TEMA 4.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CLASES Y

FASES
Autora: Olivia Surez Quintana.
Licenciada en Derecho por la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.
Funcionaria de la Comunidad Autnoma de Canarias.

1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y

PRINCIPIOS GENERALES.
La Administracin est sujeta al principio de legalidad en todas sus actuaciones.
El artculo 105 de la Constitucin establece que la ley ha de regular el procedimiento a
travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando
proceda, la audiencia del interesado, lo que no es sino una garanta de los particulares en
su relacin con la Administracin.
Otro aspecto a resaltar del procedimiento es la actuacin de la propia
Administracin; la defensa de los intereses generales obliga a que su actuacin no sea
pasiva, sino que realice cuantos trmites sean necesarios para llegar al pronunciamiento
o resolucin del asunto iniciado. No obstante, el propio interesado puede intervenir en
determinados actos de instruccin, proponiendo pruebas o haciendo alegaciones que
habrn de tenerse en cuenta en la resolucin.
El procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que
se concreta la actuacin administrativa para la realizacin de un fin. Es, en definitiva, la
forma en que han de producirse los actos administrativos que debern ajustarse al
procedimiento establecido. Como consecuencia de los pasos y resultados obtenidos en
las distintas fases del procedimiento se forma un expediente, en el que figuran los
diferentes documentos generados, que normalmente sern escritos. El expediente ser la
base que permitir llegar a una resolucin.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

LA
ADMINISTRACIN

ACTA CON
EFICACIA

LO QUE SUPONE
SEGUIR EL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO

Forma o dinmica de actuar

en materia administrativa

LOS DOCUMENTOS
GENERALDOS
FORMAN EL
EXPEDIENTE

SUJETA AL
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD

INCUMPLIMIENTO

PARA LA
OBTENCIN DEL
FIN DESEADO

POSIBILIDAD DE
INVALIDACIN
DEL ACTO

RESOLUCIN
(resultado final)
documentos en los que se reflejan
los pasos y resultados obtenidos
en las distintas fases

El procedimiento administrativo no debe entenderse, exclusivamente, como una

simple sucesin formalista de pautas de conductas regladas, sino como una garanta
que se manifiesta en la esfera de los implicados en el mismo:
a) Respecto de la Administracin:
- el procedimiento es una garanta que asegura que la Administracin Pblica
sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los
principios que le encomienda el artculo 103 de la Constitucin (eficacia,
jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento
a la ley y al derecho).
- garantiza igualmente el cumplimiento de los criterios de eficiencia y servicio a
los ciudadanos que debe regir la actuacin de las Administraciones Pblicas.
b) Respecto de los administrados, se manifiesta en diferentes artculos de la LRJAPPAC:
- los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecidos son nulos de pleno derecho.
- el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de
los requisitos formales indispensables para actuar su fin o d lugar a la
indefensin de los interesados, etc.
Los principios generales del procedimiento administrativo son:
1) Carcter contradictorio: se garantiza la igualdad de las partes ante el
procedimiento (plazos, medios de prueba, etc.), existiendo una adecuada
confrontacin de los distintos intereses en juego, siempre en presencia de sus
titulares, antes de dictarse una resolucin definitiva.
2) Principio de economa procesal: se le impone a la Administracin economa de
medios en su actuacin, obligndosele a acordar en un solo acto todos los
trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea
obligado su cumplimiento sucesivo.
2

3) Principio indubio pro actione: se garantiza que cuando una decisin sobre
el fondo de la cuestin objeto del procedimiento se debe interpretar y aplicar, en
caso de duda, las normas ms favorables que ayuden a la continuacin del
procedimiento hasta su total conclusin.
4) Principio de oficialidad: el procedimiento est sometido al criterio de
celeridad, se impulsar de oficio por la Administracin en todos sus trmites, sin
necesidad de que sean las partes las que den impulso alguno a la progresin del
procedimiento.
5) Exigencia de legitimacin: para iniciar un procedimiento o participar en
cualquier otro que est en marcha se requiere que las partes sean titulares de un
inters legtimo del que puedan resultar afectado por la posible resolucin que se
dicte.
6) Imparcialidad: el artculo103 de la Constitucin establece que la Ley regular
garantas para la imparcialidad en el ejercicio de las funciones de los
funcionarios pblicos. Las causas de abstencin y recusacin, que constituyen la
base de este principio se encuentran recogidas en los artculos 28 y 29 de la LRJPAC.
7) Principio de transparencia: los criterios de decisin de la Administracin son
accesibles a todos los ciudadanos, a los que alcanza la posibilidad de consultar y
manejar todos los informes, documentos o resoluciones que haya dictado la
Administracin en situaciones semejantes.

