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ORGANIZACIN DEL ESTADO URUGUAYO

En primer lugar cabe preguntarse qu significa la palabra Estado, y para

responder esto, tenemos tres sentidos.
El Estado en sentido amplsimo comprende al territorio, poblacin y
poder ettico. Si leemos el artculo 1 de la Constitucin de la Repblica
expresa: La Repblica Oriental del Uruguay es la asociacin poltica de todos
los habitantes comprendidos dentro de su territorio. Ac tenemos los
elementos

antes

mencionados:

asociacin

poltica,

que

significa

la

organizacin del poder; los habitantes, que es la poblacin y el territorio.

Otro de los sentidos es el Estado en sentido amplio, el mismo comprende
al Estado Persona Pblica Mayor, los entes autnomos, los servicios
descentralizados y los gobiernos departamentales.

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La estructura es la siguiente:

La persona pblica mayor, es la tercera forma de interpretar

Poder Ejecutivo

la palabra Estado, en este caso en sentido estricto.

Este est compuesto por los tres poderes (los que

Poder Judicial
Poder
Legislativo
Tribunal de lo
Contencioso
Administrativo

esencialmente ejercen de forma orgnica alguna de las

funciones estatales) y los tres rganos de control.
Pasaremos ahora a describir cada uno de los sistemas
orgnicos de la Persona Jurdica Pblica Mayor, Estado en
sentido estricto.
El sistema orgnico Poder Ejecutivo es un sistema en el
cual su

Corte
Electoral
Tribunal de
Cuentas

rgano jerarca

se denominado tambin Poder

Ejecutivo. Este rgano Poder Ejecutivo puede funcionar de

dos maneras: o mediante el acuerdo del Presidente de la
Repblica con el Ministro o Ministros que correspondan por
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materia, o mediante votacin por mayora en Consejo de Ministros. El Consejo

de Ministros funciona presidido por el Presidente de la
Repblica y con la presencia de la mayora, previa convocatoria a todos los
Ministros. Sea en acuerdo o en Consejo de Ministros, se considera que acta el
mismo rgano Poder Ejecutivo. Cada asunto con excepcin de determinados
puntos que slo pueden resolverse en Consejo porque lo dice expresamente la
Constitucin en el artculo 160 y arts. 174, 187 y 198 puede resolverse por el
Presidente con el Ministro o Ministros correspondientes, pero si alguno de
ellos as lo plantea, el asunto se lleva al Consejo de Ministros y ya no puede
resolverse en acuerdo. El Consejo celebra sesin con la mayora de sus
miembros, y se estar a lo que se resuelva por mayora absoluta de votos de
miembros presentes.
El Consejo de Ministros acta bajo la presidencia del Presidente de la
Repblica quien tendr voz en las deliberaciones y voto en las resoluciones
que ser decisivo para los casos de empate, an cuando ste se hubiera
producido por efecto de su propio voto. La mayora de las competencias del
Poder Ejecutivo estn mencionadas en el artculo 168, compuesto de
veintisis numerales, aunque el ltimo de ellos refiere a una competencia de
la Presidencia y no del Poder Ejecutivo.
Los ministros, son jerarcas derivados del Poder Ejecutivo, forman parte de un
subsistema. El artculo 174 dispone que: La ley, por mayora absoluta de
componentes de cada Cmara, y a iniciativa del Poder Ejecutivo, determinar
el nmero de Ministerios, su denominacin propia y sus atribuciones y
competencias en razn de la materia.
Cada Ministro funciona como rgano unipersonal, tiene sus propias
atribuciones (artculo 181) que las ejerce sin necesidad de consultar al
Presidente de la Repblica, ni de plantear el asunto en Consejo de Ministros.
Pero, en ejercicio de esas atribuciones que tiene cada Ministro como rgano
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unipersonal, debe sujetarse no slo a las leyes sino tambin a los reglamentos
y a las instrucciones del Poder Ejecutivo. Segn el artculo 183, cada
Ministerio tendr un Subsecretario, designados por el Presidente a propuesta
del respectivo Ministro. Si el Ministro cesa por cualquier motivo, cesa tambin
su Subsecretario. El Subsecretario puede asumir las funciones del Ministro, en
caso de licencia de ste, si el Presidente as lo dispone, pero puede ocurrir
tambin que el Presidente encargue interinamente el Ministerio a otro
Ministro.
Cuando se habla de la Jefatura del Estado o de Presidencia de la Repblica la
referencia es a un rgano unipersonal, que funciona sin la participacin de los
Ministros. La Presidencia de la Repblica o Jefatura del Estado y sus
dependencias puede entenderse comprendida en el sistema orgnico Poder
Ejecutivo, junto con el rgano Poder Ejecutivo y sus dependencias. La
Jefatura del Estado tiene menos atribuciones, en nmero, que el rgano
Poder Ejecutivo, pero esas atribuciones tienen gran importancia poltica. La
Presidencia de la Repblica, como Jefatura del Estado, es el rgano
competente para designar, cesar o sustituir a los Ministros, atribucin que se
ejerce en el marco de lo dispuesto en los artculos 174 y 175 de la
Constitucin, en la redaccin dada por la reforma constitucional plebiscitada
en el ao 1996. Del rgano Jefatura del Estado tambin dependen otros
rganos, como la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. El artculo 230 de la
Constitucin dispone: Habr una Oficina de Planeamiento y Presupuesto que
depender directamente de la Presidencia de la Repblica. Estar dirigida por
una Comisin integrada con representantes de los Ministerios vinculados al
desarrollo y por un Director designado por el Presidente de la Repblica que
la presidir. El Director deber reunir las condiciones necesarias para ser
Ministro y ser persona de reconocida competencia en la materia. Su cargo ser
de particular confianza del Presidente de la Repblica. La Oficina de
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Planeamiento y Presupuesto se comunicar directamente con los Ministerios y

