1.

- El principio de unidad de vista

El principio de unidad de vista implica que los procedimientos administrativos se
desarrollan de oficio, de modo sencillo y eficaz sin reconocer formas determinadas,
fases procesales, momentos procedimentales rgidos para realizar determinadas
actuaciones o responder a precedencia entre ellas, salvo disposicin expresa en
contrario de la ley en procedimientos especiales. Ello ocurre por ejemplo los
procedimientos trilaterales y los procedimientos concurrenciales en general, en donde
dicho principio se atena de manera plausible, al existir ciertas actuaciones que se
efectan en momentos determinados, existiendo preclusin por el vencimiento de
plazos procesales conforme lo sealado por el numeral 140.4 del artculo 140 de la
Ley.
Otro caso interesante es el de los procedimientos administrativos complejos,
conformados a su vez por procedimientos que no pueden dividirse en etapas
diferenciadas. Un ejemplo es el de los procesos electorales, que poseen etapas
determinadas, y respecto de las cuales se aplica ms bien el principio de preclusin a
travs de diversas etapas del procedimiento, que constituyen cada una de ellas
verdaderos procedimientos administrativos.
Si bien es cierto que en un procedimiento administrativo se reconoce una iniciacin
como ya lo hemos visto y una finalizacin del mismo (a lo que nos referiremos ms
adelante), el periodo intermedio goza de amplia flexibilidad, que le permite a la
autoridad administrativa adecuar los actos procedimentales a cada caso concreto. Sin
embargo, ello no debe permitir la omisin de actos indispensables para la proteccin
del debido proceso administrativo, como son los actos de instruccin, que
analizaremos con detalle en el siguiente captulo.
En el mbito administrativo, el principio de unidad de vista se opone al principio de
preclusin procesal tpico de la actividad jurisdiccional, como ya lo hemos sealado en
el captulo dedicado al tiempo en el procedimiento administrativo. Por dicho principio
se entiende que las actuaciones procesales se tramitan por etapas, de tal manera que
concluida una de las mismas no es posible regresar a dicha actuacin procesal. En el
mbito judicial se distinguen claramente, por ejemplo, la etapa postulatoria de la etapa
probatoria, de tal manera que una vez concluida, por ejemplo, la fase de saneamiento
procesal, resulta imposible discutir nuevamente la validez de la relacin jurdica
procesal durante la actuacin probatoria.

2. - Principio de impulso de oficio del procedimiento

Dado que no puede dejarse al arbitrio de los administrados el seguimiento de los
procedimientos administrativos, el impulso de los mismos es de oficio, de acuerdo al
principio contenido en el inciso 1.3 del artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley. Como
resultado de este principio, las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los actos que resulten
convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las cuestiones necesarias.
Dicho principio, que es congruente con la doctrina y el derecho comparado, tiene su

origen en el carcter inquisitorial del procedimiento administrativo y en la concepcin

de inters general que anima a la Administracin Pblica. Esta ltima requiere la
satisfaccin del inters pblico, la misma que se da de manera directa, a travs de la
tramitacin del procedimiento.
La norma seala que la autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe
promover toda actuacin que fuese necesaria para su tramitacin, superar cualquier
obstculo que se oponga a la regular tramitacin del procedimiento; determinar la
norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere errnea la cita
legal; as como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias
o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier
irregularidad producida. Ello implica tambin la direccin de la actuacin probatoria y el
manejo directo de la instruccin del procedimiento, como veremos ms adelante.
En consecuencia, el funcionario a quien toca decidir sobre el trmite del recurso puede
y debe adoptar las medidas que sean necesarias para la adecuada impulsin del
procedimiento, y para la averiguacin de los hechos reales, sin necesidad de accin
directa de los particulares ms all de la presentacin de la solicitud inicial y el
cumplimiento de las obligaciones propias del procedimiento. La Administracin debe
llegar a la resolucin final sin necesidad del impulso de ninguno de los particulares
involucrados en el procedimiento.
Sin embargo, este principio tiene ciertos lmites, puesto que existen ciertas
actuaciones que dependen de la accin directa del administrado y, a su vez, ciertas
situaciones en las cuales la Administracin no puede actuar de oficio, en especial si la
iniciacin del procedimiento opera por inters nicamente del administrado en los
procedimientos iniciados a pedido de parte.
Finalmente, este principio est presente tambin en el proceso judicial, puesto que el
Juez debe asegurar la tramitacin del procedimiento, en aplicacin de conceptos
inquisitivos en el mbito jurisdiccional, con algunas excepciones como por ejemplo el
proceso de divorcio por causal. El principio de impulso de oficio en el mbito procesal
no permite sin embargo el inicio de oficio de procesos judiciales, lo cual s se
encuentra permitido en el mbito administrativo, concepto que se conoce como
principio de competencia recursal.

