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El Estado Blablabla PDF
El Estado Blablabla PDF
~u.de:na. Edi~ores
Al~jo
Vargas Velsquez
C Almudena Editores
Apartado 86939, Telfono (1) 4316536
ISBN 958-95810-7-2
Cartula: Anglica Rodrguez
Impresin: UNIBIBLOS, Uni\I'P :d.,
fndice general
Introduccin ...................................................................... 7
CAPTULO!
Los conceptos de sistema y rgimen politico .................. 11
l. Niveles de aproximacin al entendimiento de lo
estatal ....................................................................... 13
2. Rgimen politico ... .. .... ...... ..... ........................... ... .. .. 17
3. Sistema politico ........................................................ 31
4. Las cercanas y diferencias de los dos conceptos ..... 43
Notas bibliogrficas ...................................................... 48
CAPTULOII
Las polticas pblicas entre la racionalidad tcnica y la
racionalidad poltica .................................................. 53
l. A manera de introduccin ........................................ 55
2. Una aproximacin al entendimiento de la polftica
pblica ...................................................................... SS
3. Tipologa de polticas pblicas ................................. 64
4. La poltica pblica en un contexto neo-regulador .... 70
S. El proceso de la plitica pblica .............................. 73
6. La administracin pblica y las polticas pblicas en el
contexto de un nuevo tipo de Estado ....................... 76
7. Gobernabilidad y gestin pblica ............................. 77
8. Legitimidad, polfticas pblicas y negociacin .. ..... .. 85
Notas bibliogrficas ........ .... .... .. .. ... ....... .... .. .. .. .......... .... 89
CAPTULO ID
Reflexiones acerca del anlisis de polticas pblicas ..... 95
Elementos sobre el anlisis de poltica pblica .. .. .. .... .. 97
Cmo realizar el anlisis de una politica pblica? ... 101
Un caso de anlisis de poltica pblica: la poltica de
reforma agraria en Colombia (1961-1991) ............ _ 107
CAPTULO IV
Sobre evaluacin de polticas pblicas...... .. .. .. .. .. .. .. .. ..
l. Qu es la evaluacin de polticas publicas? ..........
2. Momentos y niveles de la evaluacin .....................
3. Ejecutores de las evaluaciones ...............................
4. Razones que justifican la evaluacin....................
5. Principales usuarios de la evaluacin...............
5. La evaluacin de polticas pblicas del futuro. .
7. Propuestas de modelos de evaluacin de la f1est;(;.
pblica....................................................... .
Notas bibliogrficas ... ....... ........... ... ... ... ... ... .. ... . ...
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127
132
136
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CAPTULO V
Qu tanto influye la sociedad en las polticas pblicas? ........................................................................... 165
Notas bibliogrficas .. .. .. ...... .. .. ................... ...... .. ... ... 196
Introduccin
La pequefta historia de este libro comienza en el segundo
co A. Romero que ban ayudado bastante en esta tarea. Todos ellos cuentan con mis agradecimientos.
Este libro, como todos los que he publicado, lo considero
como documento en re-elaboracin permanente, por cuanto
siempre he creido que la evolucin del pensamiento conlleva a que muchas de las tesis que se plantean puedan ser
precisadas, afinadas o modificadas. Sin embargo, quiero con
la publicacin de esta obra, adems de contribuir en la discusin sobre la temtica, responder a la promesa hecha en
este sentido a muchos de mis estudiantes y a algunos de mis
colegas.
Quiero mencionar que fue Maria del Pilar Snchez, gerente
de Almudena Editores, quien logr dar el empuje final a
este libro entusiasmndome, ofrecindome su editorial para
que esta obra saliera a la luz pblica y haciendo un juicioso
trabajo de correccin de estilo. Por eso, con ella tengo sentimientos de agradecimiento especiales.
Finalmente debo agradecer el apoyo invaluable de Leono~,
mi esposa, que siempre vela por que los textos sean ms
claros y legibles. Ella y Claudia, mi hija, me proporcionan,
adems, su soporte emocional y afectivo tan indispensable.
CAPITULO 1
Los conceptos de
sistema y rgimen
poltico
1
Sobre los conceptos de sistema y
rgimen polltico 1
A propsito del debate existente sobre el entendimiento
de los conceptos rgimen polftico y sistema politico, el presente documento busca presentar los elementos de mayor
relevancia, la cercania o no entre los dos y, en esa medida,
hacer una contribucin al respecto. El texto pretende seflalar que, si bien el concepto central es el de rgimen polftico,
su cercanfa con el de sistema politico permite utilizar algunos elementos metodolgicos que de ste se derivan. Lo
anterior, dentro de las perspectivas de aproximacin a la
comprensin del fenmeno estatal.
l. Niveles de aproximacin al entendimiento de lo
estatal
Alejo Vargas V.
~!Q:t)
dominacin y articulacin bsica de 1Ul8. sociedad, que refleja en su interior las contradicciones y conflictos derivados
de los diversos posicionamientos institucionales y de la re:;
lacin de fuerzas
las mismas. Esta relacin de
dominacin se conforma a partir de las desiguales distribuciones de poder real entre sectores sociales como
desequihbrio fundamental, y a las desigualdades entre culturas, razas, regiones, como desbalances secundarios.3
El Estado ~f!lista se construye sobre los siguientes
basamentos:
a) La igualdad~l~~_gividuqs y su posibilidad de intercani6fenel mercado hbremente mercancas;
b) La disociacin entre el sujete) vendedor de mercancas en el mbito del mercado y el iudadano, Con
iguales derechos ante las instituciones estatales;
e) Las inst!~~~~-~tatales encamando el monopolio
de los medios de coercin fisica, como tercer sujeto
social que obra como garante para todos;
d) La autorepresentacin del Estado como expresin del
~intersgeiieii'~ qucrinina por asociarse a los intereses de las clases dominantes.4
Es necesario seftalar que el poder politico, en el sentido
de Max Weber, hace referencia al monopolio de la violencia fisica legitima (es por ello primariamente coactivo), lo
que lo diferencia del poder econmico o del poder ideolgico, an cuando sus cercanas son muy grandes. Pero,
necesariamente va a requerir de la aceptacin del mismo
por parte de aquellas personas (o de una parte importante de
ellas) que van a ser sujeto de ese poder regulador; es decir,
requiere niveles de consenso, que contribuyan a velar el aspecto coercitivo del poder polftico, porque "cada poder tiene
necesidad de una forma especfica de legitimacin, an cuando la autoconciencia de legitimidad no haya existido desde
entre
Alejo Vargas V.
s~_y_r6Jimen polltioo
...
\h:o Vargas V.
un rgimen es tambin una cierta combinacin de un sistema de partidos, de un modo de escrutinio, de uno o varios
AleJO ~argas
V.
Al~jo
Vargas V.
Si~Y._~ poltico
~e,io Vargas V.
Una segunda tipologfa muy conocida de regmenes polticos es aquella que tiene como fundamento, como criterio,
lo que se podria llamar la distribucin funcional del poder y
que remite a otra dicotoma: regmenes presidencialistas y
regmenes parlamentaristas, que de nuevo es un continuo,
es decir, donde hay siempre variados arreglos institucionales.
Teniendo en cuenta el ordenamiento funcional del aparato de Estado, ~~l.:~~s. Seiler presenta una visin
histrica de clasificacin de los regfmene_s p_c>lf:i.r.os, tomando
como base las funciones de decisin yr;.g~/:20
a) La monarqua limitadt, respecto de la cual Duverger
dice que es un tipo de rgimen en el cual una monarqua hereditaria ve sus poderes ms o menos
restringidos por una Asamblea Representativa'. La
funcin de decisin es ampliamente asumida por la
corona; el parlamento llena una funcin de control.
sta ltima se revela sobre todo de orden presupuesta!.
b) La monarqua dualista, tipo de rgimen en el que la
restriccin de los poderes monrquicos es llevada a
una divisin equilibrada de ellos entre el rey y la asamblea. La funcin de decisin se encuentra dividida entre
el rey, soberano en su esfera de competencias, y el
parlamento, soberano en la suya. La teoria jurdica
constata una separacin de poderes: el ejecutivo pertene al monarca y el legislativo al parlamento. Con la
gtoriosa revolucin' que acaba con los Estuardo en
Inglaterra se termina este sistema. Cien aos despus
de su muerte, la monarqua dualista sirve de modelo a
los americanos que inventan el rgimen
presidencialista que constituye una monarqua dua24
Si~. y rgimen
pollli4X,
lista electiva El ejecutivo pertenece slo al presidente y los ministros no son polfticamente responsables
sino delante de l.
e) El parlamentarismo dualista. Duverger lo denomina
'semipresidencial'. El jefe del ejecutivo es elegido por
sufragio universal directo y posee ciertos poderes que
exceden los de un jefe de Estado parlamentario ~nor
mal'. Sin embargo el gobierno permanece confiado a
un gabinete formado por un primer ministro y por ministros que pueden ser removidos por un voto de
censura del parlamento. En las fonDa$ contemporneas, la eleccin del presidente de la repblica no
constituye una condicin suficiente para la existencia
de este rgimen. El bipartidismo o la presencia de
coaliciones estables de partidos es de rigor y esto pue-
de dar origen a dos tipos de situaciones:
i) el presidente se beneficia del sostn de la mayora
parlamentaria y dispone de un margen de maniobra ms grande que en un rgimen presidencial;
ii) l no goza de ese apoyo y, salvo enfrentamientos,
el presidente se balancea en un rol de rbitro y de
garante de la Constitucin.
d) Rgimen parlamentario o par/amntarismo clsico,
caracterizado por el hecho de que el ejecutivo procede del parlamento, que puede revocarlo -a travs del
derecho de censura- pero, a su vez, el ejecutivo puede
disolver el parlamento. La funcin de decisin se reparte entre un gobierno controlado, ejecutor de leyes
y decisorio en materias reglamentarias., y un parlamento que legisla pero que sobre todo mantiene la funcin
de control. La emergencia de partidos politicos estables, disciplinados y bien organizados, modifica los
regmenes parlamentarios, los transforma ya sea en
regmenes de gabinete o en partidocracias.
Alejo Vargas V.
, lt mde el poder se personifica en el presidente (como en la11 noamrica, considerado por algunos como una desviacin
Alejo Vargas V.
28
garantizar mucho ms estabilidad en el contexto de un rgimen democrtico. El rgimen presidencial~ se dice, puede
ser ms autoritario, el presidente se consid.era un soberano
y. como dice Alfredo Vsquez Carrizosa, los presidentes son
en la prctica unos virtuales 'monarcas electos'.24
Una tercera ti'Pologa de rgimen poltico es aquella que
tienen como criterio la ffistribncin tenjtojal del poder, y
plantea la otra vieja dicotomia de los regfmenes c;_enn:_al~
tas y ft:.t!.l!.t:.tt}J.~as, como dos extremos de un continuum., con
muchos intermedios.
Estas tres tipologas no son para nada excluyentes, aunque en los ltimos aos hubo una fuerte tendencia en
Colombia con el discurso de la descentralizacin -a veces
bastante ideolgico- a asociar democracia con descentralizacin y autoritarismo con centralismo.
Es pertinente sealar, con Philippe Bnton, que
el rgimen poltico debe ser entendido en un sentido
amplio, l no se limita a un sectorparticular del C01(junlo
social. El concierne al todo, l es una dimensin de la
colectividad toda entera. Dicho de otra manera, el rgimen polltico se define por el modo de organizacin y el
modo de ejercicio del poder poltico, en el entendido que
elpoderpolltico se ejerce sobre la sociedadcomo un todo
y que esto le confiere un estilo particular. :;,25
Se puede plantear que el rgimen poltico, como concepto, es Yti!.Para analizar las siguientes dimensiones:
a) Ayuda a entender cul es el n;mrco nqwativo gye _fine o delimita el quehacer poltico socialmente
ace;tado~es deerr~-Iiast;'dnde se co~idem ~n
sociedad determinada que un quehacer poltico es legtimo, legal, y de ah en adelante se considera como
extralegal. Ese marco nos lo va a dar en cada caso, en
cada sociedad, la constitucin, la legislacin electoral~ la legislacin sobre partidos, es decir, todo el
conjunto de normas existentes.
una
29
Aiqo Vargas V.
