Tema 8

La Administracin pblica y calidad en el mbito pblico. La

evaluacin de la calidad de los servicios pblicos. Normas ISO y
modelos de autoevaluacin EFQM.
Reservados todos los derechos. No est permitida la reproduccin total o parcial en ningn tipo de soporte,
sin permiso previo y por escrito del titular del copyright
: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejera de Administraciones Pblicas. Escuela de
Administracin Regional
TTULO: Documentacin sobre gerencia pblica, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de
Administracin General, de la Administracin de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 8.
AUTOR: Fernando Gonzlez Barroso
ISBN: 978-84-7788-550-4
DEPSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario

1. INTRODUCCIN.
2. EL CONCEPTO DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA.
2.1. El concepto de calidad.
2.2. La imagen de calidad.
3. PREMISAS SOBRE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS PBLICOS.
3.1. El problema del concepto de calidad en los servicios pblicos.
3.2. La calidad en la gestin pblica moderna.
3.3. Estrategia organizativa para la calidad.
4. INSTRUMENTOS DE PROMOCIN Y EVALUACIN DE LA CALIDAD.
4.1. Los Planes de Calidad en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
4.2. Las Cartas de Servicios. Ejemplos de cartas de servicio en la Administracin de Castilla-La
Mancha.
4.3. Promocin de la Autoevaluacin, los Premios a la Calidad y el modelo de evaluacin EFQM.
4.4. Los Premios a la Excelencia y la Calidad de los Servicios. Premios a la Calidad de los
Servicios en la Administracin de Castilla-La Mancha.
5. EL MODELO EUROPEO DE PROMOCIN Y AUTOEVALUACIN DE LA CALIDAD EFQM.
LAS NORMAS ISO 9000. GESTIN DE LA CALIDAD TOTAL.

1. INTRODUCCIN.

La Administracin pblica tradicionalmente ha sido criticada especialmente en su faceta de

prestadora de servicios. Los ciudadanos reiteradamente expresan en las encuestas sobre calidad
de los servicios pblicos que las burocracias pblicas son lentas, ineficaces y poco transparentes.
Al tiempo las organizaciones pblicas se estn encontrando con problemas importantes para servir
a los intereses colectivos en una sociedad compleja y fragmentada como la actual. A ello se suma
que en la sociedad actual las tendencias econmicas centran el xito en el marketing y la
competencia en calidad de los productos, reforzndose los valores de individualizacin y
segmentacin en la recepcin de productos y de seleccin amplia entre opciones diversas,
creando con ello, tensiones sobre el sector pblico novedosas.

Lo anterior dibuja un escenario en el que por una parte se exige a la Administracin pblica el
respeto a la igualdad y el bien comn y, por otra, la respuesta individualizada a las demandas
concretas y especficas del ciudadano. Lo que hace que la Administracin est atrapada en la
tensin de aplicar unas reglas de juego que todos quieren romper o adaptar a su peculiaridad, se
enfrenta a una dinmica de deslegitimacin poderosa. A ello se aaden otros factores vinculados a
la crisis fiscal del estado, y fenmenos de corrupcin. As como a un dficit democrtico asociado
a una crisis de los mecanismos de representacin y la toma de decisiones en el sistema poltico
democrtico.

Para resolver este dilema las Administraciones han buscado nuevos paradigmas de gestin
pblica basada en los principios segn los cuales el papel del estado pasa de la imposicin de
normas al reconocimiento de la diferencia, de la convocatoria del usuario al encuentro con el
usuario, de la fuerza igualadora a la regulacin activa de diferencias, del argumento del inters
general a la mediacin entre intereses universales e intereses particulares. Este contexto se define
muy especialmente por un cambio radical en los comportamientos de los usuarios de los servicios
pblicos cada vez ms exigentes, por todo ello la calidad del servicio pblico se convierte en un
imperativo para la gestin pblica y para la legitimidad de lo pblico.

2. EL CONCEPTO DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIN PBLICA.

En el objetivo ms global de volver a las administraciones ms receptivas a los problemas e

intereses ciudadanos se incardina la bsqueda de la calidad de los servicios en el mbito pblico.
No obstante, se ha de tener en cuenta que el enfoque de calidad para satisfacer al cliente (servir al
cliente), es un significado construido dentro del propio esquema conceptual de la lgica
empresarial. Y que marca una tendencia a incorporar de forma indiscriminada los modelos del
sector privado, lo que ha provocado confusin. Por ello hemos de tener en cuenta que la
aplicacin de estos modelos de gestin y evaluacin en los servicios pblicos tiene sus
limitaciones en las organizaciones pblicas, por la propia naturaleza de las mismas.

2.1. El concepto de calidad.

Hay que decir que se trata de un concepto complejo y problemtico en el sentido de que los
estudiosos y expertos no llegan a un acuerdo sobre su definicin, algunas definiciones expuestas
por las distintas teoras sobre la calidad son las siguientes:

Calidad definida como atributo. Sera la caracterstica que diferencia a un producto de

otro. Se supone que unos zapatos de piel son de mejor calidad que unos de goma, este
atributo del material es una cualidad que lo hace ser mejor de mejor calidad. La calidad
del servicio pblico podra vincularse a la igualdad de trato sin por ello rechazar la
preocupacin por el coste del servicio.

Calidad como conformidad con una especificacin. En este sentido la calidad sera la
adecuacin del producto o servicio a una lista predeterminada de requisitos. Esto implica
que quin elabora la lista comprende y conoce perfectamente la lgica del servicio y el
espritu que lo animan. La filosofa que subyace a este concepto de calidad est ms
ligada a la idea de prevenir problemas, que a la de aplicar un procedimiento de calidad.

Calidad como adecuacin a un objetivo. Sera un concepto en el que la calidad estara

definida por el grado de adecuacin del producto o servicio a los objetivos de las personas
a los que va dirigido. Esta definicin plantea un problema que sera la interpretacin
arbitraria que de los intereses generales realizan las burocracias pblicas.