3. - Las Medidas Cautelares

Las medidas cautelares son instrumentos jurdicos que tienen por finalidad asegurar la
ejecucin o el cumplimiento de la posterior resolucin que se emita como resultado de
un procedimiento determinado. En determinadas circunstancias, las medidas
cautelares se emplean para evitar la generacin de un dao irreparable resultado de la
demora en la tramitacin del procedimiento. Un elemento ineludible de las medidas
cautelares resulta ser, de manera indiscutible, la apariencia del derecho de quien
solicita la medida cautelar, y en consecuencia, la existencia de elementos de juicio
suficientes.
3.1. Caracteres de las medidas cautelares

Las medidas cautelares, tambin en el mbito administrativo, poseen naturaleza

precautelatoria, instrumental y provisoria. La naturaleza precautelatoria est signada
por la necesidad de asegurar el resultado del procedimiento, es decir, la eficacia de la
resolucin a emitirse y la posibilidad de ejecucin de la misma. A ello hay que agregar
que en diversas oportunidades la medida cautelar pretende mantener la situacin de
hecho existente o modificarla a fin de evitar un dao irreparable. La naturaleza
instrumental est dada por su utilizacin para asegurar un resultado, una vez
generado el cual, las mismas caducan de pleno derecho, razn por la cual en el
mbito administrativo no existe propiamente un proceso o procedimiento cautelar, a
diferencia de lo que ocurren el mbito procesal civil. Finalmente, la naturaleza
provisoria implica que la medida puede levantarse o modificarse en cualquier
momento, incluso sin que medie la voluntad del administrado, como veremos ms
adelante.
3.2. Regulacin
administrativo

de

las

medidas

cautelares

dentro

del

procedimiento

La adopcin de medidas cautelares no resulta ser una novedad, puesto que la

previsin legal ya obraba en el artculo 68 del Reglamento de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos, en el cual se sealaba una regulacin muy escueta, la
misma que no fue modificada en el Texto nico Ordenado de la Ley homnima, ya
derogada. La previsin actual seala que, iniciado el procedimiento administrativo, la
autoridad competente que es la que se encuentra tramitando el asunto principal,
mediante decisin debidamente motivada y con elementos de juicio suficientes, puede
adoptar, provisoriamente y bajo su responsabilidad, las medidas cautelares
establecidas en la Ley u otras disposiciones jurdicas aplicables.
La medida cautelar, en primer lugar, cabe nicamente si hubiera posibilidad de que sin
la adopcin de la medida cautelar se arriesgara la eficacia de la resolucin a emitirse
posteriormente y la posibilidad de ejecutar la misma. Asimismo, la adopcin de
medidas cautelares se configura como una facultad de la autoridad administrativa, mas
no como una obligacin de la misma, lo cual no obsta para que la decisin no se
encuentre debidamente motivada. Resulta interesante determinar las posibilidades que
tiene el administrado para impugnar la decisin de la administracin respecto a la
adopcin de una medida cautelar. Es obvio que, en aplicacin de la norma, la decisin
es impugnable si produce indefensin, como veremos ms adelante. A la vez resulta
posible que el administrado impugne la negativa de la autoridad respecto al
otorgamiento de una medida cautelar. Una importante limitacin a la facultad de la
Administracin Pblica de emitir medidas cautelares estriba en el hecho de que no se
podrn dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparacin a los
administrados. Contrario sensu, deberamos interpretar que puede generarse dao al
administrado a travs de medidas cautelares, siempre y cuando dicho dao pueda
repararse o corregirse posteriormente. La limitacin en este sentido se enfoca en la
posibilidad de que el afectado pueda acceder posteriormente a los recursos
administrativos o al Poder Judicial a fin de tutelar el derecho que pueda haberse
afectado por la ejecucin de la medida. Por otro lado, no es posible emitir medidas
cautelares que vulneren derechos fundamentales, los mismos que se encuentran
debidamente protegidos por el ordenamiento jurdico.

