POLTICAS EDUCATIVAS

Polticas sociales e inclusin

El artculo aborda la lucha contra la pobreza y la desigualdad y por qu
debe estar estrechamente vinculada a los procesos de construccin
de ciudadana y mayor democracia, y a la implementacin de polticas
que promuevan un crecimiento econmico con equidad y el desarrollo
de una poltica social coherente y universal.
ISMAEL MUOZ PORTUGAL
Magster en Economa, profesor asociado del Departamento
de Economa de la Ponticia Universidad Catlica del Per,
miembro del Consejo Directivo de la Escuela de Gobierno y
Polticas Pblicas de la PUCP

a economa peruana presenta indicadores macro positivos. Desde el crecimiento del producto bruto interno hasta el nivel de las reservas internacionales netas
han logrado buenos resultados entre el 2003 y el 2011,
salvo en el 2009, cuando la crisis internacional impact negativamente sobre la economa peruana. Sin embargo, en
el ao 2010 los indicadores volvieron a ser positivos, y la
pobreza por ingresos se redujo hasta un 31,3%.
El crecimiento econmico permite obtener mayores recursos para el Estado y ms empleo para la sociedad. Sin
embargo, la mayora de la poblacin no parece percibir
ni recibir los efectos de este crecimiento en una mejora
significativa de su bienestar. En algunos casos incluso
se empeora, como ocurre cuando se toma el indicador
de dficit calrico, que, segn el Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica (INEI), ha aumentado entre el
2008 y el 2011. A pesar del notable crecimiento de la
economa, el desafo de superar la pobreza sigue estando presente, y con mayor nfasis, en mbitos que son
fundamentales para el avance en calidad de vida como
la nutricin.
El problema reside en que la desigualdad se mantiene inalterada desde hace varias dcadas. Sabemos
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que la sociedad peruana es severamente desigual,

pero lo es no solo en el sentido vertical sino tambin
en el horizontal. La primera, que toma en cuenta la
distribucin del ingreso, se refiere a la desigualdad
econmica entre las personas u hogares que forman
la sociedad. En el Per fue documentada por primera vez por Richard Webb en el ao 1961, cuando
mostr un grado extremo. Los clculos arrojaron un
coeficiente de Gini de 0,61.La segunda de estas desigualdades, la horizontal, se refiere a la que se da entre grupos que pueden definirse cultural, geogrfica,
tnica, racial y hasta religiosamente. Esta desigualdad abarca diversos aspectos importantes, como los
ingresos, los bienes y activos, el empleo y el acceso a
la renta; y los recursos sociales y polticos. En el Per,
las desigualdades horizontales estn impregnadas de
caractersticas tnicas, muy determinantes de lo econmico, lo cultural y lo poltico. De ah que el origen
tnico influya severamente en las posibilidades de
educacin y empleo, y, por tanto, en las condiciones
de vida a las que se puede acceder.
La desigualdad es una causa de exclusin social y econmica. Los resultados y frutos del crecimiento no llegan
en forma significativa a la mayora de la poblacin. Por
eso una de las demandas de una buena parte del pas
es la inclusin, no solo en los beneficios del crecimiento sino tambin en las decisiones sobre las polticas que
afectan sus vidas. Esto quiere decir que si uno de los objetivos del Estado es la reduccin drstica de la pobreza y
de la desigualdad, los resultados del crecimiento tienen
que ser mejor distribuidos, lo que implica llevar a cabo
no solo ms programas sociales sino tambin desarrollar

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social
una poltica social universal, de la cual stos sean parte,
y en articulacin estrecha con la poltica econmica, que
capte ms recursos por la va de una tributacin equitativa y progresiva.

AVANCES Y RETROCESOS SOCIALES

Si tomamos en cuenta la dcada pasada nos daremos
cuenta de que los avances sociales han sido lentos y
dispersos, y que ha habido incluso retrocesos. Uno de
los problemas ms paradjicos es el empeoramiento del
dficit calrico de la poblacin, en medio de un extraordinario crecimiento de la economa. El INEI public en
junio del 2011 un informe tcnico basado en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), del cual se desprende que, si consideramos el dficit calrico del consumo
alimentario por persona, el hambre habra aumentado
en el pas entre el primer trimestre del 2008 y el mismo
periodo del 2011.