Calidad como la capacidad de satisfacer las necesidades declaradas o implcitas. Se

trata de una definicin aceptada por la Organizacin Europea para el Control de la Calidad
y la Sociedad Americana de Control de la Calidad y con importantes aplicaciones en el
sector pblico al introducir la definicin externa de necesidades frente a la tradicional
definicin de carencias realizadas por los empleados pblicos.

Calidad como satisfaccin completa de las expectativas del consumidor. Desde este
punto de vista slo existe calidad cuando el desfase entre las expectativas y la percepcin
real del servicio es cubierta e incluso sobrepasada.

Calidad como participacin del usuario/cliente. Una ltima teora defiende la idea de
que no se puede evaluar la calidad o medir la calidad pero que, se puede identificar su
ausencia, de forma que la calidad debe estar vinculada a una participacin emocional del
cliente en el servicio o producto que se le ofrece.

Como se acaba de ver tenemos una pluralidad de definiciones sobre el concepto de calidad que
nos sitan frente al dilema de optar por una u otra definicin en el campo de los servicios pblicos.
A las definiciones anteriores cabra la posibilidad de aplicarles dos variables para conocer su
operatividad en el sector pblico:
-

El concepto de servicio.

La naturaleza pblica de las organizaciones.

En relacin al primero es bsico diferenciar entre Calidad del Servicio y Calidad del Producto,
puesto que un producto puede ser analizado en trminos de calidad en funcin de su mayor o
menor conformidad con una especificacin o serie de especificaciones. En sus relaciones externas
la Administracin pblica normalmente provee de servicios y la medicin de la calidad del servicio
plantea, por su parte, importantes problemas. Por ello es fundamental considerar, con todo lo que
ello conlleva, los siguientes rasgos ligados a la calidad del servicio:

1. Intangibilidad, o imposibilidad de referenciar exclusivamente la calidad con el bien

recibido, pues el servicio incluye todo un conjunto de elementos conexos que no se
agotan en el citado bien.
2. Indivisibilidad, o la dificultad de aislar la fase de produccin del servicio de la de
consumo del mismo, puesto que stas coinciden.
3. Heterogeneidad, o la imposibilidad de estandarizar productos, pues depende del
sujeto receptor y de sus circunstancias la percepcin y aceptacin del servicio
concreto.
4. Inseparabilidad de la fuente que lo suministra, es decir, la calidad del servicio se
produce justo en el momento de la interaccin productor/consumidor.

Tambin hemos de tener en cuenta que el servicio se produce en organizaciones pblicas lo que
implica que,
-

En el origen del servicio existe un derecho.

El ciudadano no recibe los servicios como consecuencia de una lgica de competencia en

el mercado, y en muchas ocasiones no puede elegir.

En este sentido se ha de aclarar que el reconocimiento jurdico no elimina per se la necesidad. Por
tanto se ha de proceder a la prestacin del servicio a que da lugar este derecho reconocido.
Segn algunos autores esta prestacin efectiva podr valorarse en trminos de calidad pero
siempre en el marco del reconocimiento jurdico previo a la prestacin, reconocimiento que marca
el camino a seguir y en torno al que habr que establecer unas garantas jurdicas que aseguren la
defensa de sus derechos por parte de los afectados.

Es cierto que en un mercado fuertemente competitivo como el actual todas las organizaciones
tienden a garantizar la mejor calidad en la prestacin de los servicios para lograr su supervivencia.
Esta lgica no tiene por qu operar de la misma forma en el Sector Pblico, pues el monopolio del
servicio impide esta posibilidad, adems de surgir dichas prestaciones en el seno de instituciones
dotadas de imperium, con capacidad de uso y abuso de la violencia legtima. Por lo que se
produce una convivencia de procesos de produccin de servicios y procesos de garanta de
derechos. Procesos que no han de confundirse pero que ineludiblemente deben convivir.

El hecho de pensar en la Administracin pblica como organizacin prestadora de servicios no ha

de hacernos olvidar la necesaria diferenciacin de servicios que estas organizaciones proveen.
Como sabemos el sector pblico provee de servicios de infraestructuras, servicios pblicos (agua,
luz, gas, sanidad), actividades formativas y redistributivas (educacin, ayudas a los ancianos, a
personas discapacitadas). Actuaciones de certificaciones y emisiones de documentos pblicos y
los ejercicios de potestad y regulacin (polica, recaudacin de impuestos, concesiones). Todos
ellos son servicios que tienen sus particularidades y requieren un tratamiento especfico. Detrs de
todos ellos existe una actuacin pblica porque se requiere equidad en el tratamiento. Esta
equidad requiere garantas de su respeto, lo cual puede colisionar con una nocin privada de
eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos.

Por tanto el concepto de calidad del servicio a elegir depender de si nos encontramos ante
relaciones en el interior de las organizaciones pblicas o relaciones con el ciudadano. Y dentro de
5

esta relacin habr que distinguir un amplio abanico de supuestos que nos llevan a un proceso de
contingencia ciertamente complicado. El desarrollo del nuevo paradigma ir respondiendo a estas
cuestiones, y al encuentro del punto ptimo entre igualdad y eficacia.

2.2. La imagen de calidad.

En el sector privado el concepto de calidad es indisoluble del concepto de cliente. Es el cliente
externo quien define la calidad y es en torno al cliente que se estructuran los procesos, mtodos y
procedimientos de la organizacin. Esta premisa relaciona calidad y cliente que paga por el
producto o servicio. En el sector pblico, el concepto cliente no tiene por qu identificarse con
quien recibe o soporta el servicio. Esto es as hasta el punto de poder configurar una realidad
plural que coincide, hasta cierto punto, con el concepto de stakeholder. Lo que quiere decir que el
concepto de calidad en la Administracin pblica tiene que vincularse a una pluralidad que
construye la percepcin de calidad en un campo de accin poltico y controvertido. La cuestin es
que el tema de la calidad en el sector pblico no es slo un problema de superar unos indicadores
de calidad, sino, adems, de construccin de una imagen poltica de calidad con un enfoque ms
sistmico ligado a la calidad de la Democracia.