3.3. Impugnacin de la medida cautelar

Siendo la medida cautelar un acto administrativo resulta de importancia determinar si
es susceptible de ser impugnado, y en caso dicha respuesta sea afirmativa, cul
debera ser el efecto de dicha impugnacin. En primer trmino, como todo acto
administrativo la medida cautelar debera ser posible de ser impugnada, a fin de evitar
actuaciones arbitrarias de la autoridad administrativa. Ahora bien, la impugnacin de la
medida cautelar debe sustanciarse de manera paralela, conformando un incidente
administrativo, como veremos ms adelante. Ello implica que la impugnacin en
cuestin no puede afectar la ejecucin de la medida cautelar ni la continuacin del
procedimiento principal. De hecho, es esta la regulacin establecida sobre medidas
cautelares en el procedimiento trilateral, la misma que seala incluso plazos de
tramitacin de la apelacin en cuestin.
3.4. Variabilidad de la medida cautelar en el procedimiento administrativo
Debe sealarse tambin que las medidas cautelares podrn ser modificadas o
levantadas durante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en
virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el
momento de su adopcin. En el mbito administrativo, entonces, las medidas
cautelares poseen naturaleza provisoria y variable, que le permite adecuarse a la
situacin existente, tal como ocurre con la medida cautelar en el mbito procesal.
3.5. La caducidad de la medida cautelar
Como obvia consecuencia de su naturaleza instrumental, las medidas cautelares
caducan de pleno derecho cuando se emite la resolucin que pone fin al
procedimiento, cuando haya transcurrido el plazo fijado para la ejecucin de la misma,
o cuando haya transcurrido el plazo para la emisin de la resolucin que pone fin al
procedimiento. En este ltimo caso, el silencio administrativo, cualquiera sea el efecto
que genere el mismo, ocasionara la caducidad de la medida. Ahora bien, en el caso
de los procedimientos de evaluacin previa sometidos al silencio administrativo
negativo se genera una situacin paradjica, derivada de la naturaleza potestativa del
mismo. Si es que la medida cautelar se emiti a favor del administrado, el
administrado debera poder mantener vigente dicha medida hasta que haga uso de su
facultad de considerar denegada su solicitud, para efectos de interponer el recurso
respectivo o la demanda que corresponda en caso se haya agotado la va
administrativa. Caso contrario, la falta de decisin de la Administracin perjudicara al
administrado, puesto que generara la caducidad de la medida cautelar y la posibilidad
de que la resolucin estimatoria que pueda emitirse posteriormente no puede
ejecutarse en su oportunidad. Pero, a la vez, la ejecucin de la medida cautelar poda
estar perjudicando a otro administrado, el cual tampoco debera verse afectado por la
falta de resolucin administrativa. La Ley de Procedimiento Administrativo General no
parece tener la solucin a este inconveniente, que muestra la naturaleza anmala
como caracterstica intrnseca del silencio administrativo, a lo que haremos referencia
ms adelante.

4. - Cuestiones distintas al asunto Principal

Se denominan cuestiones distintas al asunto principal a las cuestiones que pudieran

plantear los administrados durante el procedimiento, y son las que guardan relacin
con el objeto de la pretensin procedimental, y que por consiguiente requieren un
tratamiento al final del procedimiento. Las cuestiones que no guardan relacin con el
tema materia de la pretensin deben de ser rechazadas liminarmente; sobre el
particular el artculo 147, apartado 147.4 de la Ley del Procedimiento Administrativo
General dice lo siguiente: Sern rechazados de plano los planteamientos distintos del
asunto de fondo que a criterio del instructor no se vinculen a la validez de actos
procedimentales, al debido proceso o no sean conexos a la pretensin, sin perjuicio de
que el administrado pueda plantear la cuestin al recurrir la resolucin que concluya la
instancia.

5.- Reglas para la Celeridad de los Procedimientos

En el procedimiento administrativo moderno ha adquirido especial importancia el
denominado principio de celeridad, el cual establece que, quienes participan en el
procedimiento deben ajustar su actuacin de tal modo que se dote al trmite de la
mxima dinmica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su
desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisin en
tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido
procedimiento o vulnere el ordenamiento.
El principio antes indicado se establece directamente a favor del administrado, a fin de
asegurar la satisfaccin del derecho de peticin administrativa, constitucionalmente
consagrado. A su vez, conforma un principio ms amplio, el de economa procesal, el
mismo que implica el ahorro de costos en trminos de tiempo, dinero y esfuerzo en el
trmite de los procedimientos administrativos. Si bien este ltimo principio no se
encuentra sealado expresamente en la Ley, su empleo no puede ser desconocido por
los funcionarios administrativos. Finalmente, esto nuevamente muestra la necesidad
de considerar al administrado como un cliente o consumidor de la entidad
administrativa.

5.1. Reglas para la celeridad

En consecuencia, para asegurar el cumplimiento del principio de celeridad de los
procedimientos, la Ley N. 27444 ha establecido determinadas reglas, de aplicacin
obligatoria por las entidades, para asegurar que los procedimientos se tramiten de
manera eficiente.
En primer lugar, en el impulso y tramitacin de casos de una misma naturaleza, se
sigue rigurosamente el orden de ingreso, y se resuelven conforme lo vaya permitiendo
su estado, dando cuenta al superior de los motivos de demora en el cumplimiento de
los plazos de ley, cuando no puedan ser removidos de oficio. Esto ltimo no exime a la

Administracin de la responsabilidad por la demora, ni impide el empleo del silencio

