, no es hasta 1987 con el informe de la comisión Brundtland “Nuestro futuro común” que se empiezan a observar avances importantes para tomar en cuenta y buscar soluciones al problema ambiental, los problemas ambientales y sus impactos no pueden concebirse de manera aislada, más bien forman parte de un objetivo más amplio y común: logra “el desarrollo sustentable”, al que 178 estados se comprometieron en 1992, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD92).

Así, podemos decir que, desde el comienzo mismo de las tendencias de reestructuración económica y formación de bloques económicos, las preocupaciones por el medio ambiente han estado presentes. El argumento de que el mundo enfrenta dos retos fundamentales: lograr el desarrollo económico y minimizar el deterioro ambiental, no sólo es aceptado en forma general, sino que es la principal preocupación de

35

funcionarios gubernamentales, grupos ecologistas y organismos internacionales. Sin embargo, las evidencias empíricas nos muestran que estamos lejos de lograr el objetivo propuesto.

Desde la década de los setenta ha ido creciendo la inquietud de los países por el deterioro ambiental; cada vez más se cuestiona una política de crecimiento económico que atente contra el equilibrio del entorno y en el largo plazo sea perjudicial para las generaciones venideras.

En materia de contaminación, la atención se centra sobre el problema energético, debido a que la actividad económica global depende de suministro de energía cuyo 80 por ciento está representado por el empleo de combustible de origen fósil, correspondiendo 36 por ciento al petróleo, 24 por ciento al carbón y 20 por ciento al gas natural (Urquidi, 1997:19). A pesar de que se mantienen en operación más de 420 plantas nucleares, que suministran el 6 por ciento de la demanda global de energía y el 17 por ciento de la electricidad, muchas de ellas se ubican en la última etapa de su vida útil y solo 60 nuevas plantas están en proceso de construcción, lo que agrava el problema en la antesala del siglo XXI (Urquidi, 1997:9).

Con respecto a las consecuencias de las nuevas prácticas económicas (globalización y restructuración económica) sobre el medio ambiente encontramos que ante las evidencias empíricas hay dos visiones encontradas, por un lado, los que vislumbran efectos positivos en la relación entre globalización (reestructuración económica, apertura comercial, etc.) y deterioro ambiental. Por otro lado, tenemos a los que observan efectos negativos de esta misma relación.

Sintetizando encontramos básicamente tres tipos de efectos:

a) Efecto escala: si la liberalización comercial y de inversión causan una expansión de la actividad económica y si la dinámica del resto de las actividades no cambia, entonces el total del monto de contaminación generada aumentará. En este contexto, el aumento del comercio internacional por las nuevas practicas

6

El análisis presentado en este apartado se hace en su mayoria en base en el trabajo de García, 1997.

36

económicas dañan al ambiente en la medida en que aceleran el ritmo de explotación o utilización de los recursos naturales o insumos naturales (suelo, bosques, agua, energía, aire, etc.).

b) Efecto composición: que resulta de los cambios en las políticas comerciales. Cuando las practicas económicas (como el comercio) son liberadas, los países tienden a especializarse en el sector en el cual presentan ventajas competitivas; si éstas se desprenden de la diferenciación en las regulaciones ambientales, entonces el efecto composición sería negativo para el medio ambiente, ya que cada país tendería a especializarse más en las actividades en que sus gobiernos no regularan estrictamente; es decir, cuando el costo local de abatir la contaminación fuera relativamente más alto, las empresas cerrarían sus puestas y buscarían una nueva localización formándose paraísos de contaminación.

c) Efecto técnico: que es la posibilidad de utilizar nuevas tecnologías en los procesos productivos. Por un lado, se observa que la inversión extranjera (IE) transfiere tecnologías modernas más limpias a las económicas locales en las cuales se instala. Por otro lado, si la liberalización comercial trae consigo una expansión económica, esto implicaría un aumento en los niveles de ingreso, y los gobiernos pueden demandar un medio ambiente más limpio como expresión de una aumento del bienestar nacional. Así, se tienen evidencias empíricas de que estándares de contaminación más estrictos y un esfuerzo de las leyes ambientales existentes es una política natural que responde al crecimiento económico. En este contexto el efecto escala se da solo en el corto plazo pero los efectos positivos del efecto técnico cambian las condiciones en el mediano y largo plazo, en estos términos se cuentan con evidencias teóricas que demuestran que el nivel de contaminación aumenta hasta que se llega a los 5000 dólares (Grossman y Kruger, 1991, en García 1197) o 2500 dólares (según el Banco Mundial, Globerman, 1993, en García, 1997) per cápita de ingreso y luego empieza a bajar.

La creciente conciencia ambiental también esta abriendo nuevas posibilidades de negocios, por un lado encontramos el desarrollo y venta de tecnologías limpias, donde piases como Alemania, Japon y Estados Unidos son competitivos. Por otro lado encontramos la formación de un nuevo mercado que 37

esta creciendo rápidamente y que es el mercado de productos orgánicos, donde países en desarrollo tienen posibilidades de participar activamente.

La política ambiental de México se inicia en los años setenta a raíz de la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano. A fines de los ochenta, las modificaciones constitucionales y la nueva legislación patentizaron un interés mayor por los problemas ambientales. Sin embargo, la efectividad de la política ambiental mexicana, en respuesta a los impactos negativos del desarrollo, ha sido limitada sin poder contener hasta ahora el deterioro ambiental (Urquidi, 1997:26).

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