Una parte de la explicacin del agravamiento de este

problema es el incremento del precio de los alimentos,
debido, entre otras cosas, a una inflacin importada.
Estos aumentos afectan ms a los pobres, porque su
canasta de consumo se compone mayoritariamente de
bienes alimentarios. Es como si el crecimiento econmico pasara por encima de los pobres, disparndoles proyectiles inflacionarios.
Por otro lado, la ENAHO 2011 da cuenta de algunos
avances en educacin y salud. En el 2010, la tasa neta
de asistencia escolar a nivel nacional de la poblacin de
3 a 16 aos de edad fue de 90,2%, porcentaje superior al del 2008, el 2006 y el 2004, que tuvieron tasas
de 89,0%, 88,1% y 85,6% respectivamente. Un dato
interesante es que en este grupo de edad la tasa de asistencia escolar es muy similar en las mujeres que en los
hombres a nivel general. No obstante lo anterior, aqu
tambin la urbana es superior a la rural, aunque en esta
ltima rea la asistencia escolar se ha ido acortando en

Andina/SERNANP

Las cifras de la ENAHO indican que la poblacin

con dficit calrico aument de 30,8% en el 2008
a 32,5% en el 2011. La peor parte la lleva, como
en todos los indicadores sociales, el rea rural, con

41,3%; mientras en el rea urbana este dficit es de

33,0%. (En Lima Metropolitana, afecta al 24,4% de
la poblacin.)

Tarea DICIEMBRE 2011 _ 3

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Cuadro 1
Per: Resultados esperados
Indicador
Pobreza
Pobreza extrema
Desnutricin crnica infantil
Mortalidad neonatal (por 1.000 nacidos vivos)
Mortalidad infantil (por 1.000 nacidos vivos)
Cobertura educacin inicial rural (3-5 aos, escolarizada)
Logros de aprendizaje suficientes en razonamiento lgico matemtico en primaria
Logros de aprendizaje suficientes comunicacin integral en primaria
Acceso de hogares rurales a electricidad
Acceso de hogares rurales a agua potable
Acceso de hogares rurales a servicios saneamiento
Acceso a servicios de Internet en zonas rurales

LB 2010
31%
10%
18%
11
18
28%
14%
29%
55%
39%
21%
7%

2012
26%
8%
16%
10
16
34%
19%
33%
65%
51%
37%
14%

2016
18%
0%
10%
5
12
62%
44%
50%
85%
70%
60%
30%

Fuente: Exposicin de Carlos Vargas (MEF) en el VI Seminario de Reforma del Estado (PUCP).

los ltimos aos, pero sigue perjudicando sobre todo a

la mujer.
Sobre las razones de la inasistencia escolar de la poblacin de 6 a 16 aos de edad, para el ao 21010, como
promedio, la mayora seala que no lo hace por problemas econmicos o familiares (53,2%). Luego se esgrime
como razn el no inters por el estudio o sacarse bajas
notas (20,3%); y ha sido relativamente alto en los ltimos aos el grupo de quienes argumentan que la educacin no tiene utilidad para conseguir trabajo (14,2%).
Es dramtico observar que a veces las familias cambian
ingreso presente (trabajo) por mayor ingreso futuro (de
una mayor educacin).
Sin embargo, en el ao 2010 las tasas netas de asistencia escolar fueron muy bajas para la educacin inicial
(68,0%) y para la educacin secundaria (78,5%). Solo
la primaria obtuvo una tasa relativamente alta (93,3%).
ste es todava un problema grave al que debe enfrentar
una poltica de inclusin social del Estado.
En lo que se refiere a la atencin de la poblacin mediante seguros de salud, tenemos un avance que debiramos
fortalecer, hacer ms eficiente y ampliar con mayor equidad. En el 2010, la poblacin peruana con algn tipo de
seguro de salud era de 63,5%. La importancia del Seguro Integral de Salud (SIS) es fundamental, pues alcanza
al 36,3% de la poblacin, mientras el Seguro Social o
EsSalud llegan al 21,6% de la poblacin nacional. En
este terreno se ha mejorado a lo largo de la ltima dcada
en materia de cobertura. La importancia de la salud pblica
es crucial para la inclusin social, sobre todo la mejora de la
calidad de la salud y el desarrollo de la prevencin, que es lo
que hace mucha falta en el pas.
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LAS POLTICAS ECONMICAS Y SOCIALES

Para experimentar un cambio sustancial en la pobreza y la
desigualdad en la direccin de la inclusin y la superacin
de las dificultades antes sealadas, se requiere introducir
modificaciones en las polticas econmicas, incorporando
igualdad de oportunidades y solidaridad social en los objetivos. Clarificado y asegurado esto, sus instrumentos tendrn que alinearse con coherencia, con el fin de conseguir
los resultados esperados. Esto es lo que se busca cuando
se propone un crecimiento econmico con equidad como
estrategia de desarrollo para nuestro pas.
Se trata adems, como parte de la poltica econmica, de
fortalecer los mercados internos locales y promover la produccin y exportacin de productos con cada vez mayor valor agregado. De esta forma y en paralelo se podr ampliar
la tributacin, pero hacindola ms equitativa y eficiente.
Pasar del 18% de presin tributaria debe ser un objetivo
de este periodo gubernamental al 2016. As ser posible
elevar la inversin social y la calidad de toda la inversin pblica. Asimismo, el Estado debe promover el desarrollo de
las pequeas empresas y de las millones de parcelas rurales,
con tecnologa apropiada y servicios eficientes.
Estas caractersticas de la poltica econmica tienen que
estar estrechamente ligadas a la poltica social, sobre todo
en nutricin, educacin, salud y proteccin social; y articuladas a objetivos de desarrollo humano. Ambas polticas,
la econmica y la social, no tienen por qu ser contradictorias. Ciertamente, una poltica social ms eficiente y audaz
podra ser el impulso que haga sentir a las familias pobres
una mejora para comenzar a progresar en lo productivo y
lo econmico. Es decir, situarse en el camino del bienestar
y de la ampliacin de sus oportunidades y libertades.

