Riesgos y Gestión Integrada de Recursos Hídricos

TEC BACKGROUND PAPERS
NO. 6
Riesgos y Gestin Integrada de Recursos

Hdricos
Por JUDITH A. REES
Global Water Partnership

Comit Tcnico (TEC)
ISBN: 91-974559-6-2
GWP Secretariat
E-mail: gwp@gwpforum.org
Website: www.gwpforum.org
La Global Water Partnership, GWP, establecida en 1996, es una red internacional abierta a
Documentos publicados previamente en la Serie de Documentos del TEC:
todas las organizaciones implicadas en la gestin de los recursos hdricos: instituciones de

gobierno de pases industrializados y en desarrollo, agencias de Naciones Unidas, bancos de
desarrollo bilaterales y multilaterales, asociaciones profesionales, instituciones de investigacin,
organizaciones no gubernamentales y sector privado. La GWP fue creada para agilizar la
Gestin Integrada de Recursos Hdricos (GIRH), que intenta garantizar el desarrollo y gestin
coordinados del agua, los terrenos y recursos relacionados al objeto de optimizar el progreso
social y econmico sin menoscabo de la sostenibilidad de los ecosistemas esenciales.
La GWP promueve la GIRH creando foros a nivel global, nacional y regional, diseados
para apoyar a los interesados en la aplicacin prctica de la GIRH. Entre los elementos de
gestin de la asociacin se incluye el Comit Tcnico (TEC), un grupo de profesionales y
cientficos de reconocimiento internacional especializados en distintos aspectos de la gestin de
No 1: Regulation and Private participation in the Water and Sanitation

Sector by Judith A. Rees (1998)
No 2: Water as a Social and Economic Good: how to Put the Principle into
Practice by Peter Rogers, Ramesh Bhatia and Annette Huber (1998)
No 3: The Dublin Principles for Water as Reflected in a Comparative
Assessment of Institutional and Legal Arrangements for Integrated Water
Resources Management by Miguel Solanes and Fernando GonzalesVillarreal (1999)
No 4: Integrated Water Resources Management by the GWP Technical
Advisory Committee (2000)
No 5: Letter to my Minister by Ivan Chret (2000)
aguas. Este comit, cuyos integrantes proceden de distintas regiones del planeta, ofrece apoyo y
asesoramiento tcnico al resto de entidades de GWP y a esta sociedad en su conjunto. El TEC se
encarga de desarrollar un marco analtico del sector hdrico y propone acciones que promueven
una gestin sostenible de los recursos hdricos. El TEC mantiene un canal abierto con sus
correlatos locales, las Asociaciones Regionales del Agua (RWP) alrededor del mundo para
facilitar la aplicacin regional y mundial de la GIRH. Los directores de las RWP participan en
los trabajos del TEC.
La adopcin y aplicacin de la GIRH en el mundo entero requiere la modificacin del
modo de actuacin de la comunidad internacional en relacin a los recursos hdricos,
particularmente en la manera como se realizan las inversiones. Para producir efectos de esta
naturaleza y mbito, se precisan nuevas formas de gestionar los aspectos conceptuales,
regionales y globales, as como las agendas de implementacin de actuaciones.
Esta serie, publicada por el Secretariado de GWP en Estocolmo, ha sido elaborada para difundir
los documentos redactados y encargados por el TEC, destinados a orientar la agenda
conceptual. Los temas y subtemas que aqu se tratan, tales como el conocimiento y la definicin
de la GIRH, el agua como parte de la seguridad alimentaria, las asociaciones pblicas y
privadas y el agua como bien econmico han sido desarrollados en dichos documentos.
El presente documento est impreso en papel con el sello

ecolgico nrdico El Cisne.
El sello El Cisne orienta a los consumidores en la
eleccin de los productos ms ecolgicos. Para obtener el
smbolo de El Cisne, los productores deben ajustarse a
un conjunto de estrictas directrices que se revisan de forma
continuada. Este papel ha sido producido conforme a
dichas directrices.
Riesgos y Gestin Integrada de Recursos Hdricos
Global Water Partnership

Todos los derechos reservados.
Primera impresin en ingls, 2002.
Primera impresin en espaol, 2006.
Ningn uso de esta publicacin podr ser revendido ni
destinado a otro propsito comercial sin el permiso
explcito previo de la Global Water Partnership. Los fragmentos del texto podr ser reproducidos con el permiso
y las atribuciones propias de la Global Water Partnership.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas a travs de esta publicacin son responsabilidad
exclusiva del autor y no podrn ser de ninguna manera
atribuidas a la GWP, ni en tanto que expresiones oficiales
del Comit Tcnico de GWP.
ISSN: 1652-5396
ISBN: 91-974559-6-2
TEC BACKGROUND PAPERS
NO. 6
Riesgos y Gestin Integrada de Recursos

Hdricos
Judith A. Rees
Publicado por la Global Water Partnership
Resumen
La gestin de riesgos ha desempeado un importante papel en el desarrollo del sector
hdrico durante mucho tiempo. Tales riesgos pueden dividirse en dos amplios grupos:
los de los recursos que conllevan peligros naturales o inducidos por el hombre, los
cuales los administradores hdricos buscan regular; y los riesgos empresariales a los
que se enfrenta cualquier empresa de gestin hdrica en la ejecucin de sus funciones.
Aunque la gestin de riesgos debe basarse en una fsica y tecnologa adecuadas, stas
no pueden constituir por s solas la base principal para la toma de decisiones. Se necesita un enfoque ms holstico que se ajuste a los principios de Dubln. Es evidente que
los riesgos relacionados con el agua son actualmente manejados por sistemas de gestin sectoriales y altamente segmentados que conducen a grandes ineficiencias e inequidades en la asignacin de riesgos, en los costos de reduccin de riesgos y en los
beneficios de seguridad.
Existe la necesidad de reconocer que el riesgo no es un fenmeno fsico, sino cultural,
y que la reduccin de riesgos es un bien econmico y social. La gestin de riesgos es
un tema de distribucin, que involucra complejas compensaciones y la reasignacin
del verdadero bienestar entre diferentes grupos econmicos, sociales y de intereses.
El diseo de instituciones capaces de adoptar un enfoque ms holstico y basado en
las preferencias del pblico para los riesgos relacionados con el recurso hdrico nunca
ser fcil y no existe, por cierto, una receta de diseo ya preparada y aplicable para su
uso en todas partes. Sin embargo, un enfoque potencialmente til es el de considerar
qu herramientas, estrategias y esquemas institucionales de gestin de riesgos seran
los ms apropiados desde una perspectiva de eficiencia econmica. Desde tal enfoque,
los gobiernos podran desear emplear los medios de regulacin de riesgos menos
intrusivos, costosos y extensos en cada caso. El estudio de las caractersticas econmicas de los peligros y riesgos asociados puede ayudar a identificar las reas donde los
individuos, comunidades o grupos de inters estn mejor posicionados para tomar
decisiones de compensacin de riesgos-seguridad e informar de las resoluciones en
cuanto a la escala espacial apropiada de los organismos de regulacin.
No se pretende afirmar que la eficiencia econmica debiera ser la nica base para la
toma de decisiones sobre gestin de riesgos. No obstante, s que se sostiene que el
enfoque convencional de diseo institucional basado en la naturaleza fsica del peligro
y en los medios tecnolgicos para regular dicho peligro no es sostenible, efectivo o
capaz de maximizar los beneficios resultantes. Se precisa de un nuevo enfoque basado
en un claro entendimiento de las caractersticas econmicas de los riesgos, o en las
preferencias del pblico y en la voluntad y capacidad de las sociedades para adoptar
diferentes estrategias de gestin de riesgos.
NDICE
1. Gestin de riesgos y del recurso hdrico
2. Riesgo: un concepto social o cientfico
12
3. Riesgos del recurso y los principios de Dubln
15
4. Principios de decisin sobre riesgos
22
5. Decisiones de diseo institucional
25
6. Organizaciones mltiples
39
7. Mtodos de anlisis de riesgos
43
8. La problemtica de la distribucin algunos comentarios

finales
47
Referencias bibliogrficas
51
GLOBAL WATER PARTNERSHIP
1. GESTIN DE RIESGOS Y DEL RECURSO HDRICO
a gestin de los riesgos y de la incertidumbre ha desempeado durante mucho tiempo un papel fundamental en
el desarrollo del sector hdrico. Ello se debe a que el
recurso hdrico es por naturaleza un recurso variable, en trminos temporales y espaciales, y sujeto a eventos extremos. En la actualidad se
encuentran ampliamente documentadas las prcticas de algunas
sociedades de la Antigedad respecto al desarrollo de sistemas, bastante complejos, de recoleccin y gestin hdrica, diseados para hacer
frente a los riesgos que supona las irregularidades en el suministro y a
fin de hacer posible la produccin de cultivos en reas semiridas
(Clarke 1993). Asimismo, existen ejemplos de pocas remotas acerca
de la respuesta de las sociedades mediante la elaboracin de sistemas
de control ante peligros de inundaciones. El caso del Ro Min en China
es un ejemplo bien documentado, con un sistema desarrollado en el
ao 250 A.C. para controlar las inundaciones y suministrar irrigacin,
y que adems sigue operando en la actualidad (McDonald y Kay
1988).
A medida que pasa el tiempo, se incrementa la poblacin y se ejerce
una mayor presin sobre la base del recurso, el rango y la escala de los
riesgos asociados al recurso hdrico han cambiado irremediablemente.
La manera en la que los profesionales y la ciudadana han percibido los
riesgos asociados a estas amenazas, as como su respuesta, ha tenido
una influencia crucial en el desarrollo de los sistemas convencionales
de gestin hdrica. Por ejemplo, la necesidad sentida de desarrollar
suministros para satisfacer todos los requerimientos de los diferentes
segmentos de usuarios, reduciendo as los riesgos asociados a la
escasez, ha constituido un aspecto fundamental en el diseo de prcticas de aprovisionamiento, patrones de inversin, esquemas administrativos e, incluso, en toda la estructura tecnolgica de las entidades de
gestin hdrica. Asimismo, los riesgos de salud pblica, derivados no
de algn peligro natural sino de la contaminacin del hombre, fueron
uno de los factores principales en el proceso de municipalizacin del
suministro. Las actitudes que se generaron hacia la provisin urbana en
6
esa poca an se mantienen, ya que el suministro hdrico se sigue

percibiendo como un servicio pblico de salud y bienestar, y no como
un bien econmico producido por una empresa.
Durante la segunda mitad del siglo XX se hizo cada vez ms evidente
que los enfoques tradicionales sectoriales centrados en la tecnologa de
la gestin hdrica estaban fracasando a la hora de satisfacer el grado de
demanda ejercido sobre el recurso hdrico. Hoy en da hay millones de
personas amenazadas por la falta de provisin de agua limpia y los riesgos de salud pblica derivados de unos servicios de saneamiento inapropiados afectan a alrededor del 50% de la poblacin mundial, mientras que el nmero de personas en riesgo por inundaciones y sequas
contina en aumento. Los riesgos provenientes de ecosistemas degradados tambin se han incrementado inexorablemente: se han destruido
humedales, la sobreexplotacin ha rebajado la capa fretica, causando
que ros de mayor importancia ya no lleguen hasta el mar, y tanto las
aguas superficiales como las subterrneas han sido severamente contaminadas. Ahora existe un amplio consenso en torno a la idea de que
nos enfrentamos a una crisis crnica y perniciosa de los recursos
hdricos mundiales (Cosgrove y Rijsberman, 2000 p X11), una crisis
que pone en riesgo el sistema hdrico del cual dependemos para nuestra supervivencia (World Water Commission 2000 pg. 11).
Segn la Comisin Mundial del Agua (World Water Commission), las
prcticas inadecuadas de gestin constituyen el ncleo del problema en
cuanto a los recursos hdricos. Opiniones similares tambin han sido
expresadas en el Marco para la Accin 2000 de la Global Water Partnership (GWP). La crisis del agua es, principalmente, una crisis de
gobernabilidad. La presente amenaza a la seguridad en el abastecimiento del agua se encuentra en la incapacidad de las sociedades para responder al desafo de reconciliar las diferentes necesidades del agua y sus
usos (pg. 23) Tanto la Comisin como la GWP argumentan que las
actuales prcticas sin sostenibilidad deben ser reemplazadas por un
enfoque holstico basado en el concepto de la gestin integrada de
recursos hdricos (GIRH). La GIRH es considerada como el medio para
proveer seguridad en el abastecimiento del agua, para crear polticas y
prcticas hdricas sostenibles, as como para evitar los peligros que comprometen el sistema hdrico mundial. En otras palabras, la GIRH trata
de la gestin de riesgos y se centra en evitar que el sistema hdrico falle.
El factor riesgo tambin es, en un sentido ms acotado, fundamental

