FORTALECIMIENTO

INSTITUCIONAL DEL
CONGRESO DE INTENDENTES
Y LOS
GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

HACIA UN MODELO DE GESTIN

LEGISLATIVA DEPARTAMENTAL
DEL URUGUAY
2009

Fortalecimiento Institucional del Congreso de Intendentes y los Gobiernos Departamentales

2009, Congreso de Intendentes, Uruguay.
2009, Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) Presidencia de la Repblica, Uruguay.
2009, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Uruguay.
2009, Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo(AECID).
Las posiciones expresadas en esta publicacin son las de los autores, y no reflejan necesariamente
las opiniones del Congreso de Intendentes (CI), la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP),
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ni de la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID).
1ra. Edicin, Marzo 2009
Impreso en Uruguay
Imprenta Boscana
Marzo de 2009
Depsito Legal 346.587

CONGRESO NACIONAL DE INTENDENTES

Presidente: Marcos Carmbula Intendente de Canelones
1 Vicepresidente: Guillermo Bezossi Intendente de Soriano
2 Vicepresidente: Tabar Viera Intendente de Rivera

Intendente de Artigas: Julio Silveira

Intendente de Cerro Largo: Ambrosio Barreiro
Intendente de Colonia: Walter Zimmer
Intendente de Durazno: Carmelo Vidaln
Intendente de Flores: Armando Castaingdebat
Intendente de Florida: Juan Francisco Giachetto
Intendente de Lavalleja: Herman Vergara
Intendente de Maldonado: Oscar de los Santos
Intendente de Montevideo: Ricardo Ehrlich
Intendente de Paysand: Julio Pintos
Intendente de Ro Negro: Omar Lafluf
Intendente de Rocha: Artigas Barrios
Intendente de Salto: Ramn Fonticiela
Intendente de San Jos: Juan Chiruchi
Intendente de Tacuaremb: Wilson Ezquerra
Intendente de Treinta y Tres: Gerardo Amaral
OFICINA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO

Enrique Rubio
Director
Conrado Ramos Sub Director
Alberto Rosselli Director de Descentralizacin Territorial y Gobiernos
Departamentales
Rosario Revello Directora de la U.D.M.

EMBAJADA DE ESPAA EN URUGUAY

AGENCIA ESPAOLA DE COOPERACION INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO
Aurora Daz Rato Exma. Embajadora de Espaa en Uruguay
Jos Luis Pimentel Coordinador General de AECID en Uruguay
Blanca Rodrguez Coordinadora de Programas y Proyectos AECID Uruguay

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

Pablo Mandeville

Coordinador Residente del Sistema de las Naciones

Unidas y Representante Residente del Programa de
las Naciones Unidas en Uruguay
Antonio Molpeceres Director de Pas del Programa de la Naciones Unidas
en Uruguay
Virginia Varela
Analista de Programa del Programa de las Naciones
Unidas en Uruguay

ndice
Agradecimientos..................................................................................................................

Introduccin . .......................................................................................................................

i. desde la demanda hasta la produccin legislativa................................ 11

Cmo transformar una demanda en una ley u ordenanza departamental?
Ii. tcnica legislativa y fortalecimiento institucional departamental.. 19

Cpitulo 1
Marco terico: la funcin social de la legislacin..............................................................
Cpitulo 2
Racionalizacin y Tcnica Legislativa..............................................................................
Cpitulo 3
Tcnica de las Listas de Comprobacin.........................................................................
Cpitulo 4
Tcnica para la Redaccin de textos normativos.............................................................
Cpitulo 5
Tcnica Jurdico-Institucional de los decretos departamentales......................................
Cpitulo 6
Tcnica de Anlisis de Factibilidad y Anlisis del Impacto regulatorio.............................
Cpitulo 7
Panorama de otra tcnicas disponibles............................................................................

21
29
39
49
63
69
75

IIi. LOS EDILES DEPARTAMENTALES DEL URUGUAY.................................................... 81

Presentacin de resultados de la Encuesta Nacional de Ediles

IV. aportes desde los actores:............................................................................... 123

Cpitulo 1
Aportes de los Talleres de Capacitacin en Tcnicas Legislativas................................ 125
cpitulo 2
Aportes de las Experiencias-Piloto de aplicacin............................................................. 129

v. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES PARA UN MODELO

DE GESTIN LEGISLATIVA DEPARTAMENTAL DEL URUGUAY................................ 135
ANEXOS ............................................................................................................................. 147
Anexo 1
Formulario de Encuesta Nacional de Ediles..................................................................... 149

Anexo 2
Lista de Comprobacin o Cuestionario de Anlisis y Verificacin (CAV)
(elaborado por el proyecto para el trabajo de Aplicacin de las Experiencias-Piloto)...... 155

Anexo 3
Protocolo de Procedimiento Comn del Legislativo - Ejecutivo
(propuesto por el Grupo de Trabajo de Rivera)................................................................ 163

Anexo 4
Lista de Comprobacin resumida
(propuesta por el Grupo de Trabajo de Florida)................................................................ 165

Agradecimientos
Deseamos testimoniar un agradecimiento especial al Congreso Nacional de Ediles en general
y a sus sucesivas Mesas Permanentes en particular, que apoyaron y promovieron esta iniciativa
desde el 2005 hasta la fecha, personificando las mismas en sus diferentes Presidentes: Alexis
Bonnahon, Vernica Machado, Jorge Meroni y Silvia Cabrera.
Asimismo, hacer extensivo el mismo a los ms de 400 Ediles, funcionarios de las Juntas
Departamentales y de las Intendencias del pas, por su comprometida participacin en los
tres Talleres Regionales de Capacitacin en Tcnicas Legislativas llevados a cabo durante
el ao 2007, y particularmente a aquellos que prestaron su concurso para la realizacin de las
experiencias-piloto de Aplicacin de las Tcnicas Legislativas desarrolladas durante el 2008 en
Tacuaremb, Rivera, Florida y San Jos.
Los valiosos aportes realizados por todos ellos en las instancias mencionadas ha hecho posible
no solamente la jerarquizacin de la funcin pblica desarrollada por las Juntas Departamentales
sino que ha enriquecido sustancialmente la presente publicacin.
Corresponde asimismo un reconocimiento particular a la capacidad profesional y compromiso
personal demostrado por parte del Equipo Tcnico Consultor del Proyecto en esta rea: Dr.
Oscar Sarlo, Mag. Antonio Cardarello, Dr. Leandro Francolino, Lic. Richard Salvat, Lic. Jos
Ral Rodrguez y Lic. Martn Koolhaas; as como a las estudiantes de Ciencias Polticas Nathalia
Garca, Claudia Ramos y Mara del Carmen Rivero

Introduccin
La presente publicacin se enmarca en el Proyecto de Fortalecimiento Institucional del
Congreso de Intendentes y los Gobiernos Departamentales, emprendimiento del Congreso
de Intendentes, apoyado por la AECID y el PNUD, y con la coordinacin del Departamento
de Descentralizacin Territorial y Gobiernos Departamentales de la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (OPP) de la Presidencia de la Repblica.
La finalidad de esta iniciativa es potenciar las capacidades institucionales de los Gobiernos
Departamentales y del Congreso de Intendentes para planificar estratgicamente y gestionar
sustentablemente las polticas acordadas en cada uno de dichos estamentos.
Considerando que las Juntas Departamentales constituyen uno de los pilares fundamentales
de los Gobiernos Departamentales, la iniciativa se ha planteado realizar algunos aportes al
fortalecimiento institucional de las mismas.
En esa direccin, y recogiendo la experiencia realizada en las primeras etapas del proyecto,
en el ao 2007 se edit una primera publicacin titulada Tcnica y funcin legislativa en Juntas
Departamentales.
Esta segunda publicacin denominada Hacia un Modelo de Gestin Legislativa Departamental
del Uruguay pretende resear el conjunto de los aportes acadmicos realizados as como los
aportes recogidos tanto en los Talleres Regionales de capacitacin realizados como en las
Experiencias-piloto desarrolladas.
A ello se agrega un CD con todo el material de relatora de las experiencia piloto con los
aportes de las Juntas Departamentales participantes y adems la anterior publicacin del ao
2007 mencionada.
Deseamos por tanto que este material pueda constituirse en un aporte al desarrollo parlamentario
de nuestro pas, y que el mismo pueda ser de utilidad para los Ediles departamentales, los asesores
jurdicos de las Intendencias y para todos aquellos interesados en conocer ms acerca de esta
desafiante temtica.
El trabajo que hizo posible esta publicacin fue coordinado con el Congreso Nacional de Ediles,
al cual hacemos llegar nuestro profundo agradecimiento.
9

10

I
Desde la demanda
hasta la produccin legislativa.
Cmo transformar una demanda
en Ley u Ordenanza Departamental?

ANTONIO CARDARELLO1

Candidato a Doctor en Ciencia Poltica por la UFRGS, Magster y Licenciado en Ciencia Poltica por la FCS, UdelaR.
Investigador y Docente del Instituto de Ciencia Poltica de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la
Repblica

11

12

1. La Iniciativa, de dnde viene? Comunidad, Ejecutivo, Legisladores?

Respecto a este primer punto se entiende
por lo general que las leyes deberan ser la
expresin de la sociedad sobre ella misma o
al menos sobre una parte de ella misma. Al
respecto Rosinethe Monteiro Soares sostiene
que la influencia de la organizacin de
la sociedad es absolutamente importante
en el proceso de construccin de la ley
(2004:201)
Pero en la realidad nos encontramos con
que a menudo grandes sectores de la sociedad
an no estn organizados para plantear sus
demandas y necesidades. De aqu que la ley
resulte muchas veces la expresin de inters
sobre determinado asunto que interpretan las
lites, por lo que reviste la mayor importancia
la existencia de competitividad poltica entre
las lites gobernantes.
De lo anterior se desprende que si bien
podra pensarse a priori que las leyes
responden a la demanda del pueblo, esto
no es tan as en la prctica, dado que el
pueblo como una unidad raramente es quien
pide las leyes. Cada norma es conveniente
apenas y solamente a un grupo o un segmento
de la poblacin op .cit. (2004:203).
Por ello es de suma importancia el tener
bien claro a quin le trae beneficios y a quin
perjudica la elaboracin y posterior sancin
de una determinada ley.
Incluso y como bien seala Monteiro Soares
muchas leyes en nuestros sistemas son
editadas sin que la sociedad las demande y,

muchas veces sin que las comprenda, porque

an no estn en su percepcin de necesidades
o valoraciones (2004:203).
Los impulsores de la ley son generalmente
aquellos que tienen un particular inters en
que ella exista. Como menciona el Dr. Sarlo:
La racionalidad en esta dimensin o nivel
tiene que ver con el logro de los fines polticos
del grupo. Esos fines podrn ser el desarrollo
econmico, una mayor justicia distributiva,
aumentar el empleo, elevar el nivel educativo,
etc. (2004:184).
En la mayora de los pases quien inicia
formalmente las leyes es generalmente el
Poder Ejecutivo. Entre ellas, particularmente
las denominadas polticas pblicas -que
generalmente afectan la redistribucin de la
renta por va de sus acciones- son propuestas
casi ntegramente por el Ejecutivo, debiendo
atenerse a su aprobacin por parte del
Legislativo. En algunos pases sin embargoentre los que se encuentra por ejemplo
EE.UU.- la iniciativa solo puede venir del
Legislativo y el Ejecutivo debe hacerlo a travs
de su bancada de legisladores.
Es durante el tratamiento del proyecto
de ley en el Legislativo que se suceden las
manifestaciones de inters y presiones de los
sectores organizados de la sociedad y, a veces
(cada vez con mayor frecuencia), tambin de
la sociedad externa o internacional.
Por ello es que el Legislativo acta como
una verdadera caja de resonancia y como
13

acertadamente mencionan Lanzaro et al, al

parlamento que es por excelencia lugar de
voces, espacio pblico democrtico para ser
visto y odo (Hannah Arendt), destinado a
recoger las expresiones y las contradicciones

de la poltica y de la sociedad - se le achaca

paradjicamente su condicin deliberante
intrnseca (porque habla y no hace, hace
poco o hace a su manera). (2000:25)

2. Trmite parlamentario. Procedimientos de convocatoria

a la sociedad civil y a los tcnicos.
En este punto es importante destacar que
un amplio conjunto de actores participa del
proceso complejo de legislar. En todas las fases
de la construccin de la ley estn presentes,
adems de los legisladores, representaciones
de la sociedad civil organizada, legisladores
de otras instancias, expertos y funcionarios de
las instituciones. Buscan participacin todos
los que sern favorecidos o desfavorecidos.
A veces, solo la expectativa de beneficio o
perjuicio impulsa a los ciudadanos a participar
Op. Cit. (2004:204-205)
En esta etapa es fundamental que los
sectores donde se origina la demanda
tengan representacin o un espacio donde
hacer sentir su voz para que la norma sea
construida en la direccin deseada. Cada vez
ms en las sociedades ms desarrolladas
social y polticamente, hay mayor exigencia
para que existan ms y mejores instancias
gubernamentales, donde los distintos actores
sociales o cualquier ciudadano puede dirigirse
para demandar beneficios individuales o
colectivos.

14

Se da por descontado que la ley debe

estar sujeta a una intensa negociacin y
articulacin por parte de los integrantes de
las cmaras Legislativas y tambin en los
cargos ejecutivos. Por ello, la participacin
de la sociedad civil fuerza a la transparencia
del proceso.
Por otra parte cada vez es ms frecuente
e importante la presencia de tcnicos en las
diferentes etapas de construccin de la ley,
respondan estos a la institucin, o a los partidos
polticos. Esto es as porque la percepcin
de las necesidades sociales no siempre se
hace por medio de demostraciones pblicas
ni por la perspicacia de los legisladores u
otros actores relevantes del proceso. Puede
ser- y de hecho frecuentemente lo es- que se
requiera el aporte tcnico para la identificacin
de los alcances e impactos de un proyecto de
ley, por medio de diagnsticos y pronsticos
elaborados por asesores.

3. Mecanismos de resolucin. Mayora y minoras. Consensos.

Durante la elaboracin de las leyes se
produce el juego de negociaciones y acuerdos
entre el Ejecutivo y los partidos representados
en el legislativo, pero no solo entre ellos sino
que como mencionbamos se hace sentir el
peso de los diversos grupos de inters.

cuestiones de carcter valorativo sobre

decisiones de poltica en general, que
expresan la persecucin de ciertos fines,
valores y la formacin de incentivos para
inducir estrategias concretas de intercambio
polticos y econmicos (2000:194-195).

El proceso de produccin de leyes ha sido

defendido por Atienza (1991) como un proceso
de interacciones que tienen lugar entre los
editores o autores de normas, los destinatarios
-esto es la personas a la que est dirigida-, el
sistema jurdico o parte del conjunto de reglas
o normas del que forma parte la nueva ley,
los fines, objetivos o metas que se persiguen
con la elaboracin de leyes y los valores que
justifican dichos fines.

Desde la perspectiva poltica, el proceso

de construccin de leyes puede caracterizarse
como un proceso de construccin de
consensos, acerca de qu es lo que se espera
de una ley. La construccin de esta voluntad
poltica es necesaria, para lograr despus la
aprobacin y el acatamiento de la norma.

En general, existen dos tipos de reasproblemas en la actividad legislativa: los

polticos y los propiamente legislativos. Estos
ltimos tienen que ver con cuestiones jurdicos
formales y no forman parte de nuestro
objetivo- pues los mismos son abordados
en otra seccin de esta publicacin- as
que nos focalizaremos en lo atinente a los
componentes polticos.
Los problemas polticos por su parte
refieren -siguiendo a Reyes Rodrguez- a

En el mismo sentido, el Dr. Sarlo menciona

como la dimensin poltica de la legislacin
refiere a una accin en la cual los actores o
editores expresan intereses sociales con la
intencin de verlos realizados, asegurados
o aceptados por el conjunto de la sociedad.
De otra manera, la legislacin puede verse
como una articulacin de intereses sociales en
pos de unos fines sociales que se entienden
preferibles por cierto grupo (2002:15).
Esto requiere de un anlisis profundo, de
un diagnstico acertado de la materia sobre
la que se pretende legislar, as como de las
conductas e intercambios sobre los cuales se
va a regular.

15

4. Objetivos de la etapa prelegislativa2

En esta etapa se procura dotar a la norma
de la legitimidad y legitimacin necesarias,
tratando de hacer frtil el terreno que haga
posible su eficacia.
Es necesario entonces identificar cul es
la necesidad de creacin, o de modificacin o
reforma de instituciones formales previas.
Deben prevalecer aqu los procesos
de negociacin y consulta entre todos los
actores involucrados sean estos pblicos o
privados. De este modo ser factible llegar
a un acuerdo que d sustento poltico a los
fines perseguidos.
El objetivo final en este punto es la creacin
de consensos acerca de los que se espera
de la norma jurdica. Por ello la construccin
de la voluntad poltica es imprescindible si
se pretende conseguir la adhesin de los
destinatarios, misma que no solo facilitara
su creacin o modificacin, sino- y ms
importante- la obediencia de la misma.
La eficacia de este proceso como bien
seala Reyes Rodrguez requiere de la
elaboracin y anlisis de un diagnstico de las
conductas e intercambios a institucionalizar,
detallando las cuestiones problemticas, y
las necesidades practicas que se pretenden
limitar y solucionar (2000:198)
En esta etapa dos resultados son
generalmente perseguidos:
2

1. La construccin de argumentos y razones

poltico jurdicas y socio-econmicas que
justifican las leyes, y
2. La formulacin de fines y valores que
den legitimidad emprica y normativa a la
misma.
En consecuencia de todo esto la etapa
prelegislativa se traduce en un proceso
previo para el establecimiento de prioridades
en la arena legislativa y de anlisis sobre la
necesidad de disear leyes y/o modificar las
existentes.
Para Sarlo la funcin legislativa ya
no se cumple dentro del estrecho recinto
parlamentario, sino que se halla inserta dentro
de un complejo sistema de controles polticos
que deben sopesarse debidamente y con
antelacin. Es usual que en la sancin de una
iniciativa deba contarse con la aprobacin
del Poder Ejecutivo, pues ste dispone de
poderes de veto u otros recursos que pueden
frustrar una iniciativa.
Tambin existen en las democracias ms
avanzadas, formas de democracia directa,
como el plebiscito, que pueden promover
la derogacin de una ley sancionada sin
los debidos respaldos en la opinin pblica.
Adems, la legislacin tambin est sometida
al control de los jueces, en especial, bajo la
forma de tribunales constitucionales u otros
que hagan sus veces (2004:184).

Esta seccin es fuertemente tributaria del trabajo de Reyes Rodriguez (2000).

16

5. Algunas cuestiones claves en el proceso de elaboracin de la ley3

Dentro de los mltiples aspectos a considerar
al encarar la alternativa de elaboracin de una
nueva norma, destacamos:
1. Plantear correctamente el problema.
2. Identificar a los actores involucrados,
sus intereses y los casos relevantes a
regular.
3. Conocer los incentivos y las motivaciones
que generan el inters jurdico sobre las
conductas a regular o propiciar.
4. Determinar la importancia y necesidad
de la norma, los perjuicios por la
ausencia de normas formales qu pasa
si no se legisla?.
5. Establecer los objetivos que se
persiguen o perseguirn con la
institucin, la operatividad, consistencia
y practicabilidad de los mismos.
6. Precisar la materia de la ley, es decir,
esclarecer qu conductas y qu aspectos
de la misma se regularn.
7. Describir el contexto en que se sita el
problema (poltico, social, econmico y
jurdico).

8. Analizar quin es competente para

actuar, cul es la autoridad obligada
a institucionalizar las iniciativas de la
materia (gobierno nacional; Ejecutivo
departamental; legislativo departamental;
municipio).
9. Precisar los distintos mbitos en que
se ejecutar la norma jurdica y los
procesos a que se sujetar la autoridad
para dicha ejecucin.
10. Formular y comparar las posibles
alternativas de institucionalizacin es
decir, valorar el tipo de normativa que
se adecua mejor: planes o programas
gubernamentales; reglamentos, leyes;
modificaciones constitucionales;
circulares o instrumentos
administrativos.
11. Definir el momento en que se debe
actuar y la vigencia de la norma.
12. Elegir el diseo institucional y su
justificacin tica.
13. Identificar las variables de cada unos de
los diferentes niveles de racionalidad.
14. Definir las estrategias de negociacin
con los actores relevantes.

Esquema tomado de Reyes Rodriguez (2000)

17

Bibliografa
Caetano, Gerardo y Rubn Perina (2004):La Segunda Generacin de Reformas Parlamentarias: Teoras, Prcticas
y Estrategias de Cambio. CLAEH, UPD-OEA Montevideo.
Lanzaro, Jorge (Coordinador); Daniel Buquet; Daniel Chasquetti y Juan Andrs Moraes (2000): Estudio de la Produccin
Legislativa. 1985 2000. Instituto de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica.
Convenio con la Cmara de Senadores y la Cmara de Representantes. Programa de Estudios Parlamentarios.
Reyes Rodriguez (2000): El Proceso de Produccin Legislativa. Un procedimiento de diseo institucional en ISONOMA
N 13, Pgs. 191-204, octubre de 2000.
Sarlo, Oscar (2002): La construccin poltica de la ley: entre racionalidad estratgica y racionalidad discursiva en
Caetano, Gerardo y Rubn Perina (2004). Pgs. 169-200.
Soares, Rosinethe Monteiro (2004): El proceso poltico de construccin de la ley en Caetano, Gerardo y Rubn
Perina (2004). Pgs. 201-220.

18

II
Tcnica Legislativa y Fortalecimiento
Institucional Departamental 1

OSCAR SARLO 2

Este captulo es una versin corregida y ampliada del captulo que con el mismo nombre form parte del volumen
Tcnica y funcin legislativa en Juntas Departamentales (editado en Montevideo por el Congreso de Intendentes, la
OPP, la AECID y el PNUD en 2007). En la correccin y ampliacin colabor el Dr. Leandro Francolino, integrante de
Instituto de Filosofa y Teora General del Derecho de la Facultad de Derecho (UDELAR).
2
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales; Catedrtico de Filosofa y Teora General del Derecho en la Facultad de
Derecho de la Universidad de la Repblica. Experto en Tcnica Legislativa. Consultor del Proyecto Fortalecimiento
Institucional del Congreso de Intendentes y los Gobiernos Departamentales (CI/OPP/AECID/PNUD).
1

20

Captulo1

MARCO TERICO: LA FUNCIN SOCIAL DE LA LEGISLACIN

1. Propsito

procesos de racionalizacin del ejercicio del

poder pblico.

El propsito de este primer captulo es

ubicar la funcin legislativa en el marco de
una teora general de la sociedad, que nos
muestre las distintas dimensiones que de ah
surgen.

Como veremos con mayor detalle, la

funcin legislativa impacta directamente
en dos valores fundamentales de cualquier
ordenamiento jurdico: la seguridad y la
legitimidad. Esto justificar que prestemos toda
la atencin necesaria a estos procesos. Para
nosotros, la cuestin actual pasa por advertir
que la labor legislativa est transitando desde
una concepcin basada en el uso estratgico
del poder a una ms actual basada en el uso
discursivo del poder. Mostraremos que este
cambio de paradigma resultar crucial en los
prximos aos, especialmente en Amrica
Latina.

Ello nos permitir, adems, descubrir que

esas distintas dimensiones concitan distintas
lgicas o exigencias de racionalidad, que son
objeto de estudio por distintas disciplinas, que
han dado lugar recientemente al desarrollo de
un campo interdisciplinario nuevo, que procura
reunirlas de manera coherente y armnica.
Nuestro enfoque, pues, parte de unos
supuestos que es necesario explicitar.
Supondremos que es posible racionalizar la
funcin legislativa, esto es, que a travs de
investigaciones metdicas pueden identificarse
hiptesis explicativas generalizables, y
que por consiguiente pueden formularse
recomendaciones tcnicas comunicables
y enseables, de manera que los actores
puedan mejorar su desempeo. Por otra
parte, suponemos que ello es deseable,
porque nuestras sociedades, altamente
complejas, aprecian en grado sumo los

2. Significacin de la funcin
legislativa en Occidente
2.1 Significacin filosfica
La nocin de ley ha tenido una significacin
central en la civilizacin occidental, en la cual
se conecta con la idea de razn o racionalidad.
Una sociedad que se gua por leyes generales
y abstractas adopta la forma ms racional de

21

gobierno, evitando con ello ser gobernada

por el arbitrio o -en el peor de los casos- la
arbitrariedad de los hombres. De esta manera,
la ley expresa el desidertum del gobierno
desinteresado, justo, igualitario.3
La nocin de ley penetr profundamente
el proyecto poltico de la modernidad; el
ideal de ser gobernados por leyes y no por
hombres adquiere un lugar central en el
pensamiento poltico de los autores modernos.
En la gestacin de nuestra nacin estas ideas
estuvieron bien presentes, tanto en Artigas4
como en los constituyentes de 18305.
Sin embargo, el proyecto ilustrado fue
desbordado por los profundos cambios
sociales, econmicos y polticos operados en
occidente desde fines del siglo XIX.
A la prdida de una base de legitimacin
sagrada que provea la religin, se sum la
irrupcin de las masas en la vida poltica, lo
cual motiv que la produccin normativa por
parte del Estado se acentuase y acelerase
notablemente.
Esto desencaden a su vez un proceso de
paulatino descrdito de la funcin legislativa,
que en muchos casos llev a su deslegitimacin
poltica, alentando reacciones totalitarias o

solapadas formas de escepticismo frente a la

labor parlamentaria.
En las democracias occidentales, la crisis
de los sistemas liberales clsicos llev a que
el Estado asumiera un papel intervencionista
activo, que debi cumplirse en buena medida
a travs de la funcin legislativa.
Ese intervencionismo legislativo gener
como es lgico un complejo cambio en las
prcticas legislativas, que afectaron algunas
de las propiedades de la racionalidad clsica
de la ley, como eran su generalidad o
abstraccin, su claridad y coherencia, su
cognoscibilidad.
La urgencia en legislar, as como el
carcter necesariamente particularizado de
esa intervencin, hicieron colapsar los rasgos
ms caractersticos atribuidos a la racionalidad
legislativa. Los rasgos de generalidad,
abstraccin y permanencia, fueron sustituidos
por la sectorialidad, concrecin y transitoriedad
de la ley.
Por esta va, adems, la legislacin perdi
adems toda pretensin de claridad y rigor
tcnico, que era imposible de mantener
dada la vertiginosidad y precariedad de su
existencia.

Vase para este punto el ilustrativo trabajo de Bobbio (1985:17 y ss.).

En una de sus ms famosas frases, el caudillo expresaba que es muy veleidosa la voluntad de los hombres, solo
el freno de la Constitucin puede afirmarla.
5
Miguel Barreiro, como miembro informante de la Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa al presentar el
proyecto de Constitucin aprobado en 1830 expresaba su esperanza de que ya no seremos gobernados por hombres
sino por leyes.
3
4

22

2.2 Panorama de respuestas

Durante la primera mitad del siglo XX, la crisis
de la ley, implic la crisis del parlamento.
Como primera reaccin, los pases
europeos se lanzaron a la experiencia
totalitaria. El fascismo se present como una
nueva forma de organizacin del Estado,
guiado por un conductor carismtico, frente
al cual el parlamento y la ley ningn freno
podan significar. Era el triunfo de la voluntad
iluminada frente a la razn legal.
Despus de la segunda guerra mundial,
y hundidas las principales experiencias
totalitarias, se sigue observando con
preocupacin el hecho evidente de que la
legislacin, nacida bajo la promesa de introducir
certeza frente al derecho consuetudinario,
se haba vuelto el principal agente de un
crecimiento catico, neoplasmtico de
las normas. Los sntomas ms visibles:
inflacin legislativa, improvisacin de los
contenidos, descuido de la formulacin
tcnica, inestabilidad de las soluciones, etc.
Frente a este dato innegable de la realidad,
algunos optaron por el descreimiento o
el conformismo, pero otros aplicaron su
inteligencia para encontrar soluciones
racionales, Entre stos, unos se orientaron
hacia la informtica, procurando remediar
por lo menos la recuperacin rpida de
la informacin. Otra tendencia, se ha
aplicado a la tarea de revisar toda la funcin

legislativa, desde su propia gestacin, sus

procedimientos, y la tcnica de la formulacin
normativa, procurando establecer pautas para
su racionalizacin: tal el propsito de la tcnica
legislativa.
3. LEGISLACIN Y TEORA SOCIAL
CONTEMPORNEA
3.1. Introduccin
En la actualidad existe un vastsimo
movimiento terico en torno a los problemas
de legitimacin de los sistemas sociales, y su
conexin con las instituciones jurdicas. A los
efectos de este documento ser suficiente
presentar algunas ideas desarrolladas por
algunos tericos actuales importantes, como
Jrgen Habermas desde la teora social
y Manuel Atienza para su aplicacin en la
elaboracin de una teora de la racionalidad
legislativa, como sustento de una tcnica
legislativa ms racional.
3.2. La propuesta de Habermas: legislacin
y accin social racional
El filsofo social Jrgen Habermas ha
dedicado especial atencin al estudio del
derecho en el marco de su teora de la
sociedad (Habermas, 1983, 1994).

23

Para comenzar digamos que la legislacin

es una accin social, y de las ms relevantes.
Segn este autor, las acciones sociales
son interacciones entre los individuos que
conforman una sociedad, y esas interacciones
pueden ser ms o menos cooperativas, ms
o menos conflictivas o inestables. A estos
efectos, Habermas distingue dos tipos bsicos
de acciones: las acciones estratgicas y las
acciones comunicativas.
Las acciones orientadas al conflicto o a
vencer en una competencia (que sintetiza con
la expresin orientadas al xito) son las que
denomina acciones estratgicas.
Por el contrario, las acciones cooperativas,
que buscan enganchar a los dems actores
sociales en los planes de accin (acciones
orientadas al entendimiento) son las que
denomina acciones comunicativas.
En la accin estratgica, priva la defensa
de un inters egosta, mientras que en la
accin comunicativa, el objetivo de entenderse
obliga aceptar las condiciones imprescindibles
para un entendimiento racional.
Desde esta perspectiva, se vuelve
necesario caracterizar la legislacin bajo
alguno de estos dos tipos ideales bsicos:
o se aproxima a la accin estratgica o a la
accin comunicativa.
En las sociedades avanzadas, en las
cuales se pretende que el derecho deje de ser
un instrumento de dominacin de unos grupos
sobre otros, as como de mera contencin del

24

poder gubernamental, la legislacin debera

acercarse al tipo de accin comunicativa, a
travs de la cual se pretende orientar la accin
social hacia fines polticos consensuados
previamente. Ello comporta la legitimacin del
poder en su forma ms deseable.
Pero para que ello se produzca, es
preciso que esos consensos traducidos en
normas se ajusten a los criterios de la accin
comunicativa, que no son otros que los del
discurso racional.
En otros trminos, si concebimos la
legislacin como accin comunicativa (orientada
al entendimiento, esto es, acoplamiento de
acciones de manera cooperativa) ese resultado
slo puede lograrse a travs de su adecuacin
a las reglas del discurso racional.
Concebir a la legislacin como un caso
de accin comunicativa tiene adems otras
implicancias. Por de pronto, significa que se
reconoce a sus destinatarios la capacidad de
comprender los fundamentos y la justificacin
de la misma. Y adems: que ello es importante.
Subyace el ideal de un orden social basado
en el consenso de todos. Consenso alcanzado
racionalmente y no por el temor o el engao.
Este ideal se frustra en cuanto todava
nuestros parlamentos exhiben prcticas
en las cuales la legislacin aparece como
un instrumento de auto-legitimacin, o de
engao, o de violencia simblica, o ha sido
obtenida sin respetar los debidos consensos
procedimentales.

Al tratar la cuestin crucial de la validez del

derecho, Habermas afirma que esa validez
resulta del hecho de satisfacer a un mismo
tiempo dos condiciones: la eficacia social -o
facticidad- y su validez moral -o legitimidad-.
El derecho vendra a justificarse por articular
la mediacin entre facticidad (observancia o
eficacia social de las normas) y su validez
(legitimidad moral o discursiva) de las
mismas. Y cmo se produce ese fenmeno
tan curioso y crucial para las sociedades
altamente complejas de tipo occidental?
Para responder a ello, Habermas afirma la
existencia de dos vnculos entre facticidad y
validez: uno interno, y otro externo.
En su aspecto interno, la conexin entre
facticidad y validez implica que unas normas
son vlidas cuando el derecho garantiza
la observancia generalizada, pero tambin
cuando sus destinatarios se sienten como
autores racionales de las mismas, en virtud del
procedimiento racional (razn comunicativa)
seguido para su produccin.
En su faz externa, la conexin entre
facticidad y validez se resuelve en la exigencia
de que el poder poltico necesario para la
imposicin del derecho, se organice como
poder legtimo, esto es, como Estado de
Derecho.

El fundamento ltimo de la legitimidad

del poder poltico y del derecho, radica en la
presuposicin o aceptacin de los supuestos
propios de la argumentacin racional, que
equivalen a los de la accin comunicativa, que
slo puede basarse en el entendimiento como
fuente de legitimidad de las normas.
Para la construccin discursiva y
consensual de las normas jurdicas, los
sujetos deben presuponerse recprocamente
como autnomos; los destinatarios de las
normas, en tanto participantes de discursos
racionales han de poder examinar si la norma
de que se trate encuentra, o podra encontrar,
asentimiento de todos los posibles afectados
por ella.
3.3. El modelo de racionalidad compleja
de Atienza
Para el terico espaol Manuel Atienza,
cabe distinguir al menos cinco niveles o
dimensiones de racionalidad implicados en la
funcin legislativa, que podramos resumir en
el siguiente cuadro matriz:

25

Tabla 1
Racionalidades en la legislacin 6
Supone que la
Legislacin debe

Una Legislacin es
irracional cuando

Disciplinas que pueden asistir

tcnicamente

Ser comprendida por

los destinatarios.

Fracasa como acto

de comunicacin:
errores sintcticos,
semnticos, etc.

Lingstica, lgica, informtica,

psicologa cognitiva. Tcnica
legislativa formal.

Jurdicoformal

Armonizar con el
sistema.

Erosiona el
ordenamiento
jurdico, crea
problemas nuevos.

Derecho comparado, teora

general del derecho, lgica
jurdica, tcnica legislativa
formal

Pragmtica

Motivar efectivamente Fracasa en la

ciertas conductas
motivacin de
[eficaz].
conductas.

Ciencia poltica, sociologa,

psicologa social,
sociolingstica. Tcnica
legislativa sustancial

Teleolgica

Alcanzar ciertos fines

sociales perseguidos
[efectiva].

No produce efectos,
o stos no eran los
previstos.

Sociologa de la organizacin,
anlisis econmico del derecho,
sociologa del derecho, teora
de la implementacin, Tcnica
legislativa sustancial.

tica

Poder justificarse en
valores compartidos
acerca de quin tiene
poder para ejercer el
poder normativo, y por
consiguiente cundo
existe obligacin de
obedecer.