Organismos Pblicos para el cumplimiento de sus funciones.
Por debajo de la Comisin de Planeamiento y Presupuesto est el rgano
Direccin de Planeamiento y Presupuesto, cuyo nico titular el Director de
Planeamiento y Presupuesto- es designado y destituido por la Jefatura del
Estado, como funcionario de particular confianza del Presidente de la
Repblica. El Director integra y preside adems la Comisin, y tiene que tener
notoria competencia en la materia de planeamiento y presupuesto; es
nombrado por el Presidente de la Repblica como los Ministros, pero con la
diferencia de que ese Director no requiere apoyo parlamentario, no puede ser
censurado por la Asamblea General, es una persona de confianza
exclusivamente del Jefe de Estado.
Sistema orgnico Poder Judicial conforme al artculo 233 de la Constitucin:
El Poder Judicial ser ejercido por la Suprema Corte de Justicia y por los
Tribunales y Juzgados, en la forma que estableciere la ley.
La funcin del Poder Judicial consiste en la conservacin del orden jurdico,
asegurando que las normas jurdicas establecidas por los rganos de
conduccin poltica (Constitucin, leyes, decretos departamentales, decretos,
resoluciones y reglamentos) se cumplan realmente en cada caso concreto en
que se produzca un conflicto sobre su aplicacin.
El Poder Judicial tiene una composicin esencialmente tcnica, ya que sus
soportes humanos (los jueces, en sentido amplio), deben reunir, entre otros
requisitos, condiciones de idoneidad en materia jurdica (artculos 235
numeral 3.; 242 numeral 3., 245 numeral 3. y 247 inciso final. La dinmica
de la actividad del Poder Judicial, es fundamentalmente tcnico jurdica, a
diferencia de los factores que impulsan la actividad de los poderes Legislativo
y Ejecutivo que son esencialmente polticos (aunque, desde luego, estos dos
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ltimos Poderes deben actuar dentro de los lmites determinados por el orden
jurdico). Otra caracterstica del Poder Judicial es que la jerarquizacin que
existe entre los diferentes tipos de jueces, en orden ascendente hasta llegar a
la Suprema Corte de Justicia, no afecta la independencia de criterio que cada
juez tiene cuando debe dictar sentencia, con respecto a los jueces o
tribunales superiores.
Sistema orgnico Poder Legislativo El Poder Legislativo est compuesto de
cuatro rganos principales: la Cmara de Representantes, la Cmara de
Senadores, que reunidas constituyen la Asamblea General, y la Comisin
Permanente.
La Cmara de Representantes (o de Diputados) est compuesta de noventa y
nueve miembros (artculo 88 inciso 1. de la Constitucin de la Repblica),
nmero que podr ser modificado por la ley que requerir para su sancin,
dos tercios de votos del total de componentes de cada Cmara.
La Cmara de Senadores se compone de treinta miembros (artculo 94),
integrndose tambin con el Vicepresidente de la Repblica, que la preside
(artculo 94, inciso 2.), por lo que parece mucho ms preciso decir que se
integra por treinta y un miembros.
La Asamblea General es la reunin conjunta de los Senadores y Diputados. La
Constitucin utiliza la expresin Asamblea General a veces, como sinnimo
de Poder Legislativo (el artculo 83 establece: El Poder Legislativo ser
ejercido por la Asamblea
General), y tambin utiliza Asamblea General como sinnimo de Poder
Legislativo.
La Comisin Permanente se compone de once miembros, cuatro Senadores y
siete Diputados, designados ao a ao para actuar en los recesos- por sus
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respectivas Cmaras; pertenecen a los distintos partidos por aplicacin de la

