Desarrollo Pendiente PDF

EL DESARROLLO PENDIENTE
Las ONG peruanas en los procesos de cambio
EL DESARROLLO PENDIENTE
Las ONG peruanas

en los procesos de cambio
Javier Daz-Albertini Figueras

Walter Melgar Paz
Escuela para el Desarrollo

EED (Evangelishcher Entwicklungsdienst)
Sistema de Facilitacin EED-Per (SdF EED-Per)
Jos Faustino Snchez Carrin 790. Lima 17
Telf. 4623063 - 4602855 (anexo 115)
Primera edicin: Lima, julio del 2012
500 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2012-08555
ISBN: 978-612-45211-4-0
Correccin de estilo y cuidado de la edicin: Annie Ordez
Ilustracin de cartula: Teodoro Nez Ureta.

Campesinos de Arequipa. Lpiz. 1982

Coleccin de Lucy Nez Rebaza.
Arte de cartula: Carmen Inga
Impreso por Ediciones Nova Print S.A.C.
Av. Ignacio Merino 1546, Lince
Lima, Per
Contenido
PRESENTACIN 9
Pueden las ONG marcar la diferencia? 14
I. LA EVOLUCIN DEL PAPEL DE LAS ONG
19
1.1 Etapas en la evolucin de las ONG 21

1.2 Las ONG en la era neoliberal 32
II. LOS RETOS ESTRATGICOS 39
2.1 Relaciones sectoriales: el posicionamiento 40
2.1.1
Posicionamiento ante el sector empresarial 40
2.1.2
Posicionamiento ante el sector estatal 46
2.2 La autonoma 52
2.2.1
Caractersticas de la cooperacin

oficial y privada internacional 53
2.2.2
El efecto de la Declaracin de Pars 57
2.3

Legitimidad, transparencia y rendicin de cuentas 67

2.3.1 A quines representan? 69
2.3.2 A quin rendirle cuentas? 73
2.3.3 Legitimidad 79
2.4 Redimensionamiento 86
[7]
Javier Daz-Albertini, Walter Melgar
III. LAS ONG PERUANAS ANTE COYUNTURAS CRTICAS 91

3.1 La gobernabilidad democrtica, la

descentralizacin y la reforma del Estado 93
3.1.1 Presentacin y antecedentes 93
3.1.2 Actuacin de las ONG en un contexto crtico 94
3.1.3 Contribucin a la gobernabilidad

democrtica: fortalezas y debilidades 100

3.2 La defensa y promocin de los derechos humanos 103

3.2.2. Actuacin de las ONG en el contexto crtico 106
3.2.3 Contribucin a la defensa de los derechos

humanos: fortalezas y debilidades 110
3.3 Conflictos socioambientales y actividades extractivas 115

3.3.2 Las ONG y su comportamiento en el perodo 119
3.3.3 Contribucin en el rea de conflictos

ambientales: fortalezas y debilidades 123
3.4

La defensa y promocin de los derechos

de las mujeres 129
3.4.1 Presentacin, antecedentes y contexto 129
3.4.2 Las ONG y su comportamiento en el perodo 135
3.4.3 Fortalezas y debilidades 142
IV. FORTALEZAS, DEBILIDADES Y LAS PRINCIPALES

INTERROGANTES 147
4.1 Fortalezas 147
4.2 Debilidades 152
4.3 Retos, perspectivas y preguntas:

sugerencias para un estudio regional 156
BIBLIOGRAFA
ANEXO:
163
Sntesis de la evolucin de las ONG en el Per 171
I. Presentacin
El objetivo de este estudio es identificar y debatir los roles desempeados por un subgrupo seleccionado de ONG peruanas en los procesos
de cambio social durante el perodo 2001-2010. Interesa analizar cmo
sus intervenciones han sido afectadas por un conjunto de retos propios
del inicio del milenio, tales como: (a) los cuestionamientos a su autonoma y representatividad; (b) las disputas sobre su legitimidad; (c) la disminucin de su financiamiento; y (d) la puesta en duda de su compromiso con los ms pobres. Nuestra intencin es elaborar un documento
descriptivo y provocador, destinado a ser compartido y debatido con
los pblicos interesados en promover una presencia ms efectiva de
estas organizaciones en nuestra sociedad. Para lograr estas finalidades,
nos planteamos las siguientes metas:
1. Identificar y analizar las principales formas que tienen las ONG peruanas de: (a) posicionarse con respecto al Estado, al mercado,
a la empresa y la sociedad; y (b) relacionarse con sus fuentes de
financiamiento.
2. Identificar y analizar los principales roles que han jugado en contextos crticos para la sociedad peruana en los ltimos 10 aos.
3. Identificar y analizar sus principales fortalezas y debilidades, as
como la forma en que stas las proyectan hacia el futuro.
[9]
10
El estudio tiene un carcter exploratorio e impresionista. Ha sido realizado sobre la base de: (a) la revisin de fuentes secundarias: investigaciones, ensayos y opiniones elaboradas acerca de las ONG en los ltimos 10 a 15 aos; (b) entrevistas a un nmero reducido de informantes,
entre ellos expertos, directivos y personal de algunas de las principales
instituciones y analistas de la realidad nacional; y (c) las reflexiones de
los autores, ambos con varias dcadas de experiencia cumpliendo diferentes roles en las ONG (promotores, investigadores, capacitadores,
asesores, evaluadores). Las limitaciones propias del estudio no han permitido un dilogo directo con muchos de los actores involucrados en
el proceso de desarrollo. Sin embargo, los autores han participado en
decenas de evaluaciones, consultoras y capacitaciones con las ONG
nacionales, que los han puesto en contacto directo con un gran nmero de actores populares (bases, dirigentes), beneficiarios de proyectos,
funcionarios y autoridades, organizaciones de la sociedad civil, intelectuales y acadmicos, entre otros.

Una versin preliminar del estudio fue presentada y discutida en
un taller que reuni a ms de treinta participantes de todas las contrapartes peruanas de EED, a los responsables del Per y la regin andina
de EED y Pan para el Mundo, del Sistema de Facilitacin, y a los expertos convocados para el estudio. Esta nueva versin recoge los principales comentarios y recomendaciones vertidos en dicho taller.

El principal riesgo de la aproximacin seleccionada es que puede
resultar en algunas generalizaciones gruesas sobre las organizaciones
examinadas. Asimismo, puede limitarse a poner de relieve caracterizaciones dicotmicas, soslayando la diversidad y complejidad propia
del mundo de las ONG. Estos posibles excesos, sin embargo, con frecuencia son tiles para resaltar los aspectos ms importantes y los problemas apremiantes del perodo examinado. Es as, por ejemplo, que
enfatizamos la creciente competencia por fondos de la cooperacin
internacional y cmo este hecho est conduciendo a una menor selectividad respecto a las fuentes de financiamiento. Creemos que esto
puede comprometer los valores y finalidades de las instituciones; sin
EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio
11
embargo, no implica que todas las organizaciones estn relegando sus

valores en la bsqueda de fondos. Ms bien busca hacer hincapi en
una situacin crtica que podra llevar a debilitar sus valores y principios
institucionales.
Universo de estudio
Reconocemos que el mundo de las ONG es sumamente heterogneo
en todos los posibles sentidos ideologas, temticas, poblaciones
objetivo, mbitos geogrficos, tamao, tipo de gestin, fuentes
de financiamiento y por ello restringimos el universo de estudio
a un subgrupo especial. El subgrupo se caracteriza por reunir a
organizaciones que mayoritariamente surgen entre finales de los aos
70 y principios de los 80, orientadas en sus orgenes por posiciones de
izquierda (en toda su gama de variedades), debido a lo cual planteaban
que el capitalismo y el Estado burgus eran el origen de la desigualdad
(explotacin) y el subdesarrollo, siendo por ello necesario implementar
formas alternativas de cambio. En pocas palabras, podemos sostener
que todas eran antisistema y que a pesar de sus temticas
especializadas consideraban que el verdadero cambio social solo
ocurrira con la transformacin de las estructuras econmica y poltica
de la sociedad nacional. Asimismo, eran organizaciones que hacan
hincapi en el compromiso grupal y personal con la lucha para lograr
estas alternativas, viendo en la militancia una de las principales formas
de agencia social. Compartan similares fuentes de fondos, casi todas
agencias no gubernamentales de cooperacin europeas orientadas por
valores religiosos de accin social (catlico protestante) e ideologas
polticas (socialdemcrata democristiana) progresistas. En muchos
de los casos, se lograba establecer una fuerte afinidad entre las
propuestas de cambio de los oficiales de proyectos y las contrapartes.
Fueron organizaciones creadas en momentos en los cuales exista una
clara ideologa generacional que una a un sector significativo de
intelectuales, acadmicos, profesionales, obreros, campesinos la
12
mayora jvenes alrededor de un lenguaje poltico comn de cambio

revolucionario (Daz-Albertini, 1989).

En un reciente artculo, Panfichi y Alvarado (2010) clasifican a las
ONG nacionales en cuatro principales grupos, a saber: las desarrollistas
(con una agenda de lucha contra la pobreza, ms tcnicas que polticas); las de incidencia poltica (alrededor de agendas compartidas
con organizaciones nacionales e internacionales); las internacionales
con oficinas en el Per; y las asistencialistas o humanitarias. En trminos
generales, las ONG que son objeto del presente estudio tienden a caer
en las clasificadas como de incidencia:
estas ONG se caracterizan por ser un actor poltico con presencia en la esfera pblica. Los temas que trabajan son la vigilancia
del uso de los recursos del Estado (corrupcin), del acceso a la
informacin pblica (transparencia), del respeto de los derechos
humanos y, en general, del cumplimiento de las leyes y del respeto de las libertades desde el Estado. Asimismo, pugnan por
generar debate sobre temas que consideran relevantes, buscando
incluirlos en la agenda pblica. (Panfichi y Alvarado, 2009, p. 15).
Marco temporal
Hemos seleccionado como marco temporal el perodo del 2001 al 2010
por tres razones principales. La primera es que el perodo comienza
con el proceso de democratizacin vivido despus de los diez aos de
gobierno autoritario de Fujimori, lo cual ofrece especiales oportunidades
para organizaciones cuya misin es ampliar la participacin ciudadana. La
segunda razn es que se trata de un perodo de importante crecimiento
econmico, atribuido a las polticas neoliberales, lo cual lleva a ataques
directos contra cualquier alternativa de cambio que no est plenamente
basada en la iniciativa privada y los mecanismos del mercado. Un tercer
motivo es que la democratizacin y el crecimiento econmico hacen que
el Per sea menos atractivo para la cooperacin internacional, debido a
13
que est clasificado como pas de desarrollo medio alto por el PNUD.
Este perodo, entonces, nos permite examinar los retos y las vicisitudes
de organizaciones que promueven el cambio en tiempos de marcadas
oportunidades y amenazas.
Temticas examinadas: organizacin del informe

Examinaremos los roles de este grupo de ONG desde cuatro pticas.
En primer lugar, nos interesa ubicarlas en el tiempo, para lo cual
realizaremos un breve recuento de su evolucin desde los aos 70
hasta aterrizar en la actual etapa de hegemona neoliberal. En segundo
trmino, deseamos indagar cmo han enfrentado los principales
retos estratgicos en su misin y trabajo. Esto incluye analizar cmo
se han posicionado con respecto al mercado y el Estado; cmo han
respondido a la exigencia de mayor eficiencia y el efecto que ha
tenido en su compromiso social; qu ha sucedido con su autonoma
en tiempos de escasez de fondos y de intentos por establecer sobre
ellas un creciente control estatal; en qu forma estn construyendo
su legitimidad y qu respaldo reciben de los distintos sectores de
la sociedad; y, finalmente, cmo se estn redimensionando para
responder a este conjunto de retos. En tercer lugar, examinamos el
papel de las ONG en momentos, temticas y procesos crticos para
la sociedad nacional a lo largo de los ltimos diez aos. Al respecto
hemos seleccionado cuatro momentos: la reforma del Estado
(descentralizacin, elecciones, corrupcin, participacin ciudadana);
conflictos sociales (ambientales, grupos originarios); derechos de
las mujeres (violencia, inclusin, Estado laico); y derechos humanos.
Originalmente habamos incluido un quinto tema relativo al desarrollo
agrario (propiedad, tecnologa, organizacin, productividad), pero
el Sistema de Facilitacin EED-Per ya tena avanzado un estudio
especfico al respecto. En cuarto lugar, sobre la base de todo lo
analizado, nos interesa sistematizar las principales fortalezas y
debilidades de las instituciones examinadas en el actual escenario y
14
la forma en que limitan sus posibilidades de ser eficaces actores en

torno a las necesarias transformaciones de nuestra sociedad.
Pueden las ONG marcar la diferencia?

Antes de iniciar el recorrido descrito, es pertinente parafrasear a Edwards
(2008) afirmando sin titubeos que sera imposible argir que el Per y
el mundo seran mejores lugares sin las ONG. Es decir, su presencia y
accin han logrado importantes contribuciones en diversos factores y
temticas sociales, como son la sensibilizacin y concientizacin sobre
los aspectos negativos de la globalizacin (desde los cambios climticos a la violacin de los derechos humanos), sobre los aspectos sistmicos que perpetan la pobreza, la desigualdad y la discriminacin, y
sobre la necesidad de fortalecer los procesos de rendicin de cuentas
por parte del Estado y el sector empresarial (responsabilidad social). En
el caso especfico del Per, su papel ha sido fundamental en reas como
la defensa y viabilidad de los derechos humanos; en la promocin de la
equidad de gnero y la lucha en contra de la discriminacin de la mujer;
en la defensa de los derechos de los nios, nias y adolescentes; en el
impulso dado a la participacin ciudadana en la formulacin de polticas,
planes y presupuestos; en la generacin de mayor conciencia y accin
respecto al medio ambiente y a los derechos de las comunidades a un
ambiente sano; e incluso en la formulacin de estrategias productivas en
el campo y la ciudad. Pero esto no debe interpretarse como triunfalismo,
ya que ste era parte del rol que se haban comprometido a asumir en
las ltimas tres dcadas y para lo cual han recibido miles de millones de
dlares en donaciones.1
Este es un clculo a vuelo alzado, pero segn las estimaciones de Valderrama (1998)
a finales de la dcada de los aos 90, las ONG perciban cerca de 150 millones
de dlares al ao. Con un promedio de 100 millones por 30 aos, podramos hablar de miles de millones. Estas cifras estn respaldadas por clculos ms recientes de APCI (2010, 2011); Panfichi y Alvarado (2010), Llona (2008), entre otros.
15

No entra en discusin el hecho de que s han marcado una diferencia. Sin embargo, tambin es necesario reconocer que han tenido menos
xito en cambiar los aspectos centrales que reproducen las desigualdades y la pobreza; es decir, en revertir las condiciones sistmicas creadas
por el capitalismo, especialmente en su actual etapa neoliberal y global,
que han llevado a que nuestra regin sea la ms desigual del mundo. Por
el contrario, podra argirse que muchas de las instituciones no gubernamentales han facilitado directa o indirectamente el fortalecimiento del
esquema neoliberal al participar en el diseo e implementacin de programas y proyectos de lucha contra la pobreza y de incorporacin al mercado de los ms necesitados, acciones que han generado mayor dependencia hacia el Estado (populismo) y/o los grandes capitales. Inclusive,
algunos analistas crticos desde la izquierda sealan que han despolitizado la participacin ciudadana, al debilitar los movimientos sociales y
favorecer esquemas de cooperacin y concertacin en los niveles locales
(Petras, 1997). Se las acusa de promover la iniciativa privada, desplazando as la preocupacin y el trabajo en torno a lo pblico y el bien comn.

La pregunta que buscamos responder, entonces, no es tanto lo
que se ha logrado, sino: hubiera sido posible haber logrado ms? La
pregunta apunta hacia una autorreflexin en torno al nivel de satisfaccin que sienten las organizaciones respecto a su desempeo. Nuevamente recurriendo a Edwards (2008), debemos preocuparnos por averiguar si hicieron lo correcto ante los principales temas y asuntos de
sus tiempos.
Esta distincin nos permite, adems, contrastar entre el papel
cumplido por las ONG en las grandes coyunturas y retos entendidos como aquellos momentos que representan disyuntivas crticas en
la evolucin poltica de la sociedad nacional y su trabajo ms bien
cotidiano de promocin del desarrollo. Podemos adelantar como hiptesis que en los ltimos diez aos las ONG peruanas han mostrado
mayor capacidad de incidencia en los hitos, pero menor en su trabajo
en torno a los proyectos y programas especficos y sus efectos sobre la
calidad de vida de la poblacin.
16

De ah que podamos distinguir una importante presencia de las
ONG en momentos claves como: (a) el retorno a la democracia despus del rgimen fujimorista (lucha contra la corrupcin y la descentralizacin); (b) en la abogaca a favor de marcos normativos que recogen y
defienden los derechos humanos de diversos sectores de la poblacin
(contra la violencia hacia la mujer, a favor de creciente participacin
ciudadana, ampliacin de derechos sexuales y reproductivos); (c) en la
investigacin y el diagnstico de problemas centrales, como la violencia poltica de 1980-2000 (CVR), la esterilizacin forzosa y el impacto
negativo del Tratado de Libre Comercio (TLC); y (d) en el reconocimiento del derecho de las poblaciones a determinar el uso de los recursos
locales y a cierto estilo de vida, entre los ms importantes.

A pesar de estos avances, existe una difcil traduccin de los logros
en la generacin de institucionalidades que permitan consolidar los
cambios y que tengan impactos sostenidos sobre la vida de los sectores mayoritarios en el pas. Los ejemplos abundan Existe mayor sensibilidad sobre la violencia contra la mujer, as como normas legales y
arreglos institucionales para su proteccin, pero la violencia domstica
se mantiene inclume segn los datos de la Encuesta Demogrfica y de
Salud Familiar (ENDES, 2010) Se apoy la investigacin y el informe
de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, pero a ms de ocho aos
de su presentacin son pocas las recomendaciones asumidas, especialmente en lo que atae la judicializacin de casos y las reparaciones
(CNDDHH, 2011) Se ha apoyado y asesorado a cientos de gobiernos
locales, provinciales y regionales, pero despus de cada nueva eleccin
se debe reiniciar los procesos de capacitacin, asesoramiento y acompaamiento a nuevas autoridades y funcionarios Se ha participado
en diversos procesos de lucha contra la corrupcin, pero los indicadores no muestran una disminucin de esta nefasta prctica2
2
En el ndice de la Percepcin de la Corrupcin de 2011 preparado por Transparencia

Internacional, el Per ocupaba el puesto 80, bajando del puesto 78 que ocupaba
en el ao 2009, lo que significa que ahora es un poco ms corrupto. Vase http://
17

Hay mltiples razones detrs de esta falla sistemtica, la mayora
relacionadas con las debilidades propias de una sociedad desigual y
excluyente. Sin embargo, algunas de las fallas son de exclusiva responsabilidad de este mismo sector. Muchas organizaciones no han
renovado sus propuestas de cambio e insisten en utilizar estrategias
que han mostrado ser poco efectivas (por ejemplo, capacitar a funcionarios municipales para ciertas funciones, cuando son rotados con
suma frecuencia). Subsisten las dificultades en el logro de una efectiva
vinculacin entre lo microsocial mbito principal de la accin no gubernamental y los procesos de mayor envergadura, sean stos regionales o nacionales. Todava se constata una considerable parcelacin y
atomizacin de las ONG en temticas, localidades y propuestas, resultando difcil interrelacionar acciones. Las crecientes trabas en el financiamiento, con frecuencia llevan a asumir compromisos y proyectos que
no contribuyen a las propuestas institucionales de cambio formuladas,
absorbiendo los escasos recursos en actividades de poco impacto duradero. Finalmente, les falta fortalecer su legitimidad ante la sociedad
nacional, especialmente en los sectores priorizados en su accionar, existiendo muchas veces una relacin pragmtica, populista o paternalista
con estos grupos.
Evidentemente, no es justo culpar enteramente a las ONG por
no haber avanzado lo suficiente en la consolidacin de las necesarias
institucionalidades, a pesar del importante avance registrado en los
aspectos de sensibilizacin, defensa de derechos y reformas normativas. Tambin han existido condiciones polticas, econmicas y sociales
que han actuado en contra de los cambios y que debemos identificar y comentar con claridad. Las principales limitaciones estn asociadas con el fortalecimiento de la hegemona neoliberal en la sociedad
peruana,especialmente a la luz del importante crecimiento econmico
elcomercio.pe/politica/1341811/noticia-peru-hoy-mas-corrupto-que-2010-segunindice-transparencia.
18
que ha vivido el pas desde el 2002. El desempeo econmico ha sido

utilizado como inequvoca legitimacin del modelo liberal, incluyendo
su capacidad para reducir la pobreza, frenar la desigualdad y descentralizar el pas (Althaus, 2007). Como veremos ms adelante, el paradigma neoliberal ha mostrado ser un poderoso contrincante y formidable
opositor al discurso, la estrategia y la prctica de las organizaciones no
gubernamentales.
I. La evolucin del papel de las ONG
Existen numerosos recuentos sobre los orgenes y la evolucin de las

ONG en el mbito nacional, regional o global.3 De ah que no sea nuestra intencin realizar un anlisis pormenorizado de stos, sino ms bien
nos interesa caracterizar brevemente cmo han proyectado su posicin
y justificado su accin en diferentes momentos histricos. Al considerarse actores polticos, resulta evidente que los roles imaginados y asumidos han tenido una estrecha relacin con la evolucin de la realidad
socioeconmica, de las formaciones polticas y de los principales paradigmas de desarrollo. A su vez, debido a su dependencia financiera,
los cambios en las prioridades de la cooperacin internacional tambin
han afectado sus programas y propuestas.4
3
4
Ver, por ejemplo, Daz-Albertini (1989, 2003, 2006), Valderrama (1998), Panfichi y
Alvarado (2010), entre otros.
En anexo presentamos un cuadro detallado sobre las principales etapas en la evolucin de las ONG peruanas. En el cuadro analizamos varias dimensiones bsicas
del funcionamiento de las ONG en las diferentes etapas identificadas: en las columnas primero se presenta el paradigma de desarrollo hegemnico predominante en el momento, luego la agenda de la cooperacin internacional, y en la tercera
columna las estrategias de las ONGs peruanas. En las filas se realiza un resumen
del diagnstico, las estrategias y los principales problemas surgidos en cada etapa
de la evolucin.
[19]
20
Como hemos indicado, la mayora de las ONG de nuestro universo de anlisis surgen a finales de la dcada de los 70 y principios de los
80, en el llamado boom de las organizaciones de desarrollo.5 Al igual
que en otras partes de Amrica Latina, el sector no gubernamental
de desarrollo nace relacionado con una propuesta de cambio izquierdista, compartida a veces con partidos, otras con organizaciones de
obreros o campesinos, a veces con sectores de la iglesia progresista
o proyectos unificadores de la izquierda. Esta cercana programtica
es lo que distingue su orientacin valorativa, su particular tica desarrollista y el compromiso grupal y personal de sus miembros. Sin
embargo, a diferencia de otras organizaciones orientadas por valores,
pero distanciadas de las bases sociales y sus cotidianidades, las ONG
tambin deben: (a) negociar sus proyectos/programas de cambio con
las agencias de cooperacin (normalmente internacionales) que tienen sus propias prioridades; (b) actuar directamente en la sociedad
ante poblaciones y organizaciones especficas que tienen expectativas, prioridades y demandas concretas; (c) disear propuestas y estrategias de mejoramiento y cambio que sean acogidas por un sector
significativo de la poblacin y/o los dirigentes o autoridades de turno;
y (d) responder ante coyunturas y eventos imprevisibles, pero que tienen implicancia en el trabajo institucional. Es decir, son organizaciones compenetradas con los procesos sociales, lo cual demanda constantes revisiones, evaluaciones o reacomodos para responder mejor
a los retos que surgen en sus respectivos entornos. Estas presiones
llevan a que algunas instituciones simplemente se adapten a las nuevas exigencias, perdiendo en el camino su espritu de transformacin
y cambio, mientras que otras buscan formas creativas de mantener su
vigencia a pesar de las condiciones adversas en que desarrollan su
accin. De una forma u otra, son organizaciones bastantes sensibles
5
En un estudio realizado en el 2005, 70% de las contrapartes de EED en el Per

tena ms de 20 aos de funcionamiento, e inclusive un tercio ms de 30 aos
(Daz-Albertini, 2006).
21
al entorno por ser instituciones intermediarias entre la cooperacin

internacional y los diversos actores nacionales (bases sociales, Estado,
mundo de la investigacin).
1.1 Etapas en la evolucin de las ONG

En trminos generales, podemos decir que las ONG de nuestro universo han pasado por cuatro etapas fundamentales en trminos de cmo
han definido su papel en la sociedad en tanto instituciones promotoras
del cambio y el desarrollo social:
1. En sus orgenes (1975-1981), las ONG no reconocan tener un lugar propio en la sociedad, sino que se vean como organizaciones
de apoyo y soporte a los que consideraban los verdaderos actores
polticos del cambio. Eran instituciones al servicio de las organizaciones clasistas-partidarias y de los dirigentes del campo revolucionario. La mayora de los programas se abocaban a fortalecer a las
organizaciones populares de corte clasista, principalmente va la
denominada educacin popular. La principal estrategia era de concientizacin, proceso mediante el cual se buscaba que los colectivos
sociales comprendieran que la situacin vivida se deba a la estructura econmica capitalista en su etapa imperialista. Es decir, se buscaba superar la falsa conciencia y alienacin generada por la ideologa dominante. En muchos casos, se esperaba que el personal de la
ONG militara, en el sentido de que se exiga un compromiso con la
causa ms all de horarios de trabajo o condiciones contractuales.
Se consideraba que podan coadyuvar a crear las condiciones propicias para la REVOLUCIN, en vista de lo cual no se consideraba
correcto relacionarse con el sector estatal o empresarial porque ste
era claudicante. Igualmente, se criticaba los programas asistencialistas especialmente de alimentacin porque solo paliaban y
engaaban a la poblacin, y los de asesora tcnica porque eran
paternalistas al hacerle el juego al sistema, ya que solo generaban
22
pequeas mejoras superficiales sin afectar las estructuras sociales

dominantes.

El regreso a la democracia en 1980, las elecciones municipales, la profundizacin de la crisis econmica, harn que las posiciones clasistas y revolucionarias comiencen a perder vigencia. La
revolucin va la conciencia obrera o campesina se vea dificultada
en un pas en el cual solo la mitad de los sectores populares perteneca a dichas clases. La crisis econmica que comenzara en 1975,
lanza a millones de peruanos y peruanas a la calle en la bsqueda
de ingresos, produciendo en todo caso mayor preocupacin
e identidad alrededor de estrategias de supervivencia. Las elecciones generales de 1980 (despus de 17 aos) y las municipales
de 1980 (despus de 14 aos) contaron con la activa participacin
de la mayora de las organizaciones de izquierda, legitimndolas
como un frente de trabajo y lucha.
2. Es por ello que en la dcada de los 80, las ONG tendieron a asumir el rol de acompaantes (1982-1990) de las organizaciones y
movimientos sociales ms importantes del momento, a la par que
reconocieron la validez e importancia del trabajo con las comunidades y gobiernos locales, porque permita generar formas alternativas de democracia popular construida desde abajo. Durante
esta dcada se expanden los movimientos sociales antes limitados a los movimientos obreros y campesinos y nacen los nuevos
movimientos. Fueron denominados as porque ya no respondan
directamente al conflicto de clases ni a las relaciones de produccin, sino a nuevas identidades sociales con sus respectivas reivindicaciones colectivas y demandas polticas ligadas a estrategias
de supervivencia (alimentacin, empleo e ingresos), al consumo
(vivienda, servicios bsicos), a la condicin de gnero o a la ciudadana popular. Tales eran los casos del movimiento feminista, de
las mujeres populares, de los trabajadores informales (ambulantes), de los derechos humanos, de las comunidades nativas, entre
23
otros. Las necesidades de apoyo de estas organizaciones populares ya no eran solo polticas, y reclamaban un acompaamiento
tcnico para mejorar su desempeo.
Como acompaantes, las ONG reivindicaban una doble funcin en su trabajo. Por un lado, ponan su experticia a disposicin
de los sectores populares, nueva denominacin que agrupaba a la
heterogeneidad propia de los nuevos movimientos, reemplazando
el anlisis clasista de la etapa anterior. Por ejemplo, se trabajaba
con los comedores populares brindando asesora en la organizacin, gestin y nutricin. Por otro lado, se comprometan polticamente con el movimiento, capacitando y asesorando a dirigentes,
coadyuvando a la creacin de ms organizaciones y a su consolidacin vertical en centrales o federaciones, e impulsando la transformacin cualitativa de las organizaciones populares para que
asumieran un programa poltico de cambio social.

Es as que las ONG expandieron su lugar en la sociedad, ya
que no estaban meramente al servicio de las clases populares, sino
que se identificaban como un par con la organizacin popular. Por
ejemplo, tienden a formalizar su relacin con las organizaciones de
base va convenios, cada una de las partes con responsabilidades
claramente establecidas, lo cual permita que pudieran exigirse
mutuamente.

Los gobiernos municipales abrieron otro importante frente de
trabajo bajo la ptica del impulso a la democracia popular o de
base. La izquierda logr importantes victorias en los gobiernos locales, coronadas con el triunfo de Izquierda Unida en Lima Metropolitana (1984-86). Como hemos analizado en un estudio anterior,
la mayora de las ONG vea en los gobiernos locales la posibilidad
de subvertir el orden, es decir la lgica de la democracia liberal y
del Estado burgus (Daz-Albertini, 2006). Los cabildos abiertos,
las asambleas populares, la planificacin popular y participativa,
eran todas estrategias de democracia directa desde las bases, que
ponan al gobierno municipal al servicio de las comunidades:
24
lo que se buscaba era superar o subvertir lo establecido

legalmente, sobre la base de prcticas que nacan de las
organizaciones sociales. En otras palabras, no se esperaba que se
lograra el desarrollo apelando a los mecanismos establecidos por
un Estado considerado burgus... planteaba una nueva forma de
participar en conjunto con los gobiernos locales... significaba que
la opcin socialista haba llegado al gobierno y que la estrategia
confrontacional deba cambiar por una de colaboracin con las
organizaciones populares. (Daz-Albertini, 2006)

No obstante, los mrgenes de accin de las ONG y los sectores populares, se iran restringiendo al avanzar la dcada de los
80. La violencia poltica causada por el terrorismo y la contrasubversin fue cerrando paulatinamente mbitos de trabajo y estrategias de organizacin y accin. Esta coyuntura tuvo como respuesta la consolidacin del movimiento de derechos humanos,
concretada mediante la formacin de la Coordinadora Nacional
de Derechos Humanos en 1985.6 La profundizacin de la crisis
econmica, especialmente a partir de 1987, absorbi la energa
social del pas en mltiples intentos de supervivencia. Los gobiernos locales estaban paralizados ante el embate poltico de
la izquierda ultra, y la falta de presupuestos y condiciones fsicas
de desarrollo. Esto llev a brindar ms apoyo a la supervivencia
y menos al desarrollo. Al igual que las organizaciones populares,
las ONG entraron en una etapa defensiva, perdiendo la iniciativa
y capacidad de propuesta.
En 1985, un grupo de organizaciones de derechos humanos constituy el Comit

de Solidaridad Mrtires de Uchuraccay para buscar, a travs de acciones coordinadas, el esclarecimiento del asesinato de nueve periodistas en esa comunidad
ayacuchana. Este Comit puede ser considerado como el antecedente de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Vase el portal web de la Coordinadora, http://derechoshumanos.pe/coordinadora-nacional-de-derechos-humanos/.
25
3. La dcada de los 90 fue de confusin sobre los roles (1990-2000) y

de cierta prdida de iniciativa y de brjula, ante un entorno social y
poltico poco movilizado desde la sociedad civil, y abrumado por la
iniciativa y el control estatal producto del autoritarismo fujimorista.
A esta incertidumbre habra que aadir que se inicia el proceso
de disminucin de los fondos de la cooperacin internacional no
gubernamental hacia el Per.

En trminos internacionales, los conservadores y neoliberales
consolidan su poder y presencia en los EEUU y Europa. Legitimados,
adems, por la cada del muro de Berln y del socialismo sovitico,
extienden sus polticas por todas partes del mundo. Bajo esta influencia, la agenda del desarrollo se enrumba hacia la derecha. Para las
ONG a nivel mundial esto implicaba dos cosas: (a) la agenda cuestionadora del capitalismo deja de ser la norma y el mercado se presenta
como uno de los principales motores del desarrollo; y (b) el tamao y
presencia del Estado es objetado, abriendo el camino a la privatizacin de la produccin de bienes y servicios antes considerados pblicos. Esto ltimo entraa a veces la bsqueda del sector no gubernamental como proveedor de servicios que antes eran estatales.
Con el neoliberalismo aumentan las posibilidades de financiamiento
para las ONG, pero limitndolas a ser una suerte de empresas sin
fines de lucro prestadoras de servicios sociales (educativos, de salud,
capacitacin, asesoras, consultoras, entre otras tareas). Edwards
(2008) seala que el flujo de ayuda no se ve disminuido o estancado
con el neoliberalismo; por el contrario, ha aumentado de 49 mil millones de dlares en 1999, a 78 mil millones cinco aos despus, en
el 2004. Esto significa que las organizaciones sin fines de lucro pueden ser funcionales al neoliberalismo, ya que sustituyen al Estado
en tanto proveedor de servicios con ciertas ventajas comparativas.7
7
Como indicramos en un estudio sobre financiamiento institucional: Es conocido que los gobiernos liberales favorecen a los organismos no gubernamentales Es parte de la llamada tercerizacin y en este caso consiste en que
26
En el frente interno hubo un debilitamiento generalizado de las

organizaciones sociales y polticas. Como sealamos anteriormente,
los aos de crisis econmica y violencia poltica haban diezmado
las dirigencias y organizaciones populares. El ajuste estructural neoliberal se implement a un costo social altsimo a partir de 1990, y
recin en 1993 se comenzaron a implementar programas sistemticos de apoyo asistencial. Se elev a 57% la poblacin bajo la lnea
de la pobreza, gran parte de la PEA se encontraba subempleada
(hasta el 75%) y los indicadores de desarrollo humano retrocedieron
a tal punto que recin en el 2000 se logr recuperar los niveles que
se tena una dcada atrs (ver cuadro N. 1).8
CUADRO N. 1
Ao del Informe de Desarrollo Humano
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
IDH
Ranking
,753 ,644 ,600 ,592 ,642 ,709 ,694 ,717 ,729 ,739 ,737
74
78
81
95
95
93
91
89
86
80
80
Fuente: PNUD, http://hdr.undp.org/es/informes/mundial/.
las ONG se transformen en una suerte de subcontrata que brinda servicios que
antes se encontraban bajo la planilla del Estado. Esto representa varias ventajas
para el Estado: (a) reduce su personal y no tiene que lidiar con problemas de
contratacin, nombramiento, pensiones y sindicatos; (b) transfiere parte de los
costos polticos de la implementacin de los programas a las ONG o firmas
encargadas, ya que se responsabiliza a stas por los fracasos; (c) ante problemas diversos puede rescindir contratos y contratar a otros; igualmente puede
interrumpir o terminar programas sin mayor aviso; (d) va procesos competitivos
de proyectos (concursos) saca provecho de la experticia de todos los concursantes (Daz-Albertini, 2009: 7).
En los Informes anuales de Desarrollo Humano, el ndice es calculado sobre la
base de datos que tienen dos o tres aos de antigedad. Por ejemplo, el informe
de 1995 presenta un IDH de 1992. En el cuadro presentado, los datos del
informe de 1990 corresponden a 1987, justamente el ao anterior al descalabro
econmico.
27

A partir de 1993, el rgimen fujimorista impuls un mayor
gasto social bajo la modalidad denominada neo-populismo,
identificando lo realizado con fondos estatales con la voluntad
del presidente, afianzando de esta manera el personalismo de
nuestro sistema poltico (Grompone, 1998). El grupo meta del
neopopulista son los sectores dbilmente organizados, lo cual
facilita la relacin directa de la autoridad con las poblaciones
(no necesariamente con sus organizaciones), creando as una
relacin clientelista clara e inequvoca. Cuando el neopopulismo
promueve organizaciones de base es para facilitar la prestacin
del servicio (clubes de madres) y como forma de ejercer
un control poltico. Esto facilit la cooptacin de nuevos
dirigentes y organizaciones por el fujimorismo, hecho que fue
particularmente notable en las llamadas organizaciones de
supervivencia de las mujeres populares. El control sobre estas
organizaciones fue notorio y denunciado internacionalmente
por el movimiento feminista. Como vemos en el cuadro N. 2,
entre 1990 y 1995 se duplic el gasto social, lo cual sirvi para
alimentar esta estrategia.

Como respuesta a la debilidad de la sociedad civil, al avance
del ajuste estructural y a la creciente presencia estatal neopopulista entre los sectores populares, las ONG comenzaron a crear
perfiles e identidades inditos:

La mayora de las organizaciones se identificaron plenamente

como integrantes de la sociedad civil, logrando as un lugar
propio, sin necesidad de justificar su presencia sobre la base
de relaciones con organizaciones de base, partidarias o
eclesisticas. Esto permiti ampliar su margen de juego, pero
tambin las distanci de las organizaciones de base.
Las ONG se profesionalizaron cada vez ms, asumiendo un
perfil de asesores, transfiriendo el compromiso antes orientado por ciertos valores polticos hacia otros que enfatizaban la
28
calidad profesional. Algunas instituciones optaron claramente

por ser centros de consultoras, mientras que otras las llevaron
a cabo como parte del quehacer institucional.
Se consolidaron como instituciones que trabajaban en el mbito local (comunidad-distrito-provincia), aunque algunas tenan programas y pretensiones nacionales. El autoritarismo y
la hipercentralizacin, caractersticos del rgimen fujimorista,
redujeron los mbitos en los cuales se poda participar y promover la concertacin.
Muchas reconocieron que el mercado era un mbito importante de trabajo, de tal manera que algunas dejaron de ser
promotoras de organizaciones con fines de movilizacin y
presin poltica, para convertirse en instituciones que promovan la incorporacin de los sectores populares a la sociedad mayor e, inclusive, al mercado. Hasta cierto punto,
se perdi de vista el anterior nfasis puesto en la ampliacin
de los derechos a todos, y ms bien se busc beneficiar al
emprendedor social. As es que comienza a implementarse la llamada agenda de reduccin de la pobreza en el
Per.