para la implementacin de la GIRH, ya que casi todos los elementos de
la gestin hdrica implican decisiones respecto a los niveles de riesgo a
afrontar o sobre su reduccin, as como sobre quin asumir los costos
o disfrutar de los beneficios derivados. Se efectan evidentes juicios
de riesgo cuando, de manera implcita o explicita, los administradores
buscan abordar un riesgo en particular, natural o antrpico, relacionado con el agua (impureza del abastecimiento, suministro inadecuado,
fallas en presas, contaminacin, eventos climticos extremos, cambios
o deterioros en el ecosistema). Las decisiones sobre qu riesgos abordar, cundo y donde, con qu mtodos y hasta qu probabilidades de
seguridad existen, tienen obviamente consecuencias para la distribucin. Inevitablemente, dados los limitados fondos de inversin disponibles y las limitaciones de la capacidad humana, existen costos de oportunidad involucrados y se tendrn que hacer compensaciones. Por
ejemplo, las mejoras en la seguridad del suministro o en la calidad del
agua potable para los actuales consumidores podran dejar a quienes
carecen de este servicio expuestos a los riesgos derivados de la escasez
y las enfermedades transmitidas por medio del agua.
De una forma menos obvia, tanto el riesgo como su asignacin se ven
especialmente afectados por un mayor espectro de decisiones sobre
polticas y prcticas operativas no diseadas explcitamente para afrontar los riesgos relacionados con el agua. Este mbito ampliado incluye
las asignaciones de derechos sobre el agua, los sistemas de presupuesto
y de cobro as como el diseo por parte de las autoridades hdricas u
organismos de regulacin. Por ejemplo, est claro que los sistemas de
cobro pueden reducir o aumentar los riesgos de escasez en el suministro o el deterioro por contaminacin, dependiendo de la manera en
que repercutan en la demanda de servicios de agua o en la evacuacin
de aguas residuales. Asimismo, las caractersticas jurisdiccionales (funcionales y espaciales) de los organismos hdricos o ambientales determinarn la gama de mtodos aplicables para la reduccin de riesgos, la
capacidad del organismo a la hora de atajar los problemas y la poblacin sobre la cual se pueden distribuir los costos de reduccin. El diseo institucional tambin desempear un papel clave en la asignacin
del mbito de riesgos comerciales (diseo y construccin, ingresos y
finanzas, riesgos de fuerza mayor como huelgas y disturbios) al cual
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todas las empresas hdricas, tanto pblicas como privadas, estn

expuestas.
Dada la importancia de la GIRH para un futuro sostenible en trminos
hdricos y lo fundamental que resultan los riesgos en la mayora de los
aspectos de la gestin hdrica, resulta en cierto grado sorprendente que
exista relativamente poco material en la bibliografa sobre GIRH que
considere el riesgo de manera holstica. En el ao 2000, el Comit
Consultivo Tcnico de GWP afirmaba en su documento sobre la GIRH
que se le ha prestado relativamente poca atencin tanto a la evaluacin sistemtica de los costos y beneficios de la reduccin de riesgos en
las diferentes aplicaciones del agua como a la consecuente evaluacin
de las diferentes opciones de compensacin de riesgos (pg. 11). Sin
embargo, el documento no emprendi posteriormente el tema del riesgo y su asignacin, salvo una breve mencin de las herramientas de
anlisis de riesgos.
El presente documento intenta abordar este aspecto olvidado. En primer lugar se consideran las categoras de riesgo al que se enfrentan los
administradores y usuarios del recurso hdrico, adems del significado
del trmino riesgo. Luego sigue un anlisis acerca de la relevancia de
los Principios de Dubln para la toma de decisiones que afectan a los
riesgos hdricos. Ms tarde se repasan los diferentes principios de decisin sobre riesgos que pueden emplearse para encarar los riesgos relacionados con el agua, prosiguiendo con una evaluacin del diseo de
las instituciones para la reduccin y asignacin de riesgos. Finalmente,
como conclusin, se argumentar que la gestin de riesgos es un tema
distributivo que no puede ser tratado slo como un asunto tcnico
para expertos. Implica la asignacin de riqueza y el bienestar entre los
sectores hdricos, las comunidades y los usuarios individuales. Todos
los afectados necesitan ser involucrados en la toma de decisiones.
Categoras de riesgos
Como ya se ha argumentado, la GIRH trata esencialmente acerca de la
gestin de riesgos en su sentido ms amplio, pues busca cambiar aquellas prcticas de gestin que en la actualidad ponen en peligro el desarrollo sostenible del recurso y el bienestar de las sociedades que de l
dependen. Sin embargo, en trminos prcticos, es necesario adoptar
una postura menos general sobre los riesgos y ser ms especficos en

cuanto a los diferentes tipos de riesgo que este sector afronta. Este
planteamiento se puede dividir en dos grupos amplios de riesgos: los
asociados al recurso y los empresariales (figura 1). El primero incluye
aquellos peligros naturales o inducidos por el ser humano, que los
administradores de los recursos hdricos buscan regular, mientras que
los riesgos empresariales son aquellos a los que toda empresa de gestin hdrica ha de hacer frente en la ejecucin de sus funciones.
Figura 1: Categoras de riesgos

Riesgos del recurso
Riesgos empresariales
Seguridad del suministro

Calidad/seguridad del agua no potable
Eventos climticos extremos
(fuera del promedio)
Salud pblica
Diseo y construccin
Fallas operacionales
Riesgos del mercado
Ambiental, incluyendo
contaminacin hdrica
10
Riesgos de financiacin y
escasez
Riesgos polticos y jurdicos
Riesgos laborales
Riesgos de cumplimiento
Pasivos contingentes
Aunque estas dos amplias categoras son conceptualmente distintas, en

la prctica estn ntimamente relacionadas. En primer lugar, la capacidad de los organismos de gestin hdrica para afrontar los riesgos del
recurso se ver severamente afectada por la manera en que se administren los riesgos empresariales, como, por ejemplo, la incertidumbre
financiera. En segundo lugar, las empresas mismas pueden estar sujetas
a los riesgos del recurso; la situacin ms obvia es cuando una empresa
de servicios hdricos no puede proveer la cantidad y calidad de servicio
especificadas si su suministro de agua no potable no es fiable o la calidad del ingreso no puede ser garantizada. En tercer lugar, la manera en
que se manejan los riesgos de recursos puede influir en los riesgos
empresariales. Un ejemplo de ello sera que la incapacidad de ofrecer
una seguridad aceptable en el suministro pudiera incrementar el riesgo
de mercado y la incertidumbre financiera si los clientes rehusaran
pagar por un servicio inadecuado (huelgas por tarifas), algo que podra
llegar a incrementar los riesgos polticos. Al disear las estrategias, las
instituciones y las prcticas de gestin de riesgos, es necesario reconocer la interdependencia entre los riesgos del recurso y los riesgos
empresariales. No obstante, el nfasis del presente documento se centra
en los riesgos provenientes de los recursos.
Slo recientemente se ha incrementado el grado de discusin transparente respecto a las diferentes categoras de riesgos. En el pasado, las
decisiones sobre un amplio abanico de normas de seguridad las adoptaban gerentes sectoriales, los cuales empleaban normas profesionales
con una mnima transparencia o participacin pblica en el proceso. El
Reino Unido, por ejemplo, la norma profesional consista en intentar
alcanzar la suficiente capacidad de reserva para hacer frente a una
eventual sequa que se manifiesta una vez cada 50 aos, aunque la justificacin econmica y social para tal norma es, en el mejor de los
casos, poco clara. Otras decisiones sobre la asignacin de riesgo eran,
en efecto, tomadas por defecto como fruto de un proceso de negociacin poltica que determinaba los presupuestos de diferentes organismos sectoriales en la gestin hdrica. Dado que la gestin hdrica era
y an es una actividad ubicada mayoritariamente dentro de la esfera
pblica, resultaba inhabitual que los riesgos empresariales fueran abiertamente reconocidos, aunque existieran claramente. No es de sorprender, por lo tanto, que haya habido poco entendimiento por parte de la
11
opinin pblica acerca de las compensaciones sobre riesgos que se efectan en su nombre y que an existan pocos mecanismos que permitan
a los ciudadanos expresar sus preferencias en cuanto a la reduccin de
riesgos que prefieren.
2. RIESGO: UN CONCEPTO SOCIAL O CIENTFICO
a escasa contribucin de la poblacin en la reduccin de

riesgos y decisiones de asignacin surge, en gran parte,
por el modo en que los profesionales del sector hdrico
han definido el riesgo. Si bien es cierto que existen diferencias subsectoriales respecto al enfoque empleado en los diferentes tipos de peligros
relacionados con el agua y riesgos asociados, no es menos cierto que
todos los subsectores han compartido la visin de que el riesgo es una
materia tcnica, susceptible de ser cuantificado y controlado por algn
tipo de intervencin estructural. Los administradores de recursos hdricos, al igual que otros administradores de riesgos, se han apoyado fuertemente sobre una base cientfica y el clculo de probabilidades, a partir de conocimientos detallados sobre eventos pasados para la modelacin del futuro. Han intentado as reducir la incertidumbre inherente a
la nocin de riesgo.
El riesgo ha sido por lo general reducido a una ecuacin nica, la cual
vincula cuantitativamente la probabilidad y magnitud de un evento peligroso con los costos de las consecuencias, expresadas en trminos
monetarios, en el supuesto de que tal evento llegase a ocurrir. Segn
Rosa (1998, pg. 20), tales ecuaciones han hecho posible convertir el
riesgo en un conjunto comn de cifras, supuestamente objetivas, sobre
las cuales podran basarse las decisiones racionales de gestin. Ciertamente, en el curso del proceso el riesgo se despersonaliza y se denomina elementos en riesgo a las personas o materiales expuestos a un peligro (Tseng et al. 1993) y la gente desaparece de la ecuacin peligrosconsecuencias. Es importante destacar que en el sector hdrico los costos probables que implica la manifestacin de un peligro han sido comparados por lo general con los costos que implica modificar la probabilidad de que tal evento ocurra, mediante intervenciones estructurales
(mayores reservas y sistemas de transporte a gran escala, defensas opti12
mizadas contra las inundaciones, plantas ms avanzadas de agua potable

y de tratamiento de aguas residuales). Exceptuando el subsector de control de inundaciones, se ha dedicado relativamente poca atencin a reducir las consecuencias resultantes de los eventos naturales alterando la vulnerabilidad de las poblaciones potencialmente afectadas. De igual manera, en el mbito de los peligros antropognicos, tales como la contaminacin, el conjunto de soluciones potenciales ha sido frecuentemente
objeto de restricciones, prestando mucha ms atencin a las tecnologas
de limpieza que a las que atajan las causas del peligro en su origen.
Aunque la gestin de riesgos de elementos necesarios debe basarse en la

fsica y la tecnologa, resulta cada vez ms claro que no pueden ser las
nicas o las principales bases para la gestin de riesgos en el sector
hdrico. Existen cuatro razones bsicas que justifican esto. La primera y,
quiz, la de mayor trascendencia, es que el riesgo no es un fenmeno
fsico, sino ms bien cultural, concebido como aquellos peligros que las
propias sociedades califican de preocupantes. Como afirma Jaeger et al
(2001), el riesgo, en trminos humanos, existe slo cuando los humanos tienen un inters en los resultados (pg. 17). No podemos vivir y
no vivimos en una sociedad exenta de riesgos; de hecho, el acto de asumir riesgos ha sido el motor del desarrollo econmico y social. Son los
procesos sociales, polticos y culturales los que determinan si una condicin en particular tiene un riesgo inaceptable y, por lo tanto, es justificable la introduccin de medidas de reduccin de riesgos. Ms an, dado
que la reduccin de riesgos nunca est exenta de costos, se deben considerar factores socioeconmicos y polticos al establecer las prioridades
en lo relativo a gastos.
La segunda razn, ahora bien establecida, es el hecho de que los eventos
fsicos no crean de por s un riesgo de deterioro, sino que es con frecuencia la actividad humana (como el establecimiento en el plano aluvial y en zonas costeras, el cultivo de especies con una alta demanda de
agua en zonas propensas a la sequa, etc.) la que genera el riesgo. Es
ms, muchos de los riesgos actualmente relacionados con el agua (contaminacin, degradacin del ecosistema, inundaciones urbanas relmpago
y otros) son de carcter antrpico. Cualquier solucin a tales problemas
que se enfoque slo en la gestin del agua y no logre dilucidar que las
causas yacen en la manera en que las sociedades gestionan sus economas, ser slo una solucin temporal.
13
La tercera razn es que durante mucho tiempo se ha sealado que al

