CENTRO LATINOAMERICANO DE DEMOGRAFIA (CELADE)

COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA (CEPAL)

ORGANIZACIN IBEROAMERICANA DE LA JUVENTUD (OIJ)

ADOLESCENCIA Y JUVENTUD
EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
PROBLEMAS, OPORTUNIDADES Y DESAFIOS
EN EL COMIENZO DE UN NUEVO SIGLO

Indice

Introduccin

03

1 LA REALIDAD ACTUAL: PROBLEMAS, OPORTUNIDADES Y DESAFIOS

04

A Adolescentes y jvenes ante una encrucijada paradojal

04

B La pobreza y el aislamiento como problemas

06

C Las inequidades de la reproduccin biolgica y social

08

D El bono demogrfico como oportunidad y desafo

09

2 POLITICAS PUBLICAS: DESAFIOS Y PRIORIDADES A ENCARAR

10

A Las tareas de la educacin: recursos humanos, integracin social y equidad

10

B El papel central de la salud y la salud reproductiva en el bienestar de los jvenes

11

C El imperativo de facilitar la insercin laboral de adolescentes y jvenes

13

D Integracin social, prevencin de conductas de riesgo y ciudadana

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3 GESTION ESTRATEGICA INSTITUCIONAL Y REFORMA DEL ESTADO

16

A La participacin de los jvenes como actores estratgicos del desarrollo

16

B Hacia una distribucin consensuada de roles y funciones a desempear

17

C Modernizacin y fortalecimiento de nuestras instituciones especializadas

18

D Una perspectiva generacional para las polticas pblicas

19

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES

20

Introduccin
Las notas que se entregan a continuacin, son el fruto de un ejercicio plural de anlisis de la temtica
adolescente y juvenil en dos mbitos internacionales en particular: el Comit de Poblacin y
Desarrollo que anima el CELADE (Centro Latinoamericano de Demografa) y la Organizacin
Iberoamericana de Juventud (OIJ), en base a un documento ms amplio y sistemtico1, analizado
originalmente en el marco del Vigsimoctavo Perodo de Sesiones de la CEPAL, celebrado en Mxico
del 3 al 7 de abril, y posteriormente, en el marco de la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Juventud, celebrada en Panam, del 20 al 21 de julio. As, los gobiernos de la regin, a travs de sus
organismos responsables de las polticas de poblacin y de juventud, brindaron sus puntos de vista y
sus propuestas en relacin al tema, enriqueciendo significativamente el documento presentado.
Tres son los aspectos centrales que se quiere poner a consideracin de los Jefes de Estado y de
Gobierno en el contexto de esta relevante instancia de encuentro:

En primer lugar, resaltar la problemtica situacin en la que estn creciendo y madurando

nuestros adolescentes, especialmente los que pertenecen a hogares de escasos recursos, visible en
las persistentes dificultades existentes en lo atinente al acceso equitativo a una educacin de
calidad, los agudos problemas ligados con el trabajo infantil y adolescente, las evidentes
dificultades que se enfrentan en el plano de su salud (en particular la reproductiva), y los
preocupantes nexos existentes entre juventud y violencia. En dicho marco, importa destacar los
evidentes esfuerzos que nuestros gobiernos han estado desplegando a los efectos de enfrentar
decididamente dicho cuadro de situacin, mostrando los avances logrados y al mismo tiempo las
asignaturas todava pendientes.

En segundo lugar, teniendo en cuenta las evidentes oportunidades que brinda la actual etapa de la
transicin demogrfica en Amrica Latina, formular un conjunto de propuestas y
recomendaciones en trminos de prioridades para la accin, tomando como horizonte temporal
esta primera dcada del siglo que est comenzando, especialmente en lo que atae a los desafos a
encarar en el plano de la educacin, en relacin a la insercin laboral y social, en lo que hace
referencia a la salud reproductiva y en relacin al tema de la violencia. Se trata, por tanto, de un
conjunto integrado de polticas pblicas sectoriales, que se propone encarar articulada y
dinmicamente, a los efectos de poder lograr ms y mejores impactos en la poblacin destinataria.

Y en tercer lugar, a la luz de los desafos y las prioridades propuestas, formular otro conjunto
articulado de propuestas especficamente centradas en el terreno estratgico y de la gestin, con
vistas a mejorar sustancialmente la eficacia, la eficiencia y la pertinencia de las acciones que se
desplieguen. En este sentido, en el marco de los procesos de reforma del Estado actualmente en
marcha, se propone considerar a los adolescentes y jvenes de la regin como actores estratgicos
del desarrollo, fomentando la ms amplia y efectiva participacin de los mismos en la
construccin de sociedades ms equitativas y democrticas, al tiempo que se proponen diversas
medidas tendientes a la bsqueda de una ms efectiva concertacin de esfuerzos
interinstitucionales (en base a una clara distribucin de roles y funciones) sobre la base de la
modernizacin y el fortalecimiento de dichas instituciones, para que puedan cumplir cabalmente
con sus misiones respectivas.

En definitiva, lo que se propone es el desarrollo de una efectiva perspectiva generacional a incorporar

decididamente a las polticas pblicas, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de nios,
1

CELADE (2000) Juventud, Poblacin y Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. Santiago.

3

adolescentes y jvenes (y que, adems, pueda ser aplicable a otros grupos etarios), en cuyo marco
cada sector pueda contar con las mejores y ms amplias oportunidades para incorporarse plenamente
al ejercicio de sus derechos ciudadanos. Esto implicara cambiar el enfoque predominante en el ltimo
medio siglo, caracterizado por polticas sectoriales desplegadas con pretensiones de universalidad que
en realidad no han logrado atender adecuadamente a amplios sectores de la poblacin
latinoamericana, afectados por agudos cuadros de pobreza e indigencia. Combinando estrategias de
logros mnimos universales, focalizacin y descentralizacin (corrigiendo las limitaciones y los
problemas constatados en la experiencia de la ltima dcada) con esta perspectiva generacional, se
podran lograr impactos ms amplios y efectivos en la poblacin, colaborando con los procesos de
reforma del Estado y la modernizacin de la gestin pblica actualmente en marcha.
El supuesto bsico que gua estas reflexiones, entonces, no centra la identificacin de las causas de los
escasos resultados obtenidos en materia de combate a la pobreza y de integracin social en las ltimas
dcadas, con la falta de recursos y con la falta de voluntad poltica (como se establece en diversos
diagnsticos presentados en esta etapa) sino que se centra en la necesidad de adecuar los enfoques
estratgicos y el estilo de gestin que se viene desplegando, a los desafos del nuevo contexto
internacional en el que nuestros pases se encuentran ubicados. Por ello, el documento no se detiene
mucho en la identificacin del qu hacer, concentrando los esfuerzos en el cmo hacerlo, confiando
en que ello colabore con la identificacin de mejores prcticas para desplegar acciones ms eficaces,
eficientes y pertinentes, desde una gestin ms transparente y participativa, que involucre a todos los
actores ligados al tema, en la construccin del desarrollo humano que todos anhelamos.
1 LA REALIDAD ACTUAL: PROBLEMAS, OPORTUNIDADES Y DESAFIOS
A Adolescentes y jvenes ante una encrucijada paradojal
Los principales signos de estos tiempos son la institucionalizacin del cambio y la centralidad del
conocimiento como motor del progreso. Ambos factores colocan a adolescentes y jvenes en una
posicin privilegiada para aportar al desarrollo, pero mientras el despliegue de los actuales estilos
de desarrollo exige un aprovechamiento ptimo del tipo de activos que se concentran en ellos, se da
la paradoja de que aumenta la exclusin social entre los mismos.
Varias razones permiten afirmar que la globalizacin y la creciente ampliacin de las fronteras de
competitividad en un escenario de acelerada incorporacin de innovaciones tecnolgicas
involucran un notorio impulso al aporte potencial de adolescentes y jvenes al desarrollo de sus
sociedades. La principal de ellas es el destacado papel del conocimiento como motor de las
transformaciones y recurso fundamental de las sociedades para enfrentar sus desafos.
La adolescencia es la etapa dedicada, en lo esencial, a la adquisicin de los activos que requiere el
desempeo satisfactorio de los roles adultos; para ello la sociedad otorga una moratoria de roles, es
decir, una suspensin temporal de obligaciones, que favorece tanto la flexibilidad para adaptarse a
nuevas situaciones experimentando con ellas y haciendo un balance de sus ventajas y desventajas
como la incorporacin rpida de innovaciones, en el marco de un proceso que no enfrenta, como suele
suceder entre las generaciones adultas, las resistencias provenientes de hbitos y prcticas
cristalizadas o de intereses enraizados en estructuras institucionales.
Por lo tanto, en una poca signada por la institucionalizacin del cambio y la centralidad del
conocimiento, los adolescentes y jvenes pasan a constituir el segmento de la poblacin cuya
dinmica de funcionamiento se acompasa naturalmente al ritmo de los tiempos. Lo contrario sucede
con la poblacin adulta, puesto que la celeridad de las transformaciones en el mundo de la produccin
reduce el valor de mercado de su experiencia acumulada y coloca sus destrezas en permanente riesgo
de obsolescencia. As, el foco de la dinmica econmica se desplaza a las nuevas generaciones.
4