Alejo Vargas V.
actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus
demandas, i,Puir y modificar en mayor o menor medida
en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y de los grupos sociales que
componen la sociedad en cuanto a la comprensin de la
actividad po/ltica se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de experiencias
histricas. Finalmente, debe sealarse que la existencia
de un sistema politico 'de carcter nacional' se encuentra inmerso en el entramado internacional, del cualpuede
recibir i,uencias bien sea como consecuencia de la actuacin de otros sistemas politicos de carcter igualmente
nacional, bien como resultado de acciones del propio sistema internacional. 28
Dentro de esta perspectiva de anlisis del desa.t:rollo poltico hay cuatro hiptesis que subyacen la concepcin de
.vistema polftico:30
a) Todos los sistemas politicos, cualquiera sea su nivel
de desarrollo, estn dotados de estructuras pollticas
CO!!!J!Wlbles a las quiexfsten en
demas. Slo cambia su grado de permanencia y
especializacin.
b) Las misma f"utgio'!~.8.9n ~umpli~~JQdo.s los.sistemas PQlftiC5JS; difieren por la 'frecuencia de SU
refimcin', por el 'tipo de estructuras que las cumplen' y por su 'modo de cumplimiento'.
e) Todas las estructuras polticas son 'TI!__ultifo!!7_iD_nales',
es decir, contribuyen de distintas maneras al funcionamiento del sistema poltico.
d) T~los sistemas.P9~1;i_s;DS..&9D..ll!~Los, es decir, no
son nunca totalmente modernos ni totalmente tradicionales.
Adicionalmente, se le sealan las siguientes funciones al
sistema poltico, como desarrollo de las funciones centrales
de integracin y adaptacin:
- socializacin y reclutamiento poltico
- expresin de intereses
- agregacin de intereses
- comunicacin poltica
- elaboracin de las reglas
- ejecucin de las reglas
- funcin judicial
Las funciones permiten identificar las estructuras polticas que las cumplen y establecer grados de autonoma y
especializacin de ellas, es decir, la diferenciacin estructural que es una de las variables del desarrollo poltico. Para
Pye: el desarrollo polftico implica una capacidad acrecen-
Jas.soctedadeS'mo-
Alejo Vargas V.
Muchos de nuestros analistas parten de esa pareja conceptual para analizar el desarrollo poltico colombiano pero,
en general, cul es la connotacin de estos dos conceptos?:
La modernizacin hace referencia a las innovaciones en
la parte de la produccin, a las innovaciones tecnolgicas,
es decir en el mbito material. La modernidad, por su parte,
hace relacin al cambio de los valores y de las ideas.
Algunos analistas plantean que la recurrente crisis poltica colombiana se debe a que ha habido una gran
modernizacin sin modernidad, ha habido un gran desarrollo en el mbito de la produccin, pero en trminos de valores
sigue siendo una sociedad tradicional, encerrada en s misma; sta es una tesis que marca mucho los anlisis politicos
y que est parcialmente inspirada en esta perspectiva.
Para plantear este problema del desarrollo polftico y su
relacin con la modernidad y la modernizacin, se plantea
que los sistemas polfticos deben tener o tienen una serie de
capacidades o de caracterfsticas que, si no las desarrollan,
como todos los organismos vivos tenderan a morir, a ser
reemplazados, a desaparecer.33
Esas caracterfsticas o capacidades son:
a) la i!!fWVacin; todo sistema politico tiene la capacidad~ nuevas a situaciones imprevistas,
que se vayan presentando de manera aprehensible y
adecuada,
Alejo Vargas V.
mar esas aspiraciones en politicas concretas~ polticas de respuesta a unas aspiraciones no muy claras
- debe tener la capacidad de que la sociedad asuma
como P!~..Ri<>....e~ _proyecto PQlitico, devolverle a la
gente-esas aspiraciones transformadas en politicas y
que se las apropie. Es la capacidad de difundir y de
darle un amplio conocimiento sobre ellas
-la capacidad de ~~~.actiyj_~ tanto al interior de las instituciones, como de stas con otras del
marco institucional estatal
- presupone la y~g~~~Yl y mante~J&in de-un or4_en
p*:b.!~99, es decir, una autoridad. Al respecto se hace
una reflexin interesante en analistas como
Huntingto~ diciendo que ste es uno de los recursos ms escaso en las sociedades en desarrollo y de
alli se deriva el problema de la ingobemabilidad,
que es un problema central en estas sociedades, porque hay un gran dficit de autoridad y eso afecta el
orden pblico y la capacidad de movilizacin de recursos
e) los sistemas polticos deben tener capacidad de sobrevivencia: de estimular, de promover todas las
aptitudeS los valores que ayuden a reforzar el sistema poltico y al mismo tiempo aislar, margjnaJizar, lo
que puede ser una amenaza para el sistema poltico.
ste debe estimular, promover, difundir, todas aquellas aptitudes y valores que refuercen el sistema
politico a travs del conjunto de instituciones de sociabilidad poltica, como son la familia, la iglesia, los
partidos, las organizaciones. Igualmente dentro de esa
capacidad de sobrevivencia debe estimularse la participacin de los apticos, de los indiferentes en la vida
poltica; todo el discurso de la participacin no es ajeno a este anlisis.
36
37
Alc..io_~~~
ll ~
Altjo Vargas V.
En el caso de los sistemas polticos primitivos, bsicamente el referente son los sistemas polticos africanos y de
algunos grupos esquimales; se plantean como rasgos o caractersticas de esos sistemas: la intermitencia en cuanto a
la diferenciacin estructural, con lo que quiere decirse que
la separacin de poderes entre las instituciones no es clara.
inexistente o puede ser formal, pero no real, hay mezclas
entre las atribuciones y funciones.
En trminos culturales se dice que tiende a predominar
una cultura centrada en si misma, de tipo parroquial, llmese etnia, clan, pueblo, es decir, el espacio social ms
inmediato, y el sistema poltico es visto como una exterioridad ajena a ellos. Es un sistema poltico en el que tiende a
haber una mezcla fuerte entre espacio estatal del poder poltico y espacio religioso, es decir el proceso de
secularizacin no es muy claro an.
Los sistemas polticos tradicionales se van a caracterizar
por la presencia clara de una diferenciacin estructural; all
hay una separacin de poderes, aunque a veces puede ser
bastante formal. Desde el punto de vista cultural se caracteriza por la presencia de una cultura de la sujeccin, de la
dependencia, cultura sefiorial, todos dependen de alguien,
no hay la figura del ciudadano libre. Esto hace que el sistema poltico nacional se perciba como una realidad ms
inmediata, pero en la cual los individuos no pueden incidir,
y los individuos tienen una actitud pasiva frente a aquel, lo
que esperan es recibir beneficios de ese sistema politico
externo (que no les cobren impuestos, tener derecho a la
educacin gratuita, p. e.).
El proceso de laicizacin avanza pero sigue siendo un
proceso relativamente mezclado, Iglesia y Estado todava
no tienen una clara separacin sino que hay elementos de
mezcla en este tipo de sistema poltico.
41
~o Vargas
V.
El concepto rgimen politico es un concepto de la tradicin terica e histrica del derecho pblico y la ciencia
poltica francesa; es un concepto que construye la ciencia
poltica y que responde tambin a la propia historia poltica
francesa. Ese concepto remite de manera subyacente a una
relacin de exterioridad del Estado con la sociedad y si el
Estado es as percibido, entonces el concepto de dominacin aparece allf implcito; esta nocin no es ajena a las
denominaciones antiguo rgimen' y nuevo rgimen' ligadas a la revolucin francesa. Como lo seala Marcel Prelot36
42
Alejo Vargas V.
44
Pero frente a la versin ampliada del concepto de rgimen poltico, incluyendo el sistema de partidos, la
administracin pblica, etc., los conceptos comienzan a ser
ms cercanos. A va de ejemplo, cuando los politlogos
norteamericanos estn hablando de la tradicin histrica, se
acercan a la idea de cultura politica en la tradicin francesa, esto es, algo que se construye histricamente.
Alejo Vargas V.
La cultura hace referencia al conjunto de valores, comportamientos y actitudes que se desarrollan en todo tipo de
Y concluye Ferrando Badia, la expresin 'rgimen poltico' no es ms que una visin concreta de la realidad
politica, y la de sistema poltico una visin abstracta de lo
poltico. Estos conceptos son bsicos para la Ciencia Poltica: empirico, por una parte, y terico-formal, por otra.44
Se puede concluir diciendo que sin perder de vista que
estos dos conceptos remiten a dos tradiciones tericas distintas, que no son exactamente iguales porque tienen cierta
particularidad podemos, sin embargo, con la versin amplia
de rgimen poltico y la de sistema polftico, usarlos como
conceptos bastantes cercanos para efecto del anlisis.
Cada uno de los dos conceptos dan herramientas que pueden ser tiles para el@!llisis del sistema o rgimen poltico:
el sistema, su nfasis en estudiar los procesos de cambio
politico; el rgimen, su preocupacin por los aspectos estructurales.;t
Finalmente, se puede concluir esta sntesis con Maurice
Duverger sealando que las expresiones 'sistema poltico'
y 'rgimen poltico' son prcticamente sinnimas, y en este
libro sern empleadas como tales.>>45
NOTAS BIBUOGRFICAS
1
El debate reciente entre los autores marxistas es muy amplio y est reseiiado en
trabajos como los siguientes: DAS, Raju J. Teorias del Estado: un Anlisis
Critico. !m: Revista Ciencias Humanas, No. 23, Universidad Nacional- Seocional Medelln. Medelln, Diciembre 1996; GOLD, David y otros. Recientes
desarrollos en la teora marxista del Estado Capitalista. !m: El Estado en el
Capitalismo Contemporneo, Rudolf Sonntang Heinz y Vallecillos Hcta"
(Compiladores), Edit. Siglo XXI, Mjico, 1982; CORREDOR, Consuelo.
Apuntes metodolgioos para el estudio del Estado capitalista. !m: Revista
Cuadernos de Economia, No. 11, Fac. Ciencias Eco.nmicas, Universidad Nacional, Bogot, 1987; JESSOP, Bob. Teoras recientes sobre el Estado
Capitalista. 13!: La c:r.itica marxista del Estado Capitalista: del Estado instrumento a la FOJ"Dlao-Estado. Mauricio Arcbila (Compilador), CINEP, Bogot,
1980.
Sobre la legitimidad ver el interesante trablijo de: DVILA L., Andrs. Legitimidad y orden poltiCo: consideraciones sobre su interrelacin en la sociedad
contempcrnea. .&!;_ Revista Estudios Politicos, No. 7-8, Instituto de Estudios polticos Universidad de Antioquia, Medellin, Junio 1996.
48
Hemos vc:nido vtilrnmdo el trmino nearegulado(r) cm relacin con una modalidad partieular de configuracin del Estado capitalista, que a dif'ert'.'DCia del
Estado intavcmtor, prioriza Jos aspectos de regulacin antes que los de intervenan direeta, sin que esto quiera decir que deje de intervenir en aquellas
reas c:onsideradas como estratgicas para la ac:umulacin capitalista.
11
DUVERGER. Maurice. Sociologa Politic:a. Ediciones Ariel, 3a. Edicin, Barc:elooa, 1972.
12
13
14
MALDONADO, Luis Fernando. La IDccrtidumbre y el Ordea. Sobre los rasgos del rgimen poJtKlo actual. liu: Revista Pensamiento .luridico, No. 6,
Facultad de DeRdlo, Ciencias Poltic:as y Sociales, Universidad Nacional de
Colombia, Santa Fe de Bogot, 1996.
15
16
17
Una amplia nsentaci6n, tanto en autores clsicos como modernos, de las perspectivas de clasificacin de los reg~ pollticos la encontramos en:
BENETON, Philippe. Les Rgimes Politiques. Presses Universitaires de
France, Paris, 1996.
18
19
Alrespectoenoontramosunamplioanlisisen:BOBBIO,NabertoyBOVERO,
Middangelo. Origen y Fundamentos del Poder Polltic:o. Enlace-Grijalbo,
Mjico, 1984.
20
21
22 En
23
Citado en ALEGRE, Man:eloy R.ODRGUFZ, Man:ela. La cuestin presidenciatismo-parlamsmoenel CQllfcx.tode la ciencia politic:ay constituci<ma1
i:ntemacional. fil: Revista Perfiles Liberales, Afio S, No 25, Fundacin
Friedridt Naumann, Bogot, Sa. Edicin, 1991.
ZQUFZ C., Alfredo. Fl Poder Presidencial en Colombia. Ediciones Suramrica Ltda., 3a. Edicin Aumentada, Bogot, 1986.
24 V
:zs
28
Sobte el enteodrento de la polftic:a pblica, ver el segundo capitulo del presento libro.
'1:1
28
29
30
31
BADIE, Bertrand, op. cit, 1994. (Versin libre al espaol del autor)
32
33
34
16
37
38
39
40
41
42
43
44
4'
CAPITULO 11
Las polfticas
pblicas entre la
racionalidad tcnica
y la racionalidad
poUtlca
11
l. A manera de introduccin
Alejo Vargas V.