planificar el uso del agua y el desarrollo hdrico, la incertidumbre fsica
o hidrolgica a menudo no es la nica o la ms importante fuente de
incertidumbre. Aunque las discusiones respecto al riesgo en la planificacin hdrica han estado tradicionalmente dominadas por la inseguridad hidrolgica (ms si cabe hoy en da, con la preocupacin respecto
al calentamiento global) esto es, en palabras de Peter Rogers (1999),
un poco parecido a un borracho buscando debajo del farol sus llaves
perdidas porque es ah donde est la luz (pg. 4). Ya en 1969, James,
Bower y Matalas descubrieron que de las cuatro principales fuentes de
incertidumbre que afectaban a los planificadores de la cuenca del Ro
Potomac, las fuentes econmicas, polticas y ecolgicas eran mucho
ms importantes que las incertidumbres hidrolgicas.
La cuarta y ltima razn es que la confianza de los administradores del
recurso hdrico en la ciencia y la tecnologa asociada puede haber
aumentado el riesgo. Aquellos que consideran a la sociedad moderna
como una sociedad de riesgo han argumentado que el uso de las tecnologas cientficas ha derivado en riesgos tecnolgicos y ambientales de
gran escala (Beck, 1992). A una escala menor, en el caso del peligro, la
vulnerabilidad al riesgo puede verse elevada por el hecho de que la tecnologa raras veces puede controlar plenamente el peligro, aunque, por
supuesto, tiene capacidad para alterar la probabilidad de que ocurra. Al
disminuir las prdidas derivadas de eventos de menor magnitud pero
de mayor frecuencia, el resultado podra ser un mayor riesgo, de consecuencias desastrosas, al producirse eventos extremos. Por otra parte,
la respuesta humana a la seguridad que se percibe fruto de las medidas
defensivas puede no slo aumentar la vulnerabilidad, sino tambin
desplazar los costos de la reduccin de riesgos desde el individuo mismo que toma o causa los riesgos hacia la sociedad en general. Este
aspecto se hace patente y est bien documentado en el caso de la proteccin contra las inundaciones, la cual ha tendido a elevar los niveles
de ocupacin de las tierras planas sujetas a inundaciones, as como las
zonas costeras, generando una mayor demanda de proteccin y compensacin al producirse errores. Las soluciones no tcnicas, que atajan
la vulnerabilidad hacia los eventos peligrosos o a riesgos inducidos por
actividades antrpicas y enfocados en las causas del peligro, no incrementan el riesgo a largo plazo.
14
Por todas estas razones, los anlisis de riesgos en el sector hdrico tienen que trascender el anlisis cientfico objetivo de los peligros naturales o provocados por actividades antrpicas, adems de la exposicin
humana a dichos peligros. stas han de propiciar una mejor comprensin de los sistemas sociales, econmicos y polticos como generadores
de riesgo, de los procesos sociopsicolgicos que afectan a la respuesta
humana ante las condiciones ambientales y de la manera en que las
diversas estrategias de gestin de riesgos afectan a la distribucin de los
peligros y beneficios en toda la sociedad. No hay duda de que la ciencia puede ayudarnos a entender que un peligro existe pero no se puede
asumir automticamente que los sistemas sociales puedan o deban
intentar reducir los peligros. De la misma manera, la ciencia y la tecnologa pueden aportar informacin respecto de algunas estrategias de
reduccin de riesgos, pero no determinar qu estrategia es aceptable en
trminos econmicos, sociales o polticos.
3. RIESGOS DEL RECURSO Y LOS PRINCIPIOS DE DUBLN
os principios de Dubln, que han sustentado en gran

parte al pensamiento de la GIRH, tienen una clara
relevancia en los intentos por mejorar el modo en que se
gestionan los riesgos dentro del sector.
Gestin holstica
Resulta evidente que los riesgos asociados a los recursos hdricos no se
administran de manera holstica. De hecho, en la mayora, por no decir
en todos los pases, existen pocos arreglos institucionales que pudiesen
hacer de esto una posibilidad. Los sistemas de gestin sectoriales y
altamente segmentados generan importantes ineficiencias e inequidades
en la asignacin de riesgos, en los costos de reduccin del riesgo y en
mayores beneficios de seguridad. Aunque existen numerosas razones
para explicar por qu la ausencia de una gestin holstica no garantiza
que las decisiones sobre riesgos se efecten para satisfacer criterios de
maximizacin del bienestar, justicia social o sostenibilidad ambiental,
existen tres decisiones que se perfilan como de mayor importancia.
15
Primero, los administradores de recursos hdricos y de suelos a todos

los niveles, desde los organismos nacionales a la escala individual, tienen ms capacidad de comprometerse en el desplazamiento de los costos
y riesgos que en una genuina reduccin de riesgos. El desplazamiento
del riesgo se manifiesta de varias maneras. Puede darse dentro de una
cuenca fluvial cuando, por ejemplo, los extractores aguas arriba reducen sus propios niveles de riesgo de seguridad arrancando una cantidad desproporcionada de los recursos disponibles, lo cual dejar a los
extractores aguas abajo expuestos a mayores riesgos por escasez. Dada
la naturaleza del agua como recurso hidrolgicamente interconectado
para mltiples propsitos, tales decisiones sobre seguridad hdrica
tomadas aguas arriba a menudo generan diferentes formas de riesgo
para las poblaciones aguas abajo, incrementando as los daos potenciales de una contaminacin que no est lo suficientemente diluida o
poniendo en peligro ecosistemas aguas abajo. En otros casos, los administradores de recursos hdricos o suelos pueden adoptar decisiones
econmicas sin considerar los daos potenciales (costos externos) que
se imponen sobre terceros. Un caso de este tipo se produce cuando un
gasto inadecuado en el tratamiento de las aguas residuales deriva en
el traslado del riesgo de contaminacin a todos los usuarios aguas abajo, incluyendo la flora y fauna, que dependen de la calidad del caudal
de agua. Entre otros ejemplos se incluyen las decisiones sobre el uso
de suelos (como la deforestacin o el desarrollo urbano) que magnifican los riesgos de inundaciones aguas abajo, o decisiones sobre
tecnologas de reduccin de riesgos que simplemente transfieren el
riesgo a otros. Las comunidades costeras y aquellas situadas en planos
fluviales propensos a la inundacin han podido, por ejemplo, mejorar
sus propias defensas y han transferido simplemente el riesgo hacia reas sin defensas. De hecho, se ha discutido al respecto durante mucho
tiempo, ya que los esquemas de drenaje urbano basados en tecnologas
duras no slo han desplazado el riesgo sino que lo han magnificado
considerablemente, concentrando y acelerando los flujos de las inundaciones.
Adems de los riesgos espaciales o de transferencia de costos, cabe
tambin hacer notar que el riesgo puede ser desplazado en el tiempo.
La actual extraccin de aguas subterrneas afectar claramente a la
seguridad hdrica de futuras generaciones. A su vez, unos esquemas de
16
drenaje e irrigacin inadecuados que deriven en un proceso de salinizacin pueden repercutir en la seguridad alimentaria del futuro. Por
otra parte, el dao actual al ecosistema puede reducir de manera crtica
los servicios del ecosistema en el futuro.
Todas estas reasignaciones de riesgos y costos sin planificacin y sin
previa evaluacin no pueden satisfacer el objetivo de la GIRH de maximizar el bienestar econmico y social de manera equitativa sin comprometer la sostenibilidad de ecosistemas vitales.
La segunda razn que hace que los actuales sistemas segmentados de
gestin hdrica produzcan ineficiencias e inequidades en la asignacin
del riesgo deriva del tema del costo de oportunidad que se eludi anteriormente. En la mayora de los pases, el capital financiero y humano
disponible para invertir en el sector hdrico est muy limitado y es fundamental que se intente garantizar su aprovechamiento de la manera
ms beneficiosa en trminos sociales. Aunque los ingenieros e hidrlogos hayan desarrollado tcnicas analticas que tienen en cuenta riesgos
complejos y compensaciones, se basan en su mayora en proyectos de
inversin especficos o en una serie de proyectos dentro de un solo sector. Por ejemplo, Rogers analiz en 1999 el enfoque del rbol de decisiones para un ejemplo de control de inundaciones, que toma en cuenta parmetros de riesgo econmico, poltico y ecolgico. Sin embargo,
aunque aborda parcialmente la compensacin de riesgo, tales enfoques
no afrontan el problema bsico del costo de oportunidad. La cuestin
fundamental es el rea en que se centran nuestras prioridades: es
mejor, en trminos de bienestar social, invertir en la reduccin de las
inundaciones, la salud pblica, la seguridad del acceso al agua, la seguridad alimenticia o los riesgos ecolgicos? Existen tcnicas de apreciacin econmica y mecanismos participativos que se pueden emplear
para atajar esta problemtica, pero slo pueden utilizarse si existen las
instituciones que permitan que se efecten elecciones transectoriales.
Sera ingenuo confiar en que cualquier sistema produzca decisiones de
perfecta maximizacin del bienestar y no esperar que una mayor coordinacin intersectorial mejore las elecciones de compensacin del riesgo. No cabe duda de que estos temas de compensacin de riesgo van
mucho ms all del sector hdrico. Si, por ejemplo, el objetivo principal de las polticas pblicas es mejorar la salud, es legtimo preguntarse
17
si las inversiones en el tratamiento de aguas o la remocin de caeras

de plomo debieran realizarse a expensas de la concienciacin sobre el
SIDA, el tratamiento del cncer o la reduccin de las enfermedades cardacas.
La tercera fuente principal de ineficiencia inherente a la gestin segmentada radica en las percepciones respecto a las estrategias ms apropiadas para hacer frente a los riesgos. En la actualidad se acepta
ampliamente que existe una completa gama de estrategias potenciales
que van desde soluciones de ingeniera pura, pasando por medidas
de reduccin de la vulnerabilidad, hasta prdidas compartidas (loss
pooling) y prdidas soportadas (loss bearing). Sin embargo, an es
poco usual que se evale el abanico completo de opciones y que se
adopte la estrategia ms rentable o que entregue el mayor beneficio en
trminos de bienestar. El conjunto percibido de opciones se ve crticamente afectado por las fronteras jurisdiccionales (tanto en trminos
espaciales como funcionales) de los organismos de gestin correspondientes y por la formacin profesional de los funcionarios involucrados. El problema de las opciones incompletas ha sido bien documentado por ms de cincuenta aos en el caso del riesgo de inundacin
(White 1942, Kates 1962) y, aunque en algunos pases se considera
actualmente un conjunto ms amplio de potenciales ajustes para las
inundaciones, el enfoque sobre la realizacin de ajustes estructurales es
an comn. Es probable que la construccin de presas y muros de
contencin, la eliminacin de obstculos al flujo natural y el enderezamiento y canalizacin de los canales sean an percibidas como las
medidas ms apropiadas, de preferencia sobre los mtodos de regularizacin de flujos ajenos a la ingeniera (gestin del uso de suelos de
cuencas), las medidas destinadas a reducir la vulnerabilidad (zonificacin de suelos, cambio de patrones de cultivos en tierras planas propensas a la inundacin, diseo de la construccin) o esquemas de prdida compartida (seguros). En otros sectores de riesgo parece que se ha
progresado incluso menos en lo relativo a la exploracin del conjunto
completo de las estrategias disponibles.
Enfoques participativos
Tanto el segundo como el tercer principio de Dubln enfatizan la necesidad de participacin de los interesados en el desarrollo y la gestin
18
hdrica. Si partimos de que los riesgos son un fenmeno cultural y no