Paradjicamente, sin embargo, a escala mundial se registran situaciones inditas de exclusin social a
este nivel, especialmente en el plano laboral. Cabe preguntarse cmo se explica este hecho, cuando
todo seala que la posibilidad de que las sociedades respondan con xito a los desafos impuestos por
la contnua expansin de las fronteras de competitividad estriba justamente en su habilidad para
movilizar las potencialidades de la adolescencia y la juventud. En rigor, la paradoja pierde parte de su
consistencia al considerarse la heterogeneidad de la juventud y su nivel de articulacin en tanto actor
corporativo, junto con las transformaciones de la oferta de mano de obra.
En este sentido, la evidencia indica que la heterogeneidad entre los activos disponibles, especialmente
de capital humano y capital social, de adolescentes y jvenes ubicados en distintas posiciones en los
sistemas nacionales de estratificacin, parece estar acentundose. Mientras un sector logra adquirir los
recursos humanos y sociales necesarios para adaptarse rpidamente a las nuevas exigencias de
productividad, otros ven imposibilitado su acceso a tales oportunidades.
Este impedimento obedece a dos factores: primero, la velocidad con que se acumulan las demandas de
este tipo de competencias parece ir ms rpido que la capacidad de las sociedades para generarlas;
segundo, el debilitamiento de algunas instituciones primordiales (como la familia y la comunidad),
que es mayor entre adolescentes y jvenes de hogares de ingresos bajos, se traduce en una menor
aptitud de las familias para invertir en la educacin de sus hijos y cumplir su rol socializador
complementario del de la escuela. Un aspecto esencial de estas capacidades se refiere a la creacin de
condiciones que estimulen y promuevan la postergacin de las gratificaciones, en una etapa donde los
estmulos y los deseos de consumo se tornan incontenibles.
Otro elemento que corresponde considerar es el mayor grado de articulacin institucional y poltica de
las generaciones adultas en comparacin al de las generaciones ms jvenes. En una situacin de
creciente incertidumbre laboral, los segmentos de la poblacin que actan corporativamente tienden a
cerrar filas en torno a la defensa de sus conquistas y, en particular, de las posiciones que alcanzaron
en el mercado. Tales acciones generan rigideces que obstaculizan tanto la plena utilizacin de los
recursos humanos de los jvenes como una ms alta inversin del Estado en la formacin de sus
capacidades, originando efectos adversos para la equidad intergeneracional.
Aunque en los pases de la regin los problemas de equidad intergeneracional no han sido
investigados en profundidad, algunas seales se advierten al comparar la proporcin de pobres en los
distintos grupos etarios y la distribucin del gasto pblico social (sobre todo en lo que atae a la
participacin de la seguridad social y de la educacin). Adems, la mayor incorporacin de las
mujeres al mercado de trabajo est modificando el sistema familiar basado en un nico proveedor,
por otro en que ambos cnyuges perciben ingresos; la mayor participacin laboral de las mujeres
casadas contribuye, evidentemente, a elevar los niveles de competencia que deben enfrentar
adolescentes y jvenes en el mercado de trabajo.
B La pobreza y el aislamiento social como problemas
El aporte de adolescentes y jvenes al funcionamiento de la sociedad no se limita a su contribucin
econmica. Resulta esencial su participacin en las instituciones como una forma de inyectarles la
flexibilidad necesaria para la adaptacin a los cambios y al cumplimiento de su papel en la
reproduccin biolgica y en la socializacin de las nuevas generaciones.
Desde un punto de vista estrictamente instrumental y ms all de los aspectos normativos que
conducen a elegir un estilo de desarrollo en vez de otro, en las sociedades democrticas y en las
actuales condiciones del escenario econmico mundial, la meta del crecimiento requiere aprovechar al
mximo el potencial de recursos humanos de un pas y lograr un orden social que promueva la
conjuncin de esfuerzos y brinde a los actores econmicos confianza en la continuidad del empeo
5

productivo. Por cierto, la sustentabilidad de todo ordenamiento social se nutre de procesos de