administrativo. Este precepto posee doble finalidad, por un lado, asegurar una
organizacin eficiente del trabajo administrativo, y por otro lado, garantizar la
proteccin de los derechos de los administrados.
En una sola decisin que implica un acto administrativo de impulso se dispondr
el cumplimiento de todos los trmites necesarios que por su naturaleza corresponda.
Ello, siempre y cuando dichos trmites no se encuentren entre s sucesivamente
subordinados en su cumplimiento. Esta norma permite racionalizar el trabajo de la
autoridad administrativa, permitiendo incluso un menor costo de organizacin.
Asimismo, se concentrarn en un mismo acto todas las diligencias y actuaciones de
pruebas posibles, procurando que el desarrollo del procedimiento administrativo se
realice en el menor nmero de actos procesales, a travs de criterios de concentracin
procesal. Ello implica adems que las diligencias deben ser las que resulten
indispensables para la tramitacin conforme del procedimiento, evitando el empleo de
actuaciones que no sean pertinentes.
Al solicitar trmites a ser efectuados por otras autoridades o los administrados, debe
consignarse con fecha cierta el trmino final para su cumplimiento, as como el
apercibimiento, de estar previsto en la normativa. Es evidente que si dicho
apercibimiento no est previsto, el mismo no puede aplicarse. Ello tiene especial
relevancia en el caso de los informes y la colaboracin entre entidades.
Por otro lado, en ningn caso podr afectarse la tramitacin de los expedientes o la
atencin del servicio por la ausencia, ocasional o no, de cualquier autoridad. Las
autoridades que por razones de licencia, vacaciones u otros motivos temporales o
permanentes se alejen de su centro de trabajo, entregarn a quien lo sustituya o al
superior jerrquico, los documentos y expedientes a su cargo, con conocimiento de los
administrados. Para ello es que se ha establecido en la Ley supuestos de ejercicio
alterno de competencia como la delegacin de firma o la suplencia.
Cuando sea idntica la motivacin de varias resoluciones, se podrn usar medios de
produccin en serie, siempre que no lesione las garantas jurdicas de los
administrados; sin embargo, se considerar cada una de dichas resoluciones como un
acto independiente. La produccin de actos administrativos en serie es posible dado el
empleo de mecanismos informatizados para la tramitacin de los expedientes. Es
necesario sealar que cuando la autoridad produce gran cantidad de actos
administrativos sustancialmente iguales no se requiere motivacin de cada uno de
ellos, bastando la motivacin nica.
Se seala adems que la autoridad competente, para impulsar el procedimiento,
puede encomendar a algn subordinado inmediato la realizacin de diligencias
especficas de impulso, o solicitar la colaboracin de otra autoridad para su
realizacin. En los rganos colegiados, dicha accin debe recaer en uno de sus
miembros. Ello permite darle celeridad y eficiencia a los procedimientos, lo cual
favorece los intereses de los administrados.
En ningn caso la autoridad podr alegar deficiencias del administrado no advertidas a
la presentacin de la solicitud, como fundamento para denegar su pretensin. Cuando

se present la solicitud, la autoridad debi haber precisado la deficiencia y sealarla al

administrado a fin que este la subsane, de conformidad con la Ley. Esta previsin legal
es una aplicacin ms del principio de informalismo, por el cual las normas de
procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin
final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses
no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados
dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o
el inters pblico.

5.2. Medios de transmisin a distancia

Por otro lado, los administrados pueden solicitar que el envo de informacin o
documentacin que le corresponda recibir dentro de un procedimiento sea realizado
por medios de transmisin a distancia, tales como correo electrnico o facsmil. Ello
guarda concordancia con el hecho de que puede emitirse notificaciones mediante
telegrama, correo certificado, telefax, correo electrnico; o cualquier otro medio que
permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que
el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el
administrado.
Adems, siempre que cuenten con sistemas de transmisin de datos a distancia, las
entidades facilitan su empleo para la recepcin de documentos o solicitudes y para la
remisin de sus decisiones a los administrados. Ya existen diversas entidades que
emplean dichos mecanismos para facilitar su labor y la actuacin de los administrados.
Cuando se emplean medios de transmisin de datos a distancia, debe presentarse
fsicamente dentro del tercer da el escrito o la resolucin respectiva, con cuyo
cumplimiento se le entender recibido en la fecha de envo del correo electrnico o
facsmil, previsin que pretende asegurar el resultado de la notificacin dado que la
transmisin a distancia no resulta ser del todo garantista.

6. Acumulacin Sobreviniente en el Procedimiento

En determinadas circunstancias los procedimientos administrativos que se tramitan de
manera simultnea pueden guardar conexin entre s, situacin en la cual podra
resultar ms conveniente tramitarlos como si fueran un solo procedimiento. En
consecuencia la autoridad responsable de la instruccin, por propia iniciativa de
oficio o a pedido de los administrados, dispone la acumulacin de los
procedimientos en trmite que guarden conexin entre s. Es necesario sealar que
dicha resolucin es irrecurrible, sin que la norma haya sealado expresamente que
pasa si la misma genera indefensin respecto del administrado.
A diferencia de la acumulacin a la que hemos hecho referencia en acpites anteriores
que es originaria, la acumulacin que venimos sealando opera por decisin de la
Administracin y no se da desde el principio del procedimiento. Dicha acumulacin es
entonces sobrevenida e implica la reunin de varios procedimientos en uno solo y no
la simple unificacin de solicitantes o de peticiones.