fsico y que son generados por el hombre, se deduce que la participacin de los interesados debe desempear un papel importante en la
gestin de riesgos. Slo con tal participacin podemos abordar asuntos
claves tales como:
a) los niveles de gasto respecto de la reduccin de riesgos que se pueden justificar en trminos de preferencia de los usuarios;
b) qu riesgos, segn las restricciones de capital y de capacidad
humana, son los menos aceptables y constituyen, por lo tanto,
prioridades para la accin;
c) quin asumir los costos del riesgo restante y a quin se deber
asignar los costos y beneficios de la reduccin de riesgos;
d) qu mtodos de reduccin de riesgos son los ms aceptables en trminos econmicos, sociales y polticos;
e) cmo reaccionar la poblacin afectada ante las diferentes medidas
de reduccin de riesgos;
f) hasta qu punto se puede considerar la reduccin de riesgos un
bien privado ms que un bien pblico y, por lo tanto, sujeto a decisiones efectuadas en el mbito privado;
g) qu medidas de reduccin de riesgos est dispuesta a aceptar la
comunidad y cules puede introducir y mantener.
Se debe destacar tambin que el fracaso en la implicacin de la poblacin afectada en el anlisis de riesgos y en el desarrollo de estrategias
de reduccin de riesgos puede derivar en acciones inapropiadas al
ignorarse un valioso conocimiento local a cargo de expertos en riesgo
no familiarizados con la zona objeto de estudio (Wynne 1991).
Sin embargo, resulta ms fcil afirmar que las preferencias de los interesados deben desempear un papel importante en el establecimiento
de prioridades y prcticas para la reduccin de riesgos y en la distribucin de los costos y beneficios en toda la sociedad, que lograrlo en la
prctica dentro del sector hdrico. El hecho de que se trata de un
recurso de propiedad comn, de propsito mltiple, ubicado dentro de
sistemas hidrolgicos interconectados, no slo dificulta la identificacin
de todos los interesados sino que hace tambin inevitable que stos
tengan diferentes preferencias, prioridades e intereses econmicos.
Adems, las preferencias y valores no sern constantes en el tiempo,
19
sino que variarn segn la experiencia que se tenga del peligro, la disponibilidad de la informacin respecto de riesgos potenciales, los beneficios que se perciba que hayan recibido terceros de inversiones en reduccin de riesgos y una serie de circunstancias culturales, sociales, econmicas y polticas.
Existe en la actualidad una vasta bibliografa que viene a demostrar que
cuando las personas afrontan decisiones arriesgadas son susceptibles a
diferentes tipos de parcialidades e inconsistencias. Esto ha provocado que
algunos analistas argumenten que muchas decisiones relativas a los riesgos son demasiado importantes como para ser dejadas en manos de la
opinin pblica, por los puntos de vista irracionales y confusos de sta,
que se basan en conocimientos imperfectos y en una deficiente comprensin del concepto de probabilidad. Las polticas, segn esta perspectiva,
slo deberan fundamentarse en las opiniones de los entendidos. Por otra
parte, otros autores han sealado que la racionalidad de los expertos,
basada en la ciencia y la probabilidad, es slo una forma de racionalidad
y que las preferencias personales que difieren de la opinin cualificada
no son necesariamente irracionales (por ejemplo en Slovic, 1992).
En el pasado, la opinin de los expertos ha dominado la toma de decisiones de gestin de riesgo en el sector y, sin duda, existen mbitos de riesgo donde puede ser necesario que esta predominancia contine, por
ejemplo, si las preferencias individuales derivan en la difusin de los riesgos (enfermedades) a terceros o si el enfoque de preferencia hacia la ventaja econmica real pudiera exacerbar futuros riesgos. Por lo tanto, no se
trata de otorgar a los interesados la responsabilidad completa del conjunto de tomas de decisiones que impliquen riesgo, sino de garantizar que
se les asigne su debido papel y que se tengan en consideracin las preferencias percibidas adems del anlisis cualificado. Ello es importante,
puesto que no se puede asumir que los expertos en riesgos hdricos sean
neutrales y protectores desinteresados del bien comn. Resulta evidente
que no puede ser as ya que, a nivel ms simplista, tanto la manutencin
de cargos, presupuestos o becas de investigacin como la extensin de la
burocracia influyen en la adopcin de decisiones. Jasonoff (1982) y otros
autores han argumentado que una lite de expertos cientficos no est ni
cualificada ni legitimada polticamente para imponer riesgos y polticas
de gestin de riesgos sobre el conjunto de la poblacin.
20
La reduccin de riesgos como un bien econmico

Muchos de los errores anteriores en la gestin de recursos hdricos se
atribuyen al hecho de que el agua se ha considerado y an se considera como un bien gratuito (GWP. TAC 2000, pg. 18). Esto se ha
de aplicar con igual intensidad a la gestin de riesgos, donde no ha
sido habitual considerar la reduccin del riesgo como un bien econmico sujeto a la disciplina del mercado. No existe duda respecto a que
la demanda para consumir seguridad ser mayor que la capacidad de
provisin del sector, a menos que existan mecanismos para informar a
los consumidores sobre los costos de abastecimiento involucrados.
Mientras que resulta relativamente fcil identificar la provisin gratuita
de seguridad como un problema, el empleo de las fuerzas del mercado
para determinar el nivel apropiado de suministro de seguridad y la distribucin de los peligros y los costos de reduccin de riesgos resulta
problemtico en s, ms an teniendo en cuenta que la carencia de
mercados y los errores comerciales son frecuentes dentro del sector
hdrico.
Los gobiernos necesitaran crear mercados y corregir las deficiencias
antes de que los mecanismos de mercado puedan generar una ptima
asignacin de riesgo y seguridad, adems de inversiones ptimas en el
incremento del suministro de la misma seguridad. En la prctica habr
muchos casos dentro del sector hdrico donde los costos involucrados
en intentar corregir fallos de mercado superarn por amplio margen los
beneficios derivados de ello.
Mientras que los problemas de fallos de mercado indudablemente pondrn limitaciones al uso de sus herramientas convencionales (como
precios o transacciones de permisos) y en la asignacin de diversos
riesgos relacionados con el agua, esto no significa que los conceptos
sobre bienes econmicos no tengan una relevancia prctica. La distincin que hace la GWP TAC (2000) entre valor y cobro tiene en este
caso su importancia (pg. 19). Puede que no seamos capaces de cobrar
a los individuos por todos los gastos de reduccin realizados en su
nombre o por los costos del riesgo que ellos imponen a otros. Sin
embargo, podemos intentar asignar un valor econmico, social y
ambiental a las diferentes opciones de gestin de riesgo para proporcioRiesgos y Gestin Integrada de Recursos Hdricos
21
nar la informacin necesaria sobre la que puedan basar sus decisiones

los administradores de recursos hdricos y de suelos, adems de las
comunidades e individuos. Considerar los riesgos hdricos en un contexto econmico tiene importantes implicaciones en el diseo de las
instituciones de gestin de riesgos, repercusiones que sern analizadas
en la prxima seccin del documento.
4. PRINCIPIOS DE DECISIN SOBRE RIESGOS
omo ya se ha mencionado, dado la perspectiva subsectorial

empleada en la gestin hdrica, no es de sorprender que
existan grandes diferencias de enfoque con respecto a los
diferentes tipos de peligros hdricos y sus riesgos asociados. Esto no es
necesariamente algo negativo si tales diferencias reflejan verdaderas
variaciones en las preferencias de la poblacin o en las condiciones
socioeconmicas. Sin embargo, por la escasez de material disponible en
la bibliografa en el mbito hdrico donde se pretenda describir y explicar tales variaciones, se debe sospechar que las distintas prcticas de
gestin de riesgos y los principios de decisin empleados se deben ms
a un accidente histrico que a un modelo intencionado.
Existen variaciones observables en los niveles de tolerancia al riesgo
que se consideran aceptables para diferentes tipos de riesgos. Por ejemplo: porqu en Europa se adoptan principios de precaucin para la
calidad del agua potable que, en efecto, implican niveles de tolerancia
cero al riesgo, mientras que no se regula con tanto rigor los riesgos
para la salud pblica provenientes de la inundacin de alcantarillas o
del uso de aguas contaminadas para fines recreativos? De manera similar, se registran notables variaciones en los criterios empleados en el
cobro a los diferentes tipos de generadores de riesgo por los costos
que imponen a terceros. Por qu, por ejemplo, se acepta en teora el
principio de que el contaminador paga (aunque no se adopte en la
prctica), mientras que no se baraja la posibilidad o en modo muy
limitado de cobrar a aquellos que incrementan el peligro de inundaciones al cambiar el uso de los suelos? Por qu algunos riesgos son
22
regulados a escala nacional o incluso internacional, mientras que otros

son transferidos a los gobiernos locales o al juicio individual?
Generalizando bastante, existen cinco conjuntos de principios de decisin concurrentes, los cuales tienen relevancia para los riesgos y peligros relacionados con el agua (figura 2): 1) Se pueden emplear enfoques preventivos o bien hacer que los administradores reaccionen ante
los riesgos en la medida en que surgen o en tanto que se incrementa la
presin de la poblacin para la adopcin de medidas apropiadas
(denominado enfoque lpida); 2) Se pueden aplicar normas de seguridad idnticas en todo el pas o adoptar principios de subsidiariedad.
3) Se puede dejar que los individuos tomen sus propias decisiones de
riesgo o reduccin, o que el gobierno practique el paternalismo en
varios niveles. 4) Los expertos pueden determinar los niveles normales
de tolerancia al riesgo o en la seguridad, o bien dejarlo en manos de
algn tipo de proceso de negociacin poltica, el cual puede realizarse
a espaldas de la opinin pblica o de modo genuinamente participativo, con implicacin de todos los actores interesados. 5) Se necesita
decidir sobre algn principio de asignacin de costos: deben pagar los
que generan el riesgo, aquellos que han de soportar el riesgo o el
gobierno, mediante la aplicacin de impuestos generales o locales?
Figura 2: Principios de decisin

Preventivo
Reactivo
Uniforme
Subsidiariedad
Elecciones individuales
(mercados)
Paternalismo
Mtodos / Normas
determinados profesionalmente
Normas histricas
Negociacin poltica
No transparente, cerrado
Evaluacin cuantitativa del riesgo
Participativo, grupos de
Anlisis costo-beneficio / rentable

Paga el generador de riesgo
inters implicados
v
Paga quien soporta el riesgo
Paga el gobierno
(los contribuyentes)
23
La ausencia de un enfoque holstico sobre riesgos y el predominio de

grandes diferencias en los principios empleados en la toma de decisiones dentro de la gestin de riesgos trasciende al sector hdrico. Numerosos autores han resaltado que, incluso dentro de un mismo pas, existen notables variaciones en el mbito de las polticas sobre riesgos,
como, por ejemplo, diferenciaciones en la tolerancia al riesgo y el alcance y la rigurosidad de las normativas (Hood et al 1999, Health and
Safety Executive 1996). Las razones de tales variaciones, aunque poco
comprendidas, son objeto de un amplio debate. Sin embargo, un aspecto est claro: las diferencias no se pueden explicar por alguna evaluacin objetiva sobre la probabilidad del deterioro o su magnitud (Breyer 1993). En el Reino Unido, por ejemplo, la legislacin aplicada a los
productores dentro del sector de emisin de radiaciones es mucho ms
severa que la del tabaco, pese al hecho de que las probabilidades de
fallecimiento en el plazo de un ao por el hbito de fumar es de 1 sobre
200, a comparar con 1 de 57.000 para los obreros de la industria de la
radiacin y de 1 sobre 10 millones entre la poblacin afectada potencialmente por los escapes radioactivos de una planta nuclear. La reglamentacin de seguridad en el transporte por ferrocarril es mucho ms
estricta que la de trfico por carretera, aunque el riesgo de fallecimiento
es muy inferior (1 de 500.000 y 1 de 8.000, respectivamente). Asimismo, nadie sugiere de manera seria que se proteja a la poblacin del ftbol, aunque la frecuencia de fallecimiento anual en los terrenos de juego es muy superior al riesgo de morir en una inundacin.
Algunas variaciones en la manera de encarar el problema se pueden

justificar cuando los gobiernos responden a las demandas de la comunidad, la cual puede temer algunos daos potenciales ms que otros.
Otras divergencias pueden ser econmica o socialmente racionales si el
costo de regular el peligro excede a los beneficios o en caso de que la
contencin normativa de un peligro pueda generar otros riesgos potenciales. Sera menos fcil motivar las variaciones en la gestin de riesgos
si stas simplemente surgen de la falta de un anlisis consecuente y sistemtico o cuando un colectivo determinado (incluyendo los profesionales) impone sus propias preferencias de riesgo sobre las de los
dems, asignndose una reduccin de riesgos o transferencia de riesgos
a expensas de otros. ste parece ser el caso del sector hdrico, donde se
ha registrado poco debate intersectorial en cuanto a los principios de
24
decisin apropiados para las diferentes formas de riesgo y, sin embargo,

la adopcin de los distintos principios tiene implicaciones fundamentales sobre los costos de reduccin del riesgo y su distribucin.
5. DECISIONES DE DISEO INSTITUCIONAL
l diseo de instituciones capaces de emplear un enfoque