Alejo Vargas V.
Alejo Varps V.
Alejo Vargas V.
presiones internacionales. Evidentemente que si la tienen, pero sta va a depender de la fortaleza polftica
interna que le permita tener ms o menos posibilidades de juego dentro de un cierto nivel de autonomia.
b) Pero, igualmente, hay que ubicar las politicas pblicas como condicionadas por el tipo de rgimen poltico
existente, el cual va a posibilitar o no, la expresin y
movilizacin de los diversos actores politicos y sociales frente al problema, demanda o necesidad que est
en la base de la polftica, e igualmente puede privilegiar bien sea las salidas consensuales o las de tipo
impositivo. Por lo tanto podemos afirmar que la poHtica estatal est condicionada por un juego de fuerzas
(ver Diagrama No. 1) dentro de las cuales podemos
destacar, adems de las dos seftaladas, las siguientes:
-las caractersticas (tamao, complejidad, ubicacin)
del problema, demanda o necesidad que origina la
politica;
- el proyecto politico del gobierno (dominante) condiciona el tipo de respuesta y, en cierta medida (pero
no en su totalidad), se expresa en el plan de desarrollo; es dificil pensar una politica pblica especifica
que vaya en contravia de lo que podemos denominar las 'megapoliticas' o politicas bsicas de cada
momento;
- las propuestas alternativas sobre el mismo problema de otros actores sociales o polfticos, y
- las disponibilidades de recursos estatales (el gasto
estatal-obra casi siempre como factor condicionante, informacin disponible, tecnologa al alcance,
personal) que van a tener incidencia sobre la poltica.
62
DIAGRAMA No. 1
~!ejo Vargas V.
Son variados los intentos hechos desde distintas perspectivas terico-conceptuales y los que se pueden derivar de
otras, para intentar clasificar o hacer tipologas de las politicas pblicas. Unos con mayor fortuna. que otros contnbuyen
a dar elementos que permitan aproximarse a una tipologa
de las polfticas pblicas.
Vamos a presentar a continuacin distintas aproximaciones a la tipologizacin de las politicas pblicas, buscando
antes que otra cosa, dar elementos de informacin acerca
de las variadas perspectivas:
a) La perspectiva neo-marxista: si bien no podemos sealar que el inters de autores como James O'Connor14
haya sido el de elaborar una clasificacin de las politicas pblicas, si podemos deducir una de su
contribucin terico-analitica: las polfticas pblicas
se asociaran a las dos grandes funciones que le asigna al estado capitalista, entonces tendramos:
i) Politicas pblicas de acumulacin, aquellas que tienen como objetivo contribuir a la reproduccin del
capital y se expresan en el denominado gasto estatal indirectamente productivo o productivo'.
64
Las poUtiollp6b~
Alejo Vargas V.
consolidacin del estado nacional, y la politica de libre comercio. Por otra parte, los reglmenes politicos
populistas latinoamericanos de los aos 30 se pueden
caracterizar por las politicas pblicas de industrializacin sustitutiva con base en el mercado nacional y
de redistribucin de ingreso (esto era consustancial al
discurso populista); finalmente, los regmenes politicos autoritarios modernizantes de los ltimos decenios
se pueden asociar a las polfticas pblicas de apertura
de la economfa al mercado internacional y de fuerte
control del orden interno.
Hay polticas pblicas que estn presentes en cualquier tipo de rgimen polftico (por ejemplo la de
seguridad social y educacin), pero tienen prioridades diferentes de acuerdo con el momento.
e) La perspectiva de Fernando Rezende16: para este analista brasilero las politicas pblicas tradicionalmente
se clasifican en dos grandes categoras: poltica econmica y poltica social, sin embargo estas dos
categoras cada vez son menos representativas por
cuanto es muy tenue la frontera entre lo que se puede
considerar como clo econmico' y clo social' en trminos del gasto estatal. Frente a lo anterior, el autor
mencionado propone una nueva clasificacin
dicotmica para las politicas pblicas:
i) polticas pblicas promociona/es, son todas aquellas politicas estatales que tienen como objetivo
estimular el desarrollo, anticiparse a situaciones por
venir -tambin se podrian denominar como 'preventivas' o ex-ante en la medida en que no son respuestas
a situaciones creadas-;
ii) polticas pblicas correctivas, aquellas que el Estado formula como respuesta a problemas, demandas
o necesidades ya explicitadas de la sociedad -se pue66
IAs_poli.K;a.-; mhh, ..
Alejo Vargas V.
Hay distintas formas de relacin entre gobierno y ciudadanos; a cada tipo de polftica pblica corresponden
determinados sectores de la actividad gubernamental
(ciertos tipos de obligacin de los poderes pblicos) y
ciertas instituciones del Estado; es decir, en las sociedades modernas a cada tipo de poltica pblica
corresponde un conjunto estable de relaciones que
constituyen una estructura macropolftica.
Manejando bsicamente el parmetro coercin (en
cuanto a las posibilidades de su aplicabilidad y a la
extensin social de la misma) este autor nos propone
la siguiente tipologa de polticas pblicas:
i) las polticas distributivas hacen relacin al suministro directo de servicios pblicos a los ciudadanos:
servicios sociales, educacin, medios de informacin,
) las polticas de gasto pblico o de itifraestructura
se refieren a la creacin de condiciones materiales
generales para la produccin: obras pblicas, desarrollo regional,
68
iii) las politicas redistributivas conciernen tipicamente a las transferencias de ingresos a los ciudadanos,
a las empresas, a las asociaciones o a las colectividades locales,
iv) las polticas reguladoras o reglamentarias son las
que apuntan esencialmente al orden pblico.
Las polticas de infraestructura o redistributivas representan una tentativa de influenciar indirectamente
la accin de los ciudadanos, actuando sobre sus recursos y sus motivaciones, mientras que las politicas
reglamentarias o las distributivas pretenden modificarla incidiendo de manera directa.
J. Lowi considera que es posible distinguir dos tipos
de reacciones o respuestas a las politicas pblicas:
i) las reacciones positivas que se van a manifestar ya
sea en aceptacin o en cooperacin, y
) las respuestas negativas que adquieren la forma de
oposicin activa o desinters o apatla.
Sin embargo no se puede establecer una relacin de
causalidad entre reaccin positiva y xito de la politica pblica o entre fracaso de la poltica pblica y
reaccin negativa. Es posible que una polftica pblica
que tenga respuestas negativas termine siendo exitosa
o, una poltica pblica con mucha aceptacin o apoyo
termine siendo un fracaso.
Cuadro Resumen
Polticas
Reguladoras o
Reglamentarias
Polfticas Redistributivas
69
Alejo Vargas V.
Aieeyargas v.
En toda poltica pblica podemos identificar varios momentos diferenciables analticamente aunque con una
interpenetracin mutua, que conforman un real proceso que
comprende:23
a) el inicio o surgimiento, que es el momento en que un
problema social transita hacia una situacin socialmente problemtica percibida por la sociedad y el
Estado institucional, y ste debe comenzar a prever
respuestas;
b) la formulacin o toma de decisin es aquel momento
en el cual las instituciones estatales o el sistema poltico institucional valoran las posibles alternativas,
reciben presiones de los actores con poder (lo ideal
seria que todos los actores involucrados pudieran participar en la definicin), negocian o concertan y,
finalmente, llegan a la decisin.
73
Alejo Vargas V.
Hay una gran diferencia entre el discurso de la poltica y lo que de l se concreta. Siempre se va a encontrar
una brecha entre la intencionalidad de la poltica y lo
que recibe especfficamente el ciudadano. Ese proceso se presenta de manera continua en la gestin
pblica.
e) la ejecucin o implementacin, que es la materializacin de las decisiones anteriormente tomadas e
involucra instituciones estatales y, crecientemente, una
amplia participacin privada (empresarial, ciudadana
o de ONGs). Paradjicamente, esto transforma la administracin pblica de un simple espacio de
74
sas.
En el proceso de implementacin de la poltica pblica, es decir, de volver realidad el discurso polftico, va
a estar involucrado el personal institucional-administrativo, pero tambin todas las presiones de los actores
politicos y sociales. Toda politica pblica implica que
unos sectores sociales reciben los beneficios y otros
probablemente no y cada uno de esos sec~ a travs de los distintos mecanismos posibles, intentan o
se esfuerzan por presionar a la administracin pblica. En una visin simplista lo ideal seria la inexistencia
de esas presiones, pero lo real es que se presenten. El
problema es cmo la administracin pblica procesa
esas presiones como algo inherente a su permanente
quehacer.
d) la evaluacin, que hace referencia a la posibilidad de
valorar a posteriori los resultados, efectos o impactos
de la politica pblica, ya sea para introducir correcciones (refonnulaciones o modificaciones en su
ejecucin) o para aprender para la gestin pblica futura. Por lo anterior, se debe pensar en Wl tipo de
evaluacin ~formativa' y no 'sumativa' y para ello es,
fundamental disminuir el peso de la cultura autoritaria presente en la administracin pblica (puesto que
lleva al funcionario pblico de alto nivel a plantear de
antemano respuestas para todos los problemas y en
esas condiciones no hay una posibilidad de aceptar
los errores y permitir que los mismos se transformen
en posibilidades de aprendizaje).
Todas las politicas pblicas tienen un alto grado de incertidumbre y por ello los responsables de las mismas deben
tener una gran capacidad de acomodacin a situaciones nue15
Alejo Vargas V
vas e imprevistas. Se requiere de un buen manejo de la lgica de la planeacin estratgica que ayude a pensar y trabajar
con varios escenarios posibles.
6. La adlllinistracin pblica y las polticas pblicas en
el contexto de un nuevo tipo de Estado
Tradicionalmente la administracin pblica ha sido el soporte material del sistema clientelista; esto explica por qu
la tendencia de reforma apunta hacia el otro extremo: intentar una administracin pblica haciendo caso omiso del
sistema poltico como sistema de poder. En esa perspectiva
hay la pretensin de considerar la administracin pblica
como aquella que presupone que la actividad administrativa puede subordinarse a la razn y que el comportamiento
de las estructuras y organi23Ciones puede orientarse hacia
el logro de fines determinados, seleccionando los medios
ms adecuados;26 es el intento de poner en vigencia un
paradigma tecnocrtico en la gestin pblica.
Sin embargo, la realidad de los sistemas politicos parece
mostrar que la racionalidad tcnica y la racionalidad poUtica (basada en la concertacin y la negociacin) tienden a
articularse en funcin de unos intereses y objetivos determinados por los grupos con poder.
En ese sentido debemos sealar que la administracin
pblica debe partir de reconocer la existencia del sistema
de poder politico y de las presiones sociales con los cuales
debe interactuar de manera transparente, es decir, con reglas del juego' claras y precisas. Esto presupone que la
administracin pblica y su 'lgica' son el producto de transacciones entre partes por arreglo y concertacin de intereses
y objetivos, buscando cada uno de ellos el encuentro de un
inters y objetivo que los vincule. Es entender la funcin
del administrador pblico bsicamente convertida en con76
~polltcus
pulol .. ,, ..
El problema de la gobemabilidad de los sistemas polticos est ntimamente ligado a la subsistencia de los
regmenes demOcrticos. <<La gobemabilidad hace referencia no slo a la institucionalidad estatal, sino a las relaciones
entre el Estado y la sociedad civil Es decir 'al manejo de
las instancias de gobierno, pero tambin a las demandas
sociales, a los mecanismos de legitimacin poltica y a la
estabilidad del sistem.a.>~7
Hay en los tiempos contemporneos un renacer de la preocupacin por un viejo problema de la poltica: el de la
construccin del orden social y su reproduccin permanente. Slo que ahora se le da una denominacin novedosa: la
gobernabilidad. 28
El trmino gobernabilidad es sin duda uno de los ms
populares en los ltimos aftos dentro del lenguaje de los
analistas polticos, de los gobernantes y de los polticos profesionales. Es evidente que se usa de manera indiferenciada
para hacer referencia a distintos tipos de situaciones polticas. Intentemos, por ello, hacer un breve recuento, un
acercamiento, al 'estado del arte' de la discusin acerca del
significado y alcance del tnnino. 29
Usualmente el trmino gobemabilidad se usa
para describir una condicin social en 1ti cual existe
una adecuada relacin entre el gobierno y la sociedad
civil Es decir, una relacin que permite al gobierno 'gobernar ', porque los ciudadanos respef4n la autoridad
establecida y no recurren a mtodos violentos o ilegales
para influir en las decisiones pblicas (salvo minorlas
claramente identi.fiCQI/Qs); pero que tambin permite a
los ciudadanos mantener expectativas razonables sobre
el comportamiento del gobierno en trminos de eficacia
77
Alejo Vargas V.