La visin unilateral de la calidad en el sector pblico es notoriamente insuficiente. La

satisfaccin de una visin plural de la calidad es contribuir a la legitimidad de lo pblico. No
obstante, en el origen de estos servicios existen unas causas que en ningn modo debemos
olvidar, que son las necesidades de los ciudadanos. Estas necesidades son:

1. Infinitas, diversas, importadas y exportadas, reforzadas o no polticamente.

2. Estas demandas se trasladan a un objeto abstracto, la Administracin pblica,
incapacitada para procesar todas esas demandas infinitas.

Esto anterior hace necesario a nivel macro un anlisis que facilite lo siguiente:
1. La seleccin de las demandas.
2. La priorizacin de las mismas.
3. La definicin de las posibilidades del gobierno para atenderlas.
Este paso previo es necesario para hacer posible la calidad del servicio pblico y que ello
contribuya a legitimar lo pblico.
6

3. PREMISAS SOBRE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS PBLICOS.

Adems de los factores macro que pueden condicionar la percepcin de la calidad en los servicios
pblicos, existe una serie de opciones micro que permiten responder a las exigencias concretas de
calidad con carcter limitado. Es preciso ser conscientes del carcter variable de la calidad.
Hemos de tener en cuenta que:

1. Los clientes/usuarios cambian sus preferencias y necesidades en el marco de las

transformaciones que se producen en el entorno social y tecnolgico (de aqu que las
organizaciones estn constantemente aprendiendo y anticipndose a las necesidades del
cliente).
2. La complejidad de las relaciones Administracin-ciudadano, puesto que los servicios
prestados se consolidan como derechos adquiridos, cuya prestacin no mejora la opinin
sobre el servicio pasado un determinado umbral.
3. Se ha de tener en cuenta que la calidad del servicio percibido por el ciudadano
estar en relacin con la comparacin entre lo que recibe y lo que espera recibir.

Esto ltimo nos lleva a la conclusin de que es necesario conocer las expectativas de los
ciudadanos para poder adecuar a stas el servicio. Estas expectativas estn vinculadas a la
imagen global que se tiene de la administracin pblica, adems de las experiencias personales
que cada ciudadano tenga en su relacin con las administraciones pblicas. En este sentido hay
que tener en cuenta que los ciudadanos entran en contacto con la administracin desde lo que
Husserl denomina el mundo de la vida, el mundo que incorpora la rica totalidad de la experiencia
vivida por el individuo.

Por ello, el ciudadano que entra en contacto con la Administracin acude con una serie de
tipificaciones previas que va a modelar su percepcin y a condicionar su visin. Y el ciudadano
que no entra en contacto recibe una serie de conocimientos de sentido comn sobre tal institucin
que conforma su visin de la misma. La imagen de la Administracin pblica no puede
desvincularse de la sociedad que la crea, y de la imagen que esta sociedad expresa de la misma,
mxime cuando la manipulacin meditica puede hacer esta imagen tpica ms rgida. En
general, est demostrado que el ciudadano resaltar y reconocer con ms claridad aquellas
7

cualidades de la administracin ligadas a los tpicos (lentitud, burocracia, opacidad,

impersonalidad), que aquellas cualidades relacionadas con experiencias de buen trato y
receptividad por parte de la administracin.

Las encuestas ofrecen una imagen an negativa de la Administracin pblica espaola que la
califican como lenta, burocrtica y algo autoritaria, poco cercana y sobre todo poco receptiva a las
demandas ciudadanas. Sin embargo, esta visin general no coincide plenamente con las
imgenes individualizadas de los ciudadanos cuando han tenido una relacin cara a cara con la
Administracin. No obstante, la persistencia de los tpicos es una realidad innegable en todas las
encuestas a usuarios de la administracin. Los resultados de estas encuestas ponen de manifiesto
las dificultades tremendas que el cambio en imagen de la administracin comporta.

El problema que se plantea a una unidad prestadora de un servicio pblico que quiere hacerlo con
calidad, se encuentra con que los ciudadanos acuden a recibir los servicios con una imagen social
del conjunto de la administracin pblica que condiciona la percepcin de la calidad concreta de
ese servicio.

Por otra parte, no hay que olvidar, el origen comn que tienen los fondos pblicos y el costo de
atender a sus clientes que deben considerar de forma consistente los costos que son socialmente
aceptados para la prestacin del servicio. Surge as un espacio social de calidad definido por la
interseccin entre los mximos y mnimos costes socialmente aceptados y los mximos y mnimos
beneficios asumibles tambin socialmente.

3.1. El problema del concepto de calidad en los servicios pblicos.

El peso de los servicios pblicos respecto del conjunto del sector terciario no ha hecho ms que
crecer desde finales de la 2 Guerra Mundial en todos los pases avanzados. Esta presencia cada
vez mayor de los servicios en el sector terciario responde al esfuerzo de creacin y desarrollo del
Estado del Bienestar. En este contexto hemos de tener en cuenta que los servicios que prestan las
administraciones son servicios que no estn destinados a la venta, no todos puesto que algunos
requieren el pago de una tasa, o canon.

Los ciudadanos corrientes perciben de la administracin pblica los servicios propios del Estado
de bienestar: sanidad, educacin, vivienda, transportes, pensiones, etc. Pero tambin contribuyen
a su bienestar polticas menos visibles como polticas de redistribucin de renta, promocin de la
8

igualdad, regulacin de los mercados financieros, defensa de la competencia, garanta de

depsitos, etc. Adems de polticas de conservacin del medio ambiente, seguridad ciudadana,
fomento de la cultura, todas estas polticas inciden de forma ms o menos directa en el bienestar
de las personas.