Siendo un perodo de duda y adaptacin, resulta difcil encontrar un conjunto nico de roles compartidos que nos permita
caracterizar ese momento. Ms bien, al interior mismo de las ONG
se comienza a demarcar diferentes caras y facetas institucionales.
Por un lado, se encuentran los antiguos integrantes, muchos de los
cuales siguen con el discurso fundacional, pero sin el filo revolucionario de antao y, por otro, los jvenes operadores muchos de
ellos trabajadores temporales y eventuales que implementan los
proyectos desarrollistas con fondos del Estado y la cooperacin
internacional. Todo esto se combina con trabajos de consultoras
y otros tipos de venta de servicios. La competencia por la obtencin de fondos inclusive lleva a que instituciones acaten diversas
29
mordazas o restricciones a su accionar como condicionante para

recibir financiamiento.9

En otros casos, algunos de ellos relacionados con las instituciones de defensa de los derechos humanos, como respuesta al
autoritarismo fujimorista se consolida un campo de accin de oposicin y de defensa de los ciudadanos. A pesar de que la amenaza
terrorista prcticamente desaparece despus de la captura de su
lder mximo Abimael Guzmn en setiembre de 1992, el rgimen
fujimorista gener intencionalmente un estado de miedo como
justificacin de la represin y el desmantelamiento de la institucionalidad democrtica. Las ONG no cesaron de denunciar y protestar por el recorte de derechos y por la farsa montada por Fujimori
y los militares para perpetuarse en el poder. En conjuncin con la
escasa prensa libre que exista en el pas, se trabaj para sensibilizar y concientizar a la ciudadana sobre la concentracin de poder,
la corrupcin y el atropellamiento de los derechos.
Otras intentaron fortalecer la democracia desde lo local,
al incentivar la participacin de la sociedad civil va procesos
de generacin de consensos con los gobiernos distritales y
provinciales. Con frecuencia adoptando la forma de mesas de
concertacin, en mltiples distritos se crearon para atender
diversos aspectos del gobierno local (alimentacin, seguridad,
gnero, educacin, salud). Ante la debilidad de las organizaciones,
las ONG cambian de enfoque y comienzan a privilegiar la figura
del lder, y ya no tanto al dirigente (Daz-Albertini y Heredia, 2003).
El lder resulta siendo la persona apropiada para participar en
las mesas, ya que no solo responde a las necesidades de una
Uno de los casos ms examinados ha sido la ley de la mordaza establecida por

el gobierno de los EEUU a todas las instituciones receptoras de fondos norteamericanos. La mordaza no permita ningn tipo de apoyo a polticas favorables al
aborto, sea propaganda, difusin, investigacin, movilizacin, opinin o justificacin. Vase al respecto Mllmann (2004).
30
organizacin particular, sino que tambin es capaz de proyectarse

a las prioridades de un conjunto social o territorio ms amplio.

El intento de Fujimori de obtener una segunda reeleccin fue
el hecho que marc el principio del fin del rgimen. A diferencia
del momento de la primera reeleccin, el rgimen ya no contaba
con respaldo mayoritario, lo cual llev a que se tomaran medidas
muy burdas para garantizar la victoria va el control de la prensa y
el fraude electoral. Las movilizaciones a favor de la democracia, los
actos simblicos contra la corrupcin y el autoritarismo (por ejemplo, el lavado de banderas en plaza pblicas) y el repudio internacional, contribuyeron a ponerle fin al rgimen autoritario.
4. La ltima etapa est marcada por el impulso a la democratizacin
y descentralizacin (2001-2010), con una renovada presencia de
las ONG al recuperar roles y espacios polticos que haban perdido durante el rgimen fujimorista. La mayor visibilidad nacional
les permitir incidir en procesos polticos y sociales de importancia, como fueron la defensa de derechos y el fortalecimiento de
la institucionalidad democrtica. No obstante, al ser ms visibles
y afectar directamente los intereses econmicos y polticos de los
principales grupos conservadores y liberales, se generar y consolidar una corriente anti-ONG. Esto se hace ms notorio a partir del tercer ao del gobierno de Alejandro Toledo entre sectores vinculados a las fuerzas armadas, acusados de violaciones de
los derechos humanos; a los think tanks y gremios empresariales
contrarios a cualquier modificacin al ajuste estructural; a grupos
conservadores catlicos contrarios a los derechos sexuales y reproductivos; y a la prensa vinculada a todos ellos. El crecimiento
econmico sostenido y la disminucin de la pobreza a partir del
2002 es blandido como prueba de que la mejor receta para el
cambio radica justamente en no hacer nada.

Bajo esta concepcin, el mercado y el crecimiento que ste
impulsa se encargarn de resolver los principales problemas
31
restantes, como la pobreza, la desigualdad, la exclusin y la

centralizacin (Althaus, 2007). Inclusive, para uno de los ms
conspicuos liberales, el periodista y antroplogo Jaime de Althaus,
el racismo tambin desaparece con el mercado:
el avance de una economa de mercado, por su parte, tiende
a su vez a disolver la mentalidad racista, por la sencilla razn de
que pone en contacto a individuos de distintos segmentos y grupos sociales, los obliga a relacionarse, a intercambiar, a asociarse. En una economa de libre mercado campesinos andinos o sus
hijos pueden convertirse en pequeos y hasta grandes empresarios que interactuarn con sus pares de los sectores blancos
Lo que ha demorado la eliminacin de los prejuicios racistas en
el Per ha sido, precisamente, la tardanza en establecer una economa franca de mercado.10

En pocas palabras, el crecimiento econmico vuelve ms osado y
aparentemente legitima el discurso de los sectores empresariales y
sus aliados en el Estado. La lentitud y mala distribucin de los beneficios del goteo, evidenciado en que no disminuye la desigualdad,
es considerada como un problema de tiempo (pronto disminuir) o es
culpa del Estado (incapacidad de gasto, corrupcin).

En fin de cuentas, se trata de un perodo en el cual se reduce el financiamiento de las fuentes no gubernamentales que haban sido la base de
la consolidacin del tercer sector en el pas. La relativa seguridad y continuidad de las ONG de nuestro universo se ver afectada, abriendo as una
poca de incertidumbre, competencia por fondos y menor autonoma.
Estos y otros asuntos que caracterizan la cuarta etapa sern
examinados en detalle en las prximas secciones, comenzando por las
10
Jaime de Althaus, escribi Racismo ideolgico, para el diario El Comercio, del

8 de febrero del 2008, http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2008-0208/el-racismo-ideologico.html.
32
difciles relaciones que se entablan entre el neoliberalismo y la propuesta

de cambio de las ONG de incidencia, que veremos a continuacin.
1.2 Las ONG en la era neoliberal

La ideologa hegemnica de nuestra poca se construye sobre la base
del debilitamiento de los espacios pblicos, a la vez que ensalza la
iniciativa privada como motor del cambio y desarrollo. Es as porque
el individuo es concebido como eje central para la realizacin personal
y social, mientras que las identidades colectivas son percibidas como
obstculos a la realizacin humana:
Las identidades colectivas suprimen mediante una reduccin
arbitraria aquellas matizaciones y ven en los seres humanos
no criaturas soberanas, con derechos y deberes inherentes a
su individualidad, sino productos seriales, idnticos entre s,
privilegiando una sola de sus caractersticas por ejemplo,
ser negro, musulmn, cristiano, blanco, budista, vasco, judo,
etctera y aboliendo todas las dems Ese descuartizamiento
de la humanidad en bloques rgidamente diferenciados es
peligroso porque alienta el fanatismo de quienes se consideran
superiores el pueblo elegido, la raza pura, la verdadera
religin, la clase redentora, la nacin ejemplar y los autoriza
a ejercer la violencia sobre los otros.11

Este es un planteamiento que choca frontalmente con la estrategia
central de las ONG basada en la accin colectiva construida sobre la
base de identidades compartidas. Se trabaja en torno a pequeos
agricultores, mujeres populares, grupos originarios, sectores
11
Mario Vargas Llosa. Y el hombre dnde estaba?, Piedra de Toque, El Pas, 14

de abril del 2007. Artculo reproducido en el diario La Nacin, ver http://www.
lanacion.com.ar/899923-y-el-hombre-donde-estaba.
33
populares, entre otros. Entendiendo que el reto bsico radica en que

estos grupos comprendan su situacin como colectivo, se identifiquen
con ella y sobre la base de la problemtica compartida construyan
las organizaciones y agendas que permitan negociar con o enfrentar
al Estado y los grupos de poder. El hilo conductor compuesto por
identidad compartida, organizacin y accin colectiva ha acompaado a
las ONG desde sus orgenes. Lo que ha variado son los planteamientos
sobre cules son las identidades ms importantes y capaces de impulsar
el cambio y cules los mecanismos ms apropiados para ello. Como
vimos anteriormente en la seccin en que tratamos la evolucin de
las ONG peruanas, el trnsito ha significado pasar del predominio de
las identidades de clase, a reconocer una gama variada de fuentes de
identidad. Adicionalmente, hoy en da se reconoce que los intereses
comunes no son factores que nacen automticamente de una presunta
situacin estructural compartida, sino que se construyen socialmente
(Tanaka, 2001). Tambin se reconoce que en una misma poblacin
pueden coexistir diversos intereses que se enfrentan y depuran en la
competencia poltica.12

Por el contrario, el personaje que simboliza el desarrollo popular
para el pensamiento neoliberal es el microempresario o emprendedor
emergente, que sin apoyo estatal o en todo caso enfrentndose a
la oposicin y desidia gubernamental logra salir adelante. Ya en los
aos 80 Hernando de Soto construy y difundi esta perspectiva en su
obra El otro sendero (1986), y ms adelante en El misterio del capital
12
Como ya examinamos en un estudio del 2003, las ONG peruanas reconocen en

forma creciente a partir de los aos 90 la importancia del individuo en los
procesos de cambio. Es as que se explica el mpetu conferido a la capacitacin de
lderes y a la formacin de capital humano. En parte esto se debe a las concepciones de Amartya Sen y al concepto de desarrollo humano que subrayan que las
capacidades, libertades y oportunidades son los motores bsicos del desarrollo
en las sociedades. Las ONG, sin embargo, se resisten a incorporar al individuo
como eje del desarrollo y prefieren utilizar el trmino de persona. Vase DazAlbertini y Heredia, 2003.
34
(2001). La idea principal radica en que el desarrollo se ve afectado

negativamente por sistemas legales que obstruyen la iniciativa
privada, especialmente la libre disposicin y negociacin de los activos
(propiedades) de los agentes econmicos. Tambin es autor crtico de
los esquemas comunales de propiedad, como se puede apreciar en
las recomendaciones que present para supuestamente solucionar los
conflictos en la selva, especialmente las movilizaciones y los hechos
de sangre que tuvieron lugar en Bagua en el 2009. En el artculo La
Amazona no es Avatar13 preludio a un libro de igual ttulo, el
economista sigue recomendando el mercado y la propiedad privada
como panacea para los problemas del desarrollo, la globalizacin, e
inclusive para la defensa de la biodiversidad. De Soto considera que
al igual que la naturaleza favorece a la diversidad como mecanismo
de adaptacin y evolucin, el mercado ofrece condiciones favorables
para generar la diversidad necesaria para enfrentar y adaptarse a la
globalizacin:
Nuestros hallazgos confirman que la Amazona, como el planeta
Pandora en la pelcula Avatar, tiene gente bella pero, a diferencia
de ste, no es un planeta solitario y autosuficiente. Es una parte
del mundo donde ya lleg la imparable y creciente marca de la
globalizacin. Es tiempo de que los indgenas amaznicos consideren la posibilidad de adoptar los derechos de propiedad y
empresa para combinar cosas y crear diversidad y riqueza, protegindose de los peligros de la globalizacin y beneficindose de
sus ventajas, de la misma manera que la vida de la Amazona se
defiende de la degradacin ambiental con la biodiversidad. (p.8)

Bajo esta perspectiva, la construccin de identidades colectivas y
organizaciones que las sostengan destruye la iniciativa privada, al echar
13
http://www.ild.org.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=
124&Itemid=295&lang=es.
35
en un mismo saco a los individuos aptos-capaces con personas e instituciones ineficientes, anacrnicas, ineptas o inapropiadas en trminos
econmicos.14 En pocas palabras, la hegemona neoliberal juega en
contra de la representacin colectiva de intereses al considerarla un
obstculo al desarrollo econmico.

Al mismo tiempo, los representantes del Estado tambin manejan
un discurso anti-colectivo. El mejor ejemplo al respecto fue la serie
de artculos escritos por el presidente Alan Garca entre el 2007 y
2008, publicados en el diario El Comercio, en la cual presentaba a los
izquierdistas, a las organizaciones de la sociedad civil, a las demandas
que presentaban, sus movilizaciones y protestas, como actitudes tpicas
del perro del hortelano; es decir: de aqullos que no comen, pero
tampoco dejan comer a los dems:15
No sale de su pobreza intelectual y quiere impedir que
otros salgan de su pobreza material y educativa... Escribe y
opina repitiendo su letana, desalentando, empujando a los
extremistas a protestar por todo y contra todo, pero jams
llega a movilizar entre bloqueos y marchas a ms de 10 000
activistas agresivos y callejeros. Usa esa tropa, arrastrndola
14
15
Al no contar con la personalidad jurdica para su empresa, un indgena no puede

constituir una jerarqua ejecutiva diferente de su familia o comunidad, y organizar
un grupo con criterios puramente econmicos, sin influencias de otra ndole. Esto
lo priva de capital humano y limita severamente su capacidad de combinar sus recursos con otras personas que no sean de su comunidad; no hay forma de saber si
uno est dirigiendo a un empresario leal a sus intereses econmicos, a un guerrero
leal a su jefe militar, a un poltico leal a su ideologa, a un pariente no identificado,
o a un feligrs iluminado por su fe. (de Soto, 2010: 5-6)
Hace referencia al hecho de que el perro guardin del hortelano cuida la huerta cuyos
productos no consume (por ser carnvoro), a la vez que no deja que sean consumidos por los dems. En trminos generales, se refiere a la persona que no hace y no
deja hacer, sea por envidia, celos, intereses mezquinos, entre otros motivos. Vase
el ltimo artculo de Alan Garca en el siguiente vnculo: http://elcomercio.pe/
edicionimpresa/html/2008-03-02/el-perro-hortelano-contra-pobre.html.
36
con premeditado engao: Se van a privatizar los colegios,

Se va a vender Machu Picchu, Se va a chilenizar la selva,
Se va a recortar los derechos laborales, etc.Y como nuestra
educacin de precarios contenidos y mala calidad no ensea
a comprender, ni a razonar crticamente, an tiene algunos
crdulos que los escuchan. Por eso no acepta una verdadera
revolucin educativa. Siempre hay que oponerse para que
quien se cree tuerto sea rey en el pas que quiere mantener en
la ceguera.

Como veremos ms adelante, al momento de examinar la relacin
de las ONG con el Estado y el empresariado privado, toda forma de
organizacin de la sociedad civil es vista como sospechosa por el Estado
neoliberal, repitiendo as el discurso anticolectivo. Esto lo diferencia
radicalmente del Estado populista, que alentaba la organizacin de la
sociedad para as mejor cooptarla va el corporativismo (Lpez, 1997).
Los gobernantes populistas no buscaban destruir a la organizacin social
(sindicatos, organizaciones vecinales, federaciones campesinas), sino
controlarla y utilizarla como mecanismo de negociacin poltica o de
intimidacin.16 Mientras que los gobernantes neopopulistas a pesar
de seguir utilizando los recursos estatales para generar clientelas
dirigen sus prebendas a beneficiarios individualizados y atomizados.
El mayor desarrollo de los medios masivos y de las estrategias de
mercadeo poltico elimina la necesidad de intermediarios entre el
neopopulista y la poblacin.

Directa o indirectamente, el discurso neoliberal tambin ha tenido
singular influencia en los gobiernos donantes y en algunas agencias
16 Durante el gobierno de Velasco Alvarado, por ejemplo, se crearon organizaciones y federaciones paralelas de sindicatos, organizaciones barriales y movimientos
campesinos cercanos a la revolucin. Asimismo, se cre el Sistema Nacional de
Movilizacin Social (SINAMOS), que justamente buscaba generar apoyo colectivo
al rgimen y sus programas.
37
de cooperacin (Bebbington et al., 2008a; Edwards, 2008; Negrn,

2009). El nfasis puesto en la obtencin de resultados concretos y de
corto plazo tiende a desconocer las causas estructurales de la pobreza
e insistir ms bien en soluciones pragmticas enfocadas en cambios
inmediatos y medibles durante la vida de un proyecto (2 a 3 aos).
Directa o indirectamente, se asume que el crecimiento econmico
es el camino al desarrollo y que es necesario hacer que los excluidos
puedan de una forma u otra participar en sus beneficios. En trminos
muy simplistas, la propuesta parece ser: en lo posible llegar, influir e
incorporar al mercado a los emprendedores y a los dems engancharlos
en proyectos asistencialistas estatales o de responsabilidad social
empresarial. En torno a la agenda de la reduccin de la pobreza,
Bebbington et al. (2008a) sealan:
Mientras que resulta difcil criticar el mrito de dichas metas, este
nfasis especialmente la creciente insistencia en la medicin
y los indicadores tiene el potencial de no solo refrenar sino
tambin de despolitizar el rango de estrategias abiertas para las
ONG en la promocin del desarrollo. Hay por lo menos alguna
evidencia que sugiere que cuando la ayuda est demasiado
orientada a una reduccin medible de la pobreza, ha alejado
a las ONG de sus relaciones con los movimientos sociales y
las ha acercado ms hacia mejoras estrechamente diseadas
y especficamente dirigidas de desarrollo. (p. 16, nuestra
traduccin).

No nos debe extraar que, en la actualidad, los indicadores del
avance de los proyectos hagan hincapi en la incorporacin de los pobres a la sociedad mayor o a la modernidad. Es comn encontrar
proyectos que incluyan como indicadores, cuestiones tales como: (a)
nmero de nios y nias incorporados al Seguro Integral de Salud
(SIS); (b) nmero de mujeres agredidas que acuden a la DEMUNA;
(c) nmero de proyectos incluidos en el presupuesto participativo;
38
(d) nmero de personas que conocen sus derechos, entre otros. Esta
incorporacin a la modernidad no implica necesariamente un paso
adelante en el desarrollo de las personas y sus comunidades, ya que
el SIS, las DEMUNAS, el presupuesto participativo y los mecanismos
para ejercer los derechos no siempre funcionan bien. Son indicadores
que solamente miden la incorporacin al sistema social imperante y no
proporcionan informacin sobre cambios significativos en las actuales
condiciones de desigualdad. Se retorna as a los esquemas dualistas de
la sociedad nacional, que prevalecan en la teora de la modernizacin
o de la marginalidad y que consideraban que el problema del subdesarrollo se resolva modernizando la sociedad.17
17
Estamos de acuerdo con Bebbington: no se debe desmerecer los mritos de intentar vincular a la poblacin pobre con los servicios estatales. Sin duda, el hecho
de que un nio trabajador de la calle cuente con una cobertura de salud es algo
loable. Nuestra crtica tiene que ver con la presunta asuncin de que esta incorporacin de por s implique un cambio sustancial en la estructura social desigualitaria. Debemos evitar caer en el simplismo desarrollista que presenta el acceso a algunos bienes y servicios como sinnimo de desarrollo y bienestar. Por ejemplo, en
los ltimos aos el gobierno y el sector privado presentan la creciente cobertura
de la telefona celular como una muestra inequvoca del avance del pas. Inclusive
sealan que la mayora de los campesinos hoy en da cuenta con celulares. Pero,
como hemos planteado en otro documento, la brecha digital no puede medirse
por el nmero de computadoras o celulares, sino que tiene que examinarse sobre
la base del tipo de uso al cual tiene acceso el usuario (Daz-Albertini, 2006).
II. Los retos estratgicos
Entendemos que los principales retos estratgicos de las ONG conciernen asuntos ligados a su posicionamiento social, econmico y poltico
en la actual etapa de desarrollo del pas. Esto implica, en primer lugar,
la forma en que procesan su papel como tercer sector ante lo pblico
y lo privado empresarial. En trminos especficos de la realidad nacional, involucra cmo han ido perfilando su lugar en la llamada sociedad
civil, es decir, su POSICIN. En segundo lugar, cmo han ido definiendo cuestiones de DESEMPEO, especialmente en lo que concierne
los posibles conflictos entre la eficiencia y la eficacia (compromiso), y
las concesiones (trade off) que posiblemente se estn haciendo a favor de la primera. En tercer lugar, el grado de AUTONOMA de que
gozan respecto al desarrollo de sus objetivos y finalidades, el diseo
y planificacin de sus programas, y la ejecucin de sus actividades. En
cuarto lugar, la construccin de sus bases de LEGITIMIDAD, cules son
sus referentes y hasta qu punto la sociedad confa en ellas y aprueba
el lugar que ocupan en la sociedad. Finalmente, como quinto punto,
intentaremos concluir cmo todos estos retos han llevado a cierto redimensionamiento y redefinicin de las ONG. Cada uno de estos retos
ser examinado por separado.
[39]
40
2.1 Relaciones sectoriales: el posicionamiento

De acuerdo a lo que hemos examinado, en los ltimos aos se ha vivido
un perodo de reforzamiento del paradigma neoliberal, lo cual implica
una clara hegemona de las fuerzas del mercado y las grandes empresas. El Estado, a su vez, se debilita ante la preponderancia de las iniciativas privadas, en todo caso sirviendo de apoyo al sector empresarial
bajo el signo de la promocin de las inversiones y el apaciguamiento de
los conflictos sociales (Estado bombero). Por otro lado, se perfila una
transferencia lenta e incompleta hacia lo regional y local, muchas veces
como una forma del gobierno central de desentenderse de los grandes
problemas sociales. Asimismo, se da un creciente peso de las rentas de
las industrias extractivas en la recaudacin tributaria especialmente lo
proveniente de la minera y de los hidrocarburos, lo cual demuestra
una gran dependencia de factores externos (precios e inversiones) sobre
los cuales el pas tiene poca o nula incidencia.

Bajo el esquema neoliberal tradicional, las ONG pueden ser tiles
como alternativa en la provisin de servicios antes considerados potestad del sector pblico. Esta utilidad se puede plasmar en una variada
gama de actividades, como pueden ser la capacitacin y formacin
(maestros, presupuestos participativos, pequeos agricultores, autoridades y funcionarios pblicos); la asesora tcnica (planes, programas,
presupuestos, gestin); la ejecucin y supervisin de obras pblicas; y
la gestin de servicios pblicos (educacin y salud). Tambin pueden
coadyuvar a fortalecer la relacin entre poblaciones y microempresarios
con el gran capital nacional y transnacional. Ejemplos al respecto son las
intervenciones dirigidas a mitigar los posibles conflictos socioambientales al asesorar a las empresas privadas o experiencias que vinculan al
pequeo productor agrcola con la industria agroalimentaria.
2.1.1 Posicionamiento ante el sector empresarial

A pesar de que el sector no gubernamental siempre genera
suspicacias en el sector empresarial, tiende a ser ms eficiente como
41
proveedor de servicios por su mejor relacin costo-beneficio, ya que

el lucro no es el fin ltimo de sus acciones. Asimismo, casi todas las
ONG se orientan sobre la base de valores altruistas, lo cual limita
sus pretensiones salariales o la elevacin de sus gastos operativos.
Y, ms importante an, es que su accin tiende a no ser vinculante,
en el sentido de que se trata de programas que tienen un carcter
puntual o temporal y con frecuencia no son considerados como parte
de la poltica pblica, debido a lo cual no generan compromiso de
continuidad por parte del Estado. Es por ello que en muchos pases
del mundo la hegemona neoliberal ha trado consigo el incremento
del financiamiento de las ONG.

Esta contradiccin entre la suspicacia que genera cualquiera accin sin fines de lucro, al tiempo que se reconoce las ventajas comparativas de las ONG en la provisin de servicios, hace difcil generalizar
al describir la direccin que toman las relaciones entre ambos actores.
Aunque s podemos adelantar algunas consideraciones:

Existe una desconfianza mutua, casi sustancial, entre los medianos y grandes empresarios y las ONG. Esto se debe fundamentalmente a que estas ltimas consideran que el capitalismo
a pesar de generar ingresos juega un papel esencial en la
reproduccin de las condiciones de desigualdad. Por ende, la
desigualdad inherente a las relaciones de mercado deben ser
contrarrestadas por diversas medidas que nacen en las bases
sociales o en el seno del Estado. Ello incluye la redistribucin
como uno de los mecanismos orientados a crear mayor equidad
de oportunidades.
Ninguna de las organizaciones del subgrupo que examinamos en
este estudio estara dispuesta a aceptar que el egosmo racional y
la competencia en el libre mercado sean el camino inequvoco al
desarrollo. Tampoco aprobaran la hegemona del inters privado
sobre el pblico. Es por ello que la animadversin es ms evidente
hacia las grandes empresas o las transnacionales, especialmente
42
porque en los ltimos aos el Estado ha rendido total pleitesa

a la inversin privada, muchas veces en desmedro del derecho y
desarrollo de las poblaciones locales.

En los ltimos aos, las posiciones crticas ante la gran inversin
han sido especialmente relevantes en las relaciones entre las empresas
extractivas y las comunidades locales. Las ONG han estado involucradas directa e indirectamente en casi todos los conflictos sociales que
han tenido lugar alrededor de la minera, casi siempre apoyando a las
comunidades locales y otras veces buscando el consenso entre las partes. La mayora ha defendido el derecho de las comunidades a decidir
sobre su entorno, generalmente planteando condiciones ms estrictas
para la explotacin: en relacin al medio ambiente y el control sobre
la contaminacin; en la promocin del contenido local; en el respeto a
la cultura local; en la contribucin a la mejora de la infraestructura y los
servicios pblicos, entre otros.
Los grandes empresarios, por su parte, sienten que las ONG
estn en contra de la libre empresa, que casi todas son izquierdistas y
que causan problemas movilizando a los pobres. Pero la vehemencia
con la cual sostienen estas opiniones est en funcin del nivel de
conflicto que suscita la actividad econmica en cuestin, siendo
pblico e indiscutible en las empresas extractivas, pero mucho menos
evidente en la industria manufacturera.18 De una manera u otra, como
observamos en el siguiente cuadro, los empresarios no confan mucho
en ellas.19
18
19
Hasta los aos 80, las ONG tuvieron una fuerte presencia en el movimiento obrero, pero la crisis econmica, el crecimiento de la informalidad como modalidad
de empleo, y el debilitamiento de la mayora de los sindicatos llevaron a que
respaldaran a otras organizaciones populares. A pesar de que existen ONG que
defienden los derechos de los trabajadores, no tienen la presencia de antao.
Encuestas realizadas a muestras de los presidentes de directorio de las 1000 empresas con mayor facturacin en el pas en los respectivos aos. Es a nivel nacional.
43
CUADRO N. 3
Nivel de confianza de los empresarios en las instituciones
de la sociedad civil (% que confa).
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Universidades
privadas
93,5
94,3
95,4
95,8
95,1
93,2
96,0
Iglesia Catlica
79,4
72,6
72,1
76,4
82,1
83,6
76,8
Bancos privados
74,7
----
83,3
92,9
95,1
93,2
91,4
Gremios
empresariales
71,2
80,0
71,3
72,6
73,9
80,8
69,5
ONG
22,9
17,7
12,5
17,9
22,3
24,0
23,2
Sindicatos
17,1
13,7
10,0
12,7
3,3
3,4
10,6
Medios de
Comunicacin
15,3
21,1
17,9
26,4
35,9
30,1
31,1
2,4
5,7
4,2
9,9
5,4
2,7
----
Partidos polticos
Fuente: Encuesta anual a lderes empresariales, Grupo de Opinin Pblica, Universidad de

Lima, 2003-2009.

Observamos que, en promedio, solo un 20% de los empresarios
dijo confiar en las ONG, ubicndolas en conjunto con los sindicatos y los
partidos polticos, entre las instituciones sociales menos confiables para
estos representantes empresariales. Es decir, justamente las instituciones
involucradas en la incidencia poltica, la vigilancia y la fiscalizacin son
consideradas pocos confiables por el sector de las grandes empresas.

Las ONG han participado junto con otras instituciones en la

consolidacin de un discurso y prctica de responsabilidad social
que ha tenido efectos en la conducta empresarial y que muchas
veces ha significado la asignacin de fondos para los proyectos no
gubernamentales. Tal es el caso del apoyo de la Fundacin Telefnica a las mochilas escolares en el programa Pronio, gestionado
por ONG que trabajan para la erradicacin del trabajo infantil. En
otros casos tambin se ha conseguido que las empresas patrocinen eventos y campaas en favor de causas humanitarias. Se
44
han creados empresas especializadas en gestionar las relaciones

empresa-comunidad, en la evaluacin social y comunal, y en responsabilidad social, como es el caso de Social Capital Group que
cuenta con oficinas en Lima. Las empresas tambin han aprendido
a generar sus propias ONG para desde all gestionar los recursos
que destinan a la responsabilidad social. Esto ocurre entre las mineras para gestionar los fondos sociales (provenientes de las privatizaciones) y los aportes voluntarios dentro del marco de la ley (ver,
por ejemplo, Fondo Social Las Bambas, Michiquillay, Antamina,
Bayvar, Toromocho). En trminos de fondos sociales, en agosto
del 2010 el monto comprometido superaba los 150 millones de
dlares (Ministerio de Energa y Minas, 2010), es decir el equivalente al total de la cooperacin internacional no reembolsable donada por fuentes privadas al Per.
En otros casos, sirven de nexo entre los pequeos productores y
las empresas, superando as el carcter insular de nuestra sociedad
y tejiendo puentes entre los diversos sectores.20 Este es el caso
de un proyecto desarrollado en el valle del Mantaro, mediante el
cual se brind apoyo a pequeos agricultores para que vendieran
sus papas a una de las principales fbricas de snacks en el Per.
Mediante la capacitacin, el otorgamiento de capital de trabajo,
semillas mejoradas y asesora tcnica han logrado que los agricultores se conviertan en proveedores de esta empresa.

El peligro de este tipo de apoyo, es que podra estar reproduciendo un rol reconocido de la pequea burguesa en la era
neoliberal, que segn Portes y Hoffman (2003):
20 Diversos estudios realizados en el mbito internacional muestran que las redes

sociales de los pobres se caracterizan por estar compuestas por muchas relaciones
de vnculo (bonding) y pocas de relaciones puente (bridging). Las relaciones
de vnculo son con otros pobres, mientras que las de puente permiten acceder
a recursos de grupos de mayor nivel de ingresos o poder (Woolcock y Narayan,
2000).
45
tradicionalmente ha desempeado la funcin de vincular a

la economa capitalista moderna con la gran masa de trabajadores informales organizan este trabajo para producir
bienes y servicios de bajo costo para los consumidores e insumos baratos subcontratados por las empresas grandes. Varios
autores sostienen que sta es una funcin crucial que sirve
tanto para la sobrevivencia de los pobres como para la continuacin del proceso de acumulacin de capitales en la forma
que ocurre en las economas perifricas. (p. 14)

Algunas ONG tambin han trabajado con las medianas y grandes

empresas para prevenir conflictos en comunidades y para entablar
relaciones armoniosas o cordiales de trabajo.
Tradicionalmente, las ONG han apoyado la formacin y
consolidacin de la pequea unidad productiva, sea en el
campo o la ciudad. La generacin de ingresos y empleos es una
de las principales razones de ello, porque inciden directamente
sobre los niveles de pobreza y las condiciones de vida. En un
primer momento, sin embargo, el apoyo se realizaba bajo el
convencimiento de que estas unidades representaban formas no
capitalistas de produccin (Daz-Albertini, 1989) y por ello eran
denominadas economas solidarias (cooperativas, comunidades,
propiedad social). En la actualidad, el apoyo est ms ligado a
elementos empresariales (crdito, capacitacin, formalizacin),
combinados con formas asociativas que permiten ser ms eficientes
y rentables (como podran ser las cooperativas de usuarios o de
comercializacin).

En los ltimos aos, ante el aumento del peso de la iniciativa privada empresarial en las principales decisiones del pas, se han hecho ms
frecuentes los enfrentamientos con las ONG representadas en nuestro
estudio. La prctica desaparicin del rol regulador del Estado y la nula
vigilancia de los partidos polticos, han dejado a las ONG como nico
46
frente con capacidad tcnica capaz de enfrentar la propuesta neoliberal y la tentacin autoritaria. Se han convertido as en el principal
contrincante. Prueba de ello es la prensa que ha recibido de los medios
portavoces de la derecha y el neoliberalismo criollo. Con frecuencia las
critican por estar dominadas por los sectores caviares izquierdistas,
que no logran ganar elecciones, o las presentan como un pinge negocio para los intelectuales tcnicos radicales (vase el recuadro N. 1 en
la pgina siguiente).
2.1.2 Posicionamiento ante el sector estatal

Varios estudios sobre la relacin ONG-Estado han subrayado las relaciones tensas y conflictivas que han tenido desde los aos 70 (Toche,
2003; Llona, 2008; Panfichi y Alvarado, 2010). Esta tensin se pone
de manifiesto en un comportamiento cclico de intentos de control,
en los cuales se legisla o promulgan normas que intentan regularlas,
controlando sus fuentes de financiamiento y actividades. Pero tambin
existen perodos de acercamiento en los momentos de mayor apertura
democrtica, cuando las nuevas autoridades buscan a sus intelectuales
y tcnicos para ocupar cargos y contribuir con propuestas de cambio y
de inclusin. Esto se dio durante el gobierno de transicin de Paniagua
(2001) y en los primeros dos aos del gobierno de Toledo (2001-2002),
durante los cuales personal de las ONG ocuparon varios ministerios,
viceministerios y jefaturas de consideracin. Tambin ocurri al inicio
del gobierno de Ollanta Humala. Durante el perodo examinado, no
obstante, un aspecto central fue la creacin de la APCI.

En el 2002, se cre la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional
(APCI), en un intento por captar ms recursos internacionales, orientar la
cooperacin hacia las principales estrategias y programas de desarrollo
nacionales, y promover una mayor relacin entre las agencias de
cooperacin. Se buscaba evitar la dispersin y la pobre gestin de
recursos, gran porcentaje de los cuales no poda ser ejecutado por
falta de contraparte pblica nacional. La creacin de APCI, adems, era
47
RECUADRO N. 1
Nuestra izquierda, esa buena mierda
Parafraseando a Marx, un espectro recorre el Per y se llama la izquierda,
porque muerto est hace rato y no quiere percatarse. Ms o menos a la par de
Alberto Flores Galindo, su ltimo dolo, su actual James Dean de pster. Lo que
queda son rezagos patticos que obtienen en conjunto 1,5% de los votos un
par de sindicatos absolutamente degradados y desprestigiados como el Sutep
y la CGTP algunos vivos reciclados en ONGs (Ideele, Aprodeh, Desco, etc.)
para subsistir como reyes, otros enquistados en el control y docencia de algunas
universidades pblicas y privada Aldo Maritegui, Dedomedio, 30 de abril
del 2010.
Villarn llena el municipio de socilogos provenientes de varias ONG
El ltimo 3 de febrero se oficializaron los nombres de los funcionarios que se
harn cargo de las gerencias y reas administrativas de la Municipalidad de
Lima. Lejos de que los designados sean personas con caractersticas gerenciales, ejecutivas o tcnicas, se ha elegido a socilogos de profesin vinculados a
varias ONG. Correo, 8 de febrero del 2011.
Las nuevas vacas lecheras
Las ONG que hicieron del derechohumanismo un estilo de vida ciertamente
muy bien remunerado se han dado cuenta de que este tema ya no da para
ms. El perverso mecanismo de la justicia transicional que aplicaron en todo
el continente, y que pasaba por la creacin de CVRs, efecto vinculante de sus
informes para perseguir judicialmente a los militares, reparaciones colectivas y
museos de la memoria, est prcticamente agotado.

Esa vaca lechera, pues, ha sido ordeada al mximo, est seca. Y como
mantener un estilo de vida progresista cuesta (no es barato comprar camionetas
4x4 y casa de verano en Eisha), las ONG a las que ingenio no les falta han
encontrado ya a una nueva vaca lechera. Y sta, por cierto, puede ser ordeada
hasta el infinito.
Ahora son las empresas mineras las prximas en la lista para exprimirles las
ubres Uri Ben Schmuel, La Razn, 26 de julio de 2011.
Cmo poder dilucidar entre ser un izquierdista o de derecha? Cuando un
tipo de derecha quiere ser rico, funda una empresa. Cuando un tipo de izquierda quiere ser rico, funda una ONG. http://www.forosperu.net/showthread.
php?t=226348.
48
vista como una reaccin estratgica ante la disminucin de los fondos

internacionales destinados al Per.

En este nuevo escenario, le corresponda al Per desarrollar sus
capacidades institucionales para alcanzar una mejor posicin frente a
la oferta de recursos de la cooperacin, mediante una mayor iniciativa
en la coordinacin con los donantes, la mejora de los niveles de eficiencia en la ejecucin de los recursos transferidos, la implementacin
de mecanismos de descentralizacin e incorporacin de los gobiernos
regionales y locales al sistema nacional de gestin de los recursos, el
aliento al dilogo entre las entidades pblicas y privadas para afianzar mecanismos de cooperacin, entre las medidas ms importantes
(Negrn, 2006). Pero estas condiciones no han sido desplegadas suficientemente. Lo cierto es que muy poco se ha avanzado en los ltimos
aos y desde la creacin de la APCI. Menos an se ha logrado generar
lazos y puentes para mejorar la eficacia de la ayuda dentro del marco
de la Declaracin de Pars del 2005. Inclusive, en un estudio realizado
en el 2008 que prestaba especial atencin a la cooperacin espaola,
se concluye:
La puesta en prctica de la Agenda Pars es muy pobre todava en
el Per. De los contrastes y dicotomas que hemos presentado ms
arriba principalmente la centralizacin poltico-administrativa y
el importante papel de los actores privados puede concluirse
que si bien la filosofa de la armonizacin resulta pertinente, la
situacin actual es de parlisis. (Alasino, 2008, p. 23)

La importancia de los actores privados principalmente ONG a
los cuales hace referencia Alasino radica en que, por un lado, reciben un
50% de la cooperacin no reembolsable y, por el otro, juegan un papel
esencial en los procesos de democratizacin y fiscalizacin. Sin embargo, en los documentos de la APCI no se hace mencin a la coordinacin
con estos actores. Por ejemplo, en la Memoria APCI del 2010, solo son
mencionadas en el acpite referido a las Acciones de Fiscalizacin y
49
Supervisin a Programas, Proyectos o Actividades ejecutados por ONGD

y ENIEX con recursos de la Cooperacin Internacional No Reembolsable
(CINR), para la cual han seguido como metodologa la determinacin
de un universo de intervenciones pasibles de fiscalizacin, y luego se
aplicaron criterios de seleccin basados en una previa estratificacin de
stas segn los montos de los recursos de cooperacin asignados y declarados durante el ao precedente, con la finalidad de tener una distribucin proporcional y luego criterios tcnicos de ponderacin. Sobre
acciones de articulacin, dilogo y generacin de voluntades y acuerdos
polticos para orientar los recursos y hacer ms efectiva la actuacin de
ambos agentes (APCI y ONG), hay una ausencia notable en las memorias
institucionales. De ah que sea comprensible que exista un alto nivel de
recelo por parte de las ONG, ya que la APCI solo se hace notar para fiscalizar y su presencia es ms notable cuando el gobierno de turno inicia
una campaa en contra de las primeras.
El ltimo gran intento de control ocurri a finales del 2006,
cuando el gobierno aprista promulg cambios en la ley de creacin de
la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional-APCI (Ley 28925).
Los cambios estaban claramente orientados a controlar y fiscalizar
las acciones de las ONG, an en aquellos casos en que la fuente
financiera fuera privada y gestionada directamente sin intervencin
estatal. Se les exiga registrar informacin sobre el proyecto, los
planes, el financiamiento y la ejecucin de gastos. Asimismo, le
otorgaban mayor poder a la APCI para que definiera la direccin de los
proyectos y programas, al ponerla en funcin de la poltica nacional
de desarrollo, instrumento de planeamiento y gestin que no existe
debido al desmantelamiento del Instituto Nacional de Planificacin
(INP) durante el gobierno fujimorista y la poca operatividad del CEPLAN
(Centro Nacional de Planeamiento Estratgico), especialmente en la
promocin de una cultura de planeamiento concertado. Finalmente,
aument la severidad y las penalidades por diversas faltas, inclusive
inhabilitando a los directivos de las organizaciones sancionadas para
que trabajen en otras organizaciones similares por cinco aos.
50

En esta ocasin, las ONG lograron unirse para responder a los ataques y para exigir que se respetaran sus derechos como organizaciones
privadas. La estrategia tuvo efecto sobre la opinin pblica e inclusive
en algunos sectores liberales, porque implicaba la intervencin estatal
sobre la iniciativa privada. Algunos analistas consideraban peligroso
que se permitiera restringir la libertad de esta manera y se opusieron
a ello pensando que sera un precedente nefasto. En el debate que se
dio en los medios, se hizo hincapi en que ya eran supervisadas y fiscalizadas por diversas instancias estatales y que no era cierto que hicieran
lo que quisieran sin control estatal.