Refirindose a la regin latinoamericana, Edelberto Torres Rivas entiende la gobernabilidad como la cualidad de
la comunidad poltica en que sus instituciones actan eficazmente, de un modo considerado legtimo por la
ciudadana, porque tales instituciones y sus polticas les proporcionan seguridad. integracin y prosperidad y garantizan
orden y continuidad al sistema.31
El denominado Club de Roma en su informe sobre La
capacidad de gobernar, elaborado por un grupo de especialistas bajo la direccin del profesor Dror, de Ciencia
Poltica de la Universidad de Jerusaln, se aproxima al entendimiento de la gobernabilidad como el mecanismo de
mando de un sistema social y sus acciones que se esfuerzan
por proporcionar seguridad, prosperidad. coherencia, orden
y continuidad al sistema.32
El trmino es introducido en los estudios propiciados por
la Comisin Trilateral en los aos 70; all se constataba la
existencia de insatisfaccin y falta de confianza en el funcionamiento de las instituciones democrticas de gobierno
en Amrica del Norte, Japn y Europa Occidental.33 A
partir de estos estudios se produce el ejercicio, relativamente arbitrario, de extrapolar estas conclusiones a todas las
democracias.
Con base en lo anterior se seala que la democracia era
obstaculizada por la 'sobrecarga' de demandas, las cuales
producan ingobernabilidad por lo siguiente:
a) vuelve a los gobiernos ineficaces en su capacidad para
responder a los compromisos adquiridos por las presiones que vienen de la sociedad, dentro de los lmites
impuestos por la economa;
b) los ciudadanos pierden su fe en las instituciones democrticas y los dirigentes polticos, al no ver
78
Alejo Vargas V.
listas de los aos 50, como Samuel Huntingto~ quien plantea que <da causa de la inestabilidad politica y la violencia
que experimentan las sociedades en desarrollo, es en gran
medida resultado del rpido cambio social y de la veloz movilizacin polftica de nuevos grupos, en un contexto de lento
desarrollo de las instituciones politicas.37 Es la socorrida
tesis del desfase entre la modernizacin econmica y social
y la relativa parlisis de la transformacin institucional lo
cual explica que buena parte de los esfuerzos reformistas
de los ltimos tiempos pongan todo el acento en la modernizacin institucional.
Esta perspectiva es fuertemente criticada por varios analistas en los siguientes trminos: 38 Es una visin
conservadora porque plantea que la democracia lleva dentro de si los grmenes de su propia destruccin; ms all de
ciertos limites la democracia (en la medida en que posibilita la participacin amplia de los ciudadanos) crea
ingobernabilidad. De lo cual se derivarla que la solucin
entonces es la democracia restringida. Pero, adems, las recomendaciones de la Trilateral se ubican en la perspectiva
elitista de la poltica al considerar gobernabilidad y democracia como conceptos encontrados; entonces, la
gobemabilidad es un asunto que tiene que ver con el comportamiento de las lites gobernantes: son ellas quienesdeben fijar las coordenadas para mantener o encontrar el
rumbo perdido.
Se podrla resaltar, adicionalmente, que en las sociedades
del mundo en desarrollo la llamada insuficiencia de gobernabilidad, as entendida, se debe, en estricto sentido, no a su
prdida sino a la ausencia de condiciones para alcanzarla:
inexistente o precario desarrollo de las instituciones de bienestar social, democracia poltica y participacin ciudadana
insuficientes, un sistema de representacin de intereses distorsionado, <<aquf, no aparece un 'exceso' de sociedad civil
so
frente al Estado, capaz de 'sobrecargar de demandas' al sistema, sino justamente lo contrario, la necesidad de
fortalecerla en el sentido literal de vigorizar la participacin popular, como condicin y resultado de la vida
democrtica.39
En los aftos 90 los organismos financieros internacionales de nuevo sitan el trmino gobemabilidad (governance)
en boga, dndole un marcado sesgo tecnocrtico al mismo.
El Banco M~ a travs de su informe sobre 'Oovernance
and Developmenf, y el BID con su propuesta de 'Buen Gobierno', relanzan y popularizan el trmino. Para los
organismos financieros internacionales, la 'governance' se
debe entender como la manera en la cual es ejercido el poder del Estado, sobre todo en el manejo de los recursos
econmicos y sociales, con un especial nfasis en la rendicin de cuentas (accountability), el marco legal para el
desarrollo econmico, el acceso a informacin confiable y
la transparencia en la toma de decisiones.40
La literatura sobre el tema hace referencia a tres dimensiones de la ingobemabilidad, que Philippe C. Schmitter
desde una perspectiva acadmica nos sintetiza de la siguiente
manera.-41
Aiqo Vargas V.
refleja ineficacia, o sea la disminucin de la capacidad de los polfticos y administradores para alcanzar
los objetivos deseados y asegurar el acatamiento a ellos
por medio de medidas de coordinacin obligatoria o
de decisiones emanadas de la autoridad del estado.
Schmitter seftala que la intensidad de estos fenmenos
varia de un pais a otro y anota cmo algunos podran ser
calificados ingobernables en las tres dimensiones, otros solamente lo seran en una o dos de ellas. Y concluye que los
grados de gobernabilidad estn en relacin con la manera
como se 'lleva a cabo la mediacin' de intereses bien diferenciados entre la sociedad civil y el Estado, tomando partido
por un modelo de corporativismo social y en el cual la fuerza de partidos socialdemcratas reformistas parece estar
relacionada con mayor gobemabilidad de la sociedad Lo
anterior es de gran importancia, por cuanto es una conclusin opuesta a la de los estudios de la Trilateral (que seftalaba
que la ingobernabilidad se asociaba a la 'sobrecarga de demandas', mientras para Schmitter el volumen de demandas
es irrelevante porque es la existencia de mecanismos de
mediacin y concertacin la garantia de la gobemabilidad).
Dentro de esta panormica analtica acerca del entendimiento de la gobernabilidad, es necesario seftalar lo
planteado por Michael Coppedge42 quien introduce la dimensin del poder (entendido como relaciones de
intercambio desigual entre actores en una determinada arena) en el estudio de la gobemabilidad. La gobemabilidad es
entonces el producto del juego de poder relativo de los grupos relevantes en la arena pblica; ms especificamente, el
producto del respeto a ese poder por parte de las instituciones formales e informales que conforman el proceso poltico.
Los sntomas de ingobemabilidad (corrupcin, violencia,
protesta ciudadana, descoordinacin entre el poder ejecutivo y el legislativo, etc), deben ser vistos como las reacciones
82
a la ausencia de respeto al poder relativo de los grupos, independientemente de su tamafto o de su peso electoral. Y,
aade Coppedge, estableciendo una distincin entre gobernabilidad y democracia: la gobemabilidad requiere de la
efectiva representacin de los grupos en proporcin a su
poder, mientras la democracia requiere de representacin
de grupos en proporcin al nmero de votos. En otras palabras la democracia respeta la lgica de la igualdad poltica
mientras la gobemabilidad respeta la lgica del poder. En
principio, entonces, democracia y gobemabilidad inevitablemente entran en conflicto. Lo cual implicara que una
sociedad gobernable no necesariamente tiene que ser democrtica.
A partir de lo anterior M. Coppedge nos propone algunos procedimientos para avanzar hacia la gobernabilidad
democrtica: debe ser fruto de un acuerdo nacional, que se
redefine peridicamente como todo acuerdo, y de la habilidad del gobierno para establecer canales de comunicacin y
realizar negociaciones con diferentes grupos sociales. Las
condiciones para la gobemabilidad democrtica, segn
Coppedge, serian las siguientes para todos los grupos polticamente relevantes:
a) ser capaces;
b) estar dispuestos a confiar en una frmula o regla del
juego en su arena;
e) los grupos que no son de masas (empresariales, militares, iglesia, etc) deben estar dispuestos a aceptar
frmulas democrticas -que dan gran peso a los cuerpos de masas-;
d) los funcionarios electos deben representar al pueblo
en general en algn grado significativo;
e) los funcionarios electos deben estar dispuestos a aceptar frmulas que concedan representacin efectiva a
los grupos que no son de masas;
83
Alejo Vargas V.
con la legitimidad, hace referencia a la capacidad del gobierno de controlar situaciones conflictivas y es condicionada
de manera importante por lo que piensan los miembros de
la sociedad, de la gestin gubernamental, de los polticos y
sus politicas.46
No siempre un sistema de gobemabilidad basado en criterios de efectividad, previsibilidad y racionalidacb>47 ~
posibilita, en sociedades profundamente desiguales como
la colomb~ con la vigencia del deber ser democrtico.
La consolidacin del orden y el garantizar la gobemabilidad conlleva regularizar el funcionamiento de la sociedad y
de los comportamientos individuales y poder hacer materia
de previsin el funcionamiento del mercado.48
La gobernabilidad, en una perspectiva tecnocrtica, implica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo
econmico, o por la democracia en lo poltico-institucional
o, en otros trminos, la posibilidad de que los gobiernos
puedan transformar el poder potencial de un conjunto de
instituciones y prcticas polticas en una capacidad explicita para la definicin e instrumentacin de politicas
pblicas.>>49
Los diferentes regimenes politicos tienen crecientemente
el reto de demostrar su capacidad de gobernar y de ejercer,
un 'buen gobierno', y cada vez ms en lo atinente al nivel
de vida de la poblacin. Entonces, la gobemabilidad se toca
de esta manera, estrechamente, con la gestin pblica.
8. Legitimidad, polfticas pblicas y aegoeiacl6a
Alejo Vargas V.
Alejo Vargas V.
88
NOTAS BmLIOGRFICAS
1
Este captulo tiene como base inicial los siguientes textos: VARGAS V. Alejo.
Polticas Pblicas y Gerencia Institucional. En: Revista Administracin y Desarrollo, No. 33,ESAP-FacultaddeEstudiosAvanzados, Santa Fe de Bogot,
Diciembte, 1993; VARGAS V. Alejo. Las polticas pblicas entre la racionalidad tcnica y ltt racionalidad poltica. fd: Varios Autores. Dimensiones
Poltico-Econmicas del Nuevo Orden Constitucional. Universidad del Valle
- Universidad Naeional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Polticas
y Sociales, Santa Fe de Bogot, 1996.
GUERRERO, Omar. Polticas Pblicas: Interrogantes. En: Revista de Administracin Pblica Politicas Pblicas, No. 84, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Mxico, 1993.
LANDAU.' Martn. El mbito Propio del Anlisis de Polticas. En: Aguilar V.,
Luis F. El Estudio de las Polticas Pblicas. Estudio introductorio y Edicin,
Miguel Angel Porra Grupo Editorial, Mxico, 1992.
Por supuesto que reconocemos una diversidad importante, en diferentes autores, acerca del concepto mismo de poltica pblica como lo seala Martn
Landau: para algunos la poltica es un asunto de valor -una declaraein de
principios bsicos- otros, restringen su significado a estrategia, diseo o programa, y para otros el trmino abarca valores, objetivos y mediOS, op. cit.,
1992. Para Pierre Muller la poltica pblica se puede entender como un proceso de mediacin social, en la medida en que el objeto de cada poltica pblica
es tomar a su cargo los desajustes que se pueden presentar entre un sector y
los otros sectores, o an entre un sector y la sociedad global. .f,n: Les Politiques
Publiques. Presses Universitaires de France, Paris, 1990 (Versin libre al espaol del autor)
10
11
Si bien el com:epto de politica pblica implica Ja existencia de decisianes, tambin Ja materializacin de stas en acciones~ en ocasimes hay que ClCliDSiderar
Ja existencia de poltticaa pblicaa que tienen un valor nmhlico, aunque las
mismas no se materia1icen. Al respecto Csar Cansino seala: A.lgunaa poli-
Estos conceptos estn inspirados en: OZSLAK. Osear y O'OONNELL, Guillermo. Estado y Politicas Estatales: Hacia una Estndegia de Investigacin.
&: Revista Administracin y Desarrollo, No. 19, ESAP, Bogot, Diciembre
de 1981.
13
BOBBIO, Norberto. Dc:recba e Izquierda. Razones y significados de una distincin politica. Taums, Madrid, 1995.
14
O'CONNOR, James. La crisis fiscal del Estado. Periferia, Buenos Aires, 1973.
Entre Hobbes y Friedman. Liberalismo Ec:onmioo y Despotismo Burgus en Amrica Latina. Mimeo, Mjico.