Un servicio es una prestacin de utilidad o provecho que pretende satisfacer necesidades

de consumidores o usuarios que se ponen a su disposicin en un proceso de produccin
en el que con frecuencia participa el propio usuario. La nocin central es la de prestacin que
es propia de los bienes que caracterizan tambin a los servicios. Esta nocin introduce
directamente en el concepto de servicio elementos cualitativos, ya que lo relevante aqu no es un
objeto material, sino un proceso articulado en forma de relaciones interpersonales. Esto ltimo
implica dificultades de medicin de dicho proceso, puesto que estas relaciones son sumamente
opacas a cualquier indagacin cuantitativa, que deja fuera de su apreciacin componentes que
son esenciales.

Por otra parte las expectativas de calidad con las que el usuario accede a la prestacin tienen que
ver con una nocin de satisfaccin mucho ms difcil de determinar que la que se refiere a los
bienes materiales o mercancas.

Tradicionalmente se han venido manejando varios criterios para apreciar una suerte de idoneidad
econmica de los servicios, y as se ha hablado de la adecuacin de la oferta a las expectativas
del consumidor de la relacin prestacin precio, de la regularidad y disponibilidad de las
prestaciones.

Criterios de calidad, segn Baudry a partir de las opiniones y actitudes de usuarios y

consumidores de servicios son:

1. La certidumbre, de la prestacin (que implica regularidad y conformidad con la demanda).

2. La disponibilidad del personal que ha de prestar el servicio (que supone competencia
profesional y presteza, e incluso cortesa en las relaciones establecidas).
3. La accesibilidad al servicio que implica proximidad y sencillez del contacto.
4. Las posibilidades de comunicacin, que implican la posibilidad de que el usuario pueda
informarse en un lenguaje comprensible.

5. El conocimiento por parte del prestador del servicio de las expectativas del usuario para
que no queden frustradas inicialmente.

En resumen, de todo lo anterior parece desprenderse que la satisfaccin del consumidor de

servicios parece descansar ms en el cmo del proceso que en el hecho en s. De ah la dificultad
de determinar o medir la calidad en la prestacin de servicios. Por ello, la participacin del usuario
en la prestacin del servicio (coproduccin), supone en muchos casos que su adecuada
colaboracin sea imprescindible para el logro de una buena calidad del mismo.

No siempre coincide la valoracin objetiva de la calidad de la prestacin con el grado de

satisfaccin del usuario, ya que ste ha de tener en muchos casos un comportamiento cooperativo
que haga posible obtener los resultados esperados inicialmente.

El dogma de la soberana del consumidor se complica, pues, aqu (como sucede tambin en el
consumo de bienes necesario de un servicio post-venta) ya que la participacin del consumidor o
usuario en la prestacin implica cierta actividad, e incluso cierta diligencia para una buena calidad
del servicio.

3.2. La calidad en la gestin pblica moderna.

Las administraciones pblicas concebidas como organizaciones prestadoras de servicios, para
desarrollar y construir un nuevo modelo de gestin pblica nos basamos en tres conceptos clave:
-

Servicio.

Cliente/usuario.

Estrategia organizativa.

El gerente pblico deber gestionar su organizacin respondiendo a las siguientes preguntas:

1. Qu servicio presta la unidad que dirijo?
2. Quines son los clientes de mi organizacin?
3. Qu estrategia debe desplegar para prestar dichos servicios?

1. Servicio. Concepto respecto al que Claus Offe deca que la legitimidad basada en la
legalidad no es suficiente. Para el caso de las organizaciones pblicas tiene que venir
unida y reforzada por unos resultados ligados a la resolucin de problemas y la
satisfaccin de demandas.
10

2. Cliente. El concepto de cliente implica, en cambio, un tipo de relacin diferente. La

organizacin que sirve a sus clientes es, en ltimo trmino, responsable frente a ellos.
Est obligada a prestar servicios y asumir los bienes que necesita el cliente. Desde esta
orientacin la actuacin de la Administracin se caracteriza por ser responsable frente al
usuario.
La direccin del proceso de control est invertida respecto de la Administracin generalista. Ahora
es el cliente el que ejerce el control sobre la unidad que le presta el servicio, ya que hasta ciertos
lmites debe adecuarse a las expectativas y requerimientos del usuario. Cules son las
consecuencias de la introduccin de este concepto?
1. La administracin mide y evala su actividad en funcin de lo que ofrece al ciudadano y de
lo que ste necesita.
2. La actividad de la administracin se orienta hacia la creacin de calidad en el servicio.

Dado que lo que ms valora el ciudadano es la prestacin del servicio en s, la administracin se

exigir a s misma mayor calidad en su servicio y en su trato con el ciudadano. Este concepto hay
que relacionarlo con:
1. Percepcin o imagen que tiene el pblico de la administracin.
2. Eficacia y receptividad de la Administracin.

Todo ello nos lleva a pensar que la receptividad en la aplicacin de las polticas se ha convertido
en elemento de eficacia para los poderes pblicos. Y no se hace referencia a una accin que el
funcionario pblico puede hacer o no hacer, sino a la consecuencia del modo en que la
administracin cumple sus funciones y ejerce su poder.

La idea que tiene el cliente o usuario de la Administracin receptiva gira en torno a cuatro
ejes:
1. La comprensin del sistema administrativo.
2. La respuesta a las necesidades del ciudadano/usuario.
3. La accesibilidad.
4. El fomento de la participacin activa.

La eficacia desde el punto de vista del usuario tiene que ver con las siguientes
circunstancias:
1. El momento de su aplicacin.
11

2. La forma de ejecucin y percepcin de los derechos que tiene el ciudadano a la hora de

ejercerlos en la prctica.
3. La comprensin de los procesos.
4. La rapidez.
5. El coste.
6. La calidad.