En un segundo momento, un conjunto de ONG e instituciones de
la sociedad civil logr presentar una demanda de inconstitucionalidad
ante el Tribunal Constitucional, que fue parcialmente fundada. El
Tribunal orden dejar sin efecto cinco de los artculos ms polmicos,
defendiendo as el derecho de estas organizaciones a planificar
e implementar sus acciones en forma autnoma si reciban fondos
de la cooperacin no gubernamental sin la intermediacin estatal.
A pesar de esta importante victoria, todava se mantienen en pie
modificaciones a la ley APCI que amplan la capacidad estatal de
intervencin y podran ser utilizadas como mecanismo de presin y
hasta persecucin.21
21 A los pocos meses de la sentencia del Tribunal en abril del 2008 se hizo
pblica la carta de la Asociacin Pro Derechos Humanos (APRODEH) dirigida al
Parlamento Europeo, en la cual opinaban que el MRTA no deba incluirse en la
lista de organizaciones terroristas por varias razones, pero haciendo hincapi en
que podra usarse para reprimir a personas, organizaciones e instituciones por
supuestamente estar vinculadas a dicho movimiento. Ms all de cuan afortunada fue la carta, el hecho es que gener una persecucin contra APRODEH y el
inmediato uso de la APCI para ejercer presin sobre sta. Segn El Comercio
del 26 de abril del 2008: Ayer la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional
(APCI) solicit a esa organizacin no gubernamental (ONG) que, en un plazo de
48 horas, informe qu fuente de financiamiento y qu aspecto de su plan operativo anual le permite intermediar a favor de la banda terrorista MRTA ante
organismos internacionales.
51
Ms all de los intentos controlistas, lo que aflor claramente durante el debate de la Ley fue la gran animosidad hacia las ONG de
amplios sectores de los congresistas y representantes de los partidos
polticos, especialmente los de derecha o vinculados al fujimorismo.
Panfichi y Alvarado (2010) han analizado el Diario de Debates del Congreso cuando se discuti la ley en mencin, y han agrupado las crticas
en cuatro principales categoras: (a) no son transparentes en el uso de
recursos e inclusive se benefician utilizndolos para usos personales o
ilcitos; (b) no han logrado resultados, persistiendo la pobreza a pesar
de los millones recibidos; (c) participan en poltica a pesar de no representar a nadie; y (d) tienen demasiado poder. Estos comentarios
muestran el temor a instituciones que tienen la capacidad de vigilar y
fiscalizar las acciones de la clase poltica.

Todo lo mencionado no quita que existan buenas relaciones puntuales entre las ONG y algunas dependencias y funcionarios estatales.
Tienden a ser relaciones basadas en el trabajo alrededor de temticas/
problemticas especficas. Con el Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social (MIMDES) trabajan muchas organizaciones en programas de
apoyo y defensa de los derechos de la mujer y los nios, nias y adolescentes. Han apoyado al Ministerio de Economa (MEF) en los programa
de capacitacin para los participantes en los presupuestos participativos; han colaborado con el Ministerio de Trabajo en asuntos relacionados con el empleo juvenil y en la lucha por la erradicacin del trabajo
infantil; han apoyado a comisiones del Congreso en la formulacin de
normas legales; han capacitado a maestros y maestras en convenio con
el Ministerio de Educacin y han participado en la revisin y evaluacin
de los planes de estudio; han sensibilizado sobre el enfoque de gnero
a la Polica Nacional, entre otras tareas.

Las relaciones con los gobiernos subnacionales (regional, provincial,
distrital) tienden a ser ms armoniosas debido a que se han tejido vnculos
de mutuo apoyo y dependencia. Como hemos anotado en la seccin
anterior, desde las elecciones municipales de 1981 ha existido una historia
compartida entre los dos. Las ONG constituyen un importante sustento
52
para entidades gubernamentales que no cuentan con los recursos o el

personal necesario para asumir ciertos programas, estrategias o tareas.
A la vez, las ONG necesitan de la legalidad y cobertura que ofrece el
gobierno y sus autoridades para consolidar y extender el efecto de sus
programas sobre la poblacin y el territorio. Lograr una ordenanza, por
ejemplo, que institucionalice algn aspecto del trabajo de promocin,
resulta importante para impulsar las metas de un proyecto. En el
fondo, tienden a ser relaciones instrumentales de beneficio mutuo y de
carcter personalizado, en el sentido de que dependen de la voluntad
de la mxima autoridad (normalmente el alcalde). Estas relaciones se
tambalean durante los procesos electorales y el cambio de autoridades,
obligando a realizar un nuevo despliegue de acciones de persuasin
para acercarse a las nuevas personas y grupos electos.

La ausencia de partidos polticos fuertes, institucionalizados y representativos, la debilidad de las organizaciones de la sociedad civil, la escasa presencia de los movimientos sociales, han llevado a que las ONG
asuman un protagonismo que a veces podra ser considerado como
desmesurado en el intento de llenar vacos que normalmente seran
competencias o funciones de otros sectores. Esto, por un lado, les ha
brindado mayor presencia en diversos mbitos de la vida pblica nacional, pero tambin las ha hecho blanco fcil de toda una serie de crticas.
Por ejemplo, durante los primeros aos del nuevo milenio, un conjunto
de ONG se involucr en programas con financiamiento de USAID para
reformar los poderes judicial y legislativo. A pesar de que la mayora
tena las credenciales para coadyuvar a los procesos de reforma, no encontraron una verdadera voluntad poltica para el cambio. Finalmente las
reformas fracasaron, y ahora se las culpa por su ineptitud.
2.2 La autonoma
Para los fines de este estudio, la autonoma se refiere fundamentalmente al tema financiero y a la manera en que afecta al proceso de toma
de decisiones en las instituciones examinadas. La autonoma en otros
53
aspectos, por ejemplo en trminos polticos, ya ha sido examinada en

la seccin anterior (relacin con los dems sectores).
El tema del financiamiento y sus efectos sobre la autonoma es
antiguo y permanente entre las organizaciones sin fines de lucro,
especialmente las no comerciales; es decir, las que no venden bienes
y servicios. Dependen de donaciones y voluntariado para sostener la
organizacin, financiar sus actividades y cumplir con su misin y planes.
En el caso particular de las ONG peruanas, buena parte de estos recursos
provienen de la cooperacin internacional en forma directa o indirecta
a travs del Estado. A diferencia de las donaciones provenientes de la
poblacin entendida en trminos genricos, que con frecuencia
permiten un mayor margen de juego, las donaciones que se originan en
instituciones, entidades y organizaciones pblicas o privadas conllevan
exigencias ms bien especficas que afectan las estrategias y lneas de
accin.22 Estas exigencias y condiciones han ido variando con el tiempo,
pero siempre han marcado una relacin vertical con respecto al donante.
2.2.1 Caractersticas de la cooperacin oficial y privada internacional

En forma creciente desde finales de los aos 80, la agenda de desarrollo de la ayuda oficial ha estado marcada por cuatro principales caractersticas (Bebbington et al., 2008a; Negrn, 2006; Edwards, 2008):

El paradigma neoliberal, que como hemos visto implica la

preponderancia del mercado como mecanismo de desarrollo,
la disminucin de la accin estatal en aspectos econmicos y
22 Pensamos, por ejemplo, en las donaciones que podra recibir la Sociedad Peruana de Lucha contra el Cncer en sus colectas anuales. Se trata de una masa
de donantes annimos motivados por la lucha contra tan terrible enfermedad, a
pesar de que no sepan y no le interese saber en qu se usan los fondos recolectados. La dispersin de los donantes los convierte en dbiles o inexistentes
stakeholders.
54
23
un fuerte impulso al individuo y la iniciativa privada como actor/

estrategia principal de desarrollo. En trminos polticos, el nfasis
est puesto en la democracia liberal enfocada en el individuo como
sujeto de Derecho y como ciudadano/a, y con ello la apropiacin
del discurso de las ONG por el establishment: institucionalidad
democrtica, sociedad civil, ciudadana, derechos humanos,
empoderamiento y participacin, en lo que Dagnino (2008) califica
de una confluencia perversa.23 Las identidades colectivas y las
organizaciones sociales con frecuencia son vistas como un estorbo/
obstculo al desarrollo y al cambio social.
La estrategia de lucha contra la pobreza, con sus dos principales
impulsos: (a) incorporar a los pobres actualmente marginales a
la sociedad mayor y (b) compensar a los pobres que no tienen
ni tendrn lugar dentro de una economa capitalista global. Esto
lleva a poner nfasis en resultados concretos y de corto plazo,
que tienden a desconocer las causas estructurales de la pobreza,
e insistir ms bien en soluciones pragmticas enfocadas en cambios inmediatos y medibles durante la vida de un proyecto (2 a 3
aos). Asimismo, la agenda del desarrollo pierde toda pretensin
de querer universalizar los derechos y condiciones de todos los
habitantes en tanto ciudadanos. La estrategia ha llevado a una
mayor concentracin de la ayuda hacia los pases ms pobres, especialmente hacia frica subsahariana, en la cual la ayuda oficial
per capita llega a 54 dlares y 5% del PBI, mientras que equivale
respectivamente a 16 dlares y 0,2% del PBI en Amrica Latina. Directa o indirectamente, se asume que el crecimiento econmico es
Dagnino (2008) examina cmo en Brasil aparentemente las ONG comparten un

discurso democratizador con las agencias de cooperacin, las instituciones estatales y el sector privado empresarial, pero esto es solo en apariencia. Por ejemplo,
mientras que el empoderamiento para las ONG tiende a referirse a un fenmeno
social y colectivo, para muchas agencias se trata de un proceso individual, ms
bien conceptualizado como un emprendedor.
55
el camino al desarrollo y que es necesario hacer que los excluidos

puedan de una u otra forma participar en sus beneficios.

Uno de los principales efectos de la lucha contra la pobreza en
la cooperacin internacional ha sido la virtual desaparicin del financiamiento institucional como modalidad de apoyo. Como examinamos
en un estudio al respecto, la modalidad preferida en la actualidad es
apoyar proyectos de corta a mediana duracin (Daz-Albertini, 2009).
Esto implica un debilitamiento de las ONG en tanto actores polticos que propugnan y apoyan procesos estructurales o sistmicos de
cambio social. La proliferacin de la modalidad de apoyo a proyectos
por el contrario ha beneficiado la transformacin de muchas de
ellas en eficientes proveedores de servicios sociales. Las licitaciones
y los concursos son algunos de los mecanismos ms comunes para
acceder a los fondos bajo esta modalidad. A pesar de que se presentan
como medios para seleccionar las mejores propuestas y como formas
de incentivar la formacin de consorcios entre organizaciones con
diferentes ventajas comparativas, en la mayora de los casos se
trata de maneras de imponer desde el arranque las prioridades
poblacionales y geogrficas, las temticas a ser trabajadas, las
estrategias a ser desarrolladas, los resultados esperados, as como los
sistemas de planeamiento, monitoreo y evaluacin utilizados, entre
otros aspectos.

El tema/agenda de seguridad entendida especialmente despus del 11/09/2001 como la lucha contra las fuerzas que ponen
en riesgo a los pases y/o culturas occidentales industrializados.
El efecto principal ha sido derivar la ayuda oficial especialmente la estadounidense hacia los pases considerados crticos en
la lucha antiterrorista. Por ejemplo, en el 2000 Afganistn reciba
ayuda oficial per capita de $6, aumentando a $209 en el 2009. En
el 2000, Iraq reciba $4 per capita, llegando a un tope de $774 en
2005 y $90 en el 2009. Otro tema relacionado con la seguridad
56
es la lucha contra el narco-terrorismo. En Colombia se pas de

5 dlares per capita en el 2000 a $23 en el 2009. En el caso del
Per, por varios aos casi 60% de la ayuda norteamericana estuvo
destinada al desarrollo alternativo. En el 2010 esta estrategia
concentr un 40% del total de sus donaciones.
Otros pases del Norte, no obstante, prestan mayor inters al impulso de la institucionalidad y la inclusin social (COECCI, 2011).
El nfasis est puesto en el establecimiento y la consolidacin de
un marco normativo e institucional que coadyuve al funcionamiento de la democracia y la incorporacin de los tradicionalmente
marginados en los procesos de toma de decisiones. Este impulso
se traduce en brindar apoyo a proyectos orientados a incrementar
la participacin ciudadana y a mejorar la gestin pblica. Algunos
proyectos se orientan a establecer servicios (agua, electrificacin,
educacin, salud), mientras que otros enfocan la gobernabilidad
democrtica en los gobiernos subnacionales.

A diferencia de la ayuda oficial, la cooperacin internacional privada ha tendido a poner nfasis en el desarrollo integral con enfoque de derechos en el Per. Esto se est realizando principalmente
en cuatro reas: (a) La produccin agrcola y la soberana alimentaria;
(b) las consecuencias de la expansin de las industrias extractivas y la
necesidad de lograr un mayor equilibrio con las necesidades de las comunidades y la naturaleza; (c) las estrategias frente al cambio climtico
en el Per; y (d) la oferta educativa: el acceso universal a una educacin
de calidad (COECCI, 2011). Queda claro que la preocupacin como
mencionamos antes se centra en la inclusin bajo un enfoque de derechos; es decir, en dar impulso a la ciudadana civil, poltica y social,
reconociendo que las tres dimensiones son integrales.

En una encuesta realizada entre las agencias que integran la Coordinadora de Entidades Extranjeras de Cooperacin Internacional asociacin que agrupa a 58 entidades privadas extranjeras de cooperacin
internacional y representa al 80% de la cooperacin privada en el Per
57
se muestra el peso que estas entidades confieren a los diferentes Objetivos del Milenio (ODM). En el grfico presentado a continuacin, resulta
evidente que el peso est puesto en la erradicacin de la pobreza, seguida por la equidad de gnero y la sostenibilidad medioambiental. Menor
peso tienen los temas relacionados con la educacin y la salud.
GRFICO N. 1
Grado de importancia de los ODM para las intervenciones
de las ENIEX miembros de la COEECI.
(Porcentaje Eniex que sealaron el nivel de importancia segn ODM.)
1.Erradicar la pobreza extrema y el hambre
2. Lograr la educacin primaria universal
3. Promover la equidad de gnero
4. Reducir mortalidad de nios menores de 5 aos
5. Mejorar la salud materna
6. Combatir VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades
7. Garantizar la sostenibilidad medioambiental
8. Fomentar una asociacin global para el desarrollo
0% 25% 50% 75% 100%
Nada importante
Poco importante
Importante
Muy importante
Fuente: COEECI, 2011: p.72.2.2.2 El efecto de la Declaracin de Pars.
2.2.2 El afecto de la Declaracin de Pars

La Declaracin de Pars de 2005 representa un singular intento por relacionar mejor la cooperacin internacional especialmente la ayuda
oficial con las necesidades y prioridades de los pases receptores. El
proceso de armonizacin de la ayuda justamente intenta establecer el
liderazgo de stos (denominados socios) en el diseo y la implementacin de estrategias de desarrollo. Se trata de un cambio positivo al posicionar a las sociedades nacionales como decisorias y a sus Estados como
actores principales en los procesos de definicin participativa de sus
58
prioridades de desarrollo y en la coordinacin de la ayuda internacional.

Como seala el Comit Directivo del proyecto La realidad de la ayuda:
La ayuda es un bien pblico global, que representa una obligacin moral de los pases ricos hacia las personas de los pases en desarrollo; es un catalizador que debe ser usado para
complementar y reforzar los esfuerzos de los pases en desarrollo y sus habitantes, en procura del desarrollo colectivo y la
realizacin progresiva de los derechos humanos de los grupos
pobres y marginados. (Fernndez y Balbis, 2009: 13, nfasis en
el original)

Este sentido es capturado en el texto de la Declaracin, que en
sus cinco principios busca encauzar la ayuda oficial (ver cuadro de la
pgina siguiente).

Los principios ponen nfasis en la EFICACIA al relacionar el financiamiento con el logro de objetivos nacionales, inclinando la balanza
que antes pona casi todo el peso en la eficiencia. Esta eficacia tiende a
medirse con respecto a los Objetivos del Milenio, los de la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos, y en la mejora en la calidad de
vida de los ms pobres y marginados. Para determinar las estrategias y
prioridades, por lo tanto, resulta esencial incorporar la voz y accin de
las organizaciones de la sociedad civil (OSC), especialmente las organizaciones sociales de base (OSB).

La Declaracin y el Plan de Accin de Accra han sido diseados
para tener mayor sentido e impacto en pases en los cuales se dan dos
condiciones:
a. Tienen un alto nivel de dependencia hacia la cooperacin internacional, sea en funcin de su PBI, presupuesto nacional o para
implementar determinadas polticas sociales. Dado el peso de los
donantes en el financiamiento de las actividades, resulta imperativo que se alineen con las prioridades nacionales.
APROPIACIN:
ALINEACIN
59
Los pases socios (receptores de donaciones)

deben liderar el proceso de diseo y elaboracin
de sus polticas de desarrollo, de estrategias de
implementacin y de coordinacin de las acciones
de desarrollo. El indicador mide si el pas tiene una
estrategia de desarrollo OPERATIVA.
Los pases e instituciones donantes deben contribuir
en trminos generales a las estrategias de
desarrollo de los pases socios, sus instituciones
y sus procedimientos. Los indicadores son: (a)
fiabilidad del sistema de gestin de finanzas pblicas
y aprovisionamiento; (b) realismo en estimaciones
financieras; (c) asistencia tcnica coordinada; (d)
utilizacin de sistemas nacionales; (e) evitamiento de
la utilizacin de estructuras paralelas; (f) suministro ms
predecible; (g) disminucin de la ayuda condicionada.
ARMONIZACIN:
Las contribuciones y acciones de los donantes deben

estar ms armonizadas, ser transparentes y efectivas
colectivamente. Sus indicadores: (a) cunta ayuda es
programada; (b) cuntas misiones estn coordinadas;
(c) cun coordinado est el anlisis nacional.
GERENCIA POR
RESULTADOS
Los procesos de diseo, planificacin y gestin de los

recursos deben mejorar bajo un enfoque orientado a
resultados. Indicador: marcos de evaluacin centrados
en resultados.
MUTUA
RENDICIN DE
CUENTAS
Donantes y socios deben asumir mutuamente la

responsabilidad por los resultados del desarrollo y
rendir cuentas. Indicador: posesin de sistemas de
rendicin de cuentas mutua.
b. El Estado es el que percibe y ejecuta la mayor parte de la ayuda

oficial.

Estas condiciones no se dan en el Per y esto se puede constatar
desde varios puntos de vista:
60
24
25
En primer lugar, la ayuda oficial para el desarrollo per capita ha ascendido a aproximadamente 15 dlares en el perodo 2000-2009,
cercano al promedio para toda Amrica Latina, pero muy por debajo de los montos registrados en pases altamente dependientes,
como Bolivia que durante este perodo ha oscilado entre 90 y
179 dlares o Nicaragua entre 109 y 134. Asimismo, representa el 2% del gasto total del gobierno central (mientras que en
Nicaragua oscila entre un 60 y 70%) y solo llega al 7% del gasto
social per capita (actualmente mayor a 230 dlares).24
En segundo lugar, representa un porcentaje relativamente pequeo de nuestro PBI, disminuyendo en los ltimos aos para ubicarse
entre el 0,3 y 0,4% (vase grfico en pgina siguiente). En otras
palabras, no es un factor determinante de nuestra economa, comparado con el de Nicaragua, que est entre el 12 y 15% del PBI, o
de Bolivia, que se encuentra entre el 4 y 7%.
En tercer lugar, del monto aproximado de 500 millones de dlares
de cooperacin internacional no reembolsable que se recibe al
ao, cerca del 50% est destinado el sector no gubernamental,
distribuido entre ms de 450 instituciones y ms de 900 proyectos
(en el 2005).25 Es decir, el efecto en las estrategias de desarrollo estatales es en trminos globales relativamente pequeo.
Asimismo, casi un tercio de la ayuda recibida por el pas proviene
de fuentes no gubernamentales, y muchas de estas agencias de
cooperacin no estn plenamente de acuerdo con el proceso de
En Afganistn, la AOD representa el 117% del gasto estatal; 106% en Sierra Leona; 101% en Togo; 88% en Benn, entre otros (Banco de datos del Banco Mundial).
Segn APCI, al cierre del 2008 existan 2581 organizaciones inscritas en el Registro
de ONGD y esta cifra inclua entidades vigentes y no vigentes. En el bienio 20072008, las organizaciones que ejecutaron intervenciones con recursos de la CINR
representaron el 20% y el 19% respectivamente, en relacin con el nmero total
de entidades registradas cada ao, lo que demuestra el nivel de dificultad
para acceder a la cooperacin, ms aun teniendo en cuenta que el Per ya est
clasificado entre los pases de Renta Media Alta. (APCI, 2010)
61
GRFICO N. 2
Tendencia de la CINR ejecutada en el pas y participacin de la misma
como porcentaje del PBI. Perodo 1997-2007.
2007
2006
2005
2004
2000
1999
Oficial
Privado
1998
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1997
Millones de US$
(Millones de dlares americanos y porcentajes)
1,2
% del PBI
1,0
0,8
0,6
0,4
2007
2006
2005
2004
2000
1999
1998
0,0
1997
0,2
A precios de 2007. Datos y elaboracin: APCI.
CUADRO N. 4
Cooperacin agregada programada, desembolsada y ejecutada
Ao 2008 dlares americanos.
Monto
Programado
Cooperacin bilateral
Cooperacin multilateral
Total oficial
408 705 758
Desembolsado
296 316 021
Fuente: APCI (2010).
293 086 811
30 185 637
30 133 932
33 913 189
438 891 395
326 449 953
327 000 000
438 891 395
396 449 953
Cooperacin privada
Total
Ejecutado(*)
170 555 465

497 555 465
62
armonizacin, debido a que no confan en la capacidad de convocatoria, planeamiento, gestin y supervisin estatal, que son
esenciales para cumplir este principio de la Declaracin de Pars
(Alasino, 2008).

Observando estas cifras, debemos preguntarnos: qu importancia tiene la cooperacin internacional en el Per? Opinamos que su
importancia no proviene del monto, sino de su uso como elemento
fortalecedor de la sociedad civil y su incidencia en la sociedad peruana.
Siendo as, entonces, por qu sera importante la Declaracin de Pars
y el Plan de Accin de Accra para una realidad como la nuestra? Al ubicar al Estado peruano en el liderazgo de la armonizacin, no se debilitara el trabajo de las ONG? Al considerar como lo hace APCI que
los fondos de las ONG deben complementar los planes estatales, no
se estara encauzando la cooperacin internacional hacia el proyecto
hegemnico neoliberal? No sera mejor que la cooperacin siguiera
respondiendo en un porcentaje saludable a la diversidad de los
temas y sectores negociados entre las ONG y las fuentes de financiamiento?

Trataremos de responder a estas preguntas, gracias al anlisis de
algunas caractersticas especficas de la evolucin de la ayuda en los
ltimos diez aos. En esta etapa se consolidaron una serie de cambios
que han transformado radicalmente las relaciones de financiamiento,
casi siempre en desmedro de la autonoma de las ONG:
1. Hasta mediados de la primera dcada del milenio, el flujo de cooperacin no gubernamental dirigido a las ONG latinoamericanas
se mantuvo en sus niveles tradicionales, y hasta aument un poco
en el caso peruano (Kees Biekart, 2005 y 2008), a diferencia de
otros pases como Chile, cuyo crecimiento econmico lo ubicaba
como de desarrollo humano alto. La significativa pobreza y desigualdad peruanas, aunadas a la apertura democrtica posterior al
fujimorismo, favoreci la construccin de agendas alrededor de la
63
reduccin de la pobreza y la defensa de los derechos humanos. En

el segundo quinquenio, sin embargo, se constata una reduccin
de las transferencias por donacin y el retiro de la cooperacin
oficial y privada de pases tan importantes como el Reino Unido y
los Pases Bajos. Como hemos visto anteriormente, los fondos no
gubernamentales europeos fueron esenciales en los orgenes de
las ONG y seguan siendo importantes, especialmente en el rea
de la incidencia poltica. La disminucin de estos fondos ha significado el fin de relaciones de copartes, que a pesar de que ya no
tenan el mismo nivel de interaccin e intercambio Norte-Sur implicaban trayectorias compartidas, una historia de confianza mutua
y un bagaje de logros conjuntos. Este capital social desaparece y
se debe entrar en otros circuitos de financiamiento.
2. Antes de esta reduccin de la cooperacin no gubernamental
europea, las agencias comenzaron a implementar un importante
cambio en su modalidad de financiamiento, pasando del apoyo
institucional al de proyectos especficos. Esta variacin era el resultado de una redefinicin de la cooperacin a nivel internacional,
buscando que los fondos apoyaran la llamada agenda de lucha
contra la pobreza (Bebbington et al., 2008; Negrn, 2006). La
tendencia era considerar a las ONG como eficientes proveedores de servicios pblicos con llegada a los sectores pobres. Se
desplazaron as los objetivos de la cooperacin al logro de metas
tangibles y medibles relacionadas con el mejoramiento de las condiciones de vida, va el acceso a servicios pblicos u oportunidades de ingresos, en perodos relativamente cortos de tiempo (2 a
3 aos).

El cambio social duradero y sostenible no es una meta de la
nueva agenda de cooperacin oficial porque parte de la nocin (o
del convencimiento) de que las actuales estructuras econmicas
son las correctas o deseables. Es por ello que desde los aos 90
va creciendo la idea de que lo necesario es integrar a los pobres a
64
la sociedad mayor, y esto incluye al mercado y el sistema poltico

formal. En esencia, la nueva agenda considera que el problema
de la sociedad no radica en el sistema, sino en las personas que
la componen por no tener la necesaria educacin, capacidades o
por problemas de tica (corrupcin). Las ideas que surgen del pos
Consenso de Washington son que el mercado ha realizado su parte y que falta llevar a cabo la reforma del Estado para que cumpla
eficiente y honestamente las tareas de inclusin.
La disminucin de fondos para el financiamiento institucional ha implicado una reduccin del trabajo de incidencia, porque
ya no se cuenta con los fondos necesarios para ello. El grueso
del financiamiento est destinado a apoyar actividades concretas
con las poblaciones beneficiarias, dejando poco tiempo para la
reflexin, sistematizacin y el seguimiento, aspectos esenciales en
la incidencia poltica. Asimismo, los cronogramas de los nuevos
proyectos ponen especial nfasis en el cumplimiento de metas
estrictamente establecidas e informadas, dificultando la reaccin
ante retos y demandas de la coyuntura.
3. Segn las cifras de la APCI, el flujo de fondos de la cooperacin
no reembolsable ha disminuido desde principios de la dcada
del 2000 y se encuentra alrededor de los 400 millones de dlares
(Llona, 2008; Panfichi y Alvarado, 2010; Alasino, 2008). Cerca del
80% proviene de fuentes bilaterales y multilaterales, y el resto de
agencias no gubernamentales. El principal pas donante es los
Estados Unidos, con cerca del 50% de la ayuda oficial, seguido por
los pases europeos con cerca del 35%. Llona (2008), sin embargo,
hace notar la diferencia registrada en el 2005, ao en el cual para
la APCI la cooperacin privada ascenda a 84 millones, mientras
que en un estudio realizado por Federico Negrn se sostiene
que los recursos canalizados fueron 158,8 millones. Esto se debe
a que no toda la cooperacin privada es registrada en la APCI.
Finalmente, segn esta agencia, los fondos no reembolsables
65
estn distribuidos en prcticamente igual proporcin entre las

entidades gubernamentales y los receptores privados.
La fuerte presencia de fondos bilaterales en la canasta de
cooperacin es una muestra ms de que los mrgenes de juego
de las organizaciones privadas de promocin al desarrollo cada
vez son menores. Estos fondos tienden a estar orientados por
polticas y estrategias diseadas por los respectivos gobiernos y
sus agencias o ministerios de cooperacin internacional. El mejor
ejemplo al respecto es la cooperacin estadounidense que,
como sealamos, representa el 50% de los fondos oficiales no
reembolsables. En el caso del Per, la agenda de la cooperacin
norteamericana tiene como principal prioridad la lucha contra
la produccin de coca y la bsqueda de alternativas a su
cultivo (en el ao 2010 esta estrategia concentr el 40% de sus
donaciones totales) y el resto se distribuye entre las estrategias de
democratizacin, desarrollo econmico, medio ambiente, salud y
educacin, variando de acuerdo a las prioridades quinquenales
o coyunturales. Por ejemplo, en los primeros aos de la dcada
del 2000, USAID destin sus fondos de democracia a apoyar los
procesos de descentralizacin y participacin ciudadana, por
un lado, y por el otro a la reforma de los principales poderes e
instituciones estatales.

Una vez definido el tema, USAID determina los mbitos geogrficos, las poblaciones beneficiarias, las principales estrategias
a ser utilizadas, el tiempo y el presupuesto de ejecucin, y luego
llama a un concurso. Es evidente que el margen que deja a las
instituciones concursantes para el diseo del proyecto es muy pequeo, reducindose ms bien a una competencia caracterizada
por la formacin del mejor consorcio y equipo, y en exponer la
mejor metodologa de trabajo para lograr los objetivos ya establecidos por USAID. Algo parecido ocurre con muchos de los fondos
contravalor, la mayora creados en esquemas de la condonacin
de deuda por desarrollo.
66

Finalmente, con frecuencia los fondos bilaterales vienen con
condiciones impuestas que van ms all de los fines del proyecto
y las actividades financiadas. Como mencionamos anteriormente,
la famosa ley mordaza (gag rule) del gobierno estadounidense
prohibiendo que toda institucin receptora de fondos realice la
defensa o difusin del aborto tuvo un fuerte impacto en ONG feministas o pro derechos de la mujer.26
4. Ante las crecentes dificultades para conseguir fondos (sea por su
disminucin, cambio de modalidad, o por contener condiciones
inaceptables), las ONG peruanas y latinoamericanas han tenido
que intensificar y diversificar sus fuentes de financiamiento. Esto
ha tenido varios efectos:
En primer lugar, existe una atomizacin de fuentes que dificulta el proceso de integracin institucional y que absorbe
mucha energa debido a la gestin de mltiples proyectos.
En el estudio realizado sobre financiamiento institucional, el
promedio de fuentes de financiamiento por ONG era de 16,9
y la media 13 (Daz-Albertini, 2009). La mayora de estas fuentes financiaban solamente un proyecto y exigan una gestin
independiente de los fondos en trminos de informes narrativos, financieros y auditoras.
En segundo lugar, implica destinar mayor cantidad de recursos institucionales a la bsqueda de fondos, ocupando en
especial el tiempo de los principales directivos. Esto resta
26 Felizmente el presidente Obama derog la ley mordaza en uno de sus primeros actos de gobierno en enero del 2009. Pero no se limita a este tipo de presin: Chvez y Coe (2007) analizan cmo USAID/Per ha modificado su apoyo
a la contracepcin de emergencia debido a la presin de grupos conservadores
norteamericanos y peruanos. Por ejemplo, en el 2005 esta agencia pidi a sus
receptores de fondos que mantuvieran neutralidad respecto a la anticoncepcin
oral de emergencia.
67
tiempo a las importantes actividades de reflexin, incidencia y

trabajo conjunto con otros sectores de la sociedad. El cambio
de modalidad ha hecho que los directivos se transformen en
fund raisers.
En tercer lugar, con frecuencia lleva a aceptar financiamiento
a causa de la necesidad de obtener fondos y no porque la
temtica o lnea de trabajo sea prioritaria para la institucin.
Ello contribuye a la dispersin.
Todos estos aspectos ponen sobre el tapete el problema de la

autonoma, cuando se depende de fuentes que tienen sus propias prioridades y agendas. Desde hace muchos aos, especialistas pronosticaron que si no cambiaba el sistema de financiamiento y la dependencia
del Sur hacia las prioridades gubernamentales del Norte, la viabilidad
de las ONG como organizaciones promotoras del cambio sera puesta
en cuestin (Edwards, 2008). Resulta sumamente difcil romper la actual
dependencia, porque el financiamiento externo sigue siendo su red
de seguridad y la mayora estn dispuestas a ser menos alternativas
con tal de lograr la estabilidad.
2.3. Legitimidad, transparencia y rendicin de cuentas

El reto estratgico de la legitimidad (y por extensin de la transparencia
y rendicin de cuentas) es uno de los ms complejos y polmicos en el
mundo de las ONG. Como hemos sealado anteriormente, son organizaciones que buscan transformar la sociedad hacia arreglos y estructuras inclusivas que coadyuven al desarrollo y bienestar de las mayoras
actualmente excluidas. Una de las condiciones para que sean efectivas
en esta tarea, radica en contar con el consenso de diversos sectores de
la sociedad sobre: (a) el derecho que tienen para plantear los cambios
a favor de otros; (b) la vigencia de sus agendas y propuestas; y (c) la
pertinencia de su actuacin social. Siguiendo las pautas de las ciencias
polticas, la legitimidad se construye sobre creencias de que los actores
68
o instituciones polticas son los apropiados, necesarios y confiables. En

pocas palabras, la legitimidad se construye sobre la base de consensos
y percepciones, ms que con datos concretos o legalidades obtenidas.

Una primera y necesaria constatacin al respecto es que tradicionalmente han sido vistas como organizaciones que no tienen bases sociales (constituency), cuerpos electorales o miembros a los cuales deban
rendir cuentas. En los aos 80, por ejemplo, se consideraba que esta era
una de sus ventajas comparativas respecto al Estado y las organizaciones de base (Douglas, 1987). Resultaba siendo una ventaja porque, tericamente, las haca ms flexibles y audaces al momento de proponer y
actuar en torno a cambios sociales, puesto que no estaban atadas a un
mandato estricto, salvo el que posiblemente estaba condicionado por
sus estatutos internos o sus fuentes de financiamiento. Se consideraba
que este atributo tambin haca posible que fueran ms capaces de responder a las especificidades socioculturales de las diversas poblaciones
con las cuales se relacionaban. El Estado, por el contrario, deba responder al elector y a la opinin pblica. Este hecho restringa su capacidad
de ser audaz o experimentar en sus programas debido al costo poltico
que podran acarrear posibles errores y fracasos.27

Si no estn obligadas a rendir cuentas, entonces bajo qu mecanismos
es que se legitiman? Para responder a esta pregunta y examinar este reto
estratgico, organizaremos el anlisis en tres partes. En primer lugar,
intentaremos responder a la pregunta: quines son representados por las
ONG, especialmente en el Per? En un segundo momento, analizamos
a quines es que tienen o deben rendir cuentas sobre diversas facetas
27
Algunos analistas norteamericanos sealan que todo gobierno busca maximizar la

votacin va la satisfaccin de las demandas del votante medio o promedio. Bajo
estas condiciones, el Estado no estara dispuesto a invertir en bienes pblicos o
cuasi pblicos que superen las expectativas de este votante medio. En esto consiste el fracaso del Estado, porque no logra satisfacer demandas que surgen de
un electorado cada vez ms diverso. Esto lleva a que toda una serie de bienes y
servicios tengan que ser asegurados va el mercado o las ONG, como podra ser,
por ejemplo, una educacin escolar religiosa o una que responda a ciertas etnias.
69
de su quehacer. En tercer trmino, presentamos algunas impresiones

sobre la legitimidad del universo de ONG que estamos examinando,
aquellas que Panfichi y Alvarado (2009) denominan de incidencia.
2.3.1 A quines representan?

El hecho de no tener que rendir cuentas, sin embargo, tiene alto un
costo poltico ya que pone en juego su legitimidad (Bebbington, 1995;
Valderrama, 1998; Mendoza y Melgar, 2000). La ausencia de una base
social constituida por miembros, participantes o socios capaces de planificar y fiscalizar sus acciones, tambin significa que no representan a
sectores o poblaciones (salvo a s mismas). Con frecuencia este hecho
ha llevado a que las ONG no se sientan obligadas a hacerlo, e inclusive
presenten resistencia y renuencia a transparentar diversos aspectos de
su funcionamiento y quehacer. Si no tengo que rendir cuentas, por
qu voy a publicitar aspectos internos de gestin, planificacin y financiamiento? En este sentido, Panfichi y Alvarado (2010) hacen referencia
a un estudio de los portales web de 17 ONG peruanas y solo el 48%
alcanzaba lo que sera la transparencia ideal. Es un hecho conocido que
en el trabajo con las bases sociales, muchas organizaciones no revelan
informacin sobre los montos del financiamiento, el presupuesto del
proyecto, el personal que labora en l y sus remuneraciones.

A quines, entonces, representan? La dificultad de responder a
esta pregunta se deriva de algunas de sus caractersticas constitutivas,
que podemos resumir de la siguiente manera:

Son organizaciones orientadas e informadas por valores ticos, religiosos y/o polticos (en ingls value driven).28 Cuando afirmamos
28 Una de las caractersticas saltantes de las ONG es que sus acciones tienden a
estar dirigidas por valores ticos. Este atributo es reconocido por el mismo Banco
Mundial como una ventaja comparativa de las ONG (vase Nongovernmental Organizations and the World Bank, editado por Samuel Paul y Arturo Israel, 1991).
70
que una ONG es feminista, ecologista, izquierdista, o derechohumanista, no solo estamos haciendo referencia a intereses especficos de un grupo, sino ms bien a una posicin marcada por un
compromiso tico. Las ONG representan, en primer lugar, a estos
valores a travs de los cuales buscan darle voz y presencia a los
excluidos:
Lo que no se reconoce con claridad es que el fundamento para
la existencia de las ONG no es la representacin de un grupo
particular de la sociedad, como pueden ser los trabajadores,
grupos indgenas, mujeres, o empresas, etc. Est basado primordialmente en la representacin y promocin de ciertos valores.
Es por medio de ellos que ocurre la representacin de los marginados y sin voz. (Kilby, 2004: 71, nuestra traduccin y nfasis.)