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Cuadro 2
Agenda social bajo el enfoque por resultados en el presupuesto 2012
JUNTOS: S/.822 mm
PAN (GN + GR):
SMN (GN + GR):
S/.1 209 mm
Mortalidad
materna.
Mortalidad
neonatal

Gestacin

S/.1 522 mm
Cuna Ms: S/. 190
mm
Desnutricin
crnica

PELA Inicial:
S/.2 189 mm
Logros de
aprendizaje

Mortalidad infantil

Cobertura escolar

Desarrollo
cognitivo, lenguaje,
socioemocional y
motor
0-2 aos

PELA Primaria:
S/.3 733 mm
Logros de
aprendizaje

PELA Secundaria:
S/.2 825 mm
Cobertura escolar
Logros de
aprendizaje

Beca 18:
S/.136 mm
Acceso a educacin
superior de calidad

Desercin escolar

3-5 aos

6-12 aos

13-17 aos

17-18 aos

SMN = Salud Materno Neonatal; GN = Gobierno Nacional; GR = Gobierno Regional; PAN = Programa Articulado Nutricional y PELA = Programa
Estratgico Logros de Aprendizaje.
Fuente: Exposicin de Carlos Vargas (MEF) en el VI Seminario de Reforma del Estado (PUCP).

Los varios y diversos programas sociales existentes en

los distintos sectores del Estado, siendo tiles y necesarios, resultan totalmente insuficientes para enfrentar
sostenidamente el problema de la pobreza y la reduccin
significativa de la desigualdad. Los programas sociales
son por lo general concebidos como instrumentos para
el alivio de la pobreza, y no parte de una poltica social
coherente y universal en nutricin, educacin, salud y
proteccin social. Para que sea as se requieren mejores
diseos, mayores recursos, ms organizacin y participacin social; y el concurso de los mejores cuadros tcnicos
en la gestin de la poltica social.
Las acciones de la poltica social para lograr el desarrollo
humano deben buscar la promocin de la capacidad de
agencia de las personas y la construccin de una ciudadana sin exclusiones ni discriminaciones. Uno de los mejores
mbitos de aplicacin en forma coordinada y articulada
de las polticas sociales es la escuela. All deben converger
los programas de nutricin infantil, de educacin de calidad, de prevencin y aseguramiento de la salud, adems
de mltiples otras intervenciones de poltica pblica segn
la realidad de cada distrito, provincia y regin.
La asignacin de los recursos para la aplicacin de las polticas sociales debe comenzar por dar prioridad al mbito
rural y a los sectores ms pobres. Por esta razn, es muy
importante cumplir los objetivos que se ha propuesto el
Estado peruano al 2016, en consonancia con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En consonancia con estos
objetivos estn los resultados esperados en diversos indicadores: pobreza, desnutricin crnica infantil, cobertura
de educacin inicial rural, logros de aprendizaje en Ma-

temtica y en Comunicacin Integral en primaria; acceso

de hogares rurales a electricidad, agua potable y servicios
de saneamiento; y a servicios de Internet en zonas rurales.
Las cifras sealadas aspiran a una mejora significativa en
el logro de la inclusin social (vase el cuadro 1).
La poltica social tambin debe tener como caracterstica
colocar la mxima atencin en el ciclo de vida de la persona, desde el periodo de gestacin hasta la ancianidad.
Sabemos que la inversin social en la madre gestante y
en el nio hasta los primeros 5 aos de edad debe recibir
la mayor de las atenciones. Es en esa etapa cuando se
forman las capacidades intelectuales y psicolgicas en el
cuerpo del nio y nia. Luego, tampoco puede descuidarse la inversin en educacin inicial, primaria, secundaria y universitaria, para darle fortaleza al desempeo
de nios y jvenes. Y los recursos para el seguimiento
de cada periodo deben estar en el Presupuesto de la Repblica. Un esbozo de lo sealado est presente en el
Presupuesto del 2012 (vase el cuadro 2).
Finalmente, hay que decir que en una sociedad democrtica el debate pblico y la participacin de la ciudadana
son fundamentales para la elaboracin de las polticas
econmicas y sociales. Los planes de desarrollo concertado en todos los niveles de gobierno y la elaboracin
de presupuestos participativos son un avance inicial en
este camino. Esto ampla las libertades de las personas y
coadyuva a la generacin de desarrollo humano. De esta
manera la lucha contra la pobreza y la desigualdad, buscando inclusin social, se entronca y vincula estrechamente con los procesos de construccin de ciudadana y
de mayor democracia.
Tarea DICIEMBRE 2011 _ 5