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Derecho Publico Provincial y Municipa1 Resumen
Derecho Publico Provincial y Municipa1 Resumen
distribucin de competencias que otorga al gobierno federal slo las facultades delegadas en
forma expresa o implcita, mientras que a las Provincias les corresponden las facultades
residuales, adems de su propia autonoma en lo institucional (poder constituyente), poltico,
financiero y administrativo. (arts. 1, 5,104,105 y 106) Nos parece conveniente transcribir estas
normas de fundamental importancia para comprender nuestro federalismo. El art. 1 estableci:
La Nacin Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal,
segun lo establece la presente Constitucin. El art. 5 dispuso: Cada Provincia dictara para s
una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantais de la Constitucin Nacional; y que asegure su administracin de
justicia, su rgimen municipal y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno
Federal garante a cada Provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. El art. 104 (hoy art.
121) prescribi la norma bsica en la distribucin de competencias, de la siguiente manera: Las
provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin y el que expresamente se
hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. El art. 105 (hoy 122)
expreso: Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores,
sus legisladores y dems funcionarios de provincia, sin intervencin del Gobierno Federal y el
art. 106 ordeno: Cada Provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto en el
articulo 5. (Esta norma que hoy es el art. 123, seria modificada en la reforma constitucional de
1994, para precisar el sentido de la autonoma municipal).
Asimismo se prescribieron facultades concurrentes para la Federacin y las Provincias (art. 107)
El Senado fue establecido como rgano federal por antonomasia, con una representacin
igualitaria por cada Provincia (Estado), de dos Senadores, que eran designados por las
respectivas Legislaturas provinciales y la misma representacin por la Capital Federal. (Art. 46,
hoy modificado bajo el numero 54)
En el texto de 1853 tambin se prescribi que la Capital Federal deba ser la ciudad de Buenos
Aires y que el Gobierno Federal tena la atribucin de intervenir federalmente el territorio de las
Provincias. (arts. 3 y 6).
2. Etapa: El federalismo en la reforma constitucional de 1860.
Luego de la secesin de la provincia de Buenos Aires, producida en 1853, continuaron los
problemas con la Federacin Argentina, hasta que se produjo la batalla de Cepeda en 1859,
donde el Gral. Urquiza como Jefe de la Confederacin Argentina triunf y como consecuencia
de ello, se produjo la firma del Pacto de San Jos de Flores, o Pacto de Unin (11-11-1859) que
significara la integracin de aqulla Provincia a la Federacin, previa reforma de la
Constitucin Nacional de 1853.
Dicha reforma se produjo por un procedimiento especial, distinto al previsto en el texto de 1853,
por lo que algunos constitucionalistas argentinos sostienen que se trat tambin del ejercicio de
un poder constituyente originario, en lugar de uno derivado y por eso designan a nuestra Ley
Suprema como de 1853 y 1860. Mas all de esta cuestin, interesa resaltar que dicha reforma
produjo importantes reformas en torno a la Federacin, pues modific algunos artculos de
1853, con la intencin de establecer una mayor descentralizacin del poder. En ese sentido,
resulta evidente que a ello tendi la derogacin de las normas que prescriban la revisin de las
constitucionales provinciales por el Congreso de la Nacin como as tambin la realizacin del
juicio poltico de los Gobernadores Provinciales ante dicho rgano.
Asimismo, se modific la redaccin de dos importantes artculos: el art. 3 sobre la Capital
Federal y el art. 6 sobre intervencin federal. En el primer caso se estableci el mismo principio
del art. 13, o sea el de la integridad territorial en la creacin de nuevas provincias, que import
que el territorio de la Capital Federal deba determinado por una Ley del Congreso, previa
cesin de los territorios respectivos por parte de la Legislatura de la o las Provincias en cuestin
(art. 3). En cuanto al art. 6 sobre intervencin federal, se precis la redaccin de las causales de
intervencin para reducir el arbitrio de las autoridades federales, indicndose la necesidad de
una previa requisicin por parte de las autoridades provinciales al Gobierno Federal, para el
sostenimiento de las mismas en caso de sedicin o de invasin de otras provincias.
Un tema muy importante como el de la propiedad federal de las rentas de aduanas, que haba
separado a la Provincia de Buenos Aires del resto de la Federacin, ya que aqulla usufructuaba
las mismas en base al cuantioso producido del puerto de la ciudad de Buenos Aires, fue resuelto
en forma definitiva recin en la reforma constitucional de 1866.
En definitiva, a pesar de la trascendencia de esta reforma de 1860, los problemas entre la
Provincia y el Gobierno Federal continuaron y luego de la batalla de Pavn, donde triunfara el
Gral. Mitre, se produjo el primer gobierno de facto de nuestra historia y a partir de 1862 fue
electo Presidente dicho jefe triunfante de la Provincia de Buenos Aires, con lo que el liderazgo
de la organizacin nacional fue conducido por dicha Provincia.
