Participacin ampliada

y reforma del Estado

Mecanismos constitucionales
de democracia participativa en
Bolivia, Ecuador y Venezuela
Fidel Prez Flores,
Clayton Mendona Cunha Filho
y Andr Luiz Coelho
Investigadores del Observatorio Poltico
Sudamericano, Instituto Universitario de
Investigaciones de Ro de Janeiro.

Resumen

Abstract

A raz de las reformas constitucionales

en Bolivia, Ecuador y Venezuela, el
artculo presenta una comparacin del
modo en que las diversas cartas magnas
de cada pas conciben la participacin
de la sociedad civil en la toma de
decisiones de sus respectivos Estados. En
particular, se refiere a los mecanismos de
representacin ampliada, la revocacin
de mandatos y leyes, la poltica exterior,
los mecanismos populares de control
y rendicin de cuentas, las iniciativas
de ley, los mecanismos de cogestin
y la autonoma indgena. Por ltimo
se hace un rastreo de cmo ha sido la
intervencin de la sociedad civil en los
asuntos pblicos luego de la reforma
constitucional.

Following the constitutional reforms

in Bolivia, Ecuador and Venezuela, this
paper reviews each Magna Carta in
terms of how civil society participation
in decision making is conceived in the
corresponding nations. Particularly, it
focuses on expanded representation
mechanisms, repeal of laws and
termination of terms of office, foreign
policy, accountability and popular
control frameworks, law drafts, comanagement systems, and indigenous
peoples autonomy. To finish, social
society involvement in public affairs
after constitutional reform is explored.

Palabras clave

Participacin ampliada, reforma del Estado, democracia participativa, Constitucin

Poltica del Estado de Bolivia, Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela,
Constitucin de la Repblica del Ecuador

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Anlisis de casos

Participacin ampliada y reforma del Estado

Keywords

Expanded participation, state reform, participatory democracy, Political Constitution of

Bolivia, Political Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela, Constitution of
the Republic of Ecuador

Cmo citar este artculo

Coelho, Andr Luiz; Mendona Cunha Filho, Clayton y Prez Flores, Fidel 2010
Participacin ampliada y reforma del Estado: mecanismos constitucionales de
democracia participativa en Bolivia, Ecuador y Venezuela en OSAL (Buenos Aires:
CLACSO) Ao XI, N 27, abril.

Introduccin

El presente trabajo pretende analizar en perspectiva comparada y a partir de sus

nuevas Constituciones los procesos de transformacin vigentes en Venezuela,
Ecuador y Bolivia y sus implicaciones para la construccin de un nuevo modelo
de Estado democrtico. Esos tres casos han sido sealados como los ms radicales
procesos de transicin poltica en la historia reciente de Amrica Latina y tienen en
comn el hecho de haber pasado por una amplia renovacin institucional que, en
mayor o menor medida, cuestiona el modelo clsico de democracia representativa
mediante la adopcin de nuevas Constituciones. Algunos observadores, inclusive,
han llamado a estas experiencias revoluciones de papel (Partlow, 2009), ya que
se basan fundamentalmente en el cambio de sus estructuras jurdico-polticas.
Estos tres pases enfrentaron recientemente, en un contexto de crisis econmica,
situaciones de inestabilidad poltica que llevaron al colapso de sus sistemas de partidos, a la destitucin de presidentes y al surgimiento de movimientos contestatarios
(ver Coutinho, 2006: 795-832; Hellinger, 2003: 27-54; Mainwaring, 2006: 13-27;
Pachano, 2006: 15-30; Pea y Lillo, 2009). Todos esos fueron ingredientes de una
crisis de representacin que para importantes actores polticos tena que resolverse
mediante un proceso de refundacin del Estado y sus instituciones que garantizara
mayor control y participacin popular. El proceso de imposicin de reformas de
mercado caractersticas de la dcada del noventa era visto por esos actores como
un movimiento doblemente pernicioso: en el mbito econmico, las reformas en s
no consideraban los intereses de las clases subalternas e impactaron negativamente
al agravar sus ya precarias condiciones de vida; en el terreno poltico, se desgast la
institucionalidad democrtica a medida que creci el enojo en relacin con un proceso decisorio que tenda a excluir a los sectores que ms perdan con las reformas.
Fue en ese contexto poltico y dando voz a esas demandas que Hugo Chvez, Evo
Morales y Rafael Correa fueron electos, respectivamente, en 1998, 2005 y 2006.
Autores que, como Enrique Dussel (2007), se han dedicado a estudiar la problemtica de la dialctica entre el poder popular originario (potentia) y el poder
constituido a travs de instituciones (potestas), han resaltado el carcter necesariamente transitorio de toda institucin. Conformadas como canales de mediacin
necesarios a la prctica democrtica en grandes comunidades, todas las instituciones sufriran, con el tiempo, procesos entrpicos que las llevaran a perder eficiencia en esa traduccin entre voluntad popular y ejecucin poltica efectiva.
Una tarea esencial de la poltica sera, para Dussel, por un lado saber reconocer el

Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho

Anlisis de casos

momento de transformar las instituciones dadas y por otro intentar hacer que esa
transformacin est siempre orientada a volverlas ms permeables a la participacin directa y al control por parte de la potentia, en una aproximacin progresiva
a la utopa de la democracia directa.
A primera vista, los procesos desencadenados en los tres pases andinos, con
sus nuevas constituciones, parecen caminar en ese sentido. Pero hasta qu punto
las potencialidades contenidas en esas nuevas institucionalidades se han concretizado en la prctica? Aunque es verdad que los procesos que aqu nos ocupan se
orientan por la necesidad de construir instituciones que amplen la participacin
y el protagonismo de sectores sociales fuera del mbito de la poltica profesional,
es pertinente un anlisis que evale el tipo de participacin poltica sugerida por
esas nuevas instituciones en contraste con las prcticas concretas que hoy pueden
ser sometidas a evaluacin.
En ese sentido, Armando Chaguaceda (2008: 11-42) llama la atencin sobre la
posibilidad de que la dinmica de la participacin termine por encuadrarse en lo
que l llama colaboracin pragmtica. En ese marco, es el aparato del Estado el principal patrocinador de las formas organizativas de los ciudadanos a medida que tiene
el papel social y poltico ms relevante. La participacin es conducida por las autoridades estatales, que acaban volvindose el centro de todo el proceso participativo.
As, a la sociedad civil slo le queda el papel ms limitado de identificar necesidades
para que sean atendidas por la esfera gubernamental en subordinacin a objetivos
trazados por la direccin estatal. Existen, por lo tanto, distintas formas en que la
participacin de la sociedad organizada se lleva a la prctica. Participacin, en el
modelo tradicional del socialismo de Estado, equivale a movilizacin, y el sujeto de
dicha participacin son las masas, destinadas a cumplir un papel pasivo en la implementacin de polticas diseadas en el gobierno. Otro modelo, que Chaguaceda
identifica como modelo ciudadano, define sus actores como participantes activos,
abre espacios para la cogestin de los asuntos pblicos con la institucionalidad estatal y la sociedad civil participara de forma corresponsable y no subordinada.
Con el objetivo de analizar los textos constitucionales propiamente dichos,
en la seccin siguiente identificamos en las Constituciones de los tres pases los
mecanismos de participacin concedidos a los ciudadanos y que estaran, tericamente, aproximando tales Estados a un modelo de democracia ms directa. En
seguida, hacemos una tipologa de esos mecanismos constitucionales en funcin
del aumento gradual en la intensidad de la participacin y en la complejidad de su
implementacin efectiva. Por ltimo, intentamos propiciar una discusin sobre los
alcances, lmites y contradicciones que estas experiencias an recientes representan como vas para mejorar la calidad de la democracia en la regin, as como para
discutir posibles caminos para futuras investigaciones en este campo.