15 BORON, Atilio.
16
17
18
19 LOWI,
lO
90
como estratgK:as pera la acumulaein capitalista y adems deDiro de un contexto en el cual emergen nuevas regulaciones.
21
22
23
24
2s
26
27
UNGAR, Elisabeth. Gobernabilida en Colombia Retos y Desatios. Departamento de Ciencia PoHtica - Universidad de los Andes. Santa Fe de Bogot,
1993.
28
91
29
30
31
TORRES ~ Edclbcrto. La Gobemabilidad Democritica y los Partidos Pol<:OS en Amrica Latina. f.n: Partidos y Clase PoHtiea en Amrica Latina en
los 90. Carina Perclli, Sarria Picado S., DanielZovatto (CompiJadorcs),DDHCAPEL. Sao Jos de Costa Rica, 1995.
32
33
ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. Ver tambin, al respecto, Ja sntesis que
presenta, citando el Reporte sobre la Gobemabilidad de las Democracias
(Crozier, Hunt:ington y watanuki, 1975) ESPINAL, Rosario, Democracia.
Gobemabilidad y Partidos Polfticos en Amrica Latina. En: Partidos y Clase
Politica en Amrica Latina en los 90. Carina Pcrclli, Sonia Picado, Daniel
Zovatto (COJnpiJadotes), nDH-CAPEL. San Jos de Costa Riea, 1995.
34
3'
BOBBIO, Norberto. Estado, Gobierno y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica, Mjico, 1989. Vcrigua1mente en esa direccin las criticas f'0111l11ladas a
las perspectivas sistmicas en BADIE, Bertrand. Le dveloppcmcotpolitiquc.
Ed. Econmic:a, Paris, 1994.
36
37
92
' Vt-'f entre otras las criticas, que nosotros seguimos en este texto, de: TORRES
R. Edelberto, op. cit., 1995 y ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994.
,., TORRES R, Edelberto, op. cit., 1995.
'" ROJAS B, Manuel, op. cit., 1994. Es importante, en esta direccin, ooosu1tar
igualmente la visin ampliada, aunque slo descriptiva. de TOMASSINI,
Luciano. Estado, Gobemabili.dad y Desarrollo. Banco Interamericano de Desarrollo, Serio de Monografias 9, Wasbinglm, 1993.
" SCHMITTER, Philippe. La Mediacin entre los lDtereses y la Gobe:mabilidaden los Regnelles en Europa Occidental y Norteamricaen la Actualidad.
fig: La Organizacin de los Grupos de Inters en Europa Occidental; el Pluralismo, el Corporativismo y la Transformacin de la Politi.ca. Compiladora:
Suzane Ba:ger. Madrid, Ministerio de T~oy Seguridad Social, 1988; citado por, ROJAS B, Manuel, op. cit, 1994.
42
44
MAYORGA, R.en A. Democracia y Gobemabilidad. Introduccin. CEBEMILDIS, Bolivia, Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.
45
46
47
48
49
MAYORGA, R.en A. Democracia y Gobemabilidad. Introduccin. CEBEMILDIS, Bolivia. Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.
politiques)) m: Revue Intemational des Scieoces Sociales, No 129, UnescoERES, Paris, Aout, 1991.
93
'1
'2
S3
94
CAPTULO 111
Reflexiones acerca
del anlisis de
polticas pblicas
Ill
Refleiioaes acerca del aatisis de
poHticas pblkas1
Alejo Vargas V.
pblicas
es decir, el elemento accin all implcito y los procesos intraburocrticos que lo explican.
Cmo realizar el anlisis de una poltica pblica?
Hacer el anlisis de una poltica pblica es poner a prueba una hiptesis subyacente a la misma de manera explcita
o implcita y para ello se debe hacer una reconstruccin del
proceso vivido por la politica pblica, involucrando los diversos factores que la condicionan y el rol cumplido frente
a la misma por los distintos actores relacionados (directa o
indirectamente) con ella. Como lo anotan Meny y Thoenig
para un analista, toda politica pblica encubre una teora del cambio social. Teorla significa que una relacin
de causa a efecto est contenida en /m disposiciones que
rigen y fundamentan la accin pblica considerada. Esta
causalidad es normativa. Se identifica a travs de Jos objetivos, los contenidos y los instrumentos de accin de
que la autoridad gubernamental se dota para generar, a
partir de realizaciones, los efectos o impactos sobre el
tejido social. JJ4
Alejo Vargas V.
Alejo Vargas V.
los elementos empricos necesarios para la realimcin del anlisis~ debe considerarse como parte
sustancial de ste. Sus informativos posibilitan desvirtuar o fortalecer la hiptesis orientadora y
eventualmente derivar otras hiptesis explicativas.
Si la poltica pblica ha tenido procesos de evaluacin participa.ti.va o autoevaluativos,lo ms relevante
de sus resultados debe ser incorporado al ejercicio
analtico en curso, pues se convierte en fuente de
informacin bsica.
e) Hay necesidad de realizar el ejercicio analtico propiamente dicho, partiendo de la informacin
suministrada por la reconstruccin del proceso de la
poltica pblica. Esto se puede hacer como un ejercicio separado una vez realizado lo anterior (una especie
de contrastacin de la hiptesis con el proceso de reconstruccin de la poltica pblica), o bien estar
incorporado al propio proceso de reconstruccin. Se
trata de desentraar, en lo posible, las intenciones verdaderas de la politica pblica y de los actores
relacionados con la misma. los vacios en su formulacin, las causas de los principales entrabes en su
ejecucin.
El objetivo final del ejercicio debe ser el suministro de
elementos para la reformulacin de la poltica pblica o para
la adopcin de polticas complementarias por el sistema
poltico que toma decisiones. Es decir, el anlisis de poltica pblica tiene tambin una pretensin prospectiva y en
esa medida es til para quienes deben tomar decisiones pblicas. De esta manera el anlisis de politica pblica
trasciende la dimensin meramente acadmica (derivar enseftanzas para la formacin de futuros gestores pblicos} y
l05
Alejo Vargas V.
106
Alejo Vargas V.
liberales tenian como una de sus reivindicaciones, en la medida en que se alejaban de las orientaciones del partido liberal
oficia1, el problema de la tierra. Es por lo tanto importante
anotar cmo en el pacto bipartidista firmado en Sitges entre
los dos partidos tradicionales, se considera como prioritaria
por la coalicin bipartidista la polftica de tierras a desarrollar.
Alejo Vargas V.
Los actores gremiales fundamentales, eran la SAC (Sociedad de Agricultores de Colombia) y Fedegan (Federacin
Nacional de Ganaderos) como expresivos de propietarios
de tierras y de la burguesia agraria. Ellos tuvieron siempre
una posicin contraria a la reforma, con posiciones
tecnocrticas alrededor de los problemas de la produccin y
la productividad, al afirmar que el principal mal a remediar
en el agro era el minifundio y, por consiguiente, el Estado
debia dejar de ser el principal terrateniente y utilizar sus
tierras para asentar estos campesinos.
En general la SAC y Fedegan encontraron en las tesis del
profesor Currie sobre el problema agrario un sustento terico. La SAC igualmente adverta que <<La reforma agraria no
solucionaba el problema agrario si antes no se resolva el
problema de seguridad rural, las deficiencias de crdito e
instrumentos de trabajo, precios remunerativos y mercadeo
eficiente. 11
Por su parte los campesinos, jornaleros, aparceros y arrendatarios, que conformaban la presin social a favor de la
reforma agraria y que haban tenido un gran protagonismo a
travs de las guerrillas liberales, no encontraban en el mbito de la expresin gremial un adecuado vocero para sus
intereses, y slo Fanal (Federacin Agraria Nacional) intentaba, con poco xito, vehicular las demandas campesinas,
pero con una precaria audiencia en el escenario nacional.
Cuando se inicia la discusin en el Congreso de la Repblica del proyecto de ley de Reforma Social Agraria
presentado por el gobierno Lleras Camargo en 1959, se acumularon all un total de 14 proyectos sobre el mismo tema,
incluyendo propuestas de la SAC, Fedegan y Fanal. Sin
embargo, fue el Comit Nacional Agrario creado por el gobierno, el lugar privilegiado de discusin y concertacin de
los diferentes sectores sociales. All se logr un acuerdo en
llO
forma rpida sobre la prelacin que deberian tener las tierras para su distribuci~ as:
a) tierras de propiedad pblica fcilmente accesibles,
b) las de localimcin similar de propiedad privada sin
cultivar,
e) las cultivadas deficientemente,
d) expropiacin de tierras adecuadamente explotadas. 12
Encontraremos que es justamente all, en el campo de la
calificacin de tierras, donde se dieron las condiciones jurdico-formales para desarrollar toda la estrategia
conttarreformista.
Fue con este escenario y estos actores en accin que se
produjo la ley 135/61 o de Reforma Social Agraria, la cual
cre a su vez un ente administrativo nuevo para su ejecucin, el Incora (Instituto Colombiano de la Reforma Agraria).
La reforma agraria colombiana va a ser, como lo seala
Emest Peder, una reforma legal sin aplicacin real. 13
1.2. El impulso llerista
Con su llegada al gobierno en 1966, Carlos Lleras Restrepo, destacado exponente de la poltica agraria reformista,
va a intentar desde el gobierno darle un renovado impulso a
la poltica de reforma agraria en dos direcciones:
a) buscando fortalecer las bases de apoyo poltico a la
implementacin de la politica a travs de una especie
de <<alianza entre Estado y campesinado por medio
de la creacin de las Asociaciones de Usuarios de los
Servicios del Estado, segn Decreto 755/67. Se buscaba darle un nuevo sostn al proceso de reforma
agraria que ya comenzaba a ser visto como desestabilizador, ms que por los resultados, por las expectativas
que generaba en el campesinado, para de esta manera
contrarrestar, por lo menos parcialmente, la oposicin
terrateniente a la poltica pblica. Sin embargo la Anuc
lll
AJ.qo Vargas V.
Alejo Vargas V.
AlqoV81pSV.
Sobre lo que han sido en las ltimas tres dcadas las concepciones dominantes del desarrollo, el profesor Jean-Phili
Peemans de la Universidad Catlica de Lovaina nos dice:
Todos los politicas han considerado 'el resto' en funcin de los exigencias del sistema industrial y lo han visto
como un soporte de las economlos erternas de este ltimo. De la agricultura al sistema de transporte, de la
educacin a las estructuras urbanas, todo ha estado concebido ante todo desde elpunto de vista de su conlribucin
a la acumulacin basada principalmente en la expansin
industrial. u
117
Alejo Vargas V.
Alejo Vargas V.
Armadas son consideradas cada vez ms como guardianes de privilegios y factores de coercin internos;
d) las luchas sociales se criminalizan y se les da el tratamiento de subvertoras del orden establecido~ por lo
tanto la respuesta es cada vez mayor sofisticacin en
la represin;
e) el clientelismo queda como la sola posibilidad de recomponer parcialmente la legitimidad y de reproducir
el sistema politico.
Al mismo tiempo el campo colombiano se convierte en
el escenario fundamental de las varias confrontaciones armadas que vive la sociedad colombiana: una enfrenta
(institucional o para-institucionalmente) a las Fuerzas Armadas con las organizaciones guerrilleras; otra, a los grupos
de autodefensa contra organizaciones guerrilleras; una terce~ la llevada a cabo por grupos paramilitares contra
dirigentes politicos y gremiales de las organizaciones de izquierda legal o de organizaciones de masas. En medio de
todas estas guerras entrecruzadas~ los campesinos aparecen
como las vctimas ms propicias cuando los contendientes
de estas guerras no logran golpear a los que consideran sus
enemigos; so~ por asi decirlo, el amortiguador fatal de estos enfrentamientos, pues su condicin de habitantes de las
regiones en conflicto no les permite actuar con la lgica de
los actores armados que por su carcter itinerante simplemente 'golpean' al enemigo y abandonan la regin; igual
lgica utilizan sus contrincantes.
Lo anterior ha conformado un paisaje social en Colombia ampliamente diferenciado~ donde podemos distinguir por
lo menos cuatro tipos de formaciones sociales:
a) formaciones sociales regionales con predominio de
explotaciones propiamente capitalistas, conviviendo
con explotaciones latifundistas (es el caso de comarcas en el Valle~ Tolima, Huila, la costa atlntica),
120
Alejo Vargas V.
nadera dentro del producto bruto interno del sector agropecuario es de cerca del 27,S%. Por otra parte, se calcula en
800 000 familias los beneficiarios potenciales de una reforma agraria hoy da.