PRINCIPIOS GENERALES DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Carcter contradictorio

Exigencia de
legitimacin

Principio de
economa procesal

Imparcialidad

Principio indubio
pro actione

Principio de
transparencia

Principio de
oficialidad

2. CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.

Los diferentes procedimientos administrativos con los que nos podemos encontrar
son:
a) Los regulados en la Ley 30/1992 de 26 de junio, de Rgimen Jurdico
Administrativo y Procedimiento Administrativo Comn:
- Procedimiento Administrativo Comn.
- Reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales.
- Procedimiento sancionador.

b) Procedimientos administrativos en materia tributaria: se regirn por la Ley

General Tributaria, por la normativa sobre derechos y garantas de los
contribuyentes, por las leyes propias de los tributos y las dems normas dictadas
en su desarrollo y aplicacin. En defecto de norma tributaria aplicable, regirn
supletoriamente las disposiciones de la LRJAP-PAC.
c) Procedimientos disciplinarios: los procedimientos de ejercicio de la potestad
disciplinaria de las Administraciones Pblicas respecto del personal a su servicio
y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual, se regirn por
su normativa especfica, no sindoles de aplicacin la LRJAP-PAC.
d) Procedimientos administrativos instados ante misiones diplomticas y oficinas
consulares: los procedimientos iniciados por ciudadanos extranjeros no
comunitarios se regirn por su normativa especfica, que se adecuar a los
compromisos internacionales asumidos por Espaa y, en materia de visados, a
los Convenios de Schengen y disposiciones que los desarrollen, aplicndose
supletoriamente la LRJAP-PAC.
e) Procedimientos de responsabilidad en materia de asistencia sanitaria: seguirn
la tramitacin administrativa prevista en la LRJAP-PAC, correspondiendo su
revisin jurisdiccional al orden contencioso-administrativo en todo caso.
f) Procedimiento administrativo sancionador por infracciones en el orden social
y para la extensin de actas de liquidacin de cuotas a la Seguridad Social: se
regirn por su normativa especfica y, subsidiariamente, por las disposiciones de
la LRJAP-PAC.
g) Procedimientos para los actos de Seguridad Social y Desempleo: se regirn por
lo dispuesto en su normativa especfica.
La Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y de Procedimiento Administrativo Comn, fue dictada en virtud de las
competencias atribuidas al Estado en el artculo 149 de la Constitucin Espaola. Con la
aparicin de las Comunidades Autnomas, la Constitucin pretendi garantizar un
marco comn para todas las Administraciones Pblicas con la finalidad ltima de
asegurar la igualdad de trato de los ciudadanos por todas ellas, igualdad de trato que se
persigue a travs de todos los segmentos normativos que se integran en las previsiones
contenidas en el artculo 149.1.18 de nuestra Norma Suprema, al decir que el Estado
tiene competencia exclusiva:
Las bases de rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen
estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los
administrados un tratamiento comn ante ellas; el procedimiento
administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organizacin propia de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre
expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y concesiones
administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones
pblicas.
Vemos, por tanto, que este sistema de garantas para el ciudadano est basado en
una homogeneizacin mnima de las distintas Administraciones Pblicas y, en concreto
la Ley 30/1992 viene a regular:
a) Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas, que hace
referencia a sus aspectos orgnicos y funcionales, deben garantizar la