integracin sobre bases de equidad y se debilita ante procesos de exclusin.
En la actualidad, los adolescentes y jvenes de los estratos populares urbanos y rurales, en particular,
sufren un riesgo de exclusin social sin precedentes, derivado de una confluencia de determinaciones
que desde el mercado, el Estado y la sociedad tienden a concentrar la pobreza entre ellos y a
distanciarlos del curso central del sistema social. Entre dichos factores se encuentran:
i) la creciente incapacidad del mercado de trabajo para absorber personas con escasas calificaciones y
de garantizar la cobertura de prestaciones sociales tradicionalmente ligadas al desempeo de empleos
estables; situacin que afecta principalmente a los adolescentes y jvenes populares urbanos;
ii) las dificultades de diversa ndole que enfrenta el Estado para reformar la educacin y los sistemas
de capacitacin a un ritmo ajustado a la velocidad de cambio de los requerimientos de nuevas
aptitudes y destrezas;
iii) las transformaciones de la familia, que contribuyen a la pobreza de las nuevas generaciones,
especialmente en el caso de los hogares populares, puesto que entre los estratos de menores ingresos
son ms frecuentes los problemas surgidos de familias incompletas e inestables, que repercuten
intensa y negativamente en la socializacin de los hijos;
iv) las determinaciones anteriores alimentan el efecto empleo sobre la pobreza, ya que tanto las
insuficiencias formativas como las rigideces del mercado de trabajo tienden a marginar a adolescentes
y jvenes de las posiciones laborales mejor remuneradas;
v) tambin acta un efecto demogrfico, asociado a la emancipacin temprana de jvenes con
niveles educativos relativamente bajos, lo que redunda en tasas de fecundidad ms altas que las de sus
pares con niveles educativos superiores; este efecto demogrfico contribuye a concentrar la pobreza
en las primeras etapas del ciclo de vida familiar.
Paralelamente a los mecanismos que favorecen el incremento de la pobreza, se activan otros que
aumentan el aislamiento juvenil respecto de los dems estratos sociales, entre los que cabe destacar:
i) la segregacin residencial, que consiste en una creciente concentracin espacial de hogares con
similares niveles de vida y cuyo resultado es una composicin social homognea de los vecindarios y
las comunidades;
ii) la separacin de los espacios pblicos de sociabilidad informal (fuera del mercado), lo que reduce
la frecuencia de encuentros cara a cara entre personas de distinto origen socioeconmico;
iii) la segmentacin de los servicios bsicos, en donde se destaca por su importancia en la
formacin ciudadana la segmentacin de la educacin.
Una consecuencia de la accin combinada de estos tres factores sobre la situacin de adolescentes y
jvenes populares urbanos y rurales, es su progresivo aislamiento respecto del curso central del
sistema social; esto es, de las personas e instituciones que ajustan su funcionamiento a los patrones
modales de la sociedad. Tal aislamiento, aunado al deterioro de las instituciones bsicas de
socializacin y de orientacin normativa, favorece una creciente exposicin y susceptibilidad a la
influencia del grupo de pares del entorno social inmediato.
A raz de este aislamiento social y en un contexto de hueco normativo provocado por el deterioro
de las instituciones primordiales, la dbil y precaria participacin en la educacin y el trabajo, y el
distanciamiento de los modelos de xito que vinculan esfuerzos y logros, adolescentes y jvenes
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populares urbanos quedan marginados de otras influencias que pudieran brindarles algn camino para
construir una identidad y apuntalar su autoestima y sentido de pertenencia comunitaria; en estas
condiciones, stos tienden a quedar relegados a las influencias que germinan en una interaccin
cotidiana, en las mismas calles del vecindario, con jvenes que comparten las mismas carencias.
Otro tanto ocurre con adolescentes y jvenes del medio rural, quienes histrica y estructuralmente han
sido afectados por la falta de oportunidades de desarrollo personal y social en el marco de sus
respectivas comunidades, vindose forzados a emigrar en busca de mejores horizontes, o debiendo
conformarse con condiciones de vida sumamente precarias en su propio medio. Las propias
estructuras productivas y las correspondientes dinmicas sociales en el plano rural, impiden que
nuestras sociedades utilicen ms y mejor el rico potencial que caracteriza a estos jvenes, quienes se
ven enfrentados a mecanismos de reemplazo generacional extremadamente lentos, lo que sumado a la
sugestiva atraccin que generan los estilos de vida urbanos, los arrastra sistemticamente hacia los
centros poblados ms cercanos, o directamente a las grandes ciudades.
Qu metas y aspiraciones pueden plantearse adolescentes y jvenes bajo tales circunstancias? Aqu
hay otra paradoja, puesto que las condiciones de exclusin social que los afectan, van acompaadas de
un nivel indito de exposicin a propuestas masivas de consumo, que confieren una centralidad
igualmente indita a la cultura juvenil en la sociedad. Todo ello define una situacin de anomia
estructural, en la cual adolescentes y jvenes tienen una relativamente alta participacin simblica en
la sociedad, que modela sus aspiraciones, y una participacin material que impide la satisfaccin de
esas aspiraciones por cauces legtimos.
La combinacin de estos elementos contribuye a la formacin de subculturas marginales, pandillas y
barras, que generan sus propios cdigos y estn fuertemente expuestas a la incorporacin de los
hbitos y comportamientos emergentes y socialmente disruptivos, como el consumo de drogas y la
violencia de las situaciones de marginalidad y exclusin social. La cristalizacin de las subculturas
marginales no slo impide que adolescentes y jvenes aporten al funcionamiento de la sociedad sino
que deteriora la trama social, creando el estigma de clases peligrosas que incentiva la desercin de
las clases medias de los mbitos pblicos, erosiona las normas de convivencia y, en ltima instancia,
origina una sinergia negativa de refuerzo progresivo de la segregacin y la segmentacin social.
C Las inequidades de la reproduccin biolgica y social
Aunque existen excepciones, en general adolescentes y jvenes provenientes de distintos estratos
socioeconmicos, muestran trayectorias de emancipacin diferentes. Una, ms tarda y con baja
fecundidad, propia de los sectores medios y altos; otra, con abandono temprano de los estudios,
maternidad adolescente y mayores tasas de fecundidad, propia de los sectores menos pudientes. Un
sector tiende a responder a las exigencias de acumulacin de conocimientos emanadas del mercado de
trabajo y prolonga sus estudios mucho ms que en el pasado, mientras que otro, por diversas causas,
tiende a desertar del sistema educativo antes de alcanzar los umbrales necesarios para una insercin
adecuada en el mercado laboral y en la sociedad en su conjunto.
Pese a que las diferencias entre estas trayectorias varan de pas a pas, todo hace suponer que la
continuidad de los procesos socioeconmicos antes sealados contribuir a ampliar las diferencias
entre ambos grupos polares. En la medida en que afecta la forma como se distribuye la carga de la
reproduccin biolgica y social entre los distintos grupos socioeconmicos, esa situacin polar tiene
importantes implicaciones para la sustentabilidad del desarrollo equitativo. Debe tenerse en cuenta
que, pese a los notables avances educativos de la mujer reflejados en sus altas tasas de matrcula y
sus muy crecientes promedios de aos de estudio, la mayora de los nios latinoamericanos son
concebidos y criados por madres que no han superado la educacin primaria y cuyo nivel de
fecundidad generalmente duplica el de las mujeres con educacin media y alta.
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En suma, los sectores ms pobres son los que cargan con el grueso de la constitucin de los nuevos
hogares y, por ende, de la reproduccin biolgica y social de los pases de la regin. En cambio, las
mujeres no pobres y, en particular, aquellas que acumularon activos que permiten generar
expectativas razonables de acceso a las estructuras de oportunidades de la modernidad postergan su
emancipacin y ajustan su fecundidad a niveles compatibles con su creciente participacin en la
actividad econmica y con los costos de una socializacin que brinde a sus hijos un futuro similar o
mejor al que ellas alcanzaron.
Lo anterior significa que las sociedades se estn privando de buena parte de la contribucin potencial
de quienes acumularon mayores recursos fsicos, humanos y capital social, al perfil de las nuevas
generaciones. Como contrapartida, implica que la mayor parte de los nios son criados en hogares con
una relativamente menor capacidad de socializacin. La regin ya cuenta con suficiente informacin
sobre estos temas como para comenzar a delinear una poltica sociodemogrfica dirigida a
contrarrestar esta fuente de inequidad social. Como es sabido, la educacin contribuye mediante
diversos mecanismos a reducir la reproduccin no deseada. Asimismo, la atencin de la salud sexual y
reproductiva sujeta a la libre decisin de los individuos, adaptada a las necesidades y los intereses
de adolescentes y jvenes y sometida a criterios de equidad social es una condicin necesaria para
que los individuos tengan una trayectoria reproductiva compatible con sus aspiraciones y proyectos de
vida.
Pero la clave para estimular la participacin de adolescentes y jvenes en una reproduccin biolgica
y social ms consonante con un mejoramiento de su insercin social compatible, a su vez, con el
objetivo de un desarrollo ms equilibrado de la sociedad es ms compleja, puesto que
aparentemente se relaciona con la formacin de proyectos de vida diferentes de los que actualmente
stos se construyen. Es necesario, por tanto, crear condiciones que faciliten un ingreso oportuno y
apropiado al mercado de trabajo y a la formacin de hogares, haciendo posible procesos de
acumulacin de activos que les permitan enfrentar en mejor condicin las incertidumbres propias del
mundo contemporneo.
Pero en todo caso, ms que medidas sectoriales especficas para avanzar en tal direccin, parece
necesario generar una toma de conciencia amplia y profunda sobre la importancia del problema,
incorporndolo como un matiz siempre presente en la orientacin y diseo de las polticas de
educacin, empleo y vivienda, y de las relacionadas con la distribucin de las transferencias que hace
el Estado a los hogares, sobre todo, y como es obvio, las dirigidas especficamente a la adolescencia y
la juventud. En definitiva, de lo que se trata es de la necesidad de dotar a las polticas pblicas de una
efectiva perspectiva generacional, marcada claramente con criterios exigentes en materia de equidad
social, a los efectos de encarar resueltamente estos problemas.
D El bono demogrfico como oportunidad y desafo
El examen retrospectivo que estamos realizando podra continuarse y profundizarse, pero resulta
imperioso pasar a desarrollar un enfoque prospectivo, analizando las posibles tendencias futuras en
estas materias y procurando identificar algunos lineamientos estratgicos para responder con polticas
pblicas innovadoras, a los desafos que se identifiquen como prioritarios. Esto es particularmente
relevante desde el punto de vista demogrfico, esfera en la cual, se est abriendo una gran oportunidad
al desarrollo, por cuanto ya no estn naciendo los contingentes abrumadores de nios que
protagonizaron la demografa en los ltimos cincuenta aos, y todava no se cuenta con contingentes
demasiados significativos de poblacin anciana. El creciente envejecimiento de la poblacin, visible
en todas las sociedades latinoamericanas pero con ritmos y modalidades muy diversas, obliga a
prepararse para poblaciones totalmente distintas hacia mediados de siglo, pero en lo inmediato, el
desafo gira claramente en torno a los adolescentes y los jvenes de la regin.

El Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, en su Informe sobre el Estado de la Poblacin

Mundial 1998, ha llamado la atencin sobre la existencia, en la actualidad, de la mayor generacin
de jvenes que jams haya existido. En los pases en desarrollo, agrega, las menores tasas de
natalidad ofrecen la posibilidad de un dividendo demogrfico en los prximos 15 a 20 aos, a medida
que una afluencia de jvenes ingresa a la poblacin activa, mientras que, al mismo tiempo, nace una
menor cantidad de nios. El problema, puede ser visto como una oportunidad para el desarrollo. Si
pudieran encontrarse empleos para esos jvenes, la afluencia de la poblacin activa podra ser la base
de mayores inversiones, mayor productividad del trabajo y rpido desarrollo econmico. Esto
generara utilidades que podran destinarse a inversiones sociales en cuestiones como la salud, la
educacin o la seguridad social, para satisfacer las necesidades tanto de los ancianos como de los
jvenes y asegurar las bases del futuro desarrollo, enfatiza el FNUAP.
Por su parte, a nivel regional, el BID ha destacado el fenmeno con el mismo nfasis. La mayora de
los pases de Amrica Latina se encuentran ahora en un momento propicio de la transicin
demogrfica. Las tasas de fecundidad estn descendiendo y una gran cohorte de nios se est
incorporando a las filas de la poblacin activa. Con menos hijos que criar y an pocos ancianos en
goce de retiro, puede decirse que la actual generacin de latinoamericanos se encuentra realmente en
una posicin favorable para convertirse en el motor del crecimiento econmico y en un agente social
del cambio, sostiene el BID en su Informe sobre el Progreso Econmico y Social en Amrica Latina
1998-1999, agregando que en los prximos veinte aos se producir un descenso de la proporcin de
nios con respecto al nmero de trabajadores, antes de que el aumento de la proporcin de jubilados
con respecto al nmero de trabajadores activos comience a representar una carga financiera mucho
ms pesada. De lo que se deduce que tenemos por delante dos dcadas para acelerar el desarrollo,
poner la gente a trabajar, financiar mejoras educativas y ahorrar para el futuro.
2 POLITICAS PUBLICAS: DESAFIOS Y PRIORIDADES A ENCARAR
A - Las tareas de la educacin: recursos humanos, integracin social y equidad
La educacin es indudablemente el principal instrumento que una sociedad tiene para elevar su capital
en recursos humanos y promover el bienestar y la integracin de adolescentes y jvenes. La reiterada
evidencia con respecto a la transmisin del capital humano a travs de las familias, permite aseverar
que la acumulacin de esos recursos en una generacin define una plataforma de partida para la
acumulacin en la siguiente; anlogamente, las diferencias de acumulacin de recursos humanos entre
estratos sociales anticipa las desigualdades en la siguiente generacin. Si bien es manifiesto que las
prioridades en este campo varan segn el estado de desarrollo del sistema educativo de cada pas,
existen cinco desafos comunes: (i) generalizar el acceso a la enseanza bsica y, sobre todo, a la
educacin media; (ii) asegurar estndares adecuados de calidad y rendimiento escolar, enfrentando
decididamente los problemas de aprendizaje y la desercin escolar; (iii) orientar las formas de
enseanza a la creacin de capacidades de aprender a aprender, previendo que la continua
aceleracin de la innovacin tecnolgica demandar retornos peridicos de las personas a los sistemas
de capacitacin; (iv) crear las condiciones para evitar que un segmento de los adolescentes y jvenes
permanezca en un analfabetismo ciberntico, que reduce sus posibilidades de insercin en el mundo
moderno; y (v) mejorar sustancialmente la equidad entre los diversos grupos sociales, mediante
programas de enseanza que desarticulen los mecanismos de segmentacin educativa.
Cabe sealar que si bien el ataque a las diferencias de calidad de enseanza por estrato forma parte de
las reformas educativas actualmente en curso, no pasa lo mismo con la segmentacin educativa. Con
todo, debe subrayarse que el fomento de las oportunidades de interaccin entre estudiantes de
distintos estratos socioeconmicos, que asisten a los mismos establecimientos educativos, representa
un determinante ms de la calidad del aprendizaje. As se ha entendido en varios pases desarrollados
que en el marco de estrategias dirigidas a paliar los problemas de la integracin social llevan a
cabo acciones explcitas tendientes a reducir la segmentacin educativa, como el traslado de
9

estudiantes de barrios pobres a establecimientos educativos de vecindarios no pobres, y viceversa. Las

reformas educativas impulsadas en los pases de Amrica Latina y el Caribe para lograr el
mejoramiento cualitativo de la educacin pblica pueden constituir medidas indirectas para
contrarrestar la segmentacin, cuya eficacia ser mayor en aquellos casos en los que todava no se han
consolidado las subculturas barriales; una vez que ello ocurre, la fuerza del compromiso de los
adolescentes y jvenes con sus propios cdigos directamente relacionado con la necesidad de
identidad y autoestima que la participacin en esas subculturas satisface surge como una barrera
difcil de trasponer. Por ello, algunos establecimientos educativos en los que participan grupos de
jvenes provenientes de barrios segregados pueden transformarse en campos de conflicto entre
grupos, que se aferran firmemente a sus propios cdigos.
Adicionalmente, adems de su contribucin a la equidad y a la integracin social de adolescentes y
jvenes mediante la elevacin de la cobertura y la calidad de la enseanza y la prevencin de los
procesos de segmentacin ambos fenmenos vinculados con la desigualdad de oportunidades de
acceso al mercado de trabajo y a la ciudadana, la educacin es tambin un medio apropiado para
atacar la inequidad demogrfica (por llamarla de alguna manera). Como se anticip, esta inequidad
proviene de las diferentes trayectorias de emancipacin de los jvenes de distintos estratos sociales y
tiene su expresin en la distribucin desigual de la responsabilidad de la reproduccin biolgica y
social de la poblacin.
Es sabido que los logros educativos muestran una clara incidencia indirecta sobre la conducta
reproductiva, puesto que un mayor conocimiento permite a los jvenes formularse metas de
integracin social efectiva en la sociedad moderna, lo que contribuye a incorporar racionalidad
instrumental en sus decisiones respecto de la constitucin de uniones estables, el nmero de hijos y el
momento para tenerlos. Los contenidos educativos tambin pueden tener una incidencia directa sobre
esas decisiones, cuando incluyen conocimientos relativos a herramientas para que adolescentes y
jvenes manejen mejor y ms responsablemente su sexualidad y conducta reproductiva. Tales
conocimientos todava estn ausentes de buena parte de los currculos educativos en la regin. Sin
embargo, la creciente preocupacin de los gobiernos por la fecundidad adolescente, el aumento de la
proporcin de nacimientos fuera del matrimonio, la proliferacin de las uniones consensuales, el
incremento de las separaciones y divorcios, y las consecuencias de todos estos fenmenos sobre el
desarrollo de los nios, se refleja en el surgimiento de un debate respecto de la inclusin del tema
familia como una materia adicional en la enseanza secundaria.
B - El papel central de la salud y la salud reproductiva en el bienestar de los jvenes
La salud es otro factor indispensable para la sustentabilidad del desarrollo, ya que las buenas
condiciones fsicas y mentales de las personas contribuyen a mejorar y a potenciar su rendimiento en
las actividades cotidianas, tanto en el plano productivo como en la esfera de las relaciones y del
cumplimiento de los roles ciudadanos. En particular, la adecuada salud de las mujeres es un factor
clave, como tambin lo es la atencin sanitaria de los nios en las etapas iniciales de su ciclo de vida,
que condicionarn su desarrollo futuro, en un sentido u otro. La salud, en especial la salud
reproductiva, es un aspecto nodal en la lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales.
Como en el caso de la educacin, las prioridades en el terreno de la salud varan entre pases y an
dentro de ellos, aunque hay al menos dos desafos comunes vinculados directamente a la adolescencia
y la juventud: (i) detectar y enfrentar mediante tratamientos apropiados y oportunos las
principales conductas de riesgo, en especial las relacionadas con los accidentes de trnsito, el
consumo de drogas legales e ilegales y el desarrollo de actividades ligadas a diversas formas de
violencia; y (ii) fomentar estilos saludables de vida, promoviendo todo tipo de actividades recreativas,
culturales y deportivas, en ambientes adecuados para el crecimiento y la maduracin personal y social
de los destinatarios. Si bien el rol de los ministerios de educacin y de salud resulta central en el
cumplimiento de este tipo de metas, debera promoverse la ms activa e intensa participacin de todos
10

los actores involucrados pblicos y privados, propiciando el desarrollo de municipios saludables