Los poderes constitucionales y la participacin ampliada

Para efectos del anlisis, dividimos en ocho dimensiones distintas los mecanismos
que amplan la capacidad de los ciudadanos para intervenir en el proceso decisorio antes reservado a los organismos tradicionales de representacin, conforme
est expuesto en el siguiente cuadro:

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Participacin ampliada y reforma del Estado

Anlisis de casos

Cuadro 1
Mecanismos de
participacin

Bolivia

Ecuador

Venezuela

Mecanismos de
representacin
ampliada

Cortes Superiores del

Poder Judicial electas por
sufragio directo (Artculos
182, 183, 188, 194 y 197).
Posibilidad de elegir parlamentarios indgenas y
autoridades de los territorios autnomos por medio
de usos y costumbres
(Artculo 11).
Cupo mnimo de diputados
indgenas en la Asamblea
(Artculo 146) - Reglamentado por la Ley Electoral
Transitoria de 2009.

Representacin paritaria
de hombres y mujeres en
cargos pblicos, partidos
y movimientos (Artculo
65).

Los consejos comunales

nombran representantes
para integrar el Comit de
Seleccin de Jueces (Cdigo de tica del juez y la
jueza venezolanos).
Tres diputados especiales
indgenas (Artculo 186).

Revocacin de
mandatos

Todos los cargos de eleccin son revocables

(Artculo 240)

Todos los cargos de eleccin son revocables

(Artculo 105)

Todos los cargos de eleccin son revocables

(Artculo 72).

Revocacin/
ratificacin de
leyes

Cualquier enmienda a la
Constitucin debe someterse a referndum
(Artculo 411).

Los ciudadanos pueden

convocar a referndum
para revocar leyes y
decretos presidenciales
(Artculos 103 y 104).
Cualquier modificacin
constitucional debe someterse a referndum
(Artculos 441 y 443).

Los ciudadanos pueden

convocar a referndum
para revocar leyes y
decretos presidenciales
(Artculos 73 y 74).
Cualquier modificacin
constitucional debe someterse a referndum
(Artculos 341 y 344).

Poltica
Exterior

Los ciudadanos pueden

convocar a referndum
para aprobar tratados y
convenios internacionales
(Artculo 259).
Para tratados sobre
cuestiones limtrofes,
integracin monetaria,
integracin econmica
estructural y cesin de
competencia a rganos
supranacionales el referndum es obligatorio
(Artculo 257).

Los ciudadanos pueden

convocar un referndum
para aprobar tratados y
convenios internacionales
(Artculo 420).

Los ciudadanos pueden

convocar un referndum
para aprobar o rechazar
tratados y convenios internacionales (Artculo 73).

Mecanismos
populares
de control y
rendicin de
cuentas

Ejercido por mediacin de

la Funcin de Control, Defensa de la Sociedad y del
Estado (Ministerio Pblico,
Defensora del Pueblo y
Contralora General de la
Repblica) (Artculos 213
a 231).
La sociedad civil organizada participa en la fiscalizacin y denuncia de posibles casos de revocacin y
controla la gestin pblica
en todos los niveles estatales y de cualquier
empresa que use recursos
pblicos (Artculos 241
y 242).

Ejercido por mediacin del

Poder Funcin de Transparencia y Control Social
(Consejo de Participacin
Ciudadana y Control Social, Defensora del Pueblo, Contralora General
del Estado) (Artculos 204
y 205).
Los ciudadanos y organizaciones sociales seleccionan a los miembros del
Consejo de Participacin
Ciudadana y Control Social para fiscalizacin a
todos los niveles de gobierno (Artculos 207, 209
y 210).

Ejercido por mediacin del

Poder Ciudadano (Ministerio Pblico, Defensora
del Pueblo y Contralora
General de la Repblica)
(Artculos 273 a 291).
La sociedad organizada
propone candidatos para
dirigir el Poder Ciudadano;
la Asamblea Nacional hace
el nombramiento (Artculo
279).
Miembros del poder ciudadano son designados
por consulta popular
slo cuando hay mayora
suficiente en la Asamblea
Nacional (Artculo 279).

Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho

Mecanismos de
participacin

Bolivia

Anlisis de casos

Ecuador

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Venezuela

Iniciativa de
ley

Los ciudadanos pueden

proponer legislacin,
modificaciones constitucionales y convocar una
Asamblea Constituyente
(Artculos 162 y 411).

Los ciudadanos pueden

proponer legislacin, modificaciones constitucionales
y convocar una Asamblea
Constituyente (Artculos
103, 104, 135 y 444).
Los ecuatorianos en el
exterior tienen las mismas
prerrogativas (Artculo 102).

Los ciudadanos pueden

proponer legislacin,
modificaciones constitucionales y convocar una
Asamblea Constituyente
(Artculos 204, 341, 342
y 348).

Mecanismos de
cogestin

La sociedad civil organizada participa en el diseo

de polticas pblicas y
de gestin, pero la reglamentacin especfica an
no existe (Artculos 241
y 242).

Participacin ciudadana en
todos los niveles de gobierno (Artculos 85 y 95).
Garantas de participacin
a representantes de la sociedad civil en discusiones
y deliberaciones de los
gobiernos subnacionales
(Artculo 101).
Los ciudadanos participan
en el Consejo Nacional de
Planeacin, responsable por
el Plan Nacional de Desarrollo (Artculos 279 y 280).

Las organizaciones comunitarias participan en la

ejecucin, control y planeacin de obras, programas sociales y suministro
de servicios pblicos
(Artculos 70 y 184).
Los trabajadores participan
en la gestin de empresas
pblicas (Artculo 184).
La Ley de 2006 sobre
consejos comunales reglamenta los mecanismos de
participacin comunitaria.

Autonoma
indgena

Los territorios indgenas

autnomos son instancias
subnacionales de gobierno, en los cuales se aplica
la justicia indgena y usos
y costumbres para la seleccin de los gobernantes
(Artculos 289 a 296).
Las leyes que afecten a los
indgenas en su territorio
y los recursos naturales en
los mismos deben pasar
por un referndum aprobatorio en los territorios
en cuestin (Artculo 130).

Los indgenas pueden

constituir circunscripciones territoriales donde
se apliquen mecanismos
judiciales propios (Artculos 60 y 171).
Se reconoce y garantiza a
las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas el derecho
de propiedad de tierras
comunitarias, indivisibles y
exentas de pagar impuestos (Artculo 57).
Las leyes que afecten a los
indgenas en su territorio
y los recursos naturales en
los mismos deben pasar
por un referndum aprobatorio en los territorios
en cuestin (Artculo 57).

Se reconoce la existencia
de una organizacin social, poltica y econmica
propias a las comunidades
indgenas (Artculo 119).
Las autoridades indgenas
pueden aplicar instancias
judiciales propias de su
cultura (Artculo 260).

Fuentes: Elaboracin propia a partir de la Constitucin Poltica del Estado de Bolivia, la Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la Constitucin de la Repblica del Ecuador.