La categora de cliente presenta ciertos lmites en el marco de los servicios pblicos.

Hemos de tener en cuenta que se trata de un concepto que ha tenido su origen y se ha
desarrollado en el entorno de la gestin empresarial y cuyo uso nos sugiere un sistema de
mercados competitivos. Por todo ello la introduccin de este concepto en la gestin pblica no
debera evocar la privatizacin. No es ste el objetivo de los nuevos modelos en la gestin de los
servicios pblicos, sino ms bien desarrollar un paradigma de gestin centrado en el ciudadano y
la bsqueda de un equilibrio entre sus expectativas y los servicios prestados. Existen dos lmites
fundamentales a la introduccin de este concepto de cliente en las administraciones pblicas:

1. Para que este paradigma de gestin se incorpore hace falta en la gestin pblica un
cambio de mentalidad en los funcionarios pblicos ya que se ha de gestionar como si
fuera un proveedor privado, aunque no lo es. Y ha de tratar al usuario como un cliente en
un mercado competitivo, sin ser ste el contexto en el que las administraciones prestan
los servicios pblicos.

2. El lmite relacionado con las misiones plurales que tienen encomendadas las
organizaciones pblicas: como sabemos el Estado cumple misiones de control, vigilancia
y represin (legtima). En estas circunstancias el uso de este concepto es problemtico.
Quines son los clientes de las instituciones penitenciarias, del Cuerpo Nacional de
Polica, o del Centro Nacional de Inteligencia.

Adems de estos lmites estn los dilemas de la Administracin de la cual los ciudadanos
demandan prestaciones muy diversas y a veces contradictorias. Por una parte se le pide que
modifique su comportamiento y se muestre ms flexible, receptiva y gil; por otro lado, se le exige
que sea transparente y controle los procesos, es decir, que sea burocrtica. La base de este
dilema est en sus relaciones con los dos tipos de clientes:
-

Los ciudadanos.
12

Los polticos (decisores polticos).

En muchas ocasiones ocurre que la receptividad entra en conflicto con las decisiones y directrices
polticas que recibe la Administracin.

3.3. Estrategia organizativa para la calidad.

Derivada del concepto de servicio y cliente. Una estrategia coherente con un modelo de gestin de
servicios supone 3 cambios bsicos:
1. Una modificacin de la estructura organizativa de la administracin.
2. Cambios en los procedimientos internos de las unidades administrativas.
3. Un cambio en la cultura interna.

El primer paso del nuevo modelo de gestin de servicios implicara, como se ha dicho, el rediseo
de las estructuras de forma que se pueda distinguir tres unidades distintas segn su misin:
-

Las unidades que tienen misiones de control y garanta.

Las unidades horizontales que prestan servicios al interior.

Las unidades de lnea que prestan servicios al ciudadano.

En las primeras unidades encargadas del control legal o financiero a otras unidades
administrativas los procedimientos y garantas mantienen su vigencia. Las restantes deben
abordar un cambio teniendo en cuenta los siguientes principios:
-

Responsabilidad ante el cliente.

Calidad en el servicio.

Valoracin de los resultados.

El segundo cambio referido est relacionado con los procesos internos de trabajo. Mientras que en
el anterior modelo de gestin todo descansaba en el procedimiento administrativo, en el nuevo
modelo lo que tiene sentido es hablar de proceso de produccin del servicio y entender la accin
administrativa como un proceso que tiene como objetivo:
-

La creacin de servicios y bienes pblicos.

La calidad del producto (servicio).

La satisfaccin del cliente (ciudadano).

13

En tercer lugar, y finalmente, este nuevo modelo exige cambios importantes en la cultura de la
organizacin, administracin y gestin de lo intangible. De una parte mediante la integracin junto
al uso de la autoridad y ciertos mecanismos de control, de elementos de intercambio, de
negociacin, de deliberacin y persuasin. Y de otro, mediante el uso de modelos de gestin de
personal que favorezcan la orientacin del empleado hacia el sistema de gestin de servicios.

4. INSTRUMENTOS DE PROMOCIN Y EVALUACIN DE LA CALIDAD.

La evolucin social y las transformaciones en el contexto en el que se desarrollan y prestan los

servicios pblicos exigen una renovacin de la Administracin pblica. La modernizacin en la
prestacin de servicios constituye un elemento central de las reformas en la mayora de los pases
de nuestro entorno a partir de la dcada de los ochenta. Se trata de poner la Administracin al
servicio del ciudadano, ya que como sealan las encuestas de la OCDE los usuarios esperan de la
Administracin lo siguiente:
-

Que el sistema administrativo sea comprensible.

Que responda a sus necesidades.

Que sus relaciones sean en condiciones accesibles.

Que puedan participar ms activamente en la gestin de los servicios pblicos.

Por ello en el mbito de la Unin Europea y de la OCDE las administraciones nacionales vienen
incluyendo en sus procesos de reforma la gestin de la calidad como una opcin para avanzar
en la morada de la gestin pblica y satisfacer las demandas.

En el caso espaol la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la

Administracin General del Estado contiene lo siguiente:
-

El servicio al ciudadano debe ser el principio bsico que debe presidir la actividad
administrativa.

Los ciudadanos tienen legtimo derecho a saber cules son las competencias de cada
administracin y a recibir servicios de calidad.

Esta ley dedica un apartado especial al principio del servicio a los ciudadanos, establecindose
que la actuacin de la administracin del Estado debe asegurar a los ciudadanos:

14

1) Una continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones pblicas de acuerdo

con las polticas fijadas por el gobierno y teniendo en cuenta los recursos disponibles.
2) La determinacin y cumplimiento de unos estndares de calidad en los servicios pblicos
prestados.