3. Etapa: Hacia un federalismo de concertacin (desde 1950 en adelante)
En esta etapa, as designada por Pedro Jos Fras (Derecho Publico Provincial, Fras y otros,
Depalma, Bs.As., 1985. , pag. 389), se comienza el transito de un federalismo dual o
competitivo a un federalismo cooperativo o de concertacin, pues comienzan a ejercitarse
las atribuciones del art. 107 (hoy 125) del texto constitucional de 1853-1860, que dispuso: Las
provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administracin de justicia, de
intereses econmicos y trabajos de utilidad comn, con conocimiento del Congreso Federal... .
En efecto, los pactos provinciales que haban dejado de celebrarse en 1853, comienzan a
aparecer tmidamente a partir de 1948, para luego afirmarse a fines de la dcada de los 50 y as
continuar hasta la actualidad, con distintos objetivos y denominaciones, que posibilitaron la
construccin de puentes y un tnel interprovincial, el tratamiento de los ros interprovinciales
como unidad de cuenca, la creacin de comits hdricos, la creacin del Consejo Federal de
Inversiones y de otros Consejos Federales para diversas materias, as como para la solucin de
problemas y tratamiento de proyectos.
4. Etapa: La profundizacin del federalismo en la reforma constitucional de 1994:
La reforma constitucional de 1994, obra de la Convencin Constituyente Federal reunida en las
ciudades de Santa Fe y Paran en dicho ao, tuvo como una de sus ideas fuerza la
profundizacin de la descentralizacin del poder en Argentina.
Es que tal como lo hemos estudiado detenidamente en nuestra obra Federalismo, autonoma
municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, (1997) Depalma,
Buenos Aires, el debate sobre dicha cuestin -en el cual tuvimos el honor de participar en
nuestro carcter de Vicepresidente de la Comisin de Redaccin- abarco gran parte de la
Convencin, que como se indica, abarco tres grandes captulos: el federalismo, la autonoma
municipal que fue consagrada indiscutiblemente en el art. 123 de la Ley Suprema- y la ciudad
autonoma de Buenos Aires, a la cual se le reconoci la categora de ciudad Estado -bajo
nuestro punto de vista-, con una jerarqua institucional muy similar a la de las Provincias, segn
se desprende del art. 129 de la Ley Suprema vigente.
Especficamente en cuanto al federalismo, dicha reforma constitucional abarco distintos
aspectos:
1. Institucionales y polticos.
2. Financieros.
3. Econmicos y sociales.
Sobre el punto
1, la Reforma Constitucional estableci las siguientes modificaciones:
federal); prohibidas al gobierno federal (porque fueron conservadas por las provincias) y
prohibidas a todo orden gubernamental (como la concesin de las facultades extraordinarias, de
la suma del poder pblico o sumisiones o supremacas a gobierno o persona alguna, art. 29, o la
violacin de las declaraciones, derechos y garantas de la parte dogmtica de la ley suprema).
Especial, la de ciudad-Estado, que la distingue de las provincias y municipios, remitimos al
captulo IV de nuestro libro citado para el anlisis particularizado de estas cuestiones.
- La reforma constitucional agreg las siguientes competencias al gobierno federal,
"1) establecer y modificar asignaciones especficas de recursos coparticipables, por tiempo
determinado y por ley especial (art. 75, inc. 3);
"2) proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al poblamiento de su territorio; Promover
polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y
regiones (art. 75, inc. 19);
"3) sancionar leyes de organizacin y de base de la educacin que consoliden la unidad nacional
respetando las particularidades provinciales y locales, bajo el cumplimiento de determinados
requisitos (art. 75, inc. 19);
"4) aprobar o desechar los nuevos tratados internacionales incorporados por la reforma, esto es,
tratados sobre derechos humanos con futura jerarqua constitucional, tratados de integracin,
normas dictadas por organismos supranacionales y tomar conocimiento de los tratados
internacionales celebrados por las provincias (art. 75, incs. 22 y 24, y art. 124);
"5) legislar medidas de accin positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de
trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitucin y por los
tratados internacionales vigentes sobre los derechos humanos (art. 75, inc. 23);
"6) dictar un rgimen de seguridad social especial e integral en proteccin del nio en situacin
de desamparo y de la madre durante el embarazo y el perodo de lactancia (art. 75, inc. 23);
"7) disponer o decretar la intervencin federal (art. 75, inc. 31, y art. 99, inc. 20);
"8) ejercer la funcin gubernativa cuya jefatura se reconoce en la persona del presidente de la
Nacin (art. 99, inc. 1);
"9) ejercer la administracin general del pas, por parte del jefe de gabinete, siendo su
responsable poltico el presidente de la Nacin y su rgano de control, la Auditora General de
la Nacin (arts. 85, inc. 1, y 100, inc. 1);
"10) dictar bajo determinadas condiciones decretos de necesidad y urgencia, quedando
excludos de dicha normativa lo referido a la materia penal, tributaria, electoral y de partidos
polticos (art. 99, inc. 3);
"11) hacer recaudar la renta de la Nacin y ejecutar la Ley de Presupuesto nacional, facultad del
jefe de Gabinete, quien la ejercer bajo la supervisin del presidente de la Nacin (arts. 99, inc.