Tales dimensiones no necesariamente reflejan la estructura formal en la cual las

Constituciones estn divididas, pero permiten una comparacin sistemtica de las
semejanzas y diferencias entre los pases analizados. A continuacin, desarrollamos un anlisis ms especfico de cada una de ellas.
Mecanismos de representacin ampliada
De acuerdo con la Constitucin ecuatoriana, el Estado promover la representacin paritaria de hombres y mujeres en los cargos designados por el poder pblico
en sus instancias de direccin y decisin, as como en los partidos y movimientos

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Anlisis de casos

Participacin ampliada y reforma del Estado

polticos. El texto constitucional garantiza tambin que el Estado adopte medidas

de accin afirmativa para garantizar la participacin de los sectores discriminados.
En el caso de las elecciones proporcionales, la ley establecer un sistema electoral que garantice los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad,
paridad y alternancia entre hombres y mujeres, adems de determinar las circunscripciones electorales dentro y fuera del pas.
La Constitucin boliviana establece la forma comunitaria como una de las
configuraciones posibles de la democracia en el pas, definiendo la eleccin
de dirigentes de los pueblos indgenas originarios y campesinos por usos y
costumbres, supervisada por el Poder Electoral, siempre que no se aplique
la necesidad de voto igual, universal, directo, secreto, libre y obligatorio. En
relacin con las formas de representacin clsica en el Parlamento, el texto constitucional establece la participacin paritaria de hombres y mujeres
y la reserva de espacios para representantes indgenas, aunque no establece
exactamente cmo sern distribuidos. La Ley Electoral Transitoria, aprobada
por el Legislativo en abril de 2009, que fue diseada para regular las elecciones generales de diciembre de ese ao y las departamentales de abril de
2010, establece que la lista proporcional de diputados deber ser alternada
entre hombres y mujeres; en las circunscripciones uninominales1 los candidatos hombres deben tener una mujer como suplente y viceversa, adems de
reservar siete circunscripciones especiales para candidatos indgenas. La ley,
sin embargo, deber obligatoriamente ser sustituida por una nueva legislacin
cuando tome posesin el nuevo Parlamento y el gobierno seale su intencin
de aumentar los cupos indgenas.
La Carta Magna boliviana define tambin que el Tribunal Supremo de Justicia
elegir a sus miembros mediante el sufragio universal. El texto establece que el
rgano legislativo, mediante dos tercios de los votantes presentes, preseleccionar
a los candidatos que, sin embargo, no podrn hacer campaa. El Poder Electoral,
en ese caso, sera el encargado de difundir los mritos de las candidaturas. La reeleccin de los magistrados no ser posible y los mismos procedimientos para la
seleccin de los jueces se aplican al Consejo de la Magistratura, al Tribunal Agroambiental y al Tribunal Constitucional.
Por su parte, la Constitucin venezolana establece que los pueblos indgenas
tienen derecho a la participacin poltica y que el Estado debe garantizar la representacin indgena en la Asamblea Nacional (mediante el establecimiento de un
cupo mnimo de tres diputados indgenas, respetando sus tradiciones y costumbres) y en los organismos de deliberacin en los niveles federales y locales.
Revocacin de mandatos
En relacin con la posibilidad de revocacin de mandatos de autoridades electas
democrticamente, los tres pases analizados tienen semejanzas significativas.
Segn la Constitucin ecuatoriana, los ciudadanos estn aptos para revocar
mandatos de todas las autoridades electas por la va del voto popular. No obstante, este proceso puede ser iniciado una sola vez y tiene que ocurrir despus del
primero y antes del ltimo ao de mandato para el cual fue electa la autoridad
cuestionada. La solicitud de revocacin deber ser respaldada por un nmero no

Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho

Anlisis de casos

inferior a 10% de los electores inscritos en el registro electoral correspondiente.

Si la solicitud de revocacin afecta al Presidente de la Repblica, es necesario un
respaldo de por lo menos 15% de los electores inscritos en todo el pas.
Cabe al Consejo Nacional Electoral (CNE) promover el proceso. Para eso, ser
necesario que aquel conozca la decisin del Presidente de la Repblica y de los
gobiernos autnomos descentralizados o acepte la solicitud presentada por los
ciudadanos. En caso de que se inicie el proceso, el CNE convocar en un plazo
de 15 das el referndum o consulta popular para la revocacin del mandato. Para
que ocurra la aprobacin, ser necesaria la mayora absoluta de los votos vlidos,
excepto en el caso de revocacin del mandato presidencial, para la cual ser necesaria la aprobacin de la mayora absoluta de los electores.
En el caso boliviano, la Constitucin regula la revocacin de todos los cargos
electivos, excepto los de miembros del Poder Judicial. La solicitud de revocacin
podr ser solicitada despus de que haya transcurrido la mitad del mandato, antes
de iniciado el ltimo ao del mismo y una sola vez por mandato. El proceso, para
iniciarse, debe contar con el apoyo de al menos el 15% de los ciudadanos de la
circunscripcin del representante cuestionado.
La Constitucin venezolana define que el proceso de revocacin de mandatos debe ser iniciado despus de transcurrida la mitad del periodo para el cual
fue electo el representante y por un nmero no inferior al 20% de los electores
inscritos en la circunscripcin electoral correspondiente. Una vez convocado el
referndum, si al menos el 25% por ciento de los electores participa del mismo
y la decisin de la mayora fuese favorable a la revocacin del mandato, ocurrir
la inmediata destitucin del representante. No obstante, el proceso de revocacin
del mandato de un representante electo slo podr ser iniciado una vez a lo largo
del mandato.
Vemos entonces que la principal diferencia entre los pases reside en el hecho de que en Venezuela todos los cargos de eleccin pueden ser revocados,
incluso los de la magistratura, mientras que en Bolivia los cargos de la magistratura estn exentos de esa posibilidad. En Ecuador, siendo que los cargos de la
magistratura son escogidos por concurso pblico y no por eleccin popular, no
existe esa posibilidad.
Revocacin / ratificacin de leyes
De manera anloga en los tres pases, existe la necesidad de refrendar cualquier
modificacin constitucional aprobada, independientemente de quin la haya
propuesto.
En Venezuela y Ecuador, los ciudadanos tienen tambin el poder de convocar a
un referndum para revocar cualquier ley o decreto presidencial, facultad que no
est mencionada en el texto constitucional boliviano. En el caso ecuatoriano, son
necesarias las firmas del 5% de los electores en consultas nacionales o del 10%
de los electores si el referndum se da a nivel local. Los ecuatorianos en el exterior
tambin pueden activar este mecanismo, siendo necesario en este caso las firmas
de por lo menos el 5% de los inscritos en la circunscripcin especial de que se
trate. En el caso venezolano, las solicitudes deben tener el apoyo de por lo menos
el 10% de los electores correspondientes.