y ciudades educadoras y procurando que los jvenes tengan una participacin central en el diseo,
ejecucin y evaluacin de planes y programas.
En virtud de la gran importancia de la trayectoria reproductiva, un principio bsico que debe animar el
diseo y la puesta en prctica de polticas a este respecto es la seguridad del ejercicio universal de los
derechos reproductivos, lo que implica garantizar que todos los individuos dispongan de la
informacin y los medios para un efectivo control de sus comportamientos sexuales. Esta
universalizacin permitir que los individuos controlen las consecuencias que esos comportamientos
ejercen sobre su salud y su reproduccin y facilitar que la trayectoria reproductiva de las personas y
de las parejas sea coherente con la definicin ms general de lo que se propongan en la vida; y que no
ocurra lo contrario, es decir, que las decisiones o conductas reproductivas delimiten sus respectivos
proyectos de vida.
Las tendencias de la trada de iniciaciones (sexual/nupcial/reproductiva) entre adolescentes y jvenes
son de la mayor relevancia para las polticas pblicas. Cuando esta trada opera como sndrome, es
decir, cuando sus tres componentes estn estrechamente ligados y acontecen de manera simultnea o
cercana en el tiempo, la bisagra es la unin temprana, que suele establecerse con propsitos
reproductivos, por lo que la fecundidad durante la adolescencia resulta difcil de evitar. En tal
escenario caben medidas preventivas y correctivas. Las primeras apuntan a que las parejas jvenes,
incluso si se unen tempranamente, puedan ejercer sus derechos reproductivos bsicos, es decir, que
tengan la capacidad para regular la cantidad de hijos y el momento de tenerlos. En particular, la
bsqueda de un ensanchamiento de la brecha entre la iniciacin nupcial y la reproductiva parece
deseable, debido a las consecuencias positivas que ello importa para el desempeo social de
adolescentes y jvenes en las sociedades contemporneas. El logro de este propsito exige disear
programas de salud sexual y reproductiva especialmente dirigidos a los jvenes, programas que deben
ser apoyados mediante acciones de sensibilizacin, educacin y consejera, pues probablemente
encontrarn resistencia en las mismas fuerzas socioculturales que alimentan la actuacin del sndrome
de la trada temprana. Por su parte, las medidas correctivas deben orientarse a erosionar las normas
sociales que promueven uniones tempranas en particular cuando se originan en acuerdos de adultos
que no cuentan con el consentimiento de los y las adolescentes implicados y a ampliar las
oportunidades y opciones para que los jvenes efectivamente dispongan de alternativas a la unin
temprana. Los esfuerzos orientados a modificar las pautas de unin temprana deben necesariamente
verse acompaados de programas cuyo objetivo sea que las parejas minimicen los riesgos de salud
sexual y reproductiva involucrados; esto significa educar para evitar daos o patologas asociadas a
las relaciones sexuales.
Sin embargo, los antecedentes empricos sugieren que dos factores enmarcados en la modernizacin
sociocultural permiten explicar algunos casos en los que la trada no opera como sndrome. Uno es la
expansin de las relaciones sexuales prematrimoniales y fuera de la unin; el otro es que las parejas
unidas regulan el calendario de su fecundidad lo que favorece el ensanchamiento de la brecha entre
iniciacin nupcial y reproductiva mediante el uso de mtodos anticonceptivos de distinta
naturaleza. En este escenario aparentemente ms coherente con el libre ejercicio de los derechos
reproductivos de adolescentes y jvenes y ms compatible con las exigencias de una sociedad
moderna emergen nuevos retos para la salud reproductiva y sexual. El primero se relaciona con la
creciente proporcin de hijos nacidos fuera del matrimonio y al margen de uniones estables, los que
pueden ser objeto de discriminaciones legales y que aun bajo una legislacin libre de sesgos
parecen tener mayores probabilidades de ser criados en ambientes familiares inestables y
problemticos. El segundo reto atae a la provisin de servicios de salud sexual y reproductiva,
capaces de satisfacer al menos dos tipos de demanda: (i) la proveniente de uniones consolidadas que
desean vigilar su salud reproductiva, evitar patologas asociadas a la actividad sexual y regular su
fecundidad (ms que evitar, planificar los embarazos); y (ii) la de individuos sexualmente activos pero
no unidos, que suelen aspirar a impedir embarazos y reducir su exposicin a la transmisin de
11

enfermedades venreas. Un tercer desafo se presenta entre los y las adolescentes sometidos a seales
originadas en fuentes diversas, como los medios masivos de comunicacin cada vez ms intensas
en favor de su paso a una condicin sexualmente activa. Sin embargo, cuando este paso se produce
antes de que medie el matrimonio o una unin estable, es objeto de sanciones culturales. Se abre as la
necesidad de revisar aquellos vetos sociales e impulsar un diseo especial de programas de salud
reproductiva orientados a jvenes y adolescentes no casadas(os) pero sexualmente activas(os). Para
los y las adolescentes, los programas integrados que combinan educacin, sensibilizacin,
consejera y ofrecimiento de medios de regulacin de la fecundidad parecen ms pertinentes,
incluso, que para los dems grupos etarios.
Las marcadas diferencias socioeconmicas de la trayectoria reproductiva van en desmedro de los
grupos ms desvalidos. La prevencin de los resultados acumulados en materia de fecundidad exige
programas de salud reproductiva que cubran el conjunto del perodo frtil; en cambio, si se aspira a
alterar la condicin mucho ms precoz de la trada de iniciaciones de los muchachos y muchachas
pobres, los programas e intervenciones debern tener un carcter focalizado. Sea para atrasar la
trada o para intentar minimizar sus efectos en los planos de la salud sexual y la reproduccin, es
necesario concentrar los esfuerzos en los grupos pobres de la poblacin, justamente en aquellos cuyos
jvenes suelen carecer de opciones vitales y oportunidades alternativas a los comportamientos
reproductivos tradicionales. Ms an, las cifras disponibles consignan que entre los pobres persisten
los mayores niveles de fecundidad no deseada, lo que es indicativo de que, al menos en lo atinente a la
regulacin de la cantidad de hijos, hay una amplia demanda insatisfecha de planificacin familiar.
Incluso en el escenario optimista de un despliegue exitoso de programas de salud sexual y
reproductiva, los embarazos de muchachas adolescentes seguirn existiendo y una fraccin de ellos
ocurrir fuera del matrimonio, implicando dos tipos de retos: (i) evitar que las sanciones comunitarias
o familiares a la fecundidad adolescente, sobre todo la premarital, restrinjan el necesario seguimiento
sanitario del embarazo y parto, ocasionen la bsqueda de una solucin subrepticia usualmente en
condiciones precarias, como el aborto o provoquen la expulsin o desercin de la adolescente del
sistema educativo; y (ii) asistir a los progenitores adolescentes a objeto de minimizar los impactos
negativos que esta condicin pueda implicar para el curso de sus vidas.
C - El imperativo de facilitar la insercin laboral de adolescentes y jvenes
El acceso a las oportunidades laborales depende cada vez ms del nivel educativo alcanzado, incluida
su calidad. En el caso del primer empleo en el que adolescentes y jvenes, por falta de experiencia,
no cuentan con capital social propio en el mundo del trabajo, tal acceso depende tambin del capital
social acumulado a travs del paso por el sistema educativo, de las amistades en el vecindario y
particularmente de las redes familiares. Para aquellos que incursionan en el autoempleo como
trabajadores por cuenta propia o patrones de pequeas empresas tambin cuenta su capital fsico o
financiero. En suma, el acceso de adolescentes y jvenes a las oportunidades laborales depende de sus
activos. De all que una primera clave para entender la exclusin del mercado laboral reside en el
buen o mal funcionamiento de las fuentes de activos en recursos humanos y en capital social; los
adolescentes y jvenes del sector popular en particular, se caracterizan por su pobreza en este aspecto.
Dada la gran cantidad de adolescentes y jvenes cuyos activos han quedado rezagados con respecto a
las exigencias del mercado, la discusin de estos problemas (a escala mundial) presenta numerosas
alternativas de accin, que son mutuamente compatibles. Una es establecer un salario ciudadano
con el fin de garantizar a cada persona un ingreso mnimo suficiente, que cubra el valor de una
canasta de consumo bsico. Una segunda opcin es proporcionar formas de capacitacin paralelas al
desarrollo de primeras experiencias laborales y as contrarrestar dos de los principales factores del
desempleo juvenil: la falta de experiencia y la falta de capacitacin. La tercera alternativa es construir
puentes que pongan en contacto el sistema educativo formal (en sus niveles intermedios) con la
estructura productiva. Una cuarta opcin es la creacin o consolidacin de agencias pblicas que
operen como cadenas transmisoras de informacin entre el mundo de la empresa y el del trabajo. De
12

lo que se trata es de combinar dinmicamente un conjunto articulado de respuestas especficas, que