Este hecho las ubica en una posicin sui generis respecto a los
mismos sectores que dicen representar, puesto que los valores que
ostentan no siempre son compartidos. Una institucin ecologista
puede estar en contra de las semillas transgnicas, a pesar de que
los pequeos agricultores que apoyan favorezcan su uso porque
podra aumentar su productividad. En un estudio realizado por Portocarrero et al. (2002), por ejemplo, se examinan los constantes
desencuentros entre las ONG ambientalistas y las poblaciones nativas en el Per, debido a que cada parte concibe de distinta manera
el uso apropiado de los recursos naturales de la selva. Las ONG
conservacionistas, por ejemplo, se oponen a la realizacin de actividades econmicas que algunas organizaciones nativas favorecen.
Se convierten as en organizaciones construidas alrededor de
intereses o beneficios considerados pblicos (Kilby, 2004). En
segundo lugar, entonces, se deben al bien pblico. Pero, cmo se
representa a lo pblico? Con qu derecho se adjudican la facultad
de hablar y actuar en torno a lo pblico? Cul es la forma que
asume esta representacin en trminos de organizaciones sociales,
71
poblaciones e instituciones? Cules seran los mecanismos

de fiscalizacin y a quines se rendira cuentas? Esta dificultad
de aterrizar lo pblico en instancias, canales y mecanismos de
vigilancia, lleva a que Kilby seale:
mientras que las ONG pueden estar defendiendo la causa de
los pobres y oprimidos, en la prctica no pueden ser fiscalizadas
por estos grupos sociales con respecto a las formas como estn
avanzando a favor de esta causa, y as los supuestos representados tienen poco poder en la relacin. Esta es una caracterstica
definitoria de las ONG que las hace vulnerables a las crticas.
(Nuestra traduccin, ibdem, p. 70.)

Las crticas a las que Kilby hace referencia son las que provienen del mundo poltico formal y de los grandes empresarios. Al
sentarse una ONG a una mesa de concertacin, en una comisin
del Congreso o en una asamblea popular, la pregunta que surge
es: cul es su representatividad? Bajo qu criterios puede argir
que representa el bien pblico? Al no mediar un proceso formal
de eleccin de representantes, la defensa de la causa se basa en
la orientacin brindada por los valores que cada organizacin considera como de inters pblico.
De ah que lo ms consecuente, en tercer lugar, es que deberan
representar a los movimientos sociales.29 Esta solucin, sin
29
entendemos por movimiento social un proceso de accin colectiva politizada

dirigido a luchar contra formas de acumulacin y colonizacin que reproducen la
injusticia, y que cuenta con una visin alterna de sociedad y desarrollo. Los movimientos sociales son procesos difusos espacial y temporalmente, pero sostenidos
en el tiempo. Los movimientos sociales incluyen organizaciones de base formales,
pero tambin van ms all al incluir formas de accin colectiva ms nebulosas (y
en muchas ocasiones cclicas), que incluyen ONG y redes que sirven para vincular
tanto a los actores organizados como a los dispersos en el proceso de movilizacin
social. (Scurrah y Bielich 2010, p. 54).
72
embargo, no nos libra del problema de la representatividad, ya que

resulta difcil establecerla en movimientos (no en organizaciones)
que por su naturaleza tienden a ser poco estructurados y congregan
a individuos, organizaciones, militantes e instituciones que se
manifiestan en contextos y episodios especficos. En cambio, en
otros casos resulta casi imposible diferenciar los movimientos
de las mismas ONG que los componen.30 Es decir, en este caso
se rinden cuentas a s mismas. Aun as, es innegable su estrecha
relacin con los movimientos sociales:
La alianza ms importante de los movimientos sociales es la que
establecen con aquellas ONG que trabajan con ellos, los apoyan
y les representan posibilidades de financiamiento e incidencia.
Muchos movimientos se reconocen dependientes de la relacin
con las ONG y precisamente por ello no quieren que el papel de
stas abarque mbitos que les corresponde a las organizaciones
populares. De hecho, la cercana tambin se traduce en tensiones sobre temas de representacin social y el control de los fondos de la cooperacin internacional. (Scurrah y Bielich 2010, p.
56, nuestro nfasis.)

Es importante acotar que, a pesar de esta relacin, no todos los
movimientos consideran a las ONG como sus integrantes y, por ende,
30
Esto se debe en parte a la creciente profesionalizacin de la accin poltica que

se refleja, por ejemplo, en la asuncin de estrategias de incidencia (abogaca,
cabildeo, capacitacin, vigilancia) desde los movimientos sociales. Solo es posible
construir las capacidades necesarias para incidir poltica y socialmente en ciertas temticas sobre la base de organizaciones estables con personal calificado y
rentado. La profesionalizacin de los movimientos sociales y sus nuevas formas de
accin poltica hasta cierto punto ponen en jaque la nocin del voluntariado, ya
que la presencia de ste tiende a darse en los momentos de movilizacin, sea en
campaas, marchas y protestas. En el caso peruano, Scurrah y Bielich consideran
que los movimientos feministas, de derechos humanos y agrarios cuentan con una
importante presencia de ONG.
73
sus representantes. En el estudio citado, Scurrah y Bielich sealan que

de los diez movimientos sociales que calculan vigentes en el Per (agrario, cocalero, ambientalista, industrias extractivas, feminista, derechos
humanos, indgena, sindical, regionales y mujeres populares), solo tres
son abiertos en el sentido que no es requisito indispensable ser
parte de la organizacin popular para poder ser considerado como
miembro del movimiento (p. 59). Los movimientos agrario, feminista y
de derechos humanos son los que tienen este carcter, lo cual permite
hasta cierto punto que las ONG integrantes logren representarlos.
Llama la atencin que en el estudio no se incluya al movimiento ambientalista entre los abiertos
En conclusin, vemos que las ONG representan fundamentalmente: (a) ciertos valores de cambio social; (b) estn orientadas al
inters o bien pblico y; (c) que encontraran en los movimientos sociales su lugar en la sociedad. Su ubicacin y participacin en los
movimientos, no obstante, vara de acuerdo a la naturaleza y conformacin de stos.
2.3.2 A quin rendirle cuentas?

Hemos visto que les resulta difcil encontrar un sector especfico de
la poblacin al cual puedan representar y as construir su legitimidad.
Asimismo, orientan su trabajo hacia la incidencia, lo cual implica estar
presentes en mltiples esferas sociales, polticas y econmicas, y no
solo con sus grupos objetivo. Son instituciones, adems, que se precian
de ser nuevas formas de organizacin del trabajo y de la gestin,
contrarias a la jerarquizacin y el burocratismo caractersticos de la
empresa privada y el empleo estatal. Esta multiplicidad de audiencias
o stakeholders conduce a procesos complejos de rendicin de cuentas.
Fowler (2003) y Gonzlez (2008) sealan que por ello la rendicin tiene
varias dimensiones: hacia arriba (Estado, agencias de cooperacin,
movimientos globales, opinin pblica), hacia abajo (grupos priorizados
en su misin, beneficiarios de los proyectos) e interna como centro
74
laboral. Consideramos pertinente aadir una cuarta dimensin la

horizontal compuesta por las organizaciones afines a sus valores y
finalidades, es decir por sus pares.
Hacia arriba
En la prctica, la rendicin de cuentas hacia arriba es la ms practicada
por dos razones. En primer lugar, porque estn obligadas a hacerlo,
sea por ser parte de sus convenios y contratos con las agencias de
cooperacin y entidades estatales, o porque el sistema legal lo exige.
En segundo trmino, porque los mecanismos para realizarlo son relativamente especficos y perentorios:

En trminos de las agencias de cooperacin, el problema principal no es la falta de rendicin de sus copartes, sino ms bien: (a)
la calidad de lo rendido; (b) el escaso alcance (difusin y divulgacin) que tiene lo rendido en la respectiva agencia; y (c) la limitada
incidencia en los decididores de las polticas de cooperacin del
Norte. Los informes de actividades y evaluaciones tienden a ser
tediosos, abundando en generalidades, o sumamente detallistas.
Debido al recorte de personal administrativo de las agencias, no
hay capacidad de leerlos y analizarlos detenidamente, dificultando su procesamiento y su posterior divulgacin a otras esferas de
la agencia o entidades de los pases donantes. La rendicin termina convirtindose en un instrumento de control y no de aprendizaje mutuo que podra llevar a formular mejores propuestas de
desarrollo.
Con respecto a la rendicin de cuentas al Estado, en la seccin
sobre las relaciones de las ONG con los otros sectores hemos
adelantado que han sido tensas, agravndose a partir del ao
2003. A pesar de que en los orgenes de la APCI la rendicin era
vista como un mecanismo para generar sinergias e interrelacionar
la accin no gubernamental con los planes nacionales, la presin
75
poltica de la derecha neoliberal ha tendido a enfatizar la funcin

de control y fiscalizacin. Esto se refleja en los intentos por cambiar
hacia normas ms controlistas y en el hecho de que no existe
coordinacin alguna con la APCI.
Aunque no se rinde cuentas a la opinin pblica, s resulta importante proyectarse hacia ella para difundir el trabajo realizado,
sensibilizar a la poblacin alrededor de ciertas problemticas,
denunciar hechos y conductas, y de esta manera crear corrientes de opinin. Segn Panfichi y Alvarado (2010), las ONG de
incidencia poltica cuentan con el apoyo de un importante sector
de la prensa, periodistas y medios. Esta es una relacin que se
fortalece durante los aos 90 y el control fujimorista ejercido sobre la mayor parte de los medios. Las ONG ofrecen informacin,
datos, opiniones y crticas que alimentan las noticias y reportajes.
La cobertura, a su vez, visibiliza el trabajo de las organizaciones y
contribuye a su legitimidad, contrarrestando la mala prensa que
reciben de otros medios.
Hacia abajo
Resulta ms difcil generalizar sobre la rendicin hacia abajo, porque
no se ha sistematizado mucho al respecto. En trminos generales,
sin embargo, la rendicin de cuentas tiende a darse de las siguientes
formas:

En el marco de los proyectos, especialmente de los que cuentan

con convenios entre la ONG y las organizaciones/poblaciones
beneficiarias, existen espacios para revisar y evaluar el trabajo
o las acciones contempladas. Como hemos indicado en otros
estudios, la suscripcin de convenios ha trado consigo un
importante avance en la relacin entre las partes, porque
conduce a la planificacin conjunta y la mutua asuncin de
responsabilidades. Es una rendicin, no obstante, limitada a las
76
poblaciones y actividades contempladas en el marco del proyecto

y/o convenio.
Algunas incluyen a las poblaciones objetivo en el proceso de evaluacin semestral o anual del trabajo institucional, lo cual permite
que se informe y se reaccione respecto al trabajo realizado. Algunas agencias financieras exigen este tipo de retroalimentacin, lo
cual no implica necesariamente una rendicin de cuentas, pero
s permite conocer pblicamente lo que las instituciones han hecho y los resultados principales de su accin.
En la difusin de su trabajo, las ONG normalmente incluyen informacin como su posicin sobre ciertas problemticas, las recomendaciones y sugerencias al respecto, las acciones emprendidas, los compromisos asumidos o las medidas planteadas hacia
el futuro.

Solo en casos extraordinarios las ONG rinden cuentas de su trabajo en forma integral hacia los grupos sociales de su mbito de accin.
En parte, esto es comprensible porque no forman estrictamente parte
de sus bases (constituency) y porque los fondos que manejan no provienen de los grupos con los cuales trabajan (aunque puede ser que
los hayan recibido en su nombre). Una apertura total podra, en todo
caso, generar problemas en la relacin, incluyendo expectativas con
respecto a los fondos. Un aspecto especialmente sensible es el monto
de las remuneraciones, porque a pesar de que no son muy altos s
marcan una gran diferencia con los ingresos de los sectores pobres.
Tambin se da el caso de que gracias a la profesionalizacin las instituciones acten como si sus poblaciones metas fueran clientes, sea
en la asistencia tcnica, la asesora legal, la consultora sobre mercados,
la capacitacin en gestin, entre otros. Cuando se establecen relaciones de este tipo ya no se rinden cuentas, sino que el trabajo se evala
en funcin de los productos y resultados. El compromiso, en este caso,
est ms vinculado a la calidad del producto que a ciertas ideologas,
valores o metas compartidos.
77

Estas dificultades en la rendicin de cuentas hacia abajo, se presentan como un problema lgido para las organizaciones no gubernamentales a nivel internacional. Como veremos ms adelante, la relacin
con las bases sociales y la rendicin de cuentas es uno de los asuntos
que deben trabajarse en torno a la legitimidad:
Por lo general, solo un nmero reducido de ONG cuenta con
mecanismos fuertes de rendicin de cuentas hacia abajo,
que directamente den cuenta de sus acciones y decisiones
a las bases sociales. Si bien generalmente no hay razones
imperiosas para que una agencia que presta servicios tenga
mecanismos formales de rendicin de cuentas, la evidencia
parece sugerir que aquellas ONG con ms mecanismos formales destinados a informar sobre la direccin estratgica de
la agencia y su labor en proyectos, son ms efectivas. (Kilby
2004, nuestra traduccin.)
Hacia adentro
Las ONG tambin nacen como centros laborales alternativos, en los
cuales se buscaba implantar nuevas formas ms democrticas de
relacin entre trabajadores. El nfasis estaba puesto en la participacin
del personal en el gobierno y la gestin institucional. La plena participacin se alcanzaba al obtener la membresa, porque implicaba ya
formar parte de la asamblea institucional, ser elector y elegible para los
principales cargos institucionales. La membresa, a su vez, implicaba un
compromiso mayor con la institucin y sus valores. Casi todas las que
componen nuestro subgrupo tenan estructuras participativas, aunque
se diferenciaban en cun abiertas o cerradas eran con respecto a la
incorporacin de nuevos miembros, en la conformacin del consejo
directivo, y otros asuntos de gestin. En la asamblea se presentaban las
memorias (incluyendo las auditoras) y las programaciones anuales para
su revisin y aprobacin por los miembros.
78

A partir de los aos 90 esta situacin comienza a variar, primeramente como resultado de la mayor profesionalizacin de las instituciones y luego como consecuencia de la disminucin de fondos,
especialmente de apoyo institucional. Con la profesionalizacin, las
instituciones comienzan a establecer jerarquas sobre la base de niveles
de educacin y experiencia, relegando a los trabajadores administrativos a un nivel inferior. Incluso, algunas instituciones reservaron la membresa al personal profesional o tcnico.

La disminucin de fondos tuvo un primer efecto en la estabilidad laboral, al vincular el trabajo a la vida del proyecto y sus posibles continuaciones. La mayora del personal pas a la situacin de temporal o eventual. La paulatina disminucin del financiamiento institucional tambin
afect la estabilidad del personal al reducir el nmero de trabajadores
que poda ser cubierto por el fondo institucional. Durante la dcada
de los 90, numerosas instituciones pasaron por procesos de reingeniera
como mecanismo para hacerlas ms eficientes, incluyendo la reduccin
de personal siguiendo criterios ms objetivos.31 Poco a poco, salvo
notables excepciones, las ONG se estn convirtiendo en centros laborales, con un pequeo grupo de directivos estables. La principal forma de
participacin del personal en la actualidad tiende a darse alrededor del
financiamiento, principalmente en la bsqueda de fondos.
Entre pares
La rendicin de cuentas entre pares es quiz la forma menos estructurada
de todas. En todo caso, est restringida a las organizaciones que forman
parte de redes, consorcios, plataformas o movimientos sociales; es
31
En la novela El hombre de la azotea, Abelardo Snchez Len (2008) captura claramente este proceso al narrar cmo los procesos de reingeniera, la competencia
por fondos, la elaboracin de proyectos y la cercana a la banca multilateral, van
transformando a una ONG de ficcin, destruyendo en el proceso agendas, misiones, relaciones y amistades.
79
decir, cuando comparten e impulsan programas o acciones comunes.

Mnimamente deben rendir cuentas sobre lo realizado en el marco de
los planes de accin aprobados, pero tambin se puede dar el caso
de tener que responder por la conducta institucional en funcin de
ciertos valores compartidos. Esto ltimo tiende a ocurrir ms bien entre
las ONG que forman parte de un movimiento, como puede ser el de
derechos humanos o el feminista.

En conclusin, vemos que la rendicin de cuentas ms desarrollada es la que en trminos generales podemos denominar hacia
arriba, primordialmente hacia las fuentes de financiamiento y el Estado.
En ambos casos, sin embargo, no se da un rebote hacia la sociedad,
sino ms bien se trata de mecanismos de control estipulados en los
convenios suscritos o en la normativa nacional. La rendicin hacia las
bases tiende a estar restringida a los aspectos de los proyectos ejecutados y se realiza ante la poblacin beneficiaria, muchas veces dentro
del marco de lo que estipula el convenio suscrito entre las partes. En
trminos de la rendicin al interior de la institucin misma, esta prctica
se ha visto afectada por la precarizacin del empleo. La rendicin hacia
los pares es poco comn.32
2.3.3 Legitimidad
En la era neoliberal, la principal crtica a las ONG es que no representan a
nadie, salvo sus propios intereses como grupo de individuos organizados
en una asociacin civil sin fines de lucro. Los sectores conservadores de
los EEUU y Europa las critican acusndolas de debilitar la democracia
32 Segn Kilby (2004), las ONG tienen tres grandes cuentas que rendir. En primer
lugar, ante sus valores y su misin, para lo cual deberan existir comunidades
con valores y misiones compartidos que puedan validar (o no) su actuacin. En
segundo trmino, tienen que dar cuenta de su desempeo en el cumplimiento
de su misin, es decir a su membresa (si la tienen) y a los que financian sus
actividades. Tercero, deben rendir cuentas como parte de la sociedad civil.
80
representativa, mediante esquemas participacionistas que no respetan la

voluntad del pueblo reflejada en las urnas.33 Inclusive, sealan que llegan
a copar espacios antiguamente reservados a representantes del pueblo,
favoreciendo una democracia participativa con dbil representatividad.
Algo similar afirma la derecha nacional, al cuestionar los presupuestos
participativos y los Consejos de Coordinacin Local, porque debilitan
el poder de las autoridades elegidas por el voto popular a favor de
representantes elegidos de las organizaciones de la sociedad civil en un
sufragio que est lejos de ser universal.

Tambin son acusadas de tener una posicin poltica de izquierda,
pero oculta bajo el manto de organizacin sin fines de lucro.
Supuestamente, por ello es que son contrarias a las inversiones, la
empresa privada, la Iglesia Catlica y las fuerzas del orden. En trminos
especficos, son tildadas de ser un refugio de la izquierda que fracas
en la poltica nacional y que por ello intenta imponerse polticamente
va la incidencia y presin poltica financiada desde el exterior. Gracias a
los fondos que manejan, los crticos sealan que los directivos se dan la
buena vida, y por ello les aplican el calificativo de izquierda caviar.34 En
los ltimos aos han sido acusadas de debilitar las libertades econmicas
33 En el 2003, el American Enterprise Institute for Public Policy Researchun

un think tank de extrema derecha norteamericana organiz un evento sobre las ONG titulado Organizaciones no gubernamentales: el creciente poder
de unos pocos no elegidos (Nongovernmental Organizations: The Growing

Power of an Unelected Few); las ponencias estn disponibles en lnea, vase

http://www.aei.org/event/329#doc. Las ponencias hacen hincapi en que las
ONG no tienen base alguna para participar en la poltica en representacin de
sectores de la poblacin. Inclusive, una de las ponencias plantea que son organizaciones positivas e importantes en sistemas autoritarios, pero no tienen lugar
alguno en la democracia. Finalmente sealan que un grupo de ONG son parte de
una conspiracin internacional contra la empresa privada y la cultura occidental.
34 Iniciada en Francia, la expresin de izquierda caviar (gauche caviar) hace referencia a sectores que gastan y viven bien, pero que profesan una ideologa o discurso de izquierda (o sea, son vistos como hipcritas). En Inglaterra son conocidos
como champagne socialists y en Estados Unidos como radical chic.
81
al entorpecer inversiones, defender a los terroristas y perseguir poltica

y judicialmente a las fuerzas armadas, impedir la introduccin de nuevas
tecnologas que han demostrado traer beneficios para la poblacin (los
transgnicos); por imponer prcticas que van en contra de los deseos de
la mayora (matrimonios gay, aborto); por presionar a las empresas a que
asuman tareas propias del sector estatal (la responsabilidad social); por
apoyar candidaturas, a pesar de presentarse como organizaciones no
partidarias (apoyo de la Comisin de DDHH a la candidatura de Humala)
e inclusive se les acusa de desestabilizar, siguiendo una estrategia
propuesta desde el exterior:
sigo viendo peligro en los sectores de la izquierda caviar que
tienen mucho poder extrapartidario (...) tienen un lenguaje de izquierda, pero representan al imperialismo, porque es el Departamento de Estado el que las financia. A los intereses imperialistas
les gusta generar condiciones de ingobernabilidad en nuestros
pases y las ONG son avanzadas quintacolumnistas del imperialismo. Parlamentario aprista Mauricio Mulder entrevistado en La
Repblica (9/2/06), citado en Alasino (2008, pp. 18-19).

Para este sector duro conservador, liberal, tradicional catlico o fujimorista, las ONG no tienen legitimidad porque no tienen representatividad y, adems, por ser parte de una opcin poltica que desde hace
muchos aos no cuenta con el voto o respaldo popular. Por ejemplo,
vimos antes cmo ms del 80% de la lite empresarial no confiaba en
ellas. De ah que desde la derecha se recomiende que el Estado las controle, especialmente con respecto al origen y destino de los recursos
que reciben del exterior. Consideran que la legitimidad debe emanar del
Estado y que deben ser reguladas al igual que las empresas privadas en
reas como la banca y las finanzas, en los servicios pblicos, entre otros.

Resulta difcil medir la legitimidad que alcanzan en sectores menos
extremistas y politizados. Para ello solo contamos con encuestas generales sobre confianza y algunas impresiones que podemos inducir de
82
la conducta de algunos sectores de la sociedad. Comencemos con las

encuestas. En el cuadro N. 5 presentamos los resultados de encuestas
realizadas en Lima entre el 2004 y 2009. Notamos cierta variacin en
la poblacin que confa en las ONG, pero en trminos generales podemos afirmar que un poco ms de un tercio de los limeos y limeas
confan en estas organizaciones. Estos niveles de confianza son mucho
ms altos que los que reciben los partidos polticos, el Congreso, el
Poder Judicial y el Ejecutivo. En el cuadro, no obstante, tambin resulta
notorio un alto porcentaje de personas que no saben qu son, llegando
a casi al 20% de la poblacin.
CUADRO N. 5
Por lo general, confa o no confa en las ONG?
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Si confa
28,9
37,3
36,8
35,2
40,8
41,1
No confa
54,8
43,4
40,0
51,9
39,1
37,6
No sabe
16,1
17,5
23,1
12,2
18,3
20,6
0,0
1,8
0,1
0,6
1,8
0,7
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
No contesta
Total
Fuente: Grupo de Opinin Pblica, Universidad de Lima, 2004-2009.

La confianza vara de acuerdo al nivel socioeconmico, como vemos en el cuadro N. 6, en el cual comparamos los dos extremos en la
estratificacin (el nivel socioeconmico - NSE A y E). Salvo los resultados
del 2007, notamos varias diferencias significativas. En primer lugar, los
niveles ms altos tienden a confiar ms en estas organizaciones, normalmente mostrando 10% de diferencia. En segundo lugar, tambin desconfan ms, mostrando diferencias entre 10 y 20% de mayor desconfianza. Esta aparente contradiccin se debe a que un porcentaje muy
alto del NSE E no sabe qu son estas organizaciones, llegando en el
2006 a superar al tercio de la poblacin, mientras que en promedio no
83
CUADRO N. 6
Comparando NSE A y E: confianza en las ONG
2006
2007
2008
2009
Si confa
46,2
37,8
41,3
42,0
52,5
37,0
46,8
35,0
No confa
36,9
26,7
50,0
41,0
38,8
34,0
44,3
24,0
No sabe
13,8
35,6
7,5
16,0
7,5
29,0
7,6
39,0
No contesta
Total
3,1
0,0
1,3
1,0
1,3
0,0
1,3
2,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fuente: Grupo de Opinin Pblica, Universidad de Lima, 2004-2009.
llega al 10% en el NSE A. Si tomamos en cuenta este factor y solo nos

fijamos en cada nivel socioeconmico, encontramos que en trminos
relativos los pobres tienden a desconfiar menos. Es decir, siempre es
mayor el porcentaje de los que confan en comparacin con los que desconfan, mientras que para el NSE A esta relacin no siempre es clara.
Estos resultados nos muestran que los sectores ms pobres
conocen menos sobre las ONG, dato que se confirma en una encuesta
realizada por la Pontificia Universidad Catlica en el 2009, que es
analizada por Panfichi y Alvarado (2010). La opinin del 70,6% de los
limeos y limeas es que la labor de las ONG estaba entre regular
y muy positiva, e inclusive ms de un tercio afirm que su labor
es fundamental para el desarrollo del pas (39,2 por ciento), que
defienden los derechos de las minoras (37,3 por ciento). En el mismo
sentido van las respuestas que afirman que las ONG generan cambios
importantes en la sociedad y que trabajan en beneficio de la sociedad
y no en su propio beneficio (p. 30). No obstante, al comparar los
niveles socioeconmicos, solo un 26% del NSE E supo definirlas como
asociaciones sin fines de lucro, en comparacin con 62,2% de los NSE
A/B. Para los NSE D/E, las ONG eran empresas privadas (15,9%), parte
del Estado (12,7%), un partido poltico (6,9%) o simplemente no podan
precisar lo que eran (28,3%). Es importante indicar que esta era una
84
pregunta con respuesta asistida; es decir, los encuestados escogan la

respuesta entre una lista proporcionada por el encuestador.

Ms all de lo que indican las encuestas, en trminos cualitativos el
subgrupo de ONG que analizamos tiende a estar bien considerada por
los grupos de base con los cuales trabajan. Prueba de ello son los resultados de las evaluaciones externas en las cuales se refleja la opinin
favorable de los grupos involucrados en los proyectos. El problema, sin
embargo, radica en que constituyen un grupo relativamente pequeo
de la sociedad y con muy poca llegada a la opinin pblica. Por otro
lado, como sealamos anteriormente, los funcionarios y autoridades
locales reconocen su papel indispensable como asesores y capacitadores. Asimismo, diversos gremios profesionales, acadmicos, de trabajadores, productores, asambleas y asociaciones de gobiernos locales
y movimientos sociales las conciben como aliadas o acompaantes en
sus quehaceres y luchas.

Consideramos correcta la apreciacin de Panfichi y Alvarado (2010)
segn la cual la legitimidad de las ONG como actores polticos a nivel
nacional se afianza en sus roles de incidencia poltica: cabildeo, denuncia,
vigilancia y fiscalizacin. En estos roles han encontrado una caja de
resonancia en un sector de la prensa independiente, que ve alimentado
su trabajo gracias a la vigilancia realizada por las ONG de las acciones
estatales y de la empresa privada. Esto incluye el monitoreo a violaciones
de los derechos humanos, actos de corrupcin, contaminacin ambiental
y otro tipo de abusos pblicos y privados. Esto implica lo siguiente:

La legitimidad ante la ciudadana en general, la mayora de la cual

no es beneficiaria directa, depende de la difusin de sus acciones,
sean de sensibilizacin, de estudio o de denuncia. Su aliado en
estas acciones es un sector de la prensa nacional independiente
(periodismo serio), que tiende a tener mayor llegada a los niveles socioeconmicos superiores (A/B). Ello explica por qu son
menos conocidas en los sectores de menores ingresos, a pesar de
ser los principales beneficiarios de sus acciones.
85
Debido al hecho de que la incidencia poltica normalmente de

denuncia y protesta es el aspecto ms conocido por la opinin
pblica, es que los sectores normalmente afectados funcionarios estatales, autoridades, partidos, empresas utilizan su propia
prensa aliada para deslegitimarlas sobre la base de campaas de
desprestigio e infundios. Es decir, la estrategia de incidencia y el
uso dado por los medios tiende a radicalizar las posiciones, rara
vez logrando convocar espacios de reflexin, debate y consenso.
El trabajo ms cotidiano en torno a la mejora de las condiciones de
vida de la poblacin es menos conocido, mostrando dificultades
en la difusin de los proyectos y sus impactos. Hasta cierto punto,
esto hace posible que los opositores propaguen insistentemente
la idea de que las ONG solo sirven para mantener a un pequeo
grupo de revoltosos que se dan la gran vida.

En trminos generales, podemos concluir que la legitimidad de las
ONG en el mbito nacional es relativamente endeble porque depende
del apoyo de una opinin pblica difusa pro democrtica, proclive a
respaldar la defensa de los derechos humanos y otras libertades. Los
sectores ms pobres de esta opinin pblica no siempre tienen una
nocin clara de ser sujetos de Derecho, como muestran sendos estudios realizados por el PNUD entre 2003 y 2010. Ellos siguen estando
ms conscientes de las acciones polticas que generan bienestar o infraestructura concreta, rea en la cual las ONG tienen menor capacidad
de difusin de su accionar hacia la opinin pblica.

Ante las actuales circunstancias de ataque neoliberal y debido a
los problemas que se presentan para constituir una base de apoyo sobre la base de los beneficiarios, resulta imperativo que desarrollen mejores prcticas de rendicin de cuentas:
Por otro lado, algunos de sus puntos de agenda ahora deben
volverse sobre ellas mismas, para readquirir legitimidad: las
demandas de transparencia que nacieron como exigencia de la
86
sociedad civil hacia el sector pblico, ahora alcanzan a las ONG,

siendo imprescindible apostar por la autorregulacin. De esta
manera, mecanismos como los cdigos de tica, modelos de
rendicin de cuentas o de balance social, constituyen iniciativas
en curso en varias ONG y agencias que trabajan en el Per.
(Llona, 2008)

Tambin deben afianzar su lugar en la sociedad nacional, siendo
recomendable fortalecer sus relaciones con los principales movimientos sociales del pas (Bebbington et al., 2008b; Panfichi y Alvarado,
2010; Llona 2008), espacio natural para el desarrollo de sus acciones
de incidencia poltica.
2.4 Redimensionamiento
Esta seccin se construye sobre la base de las diversas impresiones que hemos podido sistematizar en nuestro trabajo de asesora
y evaluacin. No existen estudios especficos que hayan examinado
los cambios organizativos o administrativos de las ONG incluidas en
nuestro universo de estudio. Es evidente, no obstante, que han pasado por diversos procesos de ajuste y adaptacin a las situaciones
cambiantes del contexto nacional e internacional, muchas de las cuales ya hemos examinado en las secciones anteriores. Estas adaptaciones con frecuencia se reflejan en transformaciones en las formas
organizativas, los estilos de gestin y en la manera en que se forma y
acumula el capital humano e institucional.

En trminos generales, podramos decir que para enfrentar los retos especialmente los cambios en las fuentes y tipos de financiamiento han tenido que asumir actividades que las acercan a organizaciones prestadoras de servicios, limitando en algo el trabajo alrededor
del desarrollo; es decir, el diseo de alternativas, la implementacin
de experiencias piloto y la incidencia poltica. Veamos algunas de las
razones que nos llevan a esta impresin:
87
La disminucin de los fondos de cooperacin que tradicionalmente las apoyaron normalmente de origen europeo, no gubernamentales y sustentados en valores cristianos o progresistas ha
llevado a una creciente competencia por recursos y ello ha tenido
impacto en varios frentes:
a. Ha llevado a una mayor dedicacin institucional a la bsqueda
de fondos (fund raising), proceso que absorbe recursos y
energas en actividades como la identificacin de fuentes, la
conformacin de consorcios, la elaboracin de propuestas y
la participacin en concursos y licitaciones. La mayora de las
instituciones no cuenta con fondos de preinversin ya sean
producto de utilidades o de ahorro que permitan asumir
estos costos al margen de las actividades institucionales
financiadas va proyectos. De ah que deban asegurarlo sobre
la base de la dedicacin de los directivos, la contratacin de
consultores o mediante esquemas de riesgo compartido
con otras instituciones y profesionales independientes. En
este proceso no se construye experticia institucional, sino
que se va generando un grupo de especialistas en las
artes de la consecucin de fondos, muchos de los cuales se
independizan y trabajan como consultores.
b. Reduce las posibilidades de seleccionar las fuentes de financiamiento, obligando con frecuencia a asumir compromisos y
tareas marginales a las prioridades y finalidades institucionales. Se generan as compartimentos estancos en las organizaciones, lo que dificulta el establecimiento de sinergias y la
construccin del bagaje institucional.
c. Tiende a condicionar considerablemente los objetivos y las
estrategias de los proyectos, reduciendo el margen propositivo institucional. En la mayora de los concursos, por ejemplo,
se determina de antemano a la poblacin beneficiaria, la zona
de trabajo, las metas deseadas y el marco temporal. En el fondo, lo que interesa es saber si las instituciones concursantes
88
tienen la capacidad de implementacin necesaria (profesionales, infraestructura, redes, fondos complementarios).

d. Produce mayor precariedad laboral, por la contratacin
de personal por proyecto concursado, cuyo horizonte de
empleo tiende a estar limitado a la duracin de ste. Esta
mayor precarizacin en el trabajo afecta negativamente las
posibilidades de ir construyendo un compromiso o mstica alrededor de la misin o finalidades institucionales. Asimismo, hace ms difcil la acumulacin de capital humano
institucional.
e. Puede comprometer ideolgicamente a la institucin en varios sentidos. En primer lugar, al asociar la ONG a fuentes
de financiamiento conservadoras, afectando su posicin ante
otras organizaciones de la sociedad civil. En segundo lugar, al
aceptar condicionantes con respecto a acciones o pronunciamientos ante ciertos temas o coyunturas.

El creciente nfasis puesto en resultados a corto o mediano plazo pone a prueba a las ONG de incidencia, ya que stas tienen
objetivos y perspectivas de mayor aliento. Como examinamos en
la investigacin sobre financiamiento institucional, cuando una
organizacin depende de mltiples fuentes de financiamiento
alrededor de proyectos puntuales, tiende a sacrificar aspectos
esenciales de su gestin y quehacer (Daz-Albertini, 2009):
a. No pueden desarrollar las agendas de desarrollo contempladas en sus planes estratgicos.
b. No pueden construir un equipo de direccin y administracin
que posibilite el fortalecimiento institucional. Resulta muy difcil contar con un staff permanente, con capacidad de integrar
las diversas intervenciones institucionales. Estas tareas son
particularmente difciles para las personas que se encuentran
inmersas en proyectos de ejecucin directa, con cronograma
ajustado y resultados medibles.
89
c. No pueden mantener una presencia institucional activa en los

espacios pblicos, lo cual implica menor cobertura, articulaciones y coordinaciones.
d. No pueden dedicar tiempo a consolidar la institucionalidad
propia de la organizacin, lo cual se logra cultivando una permanente legitimidad ante los sectores referentes.

La venta de servicios profesionales se ha convertido en otra estrategia comn. Asume muchas formas, pero tiende a caer bajo las
categoras de investigaciones (estudios, diagnsticos, encuestas
de opinin), capacitaciones (cursos, diplomados), asesoras (tcnicas comunales, polticas, estratgicas) y consultoras varias.
a. El tratamiento ha variado entre las instituciones. En algunas,
la venta de servicios es asumida informalmente dependiendo
de la oportunidad. En otras, se ha convertido en una prctica
con suficiente demanda que es manejada por la alta direccin. Finalmente, un tercer grupo ha creado instancias independientes que se encargan de este trabajo bajo una ptica
comercial. Por el hecho de que las consultoras son mejor pagadas que el trabajo regular, con frecuencia generan pugnas
y conflictos al interior de la institucin.
b. La venta de servicios normalmente est destinada a los
integrantes ms capacitados y con mayor experticia al interior
de la institucin. Ello significa que la atencin se desva hacia
estos quehaceres, afectando la dedicacin a los proyectos
y programas que conducen hacia el logro de la misin
institucional.
Todas estas tendencias nos sealan que las ONG se estn

redimensionando en varios aspectos. Algunas se han vuelto ms
pequeas debido a un menor financiamiento, lo cual disminuye su
capacidad de impacto. Otras han crecido, pero sobre la base de la
multiplicacin de proyectos y la venta de servicios, lo cual est creando
90
instituciones complejas, cual federacin (o feudo) de proyectos y

con limitada proyeccin institucional. Finalmente, un tercer grupo ha
buscado mantener su estructura original, derivando los aspectos ms
comerciales a instancias ad-hoc. En cualquiera de sus versiones, los
nuevos arreglos institucionales tienen un efecto generalmente negativo
sobre el trabajo focalizado en la generacin del cambio social.
III. Las ONG peruanas

ante coyunturas crticas
En esta seccin nos interesa examinar el rol de las ONG en momentos, temticas y procesos crticos para la sociedad nacional en los
ltimos diez aos. Con ello buscamos establecer en lneas generales cmo y hasta qu punto logran incidir, desde la sociedad civil,
en reas que son esenciales para el desarrollo humano integral de la
sociedad peruana. Dependiendo de los fines de las organizaciones
examinadas, el nfasis estar puesto en el impulso del cambio en las
esferas polticas, socio-culturales, econmicas, legales y ambientales,
entendiendo que todas contribuyen a generar una sociedad ms justa
e inclusiva. Nos anima contestar a la pregunta: Cul ha sido la contribucin y el impacto del actuar de las ONG en la generacin de estas
condiciones?

Partimos del convencimiento como sealamos en la presentacin de este informe de que el Per es un mejor lugar gracias al trabajo de estas organizaciones. El asunto crtico, entonces, no es justificar
la existencia de este sector, sino ms bien evaluar si pudo lograr ms.
Esta perspectiva nos permite profundizar el anlisis en aquellos asuntos
internos y externos que facilitan o entorpecen su apoyo a la construccin de una sociedad ms justa.
Como veremos, la dbil institucionalidad especialmente de
las instancias gubernamentales y estatales es el hilo conductor que
[91]
92
paradjicamente explica los xitos y limitaciones. Y es as porque la

escasa presencia efectiva estatal genera vacos que se convierten en
enormes oportunidades para el diseo, la elaboracin e implementacin de planes desde la sociedad civil. Asimismo, la crisis de los
partidos polticos y la debilidad de las organizaciones de la sociedad
civil magnifican estas oportunidades. En pocas palabras, las ONG siguen siendo una de las pocas institucionalidades relativamente firmes
en nuestra realidad. Pero esta presencia institucional tiene un costo
considerable y casi siempre se encuentra ligada a la poca sostenibilidad de los cambios introducidos. Resulta sumamente difcil acumular logros en un medio en el cual pareciera que permanentemente
se est comenzado de nuevo. Parafraseamos as al socilogo polaco
Zygmunt Bauman (2004), cuando afirma que la sociedad posmoderna
es lquida, razn por la cual resulta difcil comprometer a los individuos e instituciones en arreglos duraderos, sino por el contrario se
caracteriza por constantemente terminar y empezar de nuevo desde
el principio (p. 224).