Agrede o violenta las

convicciones ms
profundas de los
Filosofas del derecho, de la
ciudadanos, ya sea
moral, de la poltica; sociologa.
por razn del edictor,
ya por razn de su
contenido.

Racionalidad

Comunicativa

Esta tabla fue elaborada sobre la base del anlisis de las racionalidades implcitas en la legislacin realizado por
Atienza (1997).

26

El cuadro sugiere dos lecturas. En sentido

vertical, indica niveles de racionalidad,
lo cual muestra que existe una conexin
dinmica segn la cual los niveles inferiores
condicionan la realizacin de los niveles
superiores: esto significa que si una ley resulta
incomprensible comunicacionalmente, poco
importa que tenga una buena sintona con las
convicciones morales de la gente. En cambio,
en trminos de trascendencia, los niveles
superiores priman sobre los inferiores: en
ltima instancia, de poco servir que una ley
est prolijamente redactada (nivel 1), si choca

con las convicciones morales ms profundas

(nivel 5).
En sentido horizontal, el cuadro muestra
que cada dimensin de la racionalidad (columna
1) supone un modelo ideal (columna 2), y un
contra-modelo o fracaso (columna 3), as como
los correspondientes campos disciplinarios que
estudian cada uno (columna 4).
Como seala el propio Atienza, los cuatro
primeros niveles son casos de la racionalidad
instrumental, signada por la adecuacin de
medios a fines, mientras que el nivel 5 (tico)
requiere de la justificacin racional de los fines
y de los medios.

27

28

Captulo 2

LA TCNICA legisLATIVA COMO RESPUESTA RACIONAL

1. Antecedentes histricos

dcadas del siglo XX, donde se destaca la

obra de Franois Geny.

La preocupacin por la calidad de la

legislacin y la posibilidad de desarrollar
reglas racionales para su produccin no
es nueva, pero las caractersticas que esta
disciplina ha logrado en las ltimas dcadas,
es novedosa.

El replanteamiento actual de la tcnica

legislativa sobre bases ms cientficas tiene
lugar en el mbito de lengua germana,
caracterizado por una fuerte apuesta a la
racionalizacin de la vida social, como respuesta
al drama de la II Guerra Mundial. Suele
sealarse como primera obra de tratamiento
exhaustivo de la moderna concepcin de la
tcnica legislativa la Gesetzgebungslehre
editada por el suizo Peter Noll en 1973.

En el siglo XVIII cabe mencionar las obras

del italiano Gaetano Filangeri (1788) y la
del ingls Jeremy Bentham (1789), quienes
se preocuparon por desarrollar una teora
coherente de la legislacin.
A partir de estos antecedentes, se
desarrollarn dos corrientes de tcnica
legislativa con diversos nfasis. En Inglaterra,
con una mayor tradicin parlamentaria, se
realizaron las primeras experiencias histricas
tendientes a racionalizar la produccin
legislativa ya en 1869, sobre la base de un
control del proceso de produccin de las
normas y su diseo (legal drafting).
En Francia, por el contrario, la gran
cuestin tcnica del derecho que plante
el iluminismo fue la codificacin, y a ello se
dedicaron los primeros y escasos trabajos
de tcnica jurdica que aparecieron desde la
codificacin napolenica hasta las primeras

2. Aproximacin conceptual a la
tcnica legislativa
Con la expresin tcnica legislativa se designa un
conjunto de reglas que buscan mejorar la funcin
legislativa, o -como suelen decir los autores- a
mejorar la calidad de la legislacin.
El desarrollo de tcnicas que racionalicen la legislacin responde a diversas motivaciones:
1. facilitar la interpretacin por parte de
los operadores del derecho (jueces y
abogados);
2. controlar la inflacin legislativa, y
3. preservar la esfera de actuacin
autnoma de los mercados.

29

3. LNEAS DE EVOLUCIN EN EL
DERECHO COMPARADO
3.1. Introduccin
El desarrollo de la tcnica legislativa en
el derecho comparado se manifiesta en tres
planos:
1) institucional, por la progresiva
instauracin de rganos permanentes con
el cometido de perfeccionar los textos
legislativos;
2) acadmico, por la notable expansin
de los congresos, investigaciones e institutos
dedicados a la tcnica legislativa, todo lo cual
se refleja en la creciente bibliografa sobre el
punto y por el creciente nmero de facultades
que incorporan cursos de tcnica legislativa
como materias curriculares para los estudios
de abogaca, o como especializacin jurdica,
y
3) normativo, por la adopcin de normas
positivas que consagran criterios o pautas de
tcnica legislativa.
Un rpido repaso del derecho comparado
nos muestra que los pases ms desarrollados
han adoptado ya los beneficios de la tcnica
legislativa.
3.2. Panorama en el mundo anglosajn
Inglaterra.- Es, como vimos, el pas con
ms antigua tradicin en el tema, pautada
por la creacin del Parliamentary Counsel
30

Office (1869), el Interpretation Act (1889), el

Renton Report (1975) y el nuevo Interpretation
Act (1978). Por otra parte, en las escuelas
de derecho britnicas se dictan cursos de
legislation (tcnica legislativa) y existen una
Sociedad para los Estatutos Legales y un
Joumal of Statute Law.
Estados Unidos de Norteamrica.- Es
probable que el primer estudio orgnico de
tcnica legislativa haya sido Legislative
drafting (1916) del Prof. Ernst Freund.
Quizs bajo la influencia de sus ideas, ya en
1918 se cre en la rbita del Congreso, un
Servicio de elaboracin de leyes, que en
1924 se transforma por ley en un Consejo
Legislativo, con las siguientes funciones:
a. Precisar y aclarar la intencin o voluntad
del legislador.
b. Precisar el lenguaje de la ley.
c. Ordenar metdicamente la ley.
d. Estudiar los aspectos tcnicos y
administrativos para facilitar la aplicacin
de la ley.
e. Preparacin de los argumentos legales
para ser empleados en los despachos
de las comisiones del Congreso.
Los miembros del Consejo son nombrados
exclusivamente por su idoneidad tcnica y su
experiencia en el campo del derecho.
Canad.- En Canad el procedimiento
legislativo cuenta con dos etapas: el diseo de
una propuesta poltica acerca de la cuestin
tratada, y el diseo del propio texto legal, el

cual queda en manos de profesionales en

tcnica legislativa.
3.3. Panorama en Europa continental
rea germanfona.- En el rea
germanfona europea (Alemania, Austria,
Suiza) es donde el movimiento de tcnica
legislativa su origen y donde muestra el mayor
desarrollo en los tres planos mencionados.
En Suiza ya hemos mencionado la obra
pionera de Peter Noll en 1973, y posteriormente
la de Luizius Mader (1985).
En Alemania 7 , desde 1973 se ha
desarrollado una abundante bibliografa
y actividad acadmica sobre el tema, que
ha llevado a que el Prof. Valentn Petev
proclame la constitucin de una ciencia de la
legislacin, al menos en sentido sociolgico.8
Tal desarrollo se ha reflejado no slo en la
adopcin de directivas de derecho positivo en
los tres pases mencionados, sino que la propia
Corte Constitucional alemana ha establecido
en fallos recientes ciertas exigencias de
mtodo o racionalidad legislativa, como criterio
de control de constitucionalidad de las leyes.

rea francfona.- En Francia, como ya

vimos, la cuestin de la tcnica legislativa
siempre estuvo muy ligada a la codificacin,
acorde al peso inmenso del Cdigo Civil
napolenico. En la prctica, el control tcnico
de la legislacin ha corrido por cuenta del
Consejo de Estado, cuyos dictmenes son
vinculantes para el Parlamento, sin perjuicio
de la existencia de cuerpos de asesores
parlamentarios para los aspectos lingsticos
de la legislacin. En el plano acadmico, esta
disciplina ha tenido un desarrollo ms tardo
que en el rea germanfona9. No obstante que
desde 1977, el curriculum de la famosa Ecole
Nationale dAdministration -donde se forman
la mayora de los jerarcas de la administracin
pblica francesa- incluye el estudio de
la redaccin de instrumentos legales. En
Blgica, la creacin del Consejo de Estado
por ley del 23/12/946, incorpor una Seccin
de Legislacin, encargada de pronunciarse
acerca de proyectos de ley o decreto, segn
el modelo francs.
Otros pases europeos.- En 1985
comenz a funcionar en Espaa el Grupo de
Estudios de Tcnica Legislativa (GRETEL),
en Barcelona, dirigido por el jurista Pablo

Fecha de publicacin en lengua alemana del libro pionero del suizo Peter Noll. Cabe consignar que ya en el perodo
pre-nazista, existi el Kaiser Wilhelm-Institut fr auslndisches und internationales Privatrecht, dirigido por el Prof.
Rabel, que actu como asesor de los ministerios y de las entidades que intervinieron en el proceso legislativo; Cfr.
Goldschmidt (1950:67).
8
En este mbito, existe una abundante literatura sobre el tema, destacndose el trabajo de U. Karpen Zum
gegenwrtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der Bundesrepublik Deutschland, 1986.
9
Recin en 1987 el Centro de Filosofa del Derecho de la Universidad de Pars II celebr una Jornada de estudio para
evaluar esta nueva disciplina.
7

31

Salvador Coderch, el cual produjo trabajos

de gran inters terico y prctico orientados a
la adopcin de directivas positivas de tcnica
legislativa formal. Por su parte, el Centro
de Estudios Constitucionales (Madrid) llev
a cabo estudios tericos, que a la postre
determinaron la aprobacin de un conjunto
de Directrices sobre la forma y estructura
de los anteproyectos de ley, por Acuerdo
de 18/10/91. En la actualidad las directrices
de tcnica legislativa estn plenamente
difundidas y consolidadas en todos los niveles
del Estado. En Italia, luego de un lento y
trabajoso desarrollo terico10, la evolucin est
pautada por una serie de profundos informes
al Parlamento11 y la adopcin de normas como
la Orden del Da del Senado de 10 de julio
de 1980, que culmin en febrero de 1986 con
la adopcin de normas y recomendaciones
para la Formulacin tcnica de los textos
legislativos (Frossini,1989:30; Pagano,
1988:33). Poco despus, se cre la Oficina
central para la coordinacin de la iniciativa
legislativa y de la actividad normativa del
gobierno (ley del 23/8/88). Ms recientemente
se ha dictado la Guida alla redazione dei testi
normativi de mayo del 2001.12 En la misma
se consigna que La Gua indica las reglas, de

carcter formal y sustancial, a las cuales se

atienen las administraciones en la redaccin
de los textos normativos, legislativos o de
otra naturaleza. Las mencionadas reglas
son extradas, en lo que tiene que ver con
las fuentes legislativas, de la citada circular
del Presidente del Consejo de los Ministros;
ellas son completadas y extendidas, con
las adecuaciones pertinentes, a las dems
fuentes y en particular a los reglamentos. La
Gua, por otra parte, suministra elementos
de redaccin sustancial, esto es, requisitos
y contenidos a tomar en consideracin en
la redaccin de los textos normativos. Las
indicaciones de la Gua constituyen, por tanto,
por una parte, un auxilio para la correcta y
homognea redaccin de los textos, y, por otra
parte, la previa indicacin de los parmetros
a los cuales se atendrn los rganos de la
Presidencia del Consejo de los Ministros para
evaluar el grado de maduracin a los fines de
la presentacin al Consejo de los Ministros y
para las eventuales sucesivas intervenciones
de coordinacin formal. Cabe mencionar
adems que en la zona del este europeo,
Polonia haba aprobado unos Principios de
tcnica legislativa (9112/62), constituyndose
en el primer pas de Europa continental en

10
Cabe consignar que en 1960, el intento de introducir la Ciencia de la legislacin como nueva disciplina
acadmica en las universidades italianos, fracas ante las objeciones de importantes juristas; Cfr. Frossini
(1989:27).

Cabe consignar los de M.S. Giannini en 1979; de C. Darida en 1981; y de B. Craxi en 1986.
Esta Gua est contenida en la Circular del 02/05/2001, n. 1, adoptada por la Presidenza del Consiglio dei Ministri,
publicada en la Gazzetta Ufficiale n. 101 del 03/05/2001. Esta Gua, fue elaborada en cumplimiento de la circular del
Presidente del Consiglio dei Ministri del 20/04/ 2001, n. 1.1.26/10888/9.92, publicada en la Gazzetta Ufficiale n. 97
del 27/04/2001.

11

12

32

sancionar disposiciones sobre esta materia.

Por decreto del Presidente del Gobierno de
28/7/72, todos los proyectos de ley deberan
ser aprobados por el Jefe de la Asesora Legal
antes de ser sometido a la firma del Ministro
respectivo (Mazur,1989:233). A partir de la
incorporacin de todos los ex pases del Este
europeo a la Unin Europea, se ha adaptado a
las pautas regionales de tcnica legislativa.
3.4. Panorama en Amrica Latina
(con especial referencia a Uruguay)
En la mayora de los pases se ha adoptado
alguna pauta o iniciativa tendiente a la adopcin
de herramientas de tcnica legislativa,
pero bsicamente en su aspecto formal.
Que sepamos, ningn pas ha adoptado un
programa integral de tcnicas legislativas,
abarcativo de todos los aspectos. Mxico
es de los pases que ms ha invertido en
el desarrollo y aplicacin de estas tcnicas,
desde su incorporacin al NAFTA.
En Uruguay no se han institucionalizado
directivas de tcnica legislativa. Sin embargo,
cabe sealar algunos antecedentes
interesantes.
El primer antecedente tendiente a
institucionalizar pautas de tcnica legislativa
en Uruguay, lo encontramos en una iniciativa
que en el ao 1947 present un diputado del
Interior. El Dr. Washington Fernndez present
13

un proyecto para la creacin de un Cuerpo de

Asesores (cuatro abogados y un escribano),
como dependencia del Poder Legislativo, con
el cometido de expedirse antes de que los
proyectos pasaran a estudio de las comisiones
parlamentarias pertinentes 13. El proyecto
-que no prosper- se inspiraba, entre otros,
en los antecedentes de tcnica legislativa
registrados en EEUU.
Una primera referencia doctrinaria al tema,
la encontramos en un libro de Luis Segu
Gonzlez del ao 1967 (Segu Gonzlez,
1967:86-88), aunque la misma es muy
breve, y est enmarcada en el inters de
contar con un banco de datos legislativo, y
en los problemas de clasificacin que ello
comportaba, problemas que en la actualidad
carecen de mayor relevancia, por cuanto
la tcnica legislativa se interesa ms por
los problemas de la construccin racional
de la ley, mientras que las cuestiones de
informacin han sido resueltas con ventaja
por las potentes herramientas informticas
que permiten la bsqueda libre en los textos
normativos.
El primer planteamiento sistemtico en
el plano doctrinario aparece en 1995 (Sarlo,
1995:29-40), en el cual se presentan las
implicancias tericas y polticas de esta
disciplina, as como su evolucin histrica y
panorama comparado normativo, sosteniendo
la necesidad de impulsar su incorporacin al
Uruguay.

Ver texto y exposicin de motivos en Diario Oficial del 17 de diciembre de 1947.

33

Poco despus, el 19 de julio de 1995,

la Cmara de Senadores y la Facultad de
Derecho de la Universidad de la Repblica,
celebraron un convenio de cooperacin
tcnica, por el cual quedaba acordado que
esta ltima debera: a) brindar ...informes a
solicitud de la Presidencia de la Cmara de
Senadores, sobre aspectos tcnicos legales
y jurdicos, en materia legislativa...; b) ...
redactar proyectos de ley a solicitud... de
la misma Cmara; y c) brindar informacin
sobre aspectos doctrinales nacionales en
las cuestiones que le sean solicitadas14. Si
bien se aprecia el inters por tecnificar la
produccin legislativa, el acuerdo distaba
mucho de constituir un programa de tcnica
legislativa en el sentido actual.
Como expresin del creciente inters en
la materia, la Cmara de Representantes
aprob el 3 de julio de 1998 el Manual para
la Redaccin de Textos Normativos, con
valor indicativo para los funcionarios de dicha
Cmara. Estas pautas no se extendieron a la
Cmara de Senadores ni a otros rganos del
Estado.
Uno de los principales obstculos para
la implementacin de programas de tcnica
legislativa en nuestro Pas, ha sido la ausencia
de toda referencia al tema en las carreras de
grado en derecho.

Sin embargo, en los ltimos aos la

situacin ha comenzado a cambiar a nivel de
posgrado.
Por un acuerdo entre la Cmara de
Representantes y la Facultad de Derecho de
la Universidad de la Repblica sta organiz
el primer curso de Introduccin a la tcnica
legislativa, destinado a la capacitacin de los
funcionarios tcnicos y asesores de la Cmara
de Representantes, en octubre de 199815.
A partir del ao 2001 se dictaron en el
Parlamento, Seminarios sobre tcnica
legislativa bajo el patrocinio de la Unin
Europea, y en el marco del programa
de fortalecimiento institucional del
Parlamento.
Desde el ao 2006 se dicta en la Facultad
de Derecho (Universidad de la Repblica)
una maestra en Ciencia de la Legislacin
y Governance Poltica, bajo la direccin
cientfica del Prof. Antonio A. Martino,
fruto de un acuerdo de cooperacin con
la Universidad de Pisa (Italia).
En noviembre de 2007 comenz a dictarse
en el Centro de Capacitacin Parlamentaria
(CECAP) un Curso de Especializacin en
Tcnica Legislativa, con el patrocinio del
PNUD.

Ver texto en boletn Nexo N 15, Facultad de Derecho, Montevideo, agosto de 1995, pp. 3 y ss.
Este curso se dict en 6 clases de dos horas, que estuvieron a cargo de los profesores Gonzalo Aguirre Ramrez
(Elaboracin de las leyes y Reglas de tcnica legislativa), Roberto Puig (Anlisis del discurso poltico), Sara lvarez
Catal (Terminologa) y Oscar Sarlo (Concepto y justificacin de la tcnica legislativa y su panorama comparado); ver:
AA VV (1998).

14
15

34

En noviembre de 2008 la Facultad de

Derecho (Universidad de la Repblica)
aprob la creacin de un Diploma de
Especializacin en Tcnica Legislativa,
como carrera de postgrado, con el
patrocinio del Instituto de Ciencia Poltica
de la Facultad de Ciencias Sociales, y el
Senado de la Repblica.
3.5. mbito supranacional
A nivel de la Unin Europea se ha producido
un movimiento intenso de estudio y formulacin
de reglas de tcnica legislativa, a travs de
distintas directivas. En este mbito, adems,
existe la motivacin derivada de la necesidad de
armonizacin de las legislaciones nacionales,
y en especial, el preservar la armonizacin
alcanzada trabajosamente (Pascua Mateo,
2003:45 a 90)
En efecto, para que los ciudadanos y
los agentes econmicos puedan conocer
sus derechos y obligaciones, los rganos
jurisdiccionales garantizar su observancia
y los Estados miembros llevar a cabo la
incorporacin de las normas comunitarias al
ordenamiento jurdico interno, la legislacin
comunitaria debe formularse de manera clara,
coherente y con arreglo a principios uniformes
de presentacin y de tcnica legislativa.

El desarrollo normativo es bsicamente

el siguiente. Tras el Consejo Europeo de
Edimburgo (1992), se reconoci al ms alto
nivel poltico la necesidad de legislar mejor, es
decir, con textos ms claros y ms sencillos,
que respeten los principios legislativos
elementales. El Consejo y la Comisin
adoptaron algunas medidas para responder a
esta preocupacin16, la cual qued reafirmada
por la Declaracin n 39 relativa a la calidad
de la redaccin de la legislacin comunitaria,
anexa al Acta final del Tratado de Amsterdam.
Como consecuencia de esta declaracin,
las tres instituciones que participan en el
procedimiento de adopcin de los actos
comunitarios, el Parlamento Europeo, el
Consejo y la Comisin, aprobaron el Acuerdo
interinstitucional, de 22 de diciembre de 199817,
relativo a las directrices comunes sobre la
calidad de la redaccin de la legislacin
comunitaria. Esta Gua, fue elaborada por
los tres Servicios Jurdicos de conformidad
con el mencionado Acuerdo, y tiene por
objeto desarrollar el contenido y precisar
las consecuencias de estas directrices,
comentndolas una por una e ilustrndolas
con ejemplos. Ha sido concebida como un
instrumento para todas las personas que
contribuyen a la redaccin de los actos
comunitarios ms frecuentes.

16
Consejo: Resolucin de 8 de junio de 1993 relativa a la calidad de la redaccin de la legislacin comunitaria (DO C 166
de 17.6.1993, p. 1). Comisin: Directrices para la poltica legislativa, documento SEC (1995) 2 255/7 de 18.1.1996.
17
Acuerdo interinstitucional, de 22 de diciembre de 1998, relativo a las directrices comunes sobre la calidad de la
redaccin de la legislacin comunitaria (DO C 73 de 17.3.1999, p. 1).

35

Otra experiencia relevante es la cumplida a

nivel de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCDE) cuyo
Consejo adopt la Recomendacin del 19
marzo 1995 consistente en un Elenco de
criterios de verificacin (Checklist) para
la adopcin de decisiones en materia de
intervencin normativa.
En el mbito regional del Mercosur, las
nicas indicaciones relativas a la tcnica
legislativa tienen que ver con directivas
de armonizacin de la legislacin y a su
incorporacin al interior de cada sistema
nacional 18; pero no existen acuerdos que
obliguen a los estados parte o asociados a que
sigan criterios especficos en la produccin
legislativa interna.
4. Algunas precisiones
terminolgicas
Dado que es frecuente encontrar en
la literatura especializada distintas
denominaciones, ser conveniente repasarlas,
procurando al mismo tiempo establecer cierta
correspondencia de contenidos.
a) Ciencia o tcnica. La expresin
ms usual habla de tcnica, pero tambin
se habla por algunos autores de ciencia
de la legislacin. Esto requiere de alguna

aclaracin. Atienza distingue por un lado una

ciencia de la legislacin y por otro una tcnica
de la legislacin -o tcnica legislativa-.
b) Redaccin o produccin normativa.
Se ha discutido tambin acerca del alcance
de estas reglas tcnicas. Para algunos,
como el Prof. Salvador Coderch, stas
deberan limitarse a cuestiones de redaccin
de las normas, esto es, a los problemas de
composicin o redaccin de las leyes19. Para
ellos, esta tcnica refiere a los aspectos
lingsticos y estructurales de las leyes.
Para otros autores, como el Prof. Sinz
Moreno, estas reglas deberan abarcar toda
la problemtica que derivan de la insercin
de normas en el sistema jurdico, y por tanto
debera ocuparse de toda la produccin
normativa, buscando el perfeccionamiento del
ordenamiento en su conjunto20.
c) Legislativa o normativa?. Se ha
discutido tambin, si debiera hablarse de
tcnica legislativa o ms bien de tcnica
normativa para abarcar todo tipo de reglas
jurdicas. En esta disyuntiva est implicado
aparentemente- el mayor o menor alcance de
la disciplina. Al respecto cabe tener presente
lo siguiente:
Por el origen de la disciplina, y por ser
la legislacin la normativa de mayor
impacto, se ha generalizado el uso de
tcnica legislativa.

Ver ampliamente sobre este punto, Sarlo (1996).

Lo que en el mbito anglosajn se denomina legal drafting.
20
Vase en este sentido: Sinz Moreno (AAVV, 1994a:21) y Tudela (AAVV, 1994a:84-85).
18
19

36

 En cambio, por el alcance que hoy va

teniendo, sera ms correcto hablar de
tcnica normativa, pues abarca todo tipo
de regulaciones que afecten a las empresas
o los ciudadanos. De ah que una de las
tcnicas ms importantes que integran
las tcnicas legislativas, se denomine
Anlisis de Impacto Regulatorio.
De hecho, los supuestos tericos
de esta disciplina, as como muchas
reglas tcnicas de ellos derivadas son
aplicables (o podran serlo) a otros
mbitos normativos no legislativos en
sentido estricto, porque en definitiva, los
problemas son comunes.

e) Tcnica legislativa en sentido formal

y en sentido sustancial. Otros autores
introducen esta distincin, segn la cual, la
tcnica legislativa en sentido formal, coincidira
con el anlisis de todas las cuestiones
atinentes a la redaccin y vinculacin de
una norma con el sistema; esto es: aspectos
lingsticos y jurdicos.

d) Tcnica legislativa en sentido estricto

y en sentido amplio. Algunos autores
advierten que el trmino tcnica legislativa
se ha usado unas veces en sentido restringido,
y otras veces en sentido amplio.

Esta distincin resulta muy inadecuada,

porque no queda clara la razn por la cual
algunas tcnicas pueden denominarse
formales, cuando en puridad, todas las
tcnicas, en algn sentido lo son. Por
consiguiente, no tiene mucha utilidad ni
aceptacin.

En sentido restringido, tcnica legislativa

ha equivalido a tcnica de redaccin (drafting),
comprendiendo las reglas de redaccin y la
estructura de las normas. En sentido amplio,
comprende tambin las pautas acerca de la
insercin de la norma en el conjunto del sistema
legal, comprendiendo el anlisis del sistema de
fuentes, la coordinacin con las dems normas,
los sistemas de derogacin, etc.
Pero -como veremos a continuacin- el
desarrollo que ha alcanzado esta temtica,
lleva a que debamos hablar de tcnicas
legislativas, para abarcar otros aspectos no
diferenciados suficientemente al comienzo.

Por su parte, la tcnica legislativa en sentido

sustancial correspondera al tratamiento de
los aspectos econmicos, polticos y sociales
de la legislacin. A esta denominacin se
corresponden fundamentalmente las tcnicas
del checklist y del anlisis de impacto
regulatorio, aunque la distincin de campos
no siempre es tan precisa.

f) Tcnica legislativa o tcnicas

legislativas. Finalmente, y a modo de
conclusin, cabe advertir que en general
se usa la expresin tcnica legislativa
para aludir a los aspectos formales de la
produccin normativa en general. En cambio,
para abarcar todos los aspectos tcnicos que
conciernen a la produccin normativa, cada
vez ms se habla de tcnicas legislativas,
comprendiendo tanto a los aspectos formales
como a los sustanciales.

37

En suma, las tcnicas legislativas abarcan

en la actualidad tres grandes reas:
Directivas para la redaccin de textos
normativos.
Tcnica del checklist.
Tcnica del anlisis de impacto
regulatorio.
Tcnica o sistema de monitoreo o
evaluacin de la aplicacin o eficacia
de las normas.
Estos deberan ser, por consiguiente, los
elementos componentes de un programa
integral de tcnicas legislativas.
Una poltica pblica orientada a fortalecer
una legislacin de calidad, debera agregar
dos componentes ms:
a) la extensin de las directivas de
tcnica legislativa a todos los rganos
productores de normas pblicas, sean
legislativas o administrativas, que
afecten a empresas, ciudadanos o la
sociedad civil en general; dado que
no existe la posibilidad de imponerlas
coactivamente, es preciso generara
mbitos de cooperacin y consenso
para ello.
b) la formacin de los recursos humanos
adecuados para dicha labor. La
implementacin de un programa integral
de tcnicas legislativas requiere de
profesionales expertos en las diversas
tcnicas que lo componen. Las mismas
requieren conocimientos en los campos
de la lingstica, la economa, la
38

sociologa, la politologa, el derecho,

etc., pero adaptados a la especificidad
de la funcin legislativa.
En particular, creo de inters sealar las
habilidades que debiera poseer un tcnico
en legislacin, a fin de ir delineando los
estudios que puedan desarrollarlas. Segn
Mazur (1989:235), el tcnico en legislacin
debiera exhibir los siguientes conocimientos
y destrezas:
1. Conocimiento de los rganos del Estado
y del procedimiento legislativo, asociado
a la comprensin de la maquinaria de
toma de decisiones estatal.
2. Comprensin del sistema legal,
especialmente en las reas relacionadas
con el rea administrativa involucrada
en la aplicacin de la futura norma.
3. Apreciacin de la influencia ejercida por
los problemas sociales y econmicos en
la legislacin proyectada.
4. Aptitudes: una imaginacin creativa,
una amplitud de miras y capacidad para
inventar nuevas soluciones, habilidad
para anticipar los impactos favorables
y desfavorables que ha de tener el
instrumento propuesto.
5. Perfecta maestra en su lenguaje natural
y los especficos requerimientos del
lenguaje normativo.
6. Conocimiento del sistema de fuentes del
derecho y tcnica legislativa
En los captulos siguientes, desarrollaremos
algunas nociones referidas a las tcnicas
legislativas especficas.

Captulo 3

Tcnica de las listas de comprobacin (checklist)

1. INTRODUCCIN
Como vimos en el marco terico, el
fortalecimiento de la funcin legislativa no slo
apunta a seguir pautas racionales cuando se
produce una ley, sino an antes, es decir, trata
de colaborar en la decisin de legislar o no.
En otras palabras, la racionalidad no refiere
slo a la legislacin, sino al ejercicio del poder
de legislar, y esto implica situarnos antes
del acto de legislar, para abarcar tambin la
decisin misma de legislar. Esto quiere decir,
que un ejercicio racional del poder de legislar
implica decidir racionalmente acerca de la
conveniencia o no de legislar.
El ejercicio tcnico del poder de legislar
debe llevar, pues, a que todas las autoridades
que participan de los procesos legislativos,
y en especial, aqullas que tienen poder
de iniciativa, se comprometan a examinar
todos los aspectos relevantes vinculados a la
disposicin que se proyecta, preguntndose
acerca de sus condicionamientos y sus
consecuencias.
Para atender esta etapa es que se ha
desarrollado la tcnica del Cuestionario o
lista de comprobacin, que hoy se halla

generalizada en la actividad parlamentaria

de los pases desarrollados, y ms an, se
ha extendido a toda la actividad regulatoria,
como veremos ms adelante.
En el derecho comparado esta tcnica aparece
con diversas denominaciones: en alemn se las
ha denominado Prffragen, Fragenkatalog,
Chekliste, Prfliste, en el medio anglosajn
se ha generalizado el trmino checklist21. En
idioma espaol se va imponiendo la traduccin
por lista de comprobacin, lista de verificacin
o lista de control.
En suma, se parte de la idea que legislar no
es una cuestin de cantidad sino de calidad,
y por consiguiente, una buena decisin
legislativa tambin podra ser no legislar.
2. ORIGEN, concepto y objeto
Los primeros antecedentes de esta tcnica
pueden hallarse en la prctica parlamentaria
norteamericana, a mediados del siglo XIX.
Una Lista de comprobacin consiste en
un cuestionario destinado al encargado de
elaborar una norma cualquiera, con la finalidad
de ayudar a ste a racionalizar su tarea.

El trmino Checklist aparece en Norteamrica a mediados del siglo XIX para designar un inventario y, de manera
especial, una lista completa de objetos, Cfr. Websters Ninth New Collegiate Dictionary, Springfield, MA, MerriamWebster Inc., 1988.

21

39

En ltima instancia, se trata de un

instrumento de control que pone el acento
en contrastar la necesidad o no de normativa
proyectada, o la modificacin de la existente,
motivando a la autoridad normadora para que
reflexione si es indispensable hacerlo en vistas
al fin perseguido, o si hay otras alternativas.
Exige que se expongan los objetivos y
necesidad del proyecto y sus disposiciones,
los supuestos materiales que condicionan
su aplicacin y la informacin disponible
sobre ellos, si existen o no otras soluciones
posibles, y en particular, si para lograr su
finalidad debe intervenir el Estado y en que
instancia, o pueden hacerlo directamente los
particulares.
El supuesto de esto es, naturalmente, que
siempre ser mejor arreglarnos sin nuevas
normas, porque ponerlas en funcionamiento
y lograr su acatamiento es un proceso
realmente costoso, no slo desde el punto de
vista econmico, sino tambin desde el punto
de vista de los sentimientos de la gente.
Hoy su uso est generalizado para todo
tipo de actividad que se quiere racionalizar, y
tiene que ver con la innovacin.
Cmo se facilita esa tarea? Pues guindola
hacia una reflexin metdica acerca de las
cuestiones involucradas en la decisin de
legislar, esto es, la formacin de la voluntad
legislativa, el consenso en torno a ella, y la
adopcin de la decisin.
La metdica de la legislacin se plantea
el tema de la planificacin legislativa como
un problema social que ha de ser resuelto
40

mediante una intervencin normativa o de otro

tipo. Se ocupa del anlisis del problema,
de sus causas, de la definicin del objeto, del
planteamiento de alternativas, de la evaluacin
ex-ante y ex-post, etc.
Con las listas de comprobacin, se busca
atacar los principales defectos advertidos en
las prcticas legislativas:
a) la inflacin legislativa: al racionalizar la
legislacin desde el origen mismo de la
voluntad de legislar. Est claro, como ya
vimos, que la inflacin legislativa (como
todo proceso inflacionario) ha hecho perder
valor a las unidades: las disposiciones han
perdido efectividad, los especialistas han
perdido la visin global del sistema, y ello
ha abierto una mayor discrecionalidad para
la administracin y los particulares, que
se ven habilitados a decidir entre normas
diversas y contradictorias
b) el perfeccionismo legislativo: la idea de
que todo debe estar detalladamente
reglamentado, con lo cual se favorece
una actitud burocrtica, creando normas
innecesariamente costosas tanto para la
administracin como para el ciudadano.
c) la ineficacia de las normas: a pesar que
la aplicacin de normas cada vez insume
ms recursos a la Administracin y a los
ciudadanos, cada vez se tiene ms la
sensacin de que la legislacin resulta
ineficiente, esto es, que no se alcanzan
los efectos buscados. Las listas de
comprobacin procuran recoger las
exigencias de calidad fundamentales y
los criterios sobre eficacia de las normas

jurdicas. Las preguntas all contenidas

pueden ayudar a diagnosticar insuficiencias,
indicar posibles modos de actuacin,
controlar efectos secundarios y facilitar
el cumplimiento de standards de calidad
exigidos por las directivas legislativas
vigentes. Se busca as facilitar a los
redactores a que alcancen los objetivos
siguientes:
ordenar metdicamente el proceso
mental de elaboracin de un texto
normativo
identificar los aspectos y problemas ms
importantes a tener en cuenta durante
el proceso de elaboracin del texto
normativo, de manera especial aquellos
que segn muestra la prctica, suelen
dejarse de lado.
mostrar los condicionamientos, los
efectos y las interrelaciones que se
presenten en la normativa proyectada
estandarizar el proceso de elaboracin de
disposiciones normativas, suministrando
a todos los rganos intervinientes unos
criterios uniformes.
Las cuestiones que plantean las listas de
comprobacin deben tenerse presentes desde
el comienzo del proceso de elaboracin del
proyecto de disposiciones normativas.
En general, estas listas de comprobacin
se utilizan nicamente en la elaboracin de
normas por parte del Gobierno (proyectos de
ley y de disposiciones de rango inferior); no
se someten a su control las iniciativas de ley
ni las modificaciones que se producen en las

comisiones parlamentarias. Muchas veces

tampoco existe la obligacin de adjuntar las
respuestas correspondientes a los trabajos
preparatorios, con lo cual los funcionarios
no tienen la obligacin de dar respuesta por
escrito, pero las utilizan mentalmente para
su trabajo.
Las listas de comprobacin no explicitan
qu debe hacerse, sino que apuntan a que el
operador normativo encuentre los criterios.
3. NATURALEZA JURDICA
La prctica de las listas de comprobacin
no tiene un fundamento constitucional, ni
siquiera legal. No obstante, las autoridades se
someten a ellas por entender que constituyen
buenas prcticas de gobierno.
En Alemania, por ejemplo, si bien no existe
ninguna disposicin que obligue a que los
proyectos de ley vayan acompaados de una
memoria o fundamentacin, es obligatorio
que en el mensaje con el cual se remite el
proyecto se deje constancia de cul es la
posicin del Consejo Federal con relacin a la
iniciativa, y si el Gobierno lo estima necesario,
cul es su posicin frente al Bundesrat. El
Reglamento del Bundestag (Dieta Federal
o Parlamento) a su vez dispone que los
proyectos de ley sean acompaados de una
breve fundamentacin.
Cuando se han dictado normas exigiendo
que la preparacin de proyectos normativos
se ajusten al cumplimiento de ciertas
41

prescripciones, tales normas tienen el carcter

de disposiciones administrativas y slo obligan
en el mbito interno de los rganos que
participan de la legislacin.
ANEXO I
Lista de comprobacin alemana
(1986)
Cuestionario Azul22
1. Se debe intervenir?
1.1 Qu se quiere lograr?
1.2 De dnde vienen las exigencias? Qu
fundamentos se invocan?
1.3 Cul es la situacin jurdica y fctica
actual?
1.4 Qu defectos se han encontrado?
1.5 Qu procesos de ndole econmica,
cientfica, tcnica, jurisprudencial, etc.,
guardan relacin especial con el problema?
1.6 Cual es el nmero de afectados y de
casos que hay que resolver?
1.7 Qu sucedera si nada se hace?
(por ejemplo.: el problema se agravara
predeciblemente; permanecera invariable;
se resolvera con el paso del tiempo o
por la autorregulacin de las fuerzas
sociales sin intervencin estatal. Con qu
consecuencias?).