En este contexto hace ms de una dcada que el Ministerio de Administraciones Pblicas puso en
marcha un Plan de Calidad, cuyo aspectos bsicos se regularon por Real Decreto y que estableci
dos instrumentos de difusin de la calidad: las Cartas de Servicios y los Premios a la Calidad y las
Mejores Prcticas. Estos dos instrumentos han permitido:

- Regulacin de las Cartas de Servicios que luego se han difundido por todas las
administraciones y servicios pblicos.
- Promocin de la Autoevaluacin de unidades administrativas.
- Creacin y generalizacin de los Premios a la Calidad y Mejores Prcticas.
A este impulso est contribuyendo ms recientemente la Agencia Estatal de Evaluacin de las
Polticas Pblicas y Calidad de los Servicios, organismo pblico que se cre por ley el ao 2006.
Su misin principal es la de desarrollar actividades de evaluacin de las polticas y servicios
pblicos en el Estado espaol de forma que el uso de los recursos pblicos sea el ms adecuado
en trminos de consecucin de los objetivos sociales previstos.
La Agencia para la evaluacin de la calidad es la primera de las establecidas de acuerdo con el
nuevo modelo de gestin pblica mencionado, y se integra en un amplio proceso de
modernizacin e innovacin de las Administraciones Pblicas, en lnea con los principios de
gobernanza de la Unin Europea: responsabilidad, eficiencia, participacin, apertura y coherencia.

4.1. Los Planes de Calidad en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

En el plano regional la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha comenz desde muy pronto
a articular medidas destinadas a favorecer la orientacin de la administracin a los ciudadanos,
conscientes de la importancia que tena para su arraigo entre la poblacin castellano-manchega.
El Primer Plan de Modernizacin de la Administracin Regional aprobado en 1993 tuvo como
objetivo fundamental orientar la administracin hacia valores de eficacia, agilidad, transparencia y
calidad. Las autoridades de entonces deseaban una administracin ms cercana a los
ciudadanos. Este plan tuvo su continuidad con otro proyecto, el Plan de Calidad de la Consejera
15

de Administraciones Pblicas, que naci en 1998, y que tuvo su hito ms importante con la
aprobacin un ao despus de la Carta de Derecho de los Ciudadanos. Estos proyectos tendran
su corolario en el Plan Funciona aprobado en 2001 y que trataba de recoger la experiencia de los
anteriores, y se enriqueci con la informacin de las evaluaciones realizadas, as como de los
resultados de las diferentes encuestas de satisfaccin. El objetivo bsico de este ltimo plan fue
integrar en un nico instrumento toda la actividad desplegada por la administracin regional
relacionada con la mejora de la gestin, la innovacin y la bsqueda de la calidad de los servicios
pblicos.

4.2. Las Cartas de Servicios. Ejemplos de cartas de servicios en la Administracin de

Castilla-La Mancha.
Las Cartas de Servicios son un instrumento de fomento de la calidad de los servicios pblicos que
se presenta en forma de documento divulgativo, sus destinatarios son el pblico en general, y ms
en particular los usuarios de los servicios concretos. En este documento se informa sobre los
diferentes aspectos de inters en su relacin con la Administracin pblica:
- Servicios y prestaciones.
- Derechos del usuario.
- Aspectos formales.
- Aspectos facilitadores.
- Reglas bsicas de ordenacin, estilo y presentacin de la informacin.
Contenidos mnimos de las Cartas de Servicios:
1) Identificacin y descripcin mnima de la misin y fines del organismo pblico responsable
del servicio.
2) Relacin explicativa de prestaciones y servicios.
3) Formas para plantear quejas, reclamaciones y sugerencias.
4) Mencin expresa a las frmulas y mecanismos de participacin o colaboracin de los
usuarios adecuados al caso.
5) Normativa reguladora de la prestacin del servicio.
6) Declaracin de compromiso de calidad, especificando estndares cuantificables o
susceptibles de verificacin.

Con este propsito se plantean los siguientes aspectos:

-

Unos plazos de resolucin o tiempos de respuesta.

16

Un mecanismo de informacin y comunicacin que permita la relacin fluida y

personalizada del usuario con el prestador del servicio.

Amplitud y flexibilidad de la oferta horaria de atencin al pblico.

Otras facilidades que el rgano o unidad prestataria del servicio ponga a su disposicin
para mejorar la calidad del servicio.

Sealar los indicadores que se utilizan para evaluar la calidad.

Otra informacin complementaria, como por ejemplo: direccin de la unidad responsable,

datos divulgativos sobre los servicios gestionados de inters para el pblico, direcciones,
telfonos, ubicacin oficinas, personas de contacto, etc.

Las cartas de servicio en la Administracin de Castilla la Mancha.

Los distintos proyectos iniciados por la Administracin regional con la aprobacin del primer plan
de modernizacin, tendran su corolario con la aprobacin de la Carta de los Derechos del
Ciudadano (aprobada por el decreto 30/1999, de 30 de marzo). Con este instrumento el gobierno
regional situara al ciudadano en el centro de su atencin y adquiri un compromiso pblico con
los ciudadanos castellano-manchegos destinado a garantizarles unos servicios pblicos de
calidad, sobre la base de la cercana, la eficacia y la transparencia.

La Carta de los Derechos de los Ciudadanos no es un catlogo de propsitos bienintencionados

sino que es un contrato social en el que se recogen y reconocen una serie de derechos
ciudadanos en su relacin con la Administracin regional, que suponen un mandato real para la
misma. Por otro lado, anima a todos los rganos administrativos y servicios pblicos regionales a
elaborar su propia carta de servicio sectorial en las cuales se especifican informaciones relativas al
tipo de servicio, derechos del ciudadano en relacin al mismo, estndares de calidad aplicados y
medidas de calidad mesurables. En definitiva, un instrumento vinculante para la administracin y el
ciudadano relativo a qu servicios se prestan, cmo se prestan, con qu estndares de calidad y
cules son los canales para la participacin ciudadana, quejas y sugerencias en relacin al mismo.

