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DESARROLLO ECONMICO
Y POLTICA INDUSTRIAL DE JAPN:
Implicaciones para pases en desarrollo
Diciembre de 2009
SHOJI NISHIJIMA
Instituto de Investigacin para Economa y Administracin (RIEB)
Universidad de Kobe
2-1, Rokko, Nada, Kobe, 657, Japan
nishijima@rieb.kobe-u.ac.jp
Resumen:
Aunque el desarrollo econmico de Japn posguerra ha sido un resultado complicado de
varias causas, se podr prestar una atencin especial a las polticas industriales, las cuales se
han considerado como uno de los factores esenciales del xito econmico logrado. En este
documento se discuten siguentes temas: los factores bsicos de desarrollo econmico en
Japn, la evolucin y consecuencias de polticas industriales, el caso de industria de
automviles. Finalmente se presentan unas implicaciones para la economa de Amrica
Latina.
Palabras de la llave:
Japn, polticas industrial, directrices, consenso, coordinacin de inversiones
Clasificacin JEL:
L50, N65, O53
1. INTRODUCCIN
Al final de la Segunda Guerra Mundial, la economa japonesa se haba desplomado. Sin
embargo, Japn no tard mucho en empezar el crecimiento econmico rpido, llamado
milagro de Japn, y hoy en da Japn es una superpotencia en cuanto a impactos en la
economa mundial. Antes los productos japoneses se consideraban como productos baratos
de baja calidad, pero ahora son de alta tecnologa intensiva y se exportan a todas las regiones
del mundo. Al mismo tiempo, no solamente grandes empresas sino tambin pequeas y
medianas empresas han venido aumentando su inversin extranjera directa (FDI por sus siglas
en ingls) para apoyar a los pases de todo el mundo. Recientemente esta experiencia de
Japn interesa a muchos pases en desarrollo, especialmente a los que estn enfrentndose a
dificultades causadas por la reforma poltica en base del Consenso de Washington y
esforzndose para lograr un crecimiento econmico con dinamismo y equidad.
Desde luego, como el desarrollo econmico de Japn ha sido un resultado complicado de
varias causas, es imposible mencionar todos los factores detalladamente en un espacio
limitado. Pero se podr prestar una atencin especial a las polticas industriales de Japn, las
cuales se han considerado como uno de los factores esenciales del xito econmico logrado.
En este documento, en la Seccin 2 ofrece brevemente una idea general de factores bsicos de
desarrollo econmico. En la Seccin 3, se discuten la evolucin y consecuencias de polticas
industriales de Japn. En la Seccin 4 se discute el caso de industria de automviles.
Finalmente en la Seccin 5, se presentan unas implicaciones para la economa de Amrica
Latina, y se da una conclusin en la Seccin 6.
2. FACTORES BSICOS DE
DESARROLLO ECONMICO DE JAPN 1
Despus de la guerra, Japn ha mantenido un alto crecimiento econmico con unas
oscilaciones, con una tasa promedia de crecimiento real de unos 7,0% en los ltimos 40 aos
(1950-1990), con el cual se logr un aumento dramtico del PIB real per cpita 2 .
Hay varias explicaciones respecto a este desarrollo econmico destacado en la posguerra.
Sin embargo, como la economa de Japn ha progresado a travs de largo proceso histrico,
ser til discutir algunos aspectos histricos antes de enfocar en los factores especficos que
explican el proceso de desarrollo en la posguerra. Por ejemplo, respecto a los papeles de
educacin, se necesitar volver hasta la Era de Edo. An en aquella poca, parece que el
nivel de educacin era muy alto debido a la existencia de Terakoya (escuela en templo)
disponible en villas y pueblos (segn una estimacin, existan ms de 15.000 escuelas al final
de la era.) donde los nios aprendan a leer, escribir y calcular con baco. En 1879, justo
despus de la Restauracin de Meiji (1868), se introdujo un sistema de educacin obligatoria,
y el porcentaje de nios que iban a escuela aument drsticamente. En 1905, unos 95,6% de
1
Ito(1992), p.195-6.
11
12
coordinacin econmica 13 .
Adems, para implementar polticas industriales exitosas, el sector privado debe satisfacer
algunos requisitos estrictos El Banco Mundial (1997, pp.72-73) insiste en los siguientes
puntos en base de experiencias de Japn.