2. Qu alternativas existen?
2.1 Cul ha sido el resultado del anlisis del
problema: Dnde se encuentran las causas
del problema? Qu factores pueden influir?
2.2 Con qu instrumentos de carcter general
puede alcanzarse la meta a la que se aspira,
bien totalmente, bien con una aproximacin
aceptable?
(por ejemplo: medidas para una aplicacin o
ejecucin ms eficaz de las normas existentes;
obras pblicas; inversiones, programas de
fomento; apoyo y estmulo a una accin
propia de los afectados; aclaracin por los
Tribunales).
2.3 Cules son los mejores instrumentos
de accin desde los siguientes puntos de
vista?:
a) Cargas y gravmenes para los ciudadanos
y la economa.
b) Eficacia (precisin, grado y probabilidad de
alcanzar la meta).
c) Costos y gastos para el presupuesto
pblico.
d) Incidencias sobre la situacin normativa
existente y sobre los programas
planeados.
e) Efectos colaterales, efectos sucesivos.
f) Comprensin y disposicin para aceptarlos
por los destinatarios y por quienes tienen
encomendada su ejecucin.
2.4 Con qu actuaciones podran evitarse
nuevas normas?

La denominacin Cuestionario Azul (Blauen Prffragen) se debe al color del papel en el cual viene impreso. Hemos
tomado esta versin, as como otras informaciones, del excelente trabajo del Prof. Mariano Gervn (2007).

22

42

3. Debe intervenir la Federacin?

3.1 Puede alcanzarse el objetivo previsto, en
todo o en parte, por los Lander,
Ayuntamientos u otros organismos pblicos
con los medios que tienen a su disposicin?
3.2 Por qu tiene que intervenir la
Federacin?
(por ejemplo: La intervencin se funda
en la necesidad de garantizar la unidad de
las condiciones de vida de acuerdo con lo
dispuesto en el artculo 72,2, n 3 de la Ley
Fundamental)
3.3 Hasta dnde deben emplearse las
competencias estatales?
4. Debe aprobarse una ley?
4.1 Est sometida a la reserva de ley la
materia que se va a regular?
4.2 Es tan importante, por otros motivos,
que su regulacin deba reservarse al
Parlamento?
4.3 En el caso de que no sea necesaria una
ley formal, Debe esa materia regularse
mediante reglamentacin? Por qu no es
suficiente una simple norma administrativa o,
eventualmente, el estatuto de una corporacin
federal?
5. Hay que actuar ahora?
5.1 Qu supuestos de hecho y qu relaciones
deben ser an investigados?

Por qu debe ahora regularse esa

materia?
5.2
Por qu no se pueden esperar
modificaciones predecibles o nuevas
necesidades de una regulacin e incluirlas
en una misma norma, por ejemplo, mediante
su entrada en vigor escalonada?
6. Es necesario que la regulacin tenga esa
extensin?
6.1 Est libre el proyecto de innecesarios
principios programticos o de la descripcin
de objetivos del plan?
6.2 Puede reducirse la profundidad de la
regulacin (diferenciaciones y detallismo)
mediante un configuracin ms general
(tipificacin, globalizacin, conceptos
indeterminados, clusulas generales,
atribucin de discrecionalidad)?
6.3 Pueden encomendarse los detalles,
incluidas las modificaciones predecibles, a los
titulares de la potestad reglamentaria (Lnder
o Federacin) o incorporarse a disposiciones
administrativas?
6.4 Estn ya regulados de otro modo
los mismos casos, incluso por normas de
rango superior? Se puede evitar la doble
regularizacin? Por ejemplo, mediante,
un tratado internacional de eficacia
inmediata,
un Reglamento de la Comunidad
Econmica Europea

43

 una Ley Federal,

un reglamento
6.5 Existen reglas tcnicas sobre el mismo
objeto?
6.6 Qu normas vigentes se vern afectadas
por el precepto proyectado?

Pueden ser sustituidas por cargas

menores? Por ejemplo: Deber de comunicacin,
en lugar de prohibicin con reserva de
autorizacin.
8.3 En qu medida pueden reducirse al
mnimo, los procedimientos de autorizacin o
de aprobacin que coinciden con otros?

7.1 Es necesaria la regulacin slo para un

lapso de tiempo predecible?

8.4 Pueden los afectados entender la

nueva regulacin a la vista de las palabras
elegidas, de la construccin y extensin de
las frases, as como de la sistemtica, lgica
y abstraccin del precepto?

7.2 Es admisible una regulacin a prueba

temporal?

9. Es practicable la norma?

8. La regulacin es comprensible y prxima

a los ciudadanos?

9.1 Es suficiente una regulacin de tipo

contractual o de responsabilidad civil que
pueda evitar una ejecucin administrativa?

7. Puede limitarse la duracin de su

vigencia?

8.1 La nueva regulacin se encuentra

prxima a la compresin y a la aceptabilidad
de los ciudadanos?
8.2 Por qu no se pueden suprimir las
limitaciones de la libertad previstas, o los
deberes de colaboracin impuestos? Por
ejemplo:
prohibiciones, deberes de previa
autorizacin o comunicacin,
comparecencia personal ante las
autoridades,
solicitudes, deberes de informacin y de
justificacin,
sanciones o multas,
otras cargas.

44

9.2 Por qu no se puede prescindir de nuevos

controles pblicos y de actos singulares de la
Administracin (o de la intervencin de un
Tribunal)?
9.3 Son aplicables directamente las normas
elegidas? Permiten esperar la menor
utilizacin posible de actos singulares para la
ejecucin de la ley?
9.4 Pueden imponerse con los medios
existentes las normas administrativas que crean
obligaciones o establecen prohibiciones?
9.5 Puede renunciarse a dictar normas
especiales sobre procedimiento y proteccin
judicial? Por qu no son suficientes las
normas generales?
9.6 Por qu no puede renunciarse a

a) regulaciones de competencia y de
organizacin,
b) n u e v a s a u t o r i d a d e s , r g a n o s
consultivos,
c) reservas de colaboracin,
d) deberes de informacin, estadsticas
pblicas,
e) condicionamientos tcnicos (por ejemplo:
impresos)?
9.7 Qu autoridades deben asumir la
ejecucin?
9.8 Qu conflictos de intereses hay que
esperar que se produzcan en los titulares de
la ejecucin?
9.9 Se ha atribuido a los encargados de la
ejecucin el necesario margen de libertad de
accin?
9.10 Cul es la opinin que los encargados
de la ejecucin de la norma tienen sobre su
claridad y finalidad as como la tarea que les
corresponde en su ejecucin?
La regulacin planeada se ha probado
previamente con la participacin de quienes
han de ejecutarla?Por qu no? Con qu
resultado?
10. Guardan una adecuada relacin la
utilidad de la norma y su costo?
10.1 Cul es la cuanta del costo que la
norma va a producir a sus destinatarios o a
los afectados por ella?

(Calcular - o si no es posible, describir, al

menos en sus rasgos generales- la clase y
volumen del costo).
10.2 Puede exigirse la carga de los costos
adicionales de la norma a sus destinatarios,
especialmente a las pequeas y medianas
empresas?
10.3 En qu cuanta se producen costos
y gastos adicionales con cargo a los
presupuestos de la Federacin, de los Lnder
y de los Ayuntamientos?
Qu posibilidades de cobertura existen para
esos costos adicionales?
Se han realizado investigaciones sobre los
costos y las utilidades? Por qu no? A qu
resultado han conducido?
10.5 De qu manera se van a conocer
los efectos, gastos y eventuales efectos
colaterales de la nueva regulacin despus
de su puesta en vigor?

ANEXO II
CHECKLIST ADOPTADA POR LA OCDE
(1995)
(1) Ha sido correctamente identificado el
problema, su naturaleza, su gnesis y los
actores e intereses implicados?;
(2) Se encuentra justificada la accin del
gobierno dada la naturaleza del problema, los
costes y beneficios de la accin realistamente

45

estimados y los mecanismos alternativos

existentes para enfrentar el problema?;
(3) Constituye la regulacin la mejor forma de
accin o existen instrumentos alternativos ms
convenientes en trminos de coste-beneficio,
impactos redistributivos o requerimientos
administrativos?;
(4) Respeta la regulacin propuesta, en su
contenido y procedimiento de elaboracin, las
exigencias del estado de derecho?;
(5) Se adopta la regulacin al nivel de
gobierno ms apropiado? Y cuando varios
niveles gubernamentales estn implicados
se han previsto los niveles de coordinacin
necesarios?;
(6) Los beneficios esperados explcitamente
de la regulacin justifican sus costes de acuerdo
con un anlisis y estimacin realistas?;
(7) Se ha determinado previamente y hecho
transparente la distribucin de costes y
beneficios que la regulacin producir entre
los diversos intereses y grupos sociales?;
(8) Resulta la regulacin clara, consistente,
comprensible y accesible a los usuarios?;
(9) Han tenido todos los grupos interesados
la oportunidad de expresar sus puntos
de vista y han sido stos efectivamente
considerados?;
(10) Cmo se conseguir el cumplimiento
efectivo de la regulacin?

23

ANEXO III
LISTA DE COMPROBACIN ITALIANA
(1998)
ANLISIS PRELIMINAR DE LA
PROPUESTA DE REGULACIN
CONTEXTO23
1. Individualizacin del objeto de la
propuesta de regulacin (PDR)
1.1.cul es el objeto de la PDR?
1.2 es oportuno el recurso al instrumento
regulador?
1.3 es suficiente un acto administrativo?
1.3.1.Siendo necesario recurrir a un
instrumento regulador, existen mbitos
sobre los cuales se puede intervenir con
instrumentos administrativos?
2. Individualizacin del contexto normativo
Adjuntos.
2.1.existe una normativa nacional o regional
a la cual se deba adecuar?
2.2. La PDR surge de la oportunidad de
armonizar el cuadro reglamentario preexistente
a los principios generales deducibles de
recientes intervenciones legislativas?
2.3. Existe una normativa comunitaria a la
cual hacer referencia?
2.4. La materia de la PDR, est ya regulada
por leyes regionales, aunque sea slo en
parte?

Traduccin del Autor, que agradece las sugerencias formuladas por la Dra. Marcela Vigna.

46

2.4.1 est regulada la relacin entre tal

normativa y la nueva reglamentacin?
2.4.2. estn previstas soluciones para los
procedimientos en trmite ya regulados por
la normativa precedente?
3. Verificacin de legalidad
3.1. La PDR se adecua a los principios
constitucionales y a aqullos generales del
ordenamiento jurdico?
3.2. Hubo sentencias de la Corte
Constitucional, adversas o favorables?
3.3. Hubo sentencias de los rganos de
Justicia Administrativa en la materia?
3.4. Hay directivas emanadas de la Regin
a las cuales atenerse?

4. Examen de contexto social y econmico

4.1 Cules exigencias de la colectividad
intenta satisfacer la PDR?
4.1.1.La PDR nace de la necesidad de
suministrar un cuadro normativo cierto con
el fin de disciplinar nuevas realidades socioeconmicas o del tiempo libre?
4.1.2. La PDR responde a emergencias y/o
a graves dificultades surgidas en el territorio
contra los ambientes protegidos?
4.2. son identificables sujetos especficamente
interesados en la PDR?
4.2.1.Si son identificados, se trata de sujetos
que operan prevalentemente en el campo
lucrativo o no lucrativo?

47

48

Captulo 4

DIRECTIVAS PARA LA REDACCIN DE TEXTOS NORMATIVOS

1. Dimensin comunicativa
de la legislacin
El derecho constituye un siste m a
institucionalizado de argumentacin pblica;
ello implica una experiencia bsicamente
comunicativa, lo cual pone de relieve la
importancia de los cdigos lingsticos en que
se expresan sus operadores. La legislacin
(en general) se halla en el centro de dicha
estructura comunicativa bsica, y por tanto el
adecuado manejo de los cdigos lingsticos
del derecho resulta crucial.
No debe perderse de vista, adems, que la
moderna ciencia jurdica ha mostrado que la
comunicacin crucial para la legitimacin del
derecho en un sistema democrtico, es la que
se da entre la legislacin y los tribunales.
En otras palabras, el sistema de normas
debe ser comprendido y legitimado ante todo
por los jueces y administradores en general,
pues son stos intrpretes autorizados
quienes tienen el poder efectivo de hacer que
una decisin legislativa se vuelva realmente
derecho24. Si esto es as, pues resulta racional

perfeccionar todo lo posible la utilizacin

adecuada de los cdigos propios del crculo
institucional al cual las normas estn dirigidas.
Aqu se trata de una tcnica lingstica,
caracterizada por el manejo competente de un
lenguaje tcnico (el del derecho especfico de
un pas) tal como lo entienden sus operadores,
de manera de optimizar su comprensin,
eliminar distorsiones y asegurar as una mejor
aplicabilidad.
Por mucho tiempo esta dimensin ha
constituido el ncleo central de la tcnica
legislativa, que se preocup por la correccin
en la redaccin de los textos normativos.
Esta cuestin va ms all de la utilizacin
correcta del lenguaje; refiere tambin a la
adecuada publicidad de las normas y a las
estrategias denominadas de implantacin de
normas.
Las tcnicas de redaccin estn hoy
ampliamente desarrolladas y han sido
objeto de sancin positiva en directivas o
recomendaciones adoptadas por parlamentos
y ministerios con el fin de uniformizar la
redaccin de las leyes.

Captando la esencia de un sistema jurdico moderno, el autor de nuestro Cdigo Civil ya consagraba este principio
bajo la frmula de que la ignorancia de las leyes no sirve de excusa (art.2) aplicable naturalmente a los particulares
en general, pero no aplicable a los jueces, quienes expresamente no pueden dejar de fallar (...) a pretexto de silencio,
oscuridad o insuficiencia de las leyes (art. 15).

24

49

Esta tarea es no slo crucial para mejorar

la inteligibilidad de los textos normativos, sino
tambin para permitir un mejor aprovechamiento
de los recursos informticos que dependen de
cierto grado de normalizacin lingstica para
poder operar con seguridad.
2. PAUTAS DE REDACCIN
2.1. El estilo normativo
Todas las directivas de tcnica legislativa
coinciden en recomendar ciertos criterios
generales de estilo en la redaccin normativa,
remarcando que el lenguaje normativo
jurdico no es lenguaje literario o potico. Por
consiguiente, se recomienda:
Sobriedad: dado que la funcin del
discurso normativo no es la belleza expresiva,
sino la claridad, la monotona no es un
problema sino una virtud: el uso reiterado de
trminos es preferible frente a la utilizacin
de sinnimos.
Brevedad: debe utilizarse el mnimo
necesario de expresiones lingsticas, en
cuanto ello no afecte la claridad y la precisin.
Todo lo que se exprese de ms, termina
oscureciendo el mensaje.
Claridad: la claridad es fundamental para
lograr una adecuada comprensin de las
normas entre sus distintos destinatarios.

25

Precisin: cuando la ciencia jurdica u

otras disciplinas disponen de un lenguaje
especial o tcnico, es necesario usar esos
trminos propios del derecho o la disciplina
que sea, para lograr la precisin deseada.
Uso de los verbos
Preferentemente usar el tiempo presente
del modo indicativo, o en algunos casos el
futuro del indicativo.
Siempre que sea posible, usar los verbos
que modalizan denticamente la accin que
se prescribe25; por ejemplo: obligar, permitir
o prohibir, o usar la forma compuesta:
estar obligado, estar permitido o estar
prohibido. Formas como tener derecho o
poder o tener que, resultan muchas veces
ambiguas.
Ejemplos: tiempos y modalizadores
denticos
Uso desaconsejado: La IMR llevar
un Registro de todas las colmenas
instaladas en el Departamento
Uso aconsejado: La IMR debe llevar
un Registro de todas las colmenas
instaladas en el Departamento
Evitar en lo posible las formas pasivas:
permitindose prohibindose.
Ejemplos: formas pasivas

Se denominan verbos denticos, a aquellos que refieren tpicamente a exigencias normativas

50

 Uso desaconsejado: Prohbese el ingreso

al Departamento de Rivera.
Uso aconsejado: Est prohibido
el ingreso al Departamento de
Rivera..
Las redacciones que utilizan verbos
de tiempo pretrito son confusas, pues
no permiten advertir con certeza si hacen
referencia a los hechos anteriores a la norma,
o a los posteriores pero anteriores a su
juzgamiento. No es un problema de validez
constitucional de tales normas sino de a qu
conducta refieren.
Las que usan el tiempo futuro, siempre
pueden alentar a que el aplicador del derecho
interpretarlas en el sentido que los efectos
se prescriben para los actos futuros y no
para aquellos que ya estn sometidos a su
juzgamiento.26
El tiempo del verbo que se utilice debe
ser presente del indicativo. En la redaccin
de las leyes en espaol el tiempo futuro solo
debe usarse cuando sea futuro respecto a
otro referido en la misma oracin o artculo,
en oraciones del tipo llamado condicional
contingente (si alguien comete X, entonces
el juez le condenar a Y)
En todo caso es fundamental mantener en
todo el texto de la norma la misma regla en
orden al tiempo del verbo.

2.2. Referencias subjetivas

Dado que las normas siempre son mensajes
dirigidos a alguien, es importante precisar
claramente los sujetos a los cuales se refiere
la prescripcin normativa; debe evitarse el uso
de pronombres, ya que probablemente tornen
imprecisa a la disposicin.
Ejemplos: imprecisin acerca del
destinatario de la disposicin
Uso desaconsejado: Los rodados
que transiten por la va pblica, a partir
del 1/1/960 estarn gravados con una
patente anual.
Uso aconsejado: Los propietarios
de los rodados que transiten por la
va pblica, a partir del 1/1/960 sern
contribuyentes del impuesto de
uso de pronombres
Uso desaconsejado: Aquellos contraen
desde el momento de su ingreso y hasta
despus de su cese el deber general de
discrecin.
Uso aconsejado: Los funcionarios
municipales contraen desde
el momento de su ingreso y hasta
despus de su cese el deber general
de discrecin.

El uso del futuro del indicativo es tpico de muchas disposiciones constitucionales, prctica originada en la idea que
la constitucin era un programa a desarrollar, pero no una norma de aplicacin directa. Las nuevas concepciones
acerca del valor de las constituciones, debera conducir a revisar esta prctica.

26

51

2.3. Ambigedades del lenguaje y su

tratamiento
Al redactar las normas, debe ponerse
especial cuidado en evitar o prevenir las
ambigedades que permanentemente afloran
en nuestro lenguaje natural (esto es, no
formalizado). La ambigedad consiste en la
posibilidad de asignar ms de un significado
a un enunciado lingstico. Tal ambigedad
puede tener distinto origen:
Semntica: puede tener un origen lxico
o estructural (o sintagmtico).
Lxica: se da cuando se utilizan trminos
con ms de un significado, como auto,
banco, legtima, derecho, cumplimiento,
etc.
Ejemplo:
Los habitantes de la Repblica tienen
derecho a ser protegidos en el goce
de su vida, honor, libertad, seguridad,
trabajo y propiedad. Nadie puede
ser privado de estos derechos sino
conforme a las leyes que se establecen
por razones de inters general.
Nota: el vocablo derecho admite mas de
una asignacin de sentido (moral, poltico,
jurdico, subjetivo, etc.); tambin la palabra

leyes admite varias asignaciones de

significado (ley nacional, ley departamental,
criterio formal, criterio material).
Ejemplo:
Las acciones a que d lugar el
saneamiento de los vicios ocultos,
segn las disposiciones precedentes,
se extinguen a los seis meses contados
desde la entrega de la cosa vendida.
Nota: el vocablo extinguen admite -con
gran debate en doctrina- mas de un sentido,
al menos se debate acerca de si la extincin
se debe entender como caducidad o como
prescripcin extintiva.
Estructural o sintagmtica: es un tipo
de ambigedad que se deriva del hecho de
poder asignar ms de una interpretacin a una
misma oracin27, como por ejemplo:
Se acerc a un hombre con un cuchillo,
que puede significar tanto como (a) el que
se acerca tiene el cuchillo, o (b) Se acerca a
alguien que tiene el cuchillo.
Juan ayuda a vencer al equipo de Uruguay,
que puede significar tanto como ayuda (a) al
equipo de Uruguay, o (b) a los que quieren
vencer a Uruguay.

Un ejemplo clsico de ambigedad estructural lo encontramos en el art. 1758 del Cdigo Civil: La cesin de un
crdito es ineficaz en cuanto al deudor, mientras no se le notifique y la consienta o renueve su obligacin en favor del
cesionario. Cualquiera de ambas diligencias liga al deudor con el nuevo acreedor y le impide que pague lcitamente
a otra persona. Para una discusin del punto, desde un punto de vista dogmtico, puede verse: Gamarra (1964:171
y ss.). Guastini (2001:61) dira que este es un caso de ambigedad sintctica provocada por la incertidumbre del
significado de la conectiva y.

27

52

Sintctica: resulta de usar expresiones

como y, o, a menos que, sin perjuicio
de. Se produce por la estructura lgica del
enunciado, por la forma que estn conectadas
entre s las palabras (ver ms adelante,
pargrafo 12.9.).

ellos.29 Qu significa aqu tener derecho:

facultad u obligacin?

Pragmtica: se da cuando un enunciado

puede ser utilizado para cumplir diferentes
usos del lenguaje, es decir, no sabemos
qu acto de habla realiza el hablante, y por
consiguiente, no sabemos qu espera que
hagamos 28. En el lenguaje coloquial, es
frecuente el uso de expresiones que cuya
literalidad no condice con el acto de habla
que se realiza como cuando decimos: tienes
un cigarrillo? o quieres pasarme el salero,
expresiones que podran interpretarse de dos
maneras distintas: (a) como pregunta, o (b)
como peticin.

No habindose deducido reclamacin

alguna contra el acuerdo de la Junta, o
ejecutoriada la resolucin que hubiese
recado en caso de oposicin, formular el
Sndico el estado de los crditos verificados,
comprendiendo tambin los reconocidos por
separado30

En derecho, este problema surge

tpicamente cuando se utilizan operadores
denticos ambiguos, como tener derecho,
que unas veces implica facultad, y otras deber,
como en el siguiente ejemplo:
El nio ser inscripto inmediatamente
despus de su nacimiento y tendr derecho
desde que nace a un nombre, a adquirir una
nacionalidad y, en la medida de lo posible,
a conocer a sus padres y a ser cuidado por

Otras veces, la ambigedad pragmtica

deriva de no utilizar verbos tpicamente
denticos como son deber, obligar, prohibir,
facultad, etc.; por ejemplo:

Ese formular, implica deber o facultad?;

hubiera sido ms claro decir deber
formular.
Cabra, a mi juicio, tambin hablar de
ambigedad pragmtica cuando no resulta
claro el alcance de la prescripcin, como
cuando una formulacin infeliz da pie para una
interpretacin a contrario. Por ejemplo:
Queda prohibido a los baistas salir
de las carpas, cabinas de lona, casillas o
cualquier otro local, sin vestir el traje de bao
reglamentario.31
Significa que no pueden salir vestidos
con la ropa de calle, con la cual llegaron a la
playa?

Guastini (2001:67).
Artculo 7 de la Convencin Sobre los Derechos del Nio de 1989.
30
Art. 1691 del Cdigo de Comercio
28
29

31

Digesto Municipal de Montevideo, Artculo D. 2349.

53

O este otro ejemplo del mismo cuerpo

normativo:

2.4. Uso de trminos extranjeros y

neologismos

Los trajes de bao reglamentarios sern:

para las mujeres la malla de bao comn de
una o dos piezas y el bikini. Para los hombres
malla de bao comn o short de tejidos que
no transparente.32

Son aceptables cuando estn impuestos

por el uso comn, pero en tal caso es
necesario incorporar una definicin.

Significa, a contrario, que los tejidos

de las mallas de las mujeres pueden
transparentar?
Todava, podra hablarse de ambigedad
pragmtica cuando la redaccin de la
disposicin deja dudas, ya no acerca de
la intencin del legislador, pero si de su
conviccin acerca de lo que dispone. Por
ejemplo, cuando en una ley destinada a
combatir la discriminacin de gnero, se
utiliza un lenguaje sexista, como sucede
en el caso de nuestra Ley 18.104 (2007)
que utiliza en dos oportunidades el trmino
Ministro, o encomienda al Instituto Nacional
de las Mujeres el diseo del Plan Nacional de
Igualdad de Oportunidades y Derechos.
En tales casos, el sentido comn suple
fcilmente la mala tcnica de redaccin,
pero cuando existen fuertes intereses en
juego, un error de este tipo generar grandes
discusiones.

32

Digesto Municipal de Montevideo, Artculo D. 2350.

54

Ejemplos: trminos extranjeros

Estos comercios debern contar con un
software de control de contenidos de
las pginas que se visitan
Se debe definir software para ser correcto
el uso de del trmino extranjero incorporado
al uso comn.
Se considera sujeto pasivo del tributo
Patente de Rodados al propietario, el
titular del Registro., y el usuario del
vehculo por contrato de leasing.
Se debe definir leasing para ser correcto
el uso de del trmino extranjero incorporado
al uso comn.
2.5. Remisiones
Son preferibles las remisiones expresas
antes que las tcitas.
Son preferibles las remisiones especficas
frente a las genricas.

Remisiones internas: una disposicin es

remisin interna si en su redaccin se refiere
a partes del mismo o de otro u otros artculos
o partes de la misma ley.
Remisin externa: una remisin es externa
si se refiere a contenidos normativos de otra
u otras leyes.
Ejemplos:
Genricas. Las infracciones a los
artculos 3, 8,10 y 13, sern sancionados
la primera vez con un apercibimiento y
en caso de reincidencia con multa de 2
UR hasta el mximo legal.
I n t e r n a s . L a I M R r e a l i z a r u n
monitoreo sanitario de los apiarios
del Departamento, controlando que
estn registrados y que las colmenas,
ncleos, etc. que hayan ingresado al
departamento cuenten con el certificado
previsto en el Artculo 2.
Externas. Extindase sin trmino el
rgimen establecido en el artculo 5 del
Decreto N 29.999 de 29/07/02.

En caso necesario, definir un trmino si se

pretende que tenga un significado diferente
al de uso comn.
Trminos tcnicos - no jurdicos: Utilizar
los trminos tcnicos aportados desde otros
saberes tcnicos o cientficos de manera
apropiada.
Trminos de uso comn: Usar siempre
que sea posible trminos de uso comn.
Las propuestas del Movimiento del Ingls
Sencillo (Plain English Movement).
2.7. Definiciones
Definir un trmino si se quiere un significado
distinto al comn o incluso a otro significado
ya aceptado por el derecho en otros textos
normativos, o si adolece de ambigedad o
vaguedad, o si se acua un trmino nuevo
que no se usa en lenguaje natural.
Las definiciones jurdicas son estipulativas,
porque imponen un significado, no lo explican
o dan cuenta de un uso de un trmino.

2.6. Sobre algunos tipos de trminos

Al definir un trmino debe usarse ste y no

un sinnimo o la expresin definida.

Trminos tcnico-jurdicos: Si la materia

cuenta con trminos tcnico-jurdicos, stos
deben utilizarse.

En caso que sea necesario utilizar

definiciones, ser conveniente destinar un
artculo a consignar todas las definiciones que
se usarn en un cuerpo normativo.

Identificar las definiciones para los trminos

tcnico-jurdicos aportadas por el propio
legislador, por la jurisprudencia y por la
doctrina.

55

2.8. Abreviaturas y siglas

Abreviaturas o siglas: en principio deben
evitarse, pero pueden utilizarse si son de
uso corriente, teniendo cuidado de definirlas
claramente.
Las siglas se escriben en maysculas sin
puntos intermedios y se deben definir las
condiciones de uso en la primera aparicin
del trmino en la norma.
Ejemplos: siglas
Uso desaconsejado: Este llevar
el mismo nmero del Registro de
Productores Apcolas que en el
M.G.A.P.
Uso aconsejado: Este llevar el mismo
nmero del Registro de Productores
Apcolas que en el Ministerio de
Ganadera Agricultura y Pesca
(MGAP).
2.9. Disyuntivas y conjunciones
Para evitar incurrir en ambigedades
sintcticas se debe ser muy cuidadoso en el
uso de los signos conectivos. En presencia
de ambigedad, se deben emplear los giros
lingsticos que, aunque ms largos, aclaren
el significado normativo de la disposicin.
Disyuntiva inclusiva: para expresar una
relacin disyuntiva inclusiva se debe usar el
vocablo o colocado entre dos trminos.

56

Ejemplo:
La accin de nulidad solo podr ejercitarse
por el titular de un derecho o de un inters
directo, personal y legtimo, violado o lesionado
por el acto administrativo.
Disyuntiva excluyente: para expresar una
relacin disyuntiva excluyente, en caso que
tal relacin no resulte evidente a partir de la
cuestin regulada, usar perfrasis, por ejemplo
o solamente A o solamente B, A o B pero no
ambos y similares.
Ejemplo:
El actor podr optar entre pedir la anulacin
del acto o la reparacin del dao por ste
producido.
Si el uso de la disyuncin o es equvoco,
se deben usar funciones ms amplias para
resolver la ambigedad, esto es, para aclarar
si en la disposicin en cuestin la disyuntiva
o es inclusiva o excluyente.
El conectivo y debe quedar reservado
para las conjunciones copulativas (esto es,
la relacin que se cumple cuando todos los
elementos correlacionados se verifican).
Ejemplo:
La Junta Departamental ejercer las
funciones legislativas y de contralor en
el Gobierno Departamental.
Los funcionarios que hayan cumplido
o cumplan sesenta aos de edad y
que tuvieren causal jubilatoria, cesarn
en el desempeo de sus funciones el

ltimo da del mes del cumplimiento de

la referida edad.
Condicionales: en las disposiciones
condicionales la palabra si por s sola
puede ser entendida en el sentido de que y
resulta de x, pero puede resultar tambin de
otra causa. Si en cambio se quiere que la
consecuencia y derive solo de x y no de otro
supuesto, conviene usar la frmula slo si x,
entonces y.
Ejemplo:
En el primer caso y solo si obtuviere
una sentencia anulatoria, podr luego
demandar la reparacin ante la sede
correspondiente.
2.10. Adverbios de negacin
En busca de facilitar la comunicacin, se
debe evitar la doble negacin en la formulacin
de normas.
Ejemplos:
Uso desaconsejado: La accin de nulidad
no podr ejercerse si previamente no ha
sido agotada la va administrativa.
Uso aconsejado: La accin de nulidad
puede ejercerse si previamente ha sido
agotada la va administrativa.

2.11. Enumeracin de casos

A veces es necesario o conveniente
enumerar casos que ayudan a comprender
o delimitar el alcance de una disposicin
normativa. Lo importante en tal circunstancia,
es precisar correctamente el carcter de la
enumeracin, si es taxativo o ejemplificativo,
acumulativo o alternativo.
Un ejemplo de enumeracin ejemplificativa
es el siguiente:
(Obediencia debida y otros eximentes).No podr invocarse la orden de un superior, ni
la existencia de circunstancias excepcionales
(como, por ejemplo, amenaza o estado de
guerra, inestabilidad poltica o cualquier otra
emergencia pblica real o presunta) como
justificacin de los crmenes tipificados en
los Ttulos I a III de la Parte II de la presente
ley.33
La enumeracin taxativa se caracteriza
por el uso de expresiones como solamente,
exclusivamente, nicamente u otras
similares.
La distincin entre el uso acumulativo y
el alternativo significa que en el primer caso,
el sentido de la enunciacin es que debern
darse o cumplirse todos los elementos
enunciados, mientras que en la enumeracin
alternativa, ser suficiente que se cumplan

Ley N 18.026 Cooperacin con la Corte Penal Internacional en materia de lucha contra el genocidio, los crmenes
de guerra y de lesa humanidad, Artculo9.