Hemos escogido temticas que cumplen dos criterios. En primer
lugar, se trata de temticas que resultaron crticas en los diez aos examinados porque repercutieron en la calidad de vida, especialmente entre los sectores tradicionalmente excluidos. En segundo lugar, porque
son temticas en las cuales las ONG tienen un largo camino recorrido.
Es decir, ya tenan experiencias, propuestas, relaciones y actividades
que permitieron una rpida evaluacin de su actuar y contrastarlas con
lo hecho en el pasado. Siguiendo estos criterios, hemos seleccionado cuatro temas: la reforma del Estado (descentralizacin, elecciones,
corrupcin, participacin ciudadana); los derechos humanos; los conflictos sociales (ambientales, grupos originarios); y los derechos de las
mujeres (violencia, inclusin, Estado laico). Examinaremos cada uno de
ellos a continuacin.
93
3.1 La gobernabilidad democrtica, la descentralizacin y

la reforma del Estado
3.1.1 Presentacin y antecedentes
A partir de la elecciones municipales de 1980, un significativo grupo
de ONG comenz a trabajar el tema de la gobernabilidad democrtica, especialmente desde los espacios locales.35 En un primer momento, este trabajo se realizaba bajo la concepcin de la democracia
popular, con la idea de subsumir los gobiernos municipales en la voluntad del pueblo organizado, promovindose asambleas populares y
cabildos abiertos como mecanismos de toma de decisiones desde las
bases. Con el tiempo, sin embargo, se comenz a reconocer la pertinencia de la autoridad, las atribuciones municipales y con ello su
liderazgo en los procesos de planeamiento del desarrollo del territorio local. Pero se opinaba que esta autoridad deba ser ejercida sobre
la base de una institucionalidad democrtica participativa, es decir
conjuntamente los vecinos y sus organizaciones. Es as como desde
mediados de los 80 y durante los 90 se trabaja alrededor del planeamiento participativo y se da inicio a las experiencias de las mesas de
concertacin y los presupuestos participativos. Durante el rgimen
autoritario fujimorista, estas experiencias se convirtieron prcticamente en el nico refugio para impulsar el desarrollo de la institucionalidad democrtica.

Con el gobierno nacional, no obstante, las relaciones durante este
mismo perodo (1980-2000) fueron ms bien espordicas y tensas. En
algunas reas y con algunos sectores se lleg a establecer relaciones
de trabajo continuas y fructferas, como por ejemplo en la lucha
35
Esto se debe a dos razones principales. En primer lugar, a que el gobierno nacional era visto como burgus, razn por la cual no se consideraba apropiado
colaborar con l. En segundo trmino, el gobierno local era visto como cercano a
las bases y, por ende, propicio para construir la democracia popular.
94
contra la violencia hacia la mujer. En este caso se dio una relacin de

cooperacin entre la polica, el MIMDES, la Fiscala y los gobiernos
locales, entre otros. Algo parecido ocurri con el sector salud (la experiencia CLAS), el sector educacin (capacitacin a maestros, educacin
sexual) y en experiencias fallidas de reforma del Congreso y el Poder
Judicial. Estas experiencias tenan en comn desarrollarse en reas limitadas de la poltica social o asistencial, siendo los gobiernos casi impermeables en lo relativo a asuntos ligados al modelo econmico o a
la reforma del Estado.

Entonces, a pesar de que las ONG siempre han sido activistas y
defensoras de la gobernabilidad democrtica, en escasas ocasiones
han tenido la oportunidad de incidir en las polticas nacionales dirigidas
a ampliar y fortalecer un sistema inclusivo y participativo. A principios
de la dcada del 2000, sin embargo, se dieron condiciones propicias
que permitieron una importante incidencia de la sociedad civil en el
diseo de estos mecanismos. Despus de diez aos de rgimen autoritario, el pas recuper su democracia como resultado de un ao de movilizaciones masivas contrarias a la segunda reeleccin, acompaadas
de la creciente presin y aislamiento internacional (mesa de dilogo
propuesta por la OEA), los destapes periodsticos (vladivideos) y el
disminuido respaldo de la poblacin al gobierno debido a los magros
resultados econmicos producto de la recesin y crisis internacional
de 1998-1999. Este conjunto de procesos culmin con la renuncia de
Fujimori en noviembre del 2000 y el encarcelamiento de su asesor Vladimiro Montesinos (junio del 2001).
3.1.2 Actuacin de las ONG en un contexto crtico

Con el gobierno de transicin (noviembre 2000 a julio 2001) se dio inicio a una primavera democrtica que dur cerca de dos aos. En ella
se busc recuperar y ampliar la institucionalidad democrtica que haba
sido atropellada en la dcada de los 90. Como examinamos anteriormente, los perodos de democratizacin tienden a ser propicios para el
95
acercamiento de las ONG a la clase poltica, las autoridades y los funcionarios estatales. En el perodo 2001-2003, por ejemplo, numerosos
profesionales de sus canteras ocuparon altos cargos gubernamentales,
sea como ministros, viceministros o en otros cargos directivos de sectores y agencias gubernamentales.36

Es en este contexto que se crean mecanismos que an existen
orientados a incluir a la sociedad civil en la bsqueda de establecer
dilogo y consensos con el Estado:

36
El Acuerdo Nacional, creado en el 2001 como espacio que agrupa a partidos polticos, empresarios privados y a la sociedad civil
para la formulacin de polticas de Estado. Por un buen nmero de
aos, las polticas acordadas en el Acuerdo constituyeron el nico
intento de disear una poltica de desarrollo nacional. Recin en
el 2011 fue promulgado el Plan Bicentenario 2021 por CEPLAN
(Centro Nacional de Planeamiento Estratgico).
La Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, tambin
constituida en el 2001, en la cual confluyen representantes del Estado y la sociedad civil para la determinacin y vigilancia de las
polticas sociales.
La Comisin de la Verdad y Reconciliacin, encargada de investigar la violencia poltica del perodo 1980-2000, incluyendo la
identificacin de vctimas y victimarios, as como la elaboracin de
recomendaciones para paliar en algo sus efectos.
Se retom la descentralizacin, frustrada durante el gobierno
fujimorista, introduciendo importantes cambios respecto a la
Diego Garca Sayn (ministro de Justicia y Canciller); Susana Villarn (ministra de

la Mujer); Gino Costa (ministro del Interior); Cecilia Blondet (ministra de la Mujer);
Fernando Rospigliosi (ministro del Interior). Varios viceministros y directores: Violeta Bermdez, Carlos Basombro, Carmen Vildoso, Mariano Valderrama, Mara
Filomeno Chvez.
96
participacin y el control ciudadano. La descentralizacin y

regionalizacin tambin se constituyen en pieza central de la
reforma del Estado.

En todos estos aspectos, la presencia y participacin de las ONG
fueron importantes y, a veces, definitorias en el carcter asumido por
las reformas implementadas. Este contexto, no obstante, comenzar a
matizarse a partir del 2003 y ya se estanca o retrocede durante el segundo gobierno de Alan Garca (2006-2011). En esta ventana de oportunidad del 2001 al 2003, contribuyeron a fortalecer la institucionalidad
democrtica desde diversos frentes:
a. En el diseo, la discusin y la incidencia de normas que impulsaran la regionalizacin, la descentralizacin y, en stas, la participacin ciudadana. Durante la dcada de los 90, las ONG intentaron
impactar sobre la escena poltica con la descentralizacin e, incluso, entre las contrapartes de EED se cre el Grupo Propuesta Ciudadana, con la finalidad de consolidar esfuerzos nacionales hacia
este fin. Sin embargo, el rgimen fujimorista se caracteriz por su
hipercentralismo y no se obtuvo el efecto esperado. Por ejemplo,
se intent instalar el tema de la descentralizacin en las elecciones
generales de 1995 y 2000, pero sin mayor efecto ya que la discusin gir ms bien en torno a la reeleccin, el autoritarismo y el
fraude electoral.

En forma sorpresiva, entre enero y diciembre del 2002, hubo
una marcada voluntad del Ejecutivo y el Congreso por dar inicio
al proceso de regionalizacin en forma acelerada. En este espacio
de tiempo se elabor el marco normativo de la descentralizacin
(incluyendo la modificacin constitucional y la Ley de Bases) y se
realizaron las primeras elecciones regionales dentro de dicho marco. Incluso para la Ley de Bases se realizaron consultas descentralizadas en 24 departamentos y la provincia constitucional de El
97
Callao, que contaron con la activa participacin de la sociedad civil

y el apoyo de las ONG.37

La experiencia acumulada permiti que pudieran enfrentar el
reto y participar decididamente en un proceso tan acelerado e inesperado. En una sistematizacin del trabajo de las contrapartes peruanas de EED llevada a cabo en el 2005, 89% de las organizaciones
sealaron haber contribuido en la incidencia y formulacin de normas favorables a una descentralizacin democrtica y participativa
(Daz-Albertini, 2006). El apoyo a la normatividad se dio en todos los
niveles: desde el gobierno nacional hasta los gobiernos subnacionales (regional, provincial, distrital). Entre el 2002 y el 2005 estuvieron involucradas en la produccin de 110 normas formuladas para
facilitar el cambio. Inclusive, en muchas localidades las ONG fueron
las que posibilitaron el cumplimiento de las normas nacionales, ya
que prepararon los reglamentos para que se pudieran realizar los
procesos de presupuestos participativos y las elecciones, as como
la instalacin de los consejos de coordinacin regionales y locales.
Las actividades de promocin e incidencia alrededor de la
normatividad continan desarrollndose hasta la actualidad, pero
sin la dinmica de los primeros aos, ya que una vez promulgadas
las leyes y reglamentos bsicos, estuvieron ms abocadas a la promocin del cumplimiento y la correcta aplicacin de estas normas.
Recin en los ltimos aos como producto de la evaluacin de
la puesta en marcha de la descentralizacin se estn retomando
las actividades de incidencia poltica con mpetu, especialmente
para profundizar los procesos en cuestiones vitales como la descentralizacin fiscal y el ordenamiento territorial.
b. El acceso a la informacin y la transparencia. El impulso a la
informacin y difusin se dio en dos sentidos. En primer lugar,
37
El proceso fue tan acelerado que la Ley de Regionalizacin fue promulgada (16 de
noviembre) un da antes de las elecciones regionales (17 de noviembre).
98
informando a la poblacin sobre la descentralizacin y lo que

significaba. Como hemos visto, se trat de un proceso tan
rpido que, por parte de la sociedad civil, se vivi un perodo de
generacin de expectativas, pero sobre todo de desinformacin
y desconocimiento. Encuestas realizadas en el 2002 mostraban
que ms del 75% de los encuestados se describan a s
mismos como descentralistas y una mayora seal que estaba
dispuesta a participar en los nuevos gobiernos, principalmente
cumpliendo la funcin de vigilancia.38 Manifestaban, asimismo,
no tener mucha informacin sobre el proceso. Es as que un
nmero significativo de ONG se dedic a difundir informacin,
destacando en este sentido el Grupo Propuesta Ciudadana
y su proyecto Participa Per, realizado en alianza con otras
instituciones.

En segundo lugar, el acceso a la informacin consisti en
promover una mayor transparencia y rendicin de cuentas por
parte de los gobiernos regionales y locales. A pesar de que exista un marco legal (Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin del 2002 y su Reglamento del 2003) que obligaba a las instituciones pblicas a que facilitaran el acceso a la informacin
al pblico y aseguraran medidas para transparentar la actuacin
gubernamental, haba enormes resistencias a romper con la cultura del secreto tan arraigada en nuestro sistema poltico. Las
ONG comprendan que la transparencia era esencial para poder
llevar a cabo el control y la vigilancia ciudadana, as que se abocaron a mejorar la situacin en las localidades en las cuales trabajaban. Para desarrollar estas actividades contaron con el apoyo
de la Defensora del Pueblo, que desde sus inicios (a mediados
de los 90) ha tenido una lnea de seguimiento de esta temtica.
38
Trivelli, Carolina: Somos o no descentralistas? Anlisis de una encuesta de opinin en el Per. IEP, Lima 2002.
99

En trminos formales, se ha logrado que la mayora de los gobiernos regionales tengan portales de transparencia y que brinden la
informacin solicitada por la ciudadana. No obstante, siempre hay
que estar alertas y realizar continuos seguimientos para mantener
los estndares de transparencia. Por el momento, este seguimiento
lo realizan algunas ONG y los medios de prensa. Es menos comn
que estos mecanismos sean utilizados por las organizaciones de la
sociedad civil debido a la falta de recursos y experticia para ello.
c. El apoyo y promocin de la participacin ciudadana ha sido quiz
el rea de mayor accin de las contrapartes. Las ONG han hecho
suyo el nuevo marco participativo y han forzado a que se implemente y funcione de la mejor forma posible. Hasta cierto punto,
podemos decir que el relativo xito o avance de mecanismos
de participacin como los presupuestos participativos, los CCRs
y CCLs, los comits de vigilancia, las asambleas de rendicin de
cuentas, han sido fruto del esfuerzo de las ONG y sus aliados locales y nacionales.

Este apoyo se canaliz mediante diversas estrategias entre las
cuales destacaron las siguientes:
Capacitacin. Entre el 2000 y el 2005, las contrapartes de
EED haban realizado ms de 1000 actividades de capacitacin, incluyendo diplomados, escuelas, cursos, talleres y
conferencias (Daz-Albertini 2006, p. 75). Mediante estos
eventos de capacitacin, haban formado a cerca de 2000 autoridades/funcionarios y a ms de 20 000 lderes/dirigentes
sociales. Los ms importantes temas trabajados fueron (en
orden descendente): (a) instrumentos de gestin; (b) presupuesto participativo; (c) planificacin y desarrollo; (d) concertacin; y (e) otros (liderazgo, incidencia, descentralizacin).
Asesoras. En las cuales destacan la asistencia tcnica a los
gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil para el correcto funcionamiento de los presupuestos participativos, los
100
planes concertados de desarrollo, la gestin municipal y los

espacios de concertacin y vigilancia.
Seguimiento y evaluacin de los procesos participativos.
Tambin es importante recalcar los estudios e investigaciones que se han realizado para comprender y evaluar el proceso de democratizacin y descentralizacin. Nuevamente,
para el 2005 se haban llevado a cabo 67 estudios y sistematizaciones, destacando los temas del presupuesto participativo (15), la participacin ciudadana (9) y la planificacin y
gestin (7).
d. El apoyo y participacin en redes ha sido importante porque

ha generado un espacio de intercambio y de construccin de
agendas comunes, lo cual ha resultado esencial en la facilitacin de la incidencia poltica y en el relacionamiento con otros
actores polticos. En el rea de la gobernabilidad y descentralizacin existen diversas formas de trabajo en red. En primer lugar, existe el Grupo Propuesta Ciudadana, consorcio que rene
a 11 ONG que trabajan el tema, la mayora de las cuales son
contrapartes de EED. En segundo lugar, existen varios espacios
y organizaciones que agrupan a los gobiernos subnacionales en
los cuales participan como asesores. Tal es el caso de REMURPE, AMPE y, recientemente, la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR). Finalmente, existe un tercer grupo de redes
que agrupa a actores diversos entre autoridades, funcionarios, organizaciones de la sociedad civil como son CONADES
y Red Per.
3.1.3 Contribucin a la gobernabilidad democrtica: fortalezas y

debilidades
Por lo que hemos analizado, resulta evidente que la intervencin de
las ONG en el proceso de democratizacin y descentralizacin ha sido
101
crucial e importante. No solo se particip en la definicin del marco legal

que impuls el proceso regional y local, sino que tambin fue un actor
principal en la generacin de las condiciones que pusieron en marcha
los nuevos procesos participativos. En la opinin de muchos analistas,
a pesar del escaso tiempo transcurrido resulta realista considerar que el
proceso de descentralizacin ya es irreversible gracias al despliegue
que ha tenido en los ltimos nueve aos.

Esto se debe fundamentalmente a que ha sido apropiado por una
masa crtica de ciudadanos y organizaciones, considerndolo como
un derecho adquirido. Mecanismos de participacin como los presupuestos participativos se han convertido en una parte constitutiva de
las prcticas locales y regionales, a la vez que constituyen hitos en las
agendas anuales de muchas organizaciones. Es ms, el sistema de consulta a las organizaciones y su participacin en procesos de dilogo se
ha convertido en prctica comn en las relaciones que se establecen
entre las empresas privadas especialmente las extractivas y las comunidades. A diferencia de las mesas de concertacin de los aos 90,
que se establecan por expresa voluntad de la autoridad, el mandato
legal de las nuevas formas obliga a que el gobierno se relacione con la
sociedad civil. El aporte de las ONG se ha centrado en asegurar en
muchas regiones y localidades que las prcticas hayan podido desarrollarse sin mayor retraso y bajo marcos normativos apropiados.

Sin embargo, queda la sensacin de que las ONG y otras organizaciones de la sociedad civil han actuado ms preocupadas por hacer
funcionar el sistema implementado desde arriba, en vez de trabajar en
torno a alternativas propias desde la sociedad civil para democratizar
la poltica. Es decir, se ha estado trabajando sobre la base del modelo
de gobernabilidad y gobernanza diseado vale decir, con algn input de las ONG desde el poder. Creemos que este hecho pone de
manifiesto las siguientes debilidades:
a. Como bien sostiene Dagnino (2008) para el caso brasileo,
existe una confluencia perversa entre el impulso de las fuerzas
102
democrticas y la agenda neoliberal respecto a la participacin

ciudadana. Las fuerzas democrticas entre las cuales se
encuentran las ONG conciben la participacin como un
mecanismo para hacer de la gobernabilidad y gobernanza un
ejercicio ms democrtico, es decir ms cercano a las mayoras.
Esto conlleva incidir directamente sobre los procesos de toma
de decisiones y alienta el ejercicio del control y la vigilancia
ciudadana en la totalidad del funcionamiento del gobierno.
Mientras que la agenda neoliberal parte del principio de que
todo gobierno es un mal necesario que debe ser minimalista,
y una de las formas de lograrlo es estimulando la participacin
ciudadana como mecanismo para disminuir costos, buscando
por ejemplo formas de coproduccin de servicios (ojo,
no se trata de cogobierno). Hasta qu punto, entonces, las
actuales formas de participacin impulsadas desde las ONG
representan una redistribucin del poder de decisin en las
regiones o localidades? O se trata, ms bien, de formas de
cooptar el accionar de las organizaciones de la sociedad civil al
involucrarlas y absorber su energa social en el reparto de una
parte muy pequea del presupuesto? Las organizaciones de
base son ahora ms dependientes de la iniciativa estatal?
b. Desde el trabajo de las ONG resulta muy difcil revertir la dbil institucionalidad de nuestros gobiernos y la falta de voluntad poltica de
sus autoridades y funcionarios. El patrimonialismo y el personalismo
siguen campeando en la cultura poltica nacional y en todos los niveles de gobierno. Ante ello resulta muy complejo construir sobre la base del fortalecimiento de capacidades y asesoras nuevas
prcticas que vayan consolidndose como propio y permanente
accionar del gobierno. De ah que sea necesario sensibilizar y capacitar permanentemente, porque no existe una real voluntad poltica
de cambio. Por ejemplo, las autoridades rotan a los funcionarios y
operadores, a pesar de que han sido capacitados como resultado
103
de convenios suscritos con las ONG. Asimismo, la eleccin de nuevas autoridades invariablemente significa comenzar de nuevo. No
nos debe llamar la atencin que muchas agencias de cooperacin
cuestionen el nmero de veces que se les solicita financiar iguales
capacitaciones (temticas, pblicos) en una misma regin.
c. Despus de un gran impulso inicial, el proceso de descentralizacin se ha estancado desde el ao 2004. Sin duda han aumentado las transferencias presupuestarias y muchos gobiernos cuentan
con mayor cantidad de recursos debido al canon minero, pero se
ha paralizado el proceso de transferencia de poder, por ejemplo
en lo relativo a la captacin de sus rentas y el ordenamiento territorial. Sin la descentralizacin fiscal y la capacidad de decisin
sobre el ordenamiento territorial, el proceso deriva en un sistema
de administracin desconcentrada, mas no en una reforma estatal.
Tampoco hay avances importantes en la regionalizacin propiamente dicha. El intento de crear regiones en el 2005 que cont
con el decidido apoyo de las ONG fracas y solo se ha retomado tmidamente en los ltimos aos.
d. La sociedad civil tambin se encuentra debilitada, con dirigentes
que rotan continuamente y escasa capacidad de institucionalizacin. La alta rotacin de dirigentes implica que las ONG deban
invertir recursos en forma permanente para preparar a los nuevos
dirigentes y lderes.
3.2 La defensa y promocin de los derechos humanos

La labor de las ONG peruanas en el rea de los derechos comenz
con la defensa de reivindicaciones especficas y sin un enfoque claro
de derechos humanos. Es as que trabajaban alrededor de la promocin de derechos de poblaciones puntuales tales como los obreros,
104
campesinos, las mujeres y los nios, y en temas determinados como la

vivienda, la educacin y la salud. El fin de los doce aos de gobierno
militar y la promulgacin de una nueva Constitucin socialdemcrata
(1979) alimentaba una creciente preocupacin por estos sectores y sus
derechos. Las principales estrategias eran: (a) el fortalecimiento de las
organizaciones de base y su agrupacin en federaciones de segundo
piso como instrumento para enfrentar al Estado y arrancar las reivindicaciones a las cuales tenan derecho; (b) la movilizacin y, a veces, la
defensa legal colectiva; y (c) la creacin de experiencias alternativas
en las cuales se brindaran servicios pilotos respetuosos de dichos derechos, como podan ser las postas de salud populares, los colegios
alternativos, entre otros. Se podra decir que los derechos que ms
se trabajaban eran los que actualmente se denominan econmicos,
sociales y culturales (DESC).

La creciente violencia que trajo consigo el conflicto interno que
comenz en 1980 es lo que induce a la creacin de organizaciones que
asuman la defensa de los derechos humanos en trminos generales,
pero principalmente los derechos civiles que se vean extremadamente afectados por la guerra sucia. El derecho a la vida, a la integridad fsica, al libre trnsito y a la expresin, se vean cotidianamente
violentados en un nmero creciente de poblaciones y territorios del
pas. Si nos fijamos en algunas de las organizaciones ms emblemticas de derechos humanos como son APRODEH (fundada en 1983);
IDL (1984), IPEDEH (1985), Paz y Esperanza (1984), todas tienen sus
inicios respondiendo a estas circunstancias de masivo irrespeto de los
derechos de sectores caracterizados por su indefensin. La magnitud
del problema y las dificultades de enfrentarlo cabalmente desde organizaciones independientes, impulsaron la creacin de la Coordinadora
Nacional de Derechos Humanos en 1984, que agrup a las principales
instituciones involucradas en la promocin y defensa de derechos en
el pas.

Las ONG y la Coordinadora jugaron un creciente e importante rol
en el mantenimiento del flujo de informacin sobre la situacin de los
105
derechos en zonas en las cuales ni el Estado ni los medios masivos

tenan inters en divulgar lo que ocurra. La cultura del silencio y el
miedo segn lo interpretaban estas organizaciones era uno de los
principales elementos que alimentaban la impunidad. Segn Sofa Macher, veterana militante de los derechos humanos, la red creada por la
Coordinadora permita organizar la accin rpida en caso de detenidos
y desaparecidos, tratando de defender la integridad fsica de los afectados al hacer pblica la situacin, y visitar los cuarteles y comisaras
donde estaban detenidos.39 De igual modo, el trabajo activo de estas
instancias permiti dar inicio al registro de las vctimas y desaparecidos, dando identidad a los afectados y respaldando a sus familiares y
comunidades en la difusin de su caso y en su bsqueda. Se luchaba
en contra de la invisibilizacin de las atrocidades y la apata de amplios
sectores, que en gran parte debido al etnocentrismo y racismo no se
identificaban con las vctimas.40

Esta presencia tambin era esencial en momentos en los cuales
las organizaciones de la sociedad civil especialmente de base se
encontraban sumamente debilitadas porque haban sido acosadas,
atacadas y descabezadas, aniquilando a sus dirigentes o forzndolos
a renunciar. Es importante recalcar que en los momentos de mayor
violencia, cerca de un 70% de la superficie del pas se encontraba
bajo el control de las fuerzas armadas, casi transformada en zonas
extraterritoriales.41
39
40
41
Entrevista realizada para el documental Estado de miedo de Pamela Yates, 2005.

El Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR) seala que 75% de
las vctimas de la violencia eran quechuahablantes, pobladores rurales y campesinos de ocupacin. Es decir, los sectores tradicionalmente excluidos de nuestro
pas.
El general Luis Cisneros Vizquerra declar lo siguiente, una vez que las fuerzas armadas haban asumido el control del orden interno en Ayacucho: no podemos
entender cmo en una zona de guerra, una zona prcticamente extraterritorial,
pretendemos mantener el Estado de Derecho. Le encargamos a la fuerza armada
que elimine a Sendero y cuando va a apretar el gatillo aparece el Fiscal de la
106

En la dcada de los 90 especialmente despus de que fuera capturado Abimael Guzmn (09/1992) y se diera la consecuente disminucin
de acciones terroristas las ONG de derechos humanos modificaron
su estrategia para luchar contra el autoritarismo de Fujimori y recuperar
la democracia. El rgimen fujimorista utilizaba el miedo como pretexto
y justificacin para la dacin de normas y medidas supuestamente antisubversivas, que eran lesivas a las libertades y los derechos ciudadanos. Las formas de detencin y procesamiento de casos (incluyendo los
jueces sin rostro) llenaron las crceles de inocentes y favorecieron la
impunidad. Todo esto estuvo acompaado de acciones paramilitares en
el curso de las cuales se eliminaba a los enemigos del rgimen.

En 1996 entra en funcionamiento la Defensora del Pueblo, institucin estatal que resultar siendo un importantsimo aliado de estas
ONG.42 Inclusive en sus primeros aos, muchos de sus directivos y
funcionarios provenan del mundo de las ONG y de instituciones pro
derechos humanos. En forma conjunta lograron establecer un sistema
de indultos que excarcel a ms de 1500 personas inocentes e iniciaron un registro de las vctimas y desaparecidos de la violencia poltica.
Tambin fueron partcipes de la Mesa de Dilogo impulsada por la
OEA, que result crucial en el proceso de transicin ante la renuncia
de Fujimori.
3.2.2 Actuacin de las ONG en el contexto crtico

El retorno a la democracia como hemos sealado anteriormente
abri una ventana de oportunidades que acerc el gobierno a las
42
Nacin para ver si al hombre lo vamos a matar de frente, y se presenta el abogado,

el periodista En la guerra no hay derechos humanos. (Caretas 817, setiembre
de 1984).
A finales de los 90, en una conferencia presentada en el primer encuentro nacional
de la Defensora, Ernesto de la Jara utiliz la expresin Sper-ONG para definir
a esta institucin estatal. Vase Memoria de este Encuentro, diciembre de 1999.
107
organizaciones de la sociedad civil. Es en estas circunstancias que las

ONG y la Defensora del Pueblo incidieron a favor de la creacin de
la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR), lo cual tuvo lugar en
junio del 2001, durante la transicin, y posteriormente fue ratificada por
el gobierno de Alejandro Toledo. La CVR fue creada para esclarecer los
hechos y responsabilidades de la violencia poltica y de la violacin de
derechos humanos en el perodo 1980-2000, as como para proponer
iniciativas de paz y concordia entre los peruanos. El trabajo en torno a
la CVR y el seguimiento de sus recomendaciones se convertiran en los
principales ejes del trabajo de estas organizaciones en el decenio 20012010. Tambin se abrirn nuevas reas de promocin producto de un
cambio esencial de estrategia que comienza desde la dcada de los 90:
el enfoque integral de derechos. Estas dos influencias se traducen en
las siguientes actuaciones:
a. Apoyo a la CVR desde varios frentes. En primer lugar, cinco de los
doce comisionados provenan de las canteras de las ONG, principalmente relacionadas con los derechos humanos, lo cual permiti
imprimir un carcter abierto y pblico a la labor de la comisin. En
segundo lugar, muchos de sus tcnicos, administradores y profesionales tenan experiencia de trabajo con las ONG, ayudando en
varios aspectos, pero sustancialmente en la concrecin del apoyo
de la cooperacin internacional, sin la cual no hubiera tenido la cobertura y profundidad lograda. En tercer lugar, de los 30 convenios
de cooperacin suscritos por la CVR, ms de la mitad fueron con
ONG. En cuarto lugar, en toda localidad con presencia de ONG,
los representantes de la CVR fueron respaldados en una gran diversidad de maneras.
c. Seguimiento de las recomendaciones de la CVR, una vez
entregado el Informe en el 2003. Esto se ha realizado impulsando
la judicializacin de los casos recomendados por los hallazgos de
la CVR. Esta es una tarea de presin continua debido a la lentitud,
108
ineficacia y desidia de la Fiscala y el Poder Judicial. La gran mayora

de los casos estn siendo archivados debido al tipo de prueba
exigido por la Fiscala o los jueces (por ejemplo, que las rdenes
de superiores en el ejrcito estn por escrito), lo cual resulta poco
probable en el contexto de una guerra sucia. La presin de los
medios masivos cercanos a las fuerzas armadas y al fujimorismo
se manifiesta en permanentes campaas contra la judicializacin
y las organizaciones que la impulsan. Las organizaciones de
DDHH tambin han vigilado y se han movilizado en contra de
cualquier norma o medida que busque indultar o amnistiar a los
responsables de violaciones de derechos humanos y crmenes de
lesa humanidad, tal como ocurri durante el gobierno de Garca
con el D.L. 1097.43 Durante el juicio a Fujimori, la actitud vigilante
de las ONG de derechos humanos fue esencial para asegurar
un juicio justo. Asimismo, se realiza el seguimiento de la poltica
integral de reparaciones (individuales y colectivas) para las vctimas
de la violencia y de los planes para apoyar a los desplazados por la
violencia. En trminos generales, los procesos de seguimiento de
las recomendaciones se mueven con pasmosa lentitud. A los ocho
aos del informe, recin se estn entregando las acreditaciones a
las vctimas (hasta ahora a un 30% de stas) y las reparaciones han
sido fundamentalmente colectivas.
43 La emisin del DL 1097 caus gran polmica porque sorpresivamente buscaba

la prescripcin de todos los casos que tuvieran ms de 15 aos de antigedad.
Muchos sectores declararon que era una nueva amnista, pero encubierta. Motiv
la renuncia de Mario Vargas Llosa a la Presidencia del Lugar de la Memoria. La
razn de mi renuncia es el reciente Decreto Legislativo 1097 que, a todas luces,
constituye una amnista apenas disfrazada, seal la carta que envi al presidente
Alan Garca. Aadi: Ignoro qu presiones de los sectores militares que medraron con la dictadura y no se resignan a la democracia, o qu consideraciones de
menuda poltica electoral lo han llevado a usted a amparar una iniciativa que solo
traer desprestigio a su gobierno, Per21, 13 de setiembre del 2010.
109
d. El enfoque integral de derechos conduce a una mayor preocupacin por los derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA). A partir de los aos 90 comienza a tener gran acogida el llamado enfoque integral de derechos en la comunidad
de derechos humanos. Tomando como base la clsica divisin de
Marshall (1949) de tres tipos o generaciones de derechos a saber, los civiles (libertades), polticos (participacin) y sociales (econmicos, sociales y culturales) se proclama que el pleno ejercicio
de stos solo es posible de una manera integral. Se cuestiona as
la nocin de que es necesario conquistar los derechos civiles y polticos antes de gozar de los sociales. El nuevo paradigma seala
que, por ejemplo, sin el pleno goce de bienestar econmico y social (educacin y salud) resulta casi imposible ejercer y hacer valer
apropiadamente los derechos civiles y polticos. Esto implica que
se ample la actuacin de las ONG de derechos en temas como la
supervisin de las polticas pblicas (educacin, salud, saneamiento, vivienda), la defensa de los pueblos originarios (principalmente
alrededor del Convenio 169 de la OIT y la consulta previa), la proteccin del medio ambiente y la lucha contra la discriminacin.
e. La agenda neoliberal y la conflictividad social. La poltica del dejar hacer de los ltimos gobiernos ha ampliado la libertad de accin de las inversiones privadas, muchas veces en desmedro de los
derechos y condiciones de vida de la poblacin. Como resultado
de ello han aumentado los conflictos sociales que tienen como
base estas inversiones, especialmente las extractivas. Las organizaciones de DDHH han asumido la defensa de estas comunidades
difundiendo denuncias, acompaando las negociaciones y movilizaciones, y luchando en contra de la creciente criminalizacin de
la protesta social.
e. Finalmente, se contina con las tareas de sensibilizacin, comunicacin y formacin mediante una diversidad de medios y formas.
110
Algunas instituciones prosiguen con la formacin de promotores

en derechos humanos, mientras que otras han incursionado en el
periodismo y los medios masivos.

Durante el decenio, las ONG de derechos humanos se involucraron en asuntos que directamente afectan a grupos polticos y econmicos poderosos. En el caso de la violencia poltica, el Informe de la
CVR encuentra que los principales responsables fueron las autoridades
civiles, los partidos polticos y la jerarqua castrense, que no fueron capaces de combatir al terror dentro del marco de la institucionalidad
democrtica y eligieron combatirlo bajo los mismos trminos que los
grupos subversivos. Esto condujo a la guerra sucia. De ah que las
recomendaciones del Informe de la CVR sean altamente incmodas
para grupos que an estn en el poder. Por otro lado, la lucha a favor
de los derechos econmicos y polticos de las comunidades afectadas
por la gran inversin las enfrentan al poder econmico del gran capital
respaldado por el Estado. No debe extraar que las ONG de derechos
humanos se encuentren entre las ms atacadas por aquellos sectores
de la prensa nacional dominada por la derecha, los grupos conservadores y el fujimorismo.44
3.2.3 Contribucin a la defensa de los derechos humanos:

fortalezas y debilidades
Cuando comentamos la legitimidad en la primera parte del presente
estudio, sealamos que en el Per resultaba prcticamente imposible
44
Ana Ortega en el Estudio sobre las ONG peruanas: visin de la prensa escrita
realizado en el 2011 con apoyo del SdF Per, al examinar la informacin aparecida
en la prensa sobre las ONG en la ltima dcada, concluye que la conflictividad
social y los derechos humanos estn entre las tres principales temticas abordadas
por la prensa. Aade que la mayora de las veces, el tratamiento ha sido crtico,
negativo y sumamente parcializado.
111
pensar en el movimiento de derechos humanos sin tener en cuenta a

las ONG. Salvo algunos partidos de izquierda cada vez ms debilitados y menos significativos y algunos sectores de la Iglesia Catlica
e iglesias evanglicas, han sido las nicas instituciones que de manera
estable y permanente han promovido los derechos humanos en el pas.
Para cumplir esta funcin, tambin han contado con apoyo del exterior
(cooperacin internacional, sociedad civil global, organizaciones internacionales, instancias jurdicas supranacionales, gobiernos extranjeros)
que ha permitido en muchas ocasiones contrarrestar la falta de accin
gubernamental nacional.

Su victoria ms importante en los ltimos diez aos fue la creacin
de la CVR, porque reivindic la labor de ms de dos dcadas en contra
de la violencia e hizo pblicas las barbaridades cometidas por la subversin y la contrasubversin. Sensibiliz a importantes sectores de la
poblacin al hacernos partcipes del proceso va las audiencias pblicas
y despus en la difusin de su trabajo (exhibiciones itinerantes, exposiciones de fotos, teatro, archivos digitales, portal web). Otra de sus
importantes contribuciones fue que mantuvo viva la memoria histrica,
a pesar de todos los esfuerzos de quienes defendan el olvido como
mecanismo para cicatrizar heridas y supuestamente seguir adelante.

Al asumir el enfoque integral de derechos, han abierto una importante veta para incidir directamente en la vida de la poblacin. La promocin de DESC(A) aproxima los derechos humanos a la vida cotidiana, especialmente cuando la poblacin no est sufriendo directamente
embates a la libertad o a la integridad fsica. La lucha por los derechos
humanos deja de ser para la poblacin algo que solo ocurre en casos
extremos de torturas, desapariciones y muertes, y se convierte en una
prctica que busca incidir directamente sobre la calidad de vida a la
cual todos tenemos derecho.

Finalmente, el tenaz seguimiento de las organizaciones de derechos humanos a la actuacin del Estado, es un mensaje continuo a los
gobiernos de que se les vigila y se ejerce el control social, aspectos
que impactan en un sistema poltico acostumbrado a la impunidad.
112
Como bien sealan Panfichi y Alvarado (2010), para ello se cuenta con
una alianza informal (no escrita) con un sector de la prensa nacional que
difunde los hallazgos, denuncias e investigaciones de estas organizaciones. Se contribuye as a la democratizacin de la sociedad.