(1) El sector privado domstico debe poder ejecutar eficientemente proyectos complicados
de gran escala
(2) El sector privado debe colaborar con el gobierno para lograr la meta comn y desarrollo
industrial competitivo.
(3) Capacidad tcnica fortalecida de departamentos pblicos para evaluar planes de inversin
privada.
Por aadidura, las polticas industriales requieren una fuerte capacidad institucional,
especialmente, la capacidad de complementar el mecanismo de mercado y mantener una
buena relacin entre el gobierno y el sector pblico: marco reglamentario para actividades
econmicas, mecanismo responsable que seguramente frena acciones arbitrarias del gobierno
o el sector privado, instituciones que apoyan empresarios en iniciar nuevo negocio (Ej.
durante el perodo ms largo y riesgo de intermediario financiero), y un plan eficiente para
compartir informacin y lograr consentimiento entre el gobierno y los departamentos
privados.
Segn Rodrik (2004, p.36), hay opiniones contra polticas industriales siguientes.
1. Gobierno no puede selecionar ganadoras.
2. Pases en vas de desarrollo carcen de burocratas competentes que pueden influenciar.
3. Intervenciones industriales tienden a resultar en disputa del poder poltico y corrupcin.
4. Hay poca evidencia de que funcionan polticas industriales.
5. Lo que se necesita no es poltica industrial, sino asistencia total a R&D y propiedad intelectual.
6. En ningn caso, los reglamentos internacionales no dejan espacio para realizar intervenciones por
polticas industriales.
14
Komiya, Okuno y Suzumura(1984).
Produccin Prefencial (Keisha Seisan Hoshiki, 1946-48), con el cual el gobierno daba
preferencia a industrias siderrgica y carbonfera en reparto de materia prima y recursos
financieros. La industria siderrgica reciba ms carbn y la industria carbonfera reciba
ms acero. Este trato prioritario contribuy a resolver la falta de capacidad productiva e hizo
preparacin exitosa para el desarrollo de industrias pesada y qumica en la siguiente etapa.
Adems, el gobierno intervino en el mercado directamente por control de precios combinando
con prestacin de subsidio, racionamiento de crdito, y reparto de materiales importados
limitados.
En 1948, la poltica de estabilizacin llamado Plan Dodge, fue introducida, por la cual
muchos controles gubernamentales, nuevos proyectos de prstamo y subsidios se suprimieron
y el presupuesto fue controlado estrictamente. La inflacin desapareci rpidamente. En
1949, la tasa de cambio uniforme de $1=360 fue establecido. Hay que considerar las
polticas industriales en esta etapa como excepcionales. Muchas intervenciones directas
parecan a aquellas de economa socialista. Sin embargo, debemos evaluar esta etapa como
fundamento de alto crecimiento del siguiente perodo.
(2) Perodo de perseguimiento y establecimiento (1951 a 60)
En los aos 50, la poltica de targeting se hizo el centro de polticas. Se volvieron en los
objetivos de racionalizacin (Gorika) para alcanzar al nivel internacional (para lograr
competitividad internacional) algunas industrias, tales como industrias siderrgica,
carbonfera, naval, elctrica, de fibras sintticas, y fertilizante qumico, y al final de los aos
50, industrias petroqumica, de herramientas y partes de maquina, y electrnicos. Por otra
parte, algunas industrias eran objetivos de establecimiento (para crear nueva industria) en
este perodo, los cuales incluyen industrias automovilsticas, de maquinaria elctrica pesada,
computador, y petroqumica. Se consideraban estas industrias como industrias en
crecimiento, las cuales tenan potencia de alto crecimiento o de beneficios crecientes, y se
necesitaban coordinacin de inversiones por gobierno.
Para lograr estos objetivos, el gobierno adopt varias medidas polticas: provisin de
impuesto especial, arancel y cuotas de importacin, depreciacin acelerada, exencin de
arancel para maquinas importadas, entre otros. Para financiar estas medidas polticas, el
gobierno utiliz el Programa de Inversin Financiera y Prstamos del Estado (Zaisei
Touyushi), para el cual las cuentas de ahorro de caja postal y de seguro social fueron
aprovechadas. De hecho, estas industrias fueron altamente protegidas y se daban incentivos
especiales en esta etapa, sin embargo los empresarios entendan que las dichas herramientas
polticas eran temporales. Se ejecutaban las polticas de esta etapa dentro del marco de
medidas temporales y se abolan segn la agenda firme. En este sentido, hay una diferencia
clara entre Japn y pases de Amrica Latina, donde la proteccin era excesiva y prolongada
durante largo tiempo.