33

57

o concurran alguno o algunos de ellos. La

enumeracin alternativa se llama exclusiva
cuando la disposicin exige el cumplimiento
de una sola y no ms de las circunstancias
enumeradas.
2.12. Cuestiones de gnero
Tradicionalmente era aceptado que la
expresin de una frase en gnero masculino
se interpretaba como referida a ambos sexos.
Por ejemplo, cuando se deca el hombre es un
animal poltico, se estaba aludiendo tambin
a la mujer.
El movimiento contra la discriminacin
de gnero, ha llevado a buscar soluciones
lingsticas que eviten el sesgo sexista en
el lenguaje normativo. Al respecto se han
sugerido dos tipos de soluciones:
a) uso de formas neutras del lenguaje,
como: quienes, todos individuo,
etc.,
b) u s o d e u n l e n g u a j e s e x u a d o ,
aprovechando que la Real Academia
Espaola de la Lengua admite la
especificacin de gnero en la
designacin de todas las profesiones:
abogados y abogadas, jueces y
juezas, ciudadanos y ciudadanas,
etc.
Ejemplos:
Uso desaconsejado: El servicio ser
prestado por el remisero con automvil
de su propiedad.
58

Uso aconsejado: El servicio ser

prestado por el remisero o la remisera
con automvil de su propiedad.
3. DESARROLLO DE LOS CONTENIDOS
3.1. Secuencia lgica
Las directivas de tcnica legislativa para la
redaccin de textos normativos, recomienda
seguir estas pautas muy generales, pero
que, si se observa con detenimiento, buscan
realzar -en el primer miembro de la dicotomalas caractersticas esenciales de la ley: su
generalidad, su abstraccin, su importancia,
su carcter regular, su sustantividad. De
ah que se recomiende que -cuando sea
necesario- la redaccin transite:
De lo general a lo particular.
De lo abstracto a lo concreto.
De lo importante a lo secundario.
De lo regular o normal a lo excepcional.
De lo sustantivo a lo procesal.
3.2. Secuencia de temas
Las directrices tambin coinciden en
recomendar un orden secuencial en los
contenidos:
a) Disposiciones destinadas a conferir
sistematicidad a la norma:
Objeto, describiendo brevemente el
contenido del cuerpo normativo.

 Objetivos34 o finalidad y disposiciones

directivas.
Definiciones.
Disposiciones sobre supletoriedad.
mbito de aplicacin35.
Remisiones.
D i s p o s i c i o n e s a c e r c a d e l a
interpretacin.
b) Parte sustantiva:
D i s p o s i c i o n e s s o b r e d e r e c h o s ,
deberes, garantas, reglas de conducta,
competencias.
Infracciones, sanciones, reparaciones.
Procedimiento.
c) Disposiciones finales:
R e f e r e n c i a s l e g i s l a t i v a s y
concordancias.
Abrogaciones o derogaciones.
Vigencia (mbito temporal de la
obligatoriedad).
Normas transitorias.
Anexos.

4. ESTRUCTURA DE LOS ACTOS

NORMATIVOS
4.1. Introduccin
En todo acto normativo genrico suele
distinguirse entre la parte expositiva y la parte
dispositiva:
a) p a r t e e x p o s i t i v a - c o m p r e n d e :
identificacin, frmula de promulgacin,
y la exposicin de motivos o
prembulo-.
b) Parte dispositiva -comprende el
contenido articulado de los enunciados
prescriptivos-.
c) una parte final.
4.2 Parte expositiva o descriptiva
Comprende, el ttulo, la frmula de
promulgacin y la exposicin de motivos,
en los pases en que ella integra el texto
sancionado36.

A veces se confunde objetivo, que equivale a finalidad, con el objeto de la ley, que en este contexto significara
la materia tratada. Tal confusin la vemos en la Ley N 18.159, sobre Promocin y Defensa de la Competencia, que
dispone: Artculo 1 (Objeto).- La presente ley es de orden pblico y tiene por objeto fomentar el bienestar
35
La tcnica de especificar los mbitos de una disposicin normativa, responde a la propuesta terica de Hans Kelsen
en su Teora Pura del Derecho (1960:23 y ss.).
36
En nuestro pas, la exposicin de motivos no integra el texto de los actos legislativos nacionales, pero si de los
actos administrativos. En este punto, la prctica departamental es heterognea, ya que segn lo observado durante
la experiencia piloto, en algunos actos legislativos departamentales (Tacuaremb), la exposicin de motivos integra
el texto y en otros no (Florida, Rivera).
34

59

Las normas jurdicas deben identificarse de

alguna manera, a los efectos de su archivo,
recuperacin, su citacin, etc.
Normalmente la identificacin es
alfanumrica, dado que incluye un nmero
ordinal y otras variables alfabticas.
En nuestro pas los actos legislativos se
numeran correlativamente desde el inicio de
su produccin37.
Adems, los actos legislativos incluyen el
nombre categorial: ley, estatuto, ley orgnica,
cdigo, texto ordenado, digesto, etc. En
algunos casos ello viene impuesto por la
normativa constitucional, como cuando se
habla de Carta Orgnica, o Estatuto o Ley
Electoral.
Muchas veces, las leyes reciben un
nombre oficial o ttulo, con diverso alcance:
estrictamente descriptivo38, laudatorio49 o que
puede buscar suavizar su contenido40.
La tcnica legislativa recomienda que el
nombre de la norma indicar el contenido
u objeto de manera precisa y completa,
breve y concreta (Espaa, GRETEL); tan
corto como sea posible, evitando reiterar un
nombre anterior (Unin Europea); procurando

la identificacin de la norma a partir de sus

caracteres fundamentales (Argentina); utilizar
las mismas palabras que utiliza el texto;
polticamente neutro41.
rgano emisor: es la indicacin del
rgano que produce o a quien se imputa la
disposicin, y tiene importancia porque de ello
puede depender la naturaleza (valor y fuerza
del acto). Por ejemplo, en materia municipal,
la exacta caracterizacin de un Decreto
depender del rgano que lo haya dictado o
al cual se impute.
Datacin de la norma
Es la indicacin de la fecha a la cual
habr de ser imputada su existencia. Esto es
importante entre otras cosas para saber desde
cundo obliga, y sobre todo, qu situaciones
pasan a ser regidas desde su creacin. Por
otra parte, es universalmente conocido el
principio interpretativo del derecho, segn el
cual la norma posterior deroga a las anteriores
de igual o inferior jerarqua.
En Uruguay las leyes adoptan la fecha de
la promulgacin, que equivale al momento en
que nace la ley. Pero la fecha no integra la
denominacin oficial.

Nuestro pas adopt la numeracin correlativa recin en 1930, cuando fueron numeradas todas las leyes sancionadas
desde 1830.
38
Plan Nacional de Viviendas.
39
Defensa del consumidor
40
Ley de caducidad de la pretensin punitiva del Estado; ley de proteccin de la salud reproductiva; ley de humanizacin
de las crceles, etc.
41
Se viola la neutralidad, cuando se utilizan trminos positivamente emotivos (justo, equitativo, fortalecer, social, etc.).
Cuando se apela a nombres retricos, se est mezclando con la exposicin de motivos de la norma.
37

60

4.3. Parte dispositiva

Existen distintos sistemas de subdivisin,
muchas veces determinados por la extensin o
complejidad del texto normativo. Obviamente,
un cdigo tendr una estructura muy compleja,
con varios niveles de divisin, mientras que
para algunas leyes muy concretas bastar con
dividirla en unos pocos artculos.
La unidad bsica siempre es el artculo. Es
una divisin ineludible en los actos legislativos
y en las normas reglamentarias.
Debe ser lo ms breve posible, referirse a
un solo tema y debe llevar un nomen iuris,
tambin denominado epgrafe o rbrica. ste
consiste en una breve expresin que denote
el contenido del artculo.
Los artculos pueden, cuando son algo
complejos, dividirse en prrafos, separados
por punto y aparte; en ste caso a partir del
segundo prrafo se denominan apartados.
Cabe consignar que en nuestro Pas los
prrafos suelen denominarse tambin incisos,
an cuando tcnicamente ello no es as, dado
que incisos son los apartados dentro del
prrafo, que van despus de dos puntos.

Los incisos consisten en frases subordinadas

a la frase inicial, y deben guardar relacin con
la frase final tambin.
Por encima del artculo pueden existir
divisiones mayores; en los cdigos estas
divisiones alcanzan su mxima complejidad:
Captulo, eventualmente divisible en
secciones cuando son muy extensos
o complejos.
Ttulo, comprender varios captulos.
Parte, comprensiva de varios ttulos.
Libro, comprensivo de varias partes.
4.4 Parte final
Como ya vimos anteriormente, est
destinada a:
R e f e r e n c i a s l e g i s l a t i v a s y
concordancias.
Disposiciones sobre entrada en
vigencia.
Disposiciones transitorias.
Anexos.

61

62

Captulo 5

TCNICA JURDICO-INSTITUCIONAL
DE LOS DECRETOS DEPARTAMENTALES
1. INTRODUCCIN
Desde luego, la funcin legislativa tiene una
dimensin jurdico-institucional, conformada
por el conjunto de normas e instituciones que
hacen posible su produccin.
Que una decisin poltica sea interpretada
luego en una disposicin normativa depende de
un adecuado enganche con el sistema jurdico.
La nueva disposicin ha de interpretarse como
parte del sistema jurdico para que adquiera
valor y fuerza de ley.
Ese ensamblaje con el sistema jurdico
depende en primer lugar de un adecuado
uso del sistema de fuentes. Pero tambin,
del contar con una adecuada conexin con
los aplicadores de la norma.
Por consiguiente, convendr examinar
brevemente el sistema de fuentes
departamental, y el sistema de controles que
sobre la misma dispone la Constitucin.
En efecto, debe observarse que la
legislacin es posible en la medida que existe
un sistema institucional que le da validez; por
consiguiente, la legislacin depende para
su existencia, del respeto de los cdigos
normativos del sistema vigente.
Pero adems, su racionalidad est dada
por el hecho de que la nueva normativa no

colide innecesariamente con el ordenamiento

anterior. La produccin legislativa debe tratar
de que las nuevas leyes armonicen de la
mejor manera con la normativa y los principios
preexistentes.
En este sentido, la tcnica legislativa tiene
recomendaciones muy estrictas acerca de
cuestiones como la siguiente:
evitar el cambio innecesario de la
terminologa ya impuesta entre los tcnicos;
evaluar y consignar explcitamente el
impacto normativo de la nueva legislacin,
evitando las derogaciones implcitas, o en
cadena;
extremar la precisin en la determinacin
del comienzo de la aplicacin o entrada en
vigencia.
2. FUNCIN LEGISLATIVA
DEPARTAMENTAL Y EL SISTEMA DE
FUENTES
2.1. Potestad legislativa en la
Constitucin uruguaya.
En nuestro derecho, se considera potestad
legislativa, a la competencia para producir
disposiciones jurdicas con valor y fuerza de
ley.
63

Segn una doctrina generalmente aceptada

en nuestro pas, el criterio ms adecuado
para establecer la jerarqua de las normas
en el ordenamiento jurdico uruguayo, es el
que combina las propiedades de valor y de
fuerza. (Cassinelli Muoz (1999:29 y ss). Se
entiende por valor de una disposicin, a su
resistencia frente a posibles modificaciones,
esto es, a las posibilidades de su derogacin o
des-aplicacin; se entiende por fuerza de una
disposicin, a su virtualidad para desplazar la
vigencia de otros actos.
Utilizando este criterio combinado, podemos
decir que los actos legislativos son aquellos
que tienen fuerza de ley, esto es, que pueden
desplazar o privar de vigencia a actos legislativos
y a actos administrativos que fueran en ambos
casos anteriores42. El valor de ley refiere al
rgimen de su des-aplicacin; en otros trminos:
el valor de un acto alude a cmo pueden ser
invalidados (esto es excluidos del sistema
jurdico). En el caso de los actos legislativos
departamentales, stos tienen en principio valor
de ley, porque slo pueden dejarse de aplicar por
derogacin (otro acto legislativo departamental
posterior), por abrogacin (una decisin del
cuerpo soberano en caso de una constitucin
posterior o un referndum), o por declaracin de
inconstitucionalidad (Sentencia de la Suprema
Corte de Justicia) o en los casos de apelacin
ante la Cmara de Representantes (casos de

los artculos 300 y 303 de la Constitucin). Se

trata pues, de actos que desarrollan el orden
jurdico en el nivel inmediatamente inferior a la
Constitucin. En nuestro derecho, no existe otro
tipo de disposiciones entre la Constitucin y los
actos legislativos.
En esta categora se hallan lo que la
Constitucin denomina leyes para el
mbito nacional, y los denominados actos
legislativos, en el mbito departamental.
Esto significa que en el derecho uruguayo,
la potestad legislativa se manifiesta en
dos dimensiones: una centralizada, con
proyeccin nacional, y otra descentralizada,
con proyeccin en el mbito departamental.
La potestad legislativa nacional tiene -con
todo- un carcter diferente, ya que a su respecto
rige un principio interpretativo relevante: es la
potestad de principio o residual, mientras
que la potestad departamental es excepcional
y est restringida a la materia departamental y
a los casos establecidos taxativamente43. Ello
significa que en caso de duda, la competencia
debe interpretarse como perteneciente a la
potestad legislativa nacional.
En el proceso legislativo nacional, son
competentes el Poder Legislativo, el Poder
Ejecutivo 44 , y eventualmente el cuerpo
ciudadano, en aqullos casos de iniciativa
popular o referndum derogatorio.

Se entiende, dentro de su competencia, ya que existe determinada clase de Reglamentos autnomos -que son actos
administrativos- que en principio los actos legislativos no pueden excluir del sistema; Cfr. Sayagus (1953:105).
43
Consignamos aqu que para parte de la doctrina, habra una potestad departamental de principio, aludiendo a una
materia intrnseca, sustancial, o inherente departamental, con independencia de lo que establezca la ley nacional
44
Salvo algunas excepciones establecidas expresamente por la Constitucin, en las cuales se requiere iniciativa
preceptiva de ciertos rganos para determinadas leyes.
42

64

En el proceso legislativo departamental,

son competentes las Juntas Departamentales
interactuando con el Intendente, pudiendo
eventualmente participar el cuerpo ciudadano
departamental, tambin por va de iniciativa
popular o de referndum derogatorio.
Conforme la Constitucin vigente, dichos
actos legislativos se denominan Decretos
departamentales con fuerza de ley en su
jurisdiccin.
2.2. La potestad legislativa departamental
Como vimos, la Constitucin atribuye
potestad legislativa a los gobie rn o s
departamentales, en el mbito departamental.
Esto resulta de lo dispuesto en el Art. 260 de
la Constitucin, el cual dispone:
Los decretos de los GD que tengan fuerza
de ley en su jurisdiccin, podrn tambin ser
declarados inconstitucionales, con sujecin a
la establecido en los artculos anteriores
Para distinguir estos decretos con fuerza
de ley en su jurisdiccin45, de otros actos
denominados tambin Decretos, pero que
no tienen naturaleza legislativa, la distincin

debe resultar, segn nuestra doctrina, de

la naturaleza legislativa formal del acto
respectivo: cuando el Decreto es aprobado
por la Junta Departamental y promulgado por
el Intendente Municipal tendr naturaleza de
acto legislativo; caso contrario, esos decretos
sern actos administrativos, ya de la Junta, ya
del Intendente (Biasco).
2.3. Potestad legislativa departamental
y derechos constitucionales
Uno de los asuntos ms sensibles, en lo
relativo al ejercicio de la potestad legislativa
departamental, es el de si vlidamente
puede limitarse el ejercicio de derechos
constitucionales46 a travs de actos legislativos
departamentales.
La importancia del asunto se revela al
menos por tres razones, en primer lugar,
porque es imposible legislar sobre algunos
aspectos de la materia departamental sin
regular o limitar derechos constitucionales.
En segundo trmino, ya que resulta muy
significativo para el moderno estado de
derecho el determinar claramente que clase de

Segn Biasco, Slo poseen fuerza de ley, pero no valor de ley: es decir que pueden modificarse por otros decretos
con fuerza de ley; pero no por medio de leyes. Cassinelli, en cambio, no hace esta distincin. Creo que la afirmacin
de Biasco no es correcta. Es cierto que existe una diferencia con el valor de las leyes nacionales, porque los decretos
departamentales (actos legislativos departamentales) pueden ser derogados por una gama mayor de actos que las
leyes, segn explico en el texto; ver: Biasco (s/f).
46
Se utiliza dicha denominacin para referirse a aquellos derechos jurdicos establecidos en la Seccin II de la
Constitucin, y cuyo ejercicio debe ser garantizado por el Estado de acuerdo a lo establecido en los artculos 7 y ss.
de la Carta.
45

65

actos jurdicos tienen competencia para limitar

el ejercicio de los derechos constitucionales.
Por ltimo, atento a que este es uno de los
asuntos constitucionales donde la dogmtica
publicista y la jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia se encuentran disociadas
(Rocca, 2000:131).
Dos tesis han disputado la interpretacin
sobre si puede vlidamente limitarse el
ejercicio de derechos constitucionales a travs
de actos legislativos departamentales.
La primera tesis sostiene que, solamente a
travs de una ley (acto legislativo sancionado
por el poder legislativo nacional y promulgado
por el poder ejecutivo nacional), o de otros
actos jurdicos (entre los cuales estn los
actos legislativos departamentales) siempre
que existiere una ley habilitante, es admisible
la limitacin del ejercicio de un derecho
constitucional. Es decir, para que vlidamente
pudiera limitarse el ejercicio de un derecho
constitucional a travs de un acto legislativo
departamental, debera existir una ley previa
habilitante que otorgara ese poder jurdico al
ente departamental47.
La segunda tesis, admite que los derechos
constitucionales puedan ser limitados no solo
por ley, sino tambin por actos legislativos
departamentales sin que medie ley habilitante48.
Es decir, en la medida que se regule un asunto

que sea materia departamental, es vlido que

un acto legislativo departamental pueda limitar
el ejercicio de un derecho constitucional.
En general, la ley explcitamente otorg
los poderes jurdicos necesarios para que
en cumplimiento de sus cometidos, los
Gobiernos Departamentales pudieran limitar
el ejercicio de derechos constitucionales.
Ahora, cuando la ley omiti el otorgamiento
explcito de tales poderes, esta tesis, admite
la competencia de principio de los actos
legislativos departamentales para limitar el
ejercicio de derechos constitucionales, en
tanto se reglamente lo que es inherente a la
materia departamental (Martins, 2006:103104).
2.4. Particularidades del procedimiento
legislativo departamental.
Sobre el procedimiento legislativo
departamental cabe recordar que es similar al
procedimiento legislativo nacional, salvo en el
hecho que el rgano legislativo es unicameral
(Junta Departamental), lo cual simplifica el
trmite.
Otro punto a destacar es que la facultad
de iniciar el procedimiento legislativo
departamental (derecho de iniciativa) lo tienen

De acuerdo con esta interpretacin del texto constitucional puede verse p.ej.: Esteva Gallicchio (1992); Cajarville
(1993); Durn Martnez (2004).
48
Esta interpretacin es la que sostuvo la Suprema Corte de Justicia en las sentencias 82/91 y 28/92.
47

66

tanto los ediles49 como el Intendente Municipal

(273, ord. 1 y 275, ord.6).
En tercer lugar, otra particularidad
destacable, es que a nivel de los actos
legislativos departamentales, la Constitucin
slo exige la publicacin, de los decretos
departamentales que crean o modifican
impuestos, los cuales sern obligatorios
despus de 10 das de publicados en el
Diario Oficial. Sin embargo, la publicacin
es de principio cuando se trata de imponer
conductas sancionables o directamente
sanciones, porque la publicacin es el punto
de partida para contar el plazo para recurrir
ante la Cmara de Diputados en los casos
de los artculos 300 y 303 de la Constitucin
(Cassinelli, 1999:359).
3. CONTROL DE LOS DECRETOS
DEPARTAMENTALES
Los decretos departamentales con fuerza
de ley en su jurisdiccin estn sometidos a
diversos tipos de controles. El anlisis de estos

controles, muestra que si bien en principio

estos actos tienen similar valor y fuerza que
las leyes, en determinadas circunstancias su
fuerza cede ante la existencia de mayores
controles que en la legislacin nacional. La
enumeracin de los actos por los cuales
un decreto departamental puede perder su
fuerza, esto es, puede resultar des-aplicado,
son los siguientes:
a) pueden ser des-aplicados por sentencia
de la Suprema Corte de Justicia, por
razones de legitimidad;50
b) pueden ser derogados por resolucin
de la Cmara de Representantes, a
solicitud de un tercio de componentes
de la Junta Departamental, o mil
ciudadanos del Departamento, y por
razones de inconstitucionalidad o
ilegalidad (Constitucin art. 303).
c) pueden ser derogados por resolucin
de la Cmara de Representantes, a
solicitud (apelacin) del Poder Ejecutivo,
fundndose en razones de inters
general, siempre que creen o modifiquen
impuestos (Const. art. 300).

49
Se ha discutido si los ediles tienen iniciativa individual, discusin originada en el hecho que la Constitucin habla de la
Junta Departamental. La principal doctrina entiende que esa facultad la tienen los ediles a ttulo individual, conforme
opinin de Daniel Hugo Martins y Gonzalo Aguirre Ramrez. Es importante destacar esto, porque como resulta del
relevamiento emprico realizado por el otro componente de esta consultora, los ediles prcticamente no utilizan la
facultad de iniciativa, aguardando que lo haga el Intendente.
50
En el informe de la Comisin de Constitucin y Legislacin de la Cmara de Senadores de 30.VIII.1962 se seala
que para que un decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdiccin pueda ser sometido al contralor
de la SCJ, debe reunir las siguientes condiciones: a) contener un mandato o una prohibicin o disposicin de carcter
general (contenido material); b) ser aprobada por la Junta Departamental y promulgada por el Intendente, en la forma
prevista en la Constitucin (requisito formal) y c) posibilidad de que las disposiciones que integran el acto legislativo
violen un derecho o una garanta consagrada constitucionalmente; (Biasco, s/f). Cabe consignar, que parte de la doctrina
publicista (entre otros, Duran Martnez, Esteva, Cassinelli) opina que un decreto de los gobiernos departamentales que
no tenga alcance general -ej. Art. 273 nm. 8- tambin puede ser procesable ante la SCJ por inconstitucional.

67

d) en el caso de los Estatutos del

Funcionario departamentales, pueden
ser derogados parcialmente dado que
La ley, por dos tercios de votos del
total de componentes de cada Cmara,
podr establecer normas especiales que
por su generalidad o naturaleza sean
aplicables a los funcionarios de todos los
Gobiernos Departamentales y de todos
los Entes Autnomos, o de algunos
de ellos, segn los casos. (Const. art.
64).
e) pueden ser anulados por el recurso de
referndum previsto en la Constitucin,
y regulado en la Seccin IX de la Ley
9515.
4. CONTRADICCIN ENTRE LA
DISPOSICIN NUEVA Y LAS ANTERIORES
Dado que una nueva disposicin normativa
puede colidir con disposiciones anteriores,
estas contradicciones deben eliminarse a fin
de que los ciudadanos y todos quienes deban
actuar bajo el ordenamiento jurdico no se
vean privados de una orientacin clara.
Para solucionar estos problemas
existen diversos institutos que corresponde
caracterizar brevemente, desde un punto de
vista tcnico.

En cuanto al alcance, suele distinguirse

entre:
Sustitucin: cuando se dispone eliminar unas
palabras sustituyndolas por otras;
Agregacin: cuando slo se adicionan
palabras a una disposicin anterior;
Derogacin: cuando se eliminan palabras
o partes de una disposicin normativa
anterior;
Abrogacin: cuando se elimina todo un
cuerpo normativo. En nuestro pas se utiliza
para caracterizar el efecto del referndum
contra un acto legislativo.51
En cuanto a la manera de operar la
incidencia de una disposicin sobre otras
precedentes, distinguimos entre:
Modificaciones implcitas y explcitas:
segn que la nueva disposicin
haga referencia expresa al efecto
modificatorio; no constituye modificacin
explcita cuando el legislador opera
innominadamente, limitndose a decir:
se derogan todas las disposiciones que
se opongan a la presente ley.
Modificaciones textuales o no textuales:
son textuales las modificaciones
explcitas que contienen la reformulacin
completa del artculo, prrafo o inciso
modificado; son no textuales, cuando
se limita a ordenar la modificacin, sin
reescribir el texto modificado.

Cassinelli Muoz utiliza el trmino abrogacin para el efecto de una constitucin sobre los actos legislativos que
se le oponen; se utiliza tambin para designar el efecto del recurso de referndum contra las leyes. En cambio, para
designar la eliminacin de toda una ley, en nuestro Pas se utiliza normalmente el trmino derogacin.

51

68

Captulo 6

TCNICA DEL ANLISIS DE FACTIBILIDAD

Y ANLISIS DEL IMPACTO REGULATORIO
1. INTRODUCCIN
Como mostraba el anlisis de Atienza, toda
norma est destinada a modificar algunos
comportamientos sociales: de no ser as sera
superflua y sera mejor no dictarla.
As que si la norma proyectada quiere
intervenir en algunos comportamientos
sociales debe tener una clara comprensin
de cmo son esos comportamientos y cmo
pueden modificarse.
Otra cosa es que, logrando modificar los
comportamientos destinatarios de la norma,
se logren los objetivos propuestos.
Para ver esto, supongamos el siguiente
ejemplo. Una poltica criminal busca disminuir
la delincuencia; las estadsticas muestran que
el delito ms importante es la rapia. Entonces,
una nueva ley aumenta las penas con el
propsito de bajar el ndice de rapias. Luego
de unos meses de aplicacin, la cantidad de
rapias ha disminuido, pero se advierte que
ahora han aumentado los secuestros. Esto
significa que los resultados pragmticos son
exitosos, pero en cambio, desde el punto de
vista finalista es un fracaso, pues si bien se
logr el impacto buscado con la intervencin
(disminucin de las rapias) se frustr el
objetivo final (disminuir la delincuencia).

Una adecuada planificacin normativa

debe basarse en un conocimiento cabal de
las circunstancias sobre las que se pretende
incidir, de manera que los resultados sean
coherentes en todas sus dimensiones.
Las normas estn destinadas en su uso
normal- a ser cumplidas. Por consiguiente,
las posibilidades prcticas de que las normas
proyectadas sean efectivamente aplicadas
pueden y deben evaluarse con antelacin.
Pero el Derecho es, adems, una obra de
ingeniera social, como suelen caracterizarlo
los norteamericanos. El conocimiento de las
motivaciones aceptables por los operadores
cruciales del sistema, permite calcular con
cierta precisin depender de la competencia
de los tcnicos- el impacto de ciertas
configuraciones normativas. Ello depender
de un complejo entramado de elementos
pragmticos que siempre es conveniente tener
presente, y que naturalmente puede relevarse
empricamente y codificarse en forma de
reglas tcnicas.
Las condicionantes pragmticas tambin
incluyen los factores financieros de la
legislacin. Cuando se proyectan reformas
judiciales, o electorales u otras, es preciso
calcular si se contar con los recursos
financieros necesarios para cubrir nuevas
erogaciones que hayan de producirse.
69

Los modernos estudios de anlisis

econmico del Derecho han suministrado
herramientas sumamente tiles para analizar
el impacto econmico de la legislacin.

de Planeamiento y Presupuesto, pero tales

estudios no integran los requisitos del
proceso legislativo como ya sucede en pases
avanzados52.

Aunque no se trata de informes jurdicos,

su importancia jurdica es enorme. En los
pases europeos, que tienen un control
de constitucionalidad efectivo, la falta o
insuficiencia del AIR (Anlisis de Impacto
Regulatorio) puede significar un motivo para
declarar inconstitucional una ley.

La tcnica del AIR es una innovacin

derivada de la caracterizacin del buen
legislador elaborada por los tcnicos de la
OCDE, y por consiguiente, est fuertemente
asociada con la buena calificacin de un pas
como receptor de inversiones.

2. LA TCNICA DEL ANLISIS DE IMPACTO

REGULATORIO (AIR)
El Anlisis del Impacto Regulatorio (AIR)
es una herramienta que brinda soporte a las
decisiones que crean reglas, suministrando
valoracin de costos y beneficios de las
diversas opciones regulativas, en base a
investigaciones empricas, buscando mostrar
aquellas opciones que signifiquen un beneficio
neto para la comunidad.
Es una de las herramientas ms novedosas
del conjunto de tcnicas legislativas, y ya
se hallan institucionalizadas en muchos
pases europeos, si bien estn en proceso de
perfeccionamiento continuo.
En nuestro pas, se han desarrollado
algunas experiencias a nivel de la Oficina

3. UN EJEMPLO: EL MANUAL DE LA
GENERALIDAD DE CATALUA (1992)53
La Generalidad de Catalua fue una
avanzada en la elaboracin de tcnicas
legislativas, habiendo adoptado este tipo de
normativa ya en 1992, fruto de los tempranos
estudios del famoso grupo GRETEL.
Por considerar de inters su difusin,
incluimos aqu como Anexo, el fragmento
del Manual de Reglas para la elaboracin
de las normas, aprobado en 1992 por la
Generalidad de Catalua (Espaa), que refiere
a la tramitacin del expediente legislativo,
y donde se aprecia la complejidad de los
estudios que preceden al tratamiento de una
iniciativa legislativa.

Ver: Decreto 251/999 por el cual se aprueban las Bases para la presentacin ante el Comit Ejecutivo para la
Reforma del Estado (C.E.P.R.E.) de las propuestas que se determinan, y el Informe de Avance al 30 de Noviembre
de 2002 - Fondo Multilateral de Inversiones N ATN/MT-7536-UR - Programa de Reduccin del Costo del Estado sobre
la Actividad Privada en el marco del Programa de Modernizacin de la Gestin Pblica.
53
Sigo en esto la exposicin de Lpez Jalle (AA VV: 1994a).
52

70

ANEXO
Manual de Reglas para la
elaboracin de las normas
(Fragmentos)
2. CONSIDERACIONES SOBRE LA
TRAMITACIN DEL EXPEDIENTE
2.1. Elementos que han de acompaar a
la propuesta
Memoria, conteniendo el marco normativo
en que se enmarca la propuesta.
Justificacin de la oportunidad.
Justificacin de la adecuacin de las
medidas propuestas a los fines que se
persiguen.
Referencia a las consultas que se pueden
haber formulado y a otros datos de inters
para conocer el proceso de elaboracin de
la norma.
Un estudio econmico en trminos de
coste-beneficio.
Una lista de las disposiciones afectadas
por la nueva propuesta.
Tabla de vigencias de disposiciones
anteriores sobre la misma materia, en la
cual se ha de consignar de manera expresa
las que han de quedar total o parcialmente
derogadas.

2.2. Aspectos del estudio econmico en

trminos de coste-beneficio
A) El problema de los bienes intangibles
No siendo posible poder valorar directamente
estos ltimos en trminos monetarios, debe
hacerse su valoracin mediante elementos
subjetivos. Es difcil asignar un valor
monetario a un beneficio intangible, pero
el primer paso para analizarlo es definirlo
claramente y cuantificarlo siempre que sea
posible.
Para valorar los beneficios intangibles se
podran utilizar diversos mtodos como:
a) El mtodo estimacin directa, que
consiste en preguntar a los destinatarios
el valor que asignan a un cierto
beneficio.
b) El mtodo menor que/mayor que, que
consiste en preguntar a los destinatarios
si consideran que un cierto beneficio
vale ms o menos que una cierta
cantidad de dinero.
c) El mtodo mnimo/mximo, que
consiste en preguntar a los destinatarios
los valores mnimo y mximo de un
beneficio.
d) El mtodo comparacin con un beneficio
tangible, que se puede aplicar cuando
el beneficio intangible se obtiene a
costa de una reduccin de un beneficio
tangible.

71

e) El mtodo costo de la alternativa ms

econmica.
f) El mtodo punto muerto, que consiste
en calcular cul ha de ser el valor mnimo
del beneficio, para que se compense el
costo, y preguntar a los destinatarios si
creen que este beneficio compensa el
costo o no lo compensa.
Estos mtodos no se pueden aplicar
fcilmente en la elaboracin de las disposiciones
de carcter general, pero indican una posible
manera de valorar los beneficios intangibles.
A pesar de esta dificultad de aplicacin, la
Administracin podra utilizar, por ejemplo,
la frmula de las encuestas para averiguar
la opinin o la valoracin de los ciudadanos
destinatarios de una hipottica norma sobre
determinados aspectos en que la que la
misma incidira.
Tambin se ha de tener en cuenta que los
beneficios y los costos o gastos se miden
segn los precios de mercado. Sin embargo,
no se ha de olvidar la incidencia distorsionante
que en los mercados del mundo real tienen
algunos agentes como, por ejemplo, los
monopolios.
B) Factores que el poder pblico ha de
tener en cuenta
La forma en que el sector pblico ha de
calcular los gastos y beneficios es diferente
que la del sector privado. El poder pblico ha
72

de tener en cuenta, entre otros, los factores

siguientes:
La situacin futura. Es decir, las
consecuencias que puede implicar en
el futuro la aplicacin de una norma,
especialmente teniendo en cuenta los
intereses de las generaciones futuras, sin
perjuicio lgicamente, de las consecuencias
inmediatas y el bienestar de la generacin
actual.
El valor del tiempo. El tiempo es un
concepto susceptible de valoracin y afecta
tanto a la Administracin (ejemplo: tiempo
de elaboracin de una norma, tiempo de
aplicacin de las medidas contenidas en
la norma, etc.) como a los administrados
(ejemplo: tiempo para llevar a cabo el
cumplimiento de las obligaciones que se
puedan derivar de la aplicacin de una
norma, etc.).
El valor que podramos denominar de
la vida (ejemplo: cuando se trata de
salvar vidas humanas no se considera
en sentido estricto el gasto que comporta
el salvamento). Este valor se ha de
considerar en sentido amplio, de manera
que englobe aspectos relacionados con la
vida humana, como sera la salud.
Los beneficios sociales, culturales y
econmicos en general, que se pueden
derivar de la aplicacin de una determinada
disposicin normativa (ejemplo: creacin
de puestos de trabajo, etc.).
La maximizacin del bienestar social
mediante la distribucin real de los costos
y de los beneficios.