ms holstico y basado en las preferencias de la poblacin
en cuanto a los riesgos hdricos nunca ser una tarea fcil
y, ciertamente, no existe una receta de diseo ya preparada y aplicable
en todos los casos. Generalizando se podran agrupar las decisiones de
diseo bsicas en cuatro reas principales:
a) Nivel de participacin gubernamental: Qu peligros deben ser regulados por el gobierno a diversa escala y con qu rigurosidad?
b) Qu estrategias e instrumentos polticos han de emplearse? Esto no
slo conlleva decisiones sobre legislacin o incentivos econmicos,
sino tambin acerca de las estrategias apropiadas para la reduccin
y apoyo del riesgo (modificando el grado de probabilidad o vulnerabilidad del evento, reparticin o asuncin de las prdidas [loss
bearingsharing]).
c) Qu organizaciones deben establecerse? Entre las organizaciones se
incluiran foros de grupos de inters, mecanismos de coordinacin
y de cooperacin, adems de organismos con un papel directo en
la reduccin de riesgos, tanto como proveedores de seguridad o
como reguladores de los actos de terceros. En muchos casos estos
organismos necesitaran involucrar a actores ubicados fuera del sector hdrico o ser capaces ellos mismos de operar fuera de l.
d) Qu mtodos de anlisis de riesgos deben emplearse? Estos mtodos
de evaluacin no slo incluiran anlisis cuantitativos de riesgos y
anlisis de costo-beneficio bien establecidos, sino tambin mtodos
participativos o psicomtricos para evaluar las percepciones de riesgos y las compensaciones riesgo-seguridad.
Aunque estos cuatro grupos representan decisiones diferenciadas, estn
estrechamente relacionados. Por ejemplo, si para algn peligro se juzgase posible que el gobierno nacional actuara slo como facilitador,
25
habr implicaciones tanto para los instrumentos como para las organizaciones polticas apropiadas. Aparte de ello, la eleccin de una estrategia de reduccin de riesgos, como la de recurrir a intervenciones
estructurales al objeto de reducir los eventos peligrosos a una frecuencia fija, ayuda claramente a determinar el tipo de organizacin requerida para una implementacin efectiva. A su vez, intentar emplear una
estrategia de reduccin de riesgos o una herramienta poltica (como
una regulacin de tipo comando y control o incentivos econmicos) en
un escenario organizacional inapropiado sera desastroso, ya que las
organizaciones necesitan contar no slo con la jurisdiccin para implementar las estrategias, sino tambin con la capacidad humana y los
recursos financieros necesarios.
Un enfoque econmico para las instituciones de riesgo
Un punto de partida potencial en la consideracin del diseo institucional es asumir que la eficiencia econmica (la optimizacin del bienestar
social total) es un objetivo importante y legtimo en la gestin de riesgos
dentro del sector hdrico, siendo este supuesto coherente con la definicin de la GIRH. Debiera destacarse que aqu no se sugiere que el rendimiento sea el nico objetivo de la poltica de gestin de riesgos. Tampoco se afirma que en el mundo real sea posible disear instituciones que
se adecuen perfectamente a los principios de eficiencia, sino que es
posible aplicar tales principios para capacitar las decisiones sobre herramientas de gestin, estrategias y arreglos organizativos. Dada la escasez
tanto de capital financiero como de recursos humanos, es razonable
sugerir que los gobiernos debieran emplear estos escasos recursos en la
promocin del bienestar social. Tambin parece razonable argumentar
que existen reas de riesgo donde son los individuos, las comunidades y
los grupos de inters quienes mejor pueden juzgar su propio bienestar.
Mientras que la mayora de los profesionales del sector hdrico estn
ms familiarizados con las caractersticas fsicas del peligro (por ejemplo: el rgimen hidrolgico, la composicin qumica y el grado en que
los contaminantes son biodegradables) y las han empleado en el desarrollo de polticas y herramientas de gestin de riesgos, se ha prestado
mucha menos atencin a las caractersticas econmicas del peligro y
sus riesgos asociados. Un enfoque econmico comenzara de modo
natural con estas caractersticas, considerando primero la cuestin de
26
por qu los mercados actualmente no logran producir una asignacin

eficiente de riesgos y costos de reduccin de riesgos para cada peligro
(enfoque de errores del mercado).
Existen siete fuentes fundamentales de errores de mercado a tener en
consideracin:
1. Mercados inexistentes, externalidades y propiedad comn
2. Bienes o servicios pblicos y de inters social (servicios que se ofrecen para el beneficio de las comunidades y no para individuos en particular o servicios que los individuos deben obtener, incluso sin estar dispuestos o ser capaces de pagar).
3. Problemas en los costos de transaccin (donde los costos de crear un
mercado superan los beneficios derivados)
4. Conocimiento imperfecto y asimetra de la informacin (aquellos
vulnerables a riesgos carecen del conocimiento para tomar decisiones
cualificadas sobre su propio bienestar)
5. Restricciones sobre la eleccin de productos (casos donde el riesgo y
la seguridad no pueden adquirirse por separado)
6. Productores de riesgo monopolstico
7. Adoptantes de riesgos futuros sin representacin
Algunas de las causas de los errores del mercado son naturales, en el
sentido de que surgen de las caractersticas inherentes al peligro o al
servicio hdrico que podra causar daos. En otros casos, stas ocurren
porque los sistemas de gestin y regulacin no han podido brindar
mecanismos para que los individuos expresen sus propias preferencias
de riesgo. La distincin entre errores naturales y de gestin puede
demostrarse con un ejemplo. No existen mercados donde los usuarios
urbanos individuales del recurso hdrico puedan expresar sus demandas sobre una calidad determinada del producto o la seguridad del
suministro, puesto que estn forzados a consumir lo que el proveedor
monopolista les ofrece. En el caso de la calidad, el error del mercado es
natural. No es factible proporcionar diferentes niveles de seguridad en
el mbito de la calidad dentro de un sistema de proveedor nico. Sin
embargo, tcnicamente sera posible (aunque difcil y costoso) proveer
diferentes niveles de seguridad en el suministro, asumiendo mecanismos de medicin, precios de carga mxima y mecanismos de corte de
flujo mximo. Los esquemas tarifarios en virtud de los cuales los usua-
27
rios industriales pagan una menor tarifa si estn dispuestos a dejar de

consumir brevemente durante los perodos punta son comunes en el sector energtico y se han notificado algunos esquemas similares en el sector hdrico. De la misma manera, es posible disear tarifas para la extraccin del agua que permitan a los usuarios efectuar sus propias decisiones
de seguridad. Si los que extraen agua pueden hacerlo gratis, o a muy
bajo costo durante el invierno, pero se les cobra una elevada suma
durante el verano, claramente se les dar la opcin de invertir en sus
propias reservas de seguridad.
Habiendo identificado las caractersticas especficas de cada peligro sujeto a los fallos del mercado y el tipo de fallo, la prxima etapa del enfoque econmico consistir en explorar las posibles maneras de corregir
tales errores. Para una mxima eficiencia los gobiernos preferiran responder con una regulacin lo menos intrusiva y extensa posible en cada
caso (el modelo de respuesta mnima factible) y, adems, slo intentaran
corregir estos fallos si los beneficios superan los costos. En otras palabras, desde una perspectiva de rendimiento econmico, los gobiernos
deberan, en la medida de lo posible, actuar como facilitadores, afrontando
aquellas deficiencias que inhiben las elecciones individuales (o comunitarias) y brindando mecanismos que permitan articular las demandas de
seguridad. Una vez ms, esto es coherente con el papel pretendido del
gobierno en el marco de la GIRH.
Las palabras son importantes porque hay, sin duda, reas de riesgo en el
sector hdrico donde ni la mnima respuesta, ni el rol facilitador sern
apropiados o suficientes para abordar los peligros y riesgos relacionados.
Obviamente, habr muchos casos donde los costos de crear mecanismos
de eleccin adaptados al mercado (el tema del costo de transaccin)
sern muy superiores al de cualquier beneficio imaginable.
El nivel de participacin gubernamental
En el mundo real, la prioridad histrica, las percepciones de la poblacin
y los factores polticos desempean un papel importante en la delimitacin del nivel apropiado y el tipo de participacin gubernamental en la
gestin de riesgos. Sin embargo, si los gobiernos nacionales buscan
emplear recursos eficientemente, estn preparados para adoptar principios de subsidiariedad (abordando los riesgos slo cuando los gobiernos
28
locales o las comunidades no hayan podido hacerlo) y dispuestos a

emplear un enfoque impulsado por la demanda, entonces el anlisis de
las caractersticas econmicas de un riesgo en particular puede ayudar a
determinar las decisiones sobre la escala espacial y el nivel de coercin
aplicado a la regulacin de riesgos. De particular importancia resultan
cinco caractersticas econmicas.
En primer lugar tenemos el consumo conjunto del riesgo, es decir, hasta
qu punto la gente se ve afectada de manera inevitable y en su conjunto por los riesgos asociados a un peligro en particular. El consumo conjunto de riesgo est ntimamente relacionado con la facilidad con la
cual los individuos, o la propia comunidad, pueden optar por evitar o
eludir el riesgo empleando las medidas apropiadas de evasin. Es
importante destacar que no es lo mismo verse afectado conjuntamente
por un peligro potencial que el consumo conjunto de riesgos. Naturalmente, todos aquellos que viven en las zonas prximas a los cursos fluviales estn sujetos al peligro potencial que conlleva una inundacin,
pero los individuos pueden reducir su vulnerabilidad (salvar una parte
del riesgo) alterando su uso del suelo, edificando sobre pilotes o bien
adquiriendo un seguro apropiado. En aquellos casos donde la facilidad
para evitar es baja y/o los costos de evitar los peligros son altos, se
espera que los gobiernos intervengan de manera directa y no se limiten
a allanar el camino para que el mercado del riesgo privado funcione.
El planteamiento del consumo conjunto de riesgo y la facilidad para evitar ser afectado por el riesgo conlleva de primeras la imposibilidad de la
existencia de un mismo rgimen de regulacin de riesgos para cada peligro en todos los pases y que incluso las variaciones de rgimen dentro
de un mismo pas pueden resultar apropiadas. Ello se debe a la enorme
variacin en cuanto a la habilidad que poseen los individuos para evitar
los riesgos. Por ejemplo, mientras en un pas como Reino Unido es posible salvar los riesgos de inundaciones (aun cuando sea costoso) evitando
mudarse hacia zonas de riesgo o emigrando desde ellas, tales opciones
claramente no seran factibles en Bangladesh o en grandes extensiones
de Mozambique.
La facilidad para evitar el riesgo tambin puede variar con la severidad
del evento peligroso, ya que los individuos y grupos comunitarios disRiesgos y Gestin Integrada de Recursos Hdricos
29
ponen, por ejemplo, de mecanismos para hacer frente a sequas de duracin relativamente corta, as como a inundaciones de gran frecuencia,
aunque stos pueden no ser apropiados para encarar eventos de baja frecuencia pero elevada magnitud.
Asimismo, el rango y el costo de las medidas de evasin del riesgo varan notoriamente, no slo por la naturaleza, escala y frecuencia del
desastre, sino tambin por las condiciones polticas y socioeconmicas
del pas. Un seguro contra las sequas o inundaciones puede simplemente no existir en muchos de los pases menos desarrollados y an en
aquellos industrializados o en vas de industrializacin es posible que
no est disponible o sea demasiado caro, especialmente si los eventos
peligrosos son muy frecuentes o la escala de stos implica que una alta
proporcin de los asegurados reclamar el seguro de forma simultnea.
Como ha sealado Smith (1991), existen muchos casos en los que las
empresas aseguradoras se han declarado insolventes a causa de eventos
desastrosos de gran escala y, de forma inevitable, aquellas que quedan
buscan limitar su responsabilidad de diferentes maneras (pg. 94).
Adems, la capacidad de evadir el riesgo depende de los ingresos. Para
la poblacin de las economas occidentales resulta relativamente barato
evitar posibles daos provenientes de la contaminacin del agua potable
(pesticidas, plomo) comprando agua envasada para cubrir la fraccin del
consumo total que ha de ser potable, mientras que esta opcin est ms
limitada en comunidades de muy bajos ingresos. Existe evidentemente
la misma capacidad de evitar el problema en el caso de los seguros.
Resulta quizs necesario destacar algo que resulte tal vez obvio en el
ejemplo del agua potable, puesto que en el mundo real la reduccin de
riesgos o los regmenes regulatorios no se adhieren a las expectativas
racionales. Se han realizado y continan realizndose importantes gastos
para cumplir con las directivas europeas sobre agua potable, que en
esencia buscan aplicar un principio preventivo de riesgo cero. Los costos
involucrados han sido obtenidos en parte o en su totalidad de los consumidores, independientemente de su disposicin y capacidad de pagar
o de su voluntad para aprovechar las opciones individuales de evasin,
bastante ms baratas. En el Reino Unido, por ejemplo, los clientes han
tenido que desembolsar por su cuenta cerca de 2 mil millones de libras
30
esterlinas para asegurar que sus suministros cumplan con la normativa

sobre pesticidas, y se estima que la eliminacin del plomo les costar
entre 6 y 7 mil millones adicionales. Se trata sta de una importante leccin, puesto que las normas fueron fijadas, en su mayor parte, por opiniones expertas, sin una evaluacin significativa de los costos y beneficios, adems de una participacin poco significativa de la opinin pblica en el proceso de eleccin. Los costos de oportunidad de este rgimen
de regulacin son significativos para cualquier pas y podran ser una
carga imposible de soportar en pases donde los recursos financieros son
escassimos, puesto que una seguridad tipo Rolls Royce ante los riesgos
dentro de un sector implica inevitablemente prescindir de otros bienes y
servicios potencialmente ms valiosos.
La segunda caracterstica econmica relevante es la escala geogrfica del

consumo conjunto de riesgos. Ya se ha demostrado que la escala repercute
en la facilidad a la hora de evitar riesgos. Sin embargo, la escala espacial
conjunta tambin puede determinar las decisiones sobre el nivel del
gestin (u organizacin comunitaria) que puede ofrecer el administrador o regulador de riesgos ms apropiado. La expectativa racional sera
que los gobiernos nacionales adoptaran el principio de subsidiariedad
para temas acotados a lo espacial. Si, por ejemplo, un riesgo de contaminacin se limitase a una localidad, sera posible que el gobierno habilitara el uso de instrumentos econmicos o el empleo del dilogo entre
los contaminadores y aquellos que deben soportar los riesgos, en vez de
emplear normas coercitivas de calidad de alcance nacional en las descargas de todos los contaminadores del pas.
Una tercera caracterstica importante es la exclusin de los beneficios de la
reduccin de riesgos. Las medidas habilitadoras que permiten o fomentan
que los individuos, empresas, comunidades locales y niveles inferiores
de gobierno tomen sus propias decisiones respecto a las medidas de
reduccin de riesgos, slo podrn ser efectivas si es posible excluir a
aquellos no dispuestos o incapaces de pagar los costos involucrados. En
algunos casos puede ser fsicamente posible excluir (negando el acceso a
una fuente de agua limpia, rehusando el ingreso a un refugio contra las
inundaciones, denegando ayudas por prdidas a quienes no estn asegurados) a aquellos que se aprovechan no aportando nada en la provisin
de seguridad. Sin embargo, ello obviamente tiene implicaciones ticas y
31
de equidad, especialmente cuando la capacidad de pago es un factor