Por otro lado, la ley no establece requisitos para la procedencia de la acumulacin de

procedimientos. Sin embargo, entendemos que deben existir ciertas prescripciones
mnimas, como que los expedientes a acumularse no se encuentren aun en etapa de
ser resueltos, que la naturaleza de lo sustanciado en los mismos sea compatible entre
s y que no se estn tramitando en diferentes instancias jerrquicas, a fin de no
perjudicar la competencia de ninguno de las autoridades implicadas.
Finalmente, la norma hace referencia a la acumulacin de procedimientos que se
tramitan ante una misma entidad, omitiendo sealar que ocurre en el caso del pedido
de acumulacin de procedimientos seguidos ante diferentes entidades administrativas
que puedan ser similares o que guarden conexin. La situacin pueden complicarse si
es que las resoluciones emitidas en dichos procedimientos son contradictorias,
mxime si las entidades en cuestin poseen competencias similares o
complementarias, lo cual generara el respectivo conflicto de competencia.

7. Conformacin del Expediente

Todo procedimiento administrativo genera un expediente administrativo, que consiste
en la compilacin escrita de todas las actuaciones realizadas en aquel. Es necesario
recordar que, a diferencia de proceso judicial, que es eminentemente oral, el
procedimiento administrativo es fundamentalmente escrito, a travs de la aplicacin
del denominado principio de escriturariedad. Ello porque el expediente cumple varias
finalidades. En primer lugar, permite dejar prueba instrumental de las actuaciones
realizadas, que implica a la vez la prueba de la existencia del procedimiento.
Asimismo, sirve de insumo bsico para la elaboracin y generacin de los actos de
instruccin, los cuales a su vez se incorporan al propio expediente. Adems, el
expediente hace posible la emisin de la resolucin final. Finalmente, el expediente
administrativo permite al administrado sustanciar los recursos administrativos que se
presenten, a partir de lo sustanciado en el procedimiento; as como recaudar el
eventual proceso contencioso administrativo que se promueva contra la resolucin
final del procedimiento. Esto ltimo tiene especial importancia para efectos de las
limitaciones existentes en el contencioso administrativo respecto a la actuacin
probatoria. Lo que ocurre es que redaccin original del artculo 27 de la Ley N. 27584
preceptuaba que la actividad probatoria se restringa a las actuaciones recogidas en el
procedimiento administrativo, no pudiendo incorporarse al proceso la probanza de
hechos nuevos o no alegados en etapa prejudicial. Esta disposicin limitaba
ampliamente la posibilidad de que el administrado pueda sustentar apropiadamente su
pretensin, lo cual fue sealado por la doctrina de manera amplia ni bien fuera
promulgada la norma. Posteriormente, el Decreto Legislativo N. 1067 modific est
disposicin, de tal manera que el artculo 30 del Texto nico Ordenado de la Ley N.
27584 precepta hoy en da que la actividad probatoria se restringe a las actuaciones
recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan nuevos hechos
o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al inicio del
proceso. La norma seala adems que en cualquiera de estos supuestos, podr
acompaarse los respectivos medios probatorios.
Asimismo, en el caso de acumularse la pretensin indemnizatoria, podrn alegarse

todos los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios probatorios
pertinentes, lo cual es consistente con la incorporacin de dicha pretensin como
pretensin accesoria, establecindose una amplia libertad probatoria, que no existe en
la probanza de la pretensin principal.
La redaccin la norma sin embargo sigue limitando el derecho a probar del
demandante. El ejercicio de actividad probatoria del administrado debe ser libre, sin
ms limitaciones que la pertinencia y la licitud del medio probatorio ofrecido, libertad
que es consistente con el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. No existe razn
alguna para impedir el ofrecimiento de medios probatorios referidos a hechos que no
han sido recogidos en el procedimiento, pero que son pertinentes para efectos de
satisfacer la pretensin del administrado; en la lgica de la plena jurisdiccin del
proceso contencioso administrativo

7.1. Regla del expediente nico

Como evidente consecuencia de la importancia del expediente en el procedimiento
administrativo, y como una garanta de la legalidad del mismo, la ley seala que solo
puede organizarse un expediente para la solucin de un mismo caso, para mantener
reunidas todas las actuaciones para resolver. Las materias conexas, como veremos
ms adelante, se tramitarn como incidentes o se acumularn al expediente principal,
de manera originaria o sobrevenida, dependiendo del caso.
Ello implica la prohibicin de mantener un falso expediente en cada oficina en la cual
se tramite el expediente en cuestin, situacin que ha sido muy comn en la
administracin pblica peruana y que ha generado no pocos problemas a muchos
funcionarios y administrados. Adems ocurre muchas veces que se elaboran copias de
un mismo expediente que circulan simultneamente por diversas unidades orgnicas
de una entidad, generando pronunciamientos distintos, a menos que se acumulen.
Asimismo, es evidente que cuando se trate de solicitud referida a una sola pretensin,
se tramitar un nico expediente e intervendr y resolver una sola autoridad, la
misma que recabar de los rganos o dems autoridades los informes, autorizaciones
y acuerdos que sean necesarios, sin perjuicio del derecho de los administrados a
instar por s mismos los trmites pertinentes y a aportar los documentos necesarios.
Esto permite que la pretensin se tramite de manera nica, no obstante que requiera
la intervencin de varios rganos para la emisin de la resolucin. Ello impide a su vez
que sea necesario que el expediente siga un trmite que le obligue al administrado a ir
de entidad en entidad recabando resoluciones o informes.