(3) Perodo de alto crecimiento (1961 a 72)
En los aos 60, Japn hizo un crecimiento econmico dramtico con la tasa promedia de ms
de 12%, dirigido por ciclo favorable de inversin privada. A medida que desarrollaba, Japn
se integr gradualmente en el sistema econmica internacional y comprendi la necesidad de
hacerse miembro de GATT y OCDE. Para eso, se requera que Japn liberalizara su
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desequilibrio comercial que generaron conflictos serios con el EEUU, especialmente en los
campos de textiles y acero.
Por tales cambios de circunstancias, el papel de polticas industriales cambi al de perseguir
objetivos en vez de crecimiento, desde promocin industrial a ajuste estructural
principalmente mediante La Ley de Medidas Temporales para la Estabilizacin de Industrias
Especialmente Estancadas (1978), la cual permita lnea de crdito especial y crtel contra la
recesin para promocionar racionalizacin (simplificacin del negocio) o para acelerar
proceso de ajuste (cambio en lnea de negocio o suspensin del negocio) de estas industrias.
Al mismo tiempo, se puso nfasis en el bienestar social mediante la introduccin de varias
medidas para prevenir contaminacin y aumentar los gastos social.
No obstante, entrando en la segunda mitad de los aos 70, industrias en competencia
internacional empezaron quejarse de demasiada intervencin del gobierno, y por tanto, se
aceler la desregulacin y aplicacin ms estricta de poltica antimonopolio. Los
reglamentos antimonopolio limitaban tambin por el MITI ejecutar las polticas industriales
dentro de industria tales como arreglo de crtel contra la recesin, las cuales fueron
criticadas por El Comisin de Comercio Equitativo (Kousei Torihiki-iinkai). En resumen,
bsicamente podemos afirmar que las polticas industriales de Japn empezaron a avanzar
hacia el uso de mecanismo de mercado y desregulacin.
(5) Perodo de desequilibrio de la balanza comercial (1983 al presente)
Durante este perodo, por el desequilibrio de la balanza comercial, se presentaban los grandes
conflictos comerciales ms frecuentemente y ms intensamente. Como consecuencia, las
polticas industriales de Japn se enfocaron en asuntos internacionales, especialmente en
desregulacin para abrir el mercado. En este sentido, el objetivo principal de las polticas
industrias de Japn es fomentar efectos del mecanismo de mercado, y no es intervenir en el
mercado.
4.
Aunque los automviles japoneses dominan el mercado mundial hoy en da, la industria
automovilstica de Japn empez de casi cero despus de la guerra. El nmero de
automviles fabricados en 1946 fue solos 15.000. An al final de los aos 40, hubo un
desacuerdo en el gobierno acerca del futuro de industria automovilstica. Aunque el MITI
afirmaba el plan de promocin, el Banco de Japn insista en liberalizacin. Sin embargo,
despus de la Guerra de Corea, el gobierno japons decidi fomentar la industria
automovilstica. En 1990, el nmero de automviles producidos (vehculos particulares,
autobuses y camiones) alcanz a 13.487.000.
En el perodo inicial, el MITI ejerca alta proteccin (pero no prohibitiva) a la industria
automovilstica, mediante cuota de importacin, arancel, y restricciones al FDI. Se daban
subsidios tambin, principalmente por medio de crdito por el Banco de Desarrollo de Japn,
no solamente para empresas de ensamblaje sino tambin para subcontratistas. En este
perodo, obviamente las polticas industriales ayudaban a la industria automovilstica en la
etapa inicial a crecer, protegindola de competicin internacional.
11
Source: http://www2.toyota.co.jp/jp/about_toyota/gaikyo/index.html
12
15
Spence (1979).
13
4.
5.
Adems, tenemos que prestar atencin a las crticas sobre polticas industriales, como otro
aspecto de la poltica industria de Japn 16 .
1.