Este proyecto ha conseguido objetivos importantes, especialmente en lo que se refiere a la

creacin de cartas sectoriales. Ya son ms de veintids los servicios de la Administracin regional
que han elaborado su propia carta de servicios. Sirvan como ejemplos la Biblioteca de Castilla-La
Mancha cuya carta de servicios est acreditada por la Asociacin Espaola de Normalizacin y
Certificacin (AENOR). El Archivo Regional cuya carta de servicios entr en vigor en 2008 y en la
que se recogen una serie de indicadores medibles que dan cuenta de en qu grado estn
17

cumpliendo sus compromisos de calidad. La seleccin de personal en la Escuela de

Administracin Regional que cuenta con su carta de servicio desde 2007 y en la que se establecen
una serie de compromisos y procedimientos destinados a facilitar la participacin de los
ciudadanos en los procesos selectivos, o las Residencias para personas Mayores que tambin
cuentan con su propia carta de servicios.

4.3. Promocin de la Autoevaluacin, los Premios a la Calidad y el modelo de evaluacin

EFQM.
Como se viene insistiendo la Gestin de la Calidad constituye una nueva orientacin en el
funcionamiento de las organizaciones para impulsar su mejora y su progreso. A este fin se cre en
1988 la Fundacin Europea para la Gestin de la Calidad, ms conocida como European
Foundation for Quality Management (EFQM), con el fin de impulsar la mejora de la calidad en las
empresas europeas. En este tiempo la EFQM ha desarrollando actividades destinadas a la
promocin y difusin de modelos, herramientas y buenas prcticas organizativas, incluidas las
organizaciones pblicas. Entre los mecanismos destinados a la bsqueda de la excelencia, esta
institucin ha definido un modelo de evaluacin que integra y hace operativos los componentes
esenciales de la Gestin de la Calidad, y permite disponer de una herramienta para la mejora
continua que, convenientemente adaptada, puede ser utilizada y aprovechada por cualquier
organizacin, incluida la Administracin pblica.

El Modelo Europeo adaptado al sector pblico es un instrumento de autoevaluacin que se

caracteriza por lo siguiente:
-

Asume una visin global de la gestin.

Diagnostica las distintas dimensiones de las unidades administrativas.

Identifica los puntos fuertes y dbiles, perfilando reas de mejora en cualquier nivel de la
organizacin.

Este modelo de autoevaluacin de la calidad homologado a nivel europeo permite a los gestores
pblicos:
-

Disponer de criterios para la colaboracin entre unidades.

Disponer de datos para la comparacin.

Tener informacin relevante para el intercambio de experiencias y enriquecer el propio

funcionamiento.

18

4.4. Los Premios a la Excelencia y Calidad en los servicios pblicos. Premios a la calidad de
los servicios en la Administracin de Castilla-La Mancha.

En la Administracin Espaola el Ministerio de Administraciones Pblicas instituy en los primeros

aos noventa los Premios a las Mejores Prcticas y la Calidad en la Administracin General del
Estado. Con estos premios se consegua institucionalizar un reconocimiento pblico para aquella
organizacin que se distinguiera en la bsqueda de la calidad de sus servicios. Estos premios se
convocan desde entonces anualmente y la evaluacin de las candidaturas se realiza con base en
el Modelo Europeo de Gestin de Calidad (EFQM).

Por su lado la Administracin castellano-manchega, como ya ocurriera con los Planes de

Modernizacin y Desarrollo de la Calidad de los Servicios, impuls a este mismo fin un Premio que
reconociera la Excelencia y las Buenas Prcticas de entre los servicios pblicos prestados por la
administracin regional. Fueron as creados los Premios a la Excelencia y la Calidad de los
Servicios Pblicos que otorg su primer galardn en 2003 a la Residencia de Mayores de Torrijos
por un proyecto sobre la gestin de la calidad de la propia Residencia. Estos premios ya van por
su cuarta edicin y han conseguido consolidar una cultura de bsqueda de la excelencia en la
gestin pblica y en los servicios. Estos galardones sirven al mismo tiempo como acicate para
otros proyectos, reconoce las buenas prcticas y trata de que stas se generalicen y adopten por
otros servicios similares, desarrollndose de este modo una dinmica de benchmarking muy
interesante entre las distintas unidades que componen la administracin regional.

5. EL MODELO EUROPEO DE PROMOCIN Y AUTOEVALUACIN DE LA CALIDAD EFQM.

LAS NORMAS ISO 9000. GESTIN DE LA CALIDAD TOTAL.

En 1982 se dio a conocer el Modelo Europeo de Gestin de la Calidad Modelo EFQM de

Autoevaluacin promovindose su utilizacin mediante la creacin del Premio Europeo a la
Calidad, por convocatorias anuales. Desde entonces la Administracin espaola lo ha adaptado a
la realidad administrativa espaola y fomentado su aplicacin.

El Modelo Europeo se asienta sobre los siguientes principios fundamentales:

19

1) La importancia de las personas. Se parte de la base de que son stas las que hacen
posible el xito de las organizaciones y quines pueden aportar mejores soluciones.
2) Los funcionarios estn en puestos de primera lnea y representan la imagen de la
Administracin, son quienes pueden obtener una informacin directa sobre las
expectativas razonables de los usuarios y su grado de satisfaccin con los servicios.
3) La implicacin del personal y la consideracin de su importancia en todo proceso de
mejora otorga un componente humanista de alto valor a la gestin de la calidad.
4) La razn de ser de las organizaciones es ofertar productos, bienes y servicios esperados
por sus clientes. Por tanto la mejora slo es posible se va precedida de un diagnstico de
cules son las expectativas de los usuarios o clientes.

Para la EFQM el sector pblico rene una serie de caractersticas que lo diferencian del
sector pblico como son las siguientes:

Responde a estrategias y polticas que escapan a su control directo.