permitan trabajar simultneamente en la mayor cantidad posible de variables a atender.
Si bien las iniciativas de capacitacin siguen siendo totalmente vlidas, las ms exitosas son aquellas
que se focalizan en los sectores juveniles ms vulnerables, utilizan esquemas descentralizados de
operacin (asignando un papel protagnico a los municipios), se ejecutan con criterios no
monoplicos (asegurando la participacin de diversas entidades de capacitacin, pblicas y privadas)
y tienen mecanismos rigurosos de vigilancia y evaluacin. Otra de las claves del xito de algunos
programas radica en la integracin del proceso formativo y de las pasantas laborales con el apoyo
para la insercin laboral, lo que exige acuerdos entre las entidades de capacitacin y las empresas. Es
el caso de los programas del estilo del pionero Chile Joven, que se ha venido replicando con
variantes nacionales en Argentina, Brasil, Colombia, Per, Uruguay y Venezuela, y que se est
considerando aplicar tambin en otros pases de la regin. Aunque se trata de iniciativas perfectibles,
y que deberan formar parte de estrategias ms integrales e integradas, lo cierto es que han logrado
impactos relevantes en trminos de empleabilidad y condiciones de trabajo.
Pero la capacitacin, por s sola, no genera empleo. Dadas las dificultades para la creacin de puestos
de trabajo dependientes, los esfuerzos se concentran en la generacin de empleos independientes
mediante el impulso a las microempresas y a las pequeas empresas. Entre las microempresas cabe
distinguir aquellas de subsistencia respecto de las de desarrollo. Las primeras pertenecen al sector
informal de la economa, ocupan trabajadores de bajo grado de calificacin y son gestionadas por las
familias o por los vecinos de pequeas localidades. En cambio, las microempresas de desarrollo
funcionan integradas al sector moderno de la economa asociadas a medianas y grandes empresas
que subcontratan servicios y funciones aleatorias y emplean personal profesional y tcnico
altamente calificado, habitualmente en ramas econmicas en ascenso como la informtica, por
ejemplo.
Los jvenes participan en gran medida en ambos tipos de microempresas y podran hacerlo mucho
ms en el futuro; para ello, y sobre todo para facilitar su insercin en las microempresas de desarrollo,
es necesario prepararlos de modo que su contribucin sea creativa y eficiente. En este mbito, resulta
aleccionador el ejemplo de las instituciones ligadas al programa Junior Achievement, que como
experiencia prctica en centros de enseanza media propician la formacin de empresas con el
apoyo de empresarios que actan como tutores. Una mayor articulacin entre estas iniciativas y las
polticas pblicas de insercin laboral de adolescentes y jvenes redundar en ms amplias y mejores
posibilidades de empleo para ellos.
Pero en todo caso, habr que desarrollar mayores y mejores esfuerzos para tratar de retener a
adolescentes y jvenes especialmente a aquellos que pertenecen a hogares de escasos recursos- en el
sistema educativo, a los efectos de que se preparen lo ms adecuadamente posible para encarar en las
mejores condiciones posibles su integracin social, econmica y poltica a la sociedad a la que
pertenecen. Esto es particularmente importante en el caso de los ms jvenes, por lo que ser
imprescindible seguir trabajando intensamente en relacin a la erradicacin del trabajo infantil,
especialmente en lo que hace referencia a las formas ms inhumanas de explotacin sexual, social y
productiva, esfera en la cual, se estn concretando algunos avances relevantes, en el marco del
Programa IPEC de la OIT y otros de similares caractersticas. En el caso de los adolescentes de 15 a
19 aos, por su parte, que son los que ostentan las tasas de desempleo y subempleo ms elevadas,
especialmente en el caso de las mujeres que cuentan con bajos niveles educativos y pertenecen a
hogares en situacin de pobreza (llegando a ubicarse en niveles hasta cinco veces superiores a los de
los adultos) ser imprescindible asegurar adecuados equilibrios entre educacin y trabajo, priorizando
claramente la primera de dichas dimensiones siempre que ello sea materialmente posible.

13

D - Integracin social, prevencin de conductas de riesgo y ciudadana

Un atributo inherente a la etapa adolescente y juvenil y que se menciona con escasa
frecuencia, es que en esta etapa de la vida se afianzan los sentimientos de ciudadana de pertenencia
a una nacin como un elemento medular en la formacin de la propia identidad. Adems del
ejercicio efectivo de los derechos formales, aquellos sentimientos de ciudadana se van sedimentando
naturalmente con la vivencia de compartir una comunidad de intereses y problemas con el resto de la
poblacin. As, las catstrofes generan una especie de explosin de conciencia ciudadana y despiertan
la solidaridad entre las personas. En cambio, las desigualdades, la segmentacin en la prestacin de
los servicios bsicos y la segregacin residencial, debilitan los sentimientos de pertenencia a una
colectividad mayor.
Ms all de los avances en el combate a la pobreza y en cada dimensin especfica de bienestar, toda
poltica que se proponga promover la integracin de adolescentes y jvenes a la sociedad deber
tomar especialmente en cuenta los problemas de segmentacin en todo tipo de servicios, tanto en la
educacin y la salud como en los vinculados a la recreacin y al esparcimiento. Esto es, las polticas
sectoriales deben incorporar, como un matiz siempre presente en el diseo y ejecucin de sus
acciones, la preocupacin por la segmentacin entre categoras de jvenes. En plena etapa de
formacin de las identidades propias que de algn modo sintetizan las reacciones del entorno hacia
diversos aspectos de su personalidad, adolescentes y jvenes son muy sensibles a cualquier tipo de
discriminacin; aunque paulatinamente muchos terminen conformndose, no dejarn de resentir la
reiterada corroboracin de ser ciudadanos de segunda, situacin reflejada en el acceso a servicios de
baja calidad y en el trato con burocracias cuyo comportamiento revela la falta de reconocimiento de
sus derechos ciudadanos.
Una de las reas de problemas, segn ya se ha destacado, es la aguda segregacin residencial en las
grandes ciudades. Entre los jvenes, el aislamiento que esto provoca y la consecuente ausencia de
oportunidades de exposicin a modelos que conjuguen xitos con esfuerzos a travs de canales
legtimos parece favorecer conductas de riesgo, como la desercin escolar, el consumo de drogas, la
no insercin en el mercado de trabajo y la fecundidad en la adolescencia. Por tanto, desde las polticas
sociales debieran desplegarse acciones especficas de ordenamiento territorial en las ciudades, que
puedan promover mejores patrones de interaccin (e integracin) social.
Otro mbito especfico de este tema es el de la vivienda, cuyo acceso constituye un ndulo central en
los proyectos de emancipacin y autonoma juvenil. Son muchos los jvenes que constituyen pareja,
pero que por falta de medios deben seguir residiendo en la vivienda de los padres de alguno de sus
integrantes. Las proyecciones demogrficas indican que el ritmo de crecimiento de los grupos jvenes
se ir reduciendo en la mayor parte de los pases de la regin, lo que junto con el volumen ya
acumulado de viviendas propias de los hogares que las habitan implicar una disminucin de la
presin por nuevas viviendas y una consecuente ampliacin del margen para planificar polticas
habitacionales. Este escenario podra constituirse en una oportunidad para los programas de
vivienda, en el sentido de un mejor aprovechamiento de la experiencia respecto de las consecuencias
sociales de la concentracin de pobres en barrios homogneos, de la experiencia internacional en el
combate a la segregacin residencial y de las innovaciones ya probadas en materia de polticas
crediticias, con el objeto de disear alternativas de ordenamiento territorial orientadas a la integracin
de los hogares de las parejas jvenes en el curso central de los sistemas sociales.
Adicionalmente, cambiando el ngulo de anlisis, sera imprescindible trabajar rigurosamente en
materia de prevencin y tratamiento de la violencia juvenil, teniendo en cuenta que estamos ante un
serio problema de desintegracin social y de inseguridad ciudadana. Los programas de seguridad y
convivencia ciudadana que se han puesto a operar recientemente en Colombia y Uruguay
(probablemente los dos extremos de la escala de gravedad de estos problemas) brindan elementos
relevantes en tal sentido, que podran ser tenidos en cuenta en otros pases de la regin en la bsqueda
14

de respuestas pertinentes a sus particulares problemas en estas materias, del modo en que se viene
haciendo, por ejemplo, en Chile y en El Salvador, entre otros. La recalificacin de la polica, la
modernizacin de la justicia, la atencin particularizada de quienes delinquen por primera vez, el
mejoramiento del tratamiento que de estos temas hacen los medios de comunicacin, el fomento de
una cultura de paz y el desaprendizaje de la violencia, parecen ser algunas de las claves ms
relevantes, en estas materias.
Por otra parte, otro componente medular de la insercin social de adolescentes y jvenes es su
participacin ciudadana, condicin necesaria para fortalecer la democracia y que puede estimularse
mediante canales ms efectivos y atractivos en orden al ejercicio de sus derechos y al cumplimiento
de sus responsabilidades cvicas. La promocin de esa participacin en la esfera poltica se ver
facilitada en la medida en que la modernizacin de las prcticas pertinentes junto con contrarrestar
la prdida de credibilidad de los partidos y lderes polticos abra espacios a la intervencin de los
jvenes en distintas instancias consultivas (como la definicin de programas de accin a escala
municipal, por ejemplo), asegurando que no se sientan manipulados y que perciban que su
participacin pesa en la toma de decisiones. Paralelamente, cabe enfatizar la formacin ciudadana en
la enseanza formal e informal y propiciar que los medios de comunicacin recojan las opiniones y
debates de los jvenes sobre temas de actualidad.
Para fomentar la participacin ciudadana es tambin necesario revitalizar los mecanismos de
representacin estudiantil y despojarlos de los estilos burocrticos y excesivamente politizados del
pasado. En un sentido ms general, los consejos nacionales y locales de juventud, que articulan redes
de organizaciones y representan sus intereses ante los poderes pblicos y las entidades de la sociedad
civil, deben establecerse evitando las prcticas clientelistas. La formacin de instancias colectivas
de tipo pluralista, que combatan el aislamiento, puede facilitar la insercin de adolescentes y jvenes
en todos los niveles de la sociedad, favorecer su contribucin al desarrollo y coadyuvar a la
acumulacin de capital social en las comunidades en las que stos desarrollan su dinmica cotidiana.