El inters por la reforma agraria en Colombia renace con
los acuerdos de tregua y cese al fuego firmados entre el gobierno Betancur y las organizaciones insurgentes
colombianas. La dinmica socio-politica de las luchas sociales llev al primer plano del inters nacional un problema
que los tecncratas habran dado por cancelado.
Es posible caracterizar el rgimen politico colombiano
actual como el de una democracia restringida que intenta
desmontar la herencia frentenacionalista de monopolio
bipartidista del poder ensayando medidas de modernizacin
del Estado (descentralizacin polftica, administrativa, fiscal), de los partidos, y de las formas de adelantar la lucha
poltica legal. Igualmente pretende crear condiciones cada
vez ms parecidas en lo formal a las de las democracias del
capitalismo desarrollado. Todo sto impulsado por gobiernos dbiles, carentes de apoyo real en los cuales sustentarse
(divorcio manifiesto entre partido de gobierno y gobierno),
explica que la aplicacin real de las medidas se quede a
mitad de camino.
El eje de la lucha poltica con que el gobierno Barco trat de desplazar la relacin gobierno-guerrilla a una nueva
relacin gobierno-partidos-comunidad no pareci haber logrado su cometido al ser los partidos colombianos
tradicionales unas confederaciones de grandes electores
sin organizacin funcional real. Y, derivado de esta situacin, al perder cada vez ms esos partidos su capacidad de
canalizar las demandas sociales, se ha dado origen a la generalizacin de formas de lucha desinstitu.cionalizada que
cada vez tienen mayor presencia y resonancia
122
Aiqo Vargas V.
infrahumanas,22
b) se enmarca la reforma agraria dentro de las estrategias para luchar contra la pobreza absoluta en el sector
rural,
e) tiene una fuerte concepcin modernizadora del agro
en el sentido de intentar transformar a los campesinos
en pequeos empresarios.
El comportamiento de los actores polfticos en el debate
de discusin y aprobacin del mismo se puede condensar
de la siguiente manera:
a) el partido liberal, intentando jugar su rol de partido de
gobierno, en el discurso plantea un apoyo al proyecto
del gobierno pero la heterogeneidad de su fuerza parlamentaria hace que a su interior se contrapongan,
como en efecto sucedi, los intereses expresivos de
los propietarios de la tierra que centraron la oposicin
al mismo alrededor de la eliminacin de la calificacin de las tierras, y otros sectores ms de centro que
apoyaban el proyecto en su conjunto con las modificaciones introducidas por el ponente;
b) el partido social-conservador, igualmente intentando
ejecutar su libreto de 'oposicin reflexiva', asume una
posicin contraria al proyecto; por momentos lo intenta controvertir, pero fundamenta}mente tomando
distancia de la responsabilidad poltica del mismo;
124
Incora.24
Por su parte la Corporacin de Estudios Ganaderos y Agrcolas del Banco Ganadero -Cega- plantea la necesidad de
subsidiar al campesino:
En ausencia de un subsidio claro y suficiente, es poco
probable que el ct.'llllptiSino pueda, con su trabajo y el de
su familia, obtener de la tierra que recibe un ingreso que
le permita atender el servicio de los crditos para la adquisicin del predio, inversiones de Instalacin y de
produccin.2:S
El mecanismo de concertacin implementado fimdamentalmente para limar las asperezas entre tos miembros del
partido de gobierno y, subsidiariamente, como un espacio
para que otras fuerzas sociales (gremios del agro y organimciones campesinas) y polticas expresaran sus reparos al
proyecto gubernamental, fue una subcomisin de la Comisin Ill de la Cmara donde estaban representados los
125
Alejo Vargas V.
opositores dentro del mismo partido de gobierno y los impulsores de la eliminacin de la calificacin de tierras'.
Luego de mucho 'tire y afloje' finalmente se lleg a un acuerdo en el sentido de eliminar la 'calificacin de tierras', pero
que el Incora mantendrla unos criterios indicativos para priorizar la afectacin de tierras. Estos criterios fueron los
siguientes:
a) las tierras baldfas aptas para la explotacin y que tengan fcil acceso,
b) las ofrecidas voluntariamente por los propietarios al
lncora y que renan las condiciones de adecuacin,
e) las que se encuentren arrendadas o explotadas bajo la
modalidad de aparceta,
d) las que se requieran para la reforma agraria y se encuentren adecuadamente explotadas.
De cierta manera era retornar a las prioridades establecidas inicialmente alrededor de la Ley 135/61, slo que en
esta ocasin esas prioridades no eran de obligatoria aceptacin para el Incora en todos los casos.
Con este nuevo contexto y con los actores ya reseados
en el escenario se aprueba el nuevo cambio a la poltica de
reforma agraria que se va a formalizar en la Ley 30/88. Las
modificaciones ms importantes a reseftar son las siguientes:
a) eliminacin de la calificacin de tierras, con las restricciones en cuanto a prioridades ya sealadas,
b) se le destinan al Incora rentas especificas derivadas
de un porcentaje del impuesto a las importaciones
(2,8%) y se le posibilita emitir bonos de deuda pblica con vencimiento a 5 aos,
e) se cambia la composicin de la junta directiva del
Incora, asumiendo el ejecutivo la responsabilidad politica de la ejecucin de la reforma agraria al ser 6 de
los 10 nuevos miembros de la junta directiva de nom126
Alejo Vargas V.
Nnelo
prdls
4.()38
458.748
2.2
EXPROPIACIN
TOTAL
CESIN
N(men)
Nnero
NneiO
ndios Hectllrae pl8dioe Hec:l!Ns pnJdioa Hec:l!Ns
260
68.368
251
352.580
4.818
1'045.308
DOTACIN DE TIERRAS
(FONDO
NACIONAL AGRARIO) 1962-1988 :
DOTACIN DE TIERRAS
OTROS USOS
Nclmero familias
Hectreas
Hectreas
48.954
842.447
202.859
128
TIERRAS INGRESADAS
AL FONDO NAL.
AGRARIO
Nmero
1 Has. 1
DOTACIN DE TIERRAS
1)1,
Tltulos
1 Has.
1)1,
962-1968
834
324.888
25.9
1.405
111.300
2.4
9671970
1.909
251.838
20,1
4.426
85.753
9,1
971-1974
935
191.665
15,3
4.584
94.298
10,0
975-1978
588
35.201
2,8
12.008
245.812
28.1
979-1982
76
31.954
1.7
12.587
184.996
19,7
963-1986
278
85.154
8,1
9.497
136.481
14.5
987-1990
857
326.086
28.1
7.914
171.182
18.2
5.475
1'251.392
100
52.461,.
937.622
100
TOTALES
FIIOI$: In00111, Infunne de Gerencia 1988 y 25 Aftos de Refurma Apwia, Bogotj. 1988
Alejo Vargas V.
La ejecucin presupuesta! nos muestra los siguientes resultados en el periodo de 1962-1989 en pesos de 1989: un
presupuesto apropiado de $906 257 200 000 (30,JOA. para
131
AltjoVargasV.
Alejo Vargas V.
Todo apunta a que la nueva posicin del Estado al respecto ser la de estimular la conformacin de un mercado de
134
135
NOTAS BIBLIOGRFICAS
Estas son unas notas preliminares, complementadas con 1Dl estudio de caso
sobre el anlisis de polticas pblicas. Tienen una pretensin didctica y estn
altamente inspiradas en los siguientes textos, aunque la responsabilidad de
las mismas es exclusivamente del autor: NIOCHE, Jean-Pierre. De
I'Evaluation al'Analyse des politiques publiques. En: Revue Francaise de
Science Politique. Paris, Fevrier, 1982; OSZLAK, Osear y O'DONNELL,
Guillermo. Estado y Polticas estatales. Hacia una estrategia de Investigacin. En: Revista Administracin y Desarrollo. No. 19, ESAP, Bogot,
Diciembre de 1981.
2 J.P.
Nioche nos plantea como la teoria liberal del Estado-rbitro (que se dice
representar el inters general), concibe a la administracin como interlnf:diaria entre Estado y sociedad, porque la administracin mantiene el orden, aplica
la ley, se encarga del funcionamiento de los servicios. Por su parte, la teora
marxista ms ortodoxa tiene una visin instnllnf:ntal de la administracin
pblica, ella cumple una funcin de opresin y camuflaje ideolgico al servicio de la clase dominante.
10
11 1bid.
l21bid.
13 FEDER,
14
15
16
17
estudio del Incora estima en cerca de 3 millones de hectreas las compradas en los ltimos aftos por los empresarios del nan:otrfico.
18 Reciente
19
Ver sobre este aspecto, VARGAS V. Alejo. Guerrilla, Estado y Rgimen Poli
tico: Lecturas y Re-lecturas. .00: La lnupcin del Para-Estado. Gctmn.Palacio
(Compilador), CEREC-ILSA, Bogot, 1990.
20
RUIZ. Juan Pablo. Expansin de la Frontera Agricola: un Sustituto de la Reforma Agraria>>. Bg: Seminario Intemaciooal de Economa Campesina y
Pobreza Rural. Ministerio de Agricultura-Fondo DRI, Paipa, 1987.
21 El
22 El
23
24
23
26
27
137
CAPITULO IV
Sobre evaluacin
de poUtlcas
pblicas
IV
Evaluacin de poHtleas pblieas1
evaluacin ex-ante- implementacin- seguimiento- evaluacin ex-post) enmarcado en el paradigma planificador y vista
la planificacin como la que corporiza criterios universales
de eleccin racional2 Es la planificacin, entonces, la
simbolizacin de la racionalidad.
En FiaDcia oficiaJmente la evaluacin se define en el decreto del22 de enero de 1990 de la siguiente manera: evaluar
una polltica es investigar si los -medios jurdicos, administrativos o financieros puestos en accin permitieron producir
los efectos esperados de esta poltica y atender los objetivos
que le fueron fijados.3 Pero en un infonne del Plan de 1985
fue propuesta otra definicin de evaluacin como <<reconoCer
y medir sus efectos propiOS y en el informe Viveret de 1989
se seflalaba que evaluar una polftica es formarse un juicio
sobre su valor>>, todo lo cual pennite decir que la evaluacin
es una actividad a la vez, y en proporciones diversas, cognitiva, normativa e instrumental.4
.Para Antoni Femndez,
<a expresin evaluacin. niferida a una polltica o programa pblico engloba difenmtes significados. Por una
parte, nos ha/lomos.frente a la evaluacin entendida CQ1IIO
actividDdconstante que realizan nntltitudde m~jetos, C(J1IIO
periodistas, politicos, burcrata! o ciudadanos, que a
diario evalan o, lo que es lo lltismo,jonmdan juicios de
valor~ 1mpollticasgubernamentales (YivenJt, 1989);
141
Alejo Vargas V.
por otra. asisti1llos desds hace un tiempo a la proliferacin de estudios de evaluacin de polticas pblicas
(evaluation I'8Setli'Ch) llevados a cabo por especialiSios
de acumJo con mtodos que son propios de las ciencias
sociales, mediante los cuales se pretende obtener un conocimiento de base cientljica acerca de los resultados
A1qo Vargas V.
144
Evaluacin de polftioll ~
SEGUIMIENTO
EVALUACIN
CONTINUA
EVALUACIN
EX-POST
1. EIDIDsllsiiU\11101:
Obaarver al avance da
ejecucin da la P.P. y
aua dlvaraoa
componentes en
relacin con laa metlla;
oportuna superacin
de obstculos y
retrasos y
ractlftca=lonaa al fuere
necesario.
Determinar al ea
mantienen la
pertinencia y loa
productoa presentes y
proba bias; afectividad
e Impacto da una
actividad durante la
ejecucin;
rectlftcaclonea
Importantes al hay
necesidad.
2. EuaiJtts de
lofprmaln:
Informas
administrativos,
peridicos,
observaciones.
Estudios detlllledos;
observacin da la
participacin;
ancuaatlla por
muestreo;
reconocimiento rpido.
E ncuaatlla (socioaconmlcaa y
polllcaa).
Administracin de la
P.P. encargados de la
formulacinBaneflclsrloa
Organismos de
financiacin.
Administracin da la
P.P. encargados de la
formulacinBenaftclarloaOrganismos de
llnanclacln.
Apreciar validez y
pertinencia conatllntea
del dlsello de la P.P. y
valoracin de loe
efectos y anllals da la
elleacla en funeln de
costos, orientacin
haela la consecucin
da meta.
Objetivos mhlmoa y a
largo plazo, afectos a
Impactos diferenciales
sobre beneficios del
proyecto.
Enaaftanzaa para al
futuro respecto da
rectores crllcoa que
lnlluyen en el hito o
fracaso de la P.P.
5. FreCUI!ICII:
Durante todo el
periodo de ejecucin.