representacin proporcional (artculo 127).
Tribunal de lo Contencioso Administrativo: Las competencias de este rgano
son principalmente de naturaleza jurisdiccional, y en todo lo relativo a su
organizacin interna, al ejercicio de la jerarqua sobre sus funcionarios, y la
superintendencia directiva, correccional, consultiva y econmica sobre sus
rganos inferiores si los tuviere- que secrearon conforme al artculo 320,
ejerce funcin administrativa. El Tribunal no participa en la funcin
legislativa salvo en la etapa de iniciativa del proyecto de sus presupuestos
(artculo 321). Pero no asigna a su Presidente la Constitucin una facultad
anloga a la que posee el Presidente de la Suprema Corte de Justicia, de
concurrir a las comisiones parlamentarias, para que con voz y sin voto,
participe de sus deliberaciones cuando traten asuntos que interesen a la
Administracin de Justicia, pudiendo promover, en ellas, el andamiento de
proyectos de reforma judicial y de los Cdigos de Procedimientos (artculo
240). Dentro de las competencias de ndole jurisdiccional, la ms importante
es la competencia anulatoria, disponiendo el artculo 309 que: El Tribunal de
lo Contencioso-Administrativo conocer de las demandas de nulidad de actos
administrativos definitivos, cumplidos por la Administracin, en el ejercicio
de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviacin de
poder. La jurisdiccin del Tribunal comprender tambin los actos
administrativos definitivos emanados de los dems rganos del Estado, de los
Gobiernos Departamentales, de los Entes Autnomos y de los Servicios
Descentralizados.
La accin de nulidad slo podr ejercitarse por el titular de un derecho de un
inters directo, personal y legtimo, violado o lesionado por el acto
administrativo.
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Corte Electoral: se compone de nueve miembros, cinco de ellos deben ser

ciudadanos que, por su posicin en la escena poltica, sean garanta de
imparcialidad, y los otros cuatro son representantes de los partidos. El
artculo 324 dispone que: La Corte Electoral se compondr de nueve titulares
que tendrn doble nmero de suplentes. Cinco titulares y sus suplentes sern
designados por la Asamblea General en reunin de ambas Cmaras, por dos
tercios de votos del total de sus componentes, debiendo ser ciudadanos que
por su posicin en la escena poltica, sean garanta de imparcialidad. Los
cuatro titulares restantes de los Partidos, sern elegidos por la Asamblea
General por doble voto simultneo de acuerdo a un sistema de representacin
proporcional. Los miembros de la Corte Electoral duran en su cargo hasta
que se designen los sustitutos, y no tienen prohibicin alguna de ser
reelectos.
Tribunal de Cuentas: Es un rgano compuesto de siete miembros, designados
por la Asamblea General por 2/3 de votos del total de sus componentes; duran
en sus cargos hasta que se designen los nuevos integrantes; pueden ser
reelectos y requieren las mismas condiciones que para ser senador (artculo
208). Son pasibles del juicio poltico (artculos 93, 102 y 103), esto es, al
procedimiento de acusacin por la Cmara de Representantes y separacin del
cargo por la Cmara de Senadores, por violacin de la Constitucin u otros
delitos graves. Los miembros del Tribunal de Cuentas son responsables ante la
Asamblea General por el fiel y exacto cumplimiento de sus funciones y pueden
ser destituidos adems de en un juicio poltico- por decisin de la Asamblea
General en caso de ineptitud, omisin o delito, mediando la conformidad de
dos tercios de votos del total de sus componentes (artculo 209).
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El Tribunal de Cuentas es un rgano de creacin constitucional, que no integra