homogeneidad institucional de cada ente, pero respetando tambin sus

especificidades y sus diferencias.
b) El procedimiento administrativo comn, cuya finalidad fundamental es la de
garantizar a los administrados la igualdad de trato en las relaciones que
establecen con las diferentes Administraciones Pblicas.
Por lo tanto, la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico y de
Procedimiento Administrativo Comn, es una norma bsica, aplicable directa e
inmediatamente a todas las Administraciones Pblicas, y regula tanto el rgimen
jurdico de stas, como el procedimiento administrativo comn, como incluso la
responsabilidad y potestad sancionadora y por eso deroga las antes citadas leyes de
Procedimiento Administrativo y de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado,
de las que slo mantiene en vigor algunos aspectos, por ejemplo: el procedimiento de
elaboracin y aprobacin de disposiciones generales, artculos 129 a 132 que ha venido
a derogar la Ley de Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre, que regula un nuevo
procedimiento para aquel fin (artculo 24) aunque sin carcter bsico tampoco.
La Ley 30/1992 no juega el papel de norma Supletoria sino de regulacin de las
instituciones, procedimientos de carcter esencial que se han de tener en cuenta en todos
los procedimientos y que stos no pueden desconocer. Pero ese procedimiento
administrativo comn no es, en cualquier caso, un verdadero procedimiento, un ter
cuyas fases hayan de ampliarse indefectiblemente, sino un conjunto de instituciones de
garanta que han de ser observadas en todos los procedimientos. Tales principios o
bases son intocables por las Comunidades Autnomas, pero a partir de ellas, pueden
regular lo que tengan por conveniente, siempre y cuando, obviamente, tengan atribuidas
competencia sobre la materia que se trate.
La Ley 30/92 excluye de su aplicacin una serie de procedimientos:
a) Los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las
Administraciones Pblicas respecto del personal a su servicio y de quienes estn
vinculados a ellas por una relacin contractual.
b) La revisin de los actos en va administrativa en materia tributaria, los actos
de gestin recaudatoria de la Seguridad Social y la impugnacin de los actos
de la Seguridad Social y Desempleo.
Adems, se rebaja a Subsidiariedad la eficacia del procedimiento respecto de las
regulaciones de los procedimientos de gestin, liquidacin, comprobacin,
investigacin y recaudacin de los distintos tributos.

3. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Las fases del procedimiento administrativo son: iniciacin, ordenacin,
instruccin y terminacin.

DE OFICIO

Denuncia

A INSTANCIA DE
PARTICULAR

Solicitud

INICIACIN

ORDENACIN

IMPULSO DE
OFICIO
Alegaciones.
Informes.

INSTRUCCIN

ACTOS DE
INSTRUCCIN

Pruebas. Solicitud prctica.

Audiencia.

ANORMAL
TERMINACIN
NORMAL

RESOLUCIN

Recursos

INICIACIN.
La iniciacin del procedimiento se puede realizar de dos maneras: de oficio, es
decir, por la propia Administracin, o a instancia de un particular o persona
interesada.
La iniciacin de oficio es la que realiza la propia Administracin por acuerdo de
un rgano competente, partiendo la iniciativa del propio rgano, de una orden superior,
de una peticin razonada de otros rganos, o por denuncia. En este sentido es
importante resaltar que el procedimiento no se inicia por el mero hecho de una
denuncia, sino que el propio rgano competente ha de valorar la conveniencia o no de
llevarlo a cabo, por lo que en ningn caso se inicia el procedimiento hasta que lo decide
el rgano.
La iniciacin a instancia de particular normalmente se ejercita por medio de
una solicitud, que es un documento mediante el cual los ciudadanos se dirigen a la
Administracin para realizar una o varias peticiones.
Tanto la solicitud como cualquier otro documento que los ciudadanos presenten
ante la Administracin debern contener la siguiente informacin:
c) Identificacin. Se deber indicar nombre, apellidos y DNI del interesado
o, en su caso, de la persona que lo represente.
d) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
e) Lugar y fecha en que se presenta la solicitud.
f) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.
g) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