Satisface a mltiples clientes que no necesariamente aceptan voluntariamente sus

servicios.

El sector pblico se ve limitado en la eleccin de mercados o grupos de clientes.

Aborda las necesidades del individuo estableciendo un equilibrio entre stas y las de
la comunidad, las del usuario del servicio y las del que no lo utiliza, las de quien se
beneficia y las a quin no.

Dar servicio dentro de un entorno poltico, equilibrando las necesidades polticas y los
requisitos del cliente.

En los diagnsticos llevados a cabo en los ltimos aos por la EFQM se concluye que el modelo
europeo de evaluacin en lo que se refiere al sector pblico es aplicable respecto a estos cinco
agentes facilitadores mencionados, pero que es mucho ms difcil su puesta en prctica en lo
referido a la bsqueda de la satisfaccin del usuario, el impacto social y los resultados. En este
sentido el modelo EFQM se basa en la satisfaccin de los clientes y empleados y el impacto en la
sociedad se consigue mediante un liderazgo que impulse la poltica y estrategia, la gestin de
personal, los recursos y los procesos hacia la consecucin de la excelencia en los resultados.

El concepto de agentes facilitadores se refiere a aquellos criterios mediante los que se pretende
evaluar el modo en el que se han alcanzado los resultados. El trmino resultado incluye los
20

criterios respecto a los que la organizacin ha conseguido y est consiguiendo. Los criterios que
componen los agentes facilitadores son los siguientes:
-

Liderazgo.

Poltica y estrategia.

Gestin de personal.

Recursos.

Procesos.

Satisfaccin del cliente.

Satisfaccin del personal.

Impacto en la sociedad.

Resultados.

Los procedimientos que propone la EFQM para evaluar un organismo pblico son los
siguientes:
-

Presentacin a premios a la calidad o simulacin.

La autoevaluacin.

Las matrices de mejora.

Reuniones de trabajo.

Implicacin paritaria.

Cuestionarios de autoevaluacin.

El aseguramiento de la calidad y las normas ISO 9000. Gestin de la Calidad Total (TQM).
Normalizar, en el sentido que emplea esta palabra la Gua ISO/CEI 2-1906, es la actividad
encaminada a establecer, respecto a problemas reales o potenciales, disposiciones destinadas a
un uso comn repetido, con el fin de conseguir un grado ptimo de orden en un contexto dado. La
normalizacin se extiende al sistema de calidad y consiste en la elaboracin, la difusin y la
aplicacin de normas. Las normas proporcionan reglas, procedimientos y directrices o
caractersticas especficas para ciertas actividades o resultados. Los cdigos de buenas prcticas
son aquellos documentos que recomiendan prcticas o procedimientos durante todo el proceso de
produccin de un producto o servicio.

En el contexto de la bsqueda de la excelencia por las organizaciones, la preocupacin se centra

no slo en la Promocin y Evaluacin de la Calidad, sino tambin por su aseguramiento. Por ello
la International Standard Organization (ISO) redact en su da unas normas que son seguidas hoy
21

da en la mayor parte de sus especificaciones por todos los pases europeos, EEUU y Canad.
Estas normas reciben la denominacin de ISO 9000. Segn las normas ISO cualquier
organizacin tiene que atender los siguientes objetivos y responsabilidades para buscar la
calidad:

a. Obtener, mantener y buscar la mejora continua de la calidad de sus productos y

servicios en relacin a los requisitos de la calidad.
b. Debe mejorar la calidad para satisfacer las necesidades y demandas de los
clientes y usuarios teniendo en cuenta sus demandas.
c. Debe dar confianza a su direccin interna y los empleados de que ests son
importantes y de que se estn siguiendo los requisitos de calidad.
d. Dar confianza a los clientes de que los requisitos de calidad esperados se estn
cumpliendo en los productos y servicios.
e. Dar confianza de que se cumplen los requisitos del sistema de calidad.

De todo ello se desprende el objetivo que ISO desea que tengan sus normas a fin de conseguir los
siguientes propsitos:
-

Tener directrices para la gestin de la calidad,

Clusulas de un contrato entre primeras y segundas partes,

Aprobacin o registro por segunda parte,

Certificacin o registro por tercera parte.

El modelo de diagnstico o evaluacin de las Normas ISO 900 difiere en algunos aspectos
de modelo de la EFQM, puesto que las conocidas normas 9000 lo que buscan es un
aseguramiento de la calidad mientras que la EFQM va mucha ms all tratando de orientar a las
organizaciones globalmente consideradas hacia la excelencia, la responsabilidad social y la
transparencia.

El modelo de organizacin excelente de la EFQM difiere del modelo de las normas ISO,
pudindose afirmar que lo contiene y perfecciona. Hasta el punto de que es posible establecer una
relacin de jerarqua entre control de la calidad, aseguramiento de la calidad y gestin de la
calidad total. La Gestin de la Calidad Total contiene el aseguramiento de la calidad, ya definido, y
consiste en todas las acciones planificadas y sistemticas necesarias para proporcionar la
suficiente confianza de que un producto o servicio cumple las exigencias de calidad. El
22

aseguramiento hace referencia a los procesos o reglas mediante las que la organizacin efecta
sus actividades y a la comprobacin de que las mismas se llevan a cabo de acuerdo con lo ms
generalmente aceptado y sealado en la norma como buena prctica. El aseguramiento de calidad
se convierte un poco ms que una forma ampliada y refinada de la inspeccin de calidad con las
especificaciones ampliadas a normas de organizacin.

La Gestin de la Calidad Total se orienta a la mejora continua siendo un proceso que nunca
se completa, es posible asegurar la calidad comprobando que se cumplen las normas, pero no es
posible llegar a la excelencia que se concibe como un lmite al que la organizacin puede
acercarse pero que siempre es difcil de alcanzar.

23