Durante todo el
periodo da ejecucin.
E ncuete de baae
antea o durante el
primar afto da
ejecucin de la P.P.
Repeticin de
encuestas a mediados,
a au terminacin.
S. !.IIIIICIIIIRD sil 11
IIDisllsl sil IIDIIImlllldo
Y IYIIIIIIIIRD:
Dentro da la unidad
ejecutora del proyecto.
Ministerio y/o
organismo central de
planlllcacln. Unidad
daba aar
lntardlaclpllnarla.
Ministerio y/o
organismo central de
planlllcacln. Unidad
deba ser
lnterdlaclpllnarla.
illfRDnn:
4. Cuntloon
fiiDsllmiDIIIII:
Insumo a y au
utilizacin; oportunidad
de las operaciones y
obtencin de loa
productos con reapeeto
a lla metas
eatablleldas, relacin
entre lnaumoa y
productos (orlantecln
hacia las necesidades
de la gerencia de la
P.P).
145
Alejo Vargas V.
E;al~ depoliticla ~
Alejo Vargas V.
cmo atribuir los diferentes cambios en una situacin problemtica, cualquiera que ella fuere, exclusivamente a la
accin de la politica pblica en estudio, cuando all hay accin de diversos actores privados y seguramente tambin de
otras polticas pblicas. Este es uno de los grandes problemas no resueltos, desde el punto de vista metodolgico, en
lo atinente a la evaluacin de polticas pblicas.
148
1
D
J
J
-$
-~
~
ACTORES
SOCIEDAD
NIVELES DE EVALUACIN
[Problemas
~---------4N~~a~s
Aspiraciones
-----,
DECISORES
POLITICOS
~
AOMtNISTRACION
PBLICA
ProgramaV
de
\Accin
l Medlos-1
Realizacioneaj
Resultados
GRUPOS OBJETIVO
OTROS GRUPOS
Impactos
Efectos
(previstosono)l
....
.....
--~
~Vargas V.
Alejo Vargas V.
Evaluacin de poUdoll~
Alejo Vargas V.
Alejo Vargas V.
escasos se empleen con el mximo de eficiencia posible y con un alto grado de efectividad;
b) se considera que el sector gubernamental es ms ineficiente que el sector privado. Frente a lo anterior se
espera que la evaluacin pueda contribuir a mejorar
la eficacia y eficiencia de la gestin pblica;
e) a medida que el Estado expande su radio de accin,
se multiplica la competencia entre las entidades estatales por los recursos pblicos y la evaluacin de
polfticas pblicas puede ser un criterio que contribuya a hacer ms transparente esta competicin;
d) los organismos gubernamentales encargados de la asignacin de recursos presupuestales (Ministerio de
Hacie Departamento Nacional de Planeacin) estn interesados en conocer qu tipo de apropiaciones
presupuestales son ms efectivas en la bsqueda de la
consecucin de los objetivos de la gestin estatal;
e) las actividades pblicas no poseen, como las actividades privadas, un regulador que indique si dichas
actividades pueden realizarse de manera ms eficiente, en qu momento han dejado de ser productivas, o
en qu circunstancias hayque desplazar los recursos
a otro tipo de actividades. Esta regulacin para el sector privado est dada por las seftales del mercado. En
el caso de las actividades pblicas se trata de encontrar mecanismos sustitutivos que cumplan similar
papel, que permitan responder estos interrogantes. Se
seftala a la evaluacin de politicas pblicas como uno
de esos mecanismos alternativos.
Denominado en la prctica francesa, lo anterior est muy
cerca de la pluralidad de funciones que cumple una evaluacin exitosa:
156
-unafinalidad 'deontolgica ': da cuenta a Jos responsables politicos y a los ciudadanos sobre la manera en
que una poltica ha sido ejecutada y sobre los resultados que ella ha obtenido. Esta dimensin implica a la
vez un mejoramiento de la rendicin de cuentas del sistema de accin pblica, la finalidad informativa y la
finalidad 'democrtica' de la evaluacin;
-unafinalidad administrativa: ntpartir ms racionalmente
los recursos humanos y financieros entre diferentes acciones, mejorar la gestin de los servicios a su cargo;
- una finalidad orientada a la decisin: preparar las decisiones concernientes a la continuidad, lafinalizacin
o la reformulacin de una politica;
- una finalidad de aprendizaje y de movilizacin: contribuye a la formacin y a la motivacin de los
funcionarios pblicos y de sus pares ayudndoles a
comprender los procesos en los cuales ellos participan
y a apropiarse de los objetivos de los mismos. 20
caso. Desde la perspectiva de quienes deciden las politicas pblicas, dicha informacin sirve para fijar
parmetros de la politica correspondiente, tomar decisiones sobre su continuidad, modificacin,
suspensin, y hacer efectivas las responsabilidades sobre los gerentes que han estado al frente de su manejo~
b) Los organismo encargados de distribuir y asignar los
presupuestos (Ministerio de Hacienda, Departamento
Nacional de Planeacin, en el caso colombiano), pueden encontrar en la evaluacin un instrumento
apropiado para conocer si los recursos asignados cumplieron su cometido, llegaron a su destino final y
produjeron los resultados previstos. En Colombia slo
existe el control fiscal de la contraloria, pero pocas
veces se evala la eficiencia y eficacia de las polticas
pblicas~
Todo parece indicar que la evaluacin de polticas pblicas estar ms orientada a permitir un aprendizaje a partir
de los errores, omisiones y dificultades encontradas en la
ejecucin de las polfticas pblicas, que a controlar y castigar. Para posibilitar lo anterior debe ser elaborada en
conjunto por los evaluadores, la gerencia o administracin,
los actores directamente involucrados, y con los beneficiarios.
Pero igualmente debe vencer el obstculo de la cultura
autoritaria muy presente en Amrica Latina, lo cual lleva a
que la evaluacin hoy dia sea vista como un ejercicio embarazoso para las autoridades pblicas involucradas en una
polftica pblica. Cuando inician una politica pblica, dentro de este contexto, las autoridades pretenden saberlo todo
y aseguran que a travs de la misma solucionarn gran parte
de los problemas definidos. A partir de lo precedente no es
fcil el reconocimiento de los errores; en situaciones extremas reconocen la presencia de dificultades 'no previstas',
pero se asegura de inmediato que los directivos pueden dar
una respuesta rpida. En estas condiciones la evaluacin slo
puede confirmar el xito de la poltica pblica o, de lo contrario, va a ser puesta en entredicho; afirmarn los directivos
que la evaluacin est mal planteada o mal realizada
En esta cultura autoritaria ni jefes polticos, ni gerentes
pueden permitirse el reconocer limitaciones y menos fracasos y, por consiguiente, se torna en algo imposible el
desarrollar una estrategia de adquisicin de conocimientos
que sea acumulativa.
159
Alejo Vargas V.
Michel Croizief2 nos presenta tres modelos de evaluacin de la gestin pblica utilizados en diversos paises. A
su manera. cada uno de ellos ha contribuido a mejorar la
eficacia y la eficiencia de la gestin pblica. Seguramente
una combinacin adecuada de los tres puede ayudar a una
mejora sustancial de la gestin del Estado institucional en
nuestra sociedad.
a) Evaluacin de programas (polticas pblicas), desarrollada en Estados Unidos con altos niveles de
sofisticacin, pero slo es operativa en polticas pblicas bien delimitadas, con objetivos precisos, y no
160
161
NOTAS BIBUOGRFICAS
1
Este capitulo pretende ser 1m material didctic:o in1roductorio para los estudiosos del tema y est inspirado en los siguienb:s textos: NIOCHE, Jean-Pierre.
De rEvaluation a1'AnaJ:yse des politques publiques .n: Revue Francaise
de Science Politique, Paris. Fevrier, 1982; GRUPO DE TRABAJO SOBRE
DESARROLLO RURAL DEL CAC DE LAS NACIONES UNIDAS. Seguimiento y Evaluacin. Pautas Bsicas para el Desarrollo Rural. Roma,
Diciembre, 1984; ARIAS R.Iaime. <nstrumentos de Evaluacin de PoJiticas
Pblicas>>.
Memorias del tercer Seminario JntemacionaJ. PoJiticas Pblicas. Departamento Administrativo del Servicio Civil, Bogotj, Noviembre de
1989; CONSElL SCIENt1F1QUE DE L'EVALUATION. Petit Guide de
l'Evaluation des Politiques ~tiques. La Documentation Ff8D98SC, Paris,
1996.
m:
CONSEIL SC1ENTIFIQUE DE L'EVALUATION, op. cit., 1996. (Versin libre al espaol del autor)
10
11
12
13
14
1'
16
17
11
Una adecuacin del aut a partir de: VARGAS V., Alejo. Acerca de la Metodologia de Trabajo del Taller PRODBSAL. Jal: Rcflexioncs sobre las
llllltOdologi de.....,., Documr:mos de 1'riiHgo No.2, Taller PRODBSAL,
Bogot
20
21
22
23
CAPITULO V
Qu tanto Influye
la sociedad en las
poUtlcas pblicas?
Alejo Vargas V.
alternativas;
d) que la coordinacin de la poltica explicite la funcin
del~lador de politicas;
e) que los analistas politicos y los economistas sean comprensivos en la consideracin de los valoresy variables
econmicas.
En un trabajo de Dye califica una poltica como racional
cuanto ms eficiente sea la proporcin entre los valores
que ella alcanza y los sacrifica con remn a cualquier
otra alternativa polttica. Ella condiciona la racionalidad
de una poltica a los siguientes parmetros por parte de
los formu/adores de la poltica:
a) conocimiento de todas las preferencias de la sociedad
en trminos de valores y sus pesos relativos;
b} conocimiento de todas las alternativas polticas disponibles;
e) conocimiento de todas las consecuencias de cada alternativa poltica;
d) balance de los valores societarios alcanzados proporcionalmente en relacin a los sacrificados;
e) seleccin de la alternativa politica ms eficiente.
Las evidencias reseados por 1fnbergen y Dye, aproximan respecto a las condiciones necesarias para la
formulacin de unapolitica racionaly son suficientespara
169
Alejo Vargas V.
Qu taDto iDfluye
la.,.... . .
Los responsables de la elaboracin de polticas se enfrentan no slo con la dificultad de tratar que sus decisiones se
apoyen en la opinin pblica o sobre criterios racionales; sino
tambin a las presiones provenientes del sistema politico que
son normales en las distintas sociedades~ las pretensiones regionales y de los diversos grupos de inters~ a la herencia del
pasado~ a la naturaleza especifica de la accin gubernamental, que incluye elementos de fragmentacin administrativa y
a las consideraciones econmicas.
Es por ello que Luis Vamberto de Santananos plantea cmo
en la formulacin de polticas pblicas incide de manera relevante la denominada ~racionalidad politica' fundamentada
en la lgica propia de los actores politicos y expresada en el
modelo incremental; asf como tambin influyen las presiones de grupos o los intereses de lites existentes en la sociedad
El incrementalismo es una de las concepciones ms ampliamente difundidos dentro de los diferentes estudios
sobre la politica pblica. El texto ms completo sobre el
asunto es del economista Charles E. Lindblotn, que ha
generado una gran cantidad de estudios exploratorios en
la misma lnea de raciocinio.
El incrementalismo considera la polltica pblica como
una continuacin de las actividades del gobierno anterior, conpocas modificaciones, llamadas incrementos. De
acuerdo con Lindblotn, los formuladores de decisiones y
de politicas no revisan anualmente el conjunto de politicas existentes, no identifican los objetivos sociales a travs
de investigaciones sobre costos y beneficios, no escalonan las preferencias en relacin con las pollticas
altemativas disponibles. Por el contrario, problemas como
el tiempo, conocimiento y costo impiden que los
formu/adores de politicas identifiquen la totalidad de las
opciones politicas y ~ respectivas consecuencias. El
modelo incremental reconoce la naturaleza poco prcti171
A1qo Vargas V.
puestas son:
-los tomadores de decisin gubernamental no disponen
del tiempo, los conocimientos o recursos financieros
.para examinar todas las alternativas con relaci6n a la
poltica existente,
-los fonnuladores de polticas aceptan la legitimidad de
las polticas anteriores, en funcin de la incertidumbre
acerca de polticas nuevas o diferentes,
-la existencia de inversiones voluminosas aplicadas a un
stock de capital existente desaconsejan cualquier cambio muy radical,
Desde el punto de vista poltico el incrrtmentalismo puede ser aconsejable. La formulacin de la poltica y la
concordancia es msfactible cuando los puntos en discusin constituyen apenas incrementos o decrementos o
modificaciones a los progra1f1t1$ existentes.