h) Soporte documental. Los documentos escritos no son el nico medio

posible para comunicarse con la Administracin; los ciudadanos pueden
utilizar cualquier medio (carta, fax, diskette, vdeo, pelcula, casete, etc.),
siempre que sean compatibles con los medios tcnicos de que disponga
la Administracin. Estos documentos han de ser admitidos en los
registros ante los que el ciudadano los presente, independientemente de
cul sea su formato.
i) Medios y lugar de notificacin. El interesado deber indicar en el
documento que presente el medio por el que prefiera recibir la
notificacin, siempre que el medio elegido permita tener constancia de la
recepcin por parte del interesado o su representante, as como de la
fecha, identidad y contenido del acto notificado. Tambin se ha de
indicar el lugar donde se desea recibir la notificacin.
Al presentar el interesado la solicitud, ste puede exigir un recibo que acredita la
fecha de presentacin, admitindose como tal una copia de la misma en la que figure la
fecha de presentacin anotada por la oficina. Los ciudadanos tienen derecho a la
devolucin de los origin ales, salvo cuando stos deban constar en el expediente.
Cuando el procedimiento sea iniciado por un grupo de interesados que
pretendan resolver un asunto idntico, en su fundamento y contenido, se podr hacer
en una nica solicitud en la que se identifique a todos ellos y al representante, si as se
decide, con el que la Administracin realizar las actuaciones. En caso de no figurar
representante se entender por tal el primer interesado que se mencione en la solicitud.
Las Administraciones Pblicas debern establecer modelos y sistemas
normalizados de solicitudes, cuando se trate de procedimientos que impliquen la
resolucin numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados
estarn a disposicin de los ciudadanos en las dependencias administrativas. Por
ejemplo: para oposiciones, matrculas en centros escolares, becas, etc.
Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para
precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en
cuenta por el rgano al que se dirijan.
Las solicitudes se pueden presentar en los registros de cualquier rgano
administrativo, sea de la Administracin General del Estado o de las Comunidades
Autnomas, as como en los registros de la Administracin local siempre que exista el
oportuno convenio de colaboracin. Tambin es posible hacerlo en las oficinas de
Correos y en las de las representaciones diplomticas de Espaa en el extranjero.
La presentacin de la solicitud inicia el cmputo de tiempo, de extraordinaria
importancia dadas las consecuencias que puede tener. En caso de que la solicitud no se
haya presentado en el propio rgano competente, la fecha indicada ser la de ingreso
en dicho rgano a efectos de posterior reclamacin. La fecha de entrega en el registro
u oficina que no sea del rgano competente, se considera como vlida para el
interesado, es decir, la solicitud se entrega dentro del plazo.
Cuando una solicitud no est debidamente cumplimentada, o tenga errores o
carencias de algn tipo, se requerir al interesado para que en un plazo de 10 das

subsane o acompae los documentos preceptivos, con indicacin de que si as no lo

hiciera, se tendr por desestimada su peticin, archivndose sin ms trmite. Siempre
que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo
podr se ampliado prudencialmente, hasta cinco das, a peticin del interesado o
iniciativa del rgano, cuando la aportacin de los documentos requeridos presente
dificultades especiales.
El rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que
haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros con los que
guarde identidad sustancial o ntima conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no
proceder recurso alguno.

Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo,

podr adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime
oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existiesen
elementos de juicio suficiente para ello.
Antes de la iniciacin del procedimiento administrativo, el rgano competente, de
oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la proteccin provisional
de los intereses implicados, podr adoptar las medidas correspondientes en los
supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas
provisionales debern ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de
iniciacin del procedimiento, que deber efectuarse dentro de los 15 das siguientes a su
adopcin, el cual podr ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el procedimiento
en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un pronunciamiento
expreso acerca de las mismas.
No se podrn adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil
o imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos
amparados por las leyes.
Las medidas provisionales podrn ser alzadas o modificadas durante la
tramitacin del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de
circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de
su adopcin.
En todo caso, se extinguirn con la eficacia de la resolucin administrativa que
ponga fin al procedimiento correspondiente.

INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

DE OFICIO

A INSTANCIA DE
PARTICULAR

- Iniciativa del propio

rgano.
-rgano superior.
-Peticin razonada de otro
rgano.
-Denuncia.

SOLICITUD
(posibilidad de subsanar o
mejorar la misma en el plazo
de 10 das desde el
requerimiento).

Adoptar de medidas provisionales.

Posibilidad
por el rgano
administrativo:

Acumular a otros procedimientos.

Adopcin: de oficio o a
instancia de interesado.
Objetivo: asegurar la eficacia
de la resolucin final.
Momento de adoptarlas:
*Antes
de
iniciarse
el
procedimiento: slo supuestos
legalmente establecidos y
supeditadas a modificacin,
levantamiento o confirmacin
del acuerdo de iniciacin
(plazo mximo 15 das
* Despus de la iniciacin.

ORDENACIN.

El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en

todos sus trmites.
En el despacho de los expedientes se guardar el orden riguroso de incoacin en
asuntos de homognea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa
se d orden motivado en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento dar
lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, ser
causa de remocin del puesto de trabajo.
Se acordarn en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan
una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.
Los trmites que deban ser cumplimentados por los interesados debern realizarse
en el plazo de 10 das a partir de la notificacin del correspondiente acto, salvo en el
caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los

interesados no rene los requisitos necesarios, la Administracin lo pondr en
conocimiento de su autor, concedindole un plazo de 10 das para cumplimentarlo.
A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les
podr declarar decados en su derecho al trmite correspondiente; sin embargo, se
admitir la actuacin del interesado y producir sus efectos legales, si se produjera
antes o dentro del da que se notifique la resolucin en la que se tenga por
transcurrido el plazo.
Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que
se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin del mismo, salvo
la recusacin.