8. - Uniformidad documental
Dada la naturaleza fundamentalmente escrita del proceso administrativo, es necesario
que se regule adecuadamente el uso de los documentos en el mismo. La Ley seala,
en primer lugar, que los documentos, actas, formularios y expedientes administrativos,
se uniforman en su presentacin para que cada especie o tipo de los mismos renan
caractersticas iguales. La idea de la Ley se enmarca en asegurar que los documentos
de similar naturaleza tengan una conformacin homognea. Ello permite a la

Administracin un manejo adecuado de los expedientes y permite asegurar un trmite

eficiente de los procedimientos, en beneficio de los administrados.

9. - Presentacin externa de los Expedientes Administrativos

La Ley precisa que los expedientes son compaginados siguiendo el orden regular de
los documentos que lo integran, de manera que en el expediente se consignen las
actuaciones en el orden en que las mismas ocurren. Los expedientes deben formar
cuerpos correlativos que no excedan de doscientos folios parmetro que, a entender
de la norma, asegura mayor facilidad para maniobrar con el expediente, salvo
cuando tal lmite obligara a dividir escritos o documentos que constituyan un solo texto,
en cuyo caso se mantendr su unidad.
La foliatura tiene por finalidad asegurar que el expediente mantenga su intangibilidad,
impidiendo que sufra alteraciones o modificaciones indebidas. Por ello, todas las
actuaciones del procedimiento deben foliarse, mantenindose as durante su
tramitacin. Los expedientes que se incorporan a otros no continan su foliatura,
dejndose constancia de su agregacin y su cantidad de fojas.

10. - Intangibilidad del Expediente Administrativo

El contenido del expediente es intangible, no pudiendo introducirse enmendaduras,
alteraciones, entrelineados ni agregados en los documentos, una vez que hayan sido
firmados por la autoridad competente. De ser necesarios dichos cambios, en casos
excepcionales, deber dejarse constancia expresa y detallada de las modificaciones
introducidas. Dems est decir que dichos cambios no son posibles en documentos o
actos generados por particulares.
Los desgloses es decir, la separacin de documentos para ser entregados al
administrado pueden solicitarse verbalmente y son otorgados bajo constancia del
instructor y del solicitante, indicando fecha y folios, dejando una copia autenticada en
el lugar correspondiente, con la foliatura respectiva. La copia autenticada hace las
veces del documento desglosado y permite la continuacin del procedimiento. Esta
ltima previsin no se encontraba presente en la norma derogada, lo que originaba
interpretaciones contradictorias respecto a la necesidad de dejar dicha copia en el
expediente.
A fin de permitir el uso de la tecnologa aplicable al mantenimiento de archivos, las
entidades podrn emplear tecnologa de microformas y medios informticos para el
archivo y la tramitacin de los expedientes, previendo las seguridades, inalterabilidad e
integridad de su contenido, de conformidad con la normatividad de la materia.

11. - Formularios
Las entidades disponen el empleo de formularios de libre reproduccin y distribucin
gratuita, mediante los cuales los administrados, o algn servidor a su pedido,
completando datos o marcando alternativas planteadas proporcionan la informacin

usual que se estima suficiente, sin necesidad de otro documento de presentacin. En

tal sentido, los formularios pueden reemplazar al escrito inicial en un procedimiento
administrative.
Particularmente se emplean los formularios cuando los administrados deban
suministrar informacin para cumplir exigencias legales y en los procedimientos de
aprobacin automtica. En este ltimo caso, la copia del formulario, debidamente
sellado por la entidad, permite el ejercicio inmediato del derecho al cual se ha
accedido. El uso de formularios permite la reduccin de costos de acceso a los
procedimientos administrativos por parte de los administrados, puesto que permiten
ordenar los datos que se deben suministrar y evitan a dicho administrado tener que
recurrir al escrito inicial. Por otro lado, dicho mecanismo permite a la Administracin el
ejercicio eficiente de su labor puesto que facilita a su vez el traslado de datos y la
uniformidad en el manejo de los expedientes.
Sin embargo, la Ley no seala que si la Administracin puede establecer el uso de los
formularios de manera obligatoria o si ms bien el mismo es potestativo de los
administrados. Resulta evidente, no obstante, que el uso de formularios es un
mecanismo establecido a favor del administrado, ms que una facilidad para la
Administracin. Deberamos entender, entonces, que el no empleo del formulario no
debera acarrear la inadmisibilidad del escrito o la solicitud.
Los formularios tambin son utilizados cuando las autoridades administrativas deben
resolver una serie numerosa de expedientes homogneos, as como para las
actuaciones y resoluciones recurrentes, que sean autorizadas previamente. En este
caso, los formularios o formatos permiten la emisin de actos administrativos de
manera expeditiva.