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Anlisis de casos

Participacin ampliada y reforma del Estado

Participacin en poltica exterior

Los ciudadanos de los tres pases tienen poderes para convocar referendos para
rechazar o ratificar tratados y convenios internacionales firmados por sus respectivos gobiernos. Sin embargo, hay diferencias especficas en cuanto al tamao del
apoyo relativo de la poblacin para realizar una solicitud de esa naturaleza y al
tipo de tratados que pueden o deben ser sometidos a referndum.
En Bolivia, un referndum debe ser convocado de forma automtica y obligatoria en relacin con tratados sobre cuestiones limtrofes, integracin monetaria,
integracin econmica estructural y cesin de competencias a rganos supranacionales. Otros tipos de tratados, para ser sometidos a referndum, necesitan el
apoyo de por lo menos el 5% de los ciudadanos inscritos en la lista de electores.
La Constitucin ecuatoriana abre la posibilidad de ratificacin de cualquier tratado internacional mediante la activacin del mecanismo de iniciativa ciudadana,
la cual necesita el apoyo de por lo menos el 0,25% de los electores.
En Venezuela, los ciudadanos slo pueden someter a referndum aquellos tratados internacionales que pudieran comprometer la soberana nacional o transferir
competencias a rganos supranacionales.
Mecanismos populares de control y rendicin de cuentas
Las tres Constituciones prevn la creacin de un poder o funcin autnoma especfica del Estado para garantizar mecanismos de control y rendicin de cuentas
con participacin ciudadana. Esa instancia est integrada por la Defensora del
Pueblo, para garantizar el cumplimiento de los derechos ciudadanos, y la Contralora General, para el control de los rganos de la administracin pblica.
En Bolivia y Venezuela, este poder del Estado tambin incluye al Ministerio
Pblico, encargado de ejercer la accin penal pblica. En Ecuador, la Fiscala General del Estado, que cumple funciones equivalentes, est incluida en la Funcin
Judicial y de Justicia Indgena.
En Ecuador y Venezuela se crearon canales de participacin de la sociedad
organizada en el nombramiento de los principales funcionarios de esas instancias.
En el caso ecuatoriano, el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social,
integrado por siete miembros propuestos por organizaciones sociales, es el encargado de nombrar a los titulares de la Defensora del Pueblo y de la Contralora
General del Estado.
Los ciudadanos venezolanos pueden participar en el proceso de nombramiento de las autoridades del Poder Ciudadano mediante el Comit de Evaluacin de
Candidaturas, compuesto exclusivamente por representantes de diversos sectores
de la sociedad. Ese comit propone a la Asamblea Nacional los nombres para encabezar el Ministerio Pblico, la Defensora del Pueblo y la Contralora General.
Pero, en caso de que los parlamentarios no consigan designar por una mayora de
dos tercios a las autoridades del rgano en cuestin, la decisin se debe someter
a una consulta popular.
En Bolivia, la Constitucin no prev mecanismos de participacin ciudadana
en el proceso de nombramiento de los rganos de control y rendicin de cuentas,
pero da a la sociedad civil el derecho de participar en la fiscalizacin, la denuncia de posibles casos de revocacin, el control de la gestin pblica en todos los

Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho

Anlisis de casos

niveles estatales y de cualquier empresa que use recursos pblicos. Sin embargo,
la reglamentacin especfica sobre estos mecanismos de participacin directa y
control social todava no existe.
Iniciativa de ley
Las Constituciones de los tres pases permiten que ciudadanos presenten iniciativas de ley, propongan modificaciones constitucionales, soliciten plebiscitos sobre
cualquier asunto de relevancia y convoquen a un referndum sobre la conformacin de una Asamblea Constituyente. En el caso de Ecuador los ciudadanos que
viven ms all de las fronteras del pas tienen las mismas prerrogativas.
Para poner en prctica este derecho, es necesario que los interesados formalicen su peticin mediante la presentacin de un nmero de firmas de acuerdo con un porcentaje del registro electoral que vara segn el pas. En Ecuador
es donde se exige el menor nmero relativo de firmas: 0,25% para proponer
una ley, 5% para un plebiscito nacional, 10% para un plebiscito local, 1% para
modificaciones constitucionales y 8% si las modificaciones propuestas suponen
alteraciones en la estructura fundamental de la carta. Por ltimo, el 12% de los
electores inscritos pueden convocar a una consulta popular sobre el llamado a
una Asamblea Constituyente.
En Venezuela, una iniciativa de ley puede ser presentada por el 0,1% de los
inscritos en el registro electoral; un plebiscito puede ser convocado por la peticin
de por lo menos el 10% de los electores y las modificaciones constitucionales, as
como la iniciativa de convocatoria para una Asamblea Constituyente, necesitan el
apoyo de por lo menos el 15% de los electores.
Tanto en Ecuador como en Venezuela, la Constitucin da garantas a los ciudadanos para que sus iniciativas ante el Parlamento y otros rganos normativos sean
efectivamente discutidas sin demoras excesivas. En el caso ecuatoriano el plazo
mximo es de 180 das para una iniciativa de ley y de un ao para una reforma
constitucional. Si la iniciativa no fuera considerada por los parlamentarios, entrara
en vigor automticamente y, si fuera una reforma constitucional, se convoca a un
referndum popular para su aprobacin.
En Venezuela los diputados deben considerar una iniciativa de ley de ese tipo
en por lo menos el periodo ordinario de sesiones siguiente al que la misma fue
presentada, mientras que una reforma constitucional ha de ser tramitada en el
mismo periodo legislativo en que fue presentada y ser sometida a votacin en
un plazo mximo de dos aos. Si no llegara a darse la discusin parlamentaria,
la iniciativa de ley sera sometida de cualquier forma a referndum popular para
su aprobacin.
Mecanismos de cogestin
De manera general, las Constituciones de los tres pases prevn mecanismos de
cogestin y participacin de la sociedad civil en las instancias de gobierno, pero
las formas a travs de las cuales esa cogestin se vuelve efectiva varan significativamente en cada caso.
En Ecuador, por ejemplo, el principal instrumento de cogestin establecido por la Carta Magna es, probablemente, el Consejo Nacional de Planeacin.

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Anlisis de casos

Participacin ampliada y reforma del Estado

Este tiene la atribucin de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, de carcter

vinculante para la poltica econmica y de inversiones en el sector pblico. De
acuerdo con el texto constitucional, el Consejo que se replica en los niveles
subnacionales de gobierno con las mismas funciones deber contar con la participacin de los ciudadanos, aunque no est claro en el texto la cantidad de
miembros ni la forma de seleccin de los mismos, detalles fundamentales para
evaluar cul es el grado de poder de los ciudadanos en este rgano. Fue creada
tambin la figura de la silla vaca, que reserva un asiento con voz y voto para
representantes de la sociedad civil en las sesiones de los gobiernos subnacionales, aunque tambin en este caso el texto de la Constitucin es poco claro en
cuanto a cmo se llevar esta institucin a la prctica.
En Bolivia, la Constitucin prcticamente establece a la sociedad civil como
un contrapoder al crear la figura de participacin y control social, con el papel de participar en el diseo de las polticas pblicas, ejercer el control social
de todos los rganos de gobierno y empresas pblicas o privadas que reciban
dinero pblico, auxiliar al Legislativo en la elaboracin de leyes, denunciar
actos de corrupcin y pronunciarse sobre los informes de gestin emitidos por
los rganos del Estado. La forma en cmo se har efectivo este contrapoder, sin
embargo, es todava ms oscura en el texto constitucional boliviano que la formacin del consejo de planeacin ecuatoriano arriba mencionado. De hecho,
la Constitucin boliviana remite su reglamentacin a una ley infraconstitucional que todava no existe y que debe ser aprobada por el nuevo parlamento a
partir de 2010.
El hecho de que los dos pases hayan aprobado sus Constituciones muy recientemente y, por lo tanto, de que no tienen sus mecanismos todava en pleno
funcionamiento impide la evaluacin sobre la prctica de los mismos.
Por su parte, en Venezuela, la Constitucin determina la participacin de
los trabajadores y de las comunidades en la gestin de las empresas pblicas
y establece que los estados y municipios deben favorecer la descentralizacin
y la transferencia de la gestin de servicios pblicos a las comunidades y grupos vecinales. Aunque a semejanza del caso ecuatoriano y boliviano el texto
constitucional venezolano tambin sea un tanto vago sobre las formas en que
se darn tales mecanismos de cogestin, en 2006 fue aprobada la Ley de Consejos Comunales, que reglamenta y da ms detalles sobre el funcionamiento
de esos rganos.
De acuerdo con la ley, los Consejos Comunales pueden ser establecidos en
reas geogrficas contiguas en las que vivan entre 200 y 400 familias en reas
urbanas, a partir de 20 en zonas rurales y a partir de 10 en territorios indgenas, y
tendrn la funcin de planear y ejecutar obras y polticas pblicas de tipos diversos en sus territorios de actuacin, decididas por asambleas de ciudadanos. Para
eso, reciben recursos del Fondo Nacional de Consejos Comunales, creado por la
misma ley, de otros dos fondos pblicos previamente existentes, transferencias de
otros rganos e instancias de gobierno, donaciones o recursos generados por los
propios consejos y que son canalizados a travs de los bancos comunales tambin
establecidos por la referida ley.

Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho

Anlisis de casos

Autonoma indgena
Los pueblos indgenas, que han tenido una participacin decisiva en los procesos polticos que permitieron en los ltimos aos el rediseo institucional en
Bolivia y Ecuador, obtuvieron en los nuevos textos constitucionales de estos
pases extensos derechos de autonoma y autogobierno. En Bolivia, que adopt
la denominacin oficial de Estado plurinacional en reconocimiento a las naciones indgenas presentes en el pas, los pueblos indgenas tienen en la nueva
Constitucin el reconocimiento de sus territorios como entes del gobierno subnacional en igualdad jerrquica con municipios y provincias y donde se aplican leyes y procedimientos judiciales comunitarios propios. En estos territorios
autnomos los indgenas pueden organizarse polticamente de acuerdo con
sus usos y costumbres y es necesario consultarlos mediante referndum acerca
de cualquier ley o proyecto que afecte sus territorios o los recursos naturales
de los mismos.
En Ecuador, aunque no tengan sus territorios equiparados a entes gubernamentales autnomos, los indgenas pueden organizarse territorialmente siendo reconocida la posesin comunal de sus tierras y la aplicacin en esos espacios de sus
sistemas de justicia, adems de que tambin deben ser consultados acerca del
aprovechamiento de sus recursos naturales.
En Venezuela, sin embargo, los indgenas disponen de mucho menos poder
constitucional, el cual est prcticamente restringido a la organizacin territorial
en sus tierras ancestrales, delimitadas por el Estado. Existe tambin la consulta
previa sobre el aprovechamiento de los recursos de sus tierras (sin que est claro
si tal consulta tiene o no carcter vinculante) y el respeto a sus idiomas y culturas
propios. La Ley de Consejos Comunales de 2006, no obstante, abre la posibilidad
de que se constituyan consejos comunales indgenas, que podran entonces ejercer las funciones de autogobierno propias de los dems consejos.

La intensidad de la participacin

Es posible ahora establecer una tipologa de acuerdo con distintos grados en

la intensidad de la participacin presupuesta en cada uno de los mecanismos
descritos en la seccin anterior e insertarlos en una escala que nos permita
observar con mayor claridad la complejidad esperada en la implementacin
de esas instituciones. Esto es necesario en la medida en que no es lo mismo
participar como elector en un referndum que ocurre slo de forma excepcional que estar involucrado, de forma permanente, en el proceso de planeacin,
gestin y toma de decisiones en torno de los problemas bsicos de una comunidad especfica. Desde el punto de vista del ciudadano, la participacin en
un referndum termina con el voto a favor de alguna de las opciones que le
fueron presentadas el da de la eleccin; en cambio, para el miembro de un
consejo comunal, tal y como es proyectado en Venezuela, la participacin
es mucho ms compleja y exige un involucramiento permanente, adems de
conocimiento y competencia adecuadas para efectivamente ser parte de la solucin de los problemas de su comunidad.

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Anlisis de casos

Participacin ampliada y reforma del Estado

Complejidad de implementacin

Figura 1 - Escala de intensidades participativas

autonoma
legislativa
cogestin
iniciativa
legislativa
control
y rendicin
de cuentas
poderes
revocatorios
representacin
ampliada

La escala muestra una relacin directamente proporcional entre la intensidad de la

participacin presupuesta para cada mecanismo y la complejidad de los desafos
que podemos esperar a la hora de su implementacin efectiva. Es decir, cuanto
ms intensa sea la participacin esperada de parte de los ciudadanos, ms compleja y difcil se vuelve su concretizacin dentro del sistema poltico democrtico.
La pregunta que orienta la conformacin de esta tipologa de los mecanismos
constitucionales de participacin ampliada en los tres pases analizados aqu es:
qu tan intensa es la participacin que se espera de parte de los ciudadanos para
la implementacin efectiva del mecanismo constitucional? Repensar los mecanismos de acuerdo con esa mirada nos permiti representar la intensidad participativa presupuesta para cada uno de los diferentes tipos de mecanismo constitucional
de forma semejante a una escalera. A cada escaln aumenta en alguna medida
la intensidad con la que se espera que el ciudadano sea participante activo en el
proceso poltico. Pero aumenta tambin el tamao de los desafos institucionales
para su efectiva implementacin.
Consideremos ahora los mecanismos de acuerdo con su posicin en la escala:
Representacin ampliada
Bsicamente, la representacin se ampla en los tres casos por la incorporacin
de criterios tnicos y de gnero en la eleccin de representantes ante los rganos
ejecutivos y legislativos. Tambin, en el caso boliviano, instancias relevantes del
Poder Judicial pasan a ser elegidas por el voto popular. Desde el punto de vista
del ciudadano, esto representa la ampliacin de sus poderes como elector. Se
considera as que la condicin de indgena y de mujer son polticamente relevantes desde el punto de vista de la representacin y los electores identificados con
esa condicin tienen asegurado un cupo mnimo de representantes en los niveles

Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho

Anlisis de casos

ejecutivo y legislativo. La implementacin de estos mecanismos contina siendo

el voto ejercido de forma peridica de acuerdo con los intervalos temporales preestablecidos. Por eso, la intensidad presupuesta de la participacin ciudadana en
este caso no es distinta de la que ya exista con la realizacin calendarizada de
procesos electorales y, por lo tanto, estos mecanismos de participacin estn en el
nivel ms bajo de nuestra escala de intensidades.
Poderes revocatorios
La posibilidad de revocar mandatos, leyes y tratados internacionales mediante referendos mantiene como elemento central para su implementacin el ejercicio
del voto. Aunque, esta vez, la periodicidad para que eso ocurra no obedece a un
calendario preestablecido. Se necesita, segn el caso, del involucramiento activo de una parte de los ciudadanos abocados a colectar firmas para solicitar el
referndum, de la firma de un tratado internacional por parte del Ejecutivo o de
algn intento de reforma constitucional. As, para que esos poderes sean ejercidos
efectivamente por el ciudadano, se necesita la accin concertada de un grupo de
electores. Por lo tanto, se presupone un nivel de involucramiento y participacin
mayor que en el mecanismo anterior de representacin ampliada.
Mecanismos populares de control y rendicin de cuentas
En esta dimensin el voto ya pierde su centralidad y deja de ser la nica manera
en que la participacin se hace efectiva. En Venezuela y en Ecuador se crearon
canales para la inclusin de los sectores sociales relevantes en el proceso de nombramiento de los integrantes de las diversas instancias de control y rendicin de
cuentas, lo que implica que haya mecanismos de participacin mediados por organizaciones. Es decir, ciudadanos que ya se movilizan con alguna intensidad en
la solucin de los problemas colectivos en sus respectivos mbitos empiezan a tener mayor capacidad de incidencia. En el caso de Bolivia, la Constitucin enuncia
poderes todava ms directos y permanentes de involucramiento en la funcin de
control y rendicin de cuentas de la gestin pblica a todos los niveles. As, desde
el punto de vista del ciudadano, aumenta la intensidad de la participacin que de
l se espera para aplicar este mecanismo.
Iniciativa legislativa
La confeccin de las leyes deja de ser atribucin exclusiva de los parlamentarios y del Ejecutivo con la creacin del mecanismo que permite a ciudadanos
no electos para esos cargos la presentacin de iniciativas legislativas. Pero, para
poner en prctica esta prerrogativa, los ciudadanos interesados deben mostrar
capacidad no slo para movilizar un mnimo de apoyo como est previsto en
la Constitucin, sino que tambin sera necesario tener un cierto dominio de la
tcnica legislativa. Esto es, de forma anloga a los proyectos de ley originados
en las instancias legislativas y ejecutivas del Estado, los legisladores ciudadanos
necesitaran conocer el lenguaje y las estrategias polticas para aumentar las posibilidades de ver aprobada su propuesta, ya que, a final de cuentas, el proyecto
de ley iniciado por ellos habr de ser tambin discutido y evaluado por el Poder
Legislativo ya constituido.