ORDENACIN DEL
PROCEDIMIENTO

IMPULSO
DE OFICIO
en todos sus
trmites.

CELERIDAD: se acordarn
en un slo acto todos los trmites
que
admitan
impulsin
simultnea, y no sea obligado su
cumplimiento sucesivo.

CUMPLIMIENTO DE
TRMITES POR EL
INTERESADO: Plazo
mximo de 10 das desde la
notificacin, salvo una
norma establezca otro.

CUESTIONES
INCIDENTALES:

no
suspendern la tramitacin
del procedimiento, salvo la
recusacin.

INSTRUCCIN.
Los actos de instruccin propios de esta fase son los necesarios para la
determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales
deba pronunciarse la resolucin; estos actos son: las alegaciones, las pruebas, los
informes y la audiencia.
a) Alegaciones.
Los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento anterior al
trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de
juicio. Unos y otros sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolucin.
En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y,
en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente
sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin
definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones para ello,
a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

10

b) Las pruebas.
Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en Derecho.
Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordar
la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a 30 das ni inferior a
10 das, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. El instructor del
procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando
sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.
La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente, el
inicio de las actuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que hayan sido
admitidas. En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar
la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos
para que le asistan.
En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya
realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr
exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez
practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se practicar uniendo los
comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.

c) Los informes.
En determinadas circunstancias es preceptiva la solicitud de informes a
especialistas o a otros rganos de la Administracin, bien por su propio carcter
consultivo o por las cualidades tcnicas que posee. En este caso es importante
dilucidar si el informe es vinculante o no.
Si es vinculante, el rgano que ha de resolver debe atenerse al sentido del
informe; en caso contrario no, pero siempre se habr de razonar ese sentido contrario de
la resolucin. Los informes que se emitan fuera de plazo podrn no ser tenidos en
cuenta.
Los informes han de emitirse en un plazo de 10 das, pasados los cuales, si no se
han emitido, se proseguirn las actuaciones. En caso de ser preceptivo se puede llegar a
interrumpir los plazos de los trmites sucesivos.

d) Trmite de audiencia.
Instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la
propuesta de resolucin, se pondrn de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus
representes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos de expedientes sobre los que
no se puede ejercer el derecho de los ciudadanos a los archivos y registros.

11

Los interesados, en un plazo no inferior a 10 das ni superior a 15, podrn

alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del
vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisin de no efectuar
alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendr por realizado el
trmite. Las nuevas aportaciones o alegaciones que haga el interesado no suponen sino
la ltima oportunidad que tiene de influir en el resultado final del acto teniendo en
cuenta toda la informacin antes de la resolucin.
Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Los actos de instruccin en que hayan de intervenir los interesados se practicarn
de forma que, en la medida de lo posible, se acomoden a sus necesidades. Adems,
podrn asistir acompaados de asesores.
El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la
naturaleza de ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin pblica.
A tal efecto, se anunciar en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad
Autnoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona fsica o
jurdica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El
anuncio sealar el lugar de exhibicin y determinar el plazo para formular
alegaciones, que en ningn caso podr ser inferior a 20 das.
La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer los
recursos procedentes contra la resolucin definitiva del procedimiento.
La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s
misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u
observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la Administracin una
respuesta razonada, que podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen
cuestiones sustancialmente iguales.

12

ACTOS DE INSTRUCCIN

ALEGACIONES:

PRUEBAS:

En cualquier
momento del
procedimiento
anterior al trmite
de audiencia.

Medios: cualquiera
admisible en Derecho.
Perodo: 30-10 das.
Acuerda: Instructor de oficio
o a instancia de interesado.
Prctica: se notificar lugar,
fecha y hora.

INFORMES:
Regla general: son
facultativos y no
vinculantes.
Plazo: 10 das, salvo
disposicin en
contrario.

INFORMACIN PBLICA:
El rgano al que corresponda la resolucin del
procedimiento, cuando la naturaleza de ste lo requiera la
acordar (anuncio Boletn Oficial correspondiente).
Plazo formulara alegaciones: 20 das como mnimo.