que condiciona la negativa a contribuir. En la prctica, cuando la exclusin fsica es posible, los gobiernos tendrn que juzgar si se debe proteger a las personas de menos recursos o irresponsables.
La cuarta caracterstica y, en el caso del agua, posiblemente la ms

importante para el diseo institucional, es el grado en el cual los riesgos
estn sujetos a ser desplazados y difundidos. Ya se ha hecho referencia a
ello en el contexto de los problemas que surgen de sistemas de gestin
sectoriales y segmentados. El desplazamiento y difusin del riesgo conlleva cuatro elementos diferentes:
a) El grado en que las prdidas experimentadas por algunas personas reducirn la probabilidad de que otros sufran. Si esta probabilidad es alta, los
gobiernos podran emprender acciones facilitadoras que permitan
emplear algn mecanismo de mercado. Por ejemplo, si se puede reducir
la probabilidad de inundaciones aguas abajo mediante inundaciones
aguas arriba (o algn otro mecanismo de retencin de aguas), existe un
potencial para las poblaciones aguas abajo de reducir su riesgo comprando proteccin de aquellos situados aguas arriba. La manera de
efectuar esto podra ser pagando por el mantenimiento de la cubierta
vegetal, la provisin de humedales que pueden actuar como verdaderas
esponjas durante la estacin hmeda o para que los propietarios
entreguen tierras para inundar. Tal sistema de mercado sera anlogo al
esquema empleado en Costa Rica donde se les pagara a los propietarios
de tierras para preservar o remplazar la cubierta forestal con el objeto
de aumentar los suministros hdricos efectivos.
b) La medida en que la reduccin del riesgo en el rea o tiempo A aumentara la probabilidad de sufrimiento en el rea o tiempo B. Cuanto mayor
sea el desplazamiento del riesgo, menos probabilidades habr de que
los gobiernos permitan que las elecciones o decisiones comunitarias o
privadas operen de manera no regulada. Adems, la escala de desplazamiento afectar a la extensin espacial y jurisdiccional de los organismos de regulacin apropiados.
c) La medida en que la reduccin de riesgos en un subsector hdrico produce
nuevas formas de riesgo, incluyendo mayores riesgos ambientales. Esto constituye una variante del punto (b), pero es importante dadas las interde32
pendencias existentes dentro del sector hdrico y entre este sector y

otros medios ambientes. Por ejemplo, pueden emplearse permisos
hdricos o esquemas de transaccin de la contaminacin para paliar la
escasez o los riesgos de contaminacin, pero necesitan ser regulados
para evitar prdidas a terceros, que no son consideradas por actores
particulares. Por otra parte, dadas las leyes de la termodinmica, que
afirman que la materia no se crea ni se destruye, no se puede considerar la reduccin de riesgos de la contaminacin hdrica sin evaluar los
mayores riesgos de contaminacin del aire, del ocano o la tierra. Esto,
a su vez, tiene implicaciones para el diseo de los organismos reguladores y para el empleo de herramientas de anlisis de riesgos.
d) La medida en la que las prdidas de algunas personas amplan la probabilidad de prdidas en otros. El ejemplo clsico aqu es la difusin de
enfermedades. El riesgo en este caso es un mal pblico y que el
gobierno tendra que mitigar o regular de manera directa.
Finalmente, una quinta caracterstica relevante es la facilidad y el costo
de recabar informacin no slo respecto del peligro, su probabilidad y
efectos potencialmente dainos, sino tambin sobre los mtodos y costos involucrados en la reduccin de la vulnerabilidad o en la incorporacin de esquemas de prdidas compartidas. No es necesario destacar
que los individuos, comunidades o gobiernos locales no pueden tomar
decisiones cualificadas sin contar con informacin, pero la recoleccin
de informacin nunca ha estado exenta de costos. El acceso a la informacin es un elemento que afecta a la habilidad de aquellos sujetos en
riesgo de efectuar decisiones privadas o comunitarias de evasin del
riesgo. Cuando los gobiernos se sienten capaces de dejar las decisiones
sobre la gestin de riesgos en manos de terceros, su rol facilitador debe
incluir por lo general el suministro directo de informacin o una regulacin de comando y control, que requiere que se proporcione informacin. Por ejemplo, en el Reino Unido cuesta actualmente unas 250
libras esterlinas realizar pruebas de una sola muestra de agua y se
requerira un muestreo regular si se produjera variabilidad en la calidad. Por supuesto, sera inapropiado esperar que los hogares, e incluso
las pequeas empresas, asumieran tales costos para poder evaluar los
riesgos que implica el suministro.
33
Escalas de intervencin
Con estas cinco caractersticas econmicas de riesgo en mente se pueden concebir tres tipos de escalas de intervencin (figura 3):
: la escala espacial del proveedor de seguridad o de los organismos
de regulacin (desde organismos de gobierno transnacionales hasta
individuos);
: la estrategia de reduccin de riesgos (desde la eliminacin del
riesgo e intervenciones estructurales severas hasta la reparticin y
soporte de las prdidas);
: las herramientas polticas (desde prohibiciones prevenciones en la
produccin de peligros o la adopcin de riesgos hasta el suministro
de informacin suficiente para que los individuos o comunidades
tomen sus propias decisiones).
Partiendo del principio bsico de la eficiencia, por el que los gobiernos
deben adoptar la respuesta menos molesta y extensa posible ante un
riesgo o conjunto de riesgos identificados, se debe comenzar la bsqueda de soluciones aceptables desde los peldaos inferiores de las
escalas. Esto no significa que slo sean apropiadas las estrategias o
herramientas ubicadas en la parte inferior de la escala. En la prctica,
se necesitarn mltiples estrategias y herramientas para atajar los problemas. Esto est bien establecido en el mbito del control de la contaminacin, donde deben crearse unos conjuntos de herramientas (normas, incentivos econmicos, informacin, autorregulacin) para producir una respuesta efectiva al perjuicio y los riesgos que implica la
contaminacin. Se debe reconocer asimismo que las estrategias de riesgos deben ser consideradas desde una perspectiva dinmica al objeto
de reflejar las condiciones econmicas, polticas y sociales cambiantes y
los nuevos conocimientos y avances tecnolgicos.
La expectativa racional sera que los gobiernos nacionales slo recurrieran a la accin directa si, por ejemplo, los riesgos fueran consumidos
de manera colectiva a muy gran escala; cuando el potencial desplazamiento o difusin del riesgo fuese un fenmeno a escala nacional; donde la opcin de evitar el riesgo de los individuos fuese bastante restringida; donde los individuos o comunidades fuesen disuadidos de efectuar provisiones privadas de seguridad por la inexistencia de mecanismos de exclusin para los que se aprovechan.
34
Figura 3: Escalas de intervencin

Ubicacin de la autoridad
Estrategias de reduccin
Herramientas polticas
Organismo transnacional
Evitar peligros
Prohibicin de producir peligro
(retirar la fuente del peligro)

Gobierno nacional
Reduccin 'dura' de peligros
Regulacin de comando y control
(Departamento Gubernamental
(medidas estructurales)
: demandar la provisin de
u organismo especializado
: reducir la generacin de riesgo,
seguridad,
semiindependiente)
Reduccin 'blanda' de peligros
: solicitar riesgos compartidos
(controles de cuenca).
Gobierno regional o
Reduccin coercitiva de
Incentivos Econmicos
agencia especializada*
vulnerabilidad (zonificacin,
para:- provisin de seguridad
Consejos de Coordinacin
regulacin de construcciones)
: generacin de riesgos menores
Regional
Reduccin de vulnerabilidades
: reduccin de vulnerabilidades
Gobierno local u organismo
mediante decisiones
: evitar riesgos
especializado
discrecionales y acciones
: riesgos compartidos
colectiva de la comunidad
Comunidades
Riesgos compartidos obligatorios
Provisin de informacin para
y voluntarios
promover la toma privada de

decisiones
Individuos
Prdidas soportadas o compartidas

Alivio del peligro posterior al evento
*Los organismos pueden ser del sector privado o asociaciones mixtas pblico-privado
35
La tendencia dentro del sector hdrico se ha orientado generalmente

hacia la parte superior de la escala, poniendo un mayor nfasis en la
toma de decisiones nacionales, el empleo de medidas estrictas para la
reduccin de peligros y una regulacin coercitiva de comando y control. Es cierto que el enfoque de prdidas compartidas y reduccin de
sufrimiento posterior al evento peligroso tambin ha sido ampliamente
adoptado, pero ms que nada por defecto cuando las medidas convencionales han fallado o la falta de recursos (financieros y humanos) ha
impedido la toma de acciones. Ello no es lo mismo que elegir y planificar de manera consciente una opcin de prdidas soportadas despus
de que un anlisis haya demostrado que el costo de la reduccin de
riesgos es superior a los beneficios, o que las comunidades cuentan una
mayor capacidad para encajar prdidas que para mejorar la seguridad.
Aun en el caso de riesgo de inundacin, donde los enfoques alternativos han sido defendidos por ms de 50 aos, la tendencia hacia un
control estructural jerrquico sigue vigente. En Inglaterra, por ejemplo,
se ha informado recientemente de que los constructores de casas casi
han duplicado la cantidad de viviendas construidas en reas propensas
a inundaciones en el ltimo ao, a pesar de que muchos lugares del
pas sufrieron amplias inundaciones slo durante el ao pasado (The
Times, sbado, 27 de octubre de 2001). y aunque los gobiernos locales
poseen amplias competencias en el mbito de zonificacin y urbanizacin. Segn la Asociacin de Gobiernos Locales, ms que ejercer estos
poderes, las autoridades locales deberan impulsar la oferta de mejores
defensas contra inundaciones hacia niveles superiores dentro de la
agenda poltica. Las autoridades locales a menudo se encuentran bajo
una considerable presin para promover el desarrollo y no para restringirlo, pero su preferencia por la defensa es tambin una respuesta
aprendida con la prctica y producto de un rgimen de gestin de riesgos que garantiza el pago de la defensa a nivel nacional, mientras que
los controles de zonificacin se asumen localmente. Se podra intentar
eliminar este sesgo de preferencia mediante la eliminacin de subsidios
efectivos para los controles de riesgo estructurales, asegurndose de
que los constructores y las autoridades locales asuman los costos de los
riesgos (ofreciendo seguros o bonos) y suministrando informacin clara
en la venta de terrenos o de inmuebles.
36
Toda la problemtica asociada a los mritos relativos del enfoque coercitivo jerrquico y los enfoques de gestin de apoyo discrecional fue
explorada por May et al en 1996 en un estudio comparativo de polticas en los Estados Unidos y Nueva Zelanda. En el estudio se argumenta que en algunas partes de Estados Unidos, los gobiernos estatales (a
veces a causa de los requerimientos impuestos por el gobierno federal)
han instruido a los gobiernos locales para que protejan reas ambientalmente delicadas o peligrosas en un modo considerado como demasiado preceptivo y coercitivo. Segn el estudio, la imposibilidad de los
niveles superiores del gobierno para financiar los costos de implementacin, la falta de flexibilidad en las acciones requeridas y el traspaso
de la responsabilidad poltica por infringir los derechos de propiedad
han llevado a los gobiernos locales a ser socios renuentes en lo que al
ejercicio de la gestin de riesgos se refiere.
Enfoques coercitivos como ste tambin fueron comunes en Nueva
Zelanda, hasta 1984, cuando las reformas polticas y econmicas desplazaron la gestin econmica hacia un sistema ms orientado al libre
mercado. En las reas ambientales y de recursos naturales, se le asign
una mayor atencin al incremento de la capacidad y a la entrega de
incentivos. A los nuevos consejos regionales se les encomend la gestin estratgica de los recursos naturales en sus reas de una manera
sostenible e integrada, se introdujo la participacin pblica en la toma
de decisiones, as como mecanismos de resolucin de conflictos. Adems, el nfasis en la legislacin se desplaz ms hacia los resultados
logrados que a las normativas con mtodos para lograr tales resultados.
Un hecho importante fue que los subsidios que sesgaban la toma de
decisiones hacia enfoques de control estructural del riesgo fueron derogados y reemplazados, en parte, por asistencia tcnica y financiacin
para ayudar en la planificacin misma, las consultas pblicas y la cooperacin. Sera til constatar si este enfoque ms delegado y cooperativo ha mejorado la gestin de riesgos, en el sentido de que vincula los
gastos de manera ms cercana a las prioridades sociales sobre qu riesgos disminuir y cules aceptar.
Costos de transaccin
Los costos de transaccin son una fuente de fallos dentro del mercado
que explica por qu los mercados de riesgo privado no han podido
37
emerger u operan de manera extremadamente deficiente. En el pasado