16
Hay muchas industrias que tuvieron xito (es decir, creci y empez exportacin) sin
asistencia del gobierno: las de maquina de coser, cmaras, bicicletas, motocicletas, pianos,
Ito (1992), p.201.
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y radios durante los aos 50 y 60, y televisin en colores, grabadoras de cinta, cintas
magnticas, componentes del sonido, relojes, calculadoras de mesa, maquina herramienta,
maquinaria textil, cermicas, y robots desde fines de los aos 1960 hasta el presente. Se
entiende que los que critican ms fuertemente la eficiencia de polticas industriales son
empresarios de estas industrias.
2.
A pesar de las limitaciones mencionadas anteriormente, parece que algunos aspectos de las
polticas industriales de Japn pueden dar sugerencias valiosas para pases en desarrollo.
5-2. Caractersticas Bsicas de Poltica Industria de Japn y Sugerencias para los Pases
en Desarrollo
Aunque el crecimiento econmico rpido en el perodo de posguerra de Japn principalmente
dependa del sector privado dinmico y mecanismo de mercado, es indiscutible que las
polticas industriales desempeaban un papel importante a cierto grado (mayor escala en
ciertas industrias). Cuando se mencionan las experiencias de polticas industriales de Japn,
se deducen siguientes puntos como sugerencias posibles para los pases en desarrollo.
(1) Seleccin de ganadoras
El MITI seleccionaba las industrias objetos estratgicamente, en base del criterio de potencia
de crecimiento (alta elasticidad de ingreso) y aumento de productividad, tales como
industriales de acero, maquinaria, electrnico, construccin naval, petrolfera, de
computadores, circuitos integrales, entre otros. El hecho de que el MITI no protega y
promocionaba todas las industrias significa que se respetaba el principio de ventaja
comparativa o potencia de exportacin. Por el contrario, se protegieron casi todas las
industrias manufactureras en la mayora de los pases en desarrollo en el perodo de
sustitucin de importaciones (especialmente en los pases de Amrica Latina) y est extendido
mal reparto de recursos. Tambin, en algunos casos donde la industria objetivo fracas en
madurarse, se enfrenta con eliminacin de proteccin.
Sin embargo, la seleccin de posible ganadoras no puede ser prctico para los pases en
desarrollo en la condicin actual. Desde el punto de vista terico, targeting o picking
ganadores slo est justificado cuando el incentivo privado para crear una nueva industria est
limitado debido a economa de escala, externalidades o informacin imperfecta, donde se
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16
6. CONCLUSIN
A partir de mediados de los aos 80, muchos pases de Amrica Latina han iniciado reformas
econmicas con la visin de cambiar drsticamente la estrategia desde intervensionista a
orientada al mercado. Se realizaron varios esfuerzos tales como liberalizacin de mercado,
desregulacin y privatizacin con el motivo de ejecutar un ajuste estructural exitoso.
No obstante, parece que las reformas econmicas en marcha en Amrica Latina son bastante
rpidas y drsticas. No debemos olvidarnos del hecho de que las reformas econmicas y los
ajustes estructurales inevitablemente traen costo de ajuste social, y este costo ser serio en
caso de que haya conflictos sociales, problemas de pobreza y distribucin de ingreso
concentrada. Como consecuencia, la economa de Amrica Latina debe perseguir las
ptimas tres s (velocidad, secuencia y alcance: speed, sequience y scope en ingls) para
ajustar la estructura para dar efectos sobre bienestar social.
Bsicamente hay muchas diferencias entre Japn y Amrica Latina. Por ejemplo, mientras
que el deporte ms popular en Japn es bisbol, en Amrica Latina es ftbol. Aunque para
hacer un equipo ms vigoroso y fuerte en el campo (mercado), cada deporte requiere
diferentes maneras de entrenamiento y estrategia, es obvio que ambos son deportes y tienen
requisitos en comn, por ejemplo, alto nivel de habilidad fsica de jugador, trabajo en equipo
coordinado, y como lo ms importante, un entrenador o director competente (un buen
gobierno). En este sentido, podemos derivar algunas implicacioines tiles de la experiencia
de poltica industrial japonesa.
Desde luego, no es omnipotente ni perfecto tanto gobierno como mercado. El
Gobierno frecuentemente comete errores y una demasiada dependencia del gobierno tiende
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Referencias
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