10, y 100, inc. 7);
"12) la organizacin y administracin de la justicia. En cuanto a la seleccin de magistrados se
realiza ahora por un rgano especial, el Consejo de la Magistratura, que no cuenta con
representacin provincial. La designacin siempre la realiza el presidente con acuerdo del
Senado (arts. 99, inc. 4, y 114)".
-La reforma constitucional tambin aument las competencias exclusivas de las provincias.
"1) dictar las constituciones provinciales conforme con el art. 5, asegurando la autonoma
municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo,
econmico y financiero (art. 123). Esta disposicin perfila el tercer nivel de descentralizacin
poltica, y recoge as la tendencia cada vez ms slida, del derecho pblico provincial, en el
sentido de reconocer la autonoma municipal.
"2) crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos para el
cumplimiento de sus fines (art. 124);
recho federal como al local, pero si hay contradiccin prevalece el primero (Art. 31). Por el
incumplimiento de las funciones del interventor conoce la justicia federal.
Finalmente, digamos que la Corte Suprema, en el antiguo caso Cullen, sostuvo que la
intervencin federal era una tpica cuestin poltica, por ende, no justiciable (F. 54:420). Pero
ahora, luego de la reforma constitucional, si la intervencin la dispone el Ejecutivo, no
encontrndose en receso el Congreso, es obvio que la medida debe ser anulada por la Justicia. Si
es dispuesta por el Ejecutivo en receso del Congreso y ste guarda silencio, tambin cabr que
la Justicia efecte un control de razonabilidad, con los mismos argumentos que hemos expuesto
aplicables al silencio legislativo frente a los decretos de necesidad y urgencia (cuando
corresponda debe operar la inconstitucionalidad por omisin del Congreso, con efectos de
nulidad, frente a la clara disposicin segn la cual se excluye en todo caso la sancin tcita o
ficta Art. 82 ). Pero si la intervencin es dispuesta por el Congreso, solamente una muy
flagrante contradiccin entre el supuesto que invoca el Congreso y la realidad de los hechos
podr otorgarle fundamento al control judicial.
LAS COMPETENCIAS Y FACULTADES EN EL ESTADO FEDERAL ARGENTINO
I - AUTONOMA PROVINCIAL: CONCEPTO. FACULTADES: CARACTERIZACIN
Y CLASIFICACIN.
La Constitucin Argentina de 1853-60, establece la forma Federal de Estado. Ella importa en
relacin entre el poder y el territorio en cuanto el poder se descentraliza polticamente con base
fsica, geogrfica o territorial. El federalismo es la forma opuesta a la unitaria que centraliza
territorialmente el poder del Estado. (Bidart Campos).
La autonoma provincial consiste en la facultad de organizarse en las condiciones de la ley
fundamental, dictando sus instituciones con absoluta prescindencia de todo otro poder, y de
ejercer dentro de su territorio el poder absoluto y exclusivo de legislacin y jurisdiccin, con
relacin a todo asunto no comprendido en las atribuciones delegadas por la C. N. Al gobierno
federal, respetando las garantas y limitaciones que la misma establece.
Autonoma Poltica: el presupuesto de la autonoma provincial puesta de manifiesto en la
posibilidad de darse su propia constitucin (Art. 5 y 123 C.N.) y de elegir a sus autoridades
(Art. 122). El poder constituyente provincial, es un poder condicionado por el ordenamiento
superior. Las provincias a partir de las constituciones de 1853, pasaron de poder o voluntad
constituyente a poderes constituidos, en virtud de lo cual, ste poder que ejercen es
secundario o de segundo grado. Por efecto de lo mismo, frente a un apartamiento de la relacin
subordinacin por parte del poder subordinado, cabe la declaracin de inconstitucionalidad o la
procedencia de una intervencin federal, con el objeto de anular las normas emanadas del
poder constituyente local y establecer la vigencia de la plena conformidad del ordenamiento
local con la CN. Esta autonoma poltica se pondr de manifiesto en toda su plenitud en la
medida en que vaya acompaada de una autonoma econmica. Este es en primer lugar, un
Deber impuesto al gobierno nacional, el cual debe a travs de la actividad del congreso proveer
lo conducente al adelanto y bienestar de todas las provincias (Art. 75 inc. 18 CN). Es tambin
un Derecho que tienen las provincias expresamente reconocido en los trminos del Art. 125 CN
que fija los medios que servirn para promover el desarrollo econmico provincial y finalmente
el Congreso, est obligado a acordar subsidios del tesoro nacional a las provincias cuyas rentas
no alcancen, segn sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios (Art. 75 inc. 9 CN).
Las provincias son las unidades polticas que componen nuestra federacin. Con el nombre de
provincias, nuestra historia constitucional y nuestro derecho constitucional, designan a los
Estados miembros de nuestro Estado Federal.
Las provincias no son soberanas, pero son AUTNOMAS, que no son soberanas se
desprende de los Arts. 5 y 31, que son autnomas se desprende de los Arts. 5 y 121.