 El nmero de destinatarios. No tiene la

misma valoracin una norma que afecte a
un nmero reducido de personas que otra
que afecte a una gran cantidad
reas afectadas: sectores econmicos,
zonas geogrficas, etc.
Intensidad con la que la norma afecte a los
destinatarios.
Impacto patrimonial en las personas
afectadas (ejemplo: ampliacin de los
horarios comerciales, etc.).
Aumento o disminucin de los recursos de
la Administracin.
Los factores que ha de tener en cuenta la
Administracin variarn en cada disposicin
normativa, pero los que se han especificado
anteriormente se pueden considerar como
generales, aunque no sean los nicos con
este carcter.
C) Cuantificacin del costo y del beneficio
El anlisis costo-eficacia o costo-resultados,
que de alguna manera pueden implicar
tambin un beneficio -aunque no sea
estrictamente valorable econmicamente
en todos los casos- podra considerarse
una variante o especificidad del anlisis
costo-beneficio.
El principio segn el cual el costo de una
norma se ha de adecuar proporcionalmente
al beneficio que se espera obtener es muy
difcil de aplicar, pero, una vez determinado
el costo, ste se ha de contrastar con el

beneficio hipottico de la norma y comparar

el costo de las soluciones alternativas, si
las hay, para llegar al mismo objetivo.
D) Elementos del costo de una norma
Segn el profesor Femando Sinz Moreno
(1994a) los elementos que componen el
costo de una norma se pueden agrupar en
tres bloques:
1) costo de elaboracin y actualizacin.
2) c o s t o d e a p l i c a c i n p a r a l a
Administracin: est formado por la
suma de todos los gastos de cualquier
clase que pueda originar la aplicacin
de la norma, pudindose distinguir
entre gastos directos o finalistas (que
seran las prestaciones financieras
como subvenciones, ayudas, etc., o los
servicios previstos en la norma) y gastos
indirectos o de administracin (que
seran los derivados de la utilizacin de
personal, como las horas de trabajo,
personal contratado, etc., y de los
medios materiales como el alquiler de
oficinas, la compra de material, etc.).
3) c o s t o d e a p l i c a c i n p a r a l o s
afectados.
4) costo de vigilancia y control.
5) Algn autor discrimina el costo del
cambio, derivado de la adaptacin de la
situacin existente en el momento de la
entrada en vigor de la norma a la nueva
situacin configurada por sta (ejemplo:
formacin de personal, etc.; en nuestro
73

pas lo vemos ahora con la implantacin

del Cdigo del PP)
E) Consideraciones finales
La comparacin entre el beneficio y el
costo no se puede plantear, en general,
como una relacin matemtica. Hay un juicio
poltico que incide directamente en la misma
existencia de la norma y en el hecho de que
las decisiones econmicas no puedan ser
puramente contables. Esto no impide que en
el momento de elaborar el estudio econmico
de una norma se formulen una serie de
preguntas vinculadas a la viabilidad futura de
sta. Estas preguntas podran girar entorno
a si la Administracin puede hacerse cargo
del costo que implica la norma, si pueden
asumir este costo los ciudadanos afectados,
si se cumplir la norma o si, por el contrario,
el costo excesivo que comporta dificultar la
aplicacin o incluso provocar la paralizacin
de la actividad que quiere regular.
2.3 Verificacin de la eficacia de las
normas
La ya mencionada Ley 13/1989, de 14
de diciembre, establece que antes de que
sea aprobada una disposicin de carcter
general por el Gobierno o, en su caso, por
un consejero, el rgano competente puede
someter a verificacin, en el plazo y con los
medios de que el mismo rgano disponga,
la virtualidad prctica de sus preceptos, con
74

la finalidad de comprobar la adecuacin del

contenido de la disposicin a los objetivos que
persiga, sus posibles disfuncionalidades y las
garantas de su eficaz cumplimiento.
Hay que superar la idea de que es suficiente
que el derecho positivo sea legtimo para
que pueda ser impuesto y aceptado por sus
destinatarios. Se trata de conseguir que la
norma sea ejecutable, que sea necesaria,
que alcance los objetivos previstos, que sea
efectiva y eficiente y evitar, en la medida de
lo posible, la oposicin a la misma.
El control o evaluacin de la norma antes
de que entre en vigor se puede llevar a cabo
mediante diversas maneras:

ensayos sobre modelos;

test prctico;
representacin planificada;
verificacin de laboratorio;

Esta ltima implica someter el proyecto

de norma a un test de factibilidad. Un grupo
de expertos y de operadores, que debern
intervenir en la aplicacin de la norma, pueden
analizar el proyecto desde el punto de vista de
su factibilidad. Es decir, pueden contrastarlo
con los objetivos prefijados, comprobar que
se han considerado todos los supuestos en
cada una de sus variables, comprobar que
se dejen espacios libres en la norma para
que se pueda adaptar a la nueva situacin
social, tecnolgica, etc. Sera conveniente
contar con la colaboracin de los futuros
destinatarios cualificados o de los grupos de
inters afectados.

Captulo 7

PANORAMA DE OTRAS TCNICAS DISPONIBLES

1. INTRODUCCIN

2. LA TCNICA DEL DIGESTO

Adems de las tcnicas legislativas

reseadas en este trabajo, encontramos otras
tcnicas que pueden utilizarse para contribuir
al objetivo general de racionalizar el trato de
la ciudadana con las normas positivas.

Un grupo de expertos en tcnica legislativa

de la Repblica Argentina5$ concibieron la idea
de un Digesto Jurdico Argentino, inspirado
en el clebre Digesto55 de Justiniano56. De
acuerdo con esta propuesta, se sustituira toda
la legislacin del pas (desde sus orgenes)
por un solo texto que recogiera, depurada,
ordenada y sistematizada toda la normativa
vigente, derogando en el mismo acto, toda la
legislacin precedente.

Dado que un programa de tcnica legislativa

operara -en principio- para el futuro, es
preciso siempre pensar en soluciones para la
masa de legislacin antecedente.
Otras veces, se trata de herramientas auxiliares para el trabajo material de redactar normas.
En los pargrafos siguientes, haremos una
breve referencia a algunas de las tcnicas
y herramientas que se han utilizado para
alcanzar el objetivo enunciado.

El proyecto fue adoptado oficialmente en

199857 y para su realizacin se contrat a la
Facultad de Derecho de la Universidad de
Buenos Aires58 que termin su trabajo el ao
2005.

Entre los cuales cabe destacar a Antonio A. Martino, Daniel Ricardo Altmark y Ramn Gernimo Brenna.
El trmino Digesto proviene de digerere, que significa distribuir ordenadamente, y su prestigio histrico proviene
de la compilacin o coleccin de las decisiones ms notables de los jurisconsultos romanos clsicos, realizada por
una comisin de diecisis jurisconsultos, luego de examinar ms de 1600 libros en un plazo de 3 aos. El Digesto era
una de las cuatro partes que conformaron el Corpus Iuris Civilis sancionado por Justiniano.
56
Nacido en 483, fue emperador romano desde 527 hasta su fallecimiento en 565.
57
Ley n 24.967 del 18 de junio de 1998, que dispone la elaboracin del Digesto Jurdico Argentino, estableciendo
los principios y el procedimiento para la reordenacin de todas las leyes y contar con un rgimen de consolidacin
de las leyes nacionales vigentes y su reglamentacin.
58
La tarea fue confiada a comisiones de expertos que tuvieron a su cargo aceptar, reorganizar y renumerar las normas
que han quedado en vigor y decidir aquellas que deben ser abrogadas o derogadas. Los presidentes de dichas
Comisiones: Jorge Saenz , Oscar H. Requeijo, Eduardo T. Casentino, Diego C. Bunge, Graciela Messina, Arnoldo
Kleidermacher, Miguel A. Ciuro Caldani, Juan V. Sola, Ihenoch Aguiar, R. Borberon, Eduardo R. Conesa, Roberto M.
Mordeglia, Carlos M. Correa, Sara L. Feldstein de Cardenas, Guillermo Moncayo, Carlos A. Etala, Maria C. Zeballos
de Sisto, Santiago M. Sinopoli, Eduardo A. Donna, Camino C. Camilloni, Jorge L. Kielmanovich, Jos a. Buteler, Juan
O. Gauna, Mario F. Valls, Horacio R. Gonzalez y Jos D. Ray
54
55

75

El Digesto se compone de 26 captulos,

correspondientes a las 26 categoras (o
materias) en que quedara dividido el derecho
argentino: 1. Administrativo. 2. Aduanero.
3. Aeronutico - Espacial. 4. Bancario,
Monetario y Financiero. 5 Civil. 6. Comercial.
7. Comunitario. 8. Constitucional. 9. De la
comunicacin. 10. Diplomtico y Consular.
11. Econmico. 12. Impositivo. 13. Industrial.
14. Internacional Privado. 15. Internacional
Publico. 16. Laboral. 17. Medio Ambiente. 18.
Militar. 19 Penal. 20. Poltico. 21. Procesal
civil y comercial. 22. Procesal penal. 23.
Publico Provincial y Municipal. 24. Recursos
Naturales. 25. Seguridad Social. 26 Transporte
y Seguros.
Junto con el Digesto, se aprobara un
Manual de reglas tcnicas para la redaccin
legislativa a las cuales debera ajustarse la
legislacin futura, de manera de preservar la
labor de sistematizacin cumplida.
Como resultado de esta depuracin, el
material de disposiciones legislativas quedara
reducido a algo ms de un diez por ciento.
No obstante la importancia de la labor
cumplida, el texto resultante aguarda todava
su sancin por el Parlamento.59

En nuestro pas, existe una extensa

prctica a nivel de los gobiernos municipales,
consistente en elaborar digestos que
sistematizan la normativa dispersa.
3. TCNICA DEL Texto ordenado y
OTRAS TCNICAS
Desde la dcada del 60 en nuestro pas
se comenz a utilizar la tcnica del texto
ordenado para superar el caos legislativo en
determinadas materias.
La ordenacin de textos es una tcnica
que busca ordenar y simplificar el manejo y
conocimiento de las disposiciones normativas
referidas a una temtica especfica.
Aqu la tarea consiste en reunir en un
solo acto todas las disposiciones dispersas
correspondientes a una materia determinada,
para presentarla de manera ordenada, al
modo de una codificacin.
Su particularidad, respecto del Digesto,
por ejemplo, radica en que el texto ordenado
no sustituye a las disposiciones de origen,
sino que stas mantienen su pleno valor
jurdico60.

En cambio, se ha propagado el empleo de esta tcnica a las provincias argentinas, habiendo alguna de ellas aprobado
ya su Digesto.
60
Cabe aclarar que en nuestro pas esto no siempre es as, ya que el TOCAF naci como acto administrativo, pero
luego fue sancionado legislativamente (Ley 15.903), y por consiguiente, desde entonces tiene fuerza y valor de ley,
habiendo sustituido todas las disposiciones originales que se conservan a ttulo meramente informativo.
59

76

El texto ordenado -al menos en la forma

que se utiliza en nuestro pas- consiste en
una norma de rango administrativo, basada
en la interpretacin que quien la dicta hace
de las normas originales. Por consiguiente,
si surgiera una contradiccin entre el texto
ordenado y la disposicin de origen, privara
la norma de origen y no la interpretacin
del administrador consagrada en el texto
ordenado.
Con todo, es tal la utilidad que presentan
estos textos ordenados, que las interpretaciones
en que se basan tienden a imponerse en la
prctica, al punto que los operadores terminan
olvidando que las disposiciones originales
mantienen valor.
Los principales ejemplos de textos
ordenados en nuestro Pas son:
R e c o p i l a c i n d e N o r m a s
Bancocentralistas
Texto Ordenado de la Direccin General
Impositiva
Texto Ordenado sobre Contabilidad y
Administracin Financiera (TOCAF)
Texto Ordenado de la Funcin Pblica
(TOFUP)
Texto Ordenado sobre legislacin de
Vivienda (TOLVI)

En la literatura extranjera, suele distinguirse

el texto ordenado de otras modalidades con
las cuales guarda cierta semejanza:
a) texto actualizado: refiere a la publicacin
de un cuerpo normativo, introduciendo las
derogaciones o ampliaciones dispuestas
por normas posteriores, posibilitando
determinar el texto vigente de la misma;
a diferencia del Texto Ordenado, se trata
de un texto no oficial, y por lo tanto, la
responsabilidad por la actualizacin
depende del autor de la misma. En este tipo
de obras, el texto anterior es reemplazado
por el nuevo, con indicacin a pie de pgina
de la descripcin de la modificacin, la
individualizacin de la norma que la realiz
y su fecha de publicacin en el Boletn
Oficial.
b) recopilacin: generalmente comprender
la recopilacin, depuracin, inventario y
armonizacin de la legislacin vigente y un
ndice temtico para facilitar la ubicacin de
las disposiciones.
c) texto unificado: consiste en la refundicin
en un solo cuerpo de disposiciones, un
conjunto de normas anlogas o similares
sobre una misma materia, sealando al
pie de pgina la referencia normativa
correspondiente, distinguiendo la ley de
origen y sus posteriores modificaciones.

77

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80

III
Los Ediles Departamentales
del Uruguay:
Presentacin de resultados
de la Encuesta Nacional a ediles.

EQUIPO DE CIENCIA POLTICA1

Trabajo realizado por Mag. Antonio Cardarello, Lic. Martn Koolhaas. Lic. Jos R. Rodrguez y Lic. Richard Salvat

81

82

Presentacin
Este informe tiene por objetivo presentar los principales resultados de la Encuesta Nacional
a Ediles, que fue aplicada de forma auto-administrada a aquellos legisladores departamentales
que concurrieron al Congreso Nacional de Ediles realizado en setiembre de 2007 en Punta del
Este y a los Talleres Regionales en Tcnica y Funcin Legislativa realizados por el proyecto de
Fortalecimiento Institucional del Congreso de Intendentes y los Gobiernos Departamentales
(CI/OPP/AECID/PNUD) entre setiembre y octubre de 2007 en las localidades de Minas, Trinidad
y Paysand.
Complementariamente, en algunos casos el formulario de encuesta fue enviado por algunos
ediles va correo electrnico, fax, etctera, en fechas posteriores a los eventos mencionados.
La encuesta constituye un hito significativo tendiente a la acumulacin de conocimiento sobre
las Juntas Departamentales en general y los Ediles Departamentales en particular, ya que es la
primera vez que se realiza un relevamiento de tales caractersticas.
El objetivo general de esta investigacin consisti en aportar elementos para el fortalecimiento
institucional de los Gobiernos Departamentales y en particular de las Juntas Departamentales,
en la bsqueda de valorizar la funcin del edil tanto en el sistema poltico local como nacional.
Los objetivos especficos consistieron en relevar informacin sobre los actuales ediles del
Uruguay en las siguientes dimensiones2:

Caractersticas sociodemogrficas (sexo, edad, ocupacin, estudios realizados).

Identificacin poltico-partidaria actual y trayectoria poltica.
Expectativas de carrera poltica.
Percepcin sobre la funcin del edil y la relacin Junta Departamental-Intendente.
Opinin sobre eventuales reformas en el rgimen electoral de las JD.
Percepcin sobre disciplina partidaria en las Juntas.

Comenzaremos por describir la cobertura alcanzada por la encuesta, es decir, a cuntos

ediles alcanz el relevamiento en comparacin con la distribucin real de las bancadas de las
19 Juntas Departamentales. Luego nos concentraremos en presentar los principales resultados,
para finalizar con las principales conclusiones que emergen de este estudio.

En Anexo se puede observar el formulario aplicado.

83

1. Cobertura del relevamiento

Los ediles encuestados alcanzaron a 315, lo que representa ms de la mitad (53,5%) de los
curules titulares de las 19 Juntas. Sin embargo, no todos los ediles encuestados son titulares,
ya que un tercio declar ser edil suplente. El cuadro 1 que se presenta a continuacin resume el
nmero de ediles encuestados por departamento y partido poltico al que representan (en Anexo
se puede observar la distribucin de titulares y suplentes por departamento).
Cuadro 1.
Distribucin de ediles encuestados por departamento y partido al que representan
Departamento
Montevideo
Artigas
Canelones
Cerro Largo
Colonia
Durazno
Flores
Florida
Lavalleja
Maldonado
Paysand
Ro Negro
Rivera
Rocha
Salto
San Jos
Soriano
Tacuaremb
Treinta y Tres
Total
Fuente: Elaboracin propia

84

Partido
PN
1
0
9
7
12
3
22
7
7
19
4
4
4
4
2
7
8
10
7
137

FA
20
2
25
12
4
5
4
12
5
1
14
7
2
9
4
5
6
4
13
154

PC
1
0
4
1
2
1
2
3
1
0
1
2
1
0
1
0
2
0
0
22

Sin dato
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
2

Total
22
2
38
20
19
9
28
22
13
20
19
14
7
13
7
12
16
14
20
315

Como se puede observar, existen notorias diferencias por departamento en el nmero de

ediles encuestados: en un extremo aparece Canelones, con 38 ediles encuestados (22 de los
cuales son suplentes), y en el otro Artigas, con slo 2 ediles que respondieron el formulario de
encuesta. De todas maneras, cabe destacar que todos los departamentos estn representados,
en mayor o menor medida. Los frentistas en Montevideo, Canelones y Cerro Largo, los blancos
en Canelones, y los colorados en Canelones, Colonia, Paysand y Ro Negro, merecen especial
destaque por haber alcanzado o incluso superado (debido a la inclusin de ediles suplentes) el
nmero de ediles encuestados en relacin a los respectivos tamaos de las bancadas. Por otro
lado, llama la atencin la escasa receptividad a la encuesta por parte de los ediles frentistas de
Maldonado, ya que slo respondi a la convocatoria un edil (lo que representa al 6,3% del tamao
de la bancada frentista en dicho departamento).
Cuadro 2.
Relacin ediles encuestados y tamao de la bancada, segn departamento y partido (en %)
Departamento
Montevideo
Artigas
Canelones
Cerro Largo
Colonia
Durazno
Flores
Florida
Lavalleja
Maldonado
Paysand
Ro Negro
Rivera
Rocha
Salto
San Jos
Soriano
Tacuaremb
Treinta y Tres
Total

PN
33,3
0,0
100,0
38,9
66,7
15,8
91,7
63,6
30,4
126,7
28,6
25,0
50,0
33,3
20,0
35,0
47,1
43,5
53,8
47,4

FA
100,0
22,2
125,0
109,1
36,4
50,0
80,0
75,0
83,3
6,3
87,5
53,8
28,6
56,3
25,0
45,5
54,5
57,1
81,3
65,0

PC
12,5
0,0
200,0
50,0
100,0
50,0
100,0
75,0
50,0
100,0
100,0
6,3
20,0
66,7
34,9

Total
71,0
6,5
122,6
64,5
61,3
29,0
90,3
71,0
41,9
64,5
61,3
45,2
22,6
41,9
22,6
38,7
51,6
45,2
64,5
53,5

Fuente: Elaboracin propia

85

Importa prestar especial atencin al grado de representatividad global del relevamiento en

funcin de dos variables: los partidos polticos y el corte oficialismo-oposicin. En relacin a
lo primero, se observa que la encuesta tiende a sobre-representar al Frente Amplio, ya que el
49% de los ediles encuestados corresponden a dicho partido, cuando en el total de las Juntas
Departamentales los curules frentistas constituyen el 40% (237 ediles en un total de 589). Lo
inverso ocurre con el Partido Nacional (PN), que tiene una representacin de 289 ediles (49,1%),
mientras que slo fueron encuestados 137 (43,8%). El Partido Colorado (PC), por su parte, tambin
se encuentra sub-representado en el relevamiento, ya que los ediles encuestados de dicho partido
son el 7% del total, cuando el 10% de los ediles del pas pertenecen a dicho partido.
En relacin al corte oficialismo-oposicin cabe destacar que el 57,1% de los ediles encuestados
son oficialistas, es decir que pertenecen al mismo partido poltico que el intendente. Este porcentaje
es muy similar al real (58,7%, 346 ediles), por lo que cabe concluir que nuestro relevamiento no
introduce ningn sesgo significativo en este sentido.
Con respecto al pequeo sesgo que significa la mayor proporcin de ediles frentistas
encuestados, se corrigi este factor mediante la inclusin de un ponderador3 que permite realizar
el procesamiento estadstico de la informacin otorgando un mayor peso a las respuestas
brindadas por los ediles cuyos partidos se encuentran sub-representados en la encuesta y un
menor peso a las respuestas de los ediles frentistas, que se encuentran sobre-representados. De
todas maneras, comprobamos que los resultados observados al introducir este ponderador son
extremadamente similares, ya que, como se apreciar a lo largo de este informe, las opiniones
y actitudes de los ediles, ms que estar asociadas al partido poltico al que representan, se
encuentran estadsticamente asociadas al hecho de si stos pertenecen al oficialismo (al partido
del Intendente) o a la oposicin.

El siguiente cuadro ilustra el procedimiento de construccin del ponderador:

Partido Distribucin real de bancas % real Distribucin de bancas en la encuesta % encuesta
289
137
PN
49,1
43,8
FA
237
40,2
154
49,2
PC
63
10,7
22
7,0

86

Ponderador (% real/ % encuesta)

1,121
0,818
1,522

2. Perfil sociodemogrfico
En este apartado presentamos las principales caractersticas socio demogrficas de los ediles
encuestados, al tiempo que analizamos algunos rasgos diferenciales segn partido poltico.
El 66% de los ediles encuestados son hombres y el 34% mujeres. La proporcin de mujeres
asciende a 39% entre los ediles frentistas y desciende a 30% entre los blancos y colorados.
Grfico 1.
Distribucin de los ediles encuestados por sexo segn partido (%)

El promedio de edad de los ediles es relativamente alto: 50 aos. Este valor asciende a 53
para los ediles y edilas del PN, a 49 para los frentistas y a 45 para el PC.
Como se observa en el siguiente grfico, cerca de una cuarta parte de los ediles encuestados
son hombres que tienen entre 50 y 59 aos (22,9%), mientras que la proporcin de ediles menores
de 30 aos es muy baja (3,7%).

87

Grfico 2.
Distribucin de los ediles encuestados por sexo y edad (%)

Fuente: Elaboracin propia

En relacin al lugar de nacimiento, se observa que el 20% de los ediles encuestados nacieron
en Montevideo y el 80% en el interior. Entre los que nacieron en Montevideo, el 82% corresponde
a ediles que actualmente representan al Departamento. Otro dato que puede resultar de inters
es que en el 72,5% de los casos el departamento de nacimiento coincide con el que representan
actualmente como ediles.
El nivel educativo de los ediles encuestados es relativamente heterogneo. Por un lado, un
14,5% no ha completado el 1er ciclo de educacin secundaria, y en el otro extremo, un 22% tiene
educacin terciaria completa. En particular, predominan quienes han completado la enseanza
secundaria sin alcanzar a completar una carrera de nivel terciario (37%). Por partido no se
encuentran caractersticas diferenciales estadsticamente significativas.

88

Grfico 3.
Distribucin de ediles encuestados
por mximo nivel educativo alcanzado segn partido (%)

Fuente: Elaboracin propia

Al ser consultados sobre sus profesiones los ediles que poseen estudios terciarios, las
respuestas muestran un predominio de la formacin en Derecho (principalmente Abogaca) y
en Magisterio o Profesorado. En menor medida tambin se observa un nmero apreciable de
profesionales del sector salud (principalmente odontlogos y mdicos).

89

3. Trayectoria, identificacin poltico-partidaria y expectativas de carrera

poltica
Un primer elemento de inters sobre la trayectoria poltica de los ediles encuestados que la
encuesta apunt a indagar refiere a la experiencia que los ediles tienen en el cargo. En el grfico
4 se observa claramente que la mayora de los ediles encuestados (59%) ejercen su cargo por
primera vez. Un hecho interesante es que existen notorias diferencias por partido poltico: los
frentistas tienden a ser ms inexperientes que sus colegas blancos y colorados. En particular, se
aprecia que los ediles colorados tienden a ser los que tienen ms experiencia en el cargo: slo
el 32% ejerce su cargo por primera vez, y el 37% se encuentra ejerciendo al menos en su tercer
perodo. Seguramente este fenmeno se encuentra asociado al notorio crecimiento interelectoral
de las bancadas frentistas y el significativo declive de las bancadas de ediles colorados, como
consecuencia de la magra votacin general del PC observada en el ciclo electoral 2004-2005 y
en las elecciones departamentales en particular. En este marco, la amplia mayora (el 68%) de
los ediles electos por el PC ocuparon los dos primeros lugares de sus respectivas listas, mientras
que entre los ediles electos por el PN y el FA los que ocuparon el primer y el segundo lugar son
una menor proporcin (37% y 49% respectivamente).
Grfico 4.
Distribucin de ediles encuestados por nmero de perodos
que han ejercido el cargo, segn partido (%)

Fuente: Elaboracin propia

90

Grfico 5.
Distribucin de ediles encuestados por lugar ocupado en la lista segn partido (%)

Fuente: Elaboracin propia

En consonancia con la constatacin precedente, al ser consultados los ediles sobre su trayectoria
poltica anterior, en trminos de cargos electivos y no electivos que han ocupado, predominaron
las respuestas que sealaron la inexistencia de cargos anteriores en la arena poltica nacional o
departamental. En este sentido, algunos se limitaron a sealar los cargos que han ocupado en
la estructura orgnica interna de sus respectivos partidos. Sin embargo, excepcionalmente se
verificaron casos que sealaron haber ocupado anteriormente cargos como diputado (en general,
en carcter suplente), o en direcciones municipales o entes autnomos.
Una pregunta clsica en cualquier estudio que indaga sobre las opiniones y actitudes de elites
polticas (as como de los electores) refiere a cmo se ubican en trminos ideolgicos en el eje
izquierda-derecha. Los resultados obtenidos muestran que los ediles tienden a ubicarse en el centro
del espectro poltico-ideolgico: slo una cuarta parte declara pertenecer a la izquierda o derecha
pura (valores 1 o 2 y 9 o 10 respectivamente). Como era de esperar existen notorias diferencias
por partido: los frentistas tienden a ubicarse predominantemente en la centro-izquierda e izquierda
(slo un 8% se ubica en el centro o en la derecha), mientras que los blancos y colorados se ubican
predominantemente en el centro, con una mayor tendencia hacia la derecha que hacia la izquierda
del espectro ideolgico. Un fenmeno que merece especial destaque es que existe una mayor
derechizacin del PN frente al PC: el 36% de los ediles blancos encuestados se define como de
derecha o centro derecha, mientras que entre los colorados dicho porcentaje desciende a 25%.
Finalmente, otro fenmeno observable que merece ser mencionado es que aproximadamente
uno de cada diez entrevistados rehus auto definirse en el eje izquierda-derecha.
91

Cuadro 3.
Distribucin de ediles encuestados por auto identificacin ideolgica segn partido (%)
Auto identificacin ideolgica
Izquierda (1-2)
Centro izquierda (3-4)
Centro (5-6, 11)
Centro derecha (7-8)
Derecha (9-10)
Total
Moda
Casos vlidos
% de casos perdidos o que respondieron ninguno o no sabe
Total de casos

PN
1,7
10,7
52,1
24,0
11,6
100,0
6
121
11,7
137

Partido
FA
PC
41,6
0,0
50,4
15,0
3,6
60,0
2,2
20,0
2,2
5,0
100,0 100,0
3
137
11,0
154

5
20
9,1
22

Total
21,2
30,6
28,8
12,9
6,5
100,0
3
278
11,2
313*

Fuente: Elaboracin propia

*Los 2 casos de ediles que no respondieron a qu partido pertenecen tampoco contestaron la pregunta relativa a la
auto identificacin ideolgica.

92

Grfico 6.
Distribucin de ediles encuestados por auto identificacin ideolgica segn partido (%)

Fuente: Elaboracin propia

El formulario aplicado incluy una pregunta que apunt a conocer las expectativas de carrera
poltica que poseen los ediles4. Cabe destacar que cerca de dos de cada diez ediles no respondi la
pregunta y uno en diez explcitamente contest que no aspira a ocupar ningn cargo. En particular,
muchos de los ediles que se negaron a sealar sus aspiraciones concretas en materia de cargos
argumentaron que su futuro poltico estar deparado por los intereses del partido y las decisiones
colectivas emanadas de las estructuras internas de ste5. Excepcionalmente, en algn caso se lleg
a verificar el extremo de declarar que no existen intenciones de tener una carrera en la poltica.
En el cuadro 4 se presenta la distribucin de las respuestas obtenidas segn partido poltico y el corte
oficialismo-oposicin. En el mismo se aprecia que la respuesta predominante es continuar ejerciendo
como edil: el 31% de quienes contestan la pregunta manifiestan esta preferencia. Esta opcin est
Para la importancia de las carreras polticas ver Salvat, Richard (2006) Carreras Polticas en la Junta Departamental
de Florida: Inestabilidad y Amateurismo. 1985-2005 en el Primer Congreso de Ciencia Poltica de la Asociacin
Uruguaya de Ciencia Poltica (AUCIP), Montevideo.
5
En este sentido, fueron muy recurrentes frases tales como soy un soldado del partido, donde definan mis compaeros
o donde le pueda ser til al partido y al pas.
4

93

asociada positivamente con dos factores: en primer lugar, con el hecho de ser edil suplente, y en
segundo lugar, con formar parte de la bancada del partido del intendente. En particular, obsrvese
que la categora edil asciende a 36% entre los oficialistas y a 39% entre los curules suplentes.
La segunda respuesta ms mencionada en relacin a las expectativas inmediatas sobre cargos
polticos es ocupar un cargo como Director Municipal (22%). Esta opcin tiende a incrementarse
particularmente entre los ediles blancos (30%) y tambin entre los que pertenecen a bancadas
opositoras (26%)6.
Cuadro 4.
Distribucin de ediles encuestados por objetivos de carrera poltica que declaran,
segn partido, oficialismo/oposicin y titular/suplente
Objetivos de
carrera poltica

Oficialismo u oposicin Titular o Suplente

Partido

Oficialista Opositor Titular Suplente PN

Edil
Director municipal
Diputado
Intendente
Ninguno
Diputado o director municipal
Diputado o Intendente
Secretario Junta
Director de ente autnomo
Jefe de Departamento
Director o subdirector en Ministerio
Corte electoral
Secretario municipal
Cargo de asesor en el gobierno
Senador suplente
No sabe
Presidente
Otros, sin especificar
Total
Casos vlidos

36,2
19,9
13,5
4,3
9,9
2,1

0,7
0,7
7,1
100
141

% de casos perdidos

20,7

1,4
0,7

24,0
26,0
20,2
3,8
10,6
4,8
1,9
1,0
1,0

2,1

27,3
24,2
15,8
5,5
10,9
3,6
1,2
1,2
1,2

4,8
100
104

0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
4,8
100
165

21,8

20,7

1,0
0,7
0,7
1,0

39,7
19,2
16,7
1,3
7,7
2,6

32,2
30,4
10,4
0,9
7,8
4,3

FA

PC

29,7
16,2
19,8
6,3
13,5
1,8
0,9
1,8

31,6
10,5
31,6
10,5
5,3
5,3
5,3

Total

9,0
100
78

0,9
0,9
7,0
100
115

6,3
100
111

31,2
22,3
16,2
4,0
10,5
3,2
0,8
0,8
0,8
0,4
1,2
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
6,1
100 100
19 247

27,2

16,0

27,9

13,4 21,1

1,7
1,3
2,6

1,7
0,9

0,9
0,9
0,9

0,9
0,9

Fuente: Elaboracin propia

Debe tenerse en cuenta que en algunos casos los ediles dieron una respuesta combinada. Por tanto, al 22,3% de ediles
que respondieron la opcin Director Municipal debe agregarse el 3,2% que respondi Diputado o Director Municipal.

94

Ocupar un cargo de diputado alcanz un tercer lugar entre las opciones ms mencionadas
(16%). Esta se manifest como una preferencia mucho ms marcada entre los ediles colorados
(32%) y en menor medida entre el conjunto de ediles opositores (20%).
El resto de respuestas obtenidas muestran un abanico diverso de expectativas y preferencias,
generalmente vinculadas a cargos ejecutivos en el mbito municipal o nacional.
Luego de aproximarse a indagar sobre los objetivos de carrera polticos de los ediles
consultados, se inquiri sobre en qu grado perciben que el ejercicio del cargo de edil es funcional
a tales objetivos. Los resultados obtenidos muestran que el 56% considera que le sirve mucho,
34% considera que le sirve bastante y slo uno de cada diez opina que sirve poco o nada. Los
oficialistas tienden a evaluar algo ms positivamente que sus pares opositores la utilidad del
ejercicio del cargo de edil en funcin de sus expectativas de carrera poltica: el 60% de los primeros
y el 52% de los segundos opina que ser edil les sirve mucho. Una tendencia similar ocurre con
los ediles colorados (63% piensa que sirve mucho), mientras que los blancos y frentistas tienden
a manifestarse algo ms escpticos al respecto.
Grfico 7.
Distribucin de ediles encuestados por opinin sobre grado en qu les sirve ser edil
para maximizar sus objetivos de carrera poltica,
segn partido y oficialismo/oposicin (%)

Fuente: Elaboracin propia

95

Respecto a las horas semanales que en promedio dedican a la actividad poltica los ediles
consultados, las respuestas se concentran en dos grandes polos: por un lado estn aquellos que
responden que se desempean un mnimo de 40 horas, o bien a tiempo completo (27%), y por
otro lado, quienes dicen que el ejercicio de su cargo les requiere menos de 20 horas semanales
(44%). Un dato que merece la pena destacar es que los ediles oficialistas tienden a declarar una
mayor dedicacin horaria que los opositores: el 41% de los primeros dice que en promedio se
desempea al menos 30 horas por semana, cuando dicho porcentaje baja a 33% para los ediles
opositores. Por su parte, el anlisis por partido revela que los frentistas tienden a declarar una
mayor dedicacin horaria promedio (ver Grfico 8).
Grfico 8.
Distribucin de ediles encuestados por dedicacin horaria semanal
promedio segn partido y oficialismo/oposicin (%)

Fuente: Elaboracin propia

96

4. Opiniones sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo

(Intendente-Junta) y las funciones que cumplen y deberan cumplir
las Juntas Departamentales.
Uno de los objetivos que tena la encuesta era recoger evidencia sobre las opiniones y
percepciones de los ediles que pudiera ser contrastada con la informacin sistematizada sobre
la produccin legislativa de las Juntas. Un claro ejemplo de ello lo ofrece la pregunta relativa a la
opinin acerca de la relacin Junta-Intendente. Dado el diseo institucional hiperpresidencialista
que caracteriza al rgimen de gobierno departamental (al respecto ver Cardarello et al, 2007), y
la evidencia recogida a partir de la sistematizacin de la produccin legislativa de algunas juntas,
en el sentido de que la abrumadora mayora de los decretos aprobados tuvieron su origen en
el intendente, sera esperable encontrar que los ediles declaren percibir una relacin EjecutivoLegislativo departamental donde el intendente se impone.
Los resultados de la encuesta echaron por tierra esta hiptesis, ya que slo la tercera parte de
los encuestados consider que la relacin Junta-Intendente se encuentra desbalanceada en favor
del Intendente. La mayora (58%) seal que dicha relacin es equilibrada y slo un 6% opin
que la frase que mejor describe la situacin es la junta obstruye. Ahora bien, existen notorias
diferencias de apreciacin segn nos encontremos ante un edil del partido del intendente o de la
oposicin. Mientras que entre los primeros se acenta el acuerdo con la idea de que la relacin es
equilibrada, entre los opositores predomina la opinin de que la frase ms adecuada para describir
la situacin imperante es que el intendente se impone. La excepcin a este regla la constituyen
los colorados, que a pesar de ser opositores en su amplia mayora (de los 22 encuestados, slo
1 corresponde a Rivera, el nico departamento con intendente colorado), tienden a opinar de
manera similar al promedio de los ediles oficialistas.

97

Grfico 9.
Distribucin de ediles encuestados por opinin sobre relacin Junta-Intendente,
segn tipo de bancada (%)

Fuente: Elaboracin propia

Nota: No se distingui a los colorados oficialistas de los opositores porque de los 22 ediles del PC
encuestados slo uno es oficialista.