TRMITE DE
AUDIENCIA:
Momento: antes de redactar
propuesta de resolucin.
Plazo: 15-10 das.
Trmite de realizacin
preceptiva (si se incumple =
Nulidad de Pleno Derecho).
Excepciones: a) cuando
voluntariamente el interesado
manifieste decisin no
presentar ms alegaciones o
pruebas, o bien b) cuando no
figuren o no se tomen en
cuenta para la resolucin otras
alegaciones o medios de prueba
de los ya aducidas por el
interesado.

FINALIZACIN.
La terminacin del procedimiento administrativo se puede producir por las
siguientes causas:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Resolucin de la Administracin correspondiente.

Desistimiento del interesado.
Renuncia al derecho en que fund la solicitud del interesado.
Declaracin de caducidad.
Imposibilidad material de continuar por causas sobrevenidas.
Terminacin convencional.

La primera causa es el modo normal de terminar el procedimiento, mientras que el

resto pueden considerarse como modos anormales. En todo caso, la resolucin que se
dicte deber ser motivada.

13

TERMINACIN
NORMAL

RESOLUCIN
DE LA
ADMINISTRACIN

DESISTIMIENTO
DEL INTERESADO

RENUNCIA DEL
INTERESADO

FINALIZACIN DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
TERMINACIN
ANORMAL

CADUCIDAD

IMPOSIBILIDAD
DE CONTINUAR

TERMINACIN
CONVENCIONAL

Resolucin de la Administracin.
La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones
planteadas por los interesados y aqullas otras derivadas del mismo, sin que, en
ningn caso, la situacin inicial de la que parte el interesado resulte empeorada o
agravada.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los
interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo
antes de manifiesto a aqullos por un plazo no superior a 15 das, para que formulen
las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
La resolucin, que finaliza el procedimiento, puede ser:
a) Estimatoria, cuando el rgano accede a la propuesta del interesado.
b) Desestimatoria, cuando el rgano no accede a la propuesta.
c) Combinacin de las anteriores, cuando el rgano estima parte de las
pretensiones del interesado y desestima otra parte.
d) Inadmisible, cuando la solicitud o pretensin del interesado no pueda ser
admitida a trmite por no reunir las condiciones adecuadas.
Por otro lado, las resoluciones, adems de estar motivadas, han de contener al
menos los siguientes datos:
Informacin suficiente sobre los recursos que proceden.
rgano administrativo o judicial ante el que se pueden presentar los recursos.
Plazos para la interposicin del recurso.
La falta de los datos mencionados puede invalidar el acto, es decir, la validez de la
propia resolucin, ya que el interesado puede quedar indefenso.
En cualquier caso, el interesado proceder, si as lo desea, a interponer recurso
cuando la resolucin desestime, en todo o en parte, su pretensin.

14

Obligacin de resolver:
La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos
procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin.

los

El plazo mximo en que deber notificarse la resolucin expresa ser el fijado

por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podr
exceder de 6 meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o
as venga previsto en la normativa comunitaria europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo
para recibir la notificacin, ste ser de 3 meses. Este plazo y los previstos en el
apartado anterior se contarn:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de
iniciacin.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud
haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin.
El transcurso del plazo mximo legal para resolver un procedimiento y notificar la
resolucin se podr suspender en los casos legalmente establecidos.
Excepcionalmente, podr acordarse la ampliacin del plazo mximo de
resolucin y notificacin mediante motivacin clara de las circunstancias concurrentes y
slo una vez agotados todos los medios a disposicin posibles. Asimismo, cuando
razones de inters pblico lo aconsejen se podr acordar, de oficio o a peticin del
interesado, la aplicacin al procedimiento de la tramitacin de urgencia, por la cual se
reducirn a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los
relativos a la presentacin de solicitudes y recursos.

Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado:

El procedimiento normalmente finaliza cuando se produce una resolucin en el

plazo legalmente establecido. Sin embargo, en ocasiones la Administracin no se
pronuncia dentro del plazo, en cuyo caso hay que interpretar el silencio en un sentido
positivo o negativo pues no cabe esperar indefinidamente el pronunciamiento o
resolucin.