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Anlisis de casos

Participacin ampliada y reforma del Estado

Vemos as que el voto en este caso desaparece como protagonista del mecanismo participativo y deja su lugar al ejercicio de habilidades ms sofisticadas que
exigen un involucramiento ms profundo e informado de acuerdo con el tema en
cuestin. Podemos afirmar, por lo tanto, que estamos ante un mecanismo que presupone una intensidad participativa mayor que en los casos anteriores.
Mecanismos de cogestin
El trmino cogestin sugiere que los ciudadanos se involucran, tanto como sus
representantes electos, en la planeacin, gestin e implementacin de soluciones sobre las cuestiones de inters pblico. Conceptualmente, podemos decir
que la cogestin puede ser ejercida en distintos niveles de gobierno o incluso
en la administracin de las empresas pblicas. Pero con eso debemos aceptar
tambin que cuanto mayor el tamao de la comunidad que acta como sujeto
de esa cogestin, mayor el tamao de los desafos que la implementacin efectiva de esa cogestin enfrenta2. En todo caso, la cogestin nos lleva a un involucramiento mucho ms directo e intenso de los ciudadanos en todas las fases
del proceso poltico y se exige de ellos, consecuentemente, corresponsabilidad.
Por esa razn es uno de los mecanismos que conlleva los ms altos niveles de
intensidad participativa.

...existe la nocin ampliamente aceptada de que

las comunidades indgenas se organizan de acuerdo
con un patrn participativo muy intenso...
Autonoma indgena
Una caracterstica comn en los tres casos es que, sean cuales fueren las atribuciones formales otorgadas a las unidades polticas que eventualmente seran creadas en las comunidades indgenas existentes, siempre les es reconocida la posibilidad de organizarse de acuerdo con usos y costumbres propios. La enunciacin
de este derecho no nos dice por s misma nada concreto sobre cmo esos usos y
costumbres se llevaran a la prctica. Tampoco est garantizado en ningn lugar
del texto constitucional que, necesariamente, una costumbre indgena constituya
un tipo de organizacin poltica que, desde el punto de vista de los ciudadanos,
implique niveles muy elevados de participacin. No obstante, existe la nocin
ampliamente aceptada de que las comunidades indgenas se organizan de acuerdo con un patrn participativo muy intenso que presupone el involucramiento de
buena parte de sus miembros en la solucin de los problemas comunitarios. Esta
nocin es todava ms plausible si consideramos el argumento de que en comunidades de pequea escala la participacin en intensidades mayores es ms viable.
Incluir, por lo tanto, la dimensin de la autonoma indgena como la que tiene
el ms elevado nivel de intensidad participativa obedece a esas presuposiciones
que, en todo caso y ante la falta de elementos explcitos en las constituciones, es
necesario confirmar o refutar por el examen cuidadoso de lo que ocurre en esas
comunidades.

Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho

Anlisis de casos

Algunas aplicaciones prcticas de los mecanismos constitucionales

Algunas experiencias concretas en Bolivia y principalmente en Venezuela ya

muestran cmo se han venido desarrollando en la prctica las prerrogativas constitucionales discutidas en la seccin anterior, especialmente en relacin con la
revocacin de mandatos, la revocacin o ratificacin de leyes y los mecanismos
de cogestin y autonoma indgena. El caso ecuatoriano es todava ms reciente y
no hay casos suficientemente relevantes para analizar en esta seccin.
Revocacin de mandatos
En agosto de 2004 se materializ lo que est dispuesto en el Artculo 72 de la
Constitucin venezolana al realizarse un referndum popular sobre la continuidad
en el cargo del presidente Hugo Chvez. En junio de aquel ao, el Consejo Nacional Electoral (CNE) valid las firmas colectadas entre por lo menos el 20% de
los electores inscritos y organiz la consulta a nivel nacional. Los electores dieron
una amplia victoria al presidente, abriendo as un periodo de estabilidad y legitimidad renovada para el gobierno. De esa forma, los mecanismos de revocacin
de mandatos en Venezuela se revelaron como un instrumento eficaz para canalizar por vas institucionales las tensiones propias de un proceso poltico altamente
polarizado.
Sin embargo, el proceso no estuvo exento de dificultades. Los actores polticos
enfrentados, en este caso el presidente de la Repblica y los sectores de la sociedad que pretendan su destitucin, no siempre se mantuvieron fieles a la legalidad
consagrada en la Constitucin. En 2002, un golpe de Estado fracasado y un paro
general con el que se intentaba forzar la renuncia del mandatario fueron intentos
claros de ignorar canales institucionales de participacin por parte de los opositores al gobierno. Inconformes con el programa de reformas que el Ejecutivo se
propona implementar, empresarios, militares, sindicalistas y medios de comunicacin privados articularon una alianza en torno del objetivo comn de interrumpir el mandato presidencial a cualquier costo (Leite y Prez Flores, 2007: 341-374;
Marcano y Barrera, 2004).
Ante el fracaso de esta primera ola de intentonas extra-institucionales contra el
presidente, la alianza opositora decidi explotar los canales constitucionales de
revocacin de mandatos. Sin embargo, las sucesivas campaas para reunir firmas
a favor de un referndum encontraron serios obstculos iniciales por parte de las
autoridades electorales y judiciales antes de que efectivamente se convocara a una
consulta con carcter vinculante. Un primer intento de realizar un referndum
consultivo no fue autorizado por el Tribunal Supremo de Justicia argumentando
la necesidad de renovar antes al cuadro directivo del CNE, hasta entonces compuesto por autoridades provisionales. Posteriormente, y ya con el nuevo CNE, una
segunda campaa de firmas fue invalidada bajo el argumento de que se haba
llevado a cabo antes de que el presidente completara la mitad de su mandato,
como ordena la Constitucin. La tercera y ltima campaa de firmas, realizada en
marzo del 2004, no logr ser validada inmediatamente debido a que las autoridades electorales argumentaban que algunas firmas podran haber sido falsificadas
(Miguel et al., 2009).