98

Cuadro 5.
Distribucin de ediles encuestados por opinin sobre relacin Junta-Intendente,
segn partido y oficialismo/oposicin (%)
Opinin sobre la relacin
Junta-Intendente
No sabe

La Junta obstruye
El Intendente se impone
Equilibrada
Total

PN
3,0
7,5
33,1
56,4
100,0

Partido
FA
2,0
6,0
34,0
58,0
100,0

PC
35,0
65,0
100,0

Oficialismo u oposicin
Oficialista
Opositor
1,1
4,0
8,9
2,4
15,6
59,7
74,3
33,9
100,0
100,0

Total
2,3
6,2
33,4
58,0

100,0

Fuente: Elaboracin propia

Un conjunto importante de preguntas que el formulario de encuesta incluy son aquellas que
apuntan a conocer las opiniones de los ediles sobre las principales funciones que cumplen y
las principales funciones que deberan cumplir, independientemente de que en los hechos se
concreten. De esta manera, se pretenda aproximarse a indagar sobre en qu funciones los ediles
perciben que existe un dficit que sera deseable subsanar.
El siguiente grfico presenta la distribucin de las respuestas sobre la principal funcin que
en los hechos cumplen (en este caso se consideran slo las respuestas que mencionaron una
funcin). Se observa que el 48% de los ediles contestaron que la principal funcin que cumplen
es representar a los ciudadanos, mientras el 35% respondi controlar y slo el 17% opt por
marcar la opcin legislar. Nuevamente se detecta cierta asociacin estadstica con el tipo de
bancada: como resulta lgico y esperable, los oficialistas tienden a mencionar ms la funcin de
legislar y menos la de controlar, y lo inverso ocurre con los opositores (obsrvese por ejemplo
que la funcin de legislar baja a 13% entre los opositores y sube a 21% entre los oficialistas).
Otro dato de inters es que los colorados son los que detentan la mayor proporcin de ediles que
sealan que representar a los ciudadanos es la principal funcin que cumplen (57%), mientras
que con los frentistas tanto oficialistas como opositores ocurre lo contrario, pues se verifica el
porcentaje ms bajo (45%).

99

Grfico 10.
Distribucin de ediles encuestados por opinin sobre cul es la principal funcin
que cumplen, segn tipo de bancada (%)

Fuente: Elaboracin propia

Nota: En este grfico no se consideran las respuestas que sealaron ms de una funcin

A pesar de que la premisa de la pregunta incluida en el formulario era que los ediles sealaran
slo una funcin, fue muy frecuente que marcaran ms de una. Por esta razn, de modo de poder
brindar toda la informacin relevada, conviene presentar los resultados considerando todas las
menciones, es decir que se trata de observar qu porcentaje de ediles menciona cada funcin.
En el grfico 11 se aprecia que en este caso son los blancos oficialistas los que mencionan ms
la funcin de representar a los ciudadanos (68%). Lo mismo ocurre con la funcin de legislar
(54%). Por tanto, parece haber existido en este grupo una mayor tendencia que en los otros a
marcar ms de una funcin. La funcin de contralor, por su parte, recoge una mayor proporcin
de menciones entre los colorados y entre los frentistas opositores. Otro elemento interesante
que aparece nuevamente es que la funcin de legislar recoge ms menciones entre los ediles
oficialistas, y que el fenmeno inverso ocurre con la funcin de contralor.

100

En sntesis, en cualquier caso importa destacar que, tanto para los oficialistas como para los
opositores, la funcin ms mencionada es la de representar a los ciudadanos (el 60% de los
encuestados la seala), seguida de la de controlar (55%) y luego la de legislar (46%). Como
veremos unos prrafos ms adelante, esta tendencia se modifica cuando los ediles encuestados
piensan en trminos ms normativos, es decir, en las funciones que deberan cumplir, sin perjuicio
de las que efectivamente cumplen.
Grfico 11.
Distribucin de ediles encuestados por opinin sobre cul es la principal funcin
que cumplen, segn tipo de bancada (%)

Fuente: Elaboracin propia

Nota: Los porcentajes no suman 100 porque se consideraron las respuestas mltiples (en muchos casos los
ediles sealaron ms de una funcin)

101

Cuando se pregunta a los ediles sobre cul es la principal funcin que deberan cumplir, se
mantiene la tendencia de que representar a los ciudadanos es la opcin ms mencionada, pero
la funcin de legislar desplaza a la de controlar en las preferencias de los ediles. En efecto, el
50.5% dice que la principal funcin que deberan cumplir es representar, el 34.5% subraya que es
legislar y slo el 15% dice que es controlar. Nuevamente se observa que los opositores tienden
a sealar ms la funcin de controlar, mientras que los oficialistas hacen mayor hincapi en la
funcin de legislar.
Grfico 12.
Distribucin de ediles encuestados por opinin sobre cul es la principal funcin
que deberan cumplir, segn tipo de bancada (%)

Fuente: Elaboracin propia

Nota: En este grfico no se consideran las respuestas que sealaron ms de una funcin

102

Grfico 13.
Distribucin de ediles encuestados por opinin sobre cul es la principal funcin
que deberan cumplir, segn tipo de bancada (%)

Fuente: Elaboracin propia

Nota: Los porcentajes no suman 100 porque se consideraron las respuestas mltiples

El grfico que se presenta a continuacin ofrece una sntesis de los resultados observados
al comparar las respuestas obtenidas sobre las funciones que los ediles cumplen y las que
deberan cumplir. Se aprecia que la funcin de legislar aparece con mayores menciones a la
hora de opinar sobre las funciones deseables, mientras que lo contrario ocurre con la funcin de
controlar. De hecho, la funcin de legislar muestra un incremento de diez puntos porcentuales y
la de controlar baja trece puntos. De todas maneras, la funcin de representar se mantiene como
la ms mencionada en ambas preguntas, sin variar sustancialmente el porcentaje de ediles que
la seala.

103

Grfico 14.
Comparacin de menciones sobre cul es la principal funcin que cumplen los ediles
y cul es la que deberan cumplir (%)

Fuente: Elaboracin propia

Nota: Los porcentajes no suman 100 porque se consideraron las respuestas mltiples

5. Evaluacin de los ediles

sobre el funcionamiento de las Juntas Departamentales
En este captulo se presentan los resultados sobre la evaluacin de los ediles sobre el
funcionamiento de las Juntas en relacin a las siguientes funciones: aprobar decretos; negociar
acuerdos polticos; controlar al intendente; representar a la ciudadana; y debatir grandes temas
del departamento.
Para ello se les pidi a los ediles que evaluaran cada una de estas funciones utilizando una
escala ordinal cuyos valores extremos son muy bien y muy mal. En el siguiente grfico se
puede apreciar la evaluacin del conjunto de los ediles sobre estas dimensiones.

104

Grfico 14.
Comparacin de menciones sobre cul es la principal funcin que cumplen los ediles
y cul es la que deberan cumplir (%)

Fuente: Elaboracin propia

Como se aprecia en el grfico precedente, en promedio, el 60% de los ediles piensa que la
Junta cumple bien o muy bien con las funciones descritas, un 25% tiene una opinin neutra,
mientras que un 16% tiene una evaluacin negativa.
La funcin mejor evaluada es la de aprobar decretos con un saldo de 73% a favor; mientras
que la peor evaluada es la de negociar acuerdos polticos con un saldo favorable de tan solo
5,4% (ver cuadro).

105

Cuadro 6.
Evaluacin de las funciones de la Junta Departamental
donde se desempean los ediles (%)
Evaluacin
Negativo
Neutro
Positivo
Saldo

Aprobar

Controlar al

decretos

Intendente

5,2

16,1
78,7

73,4

14,6

25,5
59,9

45,4

Representar

Debatir

Negociar

a los

grandes

acuerdos

ciudadanos
7,6

temas
22,2

polticos

22,8
69,5

61,9

26,3
51,5
29,3

31,1
32,4
36,5
5,4

Evaluacin
Promedio

16,1
24,6
59,2
43,1

Fuente: Elaboracin propia

Nota: Se han excluido los valores ns/nc.

Al analizar la evaluacin de los ediles en funcin del partido al que representan, se observan
diferencias notorias en algunas de las dimensiones evaluadas. Mientras que no se producen
diferencias significativas a nivel de las dos primeras dimensiones (Aprobar decretos y Controlar
al intendente), las otras tres registran diferencias importantes, fundamentalmente las ltimas dos
(Debatir grandes temas y Negociar acuerdos polticos).
En cuanto a la evaluacin de representar a los ciudadanos, los ediles frentistas son un poco
ms crticos que los colorados y los blancos. Pero las diferencias ms notables se observan en
las restantes dos dimensiones evaluadas. En cuanto a la funcin de debatir grandes temas del
departamento, el saldo para los blancos es de un 40% a favor, descendiendo para los colorados al
27% y siendo para los frentistas de un 19%. Por su parte, en lo que respecta a negociar acuerdos
polticos, que en general es la funcin peor evaluada en general, lo es ms an para los colorados
(-18%). Los blancos aparecen con un saldo favorable de apenas 1,6%, y los frentistas son un
poco ms optimistas (12,3%).
En suma, negociar acuerdos polticos es en general evaluado como una funcin deficitaria
por todos los ediles. Debatir grandes temas goza de una evaluacin positiva pero de distinta
intensidad entre los partidos, siendo los frentistas los ms crticos, y en general, las funciones de
representacin, control y aprobar decretos aparecen como las mejor evaluadas, fundamentalmente
esta ltima (ver cuadro 7).

106

Cuadro 7.
Saldos de Evaluacin de las funciones de la Junta Departamental
donde se desempean los ediles (en % segn partido)
Funciones de la JD
Aprobar Decretos
Controlar al Intendente
Representar a los ciudadanos
Debatir grandes temas
Negociar Acuerdos Polticos

PN

FA

73,9
43,1

72,8
46,6
51,4
19,2
12,3

71,2

40,2
1,6

PC

72,7
45,5
72,7
27,3
-18,2

Total ediles

73,4
45,4
61,9
29,3
5,4

Fuente: Elaboracin propia

Pero nuevamente la principal variable asociada a la evaluacin que los ediles realizan sobre
las funciones que cumple su Junta Departamental es su condicin de edil oficialista u opositor.
Precisamente, los ediles suelen ser ms pesimistas cuando estn en la oposicin, mientras que
cuando estn del lado del partido dl intendente, entonces suelen evaluar mejor las funciones de
la Junta Departamental. Esto se da principalmente referido a la funcin e controlar al intendente,
debatir grandes temas del departamento y negociar acuerdos polticos; y en menor medida con
respecto a la tarea de representacin y la funcin de aprobar decretos que cumple el legislativo
departamental (ver Cuadro 8).
Cuadro 8.
Saldos de Evaluacin de las funciones de la Junta Departamental
donde se desempean los ediles (en % segn oficialismo/oposicin)
Funciones de la JD

Oficialistas

Opositores

Brecha

Controlar al Intendente

69,2

11,2

58,0

Negociar Acuerdos Polticos

29,5
47,7
73,9
85,2

-27,5
2,5
44,4
56,6

57,0
45,2
29,5
28,6

Debatir grandes temas

Representar a los ciudadanos
Aprobar Decretos
Fuente: Elaboracin propia

107

Opinin de los ediles sobre alternativas de cambio institucional

En esta seccin de la encuesta se indag sobre algunas alternativas de cambio institucional
a nivel de las principales reglas formales que regulan el funcionamiento de los gobiernos
departamentales y de los ediles en particular.
Entre las reglas factibles de ser modificadas se consult a los ediles sobre las siguientes
dimensiones: a) carcter honorario vs. rentado del edil; b) posibilidad de modificar el nmero de
miembros de las Juntas Departamentales; y c) opinin sobre la posibilidad de suprimir el rgimen
de mayora absoluta.
Opinin sobre la remuneracin del edil
En primer lugar se consult a los ediles sobre la posibilidad de remunerar su funcin. Los
resultados muestran claramente que existe una inmensa mayora que est a favor de que la
actividad de los ediles sea remunerada. En efecto, el 92,4% de los ediles est a favor de esta
alternativa. Solamente un 2,5% est en desacuerdo mientras que el 2,9% no tiene opinin al
respecto (ver Grfico 15).

108

Grfico 15.
Opinin de los ediles respecto a la posibilidad de que la funcin
del edil sea remunerada (%)

Fuente: Elaboracin propia

Opinin sobre el Nmero de miembros de la Junta

Otro de los posibles cambios manejados a nivel de las reglas es la posibilidad de modificar
el nmero de miembros de las Juntas Departamentales. La encuesta consult a los ediles para
conocer su opinin sobre la conveniencia de incrementar, reducir, o mantener incambiado el
nmero de miembros de las Juntas.
En general, ms de la mitad (56%) no est de acuerdo con realizar modificaciones en este
sentido. Sin embargo existe un porcentaje importante de ediles que est a favor de reducir el
nmero de curules en las Juntas (37%; ver grfico 16).

109

Si bien no se registran mayores diferencias entre los distintos segmentos de ediles, la

propensin a reducir el nmero de ediles es ms alta entre los ediles colorados y frentistas, en
comparacin a los ediles blancos, que son quienes en general se encuentran ms propensos a
mantener incambiado el nmero de ediles (ver grfico 17).
Grfico 16.
Opinin de los ediles respecto a la posibilidad de modificar el nmero de miembros
de las Juntas Departamentales (%)

Fuente: Elaboracin propia

110

Grfico 17.
Opinin de los ediles respecto a la posibilidad de modificar el nmero de miembros
de las Juntas Departamentales (en % sobre el total, partido y oficialista/opositor)

Fuente: Elaboracin propia

Opinin sobre el rgimen de mayora automtica

Por ltimo, se consult a los ediles sobre la opinin acerca de suprimir el rgimen de mayora
automtica. A nivel general existe un 25,6% que est de acuerdo con suprimir el rgimen, mientras
que una importante mayora (70,8%) piensa que no debera modificarse el rgimen actual.
Nuevamente, el carcter oficialista u opositor de los ediles es la variable que mayormente se
asocia a la valoracin de los ediles respecto a este punto. En efecto, es ms frecuente la negativa
a modificar el sistema entre los ediles oficialistas mientras que entre los opositores existe mayor
propensin a derogar el sistema. En el siguiente grfico se puede apreciar claramente esta
relacin.

111

Grfico 18.
Opinin de los ediles sobre la opcin de suprimir el rgimen de mayora automtica
segn ediles oficialistas y opositores (%)

Fuente: Elaboracin propia

Es probable que entre los ediles de la oposicin el rgimen de mayora automtica se vea
como una importante restriccin a la hora de incidir en la gestin del gobierno departamental. A la
inversa, los ediles oficialistas gozaran del beneficio que implica integrar la bancada mayoritaria
a los efectos de impulsar las decisiones de gobierno.

112

6. Percepcin de los ediles sobre la disciplina partidaria en el legislativo departamental

Por ltimo, la encuesta indag acerca de la percepcin y evaluacin de los ediles sobre el
funcionamiento de los partidos en la Junta departamental, en particular en relacin a la disciplina
legislativa.
Los estudios sobre la disciplina partidaria en Uruguay en el mbito parlamentario demuestran
que, contrariamente a lo que podra pensarse, los partidos uruguayos suelen ser altamente
disciplinados (Buquet et al.: 1998). Esta es una caracterstica de los partidos uruguayos que tiene
que ver en parte con la consolidacin y madurez del sistema de partidos uruguayo. Inclusive
actuando sobre una matriz de fuerte fraccionalizacin, donde las fracciones suelen ser el principal
agente del sistema, an as, los partidos uruguayos se las ingenian para actuar cohesionadamente
en el mbito legislativo. Esto a priori le da mayor previsibilidad al sistema poltico en la medida
que se suaviza la atomizacin de agentes que podra suponer la existencia de muchas fracciones,
favoreciendo as la toma de decisiones del conjunto del sistema.
Qu sucede en el mbito departamental? La encuesta slo puede medir percepciones
al respecto. Dicho de otro modo, no es posible estudiar la disciplina de los partidos a nivel
departamental mediante la implementacin de una encuesta de estas caractersticas, pero s
podemos evaluar las percepciones y valoraciones de los ediles sobre la disciplina legislativa de
los partidos en el mbito departamental.
En general, predomina una percepcin que visualiza a los partidos como bastante disciplinados.
Si bien la percepcin vara para cada uno de los partidos, en general los ediles mayoritariamente
opinan que los distintos partidos son bastante o muy disciplinados. Esta percepcin es mayor para
el FA y el PC (en ese orden) y menor para el PN, donde ms de un 40% opina que este partido
es poco o nada disciplinado (ver grfico 19).

113

Grfico 19.
Opinin de los ediles sobre la disciplina
de los partidos en su Junta Departamental (%)

Fuente: Elaboracin propia

Qu sucede con la auto percepcin de los partidos sobre su propia disciplina? Observando
qu opinan los ediles sobre la disciplina de su propio partido es posible despejar esta incgnita.
En efecto, los blancos se ven a s mismos como el partido menos disciplinado (el 36,1% piensa
que su partido acta nada o poco disciplinadamente); mientras que los colorados y los frentistas
se ven a s mismos como los ms disciplinados (ver Grfico 20).

114

Grfico 20.
Autopercepcin y percepcin total de la disciplina partidaria segn partido (%)

Fuente: Elaboracin propia

A su vez la percepcin de los blancos es la que se ajusta ms a la percepcin del conjunto de

los ediles. Comparando las brechas existentes entre los saldos de disciplina (Muy disciplinada
y bastante disciplinada) e indisciplina (Poco y Nada) a nivel de la percepcin total y la auto
percepcin, entonces se observa que la menor brecha se da en el PN (13,6), seguido por el FA
(28,2) y por ltimo el PC (35,7). En suma, mientras los blancos son los que se autoperciben ms
en consonancia con la percepcin general, los colorados son los ms autocomplacientes en
relacin a su propia disciplina legislativa. Por su parte, con respecto al FA, si bien muestra una
brecha intermedia, es quin tiene la mayor autopercepcin: el 97,4% de los ediles frentistas opina
que su partido acta disciplinadamente en la Junta Departamental (ver Cuadro 9).

115

Cuadro 9.
Saldos de Evaluacin de la disciplina legislativa y brechas entre percepcin total
y autopercepcin segn partido (%)
Partido
Percepcin Disciplina
Muy disciplinada
Bastante disciplinada
Poco disciplinada
Nada disciplinada
Total
Saldo
Brecha (auto-total)

Total

PN

13,1

44,1

31,3
11,5
100,0
14,4

Auto

20,6
43,4
28,7
7,4
100,0
27,9

13,6

Total

FA

37,9
46,6
10,0
5,5
100,0
69,1

Auto

41,4
57,2
1,3
0,0
100,0
97,4
28,2

Total

PC

24,2
44,3
24,5
7,0
100,0
37,0

Auto

40,9
45,5
9,1
4,5
100,0
72,7
35,7

Fuente: Elaboracin propia

Es importante sealar que si se analiza la percepcin de la disciplina partidaria segn el carcter

opositor u oficialista de los ediles, no se observan asociaciones significativas desde el punto de
vista estadstico entre ambas variables. Esto puede estar indicando que los partidos gozan de
una imagen ms o menos disciplinada independientemente de su rol de opositor u oficialista,
y que probablemente esta percepcin se asocie a otras cuestiones como la tradicin partidaria
ms all el mbito estrictamente departamental7.
Estas evaluaciones sobre la disciplina partidaria en el mbito legislativo van en la direccin
de algunas de las hiptesis sealadas para el mbito nacional. En primer lugar que el FA es el
partido ms disciplinado del sistema. En segundo lugar que los blancos, lejos de ser un partido
indisciplinado, ostentan una imagen ms tendiente a la indisciplina, inclusive se ven a s mismos
como el partido menos disciplinado, an en el marco de que tanto la percepcin general como la
autopercepcin indican que una clara mayora lo considera un partido bastante o muy disciplinado.
En tercer lugar, los resultados observados cuestionan como tambin es cuestionable en el mbito
nacional- la idea que asocia una mayor fraccionalizacin con una menor disciplina legislativa. En
efecto, el FA es el partido ms fraccionalizado a nivel nacional y seguramente lo sea en la mayora
Es necesario tratar este punto con mayor detenimiento y con un instrumento ms potente que el utilizado en este
trabajo. En realidad se observa que los blancos opositores perciben al FA con menor disciplina en relacin a los
blancos oficialistas. Al mismo tiempo los blancos son ms crticos con su propio partido cuando estn en el gobierno:
la autopercepcin sobre la disciplina desciende para el caso de los blancos oficialistas en relacin a los opositores.
Estos movimientos no se observan entre los ediles frentistas y colorados, lo que puede estar explicando por qu a
nivel del total no se observa una asociacin estadstica significativa entre ambas variables.

116

e los departamentos del interior, sin embargo tambin a nivel departamental es percibido como el
ms disciplinado8. Por ltimo, en general, los partidos son vistos como agentes disciplinados en
el mbito departamental. Al observar los saldos entre percepcin disciplinada e indisciplina los
mismos son positivos, puesto que para todos los partidos la percepcin es que se trata de partidos
que actan bastante o muy disciplinadamente. De confirmarse esto en la realidad, entonces
debemos concluir que tambin en el mbito departamental, los partidos uruguayos gozan de una
institucionalizacin o madurez importante, similar a la observada en el mbito nacional.
7. Sntesis y comentarios finales
Una de las conclusiones ms relevantes que se desprende del anlisis realizado es que
los resultados de la encuesta tienden a confirmar la hiptesis que seala que en las Juntas
Departamentales existe un dficit en la capacidad de legislacin.
En otras palabras, la percepcin de los ediles relevada en esta encuesta parece estar en
consonancia con la informacin sistematizada sobre la produccin legislativa de algunas Juntas,
en el sentido de que son escasos los decretos que se aprueban, y que la abrumadora de stos
son iniciativa del Ejecutivo departamental (Ver Cardarello et al, 2007).
Sin embargo, un dato de la encuesta que contrasta con la evidencia emprica comparada
sobre la relacin Ejecutivo-Legislativo en el mbito departamental y en el nivel nacional es que
la relacin Junta- Intendente es percibida mayoritariamente por los ediles como equilibrada. De
todas maneras, cabe recordar que no existe consenso en este punto entre los ediles oficialistas y
los opositores: mientras los primeros en su gran mayora se encuentran de acuerdo en afirmar que
la relacin entre ambos es equilibrada, los opositores tienden a rechazar esta frase, y sostienen
que la afirmacin que mejor describe la situacin real es que el intendente se impone sobre la
Junta Departamental.
En esta lnea de razonamiento, otro hallazgo relevante de este estudio es que el corte
oficialismo/oposicin parece estar ms asociado a las opiniones y percepciones de los ediles
que la pertenencia a un determinado partido poltico.

Si bien a nivel de candidatos a la intendencia para la eleccin de 2005 el PN exhibe un mayor Nmero de Candidatos
Efectivo (ver Cardarello, 2005), si miramos la fraccionalizacin a nivel de JD el FA presenta en los departamentos que
gobierna un NEF mas elevada que el que ostenta el PN. Uno de los efectos de la representacin proporcional en las
Juntas a la interna partidaria y dada la magnitud de la circunscripcin, esto es la cantidad de cargos que eligen (en el
caso del partido de gobierno al menos 16) es favorecer la fraccionalizacin del sistema.

117

ANEXO ESTADSTICO
Cuadro i.
Distribucin de ediles encuestados por departamento segn si son titulares o suplentes
Departamento
Montevideo
Artigas
Canelones
Cerro Largo
Colonia
Durazno
Flores
Florida
Lavalleja
Maldonado
Paysand
Ro Negro
Rivera
Rocha
Salto
San Jos
Soriano
Tacuaremb
Treinta y Tres
Total
Fuente: Elaboracin propia

118

Titular

Suplente

10
2

12
0

16

22

15
6

Sin dato

Total

% Titular

5
12

0
0
0
0
1

22
2
38
20
19

45,5
100,0
42,1
75,0
31,6

77,8

25
17
11
11
13
9

3
4
2
9
5
4

0
1
0
0
1
1
0

28
22
13
20
19
14
7

89,3
77,3
84,6
55,0
68,4
64,3
71,4

12

13

92,3

57,1

11

12

91,7

12
8
14
208

4
6
6
103

0
0
0
4

16
14
20
315

75,0
57,1
70,0
66,0

Cuadro ii.
Distribucin de ediles encuestados segn si pertenecen al partido del intendente,
por partido
Partido
PN
FA
PC
SIN DATO
Total

Oficialismo u oposicin
Oficialista
Opositor
(del partido del intendente)
81
56
98
56
1
21
0
0
180
133

Sin dato
0
0
0
2
2

Total
137
154
22
2
315

%
oficialistas
59,1
63,6
4,5
57,1

Fuente: Elaboracin propia

Grfico i.
Distribucin de ediles encuestados segn si son titulares o suplentes, por partido (%)

Fuente: Elaboracin propia

119

Grfico ii.
Distribucin de ediles encuestados por sexo segn departamento (%)

Fuente: Elaboracin propia

120

Grfico iii.
Distribucin de ediles encuestados por grupo de edad segn departamento (%)

Fuente: Elaboracin propia.

121

Nota: Los departamentos se encuentran ordenados segn el porcentaje de ediles en el grupo de edad 50-59 aos

Grfico iv.
Promedio de edad de los ediles por Departamento, segn partido

Fuente: Elaboracin propia.

Nota: Se excluye al PC porque en la mayora de los departamentos no tiene ms de un edil encuestado. Los departamentos se encuentran ordenados de menor a mayor segn el promedio de edad del total de los ediles.

122

IV
Aportes de los
Talleres Regionales de Capacitacin
en tcnicas Legislativas y de las
Experiencias - Piloto de Aplicacin.

RELATORA del EQUIPO TCNICO del PROYECTO1

Equipo del Proyecto Fortalecimiento Institucional del Congreso de Intendentes y los Gobiernos Departamentales
(CI/OPP/AECID/PNUD).

123

124

Captulo 1

APORTES DE LOS TALLERES REGIONALES

El Proyecto llev a cabo durante el ao
2007 tres Talleres Regionales de Formacin
en Tcnicas Legislativas para Juntas
Departamentales que contaron con la
participacin de unos 430 ediles de todo
el pas, en las sedes de Minas, Trinidad y
Paysand.

las Tcnicas Legislativas) realizada por el

Dr. Oscar Sarlo; el trabajo en grupos con
estudio de casos y la presentacin de la
investigacin realizada por el Mag. Antonio
Cardarello y su equipo de investigadores
acerca de la Funcin y Produccin Legislativa
Departamental.

Fue una oportunidad para los ediles

departamentales y funcionarios asesores
de los ejecutivos comunales de acercarse a
las innovadoras tcnicas legislativas y para
reflexionar sobre la funcin de legislar a nivel
de las Juntas Departamentales.

En las instancias mencionadas se

registraron diversos aportes de los participantes
-mismos que reseamos a continuacinque constituyen un interesante aporte al
diagnstico de la situacin actual en este
campo y a la construccin de una posible
Agenda futura en el mismo.

El Objetivo de dichos talleres fue el de

apoyar el fortalecimiento institucional de las
Juntas Departamentales en las mejoras de las
capacidades legislativas, apoyando a los ediles
en los aspectos tcnicos para la elaboracin
y creacin pertinente de normatividad jurdica
departamental, como as tambin en relacin
a los aspectos polticos organizacionales de
dicho organismo y su produccin legislativa.
En particular, se pretendi presentar una
Gua Orientadora para la formulacin de
normas y ordenanzas departamentales y
reflexionar sobre la Funcin y Produccin
Legislativa Departamental.
El Programa de los mismos incluy una
presentacin descriptiva de acercamiento a
las tcnicas legislativas (Qu es eso de

VALORACIN GENERAL
DE LOS TALLERES
Consultados los participantes acerca de su
valoracin general acerca de las instancias
realizadas, sealaron que:
Los elementos brindados en los
Talleres nos ayudan a revisar y mejorar
nuestro rol en tantos legisladores
departamentales.
En general, hay una valoracin positiva
de estas herramientas de trabajo.
Nos muestra la importancia de legislar
en lenguaje sencillo.
Nos ayuda a pensar ms y enfocar mejor
nuestras propuestas.
125

PRINCIPALES RESTRICCIONES
A LA FUNCIN DE LEGISLAR
Muchas veces existen dualidades
entre las iniciativas del Ejecutivo y el
Legislativo.
Ve m o s e l p r o b l e m a d e b u s c a r
antecedentes. Con quin buscar
asesoramiento?
P r o b l e m a d e l a d i f u s i n y l a
comunicacin. Si lo hace el Ejecutivo o
si lo hace el Legislativo. Dependencia
de los contenidos y de quin tuvo la
iniciativa.
Dispersin de normativa. Falta de
Digestos.
Qu hacer con las normas ya
existentes?
RESUMEN:
EXISTE UNA FUERTE NECESIDAD
DEL DIGESTO MUNICIPAL. El problema
es cmo se implementa?, y cmo se
mantiene actualizado? La situacin
actual es dispar en las 19 JJDD.
SE OTORGA IMPORTANCIA AL
TENER ACCESO AL DERECHO
COMPARADO. Una oportunidad es el
proyecto de la Secretara del Senado
con la Red GLIN.
S E VA L O R I Z A L A P O S I B L E
UTILIZACIN DE UN SOFTWARE DE
REDACCIN LEGISLATIVA. Existe
una experiencia en la JD de San Jos
con la Junta de Extremadura (Espaa).
Se podra explorar dicha experiencia.
126

RESTRICCIONES A LA APLICABILIDAD
DE LAS TCNICAS LEGISLATIVAS
Al respecto, los participantes identifican tres
niveles de restricciones a la implementacin
efectiva de este tipo de tcnicas, a saber:
1) RESTRICCIONES RELATIVAS A LA
CULTURA POLTICA:
El carcter honorario del edil limita su
tiempo y dedicacin.
Existe una elevada tasa de rotacin de los
curules ( por rgimen de suplencias).
La presencia de ediles sin experiencia y
faltos de capacitacin en ciertos temas.
La prevalencia de una cultura poltica de
pasividad legislativa (se espera que la
iniciativa provenga del Ejecutivo).
L a f u n c i n l e g i s l a t i v a q u e d a
generalmente relegada respecto a la
funcin de contralor del Ejecutivo y a la
de representacin.
Comnmente nos enfrentamos a las
presiones y urgencias del Ejecutivo
para sacar rpidamente las normas.
La Mayora automtica limita la
negociacin poltica.
2) RESTRICCIONES MATERIALES:
Hay JJDD que no tienen el duodcimo.
Carencias en soportes tcnicos.
Inexistencia -en ciertos casos- de
Digestos informatizados.
Limitaciones en el acceso a Asesoras
tcnicas ( Hay JD que carecen de
contador y/o asesor jurdico).

 Ciertas Juntas tienen problemas de

infraestructuras de trabajo (no cuentan
con computadoras para los ediles; acceso
a Internet; secretaria de bancada, etc).
3) OTRAS RESTRICCIONES:
Falta de receptividad del edil al apoyo
que podran brindar los funcionarios.
En ciertos casos, los funcionarios no se
comprometen con su tarea.
Hay disparidad de criterios en las
diferentes JD para abordar los mismos
temas.
OPINIONES EN RELACIN A LAS
TCNICAS PROPIAMENTE DICHAS
Con relacin a las tcnicas de redaccin:
Son las ms clsicas y comunes en su
aplicacin prctica.
S o n l a s m s r e c o n o c i d a s y s e
tiene preocupacin por una buena
redaccin.
Con respecto a las tcnicas de comprobacin
legislativa:
Se encuentran algunas experiencias no
sistematizadas a travs de los trabajos
en las Comisiones de las Juntas,
N o h a y u n t r a b a j o d e l i s t a d e
comprobacin (Check List) previo por
parte de los legisladores.
Las listas de comprobacin podran ser
una buena prctica, en la medida que
se sistematice su utilizacin.

En cuanto a las tcnicas de anlisis de

factibilidad:
S e c o n s i d e r a n d e d i f c i l
implementacin.
El Ejecutivo Comunal es el nico que
hace estudios previos y no siempre son
eficientes.
Para ella, los legisladores necesitaran
apoyo tcnico (especialistas a quienes
recurrir).
En algunas ocasiones se busca
informacin y/o apoyo de tcnicos y se
realiza un estudio del tema, pero nunca
un estudio de prefactibilidad.
Con relacin a las tcnicas de monitoreo (de
anlisis de impacto regulatorio):
Recogen una opinin favorable y se cree
posible implementarlas.
No es comn hacerlo.
AGENDA DE TEMAS SUGERIDOS
EN LOS TALLERES.
En cuanto a la Formacin:
Organizar Cursos peridicos para
ediles, asesores de las JJDD y de
las Intendencias. Pensar alternativas
regionales y/o locales.
Instrumentar una Escuela de Gobierno.
Planteo presente en todos los Talleres
(que es tambin considerado por la
Secretara del Senado).

127

Con relacin al acceso al asesoramiento y

los apoyos tcnicos:
Creacin de Equipos multidisciplinarios
de asesores (por parte de cada Junta o
instrumentado a nivel nacional).
Existencia de un equipo tcnico asesor
a nivel de la Mesa Permanente del
Congreso de Ediles, para apoyar en
la aplicacin de Tcnicas Legislativas
y de uniformizacin de legislacin
departamental.
Necesidad de contar con Guas y
Protocolos que sirvan de orientacin de
la tarea legislativa.
Conectarse con el Proyecto del Senado
de acceso a derecho comparado
(Proyecto GLIN).
En lo concerniente al equipamiento y
soportes:
Generar y/o actualizar Digestos.
Mejorar el proceso de informatizacin
de las JJDD : Digesto o informatizacin
de normas; Actas; Derecho comparado;
rutas de trmites; software para
redaccin legislativa, etc.
Mejora y/o creacin de sitios web de las
Juntas para intercambio de normativa y
buenas prcticas .
Necesidad de profundizar la medicin
de impactos y de monitoreos de la
legislacin.

128

En cuanto a las mejoras de coordinacin:

Construir en forma compartida una
Agenda legislativa comn entre el
Legislativo y Ejecutivo comunal; y entre
el Congreso Ediles y el Parlamento.
Nivelar y unificar las reas temticas y
tipo de Comisiones de las JJDD.
Importancia de asumir rol legislativo /
compromiso / dignidad del mismo.
Unificacin de Reglamentos internos,
integrando a ellos las tcnicas
legislativas para que puedan perdurar
en el tiempo.
Delimitacin clara de la materia
legislativa Departamental de la nacional
(no generar falsas expectativas en la
poblacin, evitando el desprestigio de la
imagen de la Junta).
Con relacin a los temas de Investigacin:
Continuar con la investigacin de la
funcin legislativa.
Unificar criterios de registros de las
JJDD, como forma de poder realizar
estudios comparativos de productividad
legislativa.
Avanzar en el anlisis de la funcin
del edil y de las condiciones que
optimizaran su desempeo.

Captulo 2

EXPERIENCIAS-PILOTO DE APLICACIN DE LAS TCNICAS

LEGISLATIVAS EN LAS JUNTAS DEPARTAMENTALES.

Durante el ao 2008 se desarrollan en el

marco del proyecto diversas ExperienciasPiloto sobre la Aplicacin de la Tcnica
Legislativa en Juntas Departamentales.