El pe1jil de los fonnulodores de polticas tienden a recomendar el modelo incremental. Raramente los seres
humanos tienen el sentido de maximizar todos su valores, con mayor frecuencia tratan de satisfacer intereses
individuales. No es comn la bsqueda exhaustiva de la
"mejor manera", se contentan con encontrar una solucin que funcione. Cambios radicales son ms lejanos
que viables. En ausencia de metas y valores precisos es
ms cmodo al gobierno dar continuidad a los progra-
172
A~ejo Vargas V.
174
175
Alejo Vargas V.
Alejo Vargas V.
comprometieran. Sin embargo, en la prctica esta posibilidad era burlada por cuanto el candidato o el
partido prometan una cosa y una vez electos hacan
exactamente lo contrario. No existan mecanismos que
obligaran al elegido en relacin con su elector. Pero
como los partidos polticos tradicionales colombianos viven una gran crisis que los ha transformado en
exclusivas maquinarias electorales donde el clientelismo, por una parte, y el referente lejano de
pertenencia, por otra, juegan como los mecanismos
privilegiados de reproduccin poltica, los partidos
polticos formulan propuestas slo para ganar elecciones -de las cuales se olvidan una vez logrado el
triunfo- y no pretenden ganar elecciones para ejecutar
una determinada poltica, como debiera ser el comportamiento lgico.
Con la introduccin del voto programtico, si por cualquier circunstancia debidamente justificada el
mandatario debe modificar sustancialmente su programa, este cambio debe ser refrendado a travs de
algunas de las modalidades previstas de consulta popular. Es la manera que tiene el elector de escoger la
mejor alternativa programtica, adems de la del candidato (que por supuesto tambin tiene importancia)
y no continuar con la tradicin de la insulsa democracia colombiana, donde a los electores se les ha pedido
tradicionalmente un 'cheque en blanco', en aras de
una cada vez ms dbil fidelidad partidista, que casi
siempre ha sido utilizado irresponsablemente.
Podemos puntualizar, entonces, que el voto programtico servir a los electores para:
i) escoger no simplemente al candidato ms simptico y con mejores slogans de campafta, sino a quien
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Alejo Vargas V.
establecer prioridades de accin para su futura gestin, an antes de ser electo, lo cual contribuye a
eliminar la improvisacin con la que se asumen estas
elecciones con mucha frecuencia. Igualmente establece las lineas prioritarias que deben contener los planes
de desarrollo departamental o municipal y, por consiguiente, los presupuestos respectivos; estos deben
apuntar a materializar el programa aprobado por los
electores en las urnas.
El voto programtico podra constituirse en uno de
los mecanismos que contribuirian a que los procesos
electorales realmente tuvieran inters para los electores. Actualmente hay la creencia en Colombia, y con
mucha razn, de que no importa quin triunfe en las
elecciones, el manejo de los asuntos pblicos no cambia, y en esa medida no hay realmente ningn incentivo
a participar en unas. elecciones que no definen nada
ms all del control de una porcin de la burocracia y
de una parte del gasto estatal, casi siempre utilizado
con orientacin clientelista.
Con el voto programtico realmente se podr dar sentido a las elecciones, por lo pronto a nivel regional y
local, que no debe ser otro que escoger entre dos o
ms alternativas de accin y a los responsables de llevarlas adelante. Ser un mecanismo que contribuya al
trnsito de una 'cultura poltica de la sujeccin', propia de sociedades tradicionales con grandes rafees
agrarias, a otra de la participacin politica. No puede
considerarse como el medicamento salvador que cure
todas las dolencias (y algunas son bastante graves) de
la democracia colombiana.
Hay necesidad de hacer algunas consideraciones acerca de sus limitaciones. En primer lugar, hay un gran
carencia -hacia cuya solucin hay que avanzar- y es
un
Alejo Vargas V.
b) Un segundo mecanismo de tipo individual que permitira, en teora, incidir en las decisiones pblicas,
serian los sondeos de opinin o las encuestas. Los sondeos permiten a los ciudadanos dar a conocer su
opinin acerca de determinados problemas pblicos a
los responsables polticos, bajo modalidades que no
permiten las solas elecciones. Pero si se quiere que
los sondeos de opinin sean un buen termmetro de
lo que est pensando la opinin acerca de una situacin determinada, se debe ser capaz de superar por lo
menos dos limitaciones relevantes:
i) que las preguntas formuladas correspondan exactamente a las opciones planteadas por los responsables
gubernamentales. Generalmente se trata de proponerle responder a los encuestados si>> o no, frente
a situaciones relativamente complejas;
ii) con frecuencia las preguntas son formuladas de tal
manera que inducen las respuesta. Las respuestas,
en muchas ocasiones, dependen de la formulacin
particular de las preguntas.
e) Otros medios a travs de los cuales podra la opinin
influenciar la conducta de los asuntos pblicos, son:
i) la firma de peticiones por parte de ciudadanos, que
reflejen tendencias de la opinin o intereses de la
misma. Este mecanismo, usado con mucha frecuencia en los pases europeos y de norteamrica, en
nuestro caso no parece ser todavia un medio consolidado de influir las decisiones de los gobernantes;
ii) el debate poltico es igualmente una forma a travs
de la cual los ciudadanos, en espacios como foros,
mesas redondas y dems, pueden dar a conocer a los
encargados de las decisiones el sentido en el cual se
mueve la opinin. En nuestro medio podramos decir que es un mecanismo excepcional, poco usado
183
Altjo Vargas V.
~Vargas V.
En primer lugar. tu1 mlnimo de organizacin es indispensable. En segundo lugar. es necesario que los
individuos que ejercen unapresinpolitica lo hagan dentro de tul objetivo que les sea propio. En tercer lugar. es
necesario que los grupos de ~sin constituyan un centro autnomo de decisin, es decir que no sea simplemente
un instrumento manipulado por otra organizacin. . En
fin, que el grupo ejerza una presin efectiva, es decir que
no existe un grupo de presin, independientemente de una
accin real, ni de una organizacin excluida por naturaleza de la categrJTia de grupo de ptesin. 8
Sirven de intermediarios entre el ciudadano y los responsables: los ciudadanos les ofrecen el nmero, los
recursos financieros y un personal bien al corriente de
los problemas y de los procedimientos; a los responsables les aportan conocimientos, dinero, apoyo
politico y la interpretacin de deseos presentados como
los de un gran nmeros de ciudadanos con intereses
comunes. A su vez los grupos pueden ejercer una influencia sobre los ciudadanos y sobre los responsables.
Esto nos plantea que la cantidad de grupos o tipo de
grupos es muy amplia. Se pueden ubicar all los gre-.
mios, ya sean de empresarios, de trabajadores; grupos
econmicos, territoriales, tnicos, movimientos sociales, sociedades semiconspirativas (logias), el lobby o
cabildeo, la propia burocracia pblica.
En Colombia estos grupos juegan un papel fundamental en la toma de decisiones, en ocasiones an ms
importante que el de los partidos polticos.
Lo que explica el poder de estos grupos o sus recursos
de poder y de influencia es:
i) los intereses que representa el grupo;
ii) el nmero que representa, qu tantas p:m>nas representa el grupo de manera efectiva;
iii) la capacidad o la fortaleza organizativa del mismo. Un grupo que al primer conflicto se fracciona,
186
Alejo Vargas V.
una gran lejana, generalmente se acude a mecanismos de cronfrontacin. Hay un manejo ideolgico
de estos mecanismos de presin; algunos son socialmente aceptados y otros rechazados.
Respecto del peso que pueden tener los grupos en las
decisiones pblicas nos plantea De Santana:
Segn los tcnicos de anlisis de grupos, la poltica pblica es siempre el resultado del equilibrio
alcanzado en la lucha entre grupos, los cambios
en las polticas ocurren como alteraciones en la
irif/uencia relativa de cualquier grupo de inters.
Cuando se hace mencin a grupos, tres expresiones son comnmente usadas: grupos de inters,
grupos de presin, lobby. La ms difundida de las
tres es el grupo de inters, pudindose definir de
la manera siguiente: grupo de inters es cualquier
grupo que con base en uno o varios canales de
participacin, lleva adelante ciertas reivindicaciones con relacin a otros grupos sociales, con el
fin de instaurar, mantener o ampliar formas de
comportamiento que son inherentes a las actitudes compartidas...
Elpresupuesto de la teora de los grupos es que la
interaccin de grupos es el hecho ms importante
de la poltica. La poltica pblica se orientar en
la direccin deseada por los grupos que ganan influencia y se alejar de los deseos de los grupos
que pierden influencia y poder.
El grupo se revela como el nexo principal entre el
individuo y su gobierno. La poltica se torna, entonces, en una lucha entre grupos para irifluenciar
las polticas pblicas. El estudio de Dye explora
la lnea de los mecanismos del sistema poltico para
controlar el corif/icto grupal mediante:
-establecimiento de parmetros en la lucha de grupos;
-acuerdos y equilibrio de intereses;
-legalizacin de acuerdos bajo laforma de polticas pblicas,
188
Alejo Vargas V.
pollticos.l5
Los partidos polticos son considerados como un medio para que el pueblo ejerza un derecho de incidir
sobre la accin de gobierno. Para esto deben reunir
las siguientes condiciones, que garanticen a los electores que al votar por un partido estn optando por
una decisin detenninada y no dando un cheque en
blanco:
i) tener un programa;
ii) los candidatos de cada partido deben defender ese
programa;
iii) presentar su programa al pblico;
191
Alejo Vargas V.
192
dad
Si la socic.Jad ejerce tericamente una influencia precaria sobre las d..:cisiones pblicas, lo contrario s es de gran
relevancia.
Son los medios oficiales quienes dispensan al ciudadano
del comn las informaciones relativas a la accin pblica.
Ciertas actividades gubernamentales son destinadas a re-, i.> runa amplia difusin, para producir una opinin durable
sobre la sociedad. Los presidentes ensayan con frecuencia
influenciar la opinin pblica interviniendo por radio o televisin, publicando mensajes escritos o dando conferencias
de prensa.
Las grandes decisiones de las autoridades judiciales son
publicitadas para impresionar la opinin y los medios de
informacin y para ello se acompaftan del boato respectivo
y de los aspectos simblicos que la hacen relevante.
Los gobernantes intentan modelar la opinin y despliegan esfuerzos considerables para asegurarse los apoyos que
buscan. Para ello acuden a una serie de mecanismos, dentro
de los cuales estn con mayor relevancia los siguientes:
a) el control de la informacin, que va desde la retencin de la informacin, pasando por abstenerse de
reunir informacin, siguiendo por la posibilidad de
obscurecer voluntariamente la informacin, eventualmente deformando los hechos o, an en casos
extrem"~ m!ntiendo;
b' h; ,. ! '!'neo} /1/icas como actividad fundamental
deL:~,_;; .l ~ .:-.:plantea un problema en el sentido
de cul es b frontera entre la informacin y la propaganda. Los gobiernos con mucha frecuencia utilizan
las campaflas de relaciones pblicas para buscar modelar la opinin, c~:tsi siempre inspiradas en agencias
de ouhl1c1dad '" que incluyen, entre otras estrategias,
193
~Vargas V.
la distribucin de dossiers de informacin a los grandes medios, las reuniones especiales organizadas con
195
NOTAS BIBUOGRFICAS
DE SANTANA. Luis V. "Modelos deAnalisede Politieas Pubfu:as". En: Revista de Economa. Ano 13, No. 11, Universidadc Federal do Paran, Cur:itiba,
1986 (\'erBiJl Hbte al espaol del autor)
'VARGAS V., Alejo. "Participacin y Democracia en Colombia". En: Democracia Formal y Real Varios.Aubes, Instituto para el Desmollodc la Democracia
Luis Carlos Galn, Santa Fe de Bogot, 1994.
'CORTE CONSTITUCIONAL. Sentmcia C-180.94, op. cit., abril 14, 1994.
7
CORTE CONSTITUCIONAL. Seotcncia C-011-1994. "Revisin de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria "por el cual se reglamenta el voto
prosramtico y se dic:tan otras disposic;ioocs", el cw est radicado bajo los
nmeros 163 de 1992 en el Senado de la Repblica y 254 de 1993 en la Cmara de Representantes. Magistrado Ponente: Alejandro Martinez Caballero,
enero21 de 1994.
10
11
DENQUIN, Jean-Marie, op. cit., 1996. (Versin libre al espaftol del autor)
12
13
14
Con base en: SEILER, Daniel-Louis. Les partis politiques. Ar:mand Coln
Editeur, Paris, 1993. (Versin al espaftol del autor)
u TOURAINE. Alain.
196