Actualmente se supone que el silencio es positivo, salvo que la ley excluya el

supuesto de que se trate. Son casos de silencio negativo, entre otros, los relativos al
dominio pblico o al servicio pblico, el derecho de peticin previsto en el artculo 29
de la Constitucin, las revisiones de oficio de los actos nulos y anulables, los

15

procedimientos de responsabilidad patrimonial de las administraciones Pblicas y

cuantos casos se establezcan reglamentariamente en determinados procedimientos. Esto
en la prctica supone que se han de especificar aquellos casos en los que el silencio es
negativo.
Adems, y para garantizar un pronunciamiento de la Administracin en los casos
en que tampoco se responde a un recurso interpuesto por el interesado, si el primer
silencio es negativo, el segundo es positivo.
La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la
consideracin de acto administrativo finalizador del procedimiento.
La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de
permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contenciosoadministrativo que resulte procedente.
La obligacin de dictar resolucin expresa se sujetar al rgimen siguiente:
-

En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa

posterior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del
mismo.

En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin

expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin
vinculacin alguna al sentido del silencio.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer

valer tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica
o privada.
Para poder acreditar que la Administracin no ha respondido a su debido tiempo,
el interesado ha de solicitar el certificado de actos presuntos o acreditativo del
silencio producido a partir del da siguiente al del vencimiento del plazo de resolucin.
Este certificado servir al interesado para poder acreditar la resolucin de su asunto.
El certificado ha de ser emitido por el rgano competente en el asunto en el plazo
de 15 das desde su solicitud, y en l contar:

el objeto del procedimiento (solicitud presentada).

La fecha de iniciacin del procedimiento.

El vencimiento del plazo para su resolucin.

Los efectos generados por la ausencia de resolucin (silencio positivo o

negativo).

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En caso de no emitirse el certificado de actos presuntos, el propio resguardo de

solicitud del certificado ser vlido una vez vencidos los plazos correspondientes.

Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio:

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo

establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la
Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los
siguientes efectos:
A) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o,
en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas
individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entender
desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
B) En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad. En estos
casos, la resolucin que declare la caducidad ordenar el archivo de las
actuaciones, notificndoselo al interesado. Contra la resolucin que declare la
caducidad procedern los recursos pertinentes.
En los supuestos en los que el procedimiento se hubiere paralizado por causa
imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y
notificar la resolucin.

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TERMINACIN NORMAL DEL PROCEDIMIENTO

OBLIGACIN DE RESOLVER POR LA ADMINISTRACIN
RESOLUCIN EXPRESA

REQUISITOS RESOLUCIN
EXPRESA:

PLAZOS PARA RESOLVER:

- Resolver todas las cuestiones

planteadas, derivadas o conexas.
- Debe ser congruente con las
peticiones formuladas.
- No puede agravar la situacin
inicial, sin perjuicio de iniciar de
oficio otro procedimiento.
- Motivada (art.54 Ley 30/1992).
- Debe expresar los recursos y vas
en las que interponerlos.

- Regla general: El que fije la norma

reguladora del procedimiento, pero no
puede exceder 6 meses, salvo: 1) que una
norma legal establezca otro mayor, o 2)
que lo prevea la normativa comunitaria
europea.
- Si no se fija plazo mximo: ser de de
3 meses.
Peculiaridades de los plazos, pueden:
- suspenderse.
- ampliarse.
- reducirse.

Falta de resolucin
expresa por la
Administracin
ACTO PRESUNTO

Procedimientos iniciados a
instancia de interesado

Procedimientos iniciados
de oficio
Silencio administrativo

*silencio es positivo, salvo que la ley excluya el

supuesto de que se trate.
*Son casos de silencio negativo, entre otros:
- los relativos al dominio pblico o al servicio pblico.
- el derecho de peticin previsto en el artculo 29 de la Constitucin.
- las revisiones de oficio de los actos nulos y anulables.
- los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las
administraciones Pblicas.
- cuantos casos se establezcan reglamentariamente en determinados
procedimientos.

Esto en la prctica supone que se han de especificar

aquellos casos en los que el silencio es negativo.

Efectos del silencio:

* En los supuestos de reconocimiento o
constitucin de derechos u otras situaciones
jurdicas individualizadas = se entienden
desestimadas sus pretensiones por silencio
administrativo.
*En los supuestos de potestades sancionadoras o,
en general, de intervencin, susceptibles de
producir efectos desfavorables o de gravamen, se
producir la caducidad (archivo de las
actuaciones).

A un recurso interpuesto por el interesado, si el

primer silencio es negativo, el segundo es positivo.

