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  • Soto Kloss - La Resp Del Estado Adm. Un Principio Gral Derecho Publico

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    LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ADMINISTRADOR, UN PRINCIPIO GENERAL DEL DERECHO PUBLICO CHILENO INTRODUCCION Quien se detenga a estudiar el problema de la responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad administrativa/en el derecho chileno, no podré menos que quedar perplejo al considerar la heterogeneidad de soluciones que podr4 encontrar, como asi- mismo la ausencia total de principios. fecto- res que regularfan la materia si se anglizan docttina y jurisprudencia. Es més, del] estu- dio de esta ultima, incluso podria con rela- tiva facilided Hegarse @ concluir la irrespon sabilidad del Estado como principi (si es que a ello puede lamarse con propiedad un “principio juridico”. I En grandes rasgos, y en su aspecto) esté- tico, podria decitse que el régimen pdsitivo chileno presentaria dos tipos de_regilacio- nes: una, los regimenes legales que expre- samente establecen una regulacién formal de responsabilidad del Estado por la activi- dad de su Administracién (regulaciones le- gales que constituirfan una excepcién) (1), (1)_V. ge, entre ottos, DEL 221 (30-31931) art, 52, sobre _navegacién’ aérea; DEL 213 (58 1993) atts. 132-136, sobre aduanas; DFL 256 (297-1953) art. 121, Estatuto Administrativo an- terior, en relacidn con D (CGR) 38992 y 54961 de 1961," y 76975 de 1964; DFL 94 (21-41960) atts. 3, 16, 69-73, sobre Ferrocarriles del Estado; DEL 169 (5-4-1960) atts. 32, 26, 4%, sobre Empre- sa de Transportes Colectivos’ del’ Estado; DEL 171 Eduardo Soto Kloss Profesor de Derecho Administrativo Facultad de Derecho Universidad de Chile y Ja otra, el régimen jurisprudencial (que habria devenido Ja regla general). El régi- men legal -establecido de modo formal en leyes y normas con valor o fuerza de ley se explicarfa por sf mismo, no ast el régi- men jutisprudencial. En este viltimo ~sobre a base de pretendidos principios, bastante heterogéneose incluso contradictorios— el estado actual podtfa brevisimamente sinte- tizarse diciendo que la jutispradencia ha en- tendido: 1? que en Ia actividad administra tiva que se realiza por el Estado (sean enti- dades fiscales, sean entidades personifica- das), cuando éste acta como un particular mas —es decir, en actividades de aquellas que también realizan los particulares 0 suje- tos privados~ (2) el Estado es responsable (293-1960) art, 33, sobre Correos; DFL, 290 (641960) arts. 14 Ne 11, 15 Ne 5, 27, sobre Empresa Portuaria de Chile; DFL 327 (6-4-1960) arts. 10 N? 22, 11 letra b), 23, sobre Empresa Maritima del’ Estado; DEL 338 (64-1960) atts 175, 176, 161, actual Estatuto Administrativos Ley’ 10336 (10°7-1964) art. 67, inc. 28, orpinica de Contraloria General de la Repiblica; y ahora himamente, D.L. 1.073, (2861975) arts, 3639, sobre Banco Central; DL. 1.129 (118-1975) art, 18, sobre ef Metropolitan; D.L. 1.289 (14-1-1976) atts, 61-63, 5° transitorio, etc., orgénico de muni- cipios y administracién comunal, etc. (2) No es el caso aqui entrat a discutir Ia fal- sedad del planteamiento mismo, esto es que el Estado acta como un particular’ més, como si pu- diese tevestirse y desvestirse del manto real de lo 36 por los dafios que produce, del mismo mo- do que lo son los particulates cuando pro- ducen daios en sus relaciones entre 4, y 2° que en Ja actividad administrativa qlie tea- liza el Estado como Poder, a través de lo que Ja jurisprudencia ha Hamado “actos de autoridad”, el Estado no responde de los daiios que origine (3). | piblico...; vid. nuestro La contratacién adminis- trative, un retorno a las fuentes clisicas del con- trato, espec. conclusiones (y nota 28), en ADA 2(1977/78) en prensas, | (3) Si se_ quisiera esquematiaar al méximo el régimen jurispradencial —teniendo presentes, si, los tiesgos que toda esquematizacién comporta— podria decirse que mientras