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Anlisis de casos

Participacin ampliada y reforma del Estado

Entre las filas oficialistas siempre se dijo que la identidad de varias personas estara siendo usada indebidamente para respaldar firmas en contra del presidente. Esa
situacin habra motivado al entonces diputado oficialista Lus Tascn a divulgar en
un sitio de internet la lista de todos los que haban firmado desde la primera campaa,
realizada a finales de 2002. De esa forma todos tendran la posibilidad de verificar y,
en su caso, retirar su firma. Sin embargo, ya publicadas las preferencias polticas de
los firmantes mediante la llamada Lista Tascn, una parte de la poblacin qued en
una situacin vulnerable en cuanto a posibles represalias de diversa naturaleza, especialmente aquellos ciudadanos que fueran empleados pblicos o tuvieran su principal fuente de ingresos ligada a la mquina del Estado. Recientemente, un dirigente
sindical del sector petrolero declar al peridico venezolano El Nacional que la referida lista estaba siendo usada como criterio para recontratar o no a los empleados de
una empresa de servicios que haba sido recin nacionalizada en la regin del Lago
Maracaibo. En consecuencia, aquellos que hubieran firmado contra el gobierno en el
periodo de 2003 a 2004 no iban a ser contratados por la empresa estatizada3.
En el caso boliviano, el 10 de agosto de 2008 fue realizado un referndum
revocatorio de los mandatos del presidente Evo Morales y de ocho de los nueve
gobernadores departamentales4. De ese proceso result la revocacin del mandato
de dos gobernadores y la ratificacin de todos los dems cargos. A pesar de que no
estaba previsto en el ordenamiento constitucional anterior, el revocatorio fue convocado por una ley propuesta por el presidente como un intento por solucionar
los impasses polticos entre el gobierno central y los gobernadores opositores de la
regin conocida como Media Luna, en el oriente del pas.
El hecho de no estar previsto en la Constitucin que entonces estaba en vigor lleg a generar un intento fracasado de impugnacin del revocatorio por
el Tribunal Constitucional y las amenazas a los gobernadores de oposicin de no
reconocer los resultados. Despus de entabladas las negociaciones polticas, sin
embargo, slo el gobernador de Cochabamba sigui afirmando hasta el da de la
consulta que no reconocera los resultados. Con todo, despus de la divulgacin
del cmputo final del revocatorio, l justamente uno de los dos gobernadores que
fue revocado reconoci el resultado y dej el cargo.
Las reglas del revocatorio aprobadas en el Congreso, sin embargo, eran bastante confusas y establecan la revocacin del mandato del presidente o de los gobernadores que obtuvieran votos contrarios a su permanencia en el cargo en mayor
nmero que los obtenidos para su eleccin en 2005. Eso, en teora, permitira la
revocacin del mandato de algunos gobernadores aunque obtuvieran ms votos
a favor de su permanencia que a favor de su revocacin. Habra sido justamente
el caso del gobernador de Oruro, Alberto Aguilar, que en 2005 fue electo con el
40,15% de votos. No obstante, la Corte Nacional Electoral haba emitido una resolucin interpretativa de la ley manteniendo las reglas originales slo para el caso
del presidente y estableciendo la revocacin de los gobernadores que obtuvieran
el 50% de los votos contrarios a su permanencia.
Revocacin / ratificacin de leyes
En Venezuela, en diciembre de 2007, la participacin ciudadana fue determinante
en la decisin de rechazar una reforma que modificara 69 Artculos de la Consti-

Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho

Anlisis de casos

tucin por iniciativa del presidente de la Repblica y la Asamblea Nacional. En esa

ocasin, fue activado el mecanismo del Artculo 344, que obliga a la realizacin
de un referndum siempre que la Constitucin sea modificada. Los electores terminaron por rechazar la reforma por un margen estrecho5. De esa forma, un proyecto
del Ejecutivo para fijar en la Constitucin parte de su programa de transformaciones rumbo al socialismo fue detenido por la voluntad mayoritaria de los electores,
decisin que fue aceptada por todas las autoridades constituidas.
Sin embargo, a pesar de reconocer oportunamente la derrota de su programa
por la va de la reforma constitucional, el gobierno no renunci del todo a la
aplicacin de su proyecto normativo a travs de otros mecanismos legislativos. La
Asamblea Nacional y el propio Ejecutivo, a travs de los poderes que les fueron
concedidos en 2007 en la Ley Habilitante6, promulgaron leyes que retomaban el
contenido de varias de las reformas derrotadas por el referndum popular. Formalmente, ese procedimiento no era necesariamente ilegal, ya que sacaba provecho
de los mrgenes permitidos constitucionalmente. No obstante, s reflejaba la voluntad del Ejecutivo de avanzar en sus objetivos independientemente de las manifestaciones mayoritarias de los ciudadanos. Esa situacin llev a algunos sectores
de la oposicin a afirmar que el presidente estaba, en la prctica, implementando de contrabando la reforma constitucional que no logr aprobar (Prez Flores,
2008: 2-14).
Uno de los artculos propuestos para su modificacin en 2007 era el que impona lmites a la reeleccin presidencial, los cuales habran sido eliminados en
caso de que la reforma hubiera sido aprobada. En ese punto, el presidente no
tena margen de maniobra posible fuera de los procedimientos de la modificacin
constitucional. As, una enmienda a los artculos correspondientes fue sometida
a referndum en febrero de 2009. Esta vez la voluntad presidencial cont con la
aprobacin mayoritaria del 54,86% de los electores7. Los opositores al gobierno
aceptaron la derrota, pero no dejaron de denunciar que la mquina del Estado y
recursos pblicos en masa habran sido utilizados para propiciar una cascada de
votos a favor de la enmienda.
Mecanismos de cogestin
De acuerdo con un estudio de la Fundacin Centro Gumilla (Machado, 2008) hasta marzo de 2008 existan ms de 25 mil consejos comunales formalmente constituidos y 10 mil en proceso de formacin en todo el territorio venezolano. Hasta el
momento, los resultados obtenidos con los consejos son ambiguos. Por un lado, se
destaca el aumento del empoderamiento local, la definicin de prioridades por las
propias comunidades y la experiencia de participacin poltica directa proporcionada a muchos ciudadanos antes polticamente pasivos. Por otro lado, se destaca
la falta de experiencia administrativa de muchos de los consejeros, la articulacin
deficiente con las instancias de fiscalizacin nacionales como la Contralora y con
los gobiernos estatales y municipales y la excesiva dependencia frente al gobierno
central de algunos consejos (ver Ellner, 2009).
El caso de los consejos comunales del municipio caraqueo de Chacao es
ilustrativo de la efectividad y de los problemas que enfrenta esta experiencia de
cogestin a nivel local. El 14 de junio de 2009, 29 asambleas de vecinos en el

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Anlisis de casos

Participacin ampliada y reforma del Estado

municipio se pronunciaron, mediante voto directo, sobre la continuidad o no de

un proyecto de revitalizacin del espacio donde se encuentra el mercado municipal. El resultado favoreci en 99% la concretizacin del proyecto que incluye la
construccin de un centro cvico8. Esta consulta se encuadra en lo dispuesto por
el Artculo 70 constitucional, que crea la figura de asambleas de ciudadanos a
nivel local y da a sus decisiones carcter vinculante. Adems, la Ley de Consejos
Comunales de 2006 hace de esas asambleas la mxima instancia para el ejercicio
del poder comunitario.
Este caso, que no sera el nico en cuanto al ejercicio de los poderes comunitarios en Venezuela, es emblemtico por dos razones: ocurre en un municipio de
mayora opositora9 y la decisin tomada es contraria a la voluntad del gobierno
central y de las instancias judiciales que haban ordenado la detencin de las obras
por considerar la actividad de los vendedores del mercado que ah se encuentra
como tradicin oral del municipio. Por ese motivo, la Guardia Nacional, instancia
dependiente del Ejecutivo nacional, moviliz a algunos de sus efectivos para ocupar parte del terreno de las obras. El alcalde de Chacao, que tiene la intencin de
dar continuidad al proyecto, anunci que usar el poder comunal precisamente
para revertir esas acciones y proseguir con las obras.
Autonoma indgena
Desde la reforma constitucional de 1994, Bolivia reconoca la existencia de
Tierras Comunitarias de Origen (TCO) en las comunidades indgenas y ah haba
entrado en vigor la propiedad colectiva de tierras y cierta autonoma cultural y
econmica. Se espera que la mayora de esas TCO se conviertan en Territorios
Indgenas Campesinos Autnomos con las facultades de autogobierno establecidas por la nueva Constitucin. Sin embargo, para que lo hagan, la Constitucin establece la necesidad de realizar un referndum y la redaccin de un
Estatuto de Autonoma local adecuado a los trminos de la futura Ley Marco
de Autonomas requerida por la nueva Constitucin y que ser aprobado por la
prxima legislatura.
Algunos efectos no esperados de la constitucionalizacin de las autonomas indgenas y de sus derechos sobre los recursos naturales de esas tierras ya
se hicieron sentir en algunos conflictos localizados entre indgenas y cooperativas mineras por la explotacin de yacimientos minerales en el departamento
de La Paz. Los indgenas intentaron expulsar de sus tierras a los mineros que
trabajaban all antes de que se promulgara la Constitucin alegando que esta
les garantizara la propiedad de los recursos, siendo necesaria la intervencin
del gobierno central para evitar la confrontacin. Otro problema que repercuti en la prensa boliviana tiene que ver con la justicia comunitaria indgena:
Marcial Fabricano, indgena mojeo y funcionario del gobierno opositor del
departamento de Beni, fue condenado a un castigo de cincuenta azotes por
traicin. El castigo fue defendido por organizaciones indgenas como la Confederacin de los Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB) que argumentan que
es perfectamente compatible con lo establecido en la nueva Constitucin,
pero el viceministro de Coordinacin con Movimientos Sociales, Sacha Llorenti, conden la accin.

Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho

Consideraciones finales

Anlisis de casos

En los tres casos existen efectivamente textos constitucionales que amplan considerablemente los mecanismos de participacin ciudadana ms all de las instituciones representativas tradicionales. Podemos decir que, a nivel institucional, esa
es la apuesta de esos pases para dar respuesta a la crisis de representacin que se
abati sobre la regin en la dcada del noventa. Hay coincidencias fuertes en materia de revocacin de mandatos, revocacin de leyes, iniciativa de ley, mecanismos populares de rendicin de cuentas y poltica exterior. Pero hay especificidades
notables en cuanto a los instrumentos de cogestin y autonoma indgena.
Con todo, la existencia de estos mecanismos de democracia participativa no
signific un abandono de las instituciones y mecanismos representativos. En realidad, la verticalidad del proceso decisorio contina siendo un pilar esencial en el
funcionamiento de esos sistemas polticos y estamos lejos de cualquier afirmacin
que identifique el diseo institucional de esos tres pases como ejemplos plenos de
democracia participativa. La incorporacin de nuevos instrumentos de participacin como los que fueron aqu discutidos, sin duda, abre espacios para la creacin
de un nuevo tipo de relacin entre gobernantes y gobernados, aproximando a
estos ltimos a las instancias de decisin. Pero abre tambin, como es natural en
cualquier proceso de cambio institucional profundo, una tensin entre la enunciacin de derechos y garantas constitucionales y la forma en que son efectivamente
llevados a la prctica. Con este trabajo esperamos apuntar caminos por los cuales
pudieran ser estudiadas esas tensiones.
Otra cuestin importante tiene que ver con la prctica ciudadana en la democracia. Usualmente se dice que su ejercicio se vuelve efectivo primordialmente
en el momento del voto, cuando el ciudadano puede escoger a su representante.
Esas nuevas posibilidades tienen el potencial de radicalizar la prctica ciudadana,
sin restringirla al momento del voto y propiciando un control constante sobre las
acciones de los representantes, conforme se refleja en los mecanismos de cogestin y control y rendicin de cuentas. Si lo que est escrito en las Constituciones
analizadas en este trabajo de hecho se transforma en una prctica cotidiana, podremos observar un cambio en la dinmica de la democracia representativa en
sus esquemas tradicionales encaminndose a un modelo de mayor aproximacin
entre gobernantes y gobernados, participacin ampliada de los sectores sociales
organizados y control popular de los representantes electos.
En ese sentido, un ejemplo se encuentra en la capacidad que los ciudadanos
ahora tienen para revocar mandatos de autoridades electas. Reflexionando sobre
el acontecer histrico poltico reciente de la regin, encontramos varios presidentes que traicionaron sus promesas de campaa. Tales mecanismos de revocacin
del mandato inexistentes en el pasado, son ahora elementos importantes para la
concretizacin de la voluntad popular y principalmente para la resolucin de crisis. Es notable que, tanto en Bolivia como en Venezuela, la posibilidad de revocar
mandatos fue esencial para encaminar tensiones polticas recientes entre adversarios altamente polarizados por vas institucionales y pacficas.
As, la voluntad popular puede volverse un verdadero mediador entre las crisis
cclicas que enfrentan los poderes constituidos, una vez que tanto el mecanismo
de la revocacin de mandatos como el de la consulta popular, en teora, podran

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Anlisis de casos

Participacin ampliada y reforma del Estado

resolver conflictos que antes paralizaban a los pases durante meses y a veces
hasta por aos. No obstante, en Venezuela, la experiencia de la Lista Tascn fue
un precedente que tiene la capacidad potencial de inhibir la reutilizacin de ese
mecanismo por ciudadanos inconformes con sus gobernantes.
En cuanto a la revocacin y ratificacin de leyes, se demostr su importancia
como mecanismos de legitimacin para el nuevo marco legal en el momento de
aprobar, mediante referndum, las nuevas constituciones. Y en el caso venezolano, para revertir una reforma que cambiaba sustancialmente la Constitucin
de 1999, pero que no tuvo apoyo popular suficiente. Esa reforma, por cierto,
disminua en algunos aspectos la capacidad de los ciudadanos para intervenir en
el proceso decisorio: aumentaba el porcentaje de apoyos necesarios para activar
referendos revocatorios, iniciativas de ley y revocacin de leyes y haca desaparecer la posibilidad de una consulta popular para designar a los dirigentes del
Poder Ciudadano.
En relacin con los mecanismos de cogestin, se ha podido verificar un aumento considerable en el nivel de movilizacin ciudadana a partir de la creacin
de consejos comunales en Venezuela. Sin embargo, hay dudas sobre la autonoma
efectiva de esos consejos ante las directrices del poder central. Y cuando ellos
efectivamente prefieren disear polticas pblicas distintas a las propuestas por el
presidente, hay indicios de que las propias instancias del gobierno buscan darle
la vuelta a las decisiones locales, como muestra el caso de Chacao descrito en la
seccin anterior.
Los textos constitucionales, como se ve, otorgan poderes autnticos para la
participacin autnoma de sectores de la sociedad organizada. Pero en el caso
venezolano hay seales de que el gobierno prefiere un tipo de participacin ms
verticalizado donde la sociedad civil se moviliza en funcin de decisiones de una
cpula. Bajo este esquema, la participacin se asemeja ms al modelo en que las
masas siguen las orientaciones producidas por una direccin poltica centralizada pero tienen una influencia limitada en el diseo de las mismas. De cualquier
forma, nada impide que esas tendencias que hoy observamos puedan ser revertidas en Venezuela por medio de los propios poderes de participacin ampliada
incorporados en la Constitucin ni que necesariamente esas incongruencias se
reproducirn en Bolivia, Ecuador10 o en cualquier otro contexto sociopoltico en
que ese modelo constitucional sea experimentado.
Con este artculo buscamos esencialmente describir los mecanismos de participacin ciudadana presentes en los nuevos textos constitucionales de los tres pases, pero estamos conscientes de que no agotamos el tema. Por el contrario, esperamos que a partir de este texto eminentemente descriptivo, puedan surgir futuros
cuestionamientos y temas de investigacin. Por ejemplo, una de las cuestiones que
merece mayor atencin y desarrollo sera la relacin entre estos mecanismos de
democracia directa y el llamado socialismo del siglo XXI, muchas veces asumida
implcitamente como una relacin necesaria (ver Dasso Jnior, 2009).
Hasta qu punto la adopcin de este tipo de mecanismos implica necesariamente la adopcin de un programa poltico de redistribucin econmica y justicia social? En