Desistimiento y renuncia del interesado.

Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por
el ordenamiento jurdico, renunciar a sus derechos.
Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados, el
desistimiento o la renuncia slo afectarn a aqullos que la hubiesen formulado.

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Si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters

general o fuere conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, la
administracin podr limitar los efectos del desistimiento o a renuncia al interesado y
seguir el procedimiento.
En el caso del desistimiento, el interesado desiste de proseguir en su actuacin
por cambiar de criterio, dejando sus derechos inalterados y pudiendo reiniciar el
procedimiento e caso de que le vuelva a interesar. Por ejemplo, el interesado decide
solicitar los permisos oportunos para la apertura de un local comercial con una
determinada actividad y en el proceso decide que no le interesa porque han abierto uno
de similares caractersticas cerca de all. Desiste, pero no renuncia a reiniciar el
procedimiento en caso de que las circunstancias o intereses varen.
En el caso de la renuncia, el interesado renuncia expresamente a sus derechos
sin que pueda dispones de ellos nuevamente. Por ejemplo, renunciar a una beca
implica que no se podr disponer de ella. Se podr solicitar otra, pero nunca la misma,
que ya habr sido destinada a otra persona o fin.

Declaracin de caducidad.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca
su paralizacin por causa imputable al mismo, la Administracin le advertir que,
transcurridos 3 meses, se producir la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin
que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la
tramitacin, la Administracin acordar el archivo de las actuaciones, notificndoselo
al interesado. Contra la resolucin que declare la caducidad procedern los recursos
pertinentes.
No podr acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la
cumplimentacin de trmites, siempre que no sean indispensables para dictar
resolucin. Dicha inactividad no tendr otro efecto que la prdida de su derecho al
referido trmite.
La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular
o de la Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de
prescripcin.
Podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin suscitada
afecte al inters general, o fuera conveniente suscitarla para su definicin y
esclarecimiento.

Terminacin convencional.
Con el fin de que la Administracin tenga suficiente capacidad para ofrecer
soluciones a los problemas y conflictos en los que se vea obligada a intervenir, la ley
prev un marco general de negociacin. La Administracin puede celebrar pactos,

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acuerdos, convenios o contratos con personas pblicas o privadas, sujetos a ciertos

lmites, dando la posibilidad de que tales actos tengan la consideracin de finalizadores
de los procedimientos administrativos.
En cualquier caso se deben cumplir los siguientes requisitos:
No ser contrarios al ordenamiento jurdico ni versar sobre materias no
susceptibles de transaccin.
Tener por objeto la satisfaccin del inters pblico.

Caractersticas principales de las diferentes fases del procedimiento administrativo:

1. Iniciacin.

2. Ordenacin.

-De oficio o a solicitud de

persona interesada.
-Contenidos mnimos de las
solicitudes.
-Mejora de la solicitud en 10
das, ampliables a 5 das
ms cuando no se trate de
procedimientos selectivos o
de concurrencia competitiva.
-Medidas provisionales de
oficio o a instancia de parte.

- Se impulsar de oficio en todos sus trmites.

-Se acordar en un solo acto los trmites que admitan una impulsin
simultnea.
-Los trmites que deban ser cumplimentados por los interesados
deben realizarse en el plazo de 10 das.
-Las cuestiones incidentales no suspenden la tramitacin del mismo,
salvo la recusacin.

FASES DEL
PROCEDIMIENTO

3. Instruccin.
- Los actos de instruccin en virtud de los cuales deba
pronunciarse resolucin, se realizarn de oficio.
- Los interesados pueden, en cualquier procedimiento anterior
al trmite de audiencia, aducir alegaciones.
- Periodo de prueba por plazo no superior a 30 das ni inferior
a 10 das.
- Informes facultativos y no vinculantes.
- Los interesados en plazo no inferior a 10 das ni superior a
15, podrn alegar y presentar los documentos que estimen
pertinentes.
- Se podr acordar un perodo de informacin pblica.

4. Finalizacin:
- Ponen fin al procedimiento la
resolucin, el desistimiento, la
renuncia al derecho en que se
funda la solicitud si no est
prohibida por el ordenamiento
jurdico y la declaracin de
caducidad.
- La resolucin que pone fin al
procedimiento decidir todas las
cuestiones planteadas por los
interesados.
- Las resoluciones contendrn la
decisin, que ser motivada.

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