No se puede negar, entonces, la capacidad de estas organizaciones de contener la mala accin estatal y empresarial, y ello constituye
uno de sus principales aportes a la sociedad nacional. Pero, al mismo
tiempo, pone de manifiesto que la defensa de los derechos humanos
an depende fuertemente de estas organizaciones, lo cual pone en
duda su sostenibilidad ante la posible ausencia de las ONG especializadas en este campo. La escasa sostenibilidad se debe a las siguientes
razones:
a. An se est muy lejos de forjar un Estado promotor de derechos.
Por el contrario, parece que en los ltimos aos se hubiera retrocedido, como se puede constatar en casos como el intento de amnistiar a los militares o en el desinters en legislar la consulta previa
a pesar de ser un compromiso asumido al suscribir el Convenio
169-OIT. Desgraciadamente, las instituciones estatales sus autoridades y funcionarios son las que perpetan la discrecionalidad,
la excepcin y la impunidad. La corrupcin sigue corroyendo a la
institucionalidad, a pesar de las denuncias. Sin una reforma del Estado que tenga como principal baluarte el respeto de los derechos
y la lucha contra la corrupcin, es poco probable que las acciones
de promocin, difusin y defensa sean plenamente asumidas por
el aparato estatal y la ciudadana.
b. El pleno reconocimiento de los derechos de los dems se fortalece
cuando vemos en el otro u otra a un igual. La discriminacin tnico-racial fue uno de los principales factores que gener el enorme
distanciamiento que existi entre las vctimas del terror en los 80 y
90 y el resto del pas ms urbano, occidental y criollo. El problema
de la violencia y la guerra sucia no era asumido como propio por
113
estos ltimos, hasta que empez a afectar la vida en las grandes

ciudades. Lo afirm claramente Primitivo Quispe en la audiencia
pblica de Ayacucho organizada por la CVR: Entonces, mi pueblo
era pues un pueblo, no s...un pueblo ajeno dentro del Per.45
Tal como seala Gonzalo Portocarrero (2007):
El Per no quiere admitirse como una sociedad discriminadora
pese a las abrumadoras evidencias que as lo demuestran. Quiz el ejemplo ms contundente de esta resistencia sea la tibia
recepcin del informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin. Como se sabe, el informe seala que el trasfondo del
conflicto interno han sido las brechas y las desigualdades que
separan a los peruanos. Esta conclusin ha sido ignorada por
una gruesa parte de la poblacin que lejos de ser solidaria con
las vctimas ha preferido colocarse de perfil, permanecer en una
cmoda pasividad. Si el informe hubiera sido recibido en una
manifestacin de cientos de miles de personas, el gobierno no
hubiera tenido otra carta que implementar las recomendaciones
respectivas Pero no fue una muchedumbre la que recibi el
informe En otras palabras los 70 000 muertos contabilizados
por la Comisin fueron desairados. Aunque nadie lo dice abiertamente, en realidad es poco lo que importan. E importan poco
porque la mayora de ellos fueron indgenas. Gente que no despierta ganas de identificarse con ellos. (p. 24)

La exclusin, entonces, sigue presente y fuerte. Algunos opinan que ya no se da tanto por razones tnicas y raciales, y que
ms bien los motivos son de orden econmicos (clasismo). Sin
embargo, resulta ms correcto verlos como formas de exclusin
45
Informe de la Verdad, Tomo 1, captulo 3. La cita corresponde a la audiencia pblica del 8 de abril del 2002.
114
que se retroalimentan, y en las cuales la discriminacin racial an

juega un papel esencial. Este es un tema, no obstante, que no ha
tenido la dedicacin necesaria por parte de la comunidad de los
derechos humanos y otras ONG en el pas. Sin duda, la Coordinadora trabaja el tema y design el 2005 como ao contra la discriminacin racial, pero el impacto pblico de estos hechos ha sido
limitado. La lucha contra la discriminacin presenta, entonces, un
aspecto cultural que debe ser abordado.
c. El enfoque integral de derechos plantea retos importantes, pero
quiz el primero de todos sea responder a la pregunta: cules
son los derechos bsicos? El hecho de no buscarle respuesta puede llevar a la dispersin, porque lo integral puede conducir hacia la inclusin de toda variedad de derechos, sin tomar debida
medida sobre su relativa importancia y posibilidades de hacerlos
valer. Segn Guillermo ODonnell, resulta problemtico llegar a
un consenso sobre cules son los derechos bsicos o mnimos
que hacen posible y facilitan el pleno ejercicio de la ciudadana.46
Aade que cuando se ha pedido a expertos que enumeren los
derechos bsicos, las listas han sido totalmente dismiles. En el
ejercicio para determinar cules son los derechos fundamentales
que permiten una ciudadana efectiva, resulta necesario tener en
cuenta lo siguiente: (a) reconocer que el Estado tiene limitaciones presupuestarias y que no es posible la inmediata realizacin
de todos los derechos sociales; (b) asimismo, reconocer que las
ONG no pueden actuar sobre todos los derechos, sino que deben analizar cules son los centrales en la exclusin, aqullos que
al no estar vigentes no permiten que los ciudadanos especialmente los ms pobres puedan ejercer plenamente sus derechos;
46
Notas sobre la democracia en Amrica Latina, El debate conceptual sobre la democracia. PNUD, Buenos Aires 2004, pp. 9-80.
115
(c) una vez determinados, resulta necesario identificar cules son

las causas principales que estn detrs de estas vulneraciones y
cmo la accin o inaccin estatal y de la sociedad contribuyen a
ello; (d) luego analizar el contenido de estos derechos tomando
en cuenta las condiciones del pas y bajo un enfoque de gnero
y multicultural y plantear los cambios necesarios para su realizacin; y (e) finalmente plantear las acciones que deben y pueden
realizar las ONG en el corto, mediano y largo plazo, tomando en
cuenta las fuentes de financiamiento existentes.
3.3 Conflictos socioambientales y actividades extractivas47

Durante la dcada de los 90 se dieron significativos cambios en las
industrias extractivas, especialmente en la minera: (a) la recuperacin
de los precios de los minerales; (b) la expansin del rea geogrfica
dedicada a esta actividad, multiplicndose las reas concesionadas (de
2 a 15 millones de ha); (c) el incremento de la inversin privada. En un
contexto poltico favorable bajo el gobierno de Fujimori, que otorg
privilegios mediante contratos de estabilidad jurdica y beneficios tributarios, mientras que flexibiliz los mecanismos de proteccin de los
derechos a la propiedad de las comunidades y los controles medioambientales correspondientes, se inici un proceso de vulneraciones sistemticas de los derechos sociales, culturales, ecolgicos y polticos,
tanto individuales como colectivos de los ciudadanos del pas.48
47
48
Elaborado con la colaboracin de Anthony Jo y Vctor Snchez (miembros de la

Asociacin Civil Labor) y sobre la base de entrevistas a representantes de ONG
que operan en la dimensin ambiental.
Minera y territorio en el Per. Conflictos, resistencias y propuestas en tiempos de
globalizacin. Jos de Echave C., Raphael Hoetmer y Mario Palacios Panz (coordinadores). Programa Democracia y Transformacin Global, Confederacin Nacional de Comunidades del Per Afectadas por la Minera, CooperAccin Accin
116
Los primeros aos de la dcada del 2000 se caracterizan por una

amplia discusin internacional derechos de las comunidades, conservacin del ambiente y los recursos naturales, responsabilidad social y
aporte de las industrias extractivas al desarrollo de las zonas en donde
intervienen, entre otros derivada de la agenda y de los compromisos
pre y pos Cumbre de Ro+10 (2002). Como consecuencia de sta, en el
Per se llevaron a cabo una serie de iniciativas voluntarias, espacios de
discusin y coordinacin intergubernamental, as como declaraciones
de principios dirigidas a guiar el accionar del Estado y del propio sector
empresarial privado.49

Paralelamente, un conjunto de conflictos vinculados con las actividades extractivas (minera e hidrocarburos) se constituyen en temas centrales de la coyuntura poltica: Tambogrande (Piura, 2002-2003), Andoas
(Iquitos, 2008), Moquegua (2007), La Oroya (Junn, 2008-2010), Bagua
(Amazonas, 2009), Yunguyo y Chucuito (Puno, 2009), Islay (Arequipa,
2010). Fueron casos emblemticos que pusieron en agenda temas relevantes relacionados con el debate internacional de la primera mitad de la
dcada, as como una serie de exigencias surgidas de la propia realidad
49
Solidaria para el Desarrollo, Fondo Editorial de la Facultad de Ciencias Sociales,

Unidad de Posgrado de la Universidad Nacional de San Marcos. Lima, junio del
2009.
Entre las ms importantes se encuentran el Pacto Global (2000), Foro Permanente para Cuestiones Indgenas de la Comisin de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas (2000), Cumbre Mundial para el Desarrollo Sostenible (2002),
Declaratoria de Principios del Consejo Internacional de Minera y Metales - ICMM
(2003), la adopcin (2000) y reciente actualizacin (agosto 2011) de las salvaguardias socioambientales del Banco Mundial y su brazo empresarial, la Corporacin
Financiera Internacional - IFC. En el 2007 Naciones Unidas aprueba la Declaracin
de Derechos de los Pueblos Indgenas (2007) y el ao 2010 se llev a cabo la
Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climtico y los Derechos
de la Madre Tierra, celebrada en Cochabamba Bolivia, donde se promueve la
adopcin de el buen vivir como paradigma de desarrollo alternativo al del vivir mejor, del sistema capitalista. Sumak Kawsay en quechua, Suma Qamaa en
aymara, el concepto fue introducido en las constituciones polticas de Ecuador y
Bolivia en el 2008 y 2009 respectivamente.
117
local y nacional: la discusin sobre el modelo de desarrollo, el papel de la

poblacin en la toma de decisiones sobre el aprovechamiento de los recursos naturales, los instrumentos de consulta y participacin ciudadana,
las polticas de salud ambiental frente al impulso de la inversin privada,
la desarticulacin de las concesiones debido a procesos de ordenamiento territorial o consulta previa, entre otros.

Al examinar brevemente la actuacin de cada gobierno durante la
dcada, se pone de manifiesto una poltica cada vez ms favorable a las
inversiones y las actividades extractivas, en muchos casos a costa de los
derechos de las comunidades que se ven afectadas por los impactos
generados por dichas actividades. Esto se da en un marco de reforma
de la institucionalidad y la normatividad ambiental, como la creacin
del Ministerio del Ambiente (2008), la Autoridad Nacional del Agua
(2009), la aprobacin de la Ley de Recursos Hdricos (2009), el debate
de la Ley de Consulta Previa (2009) y su promulgacin (2011); en gran
medida debido a las obligaciones adquiridas por el Estado en el marco
de implementacin del TLC con los EEUU y de cara a los estndares
asumidos por la comunidad internacional en materia de derechos sociales y ambientales de las comunidades:

Gobierno de Transicin de Valentn Paniagua (2000-2001): en su

breve perodo de gobierno continu y se concret un importante
proceso de dilogo con las comunidades nativas en busca de la
reivindicacin de su derecho a ser incluidas en la toma de decisiones respecto a las propuestas de inversin y/o desarrollo en sus
territorios, el mismo que culmin en un Plan de Accin.50
50 El plan inclua propuestas concertadas entre las que podemos encontrar: 1)

garantizar los derechos de propiedad y la seguridad jurdica de las comunidades
nativas; 2) construir condiciones de paz y seguridad para las comunidades nativas
de la selva central; 3) asegurar la participacin de los pueblos indgenas en el
manejo y en los beneficios de las reas naturales protegidas; 4) garantizar el
acceso, el uso y la participacin de las comunidades nativas en los beneficios
118
Gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006): la poltica que aplic

para los proyectos mineros, de infraestructura (carretera Interocenica) e hidrocarburos, se caracteriz por el s o s; actitud que
exacerb los nimos de las comunidades indgenas y campesinas,
que no encontraron voluntad alguna del gobierno de escuchar sus
reclamos y defender sus derechos. Desde el 2004 la Defensora
del Pueblo inicia el monitoreo de conflictos socioambientales,
emitiendo reportes e informes anuales, los mismos que se han
constituido en referentes para el anlisis de los niveles de conflictividad social en el Per.
Segundo Gobierno de Alan Garca Prez (2006-2011): continu
con la aplicacin del modelo econmico liberal. Durante este
perodo se incrementaron y agudizaron los conflictos en ms del
200%; se criminaliz la protesta y se instaur la poltica del perro del hortelano, mediante la cual se identificaba como contrario al desarrollo a todo aqul que expresara rechazo y/o resistencia a los proyectos promovidos por el gobierno o el sector
privado.51

Estos procesos se dieron en un contexto de incremento constante
del PBI minero, que pas de 6 mil millones a 11 mil millones de soles
al final de la dcada, dando cuenta de un 6% del PBI nacional durante
todo el perodo y del 60% de las exportaciones. Este comportamiento
se debi principalmente a la recuperacin de los precios internacionales de los minerales. Como resultado de este hecho se gener una mayor recaudacin del impuesto a la renta pagado y, por lo tanto, mayor
canon minero, que pas de 55 millones (2000) a 3,5 mil millones de soles (2010). Los departamentos ms beneficiados con estos recursos son
del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de su entorno y la

prevencin de daos ambientales.
51 Ver: http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales-reportes.php.
119
Ancash, Arequipa, La Libertad, Cajamarca, Moquegua, Tacna y Puno,

que concentran el 80% del canon.52

Por su parte, el principal aporte del sector extractivo ha sido la incorporacin y el desarrollo de polticas y prcticas de Responsabilidad
Social Corporativa, lideradas principalmente por empresas trasnacionales (incluidas en el Pacto Global y conformantes del ICMM), no ajenas
a inconsistencias y conflictos con las comunidades involucradas en los
mbitos de influencia de sus operaciones. Sin embargo, por lo general
la responsabilidad social es un tema que en el pas se encuentra an en
un nivel incipiente de desarrollo, pero cuenta con mayor presencia en
la agenda pblica.
3.3.2 Las ONG y su comportamiento en el perodo

En este contexto, diversas ONG han venido operando a travs del auspicio de una serie de proyectos de desarrollo.53 La actuacin en red
ha sido la estrategia ms relevante en la escena poltica en la ltima
dcada, siendo las redes ms importantes:

La Confederacin Nacional de Comunidades del Per Afectadas

por la Minera (Conacami), conformada en 1999 por comunidades
de base y organismos no gubernamentales. Se ha encargado de
articular los intereses y organizaciones de las poblaciones afectadas
52
53
Ministerio de Economa y Finanzas. En: http://www.mef.gob.pe.

Entre las instituciones que trabajan sobre los derechos de comunidades y conflictos socioambientales generados por las actividades mineras destacan Cooperacin, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), Asociacin Civil Labor,
Oxfam, CARE Per, CEPES, CEAS, FEDEPAZ, GRUFIDES, Grupo Propuesta Ciudadana; Centro de Cultura Popular Labor (Pasco), mientras que en los temas relacionados con los hidrocarburos: Derecho Ambiente y Recursos Naturales (DAR),
Forum Solidaridad Per, Instituto del Bien Comn, Servicios Educativos Rurales
(SER), WWF, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) y la Red Ambiental
Loretana.
120
por la minera a nivel nacional, haciendo posible la representacin

e incidencia directa en el debate y en las instancias pblicas. Esta
organizacin sigue siendo la representacin ms visible de las
comunidades afectadas por la minera.
Red Muqui, conformada por 24 organizaciones (ONG, centros
pastorales, redes). Promueve la ampliacin y defensa de los
derechos de las comunidades y poblaciones en reas de influencia
minero metalrgica. Sus propuestas giran alrededor de la minera
y el desarrollo, el agua, el ordenamiento territorial, la consulta
previa, la participacin ciudadana y la minera artesanal. Sus
estrategias de trabajo se centran en capacitaciones, formacin
de alianzas, formulacin de polticas pblicas, incidencia y
campaas pblicas.
Grupo Propuesta Ciudadana, orientado al seguimiento del impacto econmico de la actividad minera en las regiones en que esta
actividad se desarrolla, as como a la vigilancia del proceso de descentralizacin que se da en el pas.
Accin Ciudadana Camisea (ACC), colectivo de organizaciones
enfocadas en que el proyecto Camisea cumpla con los adecuados
estndares sociales y ambientales necesarios para a partir de ello
lograr generar cambios en otros proyectos hidrocarburiferos, as
como cambios de poltica del sector. Formado inicialmente por
DAR, Asociacin Civil Labor, Escuela para el Desarrollo, SPDA,
Oxfam, y ltimamente COINCIDE.
El Colectivo reas Naturales Protegidas e Hidrocarburos, enfocado en la generacin de espacios de dilogo con las autoridades
y empresas, as como en la sensibilizacin e incidencia en polticas referidas a proyectos hidroelctricos. Conformado por DAR,
SPDA, WWF, Central Ashaninka del ro Ene, SER, IBC, entre otros.

Las principales intervenciones que han llevado a cabo se han sustentado en la existencia de un movimiento social local con el cual y
hacia el cual han dirigido sus estrategias:
121
a. Construccin de una agenda nica nacional, orientada a modificar

el escenario actual a favor de un nuevo contrato social y ambiental,
donde las empresas extractivas asuman un rol acorde con un enfoque de desarrollo sustentable, con un comportamiento de respeto y el cumplimiento de las normas y estndares ambientales, de
relaciones socioculturales inclusivas, y respetuoso de los derechos
de las poblaciones y comunidades involucradas en los mbitos de
sus proyectos u operaciones. La Red Muqui y sus asociados destacan en esta estrategia, trabajando por la Ley de Consulta Previa y
el ordenamiento del territorio nacional con la participacin de las
comunidades y de los gobiernos regionales y locales. Asimismo,
el colectivo ACC ha colocado en la agenda pblica nacional el
recambio de una matriz energtica sostenible y la necesidad de
impulsar la elaboracin y aprobacin de polticas que eleven los
estndares sociales y ambientales para estos proyectos.
b. Monitoreo y seguimiento de casos, orientados a conocer, analizar y
poner en debate la poltica de hidrocarburos del Per desde el punto
de vista de las organizaciones de la sociedad civil y los instrumentos
de planificacin sectorial. Bajo esta premisa, ACC desarroll acciones que van desde el seguimiento realizado a los contratos del gas
de Camisea, hasta el monitoreo de los 21 compromisos asumidos
por el Gobierno del Per en el mbito del proyecto Camisea. De
igual forma, el colectivo reas Naturales Protegidas e Hidrocarburos,
desarroll el seguimiento de uno de los casos ms emblemticos
del convenio Per Brasil: la hidroelctrica de Inambari. En trminos
ms generales, el Grupo Propuesta Ciudadana ha establecido un sistema de monitoreo a las rentas de la industria extractiva y los fondos
voluntarios, a la vez que participa como representante de la sociedad civil en EITI-Per (Extractive Industries Transparency Initiative).
c. Elaboracin de propuestas de polticas y estudios tcnicos, cuya
finalidad es mejorar la poltica de hidrocarburos, implementar
122
acciones para una adecuada planificacin energtica, actualizar

la legislacin social y ambiental del sector hidrocarburos
(mejorar los estndares ambientales y sociales para estudios de
compatibilidad, los estudios de impacto ambiental y la Evaluacin
Ambiental Estratgica - EAE), y mejorar la participacin ciudadana,
la transparencia y el acceso a la informacin pblica. La Red Muqui
tuvo destacada participacin en la discusin de la Ley de Recursos
Hdricos aprobada en el 2009, promoviendo eventos y propuestas
a la luz de las experiencias de sus miembros en relacin con el agua
y la actividad minera. En la actualidad, su atencin est centrada
en la promocin del ordenamiento territorial, promoviendo y
participando en diversos espacios y campaas. ACC ha enfocado
su accin en el mejoramiento de la poltica de hidrocarburos,
as como la implementacin de acciones para una adecuada
planificacin energtica. El colectivo reas Naturales Protegidas e
Hidrocarburos present en marzo del 2011 un informe legal sobre
el cumplimiento del proyecto Inambari. Adems, en el perodo
2008-2010 ACC present una serie de propuestas y estudios
enfocados al mejoramiento de la poltica de hidrocarburos en
el Per, el desarrollo energtico regional, la evaluacin social y
ambiental del proyecto Camisea, las obligaciones del Estado
peruano relativas a la proteccin de los pueblos indgenas, entre
otras intervenciones relevantes.
d. Incidencia poltica ante el Estado y los organismos internacionales
que financian megaproyectos (BID, CAF), a fin de conseguir que
las inversiones privadas se realicen respetando los derechos y la
cultura de los pueblos indgenas y las comunidades del entorno.
Es el caso de Accin Ciudadana Camisea, que en las diversas audiencias impulsadas por el BID ha venido planteando temas como
la intangibilidad de las reas Naturales Protegidas, la necesidad
de disear e implementar un sistema de monitoreo independiente. Por otro lado, con el apoyo de Friends of the Earth, y sobre la
123
base del caso Choropampa (mina Yanacocha), la Asociacin Civil

Labor ha realizado una campaa internacional de incidencia sobre el Banco Mundial, a fin de reorientar los recursos de su brazo
empresarial (la Corporacin Financiera Internacional), dejando de
lado la inversin en minera, proponiendo la aplicacin de las salvaguardas del BM sobre los marcos normativos nacionales, cuando stos sean muy permisivos.
e. Acompaamiento de procesos y movimientos sociales, mediante
mltiples servicios de asesora tcnica y legal, capacitacin e informacin a organizaciones sociales de los mbitos de influencia de
las actividades extractivas (mineras e hidroenergticas), principalmente a comunidades afectadas y a sus gobiernos locales.
3.3.3 Contribucin en el rea de conflictos ambientales: fortalezas

y debilidades
A pesar de la existencia de estos espacios de coordinacin e interrelacin, el trabajo de las ONG en el campo de los conflictos socioambientales est cruzado por varias tensiones, divergencias e indefiniciones
que inciden sobre sus capacidades como actores impulsores de cambios hacia sociedades respetuosas de los derechos de sus habitantes.
Examinemos las principales.
a. Existe una diversidad de estrategias implementadas y efectividad en las acciones de incidencia. El escenario nacional ha estado signado por la tensin existente entre la presencia auspiciosa
de inversiones mineras e hidrocarburferas y la imposibilidad de
alcanzar consensos nacionales basados en evidencias razonables
de que su explotacin traiga consigo un desarrollo real (y no solo
un incremento de las cifras macroeconmicas), que se exprese en
una revaloracin del capital natural, el respeto de los derechos de
los pueblos y la permanencia de pactos sociales de largo plazo.
124
Esta tensin se ha expresado, las ms de las veces, en conflictos

que han involucrado al Estado, a las empresas mineras, as como a
sectores variados y diversos de la sociedad, que en funcin de sus
distintas maneras de entender el problema y la forma de solucionarlo, han asumido estrategias especficas.

Al referirse a los conflictos mineros, Bebbington menciona la
existencia de una gama de visiones, proyectos polticos y estrategias que van desde aquellos que terminan apostando por alguna
forma de compensacin como manera de resolver conflictos y aquellos otros que apuestan ms bien por cierto replanteamiento de las
reglas de juego, y que tienen que ver con el grado de cuestionamiento de la relacin asimtrica que existe entre medio ambiente,
sociedad y mercado en el modelo de desarrollo hegemnico.54
Inmersos en esta gama de enfoques y posiciones se encuentran las ONG que trabajan la problemtica de los conflictos socioambientales, pero la pluralidad de sus posiciones ha impedido que se consoliden como un interlocutor vlido y de referencia
frente al Estado y la empresa privada, y con legitimidad suficiente
ante la sociedad civil como par constituir un actor con autoridad
y capacidad para mediar o promover el debate poltico y la transformacin institucional de la gestin ambiental en general y de la
actividad extractiva en particular.

Este es uno de los campos de actuacin de las ONG en el que
se enfrentan de manera directa a grandes poderes econmicos
que expanden sus relaciones e influencias en la poltica nacional,
medios de comunicacin y sectores de la sociedad local, lo cual
exige establecer un deslinde entre los intereses en juego, y
donde en el mejor de los casos han mantenido un silencio
54 Respecto a los tipos de ambientalismos, consultar en: Bebbington, Anthony
y Humphreys Bebbington, Denise. Actores y ambientalismos: conflictos socioambientales en Per. conos. Revista de Ciencias Sociales, N. 35, septiembre del
2009, pp. 117-128. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Quito.
125
pragmtico exigido por el clculo de oportunidad de acceso

a nuevas fuentes de financiamiento o debido a cambios en sus
esquemas ideolgicos relativos al desarrollo.

A esto se suma un tipo de discurso conspirativo del Estado
respecto a los conflictos y los factores que los originan, en el que
funcionarios y polticos consideran que los conflictos se originan
por la presencia de actores locales que tienen intereses particulares
(econmicos y polticos) o por agentes externos como las ONG
ambientalistas que manipulan a la poblacin.55 Discurso ampliamente compartido y difundido por polticos que asumen la representacin de los intereses de las empresas mineras en el debate pblico.

Sin embargo, esto no se ajusta a la percepcin que est gestndose en la sociedad y que dara cuenta de una polarizacin en
las posiciones frente a los conflictos mineros, donde la participacin de las ONG no es considerada significativa. En una encuesta
reciente (noviembre del 2011) Ipsos Apoyo da cuenta de que el
47% de la poblacin encuestada est a favor de las inversiones mineras y su ampliacin, mientras que el 44% adopta posiciones crticas que incluyen el cierre y retiro de estas actividades. El 57% est
de acuerdo con las protestas de Cajamarca, Andahuaylas y Ancash
contra las empresas mineras y sus proyectos de explotacin; de los
cuales el 40% considera que estos movimientos expresan el reclamo autnomo de las comunidades afectadas, mientras que el otro
40% piensa que responden a la accin de grupos de inters. Entre
stos, el 41% considera que se trata de grupos polticos locales, el
37% de grupos polticos nacionales, el 31% de grupos de intereses
relacionados con la minera informal, y solo un 17% cree que seran
obra de las ONG nacionales.56
55
56
ngela Acevedo y otros: El Estado y la gestin del conflicto 2006 2011. Conflictos mineros por usos del territorio. SER. Lima, setiembre del 2011.
Opinin Data. Resumen de encuestas de opinin pblica. Ao 11, Nmero 147.
Ipsos APOYO, Opinin y Mercado, 21 de noviembre del 2011.
126
b. Tambin existen tensiones entre los enfoques de intervencin entre las propias ONG. Si durante los aos 70 y 80 las ONG organizaron sus pensamientos y accin estratgica en funcin de objetivos
polticos partidarios, y en los aos 90 a travs de marcos conceptuales del desarrollo y valores orientados por su misin, en esta
ltima dcada el pragmatismo estara permitiendo la convivencia
de diversas aproximaciones a los problemas sociales y de diversas
agendas al interior de una misma organizacin.

Bajo el concepto de desarrollo sustentable, se ha asumido un
discurso en el que se promueve una relacin simtrica entre sociedad, economa y ambiente; pero que en la prctica ha terminado
impulsando estrategias segmentadas, donde el logro de resultados en una de ellas supone la exclusin de otras. Como ejemplo,
solo diremos que la necesidad de articular a los productores agrarios en mejores condiciones con el mercado, con frecuencia viene
implicando la imposicin de esquemas de produccin basados en
el monocultivo de mayor rentabilidad econmica; mientras que
por otro lado se levanta el discurso de la promocin de la biodiversidad y la seguridad alimentaria.

Al interior de las ONG que trabajan en la problemtica socioambiental, se advierte la coexistencia de una variedad de enfoques, discursos y estrategias que podra restar consistencia y
contundencia a las acciones de incidencia poltica y a su posicionamiento como actores con solvencia tcnica y legitimidad social.
Son frecuentes las tensiones que se dan entre dos perspectivas
conceptuales y estratgicas al interior de la ONG, como aquella
que sostiene la defensa de los derechos de los pueblos afectados por las actividades extractivas y que ha supuesto alianzas
estratgicas y la asuncin de roles de soporte tcnico, elaboracin
de argumentos, denuncias y hasta patrocinio de la judicializacin
de los casos de agresin de dichos derechos, con la que asume ms bien una de aseguradores de la gobernabilidad y que
exige comportamientos dialogantes y concertadores, en los
127
cuales se reduce el germen de los problemas (control asimtrico

del poder) al campo de las actitudes (desconfianza) y posiciones
(anti minera), negando el potencial del conflicto como factor de
transformacin de la institucionalidad ambiental. En trminos ms
elaborados, estas posiciones se presentan como la capacidad de
convertir a la ONG y sus integrantes en lderes que articulen y
conecten a los diversos actores que hoy dan forma a un sistema
complejo cuya caracterstica es la crisis global, la reubicacin de
los fondos de la cooperacin y la transformacinde roles en un
contexto de incertidumbre poltica y econmica.
Estos comportamientos podran tener explicacin entre
otras razones en lo siguiente: (a) la conciencia de que se enfrentan a poderes sobre los cuales es poco probable tener xito en
el cambio de la correlacin de fuerzas; (b) la escasez de recursos
financieros no permite sostener estrategias de larga duracin o de
alta incidencia; (c) el retroceso en la calidad conceptual y tcnica
en el tratamiento de los problemas ambientales; (d) el pragmatismo tecnocrtico de una nueva generacin que ha sido asimilada a
las ONG. Lo cierto es que, salvo excepciones, las ONG que otrora
participaban al lado de las comunidades afectadas por las actividades extractivas, estaran pagando sus silencios o comportamientos sinuosos con una prdida de legitimidad social.
c. Ante los intereses que estn en juego y el peso de las actividades
mineras sobre la vida de las comunidades, surgen tensiones entre
la necesidad de la reproduccin institucional, el comportamiento
poltico y la legitimidad. En un contexto en el cual el Per es considerado un pas de ingresos medios altos y ante la orientacin de
los fondos de la cooperacin hacia otras zonas menos favorecidas, las ONG nacionales deben enarbolar una mayor competencia
debido a la menor cantidad de recursos que van quedando a su
disposicin. La venta de servicios profesionales se constituye en
una opcin para la generacin de ingresos y una de las fuentes
128
ms atractivas est constituida por los fondos generados por las

propias empresas extractivas (especialmente las mineras). Esta
venta de servicios adopta varias modalidades a travs de las cuales se formaliza la transaccin: i) las consultoras directas que son
contratadas con la ONG; ii) las consultoras que son contratadas
a travs de alguno de los miembros de la ONG; iii) los convenios
de cooperacin mutua bajo la forma de proyectos de asistencia
tcnica; iv) la subcontratacin a travs de otros organismos intermediarios (municipalidades, otras ONG u oficinas consultoras). Independientemente de la forma de transaccin, lo cierto es que
los compromisos financieros asumidos suelen neutralizar la accin
crtica que desde otros momentos y escenarios enarbolaban las
mismas ONG.

Una segunda opcin la constituye el propio Estado, ya sea
mediante la participacin en fondos concursables bajo la forma
de proyectos de desarrollo o venta de servicios por consultoras,
aprovechando las capacidades que existen en las ONG; demandas que tienen altas exigencias de orden tcnico.

Ambas opciones exigen implementar adecuados mecanismos
de transparencia y rendicin de cuentas, que en la actualidad no
han sido lo suficientemente desarrollados, aun cuando es un tema
exigido desde las ONG a las empresas. Constituye, por lo tanto,
una tarea pendiente.

Aunque algunas ONG no tienen problema alguno en trabajar
con empresas y brindar sus servicios para lo cual han desarrollado instrumentos que les permiten asegurar su independencia e
imagen, o simplemente el tema no es materia de preocupacin,
otras prefieren no considerar el financiamiento directo desde las
empresas, o lo consideran viable solo en caso de que se trate de
fondos concursables, fideicomisos u otras formas existentes.

Finalmente, en los ltimos aos un nmero importante de miembros de las ONG, cuyas misiones y estrategias tienen que ver con la
129
temtica ambiental y la gestin de conflictos, se han asimilado a las

empresas mineras, ya sea en funciones de asesora tcnico legal o en
la conduccin y participacin en sus estrategias de relacin con las
comunidades afectadas por sus actividades o dentro de sus reas de
influencia. Ante ello, es razonable pensar que algunos sectores de la
sociedad y del movimiento social pueden sentir desconcierto o desconfianza por aquellas ONG que se vinculan con quienes se encuentran enfrentados (empresa, Estado), ms an cuando los enfoques
conceptuales y las estrategias que sustentan sus prcticas no son suficientemente difundidos, o cuando los comportamientos llegan a expresar un doble discurso.
3.4 La defensa y promocin de los derechos

de las mujeres 57
3.4.1 Presentacin, antecedentes y contexto
Desde inicios de la dcada de los 90, diversos asuntos, reivindicaciones
y estrategias medulares con respecto a los derechos de las mujeres
adquieren mayor visibilidad y son incorporados a la discusin, accin y
lucha poltica nacional. El gobierno de Fujimori se caracteriz en este
aspecto por levantar tempranamente un discurso favorable a los derechos de las mujeres, que se concret mediante el impulso de una
propuesta de salud sexual y reproductiva, y la creacin del Ministerio
de Promocin de la Mujer. Estas ofertas atrajeron a ms de una organizacin feminista a respaldar y promover los cambios propuestos. Sin
embargo, como veremos, no se presagi el desenlace negativo que
tuvieron estas propuestas polticas.
57
Para la elaboracin de este acpite se realizaron entrevistas a Roxana Vsquez Sotelo, dirigente feminista, fundadora de Demus y Cladem; Gina Yaez de La Borda,
ex directora del Movimiento Manuela Ramos y Mara Ysabel Cedano Garca, ex directora de Demus y ex directora de la Direccin General de la Mujer del Ministerio
de la Mujer y Desarrollo Social
130

Del conjunto de asuntos impulsados en los ltimos 20 aos, consideramos que los ms significativos se dieron en torno a: las polticas
pblicas con respecto a la equidad de gnero; los derechos sexuales
y reproductivos; la participacin poltica y la institucionalidad democrtica; y la lucha contra la violencia. Examinaremos cada uno de ellos
a continuacin, poniendo atencin en los principales hitos, avances y
retrocesos que trajeron consigo.
Polticas pblicas
En el ao 1996 se crea el Ministerio de Promocin de la Mujer y Desarrollo Humano Promudeh (hoy Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social), bajo un enfoque de gestin de la vulnerabilidad social en vez
de otro orientado a enfrentar las desigualdades de gnero. En el 2001
se crea el Programa Nacional de Lucha contra la Violencia Familiar y
Sexual, encargado de disear y ejecutar las polticas respectivas.58

En el ao 2007, el gobierno de Garca redefine el rol del MIMDES,
privilegiando la gestin de polticas sociales y teniendo como segundo
objetivo la reduccin de la violencia familiar, e impacta con ello en la
autonoma del Programa. Este hecho gener el cuestionamiento de las
organizaciones feministas y de la propia Defensora del Pueblo. Si bien
el presupuesto del Programa se ha incrementado del 1,5% del presupuesto del sector (2001) al 2,0% (2010), refleja la poca relevancia que el
Estado peruano, en los dos ltimos gobiernos, ha asignado a la lucha
contra la violencia.

Como resea Diana Miloslavich,59 en el Per se firma un Acuerdo
Nacional con 28 polticas de estado el 2002, con una de ellas a favor de
58
59
Fenmeno que atraviesa toda la sociedad peruana. Para el 2009, el 39% de las
mujeres de las zonas urbanas, el 37% de las zonas rurales, el 41% de la sierra y el
43% de la selva, han sido vctimas de alguna modalidad de violencia.
Diana Miloslavich Tupac. Participacin poltica de las mujeres en el Per. Un largo
camino recorrido. Estudios Feministas. Junio del 2007.
131
la mujer, que articul parte de la agenda de las organizaciones de mujeres y se constituy en elemento orientador en los espacios regionales
y locales a lo largo de los ltimos aos y que ha permanecido (junto con
las otras) durante los dos ltimos gobiernos.
En marzo del 2007 se aprueba la Ley de Igualdad de
Oportunidades entre Mujeres y Hombres y la Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto, donde se incorporan medidas destinadas
a asegurar el anlisis de gnero en la asignacin de partidas. Sin
embargo, a 5 aos de su promulgacin la Defensora del Pueblo da
cuenta de que solo 15 gobiernos regionales han formulado su Plan
Regional de Igualdad de Oportunidades (PRIO), de los cuales solo
10 mencionan expresamente que realizarn las gestiones pertinentes
para asignar el presupuesto respectivo, y nicamente 4 aprobaron (el
2010) presupuestos especficos que den sustento a su implementacin.
Por otro lado, los temas que financian los gobiernos regionales (con
o sin PRIO), son el de la salud materna (24), el acceso al mercado
laboral (12), el acceso y permanencia en el sistema educativo (10), la
adecuada identificacin de mujeres y hombres (9), la violencia contra
la mujer (4), la participacin de la mujer (1), lo cual expresa la visin
que se tiene de la problemtica de los derechos de la mujer en un
contexto de discriminacin y segregacin.60 Debilidades conceptuales,
incompetencia tcnica e insensibilidad frente al tema por parte de
autoridades y funcionarios, son las principales razones que explican
este hecho. Esta situacin pone en tela de juicio toda la inversin que
desde la cooperacin internacional y el Estado se ha llevado a cabo en
los ltimos 20 aos en asuntos relacionados con la difusin y formacin
en las regiones y provincias del Per.
60 Defensora del Pueblo. Cuarto Reporte de la Defensora del Pueblo sobre el

cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres
(2010). Supervisin de los Presupuestos de los Gobiernos Regionales. Serie Informes de Adjunta. Informe N 001-2011-DP/ADM. Lima, marzo del 2011.
132

Para el 2010, la Ley de Presupuesto del sector pblico dispuso el
diseo del Programa Estratgico de Violencia Familiar y Sexual, y el de
Seguridad Alimentaria; sin embargo, divergencias conceptuales y de
prioridades con el equipo del Ministerio de Economa, no han permitido llegar a su concrecin. 61
Los derechos sexuales y reproductivos
Durante el gobierno de A. Fujimori en el marco de la aplicacin del
Programa Nacional de Salud Reproductiva y Planificacin Familiar 19962000 se someti a miles de mujeres a la anticoncepcin quirrgica,
sin contar con su consentimiento; la mayora de ellas en Piura, Cusco,
Huancavelica y Cajamarca, que tenan como caractersticas comunes su
bajo nivel de instruccin, el ser pobres, quechuahablantes, y habitantes
de zonas rurales.

A fines de los 90, CLADEM realiz el informe Nada Personal, y
la Defensora del Pueblo empez a registrar los casos de fallecimiento. En el 99 se present el caso de Mara Mamrita Mestanza Chvez
(MMMCH) ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.

Durante el gobierno de A. Toledo (202) se produjeron dos investigaciones del Congreso que fueron finalmente archivadas; sin embargo,
dieron origen a una investigacin llevada a cabo por la Fiscala Especializada en Delitos contra los Derechos Humanos. Ese mismo ao, la
Defensora del Pueblo adelant una primera cifra (272,028) de casos de
esterilizacin forzada. En el 2003 se produjo un Acuerdo de Solucin
Amistosa entre el Estado peruano y representantes de MMMCH, en
el que el primero se compromete a investigar, sancionar y reparar los
daos causados, reconociendo su responsabilidad por las violaciones
de derechos humanos cometidas.
61
Movimiento Manuela Ramos. Elecciones Generales 2011. Agenda por la igualdad.

Lima, marzo del 2011.
133

Durante el gobierno de Garca (2009), y tras siete aos de investigacin en la fiscala, se archivan los 2072 casos investigados, incluyendo el de MMMCH, sealando que los delitos habran prescrito, que
estos hechos no habran sido parte de una poltica pblica sino casos
aislados producto de negligencia mdica, y que no se trataba de un
delito de lesa humanidad, ni de graves violaciones a los derechos humanos. En el 2010, varias ONG feministas presentan dos de los casos
archivados ante la Comisin IDH.62
Participacin poltica
El 2003 se inicia el proceso de regionalizacin y descentralizacin, y se
convoca a las primeras elecciones regionales, con la participacin de
un nmero significativo de mujeres en los espacios regionales y locales,
candidateando como presidentas regionales, consejeras, alcaldesas,
regidoras. Sin embargo, las mujeres no encontraron espacios adecuados para desarrollar sus agendas, sus polticas y sus programas, debido
al peso que adquirieron los programas sociales en nuestro pas, y al
fortalecimiento de los sectores conservadores que se negaron a discutir una agenda de las mujeres ms amplia que los programas sociales
alimentarios. Sin embargo, algunas iniciativas de generacin de organismos gubernamentales se registran en los gobiernos regionales de
Moquegua, Callao, Junn y Piura, donde las ONG en alianza con regidoras, consejeras y alcaldesas crearon una diversidad de espacios
para presentar sus demandas y propuestas, se implementaron polticas,
planes o proyectos relacionados con las mujeres en el presupuesto participativo y el plan de desarrollo concertado.
62 Portal Farfn, Diana. Esterilizaciones sin su voluntadde mujeres realizadas en

el Per durante el gobierno Fujimorista. DEMUS Estudio para la Defensa de los
Derechos de la Mujer. 3 de junio del 2011. En: http://www.demus.org.pe/alertasarticulos.php?p=1
134

Los espacios abiertos por la descentralizacin (Consejos de Coordinacin Local y Concejo de Coordinacin Regional) permitieron el ingreso progresivo de las mujeres en la discusin y decisin sobre los
Planes de Desarrollo y el Presupuesto. ONG de todas las regiones participaron de alguna manera en el desarrollo de las condiciones necesarias para asegurar esta participacin: campaas de formalizacin de
las organizaciones de mujeres, talleres de capacitacin, informacin y
difusin de los procedimientos, asesora para la elaboracin de perfiles
de proyectos sobre los intereses y demandas de las mujeres, etc.