12. - Modelos de Escritos Recurrentes

A ttulo informativo, las entidades ponen a disposicin de los administrados modelos
de los escritos de empleo ms recurrente en sus servicios, a fin de facilitarles la
presentacin de los mismos. A diferencia de los formularios, los modelos de escritos
tienen un carcter meramente ilustrativo y no permiten su llenado por parte de los
particulares.
En este caso, la Ley N. 27444 seala con claridad que en ningn caso se considera
obligatoria la sujecin a estos modelos por parte de los administrados, ni su empleo
puede ocasionar consecuencias adversas para quien los utilice. El esquema de
modelos de escritos es empleado en el derecho comparado a fin de normalizar la
presentacin de los mismos y hacer ms sencilla la labor de la autoridad para
analizarlos; sin embargo, su empleo no puede ser obligatorio para los administrados
puesto que el administrado podra agregar elementos a los modelos, lo cual impide
que la Administracin se limite a emitir resoluciones normalizadas para circunstancias
que no siempre son iguales.

13. - Elaboracin de Actas en el Procedimiento Administrativo

La naturaleza fundamentalmente escrita del procedimiento administrativo genera la
obligacin de establecer constancia escrita de las ocurrencias o actuaciones

materiales que no estn plasmadas documentalmente. En primer lugar, debemos

sealar que las declaraciones de los administrados, testigos, peritos y las inspecciones
sern documentadas en un acta, que permite dejar constancia de lo ocurrido, as como
informar a la Administracin y los administrados de lo actuado u ocurrido en el
procedimiento. El acta, en consecuencia, forma parte integrante del expediente
administrativo y permite establecer la constancia de las ocurrencias o actuaciones a
las cuales hemos hecho referencia
Las actas poseen mltiples aplicaciones en el procedimiento administrativo. En primer
lugar, y en cuanto a la notificacin de actos administrativos, la autoridad queda
dispensada de notificar formalmente a los administrados cualquier acto que haya sido
emitido en su presencia, siempre que exista acta de esta actuacin procedimental
donde conste la asistencia del administrado. Por otro lado, cuando comparece el
administrado ante la autoridad administrativa debe elaborarse un acta conteniendo
constancia de lo discutido. A solicitud verbal del administrado, la entidad entrega al
final del acto, la constancia de su comparecencia y la copia del acta que ha sido
elaborada.
En el mbito de los rganos colegiados la elaboracin de actas resulta de la mayor
importancia. De cada sesin de los mismos es levantada un acta, que contiene la
indicacin de los asistentes, as como del lugar y tiempo en que ha sido efectuada, los
puntos de deliberacin, cada acuerdo por separado, con indicacin de la forma y
sentido de los votos de todos los participantes. El acuerdo expresa claramente el
sentido de la decisin adoptada y su fundamento. El acta es leda y sometida a la
aprobacin de los miembros del rgano colegiado al final de la misma sesin o al inicio
de la siguiente, pudiendo no obstante el Secretario certificar los acuerdos especficos
ya aprobados, as como el pleno autorizar la ejecucin inmediata de lo acordado.
Por otro lado, en caso de duda sobre la autenticidad de la firma del administrado o
falta de claridad sobre los extremos de su peticin, como primera actuacin, la
autoridad puede notificarlo para que dentro de un plazo prudencial ratifique la firma o
aclare el contenido del escrito, sin perjuicio de la continuacin del procedimiento.
Ahora bien, la ratificacin puede hacerla el administrado por escrito o apersonndose
a la entidad, en cuyo caso se levantar el acta respectiva, que es agregada al
expediente.
Cuando se solicita un informe y el mismo no es recibido en el trmino sealado, la
autoridad podr alternativamente, segn las circunstancias del caso y relacin
administrativa con el informante: prescindir del informe o citar al informante para que
en fecha nica y en una sesin, a la cual puede asistir el administrado, presente su
parecer verbalmente, de la cual se elaborar acta que se adjuntar al expediente.

13.1. Formalidades de las actas

La elaboracin de las actas, dada su manifiesta importancia, est sometida a ciertas
formalidades, que se plasman en determinadas reglas. En primer lugar, el acta indica
el lugar, fecha, nombres de los partcipes, objeto de la actuacin y otras circunstancias
relevantes, debiendo ser formulada, leda y firmada inmediatamente despus de la

actuacin, por los declarantes, la autoridad administrativa y por los partcipes que
quisieran hacer constar su manifestacin.
Asimismo, cuando las declaraciones o actuaciones fueren grabadas, por consenso
entre la autoridad y los administrados, el acta puede ser concluida dentro del quinto
da del acto, o de ser el caso, antes de la decisin final. Ello asegura la incorporacin
del acta al expediente y su conformacin escrita previa a la decisin final, a fin de ser
tomada en cuenta en el anlisis correspondiente a la emisin de esta.