el Estado-Administra- ida responde por los dafios que su actividad ma. terial (hechos) produzca, é no responds -y, en consecuencia, es isresponsable por los. daitos' que produzea su’ actividad juridica (entiéndase unila- total, es decir pot sus actos administrativos; se excluye aqui lo relativo a Ja responsabilidid esta tal contractual, pues estamos hablando en este trabajo de Ia responsabilidad extracontractual del Estado-Administracién) | Al igual que en el problema suscitado. por la fiscalizacién jurisdiccional de los actos de Ja Ad- ministracién, agut con la responsabilidad del Es- tado por su actividad administrativa se Ha dado igualmente una verdadera comedia de equivoca- clones. | En efecto, asf como alla se ha legado) al ex- tremo de que el propio legislador le confiera a través de leyes al juez ordinario competericia pa ta anular actos administrativos (que de suyo la tiene, pues Ja propia CP 1925, y la tradi¢ién ju- risprudencial, Ja reconocfa: vid. nuestro Lo con- tencioso administrativo y los tribunales |ordina- sios de justicia, en RD.P. 21/22 (1977) 243.249), asi, también, aqui se da el curioso caso de que el legislador haya establecido a través de leyes ia responsabilidad del Estado por su actividad de administracién. Y se ha Megado a sostenet (vid. voto de minorfa en Becker c/Fiseo RDJ. 52 (1965) TI. I. 11.43, y con anterioridad’ Brito y otro con Corporacién de Reconstruceién y Auxilio (6.10 1944) RDJ. 41 (1944) TI, IL 7 ss.), que siendo ‘el Estado irresponsable por tal, activi: dad, en cuanto ella se manifieste en una adtuacién como autoridad (reviviendo la obsoleta doctrina de la doble personalidad del Estado), se requiere ley expresa_y formal para hacerlo responsable; puede advertirse la contradiceién intrinseca de este miento, pues si el principio es la irresponsabilidad, ello ha’ de emanar de la propia Constitucién que ha. bria establecido tal intesponsabilidad, y si tal es no se divisa emo podria dejar de ser inconstijucional la ley que determinara en un caso. concteto la responsabilidad del Estado. Y si la CP ebtablece PRIMERA PART! Variadas criticas -y desde hace tiempo- se han venido formilando a este modo de concebir el problema por parte de la juris- prudencia, Ia cual en definitiva ha consa- el prineipio de 1a responsabilidad estatal por su actividad administradora de los intereses gener les de Ia comunidad —como pretendemos probar- Jo aqui, y Ja jurisprudencia de fines del s. 19 y comienzos del actual asf Jo reconocia— no se di- vise por qué ha de existir slo cuando Ia ley asi Jo disponga, ya que significaria ello que la propia Constitucién estaria a la merced del legislador, un Srgano cuyas potestades cxisten, arrancan y se mueven tinica y exclusivamente de y por aguélla, a la cual estd enteramente sujeto tanto en su ser como en su actuar. Otra cosa es sostener —como solemos afirmar- Jo en Ja cétedra— que nada impide que el legis lador, con Ia finalidad de facilitar 1a labor del juez, y esclarecer una interpretacién uniforine, pueda en determinados casos precisar_legislativamente los alcances de esa responsabilidad estatal —que es el principio y Ia regla ineludible constitucional— ¥ especialmente tratindose de ciertas actividades administrativas. Ast lo ha hecho, v. gr., en todos os casos de accidentes producidos por vehfeulos de transporte estatales (sea urbano = ETC, sea por ferrovies = FF.CC, Metro, etc.) 0 datos 0 pérdidas de objetos 0 mercaderias (v. gt., Correos, Aduanas, etc.), 0 en fin, actividades “riesgosas, casos todos .que dicen relacién con lo que se sue. Te denominar “actividad! material” de la Adminis- tracién, No ha ocustido en general lo mismo con le “ac- tividad jusidica”, ‘esto es, actos _administrativos unilaterales (lo que una jurisprudencia malhads. da discurriera allé por la década de los afios 38 2 40 denominar “actos de autoridad” (vid. Grane ja_e/Fiseo (11.10.1938) RDJ. 36 (1939) TLL. 277 ss.) y que tuviera auge en Francia como oti. terio delimitader de