En el ao 2006 se aprob la Ley de Cuotas en el Per, que garantiza la participacin poltica para las mujeres y los pueblos originarios,
propuesta presentada por una serie de ONG. Las elecciones presidenciales del 2006 le dieron la victoria a Alan Garca en una segunda
vuelta, se cre el Grupo Parlamentario de Mujeres que impulsaron dos
leyes de suma importancia: la Ley de Igualdad de Oportunidades y la
introduccin en la Ley de Presupuesto Pblico de un artculo que pide
una evaluacin por resultado de gnero de la inversin pblica. Sin embargo, ha sido mucho ms conservador en aquellos temas en los que se
afecta los intereses de dos poderes centrales en la poltica peruana: la
iglesia y las fuerzas armadas. De tal modo que asuntos vinculados a los
derechos sexuales y reproductivos han sido relegados o se ha retrocedido, como es el caso del aborto.
Derechos humanos
En relacin con el cumplimiento de las recomendaciones del Informe
de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, el gobierno de Alan Garca dio claras muestras de no tener un compromiso real con las vctimas
del conflicto armado interno. Muestra de ello son: el uso asistencialista
que el gobierno le dio a las reparaciones colectivas, desvirtuando su fin
reparador; un Ministerio de Defensa que se niega a proporcionar los
nombres de los responsables directos de las violaciones de derechos
humanos cometidas durante el conflicto armado interno, dificultando
135
as los procesos de justicia; un recorte permanente del presupuesto

que se asigna al Consejo de Reparaciones, llevndolo a una lenta extincin que no le permite terminar con la tarea que le fue asignada:
registrar y acreditar a todos los afectados y afectadas, entre otras.
3.4.2 Las ONG y su comportamiento en el perodo

En este contexto, diversas ONG han venido operando mediante el auspicio de una serie de proyectos en el campo de la ampliacin o mejora
de los servicios dirigidos a la mujer y en el incremento de sus capacidades a travs de la transferencia de conocimientos e informacin
sobre sus derechos y la forma de ejercerlos. Pero las intervenciones que
expresan el mayor grado de interpelacin al Estado y a la sociedad, as
como mayor presencia en la escena poltica son las siguientes:
a. Monitoreo e incidencia para el cumplimiento de las obligaciones
del Estado peruano establecidas en la Convencin para Eliminar
toda Forma de Discriminacin contra la Mujer - CEDAW
Esta convencin, aprobada en 1979 por la Asamblea General de las
Naciones Unidas, se basa en la prohibicin de todas las formas de discriminacin contra la mujer y exige que se reconozca a la mujer derechos iguales a los de los hombres. Ha sido suscrita por el Estado
peruano el ao 1981, que por lo tanto est obligado a cumplir con cada
derecho, obligacin y artculo contenido en la Convencin.

Un hecho significativo fue el trabajo de monitoreo e incidencia realizados por CLADEM-Per sobre la presentacin del VI Informe del Estado Peruano ante la 37 sesin del Comit CEDAW (enero del 2007),
con la finalidad de que este ltimo emita recomendaciones dirigidas al
Estado peruano. En coordinacin con la Asociacin Pro Derechos Humanos APRODEH, la Federacin Internacional de Derechos Humanos
FIDH y DEMUS, consigui que el documento Observaciones Generales y Recomendaciones al Estado Peruano, incorporara una serie de
136
preocupaciones e inquietudes de las mujeres, del movimiento feminista y de organizaciones de derechos humanos respecto a la situacin de
las mujeres en el Per.
Entre las ms importantes se tiene: a) que el Estado tome en
cuenta la diferencia sexual, de gnero y cultural como componente
del Derecho y la poltica sobre igualdad; b) la necesidad de ampliar el
concepto de violencia sexual durante el conflicto armado en la poltica de reparacin, con el fin de que no se circunscriba al concepto de
violacin sexual; c) revisar la legislacin penal en materia de aborto y
cumplir con el dictamen emitido por el Comit de Derechos Humanos
en el caso KL63; y d) se debe garantizar los derechos de las mujeres de
los pueblos indgenas, las mujeres afrodescendientes y aqullas que
pertenecen a grupos minoritarios, concepto en el que estaran comprendidas las mujeres lesbianas.64
b. Reconocimiento de delitos de violencia sexual en contextos de
conflicto armado como delitos de lesa humanidad
El Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin identific diversas formas de violencia sexual en las zonas de conflicto armado,
como los desnudos forzados, la servidumbre sexual, las violaciones,
embarazos, abortos y uniones forzadas, entre las ms comunes, producidas en mayor medida por los integrantes de las fuerzas armadas.65
63
Caso llevado al Comit de Derechos Humanos, donde por primera vez un rgano
supranacional de proteccin de derechos humanos responsabiliza a un Estado por
no haber provisto del servicio de aborto legal a una mujer, y le ordena medidas
para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro. Caso emblemtico llevado por DEMUS.
64 El CEDAW y el Estado peruano: una experiencia de monitoreo. Maria Ysabel
Cedano Garca. En: Los derechos de las mujeres en clave feminista. Experiencias
de Cladem. Comit de Amrica Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos
de la Mujer Cladem. Lima 2009.
65 Nilton Torres. Desde el dolor y la verdad. La Repblica. Suplemento Domingo.
31.08.2008.
137
La CVR present ante el Ministerio Pblico 47 casos para su judicializacin, 2 de los cuales se refieren a violencia sexual: el caso de Magdalena Monteza y el de 26 mujeres de las comunidades de Manta y Vilca
(Huancavelica). De este ltimo caso, DEMUS asesora a 2 de las mujeres
que sufrieron violencia sexual.

Asimismo, las ONG que trabajan por los derechos de las mujeres,
se han ocupado de la ampliacin del nmero de inscripciones de mujeres vctimas de violencia sexual en el Registro nico de Vctimas del
Conflicto Armado Interno, que hasta el 2009 tena registrado 505 casos
acreditados a nivel nacional, quedando pendientes ms de 4 mil solicitudes por calificar, confirmando as el subregistro existente en este tipo
de casos.

DEMUS, el Grupo Interinstitucional66 y diversos movimientos y organizaciones de mujeres (Coordinadora Nacional de Mujeres Afectadas
por el Conflicto Armado Interno CONAMUACAI, el Colectivo Canto a
la Vida y la Plataforma Nacional de la Mujer Peruana, Colectivo Mujeres
Enlazadas hacia la Cumbre de los Pueblos) han enarbolado este tema
como parte de sus demandas, y vienen trabajando para que se logre la
aprobacin definitiva del proyecto de ley N 1707-2007-CR, que modifica el Cdigo Penal y lo adeca al Estatuto de Roma de la Corte
Penal Internacional, al tipificar el delito de violencia sexual en conflicto armado y la esterilizacin forzada como delitos de lesa humanidad,
convirtindolos en imprescriptibles.
66
Conformado por: Asociacin Pro Derechos Humanos (APRODEH), la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, la Comisin de Derechos Humanos (COMISEDH), la Comisin Andina de Juristas, la Seccin Peruana de Amnista Internacional,
el Instituto de Defensa Legal y DEMUS. Recibe el apoyo de la Defensora del Pueblo, la Direccin de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, la
Comisin Nacional de Estudio y Aplicacin del Derecho Internacional Humanitario
(CONADIH) y el Comit Internacional de la Cruz Roja.
138
c. Reconocimiento de la figura jurdica del feminicidio

En el 2001, Demus public el primer fascculo sobre feminicidio, en el
que desarrolla el concepto como alternativo al de homicidio, sustentando su posicin para que sea abordado como crimen que atenta
nicamente contra la vida de las mujeres y que responde a condiciones
permanentes de discriminacin; asimismo, que expresa la vigencia de
un orden social patriarcal y pone en evidencia a un Estado que no cumple con sus compromisos para erradicar la violencia contra las mujeres.
A partir de ah, junto con el centro Flora Tristn, han venido recopilando
informacin emprica en diarios de circulacin local y nacional que ha
permitido crear una base de datos y visibilizar el hecho como producto
social de la discriminacin y violencia por razones de gnero.

Al mismo tiempo, las ONG feministas han insistido en el hecho
de que los medios de comunicacin, en tanto juegan un rol social fundamental al transmitir mensajes y construir significados basados en un
discurso que patologiza al responsable, mantienen estereotipos de gnero y simblicamente culpabilizan y sancionan a la mujer por su propia
muerte.67

En febrero del 2009, el Estado aprob el registro del Ministerio
Pblico sobre informacin relativa a los casos de feminicidio ntimo que
se denuncian, constituyndose en un avance el desarrollo de un sistema de estadstica diferenciada por sexo/edad/vnculo. En diciembre
del 2011, el Congreso de la Repblica aprob la Ley que reconoce la
figura del feminicidio y determin penas de crcel que van entre 15 a
25 aos, ante la oposicin de congresistas fujimoristas y representantes
de la jerarqua de la Iglesia Catlica.
67
Feminicidio. Separata N 2. Demus - Estudio para la Defensa de los Derechos de la

Mujer, ASPEM - Asociacin Solidaridad Pases Emergentes, Cladem Per, Centro
de la Mujer Peruana Flora Tristn. Lima, julio del 2008.
139
d. Despenalizacin del aborto

Desde 1993, las ONG del Per se suman a la Campaa 28 de Setiembre, Da por la Despenalizacin del Aborto en Amrica Latina y el Caribe, fecha acordada en el V Encuentro Feminista de Latinoamrica y el
Caribe (Argentina, 1990) para incidir en los gobiernos con el objeto de
que se generen cambios en la legislacin de los pases de la regin, as
como de difusin sobre el significado del derecho al aborto, desde una
perspectiva de derechos humanos.

Pero, sin duda, la accin ms relevante en lo que atae a este tema
ha sido la presentacin del caso de la adolescente KL ante el Comit de
Derechos Humanos (2002), debido a la vulneracin de siete derechos
reconocidos en el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, al habrsele negado el aborto teraputico. En este caso, el CDH
estableci que el Estado Peruano era responsable de la violacin de
derechos de la adolescente (ratificndose el derecho al aborto) y dispuso una indemnizacin. Asimismo orden, con el fin de que un hecho
semejante no se repita, que el Estado Peruano adopte medidas para
evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro.

Desde esa fecha a la actualidad, los gobiernos de Toledo y Garca
han evadido su responsabilidad, y no han permitido la aprobacin del
Protocolo respectivo y su difusin en los establecimientos de Salud a
escala nacional, sometindose a la presin de los sectores ms conservadores de la poltica y el clero nacional. Lo cierto es que el Dictamen
del CDH constituye un hito sin precedente para los pases que conforman las Naciones Unidas.68
Las principales intervenciones realizadas se han sustentado en
la existencia de un movimiento social local con el cual y hacia el cual
68
Jeannette Llaja Villena. El aborto teraputico. Un caso de litigio emblemtico.

En: Los derechos de las mujeres en clave feminista. Experiencias de Cladem. Comit de Amrica Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer
Cladem, Lima 2009.
140
han dirigido sus estrategias, as como en la accin coordinada entre

las ONG, principalmente en las actividades de denuncia e incidencia
poltica:

Defensa de casos emblemticos, a travs de los cuales se obligue

al sistema de justicia a pronunciarse sobre los derechos humanos
de las mujeres, reinterpretndolos o reconociendo otros nuevos,
que por su naturaleza y significado tienen la capacidad de impactar
en el ordenamiento jurdico, en el sistema poltico, en situaciones
similares y en las mentalidades sociales. Algunos de los casos emblemticos abordados en la ltima dcada son: caso anticoncepcin
oral de emergencia (2002); denegacin de aborto teraputico en
caso de embarazo de feto anenceflico-Caso K.L. (2003); caso de
discriminacin por orientacin sexual (2004); demandas de accin
relativas al cumplimiento del Plan nacional contra la violencia hacia
la mujer 2002 2007 (2008); caso de cambio de nombre por identidad sexual (2008). Todos ellos a cargo de Demus.
Fortalecimiento del liderazgo de las mujeres para el ejercicio de la
ciudadana activa y la participacin poltica, mediante el desarrollo
de capacidades que permitan conducir acciones de vigilancia de
las polticas pblicas y de fiscalizacin de los poderes pblicos; la
negociacin con los partidos y con las instancias del poder formal;
el incremento de su presencia en los espacios de toma de decisiones polticas y en los cargos por eleccin popular; promocin
de su participacin en los procesos de planificacin y gestin en
los gobiernos locales, presupuestos participativos y en el plan de
transferencia de los programas sociales en el proceso de descentralizacin. Esta estrategia ha sido implementada por Demus, el
Movimiento Manuela Ramos, Flora Tristn, Chirapac, entre otras,
capacitando a mujeres lderes de zonas urbanas, rurales y pueblos
originarios.
Incidencia poltica y cultural, a travs de la influencia y presin
ejercida entre decididores y operadores de las polticas, a fin de
141
posicionar en la agenda pblica temas prioritarios, proponer

normas e instrumentos que garanticen el ejercicio de los derechos
de las mujeres, proponer argumentos y discursos propios, para
la produccin de cambios en diferentes niveles y mbitos de la
gestin pblica.
Estudios, debates y transferencia de conocimientos, mediante la
promocin y el desarrollo de investigaciones nacionales y regionales que, desde la perspectiva feminista, aporten al conocimiento de los mecanismos de subordinacin y poder que sustentan
las desigualdades de gnero, en temas como mujer en la historia,
las jerarquas de gnero, la teora feminista, la migracin y la pobreza. Asimismo, impartiendo formacin sobre teora y poltica
feminista, tanto presenciales como virtuales, orientadas a diversos pblicos de la academia, polticos, dirigentes sociales y profesionales de la promocin del desarrollo, entre otros.
Mejoramiento y ampliacin de la cobertura y calidad de los servicios orientados a la mujer, propios o de algn organismo del Estado, que tiene como misin o funcin ofrecer algn tipo de servicio vinculado a la informacin, denuncia, atencin u otra gestin
en favor de las necesidades e intereses de las mujeres (servicios
de salud, Centro de Emergencia Mujer, Juzgado y Fiscala de Familia, DEMUNA, promocin del empleo e iniciativas econmicas,
servicios financieros, etc.).
Asesora para el derecho a una vida sin violencia, asesora legal especializada y actividades de prevencin, sensibilizacin y difusin,
para la eliminacin de la violencia sexual y domstica; participacin en instancias consultivas, de organismos privados y pblicos
multisectoriales, encaminadas a plasmar polticas pblicas y proyectos de ley sobre los derechos de las mujeres.
Promocin y defensa de los derechos sexuales y reproductivos,
orientadas a posibilitar el acceso de las mujeres a informacin
y atencin en salud sexual y reproductiva. Promueve una
sexualidad sana y placentera, as como el conocimiento y la
142
autodeterminacin de la funcin reproductiva de las mujeres,

a travs del fortalecimiento de sus capacidades individuales y
organizativas.
Impulsar y participar en alianza, redes y articulaciones, buscando
en cada actividad el fortalecimiento de la sociedad civil interesada en el acceso a la justicia y el pleno ejercicio de los derechos.
Desarrollar campaas en coordinacin con otras instituciones del
Estado y de la sociedad civil, para combatir todo tipo de violencia,
discriminacin, o afectacin de los derechos de la mujer.
3.4.3 Fortalezas y debilidades

A pesar de la constitucin de estos espacios de coordinacin e interrelacin, el trabajo de las ONG en el campo de la defensa y promocin
de los derechos de la mujer est cruzado por varias tensiones, divergencias e indefiniciones que inciden sobre sus capacidades como actor
impulsor de cambios hacia sociedades respetuosas de los derechos de
sus habitantes. Examinemos los principales.
a) El proceso de institucionalizacin como medio para asegurar
su reproduccin material y el logro de sus objetivos viene
condicionando las formas de actuacin que, al ser bsicamente de
tipo poltico, demandan un alto grado de flexibilidad y movilidad
para la implementacin de estrategias y acciones concretas.

La formalidad plantea la necesidad de prestar atencin a ciertas exigencias y condiciones legales y administrativas ineludibles
(mantener una planilla, obligaciones laborales y tributarias, informes a financieras, etc.) que inciden en la naturaleza de sus actuaciones y que se suelen anteponer al diseo y cambio de formas de
organizacin y funcionamiento.

A ello se suma el redireccionamiento y cambio en los trminos del dilogo con las financieras (convocatorias rgidas, relaciones verticales, exigencias de ser ejecutoras antes que socios
143
estratgicos, financiamiento por proyecto antes que por objetivos polticos, etc.). Se aprecia un mayor grado de sujecin a las
agendas y mecanismos de gestin que las fuentes de cooperacin
plantean como requisito y que junto con la competencia interna
que supone para conseguir dichos fondos es un tema que en la
reflexin, el discurso y en los procesos de diseo de las estrategias
no se trata suficientemente, en tanto factor que incide en la actuacin de las organizaciones.
b) Se advierte la presencia de dos dimensiones del quehacer institucional que podran describirse como cierta ambigedad de
funcin, al combinar servicios orientados a cubrir los vacos o
deficiencias del Estado y que puedan ser espacios reconocidos
para argumentar, denunciar y proponer dentro del sistema hegemnico, con otras estrategias e intervenciones que transgreden
el orden social, poltico, cultural, jurdico, y que cuestionan abiertamente la estructura de poder establecida en la sociedad y el
Estado peruanos.

Las ONG feministas reconocen que siempre han sido tributarias de un movimiento y siempre han tenido un referente ideolgico no solo nacional, sino internacional, espacios ambos donde la agenda se inspira y se refresca. Agenda que, al sustentarse
en la existencia del patriarcado como sistema de poder que se
superpone a todos, dificulta el logro de ciertas reivindicaciones
feministas, independientemente de que los gobiernos sean de
izquierda o derecha, democrticos o autoritarios, con presencia
de hombres o de mujeres; donde la jerarqua y el poder eclesial,
as como la jerarqua militar aparecen como fuerzas que perviven
y que son profundamente patriarcales. Esta agenda coloca en el
debate y la reivindicacin ciertos temas duros en los que se enfrentan frreas resistencias: Estado laico, sexualidad, vida placentera, plural, violencia, educacin sexista, valor diferenciado del
trabajo, entre otros.
144

Por todo ello, si las ONG feministas se ubican dentro de la
perspectiva de la institucionalizacin, consideran adecuado
trabajar dentro de la lgica de la igualdad de oportunidades
(consagrada, aunque perfectible, en el sistema jurdico y poltico
nacional), incidir para lograr que las leyes se cumplan, ampliar la
cobertura y la calidad de los servicios. Pero si se colocan en la
lgica de enfrentar los temas duros que cuestionan el poder
patriarcal, los desafos aparecen como muy grandes, aunque sera
necesario plantearse horizontes de mediano o largo plazo.
c) Otro tema importante es el referido a las brechas que existen entre
las agendas de organizaciones feministas y las de las organizaciones
populares de mujeres, ya que los enfoques y las visiones son distintos. Consideran que todava se encuentran ante una suma de agendas, cuando no una disputa, por la primaca de cada una de ellas.
Reconocen avances en la intencin de conectar con las
agendas de otros movimientos y dejar de hablar de una mujer,
y de este modo construir una visin ms amplia de lo que son las
mujeres en el Per, una visin ms amplia y diferenciada de lo que
son las mujeres urbanas y las mujeres rurales, las mujeres andinas
y las mujeres de las comunidades indgenas.
d) Finalmente, desde el punto de vista histrico y en tanto propuesta
transgresora, se percibe un debilitamiento en el posicionamiento de las ONG feministas.

Las contribuciones ms visibles tienen que ver con demandas
al Estado, con servicios que no se cumplen, con la ampliacin o
el reconocimiento de ciertos derechos; en definitiva, con el perfeccionamiento de la institucionalidad del Estado en materia de
cumplimiento de sus obligaciones consagradas por la Ley (y que
suelen reconocer como la Agenda de lo posible).
Pero quedan pendientes propuestas ms innovadoras para
abordar el significado de ser mujer en el Per, o retrabajar los
145
viejos y nuevos problemas de discriminacin ms sutiles, menos

visibles para el sentido comn. Y contrarrestar el discurso que se
viene consolidando en el sentido de que ya se logr la igualdad
entre mujeres y hombres, o la asociacin mecnica que se hace
entre la incorporacin de la mujer al mundo laboral y la disfuncin
familiar, o en el tema del aborto. En todos estos temas se pretende
responsabilizar a la mujer y establecer un dominio sobre ella y su
libertad a decidir sobre su sexualidad y su futuro.

De ah que el reto radique en construir un discurso poltico
atractivo sobre lo que est pasando con la sociedad peruana, propiciando una lectura ms fina sobre la racionalidad de las mujeres,
que permita disputar a las fuerzas patriarcales (jerarqua de la iglesia y fuerzas armadas) una visin del mundo. Y que ello alimente
nuevos desafos para las organizaciones feministas.
IV. Fortalezas, debilidades y

las principales interrogantes
El anlisis realizado en las secciones anteriores ya ha informado sobre

los principales logros y limitaciones de las ONG como actores del cambio social. Lo que pretendemos en esta ltima seccin es sintetizar las
principales fortalezas y debilidades encontradas en este proceso. Esta
discusin debe ser asumida como un ejercicio impresionista; no se refiere a organizaciones en particular, sino a las caractersticas generales
que se estn manifestando ms en algunas instituciones que en otras,
pero que remiten a fortalezas y debilidades presentes en el sector no
gubernamental. En primer trmino presentamos las fortalezas, luego
las debilidades y terminaremos con una propuesta de las principales
preguntas y asuntos que deberan examinarse en un estudio relativo a
la regin andina.
4.1 Fortalezas
1. Capacidad de respuesta en momentos y coyunturas crticos. Las
ONG han podido incidir en algunos de los momentos ms crticos
del ltimo decenio. La capacidad de respuesta que han puesto
de manifiesto en procesos polticos y sociales de gran dinamismo,
muestra que son organizaciones con una experiencia y bagaje acumulado que les permite proponer y actuar rpidamente:
[147]
148
Tuvieron un papel esencial en la definicin del marco normativo y los mecanismos que condujeron a una descentralizacin
participativa. Han contribuido as al nico proceso de reforma
del Estado que ha mostrado algn avance, y tal vez irreversibilidad.
Han mantenido vigente el tema de la defensa y promocin de
los derechos humanos, especialmente alrededor del trabajo
de la CVR y bajo el enfoque de derechos. En este proceso
se han enriquecido las concepciones de ciudadana, especialmente la social, y la importancia de los derechos econmicos,
sociales, culturales y ambientales (DESCA). Estos avances se
han dado a pesar del entorno neoliberal que tiende a restringir los derechos al campo de los civiles (libertad y propiedad).
Han contribuido a generar mayor conciencia respecto al derecho de las comunidades a decidir sobre el manejo de su
territorio y el destino de sus recursos, poniendo nfasis en
la sostenibilidad. Como resultado de ello, las personas y las
comunidades estn ms alertas y vigilantes en lo que atae
las pretensiones de la iniciativa e inversin privada sobre sus
tierras, recursos y calidad de vida. Tambin estn obligando
al Estado a redefinir su estrategia de desarrollo neoliberal,
anteriormente vinculado solo al crecimiento y a la obtencin
de indicadores macroeconmicos positivos.
Han establecido mecanismos de participacin de los pobres
en una economa de mercado, buscando formas organizativas
y de gestin (empresariales) que han incrementado sus mrgenes de rentabilidad, mejorando as las condiciones de vida
de la poblacin.
Han mantenido una actitud vigilante sobre el Estado respecto
a los derechos de las mujeres, usando para ello instrumentos
legales nacionales e internacionales, procesos de incidencia
poltica y meditica, as como la movilizacin. Esto ha sido
esencial en reas como los derechos sexuales y reproductivos,
149
la participacin poltica, la lucha contra la violencia y el

mejoramiento de los programas sociales.
2. Capacidad de adaptacin a las condiciones cambiantes de la cooperacin internacional. A pesar de la contraccin de los fondos de
la cooperacin no gubernamental europea, que tradicionalmente
haba sido el sostn financiero de las ONG de nuestro universo de
estudio, la gran mayora de esas instituciones ha logrado obtener
el apoyo necesario para garantizar su funcionamiento.
Todas las organizaciones contrapartes de EED han diversificado sus fuentes de financiamiento, segn muestra un estudio
realizado en el 2009. La mitad de ellas, adems, ha incrementado su presupuesto operativo. En trminos generales, ha disminuido la dependencia que antes tenan de dos o tres agencias. Ello ha implicado identificar las fuentes de pases que
han pasado a tener mayor peso en la cooperacin (Espaa
y los EEUU), participar en concursos nacionales e internacionales en fondos como los contravalores, y entrar en contacto
con fondos administrados por el Estado o de responsabilidad
social de las empresas privadas.
La mitad de las organizaciones encuestadas en el 2009 haba
incrementado sus recursos propios, principalmente como producto de la venta de servicios de consultora e investigacin.
Sus clientes son variados e incluyen al Estado, las empresas privadas, organismos internacionales y centros de investigacin.
La escasez de fondos y la mayor competitividad para obtenerlos han tenido como efecto un mejoramiento de la gestin
y administracin de stos. Prcticamente todas han pasado
por procesos de reingeniera y han modificado sus estructuras
organizativas para blindarse mejor ante la precarizacin de las
fuentes de financiamiento.
La mayora ha logrado mantener sus procesos de planeamiento estratgico de mediano plazo (5 aos), instrumentos que
150
siguen guiando buena parte del quehacer institucional. Inclusive algunas instituciones han optado por establecer centros
de consultora y venta de servicios, independientes del resto
de la institucin, como medida para diferenciar el trabajo en
torno al desarrollo, con el de corte ms comercial.
3. Principales fiscalizadores del Estado, los partidos polticos y el
sector empresarial privado. Ante la debilidad de los partidos polticos (especialmente de la oposicin), de la funcin fiscalizadora
del Congreso, y de la capacidad de vigilancia de la sociedad civil,
las ONG se han convertido en depositarias del control ciudadano
sobre el poder poltico y econmico en el pas.
Han establecido sistemas de vigilancia de la labor gubernamental, el gasto estatal y de las rentas provenientes de la actividad extractiva. Conjuntamente con la Defensora del Pueblo, las ONG han promovido la transparencia y el acceso a la
informacin pblica, e impulsado portales que difunden esta
informacin.
Han capacitado a millares de ciudadanos en los procesos de vigilancia, ayudando a generar una cultura de control ciudadano.
Han estado vigilantes y han denunciado los casos de violacin
de derechos humanos, sea por parte del Estado o de las empresas privadas.
Han logrado establecer alianzas estratgicas con diferentes
medios que garantizan la difusin de su informacin.
4. Constituyen el eje principal contra hegemnico al neoliberalismo,
estimulando el cuestionamiento de sus principales premisas, principalmente la primaca del inters individual sobre el pblico y la
reduccin del Estado. Ante la slida alianza neoliberal extrema del
Estado con el sector empresarial privado, las ONG han cumplido
el rol de constante crtica a esta visin unidimensional que solo
beneficia a los que ms tienen. Presionan para que en la agenda
151
poltica se incluyan elementos de inters o bien pblico, los derechos de los ciudadanos (y consumidores) frente al Estado y la gran
empresa, el derecho a la educacin y salud de calidad, as como a
un ambiente sano. Todos son intentos de situar a las personas en
primer lugar.
Han participado activamente en los espacios ciudadanos que
exigen mayor gasto estatal en inversin social, buscando que
se diseen polticas pblicas adecuadas para ello. Constituyen experiencias importantes al respecto el Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza.
Han impulsado la agenda de responsabilidad social ante las
empresas, sensibilizando o demandando mayor preocupacin por los trabajadores, las comunidades y el pas.
Constituyen una parte esencial de los promotores de la diversidad y pluriculturalidad, promoviendo polticas y programas
pblicos respetuosos de las diferencias dentro de un marco
democrtico. Esto se refleja en su apoyo a la consulta previa,
en sus campaas contra todo tipo de discriminacin, a favor
del multilingismo, entre otros.
5. La mayora sigue trabajando en torno a valores sociopolticos y
utopas que informan sus acciones y que constituyen la base de su
legitimidad en la sociedad. Hemos visto cmo un sector significativo de la poblacin (40%) confa en las ONG y considera que su
trabajo es importante (70%) para la sociedad peruana. Esto sucede
a pesar de la persistente campaa meditica condenatoria y de
la frecuente crtica de los representantes de los gremios empresariales, las autoridades y los funcionarios estatales. En trminos
generales, podramos interpretarlo como una seal de que se est
avanzando y de que su actuacin incomoda a los sectores que
detentan el poder econmico y poltico.
Han mantenido importante vinculacin con los principales
movimientos sociales del Per. Inclusive en algunos casos
152
(derechos humanos y feministas) las ONG y sus integrantes

son sus principales representantes y lderes. La relacin ONGmovimiento social permite entre otros aspectos que la
agenda de cambio propuesta tenga mayor difusin y cobertura, superando as las limitaciones propias de un trabajo y
activismo que tiende a ser ms localizado.
Acuden y utilizan con frecuencia los instrumentos internacionales vinculantes (pactos, convenios, acuerdos) como estrategia ante la falta de respuesta del Estado o la prepotencia
empresarial.
Esta caracterstica sigue siendo valiosa y base de la legitimidad de que gozan ante la cooperacin internacional, que sigue apreciando sus capacidades para impulsar los derechos,
la democracia y la ciudadana.
4.2 Debilidades
1. Dificultades de garantizar la sostenibilidad de los cambios introducidos por no venir acompaados de las debidas institucionalidades. Los avances conquistados en el marco de los proyectos o programas no se anclan en institucionalidades capaces de impulsar y
sostener tales cambios. Como sealamos anteriormente, el trabajo
de las ONG con frecuencia consiste en terminar, para comenzar
de nuevo desde el principio.
Se obtiene impacto en el cambio de las reglas de juego
por lo general reflejado en la normatividad, los procedimientos,
mecanismos y reglamentos pero no en su institucionalizacin;
es decir, en lograr que se conviertan en una parte regular de la
conducta de las instituciones y sus integrantes. La contraparte
institucional (normalmente el Estado) sigue dando muestras de
patrimonialismo y corrupcin, y las organizaciones de bases
no logran consolidarse en una fuerza capaz de funcionar sin el
apoyo y el acompaamiento de las ONG.
153
Se repiten estrategias que no han mostrado tener efecto, a

pesar de ser tericamente apropiadas. Tal es el caso de
las capacitaciones que se repiten en todos los proyectos y se
retoman cada ao, a pesar de que los beneficiarios no estn
(o no puedan estar) comprometidos a mediano o largo plazo
con las tareas en las cuales han sido formados. El caso emblemtico es el de los funcionarios estatales, que son capacitados pero con frecuencia no permanecen en el puesto por
largo tiempo. Se generan capacidades, pero no suficientes
oportunidades para que se apliquen.
Los cambios introducidos no vienen acompaados de procesos de socializacin en asociacin con los principales agentes socializadores (familia, escuela, pares, vecindad, medios).
Resulta difcil, entonces, cambiar mentalidades y conductas
si no existen entornos integrados que retroalimenten el proceso socializador. Por ejemplo, un dirigente varn puede capacitarse en el respeto del derecho de participacin de las
mujeres dirigentes, pero puede seguir siendo machista en su
familia, su barrio o ante los maestros de la escuela.
Resulta muy difcil generar voluntad poltica hacia el cambio
social, especialmente cuando la mayora de las autoridades
no lo propician. Las autoridades aceptan la participacin ciudadana porque se hace necesario acatarla, pero muchas de
ellas se resisten a respetar sus decisiones una vez tomadas
(sucede con los presupuestos participativos que una vez
acordados rara vez son ejecutados siguiendo estrictamente
las prioridades establecidas).
2. La autonoma de las instituciones se encuentra comprometida por

los cambios en las condiciones de financiamiento. A pesar de que se
han adaptado a las nuevas condiciones, los cambios han tenido un
efecto negativo en las capacidades institucionales de las ONG para
disear independientemente sus prioridades y lneas de accin.
154
Se contina dependiendo profundamente del financiamiento

externo y ste sigue siendo la red de seguridad de las ONG.
Ante los cambios que se han dado en las condiciones hoy en
da prcticamente impuestas desde arriba hay muy poco
margen de juego para las instituciones receptoras, que deben
adaptarse a ellas como bien puedan. No se ha avanzado en la
bsqueda de alternativas de financiamiento, incluyendo nuevas formas de relacionarse con la poblacin nacional, en esquemas Sur-Sur o en fondos con auspicio estatal, pero siguiendo mecanismos de gestin similares a los fondos contravalor
(comits directivos compuestos por representantes del Estado,
de la cooperacin internacional y de la sociedad civil).
Hay escaso aprovechamiento de instrumentos y acuerdos internacionales, como la Declaracin de Pars, que permitan lograr mayor incidencia de la poblacin y las organizaciones de
la sociedad civil en los procesos de apropiacin de recursos
de la ayuda oficial internacional.
La mayor presencia de la empresa privada y el Estado en el
financiamiento, ha demostrado haber afectado los objetivos
y contenidos de la accin no gubernamental. En situaciones
de conflictividad por ejemplo, las medioambientales esta
relacin dificulta una adecuada toma de posicin ante las acciones estatales o empresariales.
La multiplicacin de fuentes de financiamiento alrededor de
proyectos independientes parece estar creando compartimentos estancos al interior de algunas ONG, dificultando de
esta manera la accin conjunta alrededor de la misin y los
objetivos estratgicos institucionales.
La disminucin de los fondos de tipo institucional pone en
riesgo la asuncin de agendas de mayor aliento, alimentando
cierto pragmatismo y cortoplacismo.
Si no est adecuadamente incorporada en la dinmica institucional, la venta de servicios puede comprometer el tiempo
155
del personal con mayor formacin y experticia, restando recursos para las tareas fundamentales de la institucin.
Finalmente, el mayor nfasis puesto en la obtencin de resultados concretos, validados por sistemas de seguimiento y
evaluacin que midan el avance mediante indicadores concretos, dificulta la realizacin de un trabajo dirigido hacia objetivos ms cualitativos, sutiles y de largo aliento.
3. Encontramos dificultades en los procesos de representacin y

rendicin de cuentas que ponen en juego la legitimidad de las
ONG. A pesar de que predican y presionan a favor de la transparencia y la rendicin de cuentas, estas ltimas an distan de
ser una prctica comn y permanente entre las instituciones.
La rendicin de cuentas tiende a limitarse a sus contrapartes
financieras y al Estado (APCI). Este hecho debilita el establecimiento de relaciones horizontales con diversos actores de la
sociedad.
Se han debilitado las relaciones con los movimientos sociales,
ya que las ONG estn priorizando el trabajo con organizaciones especficas dentro del marco temporal exigido bajo
la modalidad de financiamiento por proyecto. La ejecucin
de proyectos cortos y con resultados puntuales resta tiempo
y dedicacin a la realizacin de un trabajo alrededor de los
movimientos, que tenga alcances polticos y territoriales mayores.
En las relaciones que se instauran con los movimientos, con
frecuencia existe una asimetra bsica: las ONG manejan los
fondos y las principales redes. Esto genera fricciones y dependencia, que muchas veces se ponen de manifiesto en conflictos que surgen debido al manejo de los fondos.
Paradjicamente, los sectores pobres son los que ms desconocen a las ONG. Es decir, los mismos sectores que deberan
ser los principales beneficiarios de sus actividades y proyectos,
156
son los que menos saben de stas. Sin duda podramos explicar esta falta de conocimiento por las enormes diferencias que
existen entre los sectores socioeconmicos en trminos del nivel de acceso a la informacin. Los sectores tradicionalmente
marginados tienden a conocer solamente lo que circula por sus
respectivas realidades, y se encuentran bastantes desvinculados de los medios de cobertura nacional.69
El financiamiento ha resultado a veces ser un impedimento
para la toma de posicin, especialmente cuando es necesario
ser crtico del gobierno o de la iniciativa privada. El impulso dado por las ONG a la concertacin y la negociacin en
ciertas coyunturas, puede interpretarse como falta de compromiso o, peor an, defensa de los intereses de los grupos
poderosos.
4.3 Retos, perspectivas y preguntas: sugerencias

para un estudio regional
El desarrollo del caso peruano como parte de la problemtica de las
ONG en la regin y en el mundo, nos permite avizorar algunas posibles
temticas que consideramos cruciales para entender cmo y hasta qu
punto est comprometida la posibilidad de impulsar el cambio social.
Creemos que las indagaciones deben darse en torno a la posicin de
las ONG con respecto al Estado, los movimientos sociales, las empresas privadas y las fuentes de financiamiento.
69
Los pobres, especialmente los rurales que tienen el aymara o quechua como lengua materna, desconocen lo que es la democracia formal en porcentajes que bordean al 70%, segn un estudio sobre la democracia en el Per realizado por el
PNUD en el 2006. El informe enfatiza, sin embargo, que los pobres tienen su propia democracia, a veces de proveniencia ancestral, otras como medio defensivo, y
otras ms bien respondiendo a programas estatales (vaso de leche y comedores).
Este desconocimiento del mundo formal es producto de la falta de acceso a la
educacin y a los principales medios de informacin.
157
El Estado
En el Per, al igual que en Chile, Bolivia y Ecuador, existen largas trayectorias de colaboracin con el Estado. Mucha energa de las ONG
ha estado dirigida a fortalecer sistemas, normativas, entidades y mecanismos que forman parte de la estructura poltica. Bajo la nocin del
fortalecimiento de la institucionalidad democrtica, se han acercado
a las entidades estatales buscando generar espacios de encuentro,
consenso y concertacin. Han cultivado una relacin de consenso,
evitando enfrentarse con los gobiernos. Estos acercamientos, no obstante, implican ciertos costos y dudas.