3 GESTION ESTRATEGICA INSTITUCIONAL Y REFORMA DEL ESTADO

A La participacin de los jvenes como actores estratgicos del desarrollo
Teniendo en cuenta las observaciones anteriores, y desde una ptica alternativa a la predominante en
las ltimas dcadas, los adolescentes y jvenes debieran ser considerados en una doble perspectiva:
como destinatarios de la oferta de servicios (en educacin, en salud, etc.) que se brinden desde las
polticas pblicas a los efectos de enfrentar las diversas formas de exclusin social, fomentando la
concomitante integracin de los mismos a la sociedad, y a la vez, como actores estratgicos del
desarrollo, participando protagnicamente de la implementacin de todas aquellas polticas pblicas
que requieran el involucramiento activo de la comunidad y de recursos humanos calificados y
dispuestos a impulsar decididamente la construccin de sociedades ms equitativas y democrticas.
El tema de la participacin es clave para el propio desarrollo adolescente y juvenil. As como la
palabra clave para el desarrollo de las polticas pblicas relacionadas con la infancia es proteccin, y
la palabra clave para las polticas pblicas relacionadas con la mujer es igualdad, en el caso de las
polticas pblicas relacionadas con la adolescencia y la juventud, la palabra clave es participacin.
Esto es as, en la medida en que el principal proyecto de vida de cualquier persona en esta etapa
particular de su existencia, es superar la dependencia de sus padres y delinear sus propias opciones,
para incorporarse a la sociedad en la que vive de un modo pleno y totalmente autnomo, lo que slo
se logra procesar participando activamente a todos los niveles.
En tal sentido, cobra plena vigencia el fomento al voluntariado como un eje central de las polticas
pblicas relacionadas con la adolescencia y la juventud. As, la participacin juvenil en gran escala
15

podra hacerse presente en los programas de combate a la pobreza, las campaas de alfabetizacin, la
construccin de infraestructura comunitaria, la animacin cultural o la defensa del medio ambiente.
Diversos programas de extensin universitaria y hasta el Servicio Militar Obligatorio, podran
reformularse en el contexto de este tipo de iniciativas. El voluntariado, adems, podra facilitar
significativamente el cambio de imgenes sociales predominantes en relacin a adolescentes y
jvenes, cargadas excesivamente por criterios estigamatizadores que ven en cualquier adolescente
raro un potencial delincuente o, en la hiptesis de mnima, a alguien que no est en condiciones ni
en disponibilidad de realizar ningn tipo de aporte constructivo a su familia, a su comunidad y a su
pas como un todo, lo que sin ninguna duda dista significativamente de la realidad vigente.
Por todo lo dicho, la alternativa propuesta se opone al modelo tradicional, que no apela a la
participcin juvenil, pero tambin se opone a los modelos alternativos tradicionales, vigentes en los
aos sesenta. No se trata ya de reivindicar espacios desde el conflicto generacional, enfrentando a los
adultos que controlan el poder. Ahora se trata de trabajar para que adolescentes y jvenes ocupen los
espacios que la globalizacin y las transformaciones estructurales en proceso estn abriendo a todos
los niveles. No se trata tampoco de expulsar a los adultos de sus puestos de trabajo y de sus roles de
orientacin general en las familias y las sociedades. Se trata, en realidad, de democratizar y
horizontalizar las relaciones intergeneracionales a todos los niveles, incluyendo tanto el campo de la
dinmica privada (las familias, por ejemplo) como el campo de lo pblico (las empresas privadas, las
estructuras estatales, etc.) redistribuyendo roles y funciones a todos los niveles.
B Hacia una distribucin consensuada de roles y funciones a desempear
Para que estas orientaciones se puedan llevar a la prctica, en las dimensiones en que ello es
necesario, resulta imprescindible construir un efectivo sistema institucional destinado al diseo y la
implementacin de polticas pblicas de juventud, para lo cual, resulta imperioso definir y consensuar
una efectiva distribucin de roles y funciones entre todos los actores institucionales integrados a dicho
sistema. Esta es una de las bases fundamentales de los procesos de reforma del Estado actualmente en
curso en casi todos nuestros pases, pero se trata de un proceso complejo, difcil de encarar. Esta
divisin de tareas, resulta necesaria por varias razones. En primer lugar, para fijar reglas claras que
permitan administrar racionalmente y desde una perspectiva proactiva las naturales tendencias a la
competencia entre instituciones diversas por un mismo espacio de trabajo. En segundo lugar, para
lograr las especializaciones necesarias a los efectos de desarrollar las tareas especificas de todos y
cada uno de los actores implicados, con toda la rigurosidad y sistematicidad necesarias. Y en tercer
lugar, para generar los necesarios equilibrios y balances entre los diferentes focos de poder, a los
efectos de evitar los monopolios y la rutinizacin de las tareas.
En trminos ms operativos, una primera gran divisin de tareas debiera establecerse en lo atinente a
los roles a desempear en cada caso. Al menos tres tipos de roles debieran ser desempeados por
instituciones diferentes y separadas funcionalmente: la dinamizacin, la ejecucin y la evaluacin. En
el enfoque que estamos proponiendo, los Institutos y Direcciones de Juventud que con diferentes
denominaciones existen en casi todos los gobiernos de la regin, deberan concentrarse
exclusivamente en la dinamizacin de los procesos de concertacin interinstitucional, cumpliendo
roles de animacin, articulacin y sensibilizacin, mientras que en paralelo- los diferentes
Ministerios y Secretaras pblicas y los Institutos de Atencin a los Menores, as como diversas
instituciones privadas con y sin fines de lucro y los municipios, deberan responsabilizarse por la
ejecucin efectiva de programas y proyectos. Las Universidades y las diversas ONGs especializadas,
por su parte, podran cumplir activos roles ligados con el seguimiento y la evaluacin de dichas
polticas, brindando en todo momento el asesoramiento tcnico siempre necesario. Naturalmente,
entre las tres esferas debera existir una fluida comunicacin.
En segundo lugar, debieran distinguirse claramente los planos que tienen que ver con la
representacin de intereses (a cargo de los propios movimientos juveniles), de los que se relacionan
16