competencia administrativa alld en el ‘iltimo cuarto) del s. 19, y abandonada totalmente con posteriotidad en dicho pais). -Y no ha ocurrido lo mismo porque no aparecta’ ne. cesario el dictar tal tipo de eyes en este dmbito, pues el juez determinaba, sin mayores problemas, tal, responsabilidad (vid. entre otros los casos. ci. tados en nota 6). Recotdamos sélo —aqul y pa- ra este efecto— la ley de municipalidades de 1891 (22.12.1891) que atendida la materia, op- taba por sefialar expresamente en su titulo XI De Ia responsabilidad (arts. 94 a 98) que “Toda persona agraviada por una resolucién ilegal de la Municipalidad, tendré actién civil para ser indem- niaada solidatiamente por los que la acotdaten. Tgual accién compete contra el alcalde, por sus actos o decretos ilegales” (art. 94), y el att. 95 seregaba que “En Ta misma forma ‘podré hacerse valer Ja responsabilidad resultante de omisién gra ve en el cumplimiento de los deberes que impo- grado el principio de la irresponsabilidad del Estado por los actos juridicos de la autor dad administrative que éte emite ulate ralmente (actos administratives) y que] agra- vian a fos pacticalares. | Recientemente se han formulado ctiticas que ven la solucién del problema en yn en- i nen las Leyes”; y el art. 96 continuaba: “Las accio- nes precedentes podrin instaurarse por el minis- terio piblico o por cualquier ciudadano siempre que el dafio sea jeneral”. Yello porque el propio Cécligo Civil (art, 547 inc, 24) recordaba que las municipalidades (“corporacién de derecho | pibli- co", segtin las calificaba el ine. 1*) “se rijen por leyes i reglamentos especiales”. Aparece iitconcu- so que si la ley especial formalmente entra a re- ular esta responsabilidad de las autoridadts mu- nicipales por sus actos y omisiones ilegales era porque el principio constitucional era la respon- sabilidad (y Ia propia CP 1833 asf lo estajufa en varias de sys disposiciones), principio gentral de derecho que’el CC mismo recordaba (art. 23}4) pa- falas Felasiones juridicasreguladas ‘por! dicho cuerpo legal de derecho comin privado; de no hhaber sido asi, hubiera sido abiertamente jincons- titucional, y que sepamos ningiin jurista —de aquella época ni postetior— ha sefialado) dicha inconstitucionalidad. Si se advierte, dicho att. 547 también reconoce: Ia calidad de “corporacién de derecho pitblico” al Fisco (Estado-patzimonjo, por aquella época), y a la Nacién (Estado-conjunidad politica): si son sujetos ambos de derecho jes ob vio que han de responder por sus actos) (sean materiales, sean juridicos), pues de otro, modo tendrian una verdadera inmunidad y constiruirian tana clase privilegiada que estaria, por tanfo, por encima del Derecho; al mismo tiempo ni debe ol- vidarse que la CP 1833 establecia el principio de Ia juridicidad del ser 'y del obrar de los érganos cestatales (esp. art. 160, art, 37 Nos. 2 y 10), tepetido en“las reformas de 1925 (arts. 4,/44 NP 55 60, 71, 72 N? 2, etc), y a través| de la vineulicién’ positiva de ellos ‘al Derecho (Const mcién y leyes) (vid, nuestro La Toma de 1: y el poder normativo de Ta Contraloria General de la Republica; en LHICGR 165-189); de tener esa inmunidad “que no la tiene y que seria absurdo pretender sostenerla— ello infringisia la igualdad ante la ley, que la propia CP 1833 re conocfa a todos los habitantes de la Repiblica (art, 12 N? 1); ademas, que el perjuicio que el particular sufritia, de no ser indemnizado por ‘un datio provocado por el Estedo a través de sus Srganos, significaria una carga especial que alte aria la igual reparticién de las cazgas pliblicas, que dicha CP (art. 12 N* 3) aseguraba, |asimis: mo, expresa_y formalmente. Por lo demis risprudencia asi lo reconocerfa variadas veces bajo Ja vigencia de la CP 1833 (vid. v. gr. ademas DERECHO 7 foque més riguroso de Ja aplicacién civilista que el juez supremo ha hecho en este tema de la responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad administrativa (4). Ciertamente el esfuerzo es