se ha analizado la reduccin de los costos de transaccin mediante el
suministro de informacin que permita a individuos o comunidades
efectuar sus propias decisiones de riesgo. Sin embargo, los costos de
transaccin tambin son importantes al elegir las estrategias de riesgo,
herramientas de polticas y principios de decisin ms rentables.
En algunos casos los individuos, grupos comunitarios o niveles inferiores del gobierno no pueden tomar decisiones de gestin de riesgos
socialmente deseables debido a las barreras en el costo de transaccin
impuestas por el gobierno nacional. Ya hemos visto un caso de este
tipo en el ejemplo de la inundacin, donde el gobierno ha sesgado la
eleccin de la estrategia de reduccin financiando un mtodo con tributos nacionales, pero sin entregar ayuda similar para la implementacin de un fondo comn de riesgo o de reduccin de la vulnerabilidad.
En otras palabras, las reglas del juego no son las mismas y la respuesta
poltica apropiada puede consistir en eliminar todas las formas de subsidio o en igualar los niveles de subsidio en todos los tipos de estrategia.
Otro ejemplo es cuando los derechos de propiedad de agua o las provisiones de las licencias de uso de agua no permiten que emerjan mercados separados donde el riesgo y la seguridad se pueden negociar. Los
riesgos de escasez de agua podran ser (y de hecho han sido) reducidos
mediante la separacin de los derechos de agua de los de la tierra, permitiendo su transaccin independiente. Las operaciones pueden conllevar la transferencia permanente de derechos o tomar la forma de
opciones, mediante las cuales una municipalidad o industria importante podra pagar por el derecho de arrogarse el suministro durante perodos crticos de escasez. Es de suponer que los vendedores de los derechos slo efectuarn la transaccin si la venta rinde ms que los daos
potenciales generados por los mayores peligros de escasez que ahora
afrontan y/o disponen de una manera relativamente barata de reducir
su nivel de vulnerabilidad. Sin embargo, como se mencion anteriormente, la desregulacin para permitir decisiones privadas puede tener
que estar acompaada de normativas destinadas a proteger a otros
usuarios del recurso hdrico.
38
Considerar los costos de transaccin asociados a la implementacin de

diferentes estrategias, o el empleo de diferentes herramientas, es indudablemente esencial para la toma de decisiones eficientes respecto de las
opciones de polticas. Si, por ejemplo, quienes originan un peligro de
contaminacin son numerosos, dispersos y posiblemente desconocidos,
entonces podra ser extremadamente costoso efectuar una supervisin
de un sistema de comando y control que fije los estndares de emisin.
Tal sistema puede ser incluso imposible de implementar si la cultura de
la sociedad no fomenta el cumplimiento de las normativas. En tales
casos puede ser ms eficaz encarar el dao potencial en vez de la fuente
del peligro. De manera similar, es un hecho conocido que los riesgos
deben ser asignados a aquellos que tienen mayor capacidad para afrontarlos, y existirn casos donde el generador del peligro no disponga de
la capacidad para frenar sus actividades de generacin de riesgos. Un
ejemplo donde la implementacin de la efectividad va en contra del
principio de quien contamina paga, es el caso del perjuicio originado
por la acidificacin de lagos en Escandinavia. Los costos de aumento de
la capacidad de amortiguacin de los lagos empleando cal son reducidos en comparacin a los asociados a la lucha contra los focos internacionales de contaminacin. An ms, el tiempo que se requiere para
atajar el dao se reduce significativamente.
Un completo anlisis del costo de transaccin tambin necesitar incluir
la evaluacin sobre la efectividad de una herramienta determinada de
tipo poltico por s sola. Tanto la introduccin de incentivos de mercado
como la delegacin de la toma de decisiones a las comunidades probablemente fracase si no se entrega la ayuda oportuna respecto a la provisin de informacin y a la creacin de capacidades
6. ORGANIZACIONES MLTIPLES
unque el enfoque segmentado y subsectorial de gestin

de recursos hdricos haya reducido sin duda nuestra
capacidad de afrontar riesgos mltiples de una manera
holstica, no se puede deducir que la creacin de organismos integrados multifuncionales (como por ejemplo las autoridades de gestin de
39
cuencas fluviales) proporcionen automticamente una solucin. De

hecho, podra argumentarse que la creacin de dichos organismos es a
menudo slo una extensin del pensamiento vertical en los que los
profesionales del sector hdrico tienen un papel clave para el equilibrio
de la toma de decisiones. Esto se aplica de manera ms obvia cuando
el organismo (sea ste un departamento nacional, una autoridad de
gestin especializada de recursos, de conservacin o de proteccin
ambiental) es cerrado y carece de un compromiso significativo con
los grupos de inters. Las opciones y resultados de la gestin de riesgos
reflejarn la manera en la que se establecen las prioridades funcionales
dentro del organismo y en la formacin profesional de sus empleados.
Los conflictos de intereses se encuentran ahora ocultos dentro de la
organizacin y la batalla por las prioridades se produce fuera la mirada
pblica. En todos los casos similares, la verdadera gestin holstica no
ocurrir cuando (como comnmente sucede) una cierta funcin, un
conjunto de valores profesionales y un conjunto de intereses llegue a
dominar la organizacin..
La gestin holstica de los riesgos implica ineludiblemente que algunos
generadores de riesgo, algunos de los que asumen riesgos o de los que
compran seguridad tengan que sacrificar sus propios intereses en aras
del bien comn. Esto significa que para que sea efectiva la gestin de
riesgos, sta debe incluir mecanismos de toma de decisiones y de resolucin de conflictos que impliquen a los generadores de riesgos, a
aquellos expuestos al peligro y a las distintas organizaciones de salvaguardia que pretenden regular el riesgo o proporcionar seguridad.
Incluso con un riesgo especfico, la gestin debe involucrar varias organizaciones, tanto pblicas como privadas, que trabajen con diferentes
presiones polticas, sociales o econmicas sobre ellas. Si se le asigna un
completo reconocimiento a las compensaciones de riesgos y las posibilidades de desplazamiento transversal del riesgo, se requerir entonces
de manera inevitable que an ms organizaciones tengan alguna participacin en el proceso de toma de decisiones.
Como May et al sealaron en su trabajo de 1996, en algunos pases y
mbitos de polticas, el fallo que se perciba en la regulacin jerrquica
coercitiva ha conducido a la exploracin de varios modelos de colaboracin (coproduccin, planificacin colaborativa, juicios ciudadanos,
40
discursos colaborativos y otras formas de ecologismo cvico). Muchos

de los intentos de cooperacin, logro de consensos y establecimiento
participativo de prioridades han surgido debido a los esfuerzos de
implementacin de la Agenda Local 21, tras la Conferencia de Ro.
Existen casos donde tales mtodos han sido exitosos en la resolucin
de conflictos de compensacin de riesgos, aun cuando un grupo haya
debido realizar sacrificios reales en pro del bien general. En el estudio
de Jaeger et al (2001), se propone el ejemplo de la necesidad de encontrar una ubicacin para un nuevo vertedero de desechos slidos en una
zona de Suiza ya afectada por la contaminacin hdrica y de suelos a
causa de los vertederos existentes. Se constituyeron foros ciudadanos
en las comunidades cercanas a los diferentes sitios potenciales (elegidos
por sus caractersticas geolgicas, hidrolgicas y econmicas) y se lleg
a un consenso respecto al sitio preferido en trminos sociales. Resulta
de inters constatar que el emplazamiento seleccionado no fue la primera opcin de los expertos del departamento de construccin del
cantn. Aunque el trabajo de Ostrom (1990, 1996) sugiere que las
comunidades tienen la capacidad de administrar sus propios problemas
de compensacin hdrica, se antoja que el uso planificado de modelos
con tomas de decisiones ms colaborativas slo ha tenido hasta la fecha
un impacto limitado sobre la gestin de riesgos en el sector hdrico.
Aunque la respuesta organizativa mediante mecanismos de colaboracin y asociacin es slo una manera de involucrar a los grupos de
intereses en la toma de decisiones, se debe destacar que la participacin no es siempre un bien absoluto. Como afirman Rydin y Pennington (2000), el anlisis de ejercicios de participacin en la prctica ha
arrojado resultados muy diversos. Muchos analistas de polticas han
destacado la propensin que tienen las organizaciones participativas a
ser captadas por poderosos grupos de inters, mientras que otros destacan que tanto la entrega de incentivos como la reduccin de los
incentivos negativos para un comportamiento cooperativo desempean
un rol fundamental para el xito de la participacin. Por otra parte,
para que los foros de colaboracin sean efectivos, deben ir acompaados de estrategias para la construccin de capital social. Lam (1996),
en su estudio del sistema de irrigacin de Taiwn, ha sugerido un
amplio abanico de medidas o instituciones de importancia en la creaRiesgos y Gestin Integrada de Recursos Hdricos
41
cin y mantenimiento del capital social necesario para la toma de decisiones y las acciones cooperativas eficaces.
Tambin debe tenerse en cuenta que para algunas formas de riesgo
donde, por ejemplo, quienes toman las decisiones son numerosos y
estn muy dispersos, los enfoques participativos no son prcticos. Adems, esto tambin es probable cuando las cuencas de los grupos de
intereses no coinciden, siendo un ejemplo las compensaciones existentes entre los riesgos de contaminacin del agua, aire y tierra. Puede
resultar ms apropiado el empleo por parte de los gobiernos de instituciones orientadas al mercado que valoren los riesgos relevantes y conciencien a todos los gestores acerca del costo de los riesgos que por sus
acciones imponen a otros. Evidentemente, muchos de los generadores
de riesgo o los que los amplifican no provendrn del sector hdrico; sin
embargo, los propios administradores del recurso hdrico tambin
necesitarn ser ms concientes de su papel en la generacin de riesgos,
que, al menos en el caso de la contaminacin, pueden transferirse a
otros ecosistemas. Los administradores, tanto dentro como fuera del
sector, tendrn que estar ms atentos a la hora de emprender un anlisis de riesgos como parte integral de la planificacin y confeccin de
las polticas. Sin embargo, para que tales evaluaciones tengan significado en trminos de bienestar social, debern incorporar preferencias y
valores de la poblacin.
42
7. MTODOS DE ANLISIS DE RIESGOS
l enfoque cientfico convencional para definir si

determinado problema de riesgo potencial debe ser
abordado, y con qu metodologa, implica varias etapas,
aunque no siempre se incluyan todas
Figura 4: El proceso de anlisis de riesgos
Clculo de la probabilidad
Clculo de la magnitud
Clculo del riesgo
Tomar una accin si se

sobrepasan las normas o
reglamentos
Clculo de costos para lograr cambiar las magnitudes / frecuencias

a) empleando mtodos convencionales
b) considerando una amplia gama de opciones
Eleccin de la opcin
ms rentable
Clculo de los costos econmicos y sociales para eventos