Es alternativo hacer que el sistema funcione bien? Este impulso

se basa en el hecho de que muchas de nuestras normas no se
cumplen y resulta, por ende, alternativo que podamos contar
con un aparato estatal que logre asegurar la igualdad de derechos,
planes concertados, presupuestos participativos y espacios de
concertacin o consulta. La cuestin es que podramos estar
siendo vctimas de lo que Dagnino denomina la confluencia
perversa entre el discurso del neoliberalismo y el discurso de los
activistas de la sociedad civil. Ambos impulsan la ciudadana, la
participacin de la sociedad civil y un Estado no omnipresente,
pero debido a razones e intenciones muy diferentes. Analistas
como Dagnino sealan que no tener conciencia de esta diferencia
bien podra implicar caer en el juego hegemnico neoliberal.
Se est cambiando al Estado o a las organizaciones (personas)?
Relacionada con la pregunta anterior, interesa conocer hasta qu
punto la accin no gubernamental ha logrado cambiar al Estado,
hacindolo ms prximo, transparente y atento a las demandas
de los sectores populares. Se ha logrado disminuir, por ejemplo,
la corrupcin? Por el contrario, varios analistas piensan que el trabajo realizado por las ONG en los ltimos aos ha logrado despolitizar y desradicalizar reas enteras de la vida social: mujeres,
vecindades y organizaciones juveniles. Se ha domesticado al
158
Estado o se est domesticando a las organizaciones de la sociedad civil?

Las ONG como impulsoras de alternativas funcionan mejor bajo
la democracia o en regmenes autoritarios? Diversos analistas sealan que las ONG tienen una presencia esencial cuando se enfrentan a un rgimen autoritario, especialmente en la defensa de
los derechos humanos. En democracia, no obstante, consideran
que se deben respetar las reglas de juego y, por ende, muchas terminan convertidas en ejecutores de planes y programas estatales,
en un apndice del aparato estatal.
La empresa privada
Por lo menos en el caso peruano, algunas ONG se han estado acercado al mundo empresarial, cumpliendo por lo menos cuatro funciones. En primer lugar, han apoyado la creacin y consolidacin de
pequeas y microempresas entre los productores populares, con frecuencia impulsando su formalizacin. En segundo trmino, han buscado vincular al productor popular a las empresas medianas y grandes, muchas veces como proveedores de insumos, para lo cual los
asesoran o capacitan para que puedan responder a los criterios de
calidad de stas. En tercer lugar, han apoyado a las empresas en sus
relaciones con las comunidades, especialmente las del sector minero
o de hidrocarburos. Finalmente, han participado en las acciones de
responsabilidad social empresarial, sea como asesores al confeccionar sus carteras de proyectos o como receptores de donaciones.
Estas cercanas, no obstante, no han sido debidamente examinadas
y problematizadas.

En los aos 80, el trabajo con el sector empresarial se justificaba
desde la izquierda porque la propiedad asuma formas cooperativas,
comunales o sociales. Es decir, no tena al lucro individual o egosta
como principal estmulo. Las ONG trabajaban asuntos colectivos intencionalidad recogida en la gestin de estas empresas, pero vean a
159
la empresa privada capitalista como la propulsora de la explotacin alimentada por el individualismo y egosmo bajo el signo del lucro, asuntos que combatan dentro de una dinmica de cambio social. A partir
de los 90, sin embargo, el mercado pas a ser considerado como uno
de los mecanismos esenciales para el desarrollo y muchas ONG han
estado apoyando una mejor y ms eficiente participacin del pobre en
el intercambio comercial.

Hasta qu punto se puede apoyar a la empresa privada y ser alternativo? La polmica surge cuando se tiene como principal finalidad incorporar a los pobres a la sociedad mayor, lo cual incluye
los mecanismos del mercado. El desarrollo del mercado nacional,
adems, est llevando a que los productores antes considerados
marginales e informales paulatinamente sean objeto del inters de
las empresas formales, especialmente las financieras.
Bajo qu condiciones la responsabilidad social de la empresa trae consigo el desarrollo de los sectores populares? Hasta
qu punto puede una ONG ser beneficiaria de donaciones empresariales, sin considerar el efecto que tienen las prcticas empresariales en asuntos laborales, de mercadotecnia y de impacto
ambiental?
La sociedad civil
Como indicamos a lo largo de este texto, la legitimidad de las ONG en
nuestras sociedades debera estar ligada a su presencia y ascendencia
en los movimientos sociales populares. Diversos anlisis, sin embargo,
enfatizan el creciente distanciamiento de las ONG de dichos movimientos. En la actualidad tienden a funcionar ms en asociacin con organizaciones especficas y alrededor de ciertas temticas determinadas
afines a los proyectos implementados. Los movimientos, por el contrario, parecieran ser un estorbo para el cumplimiento de los objetivos de
los proyectos.
160

Hasta cierto punto, algunas ONG parecen reproducir las conductas
corporativistas de los Estados populistas, teniendo mayor disposicin
a trabajar con un grupo reducido de dirigentes, que a su vez sacan
provecho de esta relacin porque les provee de valiosos recursos
(informacin, capacitacin, materiales, ingresos). Es posible, entonces,
que existan organizaciones poco efectivas y funcionales, pero que se
mantienen sobre la base de la capacidad de los (las) dirigentes de
convertirse en intermediarios (o brokeres) entre los actores externos
de la comunidad y las bases sociales poco participativas y atomizadas.
En un estudio realizado por Portocarrero et al. (2006) sobre las redes
de los dirigentes de organizaciones populares limeas de vivienda,
encontraron que:
En sntesis, las redes nos permiten confirmar que por la baja participacin de los miembros de la comunidad en la junta vecinal,
el capital social que se genera en este ambiente es reducido.
Esto no ocurre con el dirigente, a quien los contactos con el interior de la organizacin (otros dirigentes) le permiten obtener
informacin, que es un recurso indispensable para la funcin que
desempea. Por otro lado, destacan los contactos que establecen con dirigentes de otros asentamientos humanos y organismos pblicos, y sobre la base de esta evidencia es claro que el
capital social que obtienen de esta fuente es un aliciente adicional que los motiva a continuar a cargo de una organizacin con
escasa funcionalidad. (p. 221)

Es necesario ser conscientes, sin embargo, de que parte del problema radica en que muchos de los clsicos movimientos sociales de
la regin estn en situacin de estancamiento o decadencia. Bajo el
neoliberalismo se han quedado sin piso, sin interlocucin y sin capacidad de renovar sus filas. El movimiento sindical, por ejemplo, corre esta
suerte. Pero algo parecido ocurre con los movimientos de las mujeres
populares, los movimientos vecinales y agrarios.
161

Sin embargo, los movimientos son los que promueven el cambio
social y a la larga son los que tienen la fuerza y presencia necesaria para incidir significativamente en el sistema poltico. Interesara,
entonces, evaluar cul es la situacin de los movimientos y el papel de
las ONG en stos.
Las fuentes de financiamiento
Los cambios que se han dado en el mundo especialmente el auge
del paradigma neoliberal se manifiestan con particular fuerza en la
rbita del financiamiento de las ONG. Poco a poco, la mayora de las
agencias sostienen agendas compartidas que priorizan: (a) el crecimiento econmico bajo la batuta del libre mercado; (b) la lucha contra
la pobreza medida sobre la base de indicadores de condiciones de vida
mnimos; y (c) el tema de la seguridad global (antiterrorista). Los fondos estn destinados a beneficiar a los emprendedores econmicos,
mientras que se intenta aliviar la pobreza con programas asistencialistas. En trminos globales, ms recursos pasan a las sociedades identificadas como asociadas con la lucha contra los movimientos terroristas
(Iraq, Afganistn, Paquistn).

Buena parte de los pases de Amrica Latina pasan a ser calificados
de renta media alta, lo cual implica una mayor reduccin de los
fondos disponibles, aunque esto tambin depende de otros factores
(por ejemplo, el narcotrfico en el Per y Colombia, y la importancia
que tienen en la poltica norteamericana). Todos sabemos que ha
aumentado la competencia por recursos y que las condiciones para
acceder a stos son cada vez ms estrictas e impuestas, reduciendo el
margen de juego de las instituciones nacionales. Las ONG han tenido
que construir complejas estrategias de supervivencia, en las cuales
combinan fondos sumamente restrictivos, con los pocos que an
permiten mayor autonoma. Aunque esto ltimo tambin depende del
recambio generacional, que puede estar llevando a que se promuevan
medidas ms pragmticas y menos dependientes de valores a como
162
estaba acostumbrada a hacerlo la generacin politizada de los aos

80. Interesara estudiar el impacto que ha tenido la lucha por fondos
en las actitudes, estilos y trabajo de las ONG orientadas al cambio
sistmico.
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MODERNIZACIN
Y ASISTENCIA
1950-1960
PRIMERA ETAPA:
Tasas crecientes de inversin

La poblacin pobre debe
garantizan crecimiento, siendo
esperar proceso de goteo
necesario garantizar ahorro en
o chorreo. Como es un
sectores de mayores ingresos.
proceso de mediana a larga
Crecimiento econmico
duracin, es necesario paliar
moderno (industria, tecnologa),
los efectos de la creciente
cambio de estructuras,
desigualdad en ingresos.
actitudes, cultura.
Esta se revertir con el
Se hace necesario permitir la
crecimiento econmico.
difusin de lo moderno en el
mbito tradicional mediante
procesos de educacin, medios
masivos y la implementacin de
sistemas polticos democrticos.
Estrategia
Contexto Nacional Estrategias

de las ONG
Las ONG se encuentran en un

perodo caracterizado por el
asistencialismo y el paternalismo.
El trabajo de Critas y OFASA en
torno a la donacin de alimentos
por trabajo refleja el tipo de
ayuda caritativa.
No se manejaba una nocin de
desarrollo.
Programas de alivio y/o

Durante los aos 50, el Per
paliativos a la pobreza.
muestra un crecimiento 20%
Principal programa de ayuda
superior al promedio regional.
de los Estados Unidos es la
Tiene la economa ms abierta de
donacin de alimentos.
la regin y no sufre de inflacin,
Cooperacin internacional
dficit fiscal o deuda externa.
europea dirigida a asistencia Sin embargo, es el pas andino
en caso de desastres naturales
que cuenta con peor distribucin
o catstrofe social.
de ingresos y las mayores tasas
de mortalidad infantil y materna.
Bajas tasas de inversin y

ahorro impiden crecimiento
necesario para el desarrollo.
Sociedad dual, tradicionalmoderna en lo econmico,
poltico y social.
Presencia de elementos
culturales o psicolgicos que
impiden u obstaculizan el
desarrollo.
Agenda de la Cooperacin
Internacional
Diagnstico
Paradigma de desarrollo
Sntesis de la evolucin de las ONG en el Per
ANEXO:
171
TEORA
ESTRUCTURAL
Y AUTOAYUDA/
DESARROLLO
COMUNITARIO
1961-1968
SEGUNDA ETAPA:
Trminos de intercambio
internacional desfavorables
entre el centro y la periferia:
demanda decreciente
de productos primarios y
apropiacin de mano de obra
barata.
Estructura econmica y poltica
premoderna, dominada por
oligarqua agraria.
Mercado interno pobre y
pequeo.
Desarrollo hacia adentro,

ampliando la demanda y el
mercado interno.
Sustitucin de importaciones
impulsada por medidas
proteccionistas.
Estrategia
Inicial concentracin de
ingresos, mayor desigualdad.
Resistencia de las lites
tradicionales.
Necesidad de establecer
programas asistenciales del
Estado para contrarrestar inicial
desigualdad.
Diagnstico
Problemas
Aumentar la productividad
de los pobres en proyectos
que ellos mismos puedan
gestar y sostener. Filosofa
detrs del Cuerpo de Paz y
la Alianza para el Progreso
bajo gobierno de Kennedy.
Es necesario analizar las

condiciones que generan la
pobreza para revertirlas.
Se incorpora la idea de
desarrollo. - Se considera
que el problema principal
de los pobres es su baja
productividad y su inercia
(cultura de la pobreza).
La ayuda no es suficiente
dadas las necesidades y la
creciente pobreza.
Internacional
El papel de las ONG y el Estado

es canalizar esta energa social
hacia el mejoramiento de la
comunidad. El Estado bajo la
concepcin de Cooperacin
Popular. Las ONG mediante el
desarrollo comunitario.
La teora sociolgica subraya la

capacidad de los pobres para
buscar soluciones y superar la
cultura de la pobreza.
En el caso urbano, se enfatiza
que la formacin de barriadas
es un mecanismo de dicho tipo,
especialmente al compararlo con
los tugurios.
Aumenta el proceso de
migracin/urbanizacin, as
como la movilizacin en las zonas
rurales.

de las ONG
172
DE LA COGESTIN
A LA AUTOGESTIN
1968-1976
DEPENDENCIA Y
MARGINALIDAD:
TERCERA ETAPA:
Diagnstico
Pases desarrollados nunca Las estructuras econmicas

fueron subdesarrollados, as que
y polticas de los pases
no se puede seguir el mismo
latinoamericanos son difciles
trnsito.
de cambiar hacia sistemas y
Mundo dividido en pases
prcticas inclusivas.
dominantes y dependientes .
Es necesario un
Desarrollo de los dependientes
cambio desde abajo,
es solo reflejo de dominantes.
incrementando la
Es necesario tratar con el
participacin econmica y
frente externo para entender el
poltica de los marginados.
subdesarrollo, porque responde
a dinmica del sistema mundial.
Dos teoras dominan el perodo:

La teora de la marginalidad, que
resucita la idea de una sociedad
dual, en la cual la mayora se
encuentra al margen del sistema
dominante (paralelo interno a
teora de dependencia).
La vertiente marxista considera
que no son marginales, sino un
ejrcito industrial de reserva.
Comienza a cuestionarse el
concepto de que el pueblo lo
hizo, que es visto como una
forma de sobreexplotacin de la
fuerza de trabajo.
Resistencia de los grupos

tradicionales de poder,
especialmente de la oligarqua.
Desplazamiento de algunas
industrias y sectores
productivos.
Dbil institucionalidad del
aparato estatal.
Problemas

de las ONG
Fortalecimiento del mercado

En 1964, las donaciones del
Las ONG progresistas trabajan
interno.
gobierno de los EEUU a ONG
fundamentalmente en el sector
Cambios necesarios en
ascendi a $80 millones; en
sindical y laboral.
la estructura: propiedad,
1973 a $207.9 millones; en
distribucin de ingresos,
1979 a $627.6 millones.
reforma tributaria, participacin
poltica.
Internacional
Estrategia
173
Desarrollo solo es posible

Desarrollo de base,
mediante cambio de sistema
principalmente va la
econmico mundial.
autogestin y la propiedad
Algunos consideran que
social.
la solucin radica en
Comienza una abierta
desconectarse del sistema
desconfianza hacia el
de dominacin, otros en
Estado y la necesidad de
modificarlo. Otros ms
buscar soluciones no
en establecer regmenes
gubernamentales.
socialistas.
Trazar estrategias propias y
compartidas con pases del
Tercer Mundo.
Tipo de dependencia est
relacionado con dinmica
interna particular de cada pas y
su estructura de clases sociales.
Economas nacionales son muy

dbiles para enfrentar a gran
capital transnacional.
Competencia entre naciones
dependientes debilita
solidaridad y accin conjunta.
Resistencia de grupos que
se benefician de situacin de
dependencia.
Problemas
Internacional
Estrategias
El gobierno intenta controlar

la participacin social, siendo
necesario apuntalar la autonoma
de las organizaciones.
La experiencia velasquista
marca el perodo, en dos
etapas fundamentales. Primero:
muchas ONG apoyan reformas
del gobierno, apuntalando la
cogestin. Luego, al cuestionar
carcter controlista del gobierno
y el desmantelamiento de las
reformas con Morales Bermdez,
se insiste ms en la autogestin.
Solo la InterAmerican Foundation
apoy con $3,6 millones al sector
de autogestin, cooperativo y de
propiedad social.
Otras apoyan al movimiento
sindical.

de las ONG
174
REVOLUCIN Y
CONCIENTIZACIN
1977-1982
CUARTA ETAPA:
Las reformas desde arriba

han fracasado por el carcter
clasista del Estado. La estrecha
relacin entre el sector privado
empresarial y la accin estatal
que lo defiende y sustenta, no
permite un cambio gradual
y pacfico que beneficie a las
clases explotadas.
Esto lleva necesariamente a
la confrontacin como nica
medida de real cambio social.
La construccin de las
condiciones propicias para
lograr cambios revolucionarios
como producto de la
movilizacin popular, dirigida
por las clases obreras y
campesinas.
Para ello es necesario crear y
reforzar la conciencia poltica
clasista.
Diagnstico
Estrategias

de las ONG
Incidir en el carcter no
gubernamental de los
procesos de desarrollo
alternativo. Se insiste
ms en el desarrollo de
base, pero aadindole
un carcter ms poltico. La
poltica se transforma en la
principal preocupacin de la
cooperacin.
La principal estrategia consiste

en generar conciencia de clase
entre los sectores populares. La
idea de un poder y organizacin
alternativos impregna los
proyectos de promocin, en los
cuales se privilegia la formacin
de dirigentes clasistas
y el trabajo de difusin y
comunicacin alternativa:
En la cooperacin
El pas viva momentos de
internacional existe un
grandes movilizaciones sociales,
creciente desencanto con
logrndose, por ejemplo, la
respecto a las posibilidades
confluencia de la movilizacin
de que el Estado y el mercado
obrera con la barrial y la
sean actores interesados
campesina. La izquierda va
o capaces de inducir los
adquiriendo mayor poder en
procesos de desarrollo.
los sindicatos, el movimiento
El desarrollo se convierte en la
estudiantil y en trminos
herramienta de cambio de los
electorales.
sectores desposedos.
Una parte de la Iglesia Catlica
se radicaliza en torno a la
Teologa de la Liberacin.
Se ha formado una generacin
de profesionales en las
universidades que comulgan con
una ideologa izquierdista.
Internacional
175
Problemas
Estrategias
La alienacin. producto del

dominio de la ideologa
dominante burguesa, genera
una falsa conciencia en los
sectores oprimidos.
El control del Estado burgus
del sistema educativo y de
la burguesa de los medios
masivos, contribuyen a la
alienacin.
Resulta difcil medir los

resultados de los proyectos
basados en la concientizacin
y la movilizacin poltica.
A esto contribuye el
desencanto en los propios
Estados del Norte y el
hecho de que muchos de
los oficiales de proyectos
fueron forjados durante
la movilizacin estudiantil
europea y norteamericana
de finales de los aos 60 y
principios de los 70.
Internacional
La identidad de las ONG es

problemtica, especialmente en
lo referente al lugar que ocupan
en una sociedad concebida
en trminos de clases sociales
antagnicas.
Educacin popular, comunicacin

popular. Paulo Freire (Pedagoga
del oprimido) y Antonio Gramsci
(intelectuales orgnicos) tienen
incidencia en las concepciones y
metodologas.
Especial peso se confiere a la
organizacin de los diversos
segmentos de la poblacin.
Las ONG se autodefinen como
al servicio de los sectores
populares. Su trabajo es ms
bien semiclandestino y est muy
cercano a las opciones de los
partidos de izquierda o la Iglesia
Catlica progresista.

de las ONG
176
DESARROLLO DE
BASE: NUEVOS
MOVIMIENTOS
SOCIALES,
SUPERVIVENCIA
Y DEMOCRACIA
POPULAR
1982-1990
QUINTA ETAPA:
Diagnstico
Internacional

de las ONG
Sigue considerndose al Estado Desarrollo de base,

En su trabajo cotidiano las
y las clases dominantes como
especialmente ligado a la
ONG llegan a reconocer dos
los principales obstculos al
idea de territorio y gobierno
aspectos centrales: (a) las
proceso de desarrollo popular.
local. Se define as la idea de
condiciones de vida tienen un
Sin embargo, la idea ya no es
un desarrollo alternativo
poder esencial en la organizacin
la toma del poder, sino ms
como respuesta al fracaso o
y movilizacin de los sectores
bien la creacin de un poder
desinters de la sociedad
populares; (b) el gobierno local
alternativo sobre la base de las
mayor en la generacin
escapaba a la caracterizacin
iniciativas que emanan de las
de procesos de desarrollo y
burguesa del Estado y era un
propias bases sociales. Estas
cambio social.
importante referente para los(as)
iniciativas, adems, estaban
Una parte esencial de la idea
ciudadanos(as).
logrando niveles importantes
de desarrollo alternativo
La visin restringida del clasismo
de articulacin en movimientos
consiste en reconocer la
da lugar a otra que enfatiza lo
sociales que no respondan a las
heterogeneidad de los actores
popular que, desde abajo,
preocupaciones clasistas de
sociales y sus organizaciones.
tiene la capacidad de cambiar la
antao.
sociedad. Se comienza a abrazar
En algunos crculos, se habla
y aceptar la heterogeneidad de
de una energa social que
puntos de vista, perspectivas
est en constante proceso de
o enfoques: de gnero,
evolucin y transformacin, en
descentralizador, ambiental,
una incesante bsqueda de
empoderamiento y participacin
soluciones a los problemas de
democrtica, entre otros. Esto
la supervivencia.
viene acompaado, de una
mayor preocupacin por la
profesionalizacin de la institucin
y por darle un contenido ms
tcnico a las propuestas.
177
Estrategias
Internacional
Apoyar los esfuerzos de

La estrategia bsica radicaba
organizacin y accin de los
en apoyar las experiencias
grupos que desarrollan formas
de organizacin y desarrollo
alternativas de supervivencia
alternativo, y su posterior
y mejoramiento de las
eslabonamiento hacia
condiciones de vida: vaso de
arriba. Una parte esencial de
leche, comedores populares,
esta apuesta era el territorio,
organizaciones de ambulantes,
sea geogrfico (cuencas) o
promotoras de salud,
poltico (municipalidad).
organizaciones campesinas,
entre otros.
Ante el Estado entendido
como gobierno central existe
gran desconfianza y una actitud
de incredulidad. No obstante,
debido a las elecciones
municipales se llega a debatir
su importancia en el proceso de
desarrollo y comienza a tomar
fuerza la idea del gobierno local
como espacio para el desarrollo
de la democracia popular. La
violencia poltica lleva a una
redefinicin de las apuestas
polticas.
Los principales temas se dan
alrededor de la supervivencia
(comedores, vaso de leche,
ambulantes, pequeos
productores) y esquemas de
microcrdito. La capacitacin
asume un papel principal, pero
ya no tan ligado a la conciencia
poltica, sino ms bien a temas
organizacionales y tcnicos.
Comienza la introduccin de
temas transversales como
gnero y medio ambiente.
La relacin con el Estado sigue
siendo conflictiva, salvo en los
gobiernos locales en los cuales
se busca impulsar la democracia
popular. La introduccin del
planeamiento participativo, los
cabildos abiertos y las asambleas
populares.
El peso estaba puesto en lo
alternativo.

de las ONG
178
Problemas
Las organizaciones sociales se

encuentran debilitadas debido
al doble efecto de la crisis
econmica y la violencia poltica.
Asimismo, el clientelismo
estatal lleva a una mayor
dependencia del Estado o de las
organizaciones sociales.
Hay una considerable
disminucin de las fuentes de
cooperacin tradicionales. El
lugar es ocupado por las fuentes
bilaterales o gubernamentales,
lo cual implica una redefinicin
del trabajo, as como de las
modalidades y estrategias.
El neoliberalismo llega al Per

Creciente decepcin ante las
y el mercado se convierte en
perspectivas de desarrollo
el espacio esencial para el
debido a los limitados
crecimiento y el desarrollo.
resultados de la cooperacin
El desarrollo impulsado
internacional. Evaluacin de
por el Estado (populismo,
los programas no permite
proteccionismo) haba fracasado
medir los impactos logrados.
dejando al pas en una profunda
Por otro lado, los gobiernos
crisis. Esto lleva a una necesaria
donantes y sus ciudadanos
redefinicin de su rol en la
se encuentran ms reacios a
sociedad, pero principalmente
contribuir al desarrollo.
orientada al equilibrio fiscal,
la generacin de condiciones
favorables para la inversin y el
control social.

de las ONG
Problema de dispersin en
trminos de temticas, actores y
territorios. La creciente presencia
de los grupos subversivos lleva a
limitar los mbitos de accin.
Internacional
La heterogeneidad y el
surgimiento de mltiples
organizaciones traen
consigo una dispersin en
el financiamiento. Es difcil
calcular el impacto de la
cooperacin, porque tiende
a medirse sobre la base de
organizaciones y miembros,
y no tanto por su efecto en la
sociedad mayor.
La ampliacin del nmero

de los actores sociales
considerados agentes
de desarrollo significa un
reto respecto a la creacin
y consolidacin de un
movimiento popular.
179
EL MERCADO Y
LAS CONDICIONES
DE VIDA
1990-2000
SEXTA ETAPA
Considerando al mercado como Mayor focalizacin de la

Las ONG descubren al
el ms eficiente espacio para la
ayuda, en trminos de
individuo como agente de
asignacin de recursos, se inicia
temas, zonas geogrficas y
cambio social. El nfasis
el proceso de ajuste estructural.
poblaciones. Se exige que los
puesto en lo productivo y
Se da un proceso rpido de
proyectos estn orientados
en el liderazgo, desplaza
desregulacin y privatizacin.
hacia resultados mesurables
a la importancia conferida
Las medidas conducen a una
(indicadores cuantificados).
anteriormente a lo organizativo y
disminucin del aparato estatal
colectivo.
y a una mayor flexibilizacin del
mercado laboral.
Estrategias

de las ONG
Los partidos, al igual que el Es- Vuelco importante en las

Las ONG se abocan ms al
tado, haban fracasado, resulprioridades en la agenda
mercado, y los proyectos
tando en una desideologizacin
de desarrollo. Primero:
productivos y de apoyo a
de la poltica y la bsqueda del
cuestionando el trmino en s,
la microempresa asumen
pragmatismo. Esta filosofa tamen algunos casos prefiriendo
importancia.
bin orienta la lucha contrasubotras medidas como, por
En el plano poltico,
versiva en su ltima etapa.
ejemplo, cun incorporados
especialmente a partir de
se encuentran los pobres a los
mediados de la dcada de los
mecanismos del mercado o
90, se otorga mayor importancia
Estado.
a la ciudadana, al lder social y
La cada del muro de Berln
a las mesas de concertacin. Se
lleva a que parte de los
incorporan estrategias polticas
recursos de la cooperacin se
como el advocacy, el lobbying y
dirijan a los pases de Europa
la vigilancia ciudadana.
Oriental.
Mayor presencia y peso de la
cooperacin norteamericana
en el pas.
Internacional
Diagnstico
180
Estrategias
El espacio local es lo que

permite conferir integralidad
a las acciones de promocin al
desarrollo. Sin embargo, la dbil
institucionalidad lleva a invertir
y reinvertir recursos ante cambio
de autoridades y funcionarios.
Se plantea el problema de la
sostenibilidad.
Los problemas principales tienen El desarrollo integral pasa

que ver con la distribucin de
a un segundo lugar, debido
los ingresos y el empleo, y en
a las dificultades de lograr
trminos de desarrollo con
resultados a corto plazo.
la dependencia de factores
Lleva a un alto nivel de
externos. Hay una creciente
especializacin de la ayuda y
reprimarizacin de la
la promocin.
economa y el chorreo se hace
esperar. Como consecuencia de
ello, el pas tiene ms pobres,
mayor concentracin del ingreso
y menos empleo.

de las ONG
La propuesta poltica desde
las ONG tiende a estar ms
cercana a las virtudes cvicas
que a modelos y esquemas de
cambio social. Los contenidos
polticos ms importantes se dan
alrededor de temas (issues).
Lo alternativo va dando
lugar a la concertacin, en la
cual juegan un papel central la
sociedad civil y sus lderes.
El gobierno local cobra mayor
importancia como espacio de
planificacin y negociacin,
debido al autoritarismo del
gobierno central.
Internacional
La poltica econmica tiene

El imperio de los marcos
tres principales orientaciones:
lgicos, planes estratgicos
(a) disminuir la inflacin; (b)
e indicadores (de proceso,
fomentar las inversiones
resultados, impacto). Para
extranjeras; (c) la flotacin
algunos autores estas
sucia del dlar. El conjunto
herramientas reemplazan la
de medidas es exitoso en
poltica e ideologa en las
trminos del equilibrio
ONG.
macroeconmico, en los flujos Efecto directo en las
de inversin y crecimiento de
condiciones de vida es uno
las exportaciones.
de los criterios bsicos para
Debido al inicial crecimiento de
justificar el impacto de los
la desigualdad, el gobierno crea
proyectos.
programas de alivio, lucha o
compensacin a la pobreza.
181
DEMOCRACIA,
DERECHOS Y
DESCENTRALIZACIN
2001-2010
SPTIMA ETAPA:
Diagnstico
Problemas
Cuestionamiento del
Consenso de Washington.
Ajuste estructural no produce
los efectos esperados,
especialmente en trminos de
crecimiento y equidad (durante
el gobierno de Fujimori se
alcanza un promedio de 1,9%
anual).
En trminos polticos, se
evidencia un creciente
autoritarismo, el debilitamiento
de instituciones y corrupcin.
La poltica hacia los sectores
de menores ingresos es
abiertamente populista
(algunos la denominan
neopopulista) y de chantaje
hacia las poblaciones y
organizaciones populares que
dependen de las transferencias
estatales. Fortalecimiento del
Ministerio de la Presidencia
que centraliza los programas
sociales.
Los problemas de
institucionalidad democrtica
vuelven con fuerza a la
agenda del desarrollo.
Diversos estudios muestran
con gran insistencia que el
desarrollo tambin depende
de la cantidad y calidad de
instituciones que no solo
promueven eficiencia, sino
tambin eficacia y equidad.
La agenda de la cooperacin
internacional responde
ms a los criterios y
nfasis impuestos desde
los respectivos gobiernos
nacionales. Como resultado
de ello, poca ayuda se
orienta hacia proyectos que
cuestionan abiertamente
la poltica fujimorista.
Este aspecto sigue siendo
parcialmente el dominio de
las agencias de cooperacin
no gubernamentales.
Internacional
En el caso particular del Per, el

proceso de democratizacin tuvo
una fuerte incidencia sobre los
planteamientos de desarrollo. La
recuperacin de la democracia
es vista como un proceso
conjunto de fortalecimiento
de la ciudadana y de la
institucionalidad democrtica.
Algunos crticos consideran que

la sociedad civil es visualizada
como un colaborador del Estado
en torno a la gobernabilidad. Es
decir, una sociedad civil funcional
al sistema poltico que realza e
impulsa los canales formales de
hacer poltica.
En el proceso, las ONG van
adquiriendo importancia y
presencia en la poltica oficial,
pero quiz disminuyendo su
capacidad de movilizacin y
cambio estructural.

de las ONG
182
DEMOCRACIA,
DERECHOS Y
DESCENTRALIZACIN
2001-2010
SPTIMA ETAPA:
Diagnstico
Internacional

de las ONG
Apertura irrestricta de mercados La cultura y la sociedad van

Esto lleva a que se acte en
(financieros, comerciales,
adquiriendo importancia en
ambas esferas (sociedadservicios) sin atender fallas de
la agenda del desarrollo,
gobierno). La reforma del
mercado, gener situacin
despus de una dcada de
Estado, pero especialmente la
de vulnerabilidad y crisis
importancia dada al mercado
descentralizacin, ocupa un lugar
en los pases en desarrollo.
u otras formas de inclusin en
central en el anlisis del cambio.
El Consenso no consider
el modelo imperante. Temas
La exclusin es vista como
asuntos de externalidades,
como el de las capacidades
la principal causa de las
bienes pblicos, asimetra
y oportunidades adquieren
desigualdades y la pobreza en
de informacin, costos de
mayor importancia.
el Per. La aproximacin hacia la
aprendizajes entre otros
Igualmente, existe mayor
inclusin tiende a estar dominada
que eran esenciales para
preocupacin por los
por el enfoque de derechos y
impulsar los cambios hacia
derechos, su vigencia y
la conquista de su vigencia y
economas de mercado.
capacidad de ejercerlos. La
ejercicio como prioridad.
Asimismo, hubo un tratamiento
inclusin y el enfoque de
Asimismo, se asume un
muy superficial del Estado y
derechos se convierten
rol ms crtico respecto al
su institucionalidad. El papel
en los criterios que guan
modelo econmico neoliberal
reducido del Estado y las
la accin poltica, a falta de
debido a su efecto sobre las
polticas destinadas a limitar
ideologas.
desigualdades y la calidad
su actuacin, implicaron una
de vida (principalmente su
prdida de credibilidad y
efecto negativo sobre el medio
generaron mayor desconfianza.
ambiente).
Como resultado, la ciudadana
comenz a rechazar las polticas
econmicas por sus fracasos
en la generacin de mejores
condiciones de vida.
183
Estrategias
Internacional
Las nuevas estrategias

La estrategia vuelve a la
comienzan a conferir ms
localidad, al territorio, y no
peso a la institucionalidad, sea
tanto al mercado. Los procesos
pblica o privada. Se expresa
de descentralizacin ameritan
en la necesidad de eficiencia y
apoyo, asesora y seguimiento.
transparencia, incluyendo una
Esto incluye una renovada
mayor preocupacin respecto al
importancia asignada a la
impacto social y ambiental de la
participacin ciudadana.
accin econmica.
Tambin se apoya la
A su vez, se vuelve a insistir en la
reforma del Estado y la
redistribucin desde el Estado y
democratizacin desde
su creciente rol en la disminucin
otros ngulos (no solo la
de los riesgos y vulnerabilidades
descentralizacin). Esto implica
que produjeron las polticas de
actuar hacia y con el sector
ajuste estructural, sea en trminos
estatal en sendos proyectos
de flujo de inversiones, en las
de reformas (judicial,
privatizaciones de los servicios
parlamentaria, Ejecutivo), con
pblicos, en el sistema de
el concurso de organizaciones
pensiones, entre otros.
de la sociedad civil (ONG,
Finalmente, se empieza a dar
colegios profesionales,
mayor peso a la asimetra de la
universidades, entre otros).
informacin y las formas de
Una ltima estrategia
superarlas.
favorecida es la de
En al mbito social, se comienza
empoderamiento, que
a insistir en la inversin social
busca generar capacidades
y, para ello, en la necesidad
para acompaar los procesos
de consolidar la tributacin.
de apertura y transparencia en
Finalmente, se insiste en la
los gobiernos.
descentralizacin ordenada y con
capacidades del Estado.
La estrategia fundamental es la
concertacin. Para ello resulta
esencial fortalecer la capacidad
de lderes y organizaciones,
a la vez que se fortalecen las
instituciones del gobierno. Esto
se nota con mayor claridad en el
mbito local y regional.
Pero tambin se incursiona en el
fortalecimiento de instituciones
del gobierno central (Congreso,
sistema judicial) y de la misma
representacin poltica (los
partidos).
Se contina brindando apoyo
a las empresas populares,
pero ligndolas ms al aspecto
territorial y de acceso a la
informacin.
El informe de la Comisin de la
Verdad y Reconciliacin tambin
estimula un mayor tratamiento de
los derechos humanos y de las
reparaciones.

de las ONG
184
Javier Daz-Albertini, 2011.
Problemas
Internacional
El principal problema radica

Resulta bastante difcil incidir
en que las nuevas tendencias
desde los proyectos y la
dependen fuertemente de la
cooperacin internacional
accin del Estado y su necesaria
en cambios importantes y
colaboracin con el mercado y
sustantivos en el Estado
la sociedad civil. Los Estados,
La cuestin de la voluntad
sin embargo, difcilmente
poltica juega un importante
pueden cambiar de la noche a
rol al respecto.
la maana a menos que existan
voluntades y capacidades para
Al brindar mayor apoyo a
hacerlo. Cmo reformar cuando
la reforma del Estado, las
el agente encargado sufre de
agencias van perdiendo su
enormes carencias y problemas?
autonoma con respecto a la
Para las elites econmicas,
implementacin de agendas
adems, el cambio en las
de desarrollo.
polticas significa sacrificar
las condiciones que les han
permitido obtener importantes
ganancias y se resisten a aceptar
cambios en el modelo.
Finalmente, de parte de la
poblacin que enfrenta los
problemas de la pobreza y
el empleo, hay una creciente
tentacin autoritaria, en la
bsqueda de aquellos que
puedan atender e intervenir para
mejorar sus condiciones de vida.
Las ONG se encuentran
ms que nuncaactuando
simultneamente en dos mbitos:
la sociedad civil y el gobierno.
Esto genera dificultades, ya que
no es fcil distinguir su papel de
promotor del desarrollo social del
de asesor y consultor.
El hecho de participar en
concursos o ejecutar proyectos
financiados por agencias de
cooperacin gubernamentales,
tiene un efecto sobre su
autonoma y prioridades.
Las ONG se tornan ms
conspicuas an, generando
todo tipo de suspicacias con
respecto a su poder y sus fines.
El enfrentamiento con el poder
econmico empresarial se hace
ms abierto.

de las ONG
185

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EL DESARROLLO PENDIENTE

Las ONG peruanas en los procesos de cambio

Las ONG peruanas

Javier Daz-Albertini Figueras

Escuela para el Desarrollo

1.1 Etapas en la evolucin de las ONG 21

Legitimidad, transparencia y rendicin de cuentas 67

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

III. LAS ONG PERUANAS ANTE COYUNTURAS CRTICAS 91

3.2 La defensa y promocin de los derechos humanos 103

3.3 Conflictos socioambientales y actividades extractivas 115

La defensa y promocin de los derechos

IV. FORTALEZAS, DEBILIDADES Y LAS PRINCIPALES

Sntesis de la evolucin de las ONG en el Per 171

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio

embargo, no implica que todas las organizaciones estn relegando sus

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

mayora jvenes alrededor de un lenguaje poltico comn de cambio

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio

Temticas examinadas: organizacin del informe

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

la forma en que limitan sus posibilidades de ser eficaces actores en

Pueden las ONG marcar la diferencia?

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

En el ndice de la Percepcin de la Corrupcin de 2011 preparado por Transparencia

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

que ha vivido el pas desde el 2002. El desempeo econmico ha sido

I. La evolucin del papel de las ONG

Existen numerosos recuentos sobre los orgenes y la evolucin de las

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

En un estudio realizado en el 2005, 70% de las contrapartes de EED en el Per

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio

al entorno por ser instituciones intermediarias entre la cooperacin

1.1 Etapas en la evolucin de las ONG

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

pequeas mejoras superficiales sin afectar las estructuras sociales

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

lo que se buscaba era superar o subvertir lo establecido

En 1985, un grupo de organizaciones de derechos humanos constituy el Comit

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio

3. La dcada de los 90 fue de confusin sobre los roles (1990-2000) y

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

En el frente interno hubo un debilitamiento generalizado de las

Fuente: PNUD, http://hdr.undp.org/es/informes/mundial/.

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio

La mayora de las organizaciones se identificaron plenamente

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

calidad profesional. Algunas instituciones optaron claramente

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio

mordazas o restricciones a su accionar como condicionante para

Uno de los casos ms examinados ha sido la ley de la mordaza establecida por

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

organizacin particular, sino que tambin es capaz de proyectarse

EL DESARROLLO PENDIENTE. Las ONG peruanas en los procesos de cambio

restantes, como la pobreza, la desigualdad, la exclusin y la

Jaime de Althaus, escribi Racismo ideolgico, para el diario El Comercio, del

Javier Daz-Albertini, Walter Melgar

difciles relaciones que se entablan entre el neoliberalismo y la propuesta

1.2 Las ONG en la era neoliberal