loable, pero no podemos menos que estar en desacuerdo con tal postura, pues Ja aplicacién de formulas privatistas a la relacién entre Estado (Admi- nistracién) y agraviado particular (natural © juridico), que nace del dafio cometido por aquél, no és una relacién de derecho privado =que son reguladas por el Cédigo Civil-, sino una telaciéa juridica péblica, que obe: dece a otros principios (que son de derecho piblico) y, en consecuencia, necesita de otras soluciones para encontrar Jo justo concreto que resuelva el conilicto originado por di- cho dafio. Es més, pehsamos que toda apli- cacién de principios civilistas a esta materia s6lo conduce a un callején sin salida, tal como se advierte clarisimamente al estudiar la jurisprudencia de nuestra Suprema Corte De alli es que nos hemos permitido, en las lineas que siguen, plantear a modo de tesis una formulacién netamente iuspublicis- ta de la teorfa de la responsabilidad extra- contractual del Estado-Administracién (5), tesis basada en el propio derecho positiva chileno hoy vigente, y fundamentada ademas en toda la tradicién misma de nuestros an- recedentes histéricos, claramente entendidos en otra época y por desgracia totalmente coscurecidos con posterioridad a partir del primer cuarto del presente siglo (6). de los fallos indicados en nota 6 siguiente, He- rreta_¢/Fiseo (31.7.1914) RDJ. 12 (1915) TL. I. 361 ss, y en cierta medida si bien indirecta. mente Donoso ¢/Fisco, (176.1911) RDJ. 9 (1912) IL. 1. 341 ss.) (4) Vids P. Pierry Arrau, La_responsabilidad exiracontractual del Estado, en ADA I (1975-76) 471.502; D. RuizTagle, De la responsabilidad ex. ‘tracontractusl del Estado por su actividad admi- nistrativa en la jurisprudencia de In Corte Supre- ‘ma, en_prensas (Ed. RDP). (5) Sin perjuicio de que ella pueda ser también aplicable a la actividad legislativa, judicial y con- trafora del Estado. (6) Para esa tradicién vid. v. gr. los siguientes fallos: Fuschs y Plath c/Fisco (11-12-1908) R.DJ. 5 (1903) TE, 11. 55 ss; Wuth e/Fiseo (11-1"-1908) RDJ. cit, 1, 1. 213° ss; Ochoa e/Fisco (22-10- 1908) RDJ. 6 (1909) TL. 1. 61 ss; Pino ¢/Fisco 38 LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO, UN PRINCIPIO GENERAL DEL DERECHO CHILENO | | El Derecho en cuanto regulacién de con- ductes humanas en justicia para alcanzat fa az social implica, por su naturaleza propia, imputacién de efectos juridicos a dichas con- ducras. | Para imputar tales efectos, parte el Dere- cho del supuesto '—necesario e intritiseco— de que tales conductas emanan de sujetos que pueden determinar su voluntad de ma- neta libre: es decir, el Derecho supone ne- cesatia e ineludiblemente la existencia de sujetos libres, | Pues que el Derecho supone sujetos libres esto es, que libremente pueden actuar en sus relaciones reciprocas-, el Derecho supo- ne sujetos responsables, sin los cualés no cabria ni siquiera imaginar el mism{simo Derecho: es decir, que responden (dan buen- ta) de sus actos, de sus conductas, | Quien dice Derecho dice, pues, responsa- bilidad; de alli precisamente que respecto (227-1914) RDJ. 12 (1914) UL. I. 313 ss Poo dlech ¢/Fiseo (119-1920) RD. 19 (i922) TL 1, 292 3; Lapostol ¢/Fisco (8-1-1930) RDJ. 27 (1930) TI. T. 744 ss; (ver incluso después de esa Gpoca, Arcaya ¢/Municip. de Valparaiso, | (433. 1952) RDJ. 49 (1952) IL, 1, 281 ss; y también Becker ¢/Fiseo (13-1%1965) cit, (nota 3) scons. 3° 6? y 7? espec. | EL mismo V. Letelier —que on ostas materias sume una posicién que nos parece ya para aque. Tia época exttemadamente restrictiva, asf coma hoy en cierto modo a plantea mi estimado colega Pie rry (ob. cit.)— llega a afirmar (Dietimenes. Impr La Ylustracién. Santiago de Chile. 1924, 105) “eQueremos acaso sentar con esto ia extrafia) doc- trina de la absoluta irresponsabilidad del Estado? eDerivase por ventura de las precedentes observa ciones Ja absurda conelusién de que en ningin caso debe responder el Fisco de Jos actos

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