El Objetivo de las mismas refera a apoyar

la aplicacin de las tcnicas legislativasen las cuales los ediles haban recibido
formacin terica previa- a algunos asuntos
seleccionados por cada Junta participante, a
efectos de experimentar la utilidad prctica
de las mismas.
Con apoyo del Congreso Nacional de
Ediles, se seleccionan para participar de esta
experiencia a las Juntas Departamentales de
Rivera, Tacuaremb y Florida (posteriormente
se incorpora -a parte del proceso- a la Junta
de San Jos, a solicitud de la misma).
A efectos de implementar el trabajo se
visitaron las Juntas seleccionadas, con las
cuales se acord que cada Junta deba:
Definir un Grupo Bsico que participara de
la experiencia a realizarse, sugirindose el
siguiente Equipo Bsico:
Presidente de la Junta Departamental
(entrante y saliente)
Secretario General o mxima jerarqua
funcionarial de la Junta.
Asesor jurdico de la Junta.

Ediles integrantes de una Comisin (o

de una Comisin creada Ad hoc) para
este tema, donde estn todos los lemas
representados en la Junta.
Un Secretario por bancada.
Otro funcionario que se considere
importante por su trayectoria y aporte.
Asesor jurdico o funcionario de la
Intendencia, designado por la misma
que est en la temtica de la elaboracin
de normas jurdicas departamentales.
Elegir alguna temtica a considerar.
Ejemplos: trnsito, antenas, ordenamiento
territorial, ambiente, animales sueltos,
ruidos molestos.
Seleccionar alguna ordenanza ya existente
en el campo elegido, de forma tal de
aplicar a la misma las tcnicas legislativas
propuestas de cara a su actualizacin y/o
mejora.
ETAPAS DEL PROCESO DE LAS
EXPERIENCIAS- PILOTO
Las Experiencias- Piloto se implementaron
a travs de las siguientes etapas:
Jornada Inicial de Lanzamiento
y Capacitacin: Esta actividad se
llev a cabo en Tacuaremb, con la
129

participacin de todos los Grupos

Bsicos de las Juntas Departamentales
seleccionadas.
Tareas en las Juntas Departamentales:
En cada una de las Juntas participantes
se realiz un trabajo de revisin y
aplicacin de las tcnicas a la ordenanza
seleccionada. Este trabajo se llev a cabo
por parte del Grupo de Trabajo creado,
y abarc en promedio unas 6 sesiones,
en un perodo de aproximadamente
dos meses. Se cont para ello con un
recurso tcnico del Proyecto para apoyar
el seguimiento de cada experiencia.
Presentacin del producto elaborado
por el Grupo de Trabajo de cada Junta
Departamental en una reunin final de
coordinacin.
Jornada de Devolucin de las
Experiencias: Esta actividad se llev
a cabo con la participacin de todos
los Grupos Bsicos de las Juntas
Departamentales seleccionadas.
Comprendi tanto el anlisis del
producto elaborado por cada Junta
como el relevamiento de las dificultades
y potencialidades encontradas en el
trabajo realizado.
En particular, en el trabajo realizado en
cada una de las Juntas Departamentales, se
cumplieron las siguientes etapas:

Etapa 1. Aplicacin de un Cuestionario

de Anlisis y Verificacin al tema y al
decreto seleccionado (que se presenta en
los Anexos).
Producto esperado: sacar conclusiones
sobre su aplicabilidad y las posibilidades
de mejora y/o modificacin de la
norma.
Etapa 2. Aplicacin de los criterios
de redaccin mencionados sobre la
norma seleccionada por cada Junta
Departamental.
Producto esperado: Informe sobre los
cambios o los aportes realizados.
Etapa 3. Relatora final del Equipo
Bsico Local, a efectos de su presentacin
en la jornada de intercambio de las
experiencias.
Producto esperado: Aprendizajes del
proceso. Acuerdos posibles entre
Ejecutivo y Legislativo. Propuesta de
Protocolo de procedimiento. Sugerencias
de continuidad.
RELATORIA Y PRODUCTOS DE LAS
EXPERIENCIAS- PILOTO
En Setiembre del 2008 se lleva a cabo en
Tacuaremb el encuentro de Cierre de las
experiencias-piloto, con la participacin de
todos los Grupos de trabajo de las Juntas
Departamentales seleccionadas.
A continuacin presentamos una breve
resea de los principales aportes registrados
en dicha instancia.

130

1. DESCRIPCION Y VALORACIN
DE LA EXPERIENCIA.
Todas las Juntas informan que se
organizaron como se sugera en las pautas,
con una integracin plural de ediles de todos
los partidos (titulares y suplentes), secretarios
de bancadas, funcionarios de las Juntas y de
la Intendencia-los cuales eran generalmente
funcionarios con trayectoria y con perfil
jurdico-.
En relacin al cronograma de trabajo,
se cumplieron las actividades semanales
previstas (de 6 a 8 sesiones), con una carga
horaria de entre 2 y 3 horas por jornada, por
espacio de aproximadamente dos meses.
En relacin al nivel de participacin, el
mismo fue dismil. Generalmente se comenz
el trabajo con un nmero importante de ediles
y funcionarios- entre 10 y 14- , mismo que fue
decreciendo en el transcurso de las sesiones.
De todos modos el resultado fue validado por
el conjunto del grupo de trabajo constitudo.
En lo concerniente a los resultados o
productos directos de la experiencia, todos los
grupos presentan el Decreto Departamental
original seleccionado as como el finalmente
elaborado (Ver anexos).
Asimismo, hacen una reflexin sobre
el Cuestionario de Anlisis y Verificacin
(CAV), brindando sus aportes. Se valora muy
positivamente el poder contar con un CAV
para el proceso de concrecin del Decreto

Departamental, pero en general consideran

que el mismo es excesivamente extenso.
Los temas tratados y sus respectivos
Decretos Departamentales-Tipos (que se
pueden apreciar en los anexos) fueron:
Apicultura (en Rivera).
Tenencia responsable de mascotas
(en Tacuaremb).
Recoleccin de residuos domiciliarios
(en Florida).
Instalacin de antenas (en San
Jos).
En la consideracin general se estima que
el proceso fue muy enriquecedor, con muchos
aprendizajes.
En resumen, se sugiere iniciar el proceso
por la aplicacin de una CAV reducida, en
segundo trmino pasar a la generalizacin
de las tcnicas de redaccin, y por ltimo
explorar la posibilidad de acceder a algunas
herramientas que permitan avanzar en la
implementacin de experiencias de aplicacin
de las tcnicas de impacto regulatorio.
Asimismo, cada Junta reflexion sobre las
posibilidades y dificultades de la aplicabilidad
de las distintas tcnicas.
A partir de dichos informes confeccionamos
l a M AT R I Z D E P O S I B I L I D A D E S
Y DIFICULTADES que presentamos a
continuacin.

131

Tabla 1
Tcnicas

Posibilidades

Dificultades

Comentarios de las
caractersticas de las
tcnicas

Propuestas, sugerencias,
modificaciones

Tcnicas de
redaccin

Todos coinciden que se

pueden aplicar.
Permite la visualizacin
clara de errores que no
se tenan en cuenta.

Reconocen la falta
de asesoramiento. La
necesidad de respuesta
rpida que exige la
comunidad.

Algunas no fueron
practicadas, pero
las que se aplicaron
mejoraron el producto

Ayudan a cambiar gran

parte de lo redactado.
El ejemplo emblemtico
fue San Jos, donde la
aplicacin llev a modificar
gran parte de la norma.

Muy extenso. Anlisis

somero de los efectos
concretos que la norma
causar en el resto del
ordenamiento jurdico.

No se solucion el
problema en un caso.
Pero en los otros
sirvi para cambios
concretos.

Cuestionario ms general.
Se debe comenzar a
utilizar una CAV y luego
hacer la redaccin y las
otras tcnicas.

Muy extensa

Es importante aplicar

Elaborar una lista ms

resumida.

En algn caso se
consider poco
Cuestionario
operativo. En otros
de Anlisis y
sirvi para ver
Verificacin en
que cosas son de
general
normatividad y qu para
la gestin.
Es importante contar
Lista de Verificacin
con ella. Ayuda a un
propiamente dicha
mejor anlisis

Estudio de
Factibilidad

No se solucion el
problema. Es de difcil
de aplicacin. Tal
vez sea til para el
Ejecutivo.

Existen en algunos
Tcnica de Impacto
casos. Es muy bueno
Regulatorio
aplicarlo.

Tcnica de
monitoreo

Se debe monitorear.
Es posible hacerlo;
pero hay necesidad
de recursos tcnicos
o mandato a la
Intendencia.

Debera se ms resumido
y tal vez ms especfico
en lo que se puede pedir.
Debera ser asociado con
la Intendencia o un grupo
independiente.
Ensayar antes de la
En otros casos no existen.
presentacin de la norma.
Falta de seguimiento para
Se puede hacer antes
verificar si al momento de En la norma no se tuvo con consultas o aplicar un
su aplicacin, la norma
en cuenta.
modelo. Se pueden hacer
cumple con los objetivos
encuestas ex post.
buscados.
No se consult a
la totalidad de los
involucrados en un caso.
En los dems, se hizo
comentarios de lo que se
debera hacer.

La importancia de
pensarlo hace ms
racional el anlisis
normativo.

En la mayora de los
No se hizo monitoreo.
casos- sin monitoreo- la
Falta de voluntad poltica
norma ni se conoci. Es
y la definicin de recursos
posible la creacin de
para ello.
indicadores.

Fuente: Elaboracin propia en base a los informes de las Juntas Departamentales 2008.

132

Realizar encuestas y
verificacin. . Es necesario
dar la orden al Ejecutivo
para que lo haga.

2. PISTAS, APORTES Y PASOS

FUTUROS.
Los diferentes grupos de trabajo de las
Juntas presentaron tambin valiosos aportes
extrados del proceso realizado, orientados
a mejorar futuras ediciones de este tipo de
experiencias.
En particular, sealamos los siguientes:
2.1 El Grupo de Trabajo de Rivera
present un Protocolo de Procedimiento
Comn del Legislativo Ejecutivo.
El mismo propone una serie de pasos
metdicos que debera cumplir una iniciativa
-que provenga tanto del Ejecutivo como del
Legislativo Comunal-. (Dicho procedimiento
se puede consultar en el Anexo 3).
Asimismo, presenta una serie de
sugerencias de continuidad, entre las que
rescatamos:
1 - Implementar un curso a distancia
(diploma de posgrado, o similar)
con el apoyo de la UDELAR -u otras
Universidades- sobre el tema Tcnicas
Legislativas, que permita perfeccionarse
a los profesionales del interior que se
desempean en los GDDD, a efectos
de brindar un mejor asesoramiento
para la elaboracin de las normas
departamentales.

2 - Implementar programas de capacitacin

para ediles y funcionarios (tcnicos
y no tcnicos) a travs de jornadas
peridicas (mensuales por ejemplo)
llevando a los docentes a las Juntas
interesadas. Deberan estructurarse
como cursillos, con una duracin breve
(6 jornadas, por ejemplo), con un
programa, evaluaciones, etc. y la entrega
de una constancia de aprobacin al
finalizar el mismo.
2.2 El Grupo de Trabajo de Florida
propuso una Lista de Comprobacin ms
resumida, orientada a facilitar su aplicabilidad
por parte de las Juntas.
La misma se presenta en el Anexo 4.
2.3 Por su parte, el Grupo de Trabajo de
Tacuaremb recomienda:
Al inicio de cada perodo legislativo,
hacer una actividad de formacin en
esta temtica para todos los ediles y
asesores.
Tener en cuenta la alta rotacin de
Ediles tanto en Comisiones como en el
Plenario.
Construir una Base de datos sobre
normas existentes tanto a nivel
departamental como nacional. En este
sentido, se destaca la Importancia de
articular la misma con el proyecto Red
GLIN del Senado.

133

 Continuar con estas experiencias en

otras Juntas Departamentales.
Se agrega una sugerencia de CAV
ajustada y en los aspectos de redaccin
que estarn en el anexo.

134

V
Conclusiones y recomendaciones
finales para un Modelo de Gestin
Legislativa Departamental del Uruguay

Oscar Sarlo 1

Doctor en Derecho y Ciencias Sociales; Catedrtico de Filosofa y Teora General del Derecho en la Facultad de Derecho
de la Universidad de la Repblica. Experto en tcnica legislativa. Consultor del Proyecto Programa de Fortalecimiento
Institucional del Congreso de Intendentes y los Gobiernos Departamentales, AECID/PNUD/OPP.

135

136

1. INTRODUCCIN
La culminacin del proyecto de
fortalecimiento de la tcnica legislativa en las
Juntas Departamentales nos deja muchas
enseanzas y una perspectiva ms clara de
los caminos a seguir.
A continuacin expondremos un breve
cuadro de situacin, siguiendo con cierta
libertad, el mtodo FODA de anlisis.
Para ello distinguiremos fundamentalmente
las debilidades y las fortalezas que observamos
en la produccin normativa departamental.
No nos detendremos, en cambio en las
amenazas, dado que no existen indicadores
que hagan prever siquiera la posibilidad de
que la funcin como tal pueda verse afectada
de manera significativa.
2. DEBILIDADES OBSERVADAS EN LA
PRODUCCIN LEGISLATIVA
2.1. Generalidades
Para el anlisis de las debilidades,
seguiremos las categoras de anlisis
propuestas por Atienza, distinguiendo las
cinco racionalidades que componen un
modelo ideal de legislacin.
Sin embargo, al aplicarlo, advertimos que
en dicho modelo no se toman en cuenta
algunos condicionamientos bsicos, que
para un europeo no tendra sentido siquiera
plantear.

Por ejemplo, nadie podra suponer que

un rgano legislativo, representante de la
voluntad soberana y con funciones de control
sobre el ejecutivo, carezca de recursos
propios o de autonoma para administrarlos.
Y por esa va, carezca de un mnimo staff de
asesores, o de acceso a la red o de recursos
informticos adecuados, etc.
Sin embargo, entre las Juntas encontramos
notables asimetras referidas a la infraestructura
con que cuentan para desarrollar su labor.
En un extremo podemos situar a la Junta
de Montevideo, que cuenta con recursos
importantes en profesionales y tcnicos como
para sustentar una labor de alta calidad,
hasta Juntas que carecen de los recursos
mnimos, como es el caso de cuatro Juntas
Departamentales que no tienen duodcimo,
tres que no tienen secretara de bancada hacia
inicio del 2008. Es decir, que siquiera cuentan
con contabilidad propia, lo cual configura una
debilidad muy significativa del sistema.
Entre esos extremos, encontramos
esfuerzos interesantes, en Juntas que pugnan
por mejorar su desempeo, como es el caso
por ejemplo de San Jos con su convenio
con el Gobierno Regional de Extremadura
de Espaa para la utilizacin de software
libre, las Juntas de Canelones y Maldonado
tienen experiencias interesantes. Tambin
es de destacar el desarrollo de la pgina web
ediles.org que tuvo en el ao 2004 y que hoy
se encuentra discontinuada.
137

Otra debilidad estructural que advertimos

y que no alcanza a registrar el sistema de
categoras de Atienza-, es la asimetra entre
el papel institucional de las Juntas y el papel
de los Intendentes. Esto proviene del diseo
institucional-constitucional, y de la cultura
poltica dominante en nuestro pas.2
2.2. Racionalidad comunicativa
La racionalidad comunicativa de las
normas departamentales se satisface con una
adecuada estructuracin, redaccin y difusin
de sus contenidos.
Dejando de lado el manejo deliberado que
a veces parece hacerse de la poca difusin
de las normas, los Ediles se quejan que es
muy difcil conocer la normativa anterior, y con
ello nunca estn seguros si lo que aprueban
contradice o modifica normas anteriores.
Por otra parte, se advierte que en la
redaccin de las disposiciones normativas, no
se utiliza toda la precisin que el anlisis lgico
de lenguaje normativo pone a disposicin de
la tcnica legislativa.
2.3. Racionalidad jurdico-institucional
Las ordenanzas departamentales no
escapan a la regla general en el sentido

que su xito depende en buena medida de

que armonice o respete adecuadamente
el marco jurdico-institucional (sistema de
fuentes, principios constitucionales, sistema
de controles).
Se advierte en este rubro fuertes debilidades,
especialmente en la armonizacin de la
normativa departamental con los principios
constitucionales. Y no es que se trate de un
conflicto deliberado, sino que en la mayora de
los casos no se es conciente del impacto que
ciertas regulaciones tienen sobre derechos
fundamentales. Muchas veces ello no termina
en acciones de inconstitucionalidad o recursos
ante la Cmara de Diputados, simplemente
porque terminan no aplicndose, pero eso
no elimina el problema, sino que slo lo
disimula.
En nuestra labor, hemos insistido en la
necesidad de que las ordenanzas municipales
expliciten qu derechos de limitan o afectan, y
en todo caso, que ello aparezca justificado. La
facultad de los gobiernos departamentales para
reglamentar o limitar derechos fundamentales
ha sido objeto de discusin en la doctrina y
en la jurisprudencia 3. De hecho, la mayora
de las ordenanzas afectan de una u otra
manera derechos fundamentales, y seria casi
imposible imaginar cmo podran cumplir sus
funciones sin hacerlo. El problema, entonces,
se traslada a la necesidad que tienen las
Juntas de analizar debidamente cmo pueden

Esto es analizado con abundante evidencia emprica por el componente de ciencia poltica de esta consultora bajo
la responsabilidad del Mag. Antonio Cardarello.
3
Ver supra, sobre este punto, el apartado 17.3 del captulo II.
2

138

justificar esas limitaciones a los derechos

fundamentales.
2.4. Racionalidad pragmtica
Durante alguna de las reuniones advertimos
que varios Ediles manifestaban escepticismo
o decepcin por la falta de eficacia las
ordenanzas que aprobaban. Ello se deba a
que el Intendente no haba estado muy de
acuerdo con la iniciativa, o lo que trasunta lo
mismo- no se haban dispuesto los recursos
necesarios para vigilar su cumplimiento, o
simplemente no se haban tomado en cuenta
las dificultades que acarreara para los
ciudadanos su cumplimiento.
Este tipo de fenmenos denotan la falta
de una planificacin previa, que se hubiera
ahorrado mediante un uso oportuno de la lista
de comprobacin, que llevara, a su tiempo, al
empleo de las tcnicas de Anlisis de Impacto
Regulatorio, etc. 4

2.5. Racionalidad teleolgica

Como hemos visto en la parte terica, una
legislacin racional exige que su finalidad sea
conocida, y que sea aceptada o al menos
aceptable por los destinatarios, y an por
quienes deben hacerla cumplir.
Se advierte en la enorme mayora de
las disposiciones las consideradas en los
talleres, pero tambin en la ya aprobada- una
escasa o nula referencia a las finalidades de
la ordenanza. Esto significa que no slo que
estas normas no son transparentes en cuanto
al propsito que persiguen (afectando as su
racionalidad comunicativa), sino que quizs el
propsito sea demasiado pedestre, como podra
ser, aumentar los ingresos municipales por va
de una tasa o de sanciones pecuniarias.5
De ah que sea casi inexistente la prctica
de vincular una normativa departamental
con polticas pblicas nacionales, que sera
la situacin ideal, pues una ordenanza
departamental que desarrollara y promoviera a

En una de las reuniones, un Sr. Edil de Tacuaremb mencion el caso de una ordenanza que el intendente guard en
un cajn y no mand a publicar, por no ser de su agrado, frustrando as desde el inicio la posibilidad de su aplicacin.
Independientemente que la publicacin no es una exigencia constitucional para los Decretos Departamentales (salvo
los que crean tributos), es una exigencia de principio para aplicar disposiciones que implican imposicin de deberes o
sanciones (ver supra, Cap.II, ap. 17.4). Si bien cabra imaginar mecanismos institucionales para operar la publicacin
con independencia del Intendente, puede verse que ello es prcticamente impensable, atento a la preponderancia
poltica que tienen los Intendentes sobre la Junta.
5
La mayora de las iniciativas incluyen la creacin de un registro de, que generalmente va asociado al pago de una
tasa o a la aplicacin de multas en caso de incumplimiento.
4

139

nivel local los intereses y objetivos consagrados

en una poltica pblica nacional, tendra una
enorme ventaja frente a una normativa carente
de objetivos.6
3. FORTALEZAS Y OPORTUNIDADES
OBSERVADAS EN LAS JUNTAS.
3.1. Una gran motivacin para mejorar
su gestin
Lo primero que cabe destacar es el alto
inters manifestado por los distintos actores
que participaron del proyecto; en todas las
instancias encontramos una gran motivacin
por mejorar la calidad institucional en lo
concerniente a su tarea. Fue muy positiva
la concurrencia de ediles, funcionarios y
profesionales, que son los actores principales
del desafo.
Es obvio que estos tres sectores tienen
intereses diversos, pero un programa de
fortalecimiento institucional requiere de todos
ellos. Los ediles, como actores polticos,
tienen la responsabilidad de comprender
los objetivos del programa, y en definitiva
legitimar cualquier decisin al respecto. Los

profesionales del derecho deben capacitarse

en las nuevas tcnicas y con ello dar sustento
a los requerimientos de la misma7, asesorando
en las delicadas cuestiones que han de
plantearse en su implementacin. A su vez,
los funcionarios comunales vinculados a
la labor legislativa (sea en el ejecutivo, sea
en el legislativo) son los responsables de
implementar da a da las pautas de tcnica
legislativa, y adems y muy importante- dar
continuidad a esta nueva cultura institucional,
ms all de la renovacin peridica de los
elencos polticos.
3.2. Un alto grado de cooperacin entre
los partidos polticos
Debe destacarse tambin el alto grado
de cooperacin interpartidaria que hemos
observado en los actores polticos. Sin
dejar de mostrar sus perfiles partidarios, los
ediles departamentales vienen construyendo
espacios de cooperacin institucional, como
es el Congreso de Juntas Departamentales y
la Asociacin de Ediles, sobre los cuales se
asent buena parte del xito de estos talleres,
y que constituyen a todas luces una slida
reserva de calidad institucional para el Pas.

Este fue uno de los resultados ms interesantes obtenidos con la Ordenanza sobre Instalacin de Antenas de la
Junta de San Jos.
7
No podemos dejar de mencionar un hecho altamente destacable. Fruto de los aprendizajes adquiridos en uno de los
talleres, la Abogada de una de las Intendencias, por su propia iniciativa (ya que siquiera haba sido propuesta en nuestros
talleres) comenz a aplicar en sus dictmenes una checklist, con el fin de que las unidades de origen fundamentasen
debidamente las iniciativas que aspiraban a convertir en proyecto formal del Intendente. Con iniciativas de este tipo,
sera muy fcil de implementar una nueva cultura de tcnica legislativa.
6

140

3.3. Similitud de las demandas

de legislacin
La implementacin de un programa mnimo
de tcnica legislativa a nivel departamental se
vera facilitado tambin por la homogeneidad
que presentan los problemas que son motivo
de las demandas de legislacin.
En efecto, sea por restricciones en las
competencias departamentales, sea por
la accin de iniciativas ciudadanas que
atraviesan toda la sociedad, sea por el efecto
de polticas nacionales que impactan en
todos los departamentos, sea finalmente, por
efecto de la orientacin de la cooperacin
internacional, observamos que en todos
los departamentos existen necesidades y
demandas similares en cuanto a la produccin
normativa: ordenanzas de trnsito, uso de
veredas, instalacin de antenas, tratamiento
de residuos, cuidado del medio ambiente,
servicios de taxis y remises, cybercafs, ruidos
molestos, etc.
Esta circunstancia nos llev a sugerir
la conveniencia de trabajar en torno a la
produccin de ordenanzas tipo para cada
uno de estos temas, de manera que cada
Gobierno Departamental dispusiera del
mejor modelo para desarrollar sus propias
ordenanzas, con las particularidades del
caso. El contar con este tipo de modelos

previamente discutidos y consensuados,

facilitara enormemente la labor de cada Junta,
sino que asegurara la mayor armonizacin
posible entre los distintos departamentos,
objetivo nada despreciables en un pas tan
pequeo como el nuestro.8
3.4. El acuerdo de cooperacin con el
Parlamento Nacional.
El reciente acuerdo de cooperacin
suscrito por el Parlamento Nacional con
las Juntas Departamentales constituye un
hecho auspicioso en orden a promover un
fortalecimiento tcnico armnico en todas
ellas. La informacin derivada del acceso
directo a la base GLIN de informacin en
derecho comparado que se deriva de tal
acuerdo, sera imposible de obtener de otra
manera.
3.5. Oportunidades que brinda la
cooperacin internacional.
Como lo demuestra el programa
que sustenta este proyecto y otros que
funcionan en este momento, demuestran
que la cooperacin internacional europea
est fuertemente alineada en torno al
fortalecimiento institucional, y en especial, en

Resulta sin duda un hecho sorprendente encontrar todava discrepancias en el sistema de preferencia de
trnsito de algn departamento, hecho inslito para ciudadanos que permanentemente estn transitando
de un departamento a otro.
8

141

el fortalecimiento de los rganos legislativos,

uno de cuyos componente centrales es la
tcnica legislativa.
4. SUGERENCIAS PARA UN
PROGRAMA DE TCNICA LEGISLATIVA
DEPARTAMENTAL
4.1. Pautas de implementacin
4.1.1 Estandarizacin.
Dadas las dimensiones del pas, y la
similitud de demandas normativas que
experimentan las Juntas Departamentales,
es razonable pensar que la introduccin de
nuevas capacidades en tcnica legislativa
se haga de manera armonizada para todas
las Juntas; sera contraproducente y antieconmico pensar en que cada Junta o
Departamento desarrollara criterios propios.
4.1.2 Progresividad
Considerando de la situacin de partida, y a
la luz de los talleres realizados, es conveniente
proceder paulatinamente a la incorporacin
de las tcnicas normativas. As, cabra pensar
que en una primera etapa se incorporase el

uso de una lista de comprobacin uniforme, y

que simultneamente se adopten directivas de
redaccin normativa. Para ello puede ser muy
til la utilizacin de los modelos uniformes de
ordenanzas sobre los principales temas.
4.1.3 Informatizacin
Considerando el alto grado de desarrollo
de la infraestructura informtica del pas, y la
existencia de una poltica pblica dirigida al
desarrollo del gobierno electrnico, pensamos
que la implantacin de un programa de
tcnica legislativa departamental debera
apoyarse ampliamente en esas herramientas,
desarrollando formas de consulta on line entre
los asesores de las Juntas y de stos con los
cuerpos asesores a nivel del Congreso de
Juntas y de Parlamento Nacional. Tambin
para difundir las iniciativas hacia la ciudadana,
y recibir de sta los aportes y crticas que
permitan mejorar la calidad regulatoria.
En otro plano, cabra incorporar al futuro
modelo de gestin, herramientas informticas
tanto para la gestin de bases de datos
normativas9, como para la asistencia a la
redaccin de textos normativos.10

Experiencia de la Junta de San Jos con el Gobierno de Extremadura en informtica legislativa.

Tal el caso, por ejemplo, del programa Leges Editor, un programa opensource, elaborado por investigadores de
la Universidad de Bolonia (Italia). Hemos iniciado contactos para acceder a su utilizacin aprovechando la reciente
visita a nuestro pas del Ing. Fabio Vitali, del Department of Computer Science, University of Bologna. Abundantes
referencias sobre el tema, pueden verse en los Proceedings of the V Legislative XML Workshop, editado por
Carlo Biagioli, Enrico Francesconi y Giovanni Sartor, accesible en http://www.e-p-a-p.com/publications/econtents.
php?isbn=9788883980466.

10

142

4.1.4 Cooperacin
Considerando la escasez de recursos
materiales y humanos, la sencillez
y homogeneidad de nuestro sistema de
descentralizacin territorial, el desarrollo de
un programa de tcnica legislativa debera
apoyarse fuertemente en la capacidad de
cooperacin entre las Juntas, y de coordinacin
entre ellas a travs del Congreso de Juntas
Departamentales.
4.2 Componentes del modelo

4.2.2 Tcnica de redaccin normativa.

A lo largo de todos los talleres plenarios y
regionales, se valor la importancia de adoptar
directivas tcnicas en la redaccin de los
textos normativos.
La adopcin de esas directivas no ofrece
dificultades, visto el alto grado de consenso
que existe en torno a las mismas a nivel
internacional.
Con todo, la efectiva implementacin,
depende de la existencia de consensos
polticos, y de la disponibilidad de recursos
humanos capacitados y formados en la
materia; sobre este punto se formulan
propuestas ms adelante.

4.2.1 Adopcin de la tcnica de la Lista de

Comprobacin (Checklist).
El proyecto de capacitacin incluy como
una de las novedades, la familiarizacin
y la experimentacin con las listas de
comprobacin. Uno de los logros ms
importantes del trabajo en los talleres
regionales fue la formulacin de propuestas
concretas que permitiran introducir estas
listas de comprobacin en las buenas
prcticas de las Juntas Departamentales.

Como novedad del proyecto elaborado por

esta consultora, introdujimos la propuesta de
elaborar modelos de ordenanzas tipo11, que
cubrieran las principales temticas encaradas
por las distintas juntas departamentales. As,
se elaborara un modelo de Ordenanza de
Trnsito, otro de Ordenanza de Instalacin
de Antenas, otra de Residuos, Uso de Aceras,
etc.

Sobre la base de un documento de trabajo

preparado por el Equipo del Proyecto, los
talleres sugirieron la elaboracin de un modelo
simplificado de checklist que de todas maneras
podra cumplir con mnimas exigencias de
racionalidad en el momento de decidir si legislar
o no sobre un tema determinado.

A partir de la buena acogida de los talleres,

y a la constatacin de que las demandas de
ordenacin son bastante comunes, creemos
que un futuro modelo de gestin debera
prever la formulacin de esos modelos de
ordenanzas tipo, que tendran la finalidad
de facilitar la labor de redaccin, brindando

11 La tcnica de los modelos tipo es bastante antigua, y ha tenido un reconocido xito en latinoamrica y Europa.
Entre nosotros, las experiencias ms exitosas fueron el Modelo de Cdigo Tributario para Amrica Latina (1967), y el
Cdigo Tipo de Proceso Civil para Amrica Latina (1988). Hoy la prctica de Normas tipo o Normas modelo est
muy extendido a todas las materias.

143

una gua segura en cuanto a estructura y

temas a resolver, sin perjuicio de la autonoma
para adaptar y adecuar los proyectos a cada
departamento.
4.2.3 Tcnica del Anlisis de factibilidad y
Anlisis de impacto regulatorio
Este es el rubro que tal como surge de
los talleres cumplidos- presenta mayores
dificultades para su implementacin.
Por cierto, es el que resulta ms novedoso,
y por ende requiere una mayor inversin
en formacin de recursos y desarrollo
de metodologas adecuadas a las
circunstancias.
Sin embargo, no debera descartarse tal
posibilidad, en la medida que existe capacidad
acadmica disponible suficiente como para
desarrollar esas metodologas y formar los
recursos humanos necesarios.
4.2.4 Tcnica del monitoreo legislativo
La aplicacin de tcnicas de monitoreo de la
labor legislativa requiere bsicamente de dos
elementos: en primer lugar, el establecimiento
de unos indicadores de resultados esperados,

y en segundo lugar, de un dispositivo de

seguimiento suficientemente confiable (por su
autonoma tcnica y metodologa).
De momento, parece impensable que cada
Junta o inclusive Gobierno Municipal establezca
un sistema completo de monitoreo. En muchos
departamentos faltan tcnicos preparados
para ello, o instituciones universitarias o de
la sociedad civil con suficiente fortaleza como
para sustentar este tipo de programas.
Sin embargo, pensamos que se puede
hacer, y mucho, administrando bien algunos
recursos.
a) En primer lugar, podra pensarse en
generar cierto tipo de control ms
calificado, a partir de la prensa local.
Para ello bastara con acordar con la
organizacin de la prensa del Interior
algunos criterios de seguimiento de
la legislacin, como para que los
periodistas cumplan con su funcin de
manera ms adecuada12
b) en segundo trmino, podra pensarse
en generar algn tipo de pauta o
institucionalidad desde los rganos
de coordinacin nacional (congresos
de Juntas Departamentales o de
Intendentes).

La primera pauta cultural a cambiar en este sentido, consistira en explicar que una buena labor legislativa no est
en la cantidad de iniciativas y aprobaciones, sino en la calidad de las mismas; asimismo, difundiendo los criterios de
calidad legislativa, de manera que toda la sociedad vaya convirtindose, poco a poco, en controladora de los valores
implcitos en la racionalidad legislativa.

12

144

4.2.5. Formacin de recursos.

Tal como fue discutido y consensuado
en el taller de Rivera deber implementarse
un sistema de capacitacin y formacin en
tcnica legislativa para ediles, funcionarios y
profesionales asesores.
A tal efecto, podrn celebrarse convenios
con universidades, con el Parlamento Nacional,
especialmente a travs de modalidades semipresenciales, atendiendo a la dificultad que
significa el dejar las actividades cotidianas
para los cursantes. Con los recursos
actualmente disponibles, es perfectamente
posible implementar tal tipo de cursos.
Recogiendo los aportes de los talleres, cabe
destacar que si bien ser importante actuar
a todos los niveles (ediles, funcionarios y
profesionales), cabe tener presente que se trata
de objetivos diversos, ya que para los ediles
bastar con objetivos de sensibilizacin, a los
funcionarios cabra pensar en capacitacin, y
los profesionales deberan encarar programas
de formacin de posgrado.
La accin en los tres niveles es la nica
que garantiza legitimidad y sustentabilidad
del programa. Tomamos en cuenta aqu los
resultados de componente de ciencia poltica,
que aporta evidencia concluyente acerca de
la alta tasa de recambio de los ediles en las
Juntas Departamentales.

En todo esto ser muy importante, adems

la cooperacin con la Escuela de Gobierno
de la Cmara de Representantes del Poder
Legislativo Nacional, que viene desarrollando
cursos de Tcnica Legislativa a distintos
niveles.
4.2.6. Capacidades de asesora, informacin
y comunicacin
Sera posible y recomendable que el
Congreso de Juntas y el Congreso de
Intendentes creasen un cuerpo de asesores
en tcnica legislativa que asistiera a todas
las juntas en su labor de preparacin de
proyectos.
Tal propuesta se basa en el hecho que
sera enormemente costoso e innecesario
atendiendo al volumen de trabajo- la creacin
de asesores en cada Junta. Bastar que los
actuales asesores se capaciten en estas
tcnicas, y que puedan contar con el respaldo
de tcnicos especializados centralizados en
el Congreso. Esto no slo aliviara los costos,
sino que garantizara un desarrollo armnico
de las tcnicas.
Es muy significativo el Convenio de
Cooperacin Tcnica celebrado en junio de
2007 entre la Cmara de Senadores y el BID
para la creacin de una Red de Trabajo Nacional
dentro del contexto de la Red de Informacin

145

Global GLIN13, que vincula al Parlamento

Nacional con las Juntas Departamentales de
todo el pas. Esta cooperacin tcnica tiene por
objeto contribuir al fortalecimiento del aparato
legislativo a nivel local en Uruguay, a travs
de la sistematizacin de los mecanismos
de consulta, consolidacin normativa,
intercambio de experiencias, soluciones y
aprendizaje de mejores prcticas entre las
Juntas Departamentales y el Parlamento
Nacional, principalmente. El objetivo especfico
del Proyecto es la creacin de una Red
Nacional que integre a las diecinueve Juntas
Departamentales con el Parlamento Nacional
del Uruguay, dentro de un esquema y contexto
de la Red de Informacin Global GLIN y, por
extensin, con parlamentos de todo el mundo
que actualmente son miembros de la Red.