ninguno de los tres Poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), que integra la
persona jurdica mayor Estado, que no es, a su vez otro poder, que tiene una
actividad que por su materia es de control, actividad que, en la clasificacin
clsica de las funciones del Estado, ingresa en la funcin administrativa, salvo
en casos especficos de la Ley de Contabilidad y Administracin Financiera,
en que participa con derecho de iniciativa en la funcin legislativa (artculo
213) al igual que en la ley que reglamente el ejercicio de su competencia
(artculo 210).
Las competencias estn enumeradas en los siete literales del artculo 211, en
el artculo 212 que le otorga superintendencia sobre las oficinas de
contabilidad de cualquier rgano estatal; y en el artculo 213, que le confiere
iniciativa en la Ley de Contabilidad y Administracin Financiera. Las
competencias enumeradas en el artculo 211 son principalmente: dictaminar e
informar en materia de presupuestos y rendiciones de cuentas
(literales A y C), intervenir preventivamente en los gastos y pagos (literal B),
intervenir en todo lo relativo a la gestin financiera (literal E), dictar
ordenanzas de contabilidad obligatorias (literal F). Las competencias
controladoras del Tribunal de Cuentas son en principio de legalidad y no de
conveniencia, mrito u oportunidad.
Recuerdan que vimos que en el concepto de Estado Sentido Amplio,
encontrbamos Entes Autnomos, Servicios Descentralizados y Gobiernos
Departamentales.
El Poder Ejecutivo descentraliza servicios en Entes Autnomos y en Servicios
Descentralizados y se realiza adems la descentralizacin por territorio, como
sucede en el caso de los Gobiernos Departamentales.
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De acuerdo al artculo 185 de la Constitucin: Los diversos servicios del

dominio industrial y comercial del Estado sern administrados por Directorios
o Directores Generales y tendrn el grado de descentralizacin que fijen la
presente Constitucin y las leyes que se dictaren con la conformidad de la
mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara.. Los Entes
Autnomos

Servicios

Descentralizados

son

ambos

organismos

descentralizados y adems organismos autnomos, pero el que tiene mayor

dosis de descentralizacin y tambin de autonoma es el Ente Autnomo. La
Constitucin prev que determinados servicios sean necesariamente Entes
Autnomos (artculos 195, 196 e inciso primero del artculo 202). Estos
servicios son el Banco de Previsin Social (artculo 195), el Banco Central de la
Repblica (artculo 196), y la Enseanza Pblica Superior, Secundaria,
Primaria, Normal, Industrial y Artstica (artculo 202, inciso 1.).
La Universidad de la Repblica aparece nombrada expresamente en el artculo
203, inciso segundo, y es tambin un Ente Autnomo pues al ser uno sus
cometidos la Enseanza Superior, est incluida en el artculo 202. Fuera de
estos tres casos, de Entes necesariamente Autnomos por va de la
Constitucin, la ley es la que puede ampliar el elenco de Entes Autnomos. El
inciso primero del artculo 189 dispone: Para crear nuevos Entes Autnomos y
para suprimir los existentes, se requerirn los dos tercios de votos del total de
componentes de cada Cmara. Fuera de los casos en los cuales un cometido
se atribuye expresamente al Poder Ejecutivo, la regla general es la de que
todos los servicios estatales nacionales pueden ser puestos a cargo de un Ente
Autnomo, con la excepcin
del artculo 186: Los servicios que a continuacin se expresan: Correos y
Telgrafos, Administraciones de Aduanas y Puertos y la Salud Pblica no
podrn ser descentralizados en forma de entes autnomos, aunque la ley
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podr concederles el grado de autonoma que sea compatible con el contralor

del Poder Ejecutivo.
Tambin hay servicios que la Constitucin prohbe que sean centralizados,
disponiendo el artculo 185 que sean o bien Entes Autnomos o Servicios
Descentralizados (servicios del dominio industrial y comercial del Estado). En
los Entes Autnomos hay un nico rgano jerarca que se llama Directorio o
Consejo Directivo, segn los casos. La expresin Consejo Directivo la
reserva la Constitucin para los entes de enseanza, la expresin Directorio
para los rganos supremos de los otros Entes Autnomos. En los Servicios
Descentralizados se utiliza la expresin Directorio cuando el rgano
supremo sea colegiado, o Director General cuando sea unipersonal.
En el caso de los Gobiernos Departamentales, su anlisis y desarrollo ser
objeto de un tratamiento especial que excede el alcance del presente
mdulo.
Material elaborado por: Dra. Mara Jos Oviedo y Dr. Fermn Farinha Tacain

Bibliografa
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Delpiazzo, C. E. (2005). Derecho Administrativo Uruguayo. Mxico: Porra.
Fata, R. (2007). Derecho Pblico. [Material del curso Derecho pblico]. Montevideo: ENAP.
Korzeniak, J. (2008). Primer curso de derecho pblico: derecho constitucional. (4.ed.)
Montevideo: FCU.
Lisanti, C. (2007) Organizacin Estatal Uruguaya. [Material del curso Derecho pblico].
Montevideo: ENAP.

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