de diferentes magnitudes / frecuencias.
Percepcin
pblica del temor al riesgo
Evaluacin del costo beneficio, asuncin de la opcin de reduccin de menor costo en caso de que ste supere a los beneficios.
Implementar.
43
Para algunos tipos de riesgo el proceso de evaluacin finaliza en la etapa 3. Una vez que se ha sobrepasado una norma o reglamento entran
en juego los mtodos convencionales de regulacin de riesgos y no
suele haber participacin pblica en el establecimiento de normas y
reglamentos.
Aunque recientemente algunos analistas de riesgos con formacin cientfica han reconocido que la percepcin pblica del grado de temor a
ciertos riesgos debera desempear un papel en los clculos de costo
social, an no ha quedado demostrado que esto haya contribuido de
manera prctica en el proceso de anlisis de riesgos relacionados con el
agua. A menos que en la etapa de evaluacin del costo-beneficio se
empleen tcnicas de ponderacin para asignar prioridades a ciertos
grupos (por ejemplo, aquellos de renta muy baja), la distribucin del
bienestar que surge de la eleccin de acciones y opciones tiene muy
poca relevancia en el proceso cientfico de decisin. No importara que
todos los beneficios de la reduccin de riesgos fueran otorgados a los
ciudadanos de la capital de la nacin o a los colectivos de mayores
ingresos, siempre y cuando el anlisis costo-beneficio produjera los
resultados correctos. La equidad no es un resultado probable de tal
proceso, ya que las evaluaciones costo-beneficio inevitablemente favorecen la defensa de las propiedades de alto valor.
Resulta, por supuesto, axiomtico que este enfoque cientfico y econmico de la gestin de riesgos se vea oscurecido por intereses polticos,
aunque de todas maneras resulta ser muy influyente. Algunos incluso
afirman que en la actual sociedad del riesgo, el enfoque cientfico va
ganando terreno a medida que los gobiernos buscan exonerarse de culpabilidad ante los posibles daos. Al basar las decisiones en la mejor
evidencia cientfica o traspasarlas a un comit de expertos, supuestamente neutral, se reducen los riesgos polticos de los gobiernos.
Durante el proceso de anlisis de riesgos, el modo de obtener los recursos financieros necesarios para implementar las medidas de seguridad
escogidas es, en el mejor de los casos, un tema secundario. Adems,
apenas se considera quin va a pagar por la inversin y quin va a asumir los riesgos. Sin embargo, desde una perspectiva social de riesgo,
sera imposible efectuar juicios individuales de la aceptabilidad del
44
mismo, a menos que se supieran las compensaciones que se estn efectuando. En algunos sectores, los clientes pueden efectuar claras elecciones (por ejemplo, limitando el riesgo alimenticio comprando productos orgnicos a un precio superior), pero en el sector hdrico los individuos pocas veces disfrutan de esta opcin. En algunos casos ello se
debe a las caractersticas tcnicas del recurso o servicio, pero en otras
viene determinado por los escasos intentos realizados por considerar la
gestin de riesgo como un bien econmico, sujeto a procesos de eleccin social. El desafo consiste, as pues, en la forma de cambiar los
planteamientos sobre el riesgo dentro del sector hdrico, modificar la
cultura desde una dependencia respecto a terceros en la toma de decisiones sobre seguridad hacia otra donde las comunidades e individuos
puedan asumir responsabilidades por s mismos. En otras palabras, en
vez de suponer que todos los riesgos debieran ser manejados como
bienes pblicos, se precisa de un esfuerzo para identificar las reas
donde ya son o podran llegar a ser un bien privado.
Por supuesto, es ms fcil afirmar que la gestin de riesgos debiera ser
un proceso de eleccin social que lograr que sea as en la prctica. Una
de las dificultades radica en que si el riesgo ha de ser tratado como una
construccin social, definido como los peligros que las sociedades consideran problemticos, entonces no es un componente esttico de una
actividad o una situacin, sino una variable que no puede medirse una
sola vez, dado que se modifica conforme al conocimiento y a las condiciones econmicas y socioculturales. Por lo tanto, el riesgo es muy
dinmico y probablemente cambiar mucho ms rpido que las probabilidades del peligro natural.
Numerosos estudios han evidenciado que el riesgo, tal como lo percibe
y teme el pblico, difiere notoriamente del riesgo medido por las ecuaciones de magnitud y frecuencia. La figura 5, inspirada en el concepto
de Vlek de 1996, especifica los once elementos bsicos que subyacen
en el nivel de riesgo percibido. Algunos, pero no todos, coinciden con
los empleados en las ecuaciones convencionales de riesgo. Sin embargo, es de destacar que dos de estos elementos capacidad de control y
exposicin voluntaria refuerzan lo establecido en este documento respecto a que tanto la subsidiariedad como la participacin en la toma de
decisiones son elementos cruciales para una gestin efectiva del riesgo.
45
Adems, resulta significativo que diversos estudios de percepcin hayan

enfatizado que el riesgo se percibe de acuerdo a los beneficios esperados y a la distribucin de riesgos y beneficios. En otras palabras, la
aceptacin del riesgo no es un valor absoluto, sino que vara segn las
percepciones de imparcialidad y justicia.
Figura 5: Dimensiones bsicas que subyacen al nivel de riesgo percibido
1. Grado potencial de dao o fatalidad.

2. Magnitud del dao material (rea afectada).
3. Magnitud social del dao (nmero de personas involucradas).
4. Distribucin del dao en el tiempo (efectos inmediatos y/o diferidos).
5. Probabilidad de consecuencias no deseadas.
6. Capacidad de control de las consecuencias (por los afectados o por
un experto cualificado).
7. Experiencia, familiaridad y visualizacin de consecuencias.
8. Exposicin voluntaria (libertad de eleccin).
9. Claridad, importancia de los beneficios esperados.
10. Distribucin social de los riesgos y beneficios.
11. Intencionalidad del dao
Existen en la actualidad varios modelos y, al menos, un caso conocido

de implementacin (el Consejo de Salud de Holanda, citado por Vlek
1996), donde el proceso de anlisis de riesgos convencional ha sido
invertido, ubicando el contexto humano, el conocimiento, las necesidades y preferencias en la primera etapa de evaluacin. Luego se procede
a una evaluacin de los cursos alternativos de accin potencialmente
disponibles para abordar estas necesidades y preferencias, reconociendo
que cada opcin de intervencin produce una distribucin social diferente de los beneficios y riesgos restantes. El anlisis tambin reconoce,
de manera explcita, que todas las intervenciones ofrecen efectos no
intencionados y potencialmente dainos. Tales modelos invertidos de
anlisis de riesgos pueden tener un papel til que desempear en el
sector hdrico a la hora de garantizar que la gestin de riesgos responda
con una mayor eficacia a la demanda, sea ms inclusiva en trminos de
46
las opciones de mitigacin y ms conciente del hecho de que la reduccin en s misma puede desplazar riesgos hacia otras reas o crear nuevas formas de riesgo. Tambin existen tcnicas (preferencias establecidas o modelos de eleccin) que nos permiten ponderar los beneficios
asociados a la reduccin de un tipo de riesgo contra los costos de
aquella limitacin y el relativo deterioro de la seguridad debido a otras
formas de riesgo que la restriccin de capital implica.
Todas estas tcnicas estn lejos de ser perfectas y son costosas de aplicar. Sin embargo, se gastan sumas millonarias en recabar datos climticos e hidrolgicos con el fin de calcular las probabilidades de riesgo,
por lo que no puede ser demasiado pedir que una fraccin de dicho
gasto se destine a evaluar las preferencias de la poblacin respecto a las
compensaciones de riesgos, la verdaderas demandas de seguridad existentes, las estrategias de reduccin de riesgos socialmente posibles y la
aceptacin y efectividad de herramientas de polticas no convencionales. A menos que abordemos las deficiencias en nuestra comprensin
de las dimensiones sociales del riesgo, la atencin se seguir centrando
en la gestin del peligro y no en la optimizacin de los beneficios
sociales y econmicos derivados de la reduccin de riesgos.
8. LA PROBLEMTICA DE LA DISTRIBUCIN ALGUNOS

COMENTARIOS FINALES
as personas asumen riesgos de manera rutinaria como

parte de su da a da con objeto de obtener ventajas
econmicas y sociales o por puro placer. Muchos de esos
riesgos estn esencialmente fuera de regulacin y la capacidad privada
de eleccin es la que gobierna las actividades peligrosas que se pretenden atajar y las medidas que se adoptan para reducir la vulnerabilidad.
No hay duda de que las opciones para evitar riesgos entre las personas
de menos recursos pueden ser limitadas, por lo que estn forzados a
vivir y trabajar en condiciones peligrosas si desean conseguir su sustento. Sin embargo, hasta las comunidades ms desfavorecidas pueden
desarrollar (y han desarrollado) medidas que reducen su vulnerabilidad
y estrategias de defensa para protegerse.
47
El sector hdrico fundamentado en la tecnologa se ha caracterizado,

sin embargo, por ser un sector donde se presupone que los riesgos son
males pblicos y la reduccin del riesgo un bien pblico, y donde las
valoraciones de los profesionales (aunque estn entremezclados con
poltica) gobiernan la prctica de reduccin de riesgos. Existen sin
duda buenas razones para explicar el desarrollo de este enfoque de gestin de riesgos en el tiempo. La naturaleza multiuso e hidrolgicamente interconectada del recurso, la existencia de caractersticas comunes
de propiedad, el monopolio natural, en muchos casos, en la provisin
del servicio y la necesidad de salvaguardar la salud pblica son slo
algunas de estas razones. Sin embargo, tambin existen buenos motivos
que hacen aconsejable cuestionarse si las prcticas convencionales
representan una estrategia apropiada y sostenible para todos los riesgos
relacionados con el agua, sobre todo dadas las significativas restricciones financieras y de capacidad humana bajo las cuales opera el sector.
Un importante factor que sugiere la necesidad desde hace tiempo de
proceder a una revisin de estas prcticas es la incuestionable existencia de una bola de nieve de seguridad y subsidios, la cual se va agrandando de manera inexorable en diversas formas interconectadas. Una
vez que la reduccin del riesgo se percibe como la responsabilidad del
otro, los mecanismos privados o comunitarios de limitacin de la vulnerabilidad al peligro tienden a caer en el desuso, la poblacin desarrolla una cultura de dependencia y deposita toda su confianza en los
gobiernos para que les proporcione seguridad. Asimismo, una vez
entregada una proteccin a un asentamiento vulnerable a inundaciones, aquellos an no protegidos perciben un agravio comparativo e
intensifican la demanda para ser incluidos en proyectos de reduccin
de riesgos. El ciclo de provisin de seguridad empeora si la defensa de
una rea traspasa el riesgo potencialmente ampliado a otro lugar, siendo esto un caso comn en las inundaciones, el drenaje urbano y las
defensas costeras. La tendencia al crecimiento de la bola de nieve se
refuerza an ms si la seguridad, financiada con fondos pblicos, se
entrega sin costo alguno o a bajo precio a los beneficiarios, mientras
que la reduccin de la vulnerabilidad privada o comunitaria debe ser
abonada en su totalidad. sta crece an ms cuando el sistema de
seguridad pblica propicia que un mayor nmero de ciudadanos se
ubiquen en lugares de riesgo. La ecuacin costo-beneficio del riesgo
48
privado ha sido alterada, los individuos ahora perciben que ellos pueden, por ejemplo, ocupar reas sujetas a inundacin fluvial y as obtener la ventaja de una vivienda ms econmica sin pagar el costo del
riesgo involucrado.
Cuando las crecientes demandas de seguridad dirigidas a los gobiernos
van acompaadas de la tendencia habitual hacia la provisin de seguridad mediante ajustes estructurales, los problemas que surgen de las
actuales prcticas se vuelven an ms evidentes. Aunque para algunos
peligros la tecnologa pueda reducir el riesgo prcticamente a cero
(como, por ejemplo, en la contaminacin del agua potable), ello slo se
puede lograr a un alto costo, que inevitablemente conllevar que otros
bienes y servicios, posiblemente ms valorados, no puedan ser suministrados. Sin embargo, las soluciones tecnolgicas concebidas para
otros peligros reducen la probabilidad de que se produzcan eventos de
mediana a alta frecuencia, pero no hacen frente a los eventos de baja
frecuencia y de alta magnitud, razn por la cual la solucin, al no
considerar el aspecto de la vulnerabilidad, puede aumentar el riesgo.
Este trabajo no pretende de cuestionar los motivos que mueven a los
profesionales del sector hdrico. Por lo general, stos han aplicado sus
conocimientos especializados en beneficio de la sociedad. Sin embargo,
al realizar juicios profesionales supuestamente neutrales, a menudo
no han logrado percibir que toman decisiones significativas en la distribucin de rentas y bienestar dentro de una economa. Actualmente se
acepta ampliamente que diferentes prioridades, estrategias e instrumentos de aplicacin de polticas en la reduccin de riesgos carecen de
neutralidad en su asignacin de costos de riesgo y beneficios de la
reduccin. Las prcticas actuales implican flujos directos a gran escala
y subsidios cruzados que, a menudo, no son reconocidos en el
momento de desarrollar polticas, planes y proyectos. Tales subsidios
pueden ser social y polticamente justificables, pero en muchos casos
parecen ser el resultado imprevisto de prcticas convencionales, ms
que un intento deliberado y enfocado para abordar las necesidades del
bienestar social.
Se ha afirmado en este documento que el riesgo es un concepto definido socialmente y que existe la necesidad de que el sector hdrico lo
49
considere como tal. Se debe prestar una mayor atencin a los instrumentos e instituciones que permiten que los individuos y las comunidades expresen sus propias preferencias respecto a la reduccin de riesgos y que, a su vez, contribuyan a que los generadores de peligros sean
mucho ms concientes de los riesgos que imponen a otros. Tambin se
debe prestar mayor atencin al amplio abanico de estrategias de reduccin para producir un enfoque ms rentable en la provisin de seguridad.
Se ha sugerido que la toma de decisiones en la gestin de riesgos debe
determinarse mediante un planteamiento desde una perspectiva social
y econmica. No puede ser impulsado slo por instituciones jerrquicas diseadas sobre la base de la naturaleza fsica del peligro y la capacidad tcnica de regular tal peligro. Una vez que se acepte que la gestin de riesgos es un asunto de distribucin, que implica complejas
opciones de compensacin, entonces se apreciar claramente la necesidad de un enfoque ms orientado a la demanda. Tal enfoque debe
basarse en una clara comprensin de las caractersticas econmicas de
los riesgos, las preferencias de la poblacin y la disposicin y capacidad de la sociedad para adoptar diferentes estrategias de reduccin de
riesgos. Se requerir, necesariamente, un esfuerzo considerable para
desarrollar el capital social, fundamental para la implementacin de
una gestin de riesgos efectiva, sostenible y orientada al bienestar.
50
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Por JUDITH A. REES

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todas las organizaciones implicadas en la gestin de los recursos hdricos: instituciones de

No 1: Regulation and Private participation in the Water and Sanitation

El presente documento est impreso en papel con el sello

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