Adems de esto, sugiero construir un foro

entre todas las asesoras letradas, en internet,
utilizando algn servidor pblico, para que
todos los abogados y asesores de las juntas e
intendencias puedan intercambiar experiencias
y consultas. Este equipo asesor, adems, se
ofrece a colaborar en tal sentido.
Es imprescindible que las asesoras de las
juntas estn comunicadas entre s a travs de
una red propia para intercambiar fluidamente
informacin necesaria.
Al mismo tiempo, es imprescindible
desarrollar un protocolo comn de comunicacin
con la ciudadana: no es razonable que existan
19 modalidades de informar a los ciudadanos
del pas. Para esto sera posible y conveniente
recurrir a la AGESIC, que es la entidad
competente en la materia.

13
GLIN es la sigla de Global Legal Information Network o Red de Informacin Legal Global, un emprendimiento
de la Biblioteca del Congreso de EEUU, abierto a todos los pases del mundo. El objetivo principal del
GLIN es proveer una plataforma mundial de dilogo, integracin e intercambio de informacin jurdica,
mediante la creacin y mantenimiento de una base de datos que acta como repositorio comn para
facilitar la comunicacin entre los pases miembros de la Red. La vinculacin de nuestro Pas con GLIN
surge en 1996, integrndose activamente en la red en 1997. El ao 2000 la estacin GLIN Uruguay crea la
estacin GLIN MERCOSUR, con recursos y personal propio, con el cometido de ingresar toda la normativa
emanada y publicada por los distintos rganos que conforman el Mercado Comn del Sur. El ao 2006
toma la iniciativa de extender la red a nivel departamental, presentndola al Congreso de Intendentes, y
el ao 2007 se concreta el acuerdo con las Juntas Departamentales.

146

Anexos
Anexo 1: Formulario de Encuesta Nacional a Ediles.
Anexo 2: Lista de Comprobacin o Cuestionario de Anlisis y Verificacin
(CAV) (elaborado por el proyecto para el trabajo de Aplicacin de las
Experiencias- Piloto).
Anexo 3: Protocolo de Procedimiento Comn del Legislativo Ejecutivo
(propuesto por el Grupo de Trabajo de Rivera).
Anexo 4: Lista de Comprobacin resumida (propuesta por el Grupo de Trabajo
de Florida).

147

148

Anexo 1

FORMULARIO DE ENCUESTA A EDILES

La informacin relevada pretende aportar elementos para el fortalecimiento institucional de
los Gobiernos Departamentales y en particular de las Juntas Departamentales, en la bsqueda
de valorizar la funcin del edil en el sistema poltico nacional.
Los datos recabados sern tratados bajo los ms estrictos cnones de confidencialidad y
respeto, siendo utilizados con fines exclusivamente estadsticos y acadmicos.
Por cualquier duda o consulta, comunquese con los integrantes del equipo de politlogos
presente en el Congreso de Ediles. Desde ya agradecemos su colaboracin.
1. Caractersticas sociodemogrficas
Cul es la fecha de su nacimiento?

DIA

MES

Dnde naci?

Dnde reside actualmente la mayor parte de la semana?

Independientemente de su actividad como edil,

Cul es su ocupacin principal?

Cul era su ocupacin principal antes de desempearse

como edil?

AO

SEXO

Femenino
Masculino

PAS:
DEPARTAMENTO:
LOCALIDAD:
PAS:
DEPARTAMENTO:
LOCALIDAD:
Obrero/Trabajador manual
Empleado administrativo
Tcnico/Docente/Profesional
Profesional independiente
Empresario
Dirigente Poltico
Otro
Obrero/Trabajador manual
Empleado administrativo
Tcnico/Docente/Profesional
Profesional independiente
Empresario
Dirigente Poltico
Otro

1
0

7
6
5
4
3
2
1
7
6
5
4
3
2
1

149

Obrero/Trabajador manual
Empleado administrativo
Tcnico/Docente/Profesional
Cul era la ocupacin de su padre o del jefe de familia
Profesional independiente
cuando Ud. era pequeo/a?
Empresario
Dirigente Poltico
Otro
Terciaria completa
Terciaria incompleta
Secundaria 2do ciclo completa
Cul es el mximo nivel de estudios que Ud. curs?
Secundaria 2do ciclo incompleta
Secundaria 1er ciclo completa
(SI CONTESTA SECUNDARIA O PRIMARIA, CODIGOS 1
Secundaria 1er ciclo incompleta
A 7, PASAR A CAPTULO 2)
Primaria completa
Primaria incompleta
Otros
(SLO SI CONTEST TERCIARIA, CDIGOS 8 Y 9 EN
INSTITUCIN:
PREGUNTA ANTERIOR) En qu Facultad realiz sus
CARRERA:
estudios universitarios y qu carrera hizo?

2. Datos de identificacin poltico-partidaria, trayectoria y actividad actual

DEPARTAMENTO:

Indique a qu Junta Departamental pertenece

A qu partido y sector poltico pertenece?

PARTIDO:
SECTOR:

En las ltimas elecciones departamentales, qu lugar ocup en

la lista?
En trminos de izquierda y derecha, donde 1 es izquierda pura y
10 es derecha pura, dnde se ubicara Ud. en esta escala?
1

Es usted edil titular o suplente?

150

10

Centro puro...........11
Ninguno, NS/NC.0
Titular.1
Suplente..2

7
6
5
4
3
2
1
9
8
7
6
5
4
3
2
1

En qu comisiones participa? (Escriba el nombre de cada una)

Cuntos aos se ha desempeado como edil?

En qu perodos de gobierno se ha desempeado como edil?

(Marque con una X las opciones que correspondan)

1985-1989
1990-1994
1995-1999
2000-2004
2005-2007
Otro (especificar)

Indique los cargos electivos que ha ocupado en poltica anteriormente (Tipo y perodo)

Indique los cargos no electivos que ha ocupado en poltica anteriormente (Tipo y perodo)

151

3. Objetivos de carrera poltica y actividad como edil

Intendente
De los siguientes cargos polticos, cul aspira ocupar en los prxiDiputado
mos cinco aos?
Director municipal
Otro (especificar)
Me sirve mucho
En qu medida considera que ser edil le sirve a los efectos de
Me sirve bastante
maximizar sus objetivos de carrera poltica? (TENGA EN CUENTA Me sirve poco
LA RESPUESTA A LA PREGUNTA ANTERIOR)
No me sirve nada

3
2
1
0
1
2
3
4

Cuntas horas semanales en promedio le dedica a la actividad

poltica?

4. Opinin sobre las funciones de un edil y la relacin Junta-Intendente

Equilibrada
El Intendente se impone
La Junta Dep. obstruye
NS/NC

3
2
1
0

En los hechos cul es para Ud. la principal funcin que cumplen

los ediles?.

Legislar
Controlar
Representar a los ciudadanos

1
2
3

Independientemente de lo anterior, cul cree que usted que es la

principal funcin que debera cumplir un edil?

Legislar
Controlar
Representar a los ciudadanos

1
2
3

Est usted de acuerdo con la opinin de que la actividad del edil

debera ser remunerada?

De acuerdo
En descacuerdo
NS/NC

1
2
3

Respecto a la posibilidad de modificar la cantidad de miembros de

las Juntas Departamentales, Usted est de acuerdo con..

Aumentar el n de ediles
Reducir el n de ediles
Mantener igual el n de ediles
NS/NC

1
2
3
0

Est usted de acuerdo con que el nmero de ediles de cada Junta dependa del tamao de la poblacin de cada Departamento?

De acuerdo
En descacuerdo
NS/NC

1
2
3

Cmo dira Ud. que es la relacin entre el Intendente y la Junta

Departamental?

152

Ahora le voy a mencionar algunas funciones que le corresponden a las Juntas Departamentales. Dgame si Ud. piensa que la Junta Departamental que usted integra cumple bien o mal esas funciones
(encierre con un crculo el valor que corresponda para cada caso)
Muy bien
Aprobar decretos
Controlar al Intendente
Representar a la ciudadana
Debatir grandes temas del
Depto
Negociar acuerdos polticos

5
5
5
5
5

Bien
4
4
4
4
4

Ni bien ni mal

Mal

3
3
3
3
3

Independientemente del partido y sector al que usted representa, en su

opinin, qu grado de autonoma tienen los ediles oficialistas con respecto al Intendente?

2
2
2
2
2

Muy Mal
1
1
1
1
1

Mucha
Bastante
Poca
Ninguna

1
2
3
4

S
No

1
2

Muy disciplinada
Bastante disciplinada
Poco disciplinada
Nada disciplinada
Muy disciplinada
Bastante disciplinada
Poco disciplinada
Nada disciplinada
Muy disciplinada
Bastante disciplinada
Poco disciplinada
Nada disciplinada

1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4

En su opinin, cul es la principal virtud del rgimen electoral actual que

le otorga la mayora automtica al partido del Intendente en las Juntas
Departamentales?
Y cul cree que es el principal defecto del sistema de mayora automtica?
Est de acuerdo con la idea de suprimir el rgimen electoral de mayora
automtica para las Juntas Departamentales?
Independientemente del partido al que usted pertenece, considera que el
Partido Nacional acta en la Junta Departamental de forma
Independientemente del partido al que usted pertenece, considera que el
Frente Amplio acta en la Junta Departamental de forma
Independientemente del partido al que usted pertenece, considera que el
Partido Colorado acta en la Junta Departamental que usted integra de
forma

153

154

Anexo 2

LISTA O CUESTIONARIO DE ANLISIS Y VERIFICACIN PARA LAS

JUNTAS DEPARTAMENTALES DEL URUGUAY
Basado en el Cuestionario Azul de Alemania (1986), la lista de la OCDE (1995), la lista de
comprobacin italiana (Anlisis Preliminar de la Propuesta de Reglamento PDR 1998) y Manual
de Reglas de la Generalidad de Catalua (1994)
ELEMENTOS QUE HAN DE ACOMPAAR A LA PROPUESTA DE ELABORACIN
DE UN DECRETO DEPARTAMENTAL
Se parte de la existencia de proyectos de decretos departamentales con una exposicin de
motivos.
Sin desconocer que eso existe, en trminos de sugerencias de buenas prcticas para la
elaboracin de la norma jurdica departamental se plantean que las mismas sean acompaadas
de una breve sntesis de los siguientes aspectos:

Memoria, conteniendo el marco normativo en que se enmarca la propuesta.

Justificacin de la oportunidad.
Justificacin de la adecuacin de las medidas propuestas a los fines que se persiguen.
Referencia a las consultas que se pueden haber formulado y a otros datos de inters para
conocer el proceso de elaboracin de la norma.
Un estudio econmico en trminos de coste-beneficio.
Una lista de las disposiciones afectadas por la nueva propuesta.
Tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia, en la cual se ha de
consignar de manera expresa las que han de quedar total o parcialmente derogadas.
Indicadores para el monitoreo y evaluacin de la norma (ex antes y ex post).

155

DE LA IDEA A NORMA JURDICA DEPARTAMENTAL

Teniendo en cuenta las tcnicas innovadoras de Check list, de factibilidad y de anlisis
de impacto regulatorio que existen en otros pases, se presenta una propuesta de Protocolo
para el Anlisis Previo de la Norma Jurdica Departamental en el Uruguay, como un
instrumento ms de anlisis para tener unas primeras Bases de un Modelo de Gestin Legislativo
Departamental.
En ese sentido y para un debate creativo y participativo, se sugiere seguir el siguiente
Cuestionario de Anlisis y Verificacin (CAV), para el estudio previo en la elaboracin de
la norma jurdica, o en la posibilidad de definir otra estrategia de regulacin, o en la evidencia
de que es posible la autorregulacin de las fuerzas sociales. Quiere ser un instrumento para el
anlisis de los legisladores departamentales y de los funcionarios responsables de asesorar en
la elaboracin de los decretos departamentales.
Esta lnea de trabajo va en sintona con la orientacin internacional de normas de calidad
legislativa para ubicar a las regiones y pases con estructuras de racionalidad legislativa, mejorando
su imagen para inversiones y desarrollo humano.
Para una mejor explicitacin de la pauta se resolvi intercalar algunos ejemplos y supuestos
de temticas para la visualizacin del cuestionario.
Pauta de Cuestionario de Anlisis y Verificacin (CAV)
1) Ha sido correctamente identificado el problema y los actores e intereses involucrados?
a) Se debe intervenir?
i) Qu se quiere lograr con el decreto departamental u otra reglamentacin?
ii) De dnde vienen las exigencias? Qu fundamentos se invocan?
iii) Cul es la situacin jurdica y fctica actual?
iv) Qu defectos se han encontrado?
v) Qu procesos de ndole econmica, cientfica, tcnica, jurisprudencial, etc, guardan
relacin especial con el problema?
vi) Cual es el nmero de afectados y de casos que hay que resolver?
vii) Qu sucedera si nada se hace?

156

(Por ej.: el problema se agravara predeciblemente; permanecera invariable; se resolvera

con el paso del tiempo o por la autorregulacin de las fuerzas sociales sin intervencin
estatal. Con qu consecuencias?)
Supuesto: Un problema de ruidos molestos en zona urbana o rural con cierta densidad
denunciado por vecinos. Existencia de normativas en el departamento y en otros.
b) Qu alternativas existen?
i) Cul ha sido el resultado del anlisis del problema: Dnde se encuentran las causas
del problema? Qu factores pueden influir?
ii) Con qu instrumentos de carcter general puede alcanzarse la meta a la que se aspira,
bien totalmente, bien con una aproximacin aceptable?
(Por ej.: medidas para una aplicacin o ejecucin ms eficaz de las normas existentes; obras
pblicas; inversiones, programas de fomento; apoyo y estmulo a una accin propia de
los afectados; aclaracin por los Tribunales).
iii) Con qu actuaciones podran evitarse nuevas normas?
iv) Se encuentra justificada la accin del gobierno dada la naturaleza del problema, los
costes y beneficios de la accin realistamente estimados y los mecanismos alternativos
existentes para enfrentar el problema?;

Puntos de vista a tener en cuenta:

(1)
(2)
(3)
(4)

Cargas y gravmenes para los ciudadanos y la economa.

Eficacia (precisin, grado y probabilidad de alcanzar la meta).
Costos y gastos para el presupuesto pblico.
Incidencias sobre la situacin normativa existente y sobre los programas
planeados.
(5) Efectos colaterales, efectos sucesivos.
(6) Comprensin y disposicin para aceptarlos por los destinatarios y por quienes tienen
encomendada su ejecucin.

157

Supuestos: En funcin de un Plan Director de Ordenamiento Territorial solicitud de sacar

algunas actividades industriales de zonas residenciales luego varios aos de reclamos
vecinales, de daos concretos y demandas, como de derechos adquiridos de los
diferentes grupos de inters. Consideracin de alternativas.
.
2) Es necesario un decreto departamental o hay otra alternativa?
a) Debe aprobarse una norma jurdica departamental?
i) Es de su competencia, la materia que debe tratar el decreto departamental, o hay
concurrencia de competencia con otros organismos nacionales o locales?
ii) Est sometida a la reserva de un decreto departamental la materia que se va a
regular?
iii) Es tan importante, por otros motivos, que su regulacin deba reservarse a la Junta
Departamental?
iv) En el caso de que no sea necesario un decreto departamental u ordenanza, Debe
esa materia regularse mediante reglamentacin o norma administrativa del Ejecutivo
Comunal?
v) Existen leyes nacionales y/o reglamentaciones de organismo nacional (Ministerios) que
pueden ser de base indicativa para la norma jurdica departamental?
vi) Existen normas jurdicas departamentales que son afectadas, parcial o totalmente?
vii) Hay clara consciencia de disposiciones afectadas por la nueva norma jurdica?
Supuestos: Aprobacin o actualizacin de una norma bromatolgica departamental
existiendo el decreto del Ejecutivo Nacional del ao 1994. Recursos para controles y
para brindar los servicios de anlisis de laboratorio. Reclamos de empresas contra la tasa
bromatolgica. Dificultad de unificar criterios entre los gobiernos departamentales.
b) Hay que actuar ahora?
i) Qu supuestos de hecho y qu relaciones deben ser an investigados?
ii) Por qu debe ahora regularse esa materia?
iii) Por qu no se pueden esperar modificaciones predecibles o nuevas necesidades de
una regulacin e incluirlas en una misma norma, por ejemplo, mediante su entrada en
vigor escalonada?
158

iv) Constituye la regulacin la mejor forma de accin o existen instrumentos alternativos ms

convenientes en trminos de coste-beneficio, impactos redistributivos o requerimientos
administrativos?
Supuestos: Modificacin de normativas vigentes por inundaciones. Propuesta de aplicacin
de normativas de trnsito en funcin de una ley general que necesita regulaciones
departamentales.
3) Puede limitarse la duracin de la vigencia de la regulacin?
a) Es necesaria la regulacin slo para un lapso de tiempo predecible?
b) Es admisible una regulacin a prueba temporal?
Supuestos: La suspensin de una norma por razones de fundadas, como la puesta en
prctica de una norma transitoria.
4)Resulta la regulacin clara, consistente, comprensible y accesible a los ciudadanos?;
a) La nueva regulacin se encuentra prxima a la compresin y a la aceptabilidad de los
ciudadanos?
b) Por qu no se pueden suprimir las limitaciones de la libertad prevista, o los deberes de
colaboracin impuestos? Por ejemplo:
i) prohibiciones, deberes de previa autorizacin o comunicacin,
ii) comparecencia personal ante las autoridades,
iii) solicitudes, deberes de informacin y de justificacin,
iv) sanciones o multas,
v) otras cargas.
c) Pueden ser sustituidas por cargas menores? Por ejemplo: Deber de comunicacin, en
lugar de prohibicin con reserva de autorizacin.
d) En qu medida pueden reducirse al mnimo, los procedimientos de autorizacin o de
aprobacin que coinciden con otros?

159

e) Pueden los afectados entender la nueva regulacin a la vista de las palabras elegidas, de
la construccin y extensin de las frases, as como de la sistemtica, lgica y abstraccin
del precepto?
Supuestos: Decretos departamentales como el vinculado a normas de construccin, zonas
de edificacin, permisos, de preservacin patrimonial.
5) Es practicable la norma jurdica departamental?
a) Es suficiente una regulacin de tipo contractual o de responsabilidad civil que pueda evitar
una ejecucin administrativa?
b) Son aplicables directamente las normas elegidas? Permiten esperar la menor utilizacin
posible de actos singulares para la ejecucin de la norma?
c) Pueden imponerse con los medios existentes las normas administrativas que crean
obligaciones o establecen prohibiciones?
d) Por qu no puede renunciarse a
i) regulaciones de competencia y de organizacin,
ii) nuevas autoridades, rganos consultivos,
iii) reservas de colaboracin,
iv) deberes de informacin, estadsticas pblicas,
v) condicionamientos tcnicos (por ejemplo: impresos)
e) Qu autoridades deben asumir la ejecucin?
f) Qu conflictos de intereses hay que esperar que se produzcan en los titulares de la
ejecucin?
g) Se ha atribuido a los encargados de la ejecucin el necesario margen de libertad de
accin?
h) Cul es la opinin que los encargados de la ejecucin de la norma tienen sobre su
claridad y finalidad as como la tarea que les corresponde en su ejecucin?
i) La regulacin planeada se ha probado previamente con la participacin de quienes
han de ejecutarla?
i) Por qu no?
ii) Con qu resultado?

160

j) Cmo se conseguir el cumplimiento efectivo de la regulacin?

Supuestos: Un decreto departamental sobre animales sueltos en la zona urbana. Sus
implicancias, recursos, conflicto de intereses. Estructura interna administrativa para la
aplicacin del decreto y las reglamentaciones.
6. Guardan una adecuada relacin la utilidad de la norma y su costo?
a) Cul es la cuanta del costo que la norma va a producir a sus destinatarios o a los afectados
por ella? (Calcular - o si no es posible, describir, al menos en sus rasgos generales- la clase
y volumen del costo).
b) Puede exigirse la carga de los costos adicionales de la norma a sus destinatarios,
especialmente a las pequeas y medianas empresas?
c) En qu cuanta se producen costos y gastos adicionales con cargo a los presupuestos de
organismos nacionales?
i) Qu posibilidades de cobertura existen para esos costos adicionales?
d) Se han realizado investigaciones sobre los costos y las utilidades?
i) Por qu no?
ii) A qu resultado han conducido?
e) Cules seran las fuentes de informacin para hacer una evaluacin de costos o ahorros
pblicos, como de los gastos o ahorros que tendrn los ciudadanos?
f) De qu manera se van a conocer los efectos, gastos y eventuales efectos colaterales de
la nueva regulacin despus de su puesta en vigor?
Supuestos: Ordenanza de Proteccin Ambiental indica procedimientos de la utilizacin de
los residuos slidos urbanos, su reciclaje, los residuos hospitalarios e industriales y las
agendas ambientales, como los estudios de impacto ambiental de lo emprendimientos
que no exige la intervencin de los organismos nacionales, pero su dimensin de impacto
local s lo amerita.
7. Hay anlisis de impacto regulatorio de la norma jurdica departamental?
a)Hay algunos controles o evaluacin previa a la puesta en prctica de la norma jurdica
departamental para visualizar la adecuacin de los contenidos con los objetivos?
161

i) Ensayos sobre modelos.

ii) Encuestas o test.
iii) Verificacin de laboratorio
b) Quedan algunos indicadores para monitoreo ex post de aplicacin de la norma jurdica?
Supuestos: Cualquiera de la normatividad sugerida como: Plan Director, Ordenanza de
Medio Ambiente, decretos sobre ruidos molestos, localizacin de reas industriales,
localizacin de las antenas, sobre animales sueltos, normas de edificacin o desarrollo
inmobiliario entre otros, pueden ser sujeto de un ensayo, de encuestas o de un trabajo
de un grupo de expertos y de operadores, que debern intervenir en la aplicacin de la
norma, pueden analizar el proyecto desde el punto de vista de su factibilidad. Es decir,
pueden contrastarlo con los objetivos prefijados, comprobar que se han considerado todos
los supuestos en cada una de sus variables, comprobar que se dejen espacios libres en
la norma para que se pueda adaptar a la nueva situacin social, tecnolgica, etc.- Sera
conveniente contar con la colaboracin de los futuros destinatarios cualificados o de los
grupos de inters afectados.
8) Se expresaron todos los grupos interesados y tcnicos?
a) Han tenido todos los grupos interesados la oportunidad de expresar sus puntos de vista
y han sido stos efectivamente considerados?
b) Qu asesoramiento tcnico se ha realizado?
c) Qu otro tipo de consultas se han efectuado?
Supuestos: Para la elaboracin de la norma jurdica departamental se tuvo en cuenta todos
los grupos de opinin, los grupos de intereses encontrados, opiniones tcnicas en lo
especfico, se busc datos de legislacin comparada nacional e internacional. En relacin
a temas tcnicos jurdicos se hicieron las consultas correspondientes.

162

Anexo 3

PROTOCOLO DE PROCEDIMIENTO COMN DEL

LEGISLATIVO EJECUTIVO
(PROPUESTO POR EL GRUPO DE TRABAJO DE RIVERA).
La necesidad de profundizar en el establecimiento de mecanismos que tiendan a la mejora
de la tcnica de creacin de normas jurdicas, se aparece actualmente como un imperativo
impostergable.
Este reclamo se ha hecho or incluso desde el Colegio de Abogados del Uruguay, generando
importantes repercusiones en el mbito poltico.
Un artculo publicado por el Dr. Daniel Hargain en el ltimo nmero de la revista institucional de
dicha gremial (Tribuna del Abogado, n 158, junio-julio 2008, pgs. 4 a 6), repasa muchas de las
cuestiones que hemos manejado en este taller, ejemplificando en normas legislativas nacionales,
y reclamando la participacin de tcnicos en el proceso de redaccin de las normas jurdicas.
Pues bien, partiendo de que sera positivo empezar a transitar por caminos que poco a poco
vayan incorporando a nuestra cultura poltica mecanismos de esa ndole, se sugiere como un
proyecto de protocolo de trabajo, para ser aplicado en principio por lo menos a la redaccin
de proyectos de ordenanzas departamentales (decretos de los Gobiernos Departamentales con
fuerza de ley en su jurisdiccin, como los llama la Constitucin) el siguiente:
PROYECTO DE PROTOCOLO DE PROCEDIMIENTO
PARA LA REDACCION DE ORDENANZAS
A Proyectos originados en el Ejecutivo
1) La dependencia que reclame la regulacin de algn aspecto de su competencia, debera
remitir a la Asesora Jurdica (AJ) un informe detallando la realidad sobre la que se quiere intervenir,
los objetivos de la intervencin y las soluciones concretas que se pretenden plasmar en la norma,
as como los anlisis tcnicos que la sustentan.
Dicho informe debera venir acompaado adems del correspondiente cuestionario de anlisis
y verificacin (CAV) completado en debida forma.

163

2) Luego de los intercambios que necesariamente deberan darse, si se resuelve en

definitiva elaborar el proyecto, AJ lo redactara, remitindolo a la dependencia solicitante para
su anlisis.
3) Del intercambio de ideas entre la dependencia y AJ surgira el texto final del proyecto a
remitirse a la Junta Departamental.
4) En la Junta, la AJ de dicha corporacin, tendra un rol similar respecto a las sugerencias
de modificacin que puedan plantear los ediles, ms all de la posibilidad de analizar el texto
remitido por el Ejecutivo desde el punto de vista tcnico y proponer modificaciones.
B Proyectos surgidos en la Junta Departamental
El mecanismo sera bsicamente el mismo, slo que en este caso sera el edil, grupo de
ediles o comisin interna asesora proponente quien debera presentar el informe inicial con el
correspondiente CAV y por su parte, correspondera a la AJ de la Junta aportar el asesoramiento
tcnico para la redaccin del proyecto de ordenanza.
De acuerdo al mecanismo habitual de trabajo, por lo menos en la Junta Departamental de Rivera,
ese proyecto ser luego derivado a una comisin interna asesora para su anlisis, proceso que ser
acompaado por asesores jurdicos de la corporacin, en el cual las eventuales modificaciones
sugeridas por los ediles debern ser analizadas desde el punto de vista tcnico.
Sera conveniente que las comisiones asesoras solicitaran el asesoramiento tcnico de las
dependencias municipales competentes en la materia.
ESTE PROCEDIMIENTO, DEBIDAMENTE ARTICULADO,
DEBERA ESTABLECERSE COMO NORMA REGLAMENTARIA
EN EL AMBITO DE CADA ORGANO DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL PARA DARLE
EL RESPALDO NORMATIVO Y SIMBLICO NECESARIO PARA SU REAL APLICACIN.

164

Anexo 4

LISTA DE COMPROBACIN RESUMIDA

(PROPUESTA POR EL GRUPO DE TRABAJO DE FLORIDA)
Propuesta de nueva lista de comprobacin del grupo de trabajo de tcnicas legislativas de
la Junta Departamental de Florida para el encuentro de Tacuaremb, basado en los aportes
presentado por el Equipo Tcnico del Proyecto.
DE LA IDEA A NORMA JURDICA DEPARTAMENTAL
Pauta de Cuestionario de Anlisis y Verificacin (CAV)
NOMBRE DEL TEMA O DEL DECRETO
DEPARTAMENTAL:____________________________________________
1. Ha sido correctamente identificado el problema y los actores e intereses involucrados?
a) Se debe intervenir?
Pregunta

Respuesta

Qu se quiere lograr con el decreto departamental u otra reglamentacin?

De dnde vienen las exigencias? Qu fundamentos se invocan?
Cul es la situacin jurdica y fctica actual?
Qu defectos se han encontrado?
Qu procesos de ndole econmica, cientfica, tcnica, jurisprudencial, etc, guardan relacin especial con el problema?
Cual es el nmero de afectados y de casos que hay que resolver?
Por qu debe regularse ahora esta materia?

165

b) Qu alternativas existen?
Dnde se encuentran las causas del problema?
Con qu actuaciones podran evitarse nuevas normas?
Se encuentra justificada la creacin de la nueva norma dados
los siguientes puntos de vista:
Puntos de vista a tener en cuenta:

(a) Eficacia (precisin, grado y probabilidad de alcanzar la meta).

(b) Efectos colaterales, efectos sucesivos.

2. Es necesario un decreto departamental o hay otra alternativa?

Es de su competencia, la materia que debe tratar el decreto departamental, o hay concurrencia de competencia con otros organismos nacionales o locales?
Est sometida a la reserva de un decreto departamental la materia que se va a regular?
En caso contrario, es importante, por otros motivos, que su regulacin deba emanar de la Junta Departamental?
En el caso de que no sea necesario un decreto departamental u
ordenanza, Debe esa materia regularse mediante reglamentacin o norma administrativa del Ejecutivo Comunal?
Existen normas jurdicas nacionales que pueden ser de base indicativa para la norma jurdica departamental?
Existen normas jurdicas departamentales que son afectadas?
No es suficiente en algunos aspectos con una regulacin de tipo
contractual o de responsabilidad civil que pueda evitar una ejecucin administrativa?

3. Puede limitarse la duracin de la vigencia de la regulacin?

Es admisible una regulacin a prueba temporal, o slo para un
lapso de tiempo predecible?

166

4. Resulta la regulacin clara, consistente, comprensible y accesible a los ciudadanos?

La nueva regulacin se encuentra prxima a la compresin de
los ciudadanos?
Por qu no se pueden suprimir o atenuar las limitaciones de la
libertad previstas?,

5. Es practicable la norma jurdica departamental?

Es aplicable directamente la norma elegida? Requiere el
dictado de actos singulares que hagan posible su ejecucin?
Pueden aplicarse con los medios existentes las normas que
crean obligaciones o establecen prohibiciones?
Qu rea municipal debe asumir la ejecucin?
Qu conflictos de intereses hay que esperar que se produzcan en los titulares de la ejecucin?
Se ha conservado en los encargados de la ejecucin el necesario margen de libertad de accin?
Cul es la opinin que los jerarcas encargados de la ejecucin de la norma tienen sobre su claridad y finalidad as como
la tarea que les corresponde en su ejecucin?

6. Guardan una adecuada relacin la utilidad de la norma y su costo?

Cul es la cuanta del costo que la norma va a producir a sus
destinatarios o a los afectados por ella? (Calcular - o si no es
posible, describir, al menos en sus rasgos generales- la clase y
volumen del costo).
Se han realizado investigaciones sobre los costos y las utilidades?
Por qu no?
A qu resultado han conducido?

167

Cules seran las fuentes de informacin para hacer una evaluacin de costos o ahorros pblicos, como de los gastos o ahorros que tendrn los ciudadanos?
De qu manera se van a conocer los efectos, gastos y eventuales efectos colaterales de la nueva regulacin despus de su
puesta en vigor?

7. Hay anlisis de impacto regulatorio de la norma jurdica departamental?

Hay algunos controles o evaluacin previa a la puesta en prctica de la norma jurdica departamental para visualizar la adecuacin de los contenidos con los objetivos?
Ensayos sobre modelos.
Encuestas o test.
Verificacin de laboratorio
Quedan algunos indicadores para monitoreo ex post de aplicacin de la norma jurdica?

8. Se expresaron todos los grupos interesados y tcnicos?

Han tenido todos los grupos interesados la oportunidad
de expresar sus puntos de vista y han sido stos efectivamente considerados?
Qu asesoramiento tcnico se ha realizado?
Qu otro tipo de consultas se han efectuado?

168

ELEMENTOS QUE HAN DE ACOMPAAR A LA PROPUESTA DE ELABORACIN

DE UN DECRETO DEPARTAMENTAL
Se parte de la existencia de proyectos de decretos departamentales con una exposicin de
motivos.
Sin desconocer que eso existe, en trminos de sugerencias de buenas prcticas para la
elaboracin de la norma jurdica departamental se plantean que las mismas sean acompaadas
de una breve sntesis de los siguientes aspectos:

Memoria, conteniendo el marco normativo en que se enmarca la propuesta.

Justificacin de la oportunidad.
Justificacin de la adecuacin de las medidas propuestas a los fines que se persiguen.
Referencia a las consultas que se pueden haber formulado y a otros datos de inters para
conocer el proceso de elaboracin de la norma.
Un estudio econmico en trminos de coste-beneficio.
Una lista de las disposiciones afectadas por la nueva propuesta.
Tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia, en la cual se ha de
consignar de manera expresa las que han de quedar total o parcialmente derogadas.
Indicadores para el monitoreo y evaluacin de la norma (ex antes y ex post).
EJERCICIO FINAL: ELABORAR UNA EXPOSICIN DE MOTIVOS
EN HASTA 3 CARILLAS CON ESTOS PUNTOS.

169

170

NDICE DEL CD ADJUNTO

Publicacin sobre Tcnica y Funcin Legislativa de las Juntas Departamentales (Proyecto de

Fortalecimiento Institucional del Congreso de Intendentes y los Gobiernos Departamentales
2007)
Relatoras de la Experiencias Piloto aplicadas en Rivera, Tacuaremb y Florida (Ao 2008).
Relatoras y aportes de las Jornadas de Lanzamiento y Devolucin de Aplicacin de Tcnicas
Legislativas en las Juntas Departamentales en el ao 2008.
i. Relatora del Taller de Devolucin de Aplicacin de las Tcnicas Legislativas en las Juntas
Departamentales en Rivera, Tacuaremb, Florida y San Jos.
ii. Decretos Departamentales Tipos de las 3 JJDD.
iii. Tabla comparativa de los aportes de las JJDD en la Lista de Comprobacin y en el Modelo
de Decreto.
iv. Evaluacin de la Legislacin en trminos de costos y beneficios de Mag. A. Cardarello
presentado en la Jornada de Lanzamiento del 12 de julio de 2008.

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FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL CONGRESO

DE INTENDENTES Y LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
Equipo Tcnico
Coordinador General:

Fernando Burjel
Coordinador Adjunto:

Martn Fittipaldi Freire
Consultor Congreso Intendentes:

Jos Luis Olivera
Consultor Ejecutivos y Juntas Locales:

Daniel Cal
Consultor Juntas Departamentales y Espacios Regionales:

Gervasio Martnez
Secretara General:

Marita Sassi
Asistente Administrativa:

Natalia Nin

Equipo Tcnico del Componente Juntas Departamentales

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Dr. Oscar Sarlo

Mag. Antonio Cardarello
Dr. Leandro Francolino
Lic. Martn Koolhaas
Lic. Jos R. Rodrguez
Lic. Richard Salvat
Nathalia Garca
Claudia Ramos
Mara del Carmen Rivero