14. - Medidas de Seguridad que se aplican a fin de cautelar los

expedientes administrativos
Adicionalmente a las normas que venimos comentando, la Ley del Procedimiento
Administrativo general establece la aplicacin de importantes medidas de seguridad
documentaria, a fin de asegurar la idoneidad del manejo de los expedientes y su
intangibilidad.
1. Establecer un sistema nico de identificacin de todos los escritos y
documentos ingresados a ella, que comprenda la numeracin progresiva y la
fecha, as como se guardar una numeracin invariable para cada expediente,
que ser conservada a travs de todas las actuaciones sucesivas, cualquiera
que fueran los rganos o autoridades del organismo que interviene. Lo
establecido implica una numeracin continua de la documentacin que ingresa
a la mesa de partes de la entidad, a fin de establecer un control adecuado de la
tramitacin de los mismos. Dicha numeracin es independiente a la de los
propios expedientes administrativos, numerados tambin de manera
correlativa, numeracin que permite que los escritos y documentos que van
ingresando se compaginen adecuadamente con los expedientes a los que
corresponden o a los que van destinados. Por ello, los escritos deben contener
la indicacin del expediente al cual van dirigidos, una vez que el procedimiento
administrativo se encuentra en trmite.
2. Guardar las constancias de notificacin, publicacin o entrega de informacin
sobre los actos, acuse de recibo y todos los documentos necesarios para
acreditar la realizacin de las diligencias, con la certificacin del instructor
sobre su debido cumplimiento. Debe entenderse que los documentos que
venimos enumerando tambin forman parte integrante del expediente
administrativo.
3. En la cartula debe consignarse el rgano y el nombre de la autoridad
encargada y responsable del trmite, as como la fecha del trmino final para la
atencin del expediente. Ello asegura la determinacin de los funcionarios
pblicos que dirigen la tramitacin del expediente, y la asignacin de
responsabilidad administrativa a quien corresponda.
4. En ningn caso se har un doble o falso expediente. Esta disposicin es obvia
consecuencia de la regla del expediente nico a la cual hemos hecho
referencia lneas arriba y permite corregir la indebida costumbre de ciertas
instituciones de mantener una o varias copias de los actuados, lo cual, adems
de complicar la gestin administrativa al generar documentacin adicional,
perjudica tambin la celeridad de los procedimientos.

15. - La Queja en el Procedimiento Administrativo

En concordancia con lo establecido en la doctrina y la norma comparada, la Ley
establece que en cualquier momento, los administrados pueden formular queja contra
los defectos de tramitacin y, en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de
los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u
omisin de trmites que deben ser subsanados antes de la resolucin definitiva del
asunto en la instancia respectiva.
15.1. Finalidad de la queja
La queja es una garanta a favor del administrado que tiene por finalidad obtener la
correccin de los defectos que pueda tener la tramitacin de los procedimientos,
defectos que pueden tener variada naturaleza y que pueden deberse a diversas
causas. La citada institucin no implica, sin embargo que la autoridad pueda eximirse
de la responsabilidad administrativa que pudiera corresponderle por las deficiencias en
el manejo del expediente, y en el caso de demora en la tramitacin del expediente,
opera de manera autnoma a la aplicacin del silencio administrativo.
Asimismo, la queja no configura un recurso, contrariamente a lo sealado por algn
sector de la doctrina o de la legislacin comparada, puesto que no pretende la
impugnacin de ninguna decisin de la Administracin a fin que la misma se modifique
o revoque, que es la finalidad del recurso administrativo, como veremos ms adelante.
La queja se genera por cuestiones de naturaleza funcional, considerndose ms bien
como un remedio procesal.
15.2. Tramitacin de la queja
La queja se presenta ante el superior jerrquico de la autoridad que tramita el
procedimiento, citndose el deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad
superior resuelve la queja dentro de los tres das siguientes, previo traslado al
quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estime conveniente al da
siguiente de solicitado.
Ahora bien, la queja es un mecanismo correctivo establecido a favor del administrado,
siendo claro que no configura un recurso. En consecuencia, en ningn caso se
suspender la tramitacin del procedimiento en que se haya presentado queja a fin de
no perjudicar al mismo.
15.3. Efecto de la queja administrativa
En caso de declararse fundada la queja, se dictarn las medidas correctivas
pertinentes respecto del procedimiento, y en la misma resolucin se dispondr el inicio
de las actuaciones necesarias para sancionar al responsable de los defectos en el
procedimiento.
De acuerdo con la Ley la resolucin que se emita en la queja ser irrecurrible. Ello no
obsta, sin embargo, para que los defectos del procedimiento sean alegados en un
eventual recurso administrativo ni para que pueda establecerse responsabilidades

posteriores en contra de los funcionarios o servidores responsables de los defectos en

la tramitacin del procedimiento.
Como parte de los efectos de la queja, la autoridad que conoce de la misma puede
disponer motivadamente que otro funcionario, de similar jerarqua al quejado, asuma el
conocimiento del asunto, a fin de proseguir la marcha del procedimiento sin perjudicar
a los administrados ni el inters general involucrado.