con el control social de las polticas pblicas (veeduras ciudadanas, por ejemplo), y an de los que se
relacionan con las potestades de los diferentes poderes establecidos en nuestras sociedades
(especialmente, los poderes ejecutivo, legislativo y judicial) que deben cumplir cabalmente sus
funciones, contando con la legitimidad y el respaldo ciudadano necesario para ello. Y en tercer lugar,
sera fundamental diferenciar ntidamente todo este conjunto de espacios institucionales ligados con la
dinmica de las polticas pblicas ligadas con la adolescencia y la juventud, de los espacios en donde
dichas polticas efectivamente operan en trminos de vida cotidiana, es decir, los espacios en los que
adolescentes y jvenes interactan cotidianamente con sus pares, con sus comunidades y con el
conjunto de la sociedad a la que pertenecen (establecimientos educativos, por ejemplo) priorizando
claramente a estos ltimos (especialmente en la asignacin de recursos).
C Modernizacin y fortalecimiento de nuestras instituciones especializadas
En el mismo sentido, habra que reformular sustancialmente los estilos de trabajo predominantes en la
propia dinmica de la gestin que se despliega en el terreno de las polticas pblicas en general y de
las polticas relacionadas con la adolescencia y la juventud en particular. En estas materias, resulta
vital incorporar las orientaciones y metodologas que en otros contextos estn obteniendo ms y
mejores impactos efectivos, especialmente en lo que tiene que ver con la estructuracin de enfoques
modernos de planificacin y gestin, basados en principios alternativos a los vigentes, tanto en la
esfera del financiamiento como en lo que atae a los mecanismos de diseo, implementacin, control
y evaluacin, por citar slo dos esferas relevantes.
As, el financiamiento de la demanda (llevando los recursos invertidos a los propios beneficiarios)
ms que a la oferta de servicios generalmente pblicos, monoplicos e ineficientes, puede permitir el
despliegue de polticas y programas ms pertinentes y ms eficaces, siempre que este tipo de
estrategias se implementen evitando los posibles efectos perversos (agudizacin de las inequidades
sociales, por ejemplo). Del mismo modo, la disponibilidad de recursos humanos ms y mejor
calificados, para trabajar con tcnicas y metodologas modernas de diseo, implementacin,
monitoreo y evaluacin de proyectos, puede permitir el logro de una gestin ms eficiente en el uso
de los recursos y en la obtencin de impactos propiamente dichos, por lo que convendra ampliar y
profundizar los esfuerzos que se vienen desplegando en estas esferas.
En definitiva, lo que hoy se sabe con mucha certeza, es que la organizacin de los servicios pblicos
no es neutra, y en muchos casos resulta decisiva para la obtencin de buenos o malos resultados. Entre
dos programas iguales, con idntica asignacin de recursos, la organizacin puede marcar la
diferencia, logrando impactos ntidamente diferenciados, por lo cual, resulta imperioso atender
rigurosamente estas dimensiones, sin descansarse en explicaciones ligadas con la falta de recursos o
de voluntad poltica, al momento de evaluar fracasos que pueden deberse a problemas de gestin.
De lo que se trata, es de llevar al terreno de estas polticas pblicas, las orientaciones con las que se
est tratando de encarar los procesos de reforma del Estado en general: ms derechos y garantas al
cliente o consumidor, gerentes guiados por la bsqueda de resultados, establecimiento de contratos de
gestin para el desempeo de roles directivos, formacin de mercados o cuasimercados combatiendo
las prcticas monoplicas, reigeniera de procesos, descentralizacin de la gestin priorizando los
mbitos locales, control democrtico de la gestin pblica, establecimiento de mtodos modernos de
evaluacin de impactos en los beneficiarios y de desempeo entre quienes implementan, etc.
D Una perspectiva generacional para las polticas pblicas
Por ltimo, y como criterio general a establecer desde un enfoque alternativo, importa mencionar la
necesidad de dotar a las polticas pblicas en su conjunto de una perspectiva generacional, superando
resueltamente el enfoque acotado- de trabajo prevaleciente hasta el momento (sectorializado,
monoplico, centralizado, etc.). De lo que se trata, es de evitar caer en los espacios y programas
17

exclusivos para adolescentes y jvenes como hasta el momento, y de tratar de incorporar estas
temticas particulares de la mejor manera posible a todas y cada una de las polticas pblicas,
emulando a la perspectiva de gnero impulsada por las mujeres.
Qu tipo de implicancias puede tener este enfoque alternativo? Para empezar, de lo que se trata es de
contar con capacidades tcnicas y operativas como para poder ubicar correctamente al tema juvenil en
el contexto correspondiente. As, lo que hace falta es contar con polticas poblacionales que no slo se
ocupen de las principales dimensiones sectoriales al respecto (fecundidad, migracin, mortalidad, etc.)
sino que adems y fundamentalmente articulen dinmicamente las diversas fases del ciclo de vida de
las personas (niez, juventud, adultez, tercera edad) a los efectos de responder con polticas
especficas que formen parte de un conjunto articulado de polticas pblicas generales.
En segundo lugar, se trata de analizar rigurosamente los enfoques con los que se debera trabajar en
todas y cada una de las polticas pblicas en relacin a adolescentes y jvenes, tratando de lograr los
mayores y mejores impactos en cada caso particular. Desde este ngulo, los establecimientos de
educacin media por ejemplo- no son slo los mbitos naturales para el desarrollo de los
aprendizajes correspondientes, sino adems y sobre todo, mbitos privilegiados de socializacin
adolescente y juvenil, en los que una buena parte de los estudiantes invierten la mayor parte de su
tiempo productivo (fuera del dedicado al descanso y al ocio) y en los que se van preparando para
asumir roles adultos, como trabajadores y como ciudadanos.
Por ltimo, en tercer lugar, otra implicancia relevante de este enfoque, se relaciona con la necesidad
de posicionarse en los grandes debates nacionales desde la perspectiva adolescente y juvenil. Entre los
muchos ejemplos en los que esto debiera funcionar adecuadamente, importa rescatar los vinculados
con las reformas laboral y de la seguridad social (aparentemente alejadas de estos temas en
particular), diciendo que desde la perspectiva adolescente y juvenil- se trata de procesos relevantes,
no neutros y que pueden perjudicar o beneficiar claramente a las nuevas generaciones.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES
Las consideraciones realizadas permiten afirmar que adolescentes y jvenes y por tanto el conjunto
de nuestras sociedades- se encuentran actualmente ante una encrucijada paradojal, dado su enorme
potencial contributivo al desarrollo de nuestros pases, coexistiendo con agudos cuadros de exclusin
social a todos los niveles. Por lo dicho, el logro de una adecuada integracin de adolescentes y
jvenes a las sociedades en las que viven, no slo significara cumplir con un criterio de justicia en
relacin a un amplio conjunto de ciudadanos (ms all de los criterios legales al respecto) sino que
adems y fundamentalmente, permitira canalizar creativamente un amplio y calificado conjunto de
energas hacia la construccin de sociedades ms equitativas y democrticas.
Para ello, resulta imperioso superar resueltamente los enfoques sectoriales y asistencialistas que
caracterizaron el desarrollo de las polticas pblicas ligadas con la adolescencia y la juventud en las
ltimas dcadas, promoviendo una autntica concertacin interinstitucional, en base a una precisa
distribucin de roles y funciones entre todos los actores involucrados, de modo de estar en
condiciones de desplegar programas articulados, adecuadamente focalizados, implementados en lo
fundamental desde las instancias locales, y en base a un efectivo protagonismo de los propios jvenes,
en su calidad de actores estratgicos del desarrollo.
Lo dicho resulta muy sencillo de enunciar y mu difcil de llevar a la prctica efectivamente. Muchos
factores juegan en contra de este tipo de orientaciones, destacndose el peso de las tradiciones, las
inercias burocrticas, la falta de recursos humanos adecuadamente calificados, la asignacin
distorsionada de recursos econmicos, las prcticas corporativas de quienes cuentan con una adecuada
integracin en la sociedad, los estereotipos dominantes, las urgencias del corto plazo que nunca dejan
espacio para atender los problemas reales desde una perspectiva de mediano y largo plazo, etc. Por
18

ello, resulta imperioso contar con un gran respaldo presidencial al momento de intentar cambios
estructurales en general, y de disear e implementar estas propuestas en particular.
En este sentido, adems del respaldo poltico y el entusiasmo personal que los Jefes de Estado y de
Gobierno puedan brindar a estas iniciativas, resulta imperioso contar con el respaldo de los
Ministerios y Oficinas de Planificacin (muchas de las cuales estn adscritas directamente a la
Presidencia) y con el entusiasmo y la colaboracin de quienes conducen los procesos de reforma del
Estado en cada uno de nuestros pases (que en muchos casos se encuentran tambin en esta rbita), as
como tambin de todos y cada uno de los poderes del Estado (los diversos ministerios, el Parlamento,
el Poder Judicial, Gobernadores y Alcaldes, etc.) y de la sociedad civil organizada.
En este esfuerzo, resulta equivocado suponer que la responsabilidad fundamental debe recaer en los
propios jvenes organizados, ya que a diferencia de lo que ocurre con los trabajadores o las mujeres
(que se guan por las dimensiones materiales de su existencia) adolescentes y jvenes se guan por las
dimensiones simblicas de su vida cotidiana, por lo que jams actan corporativamente. Defienden
entusiastamente todo tipo de causas eminentemente justas, pero jams reclaman por una mayor y
mejor atencin a sus problemas especficos. Por ello, hace falta contar con un extendido y profundo
consenso en torno a la prioridad que deben tener estos temas en la agenda central de las polticas
pblicas (pensando no slo en el bienestar de adolescentes y jvenes, sino tambin y
fundamentalmente, en el relevante rol que los mismos pueden jugar en la promocin del desarrollo
humano que todos deseamos) y en relacin a la responsabilidad que todos tenemos en la promocin
de los cambios aqu propuestos. No dejemos pasar esta oportunidad demogrfica histrica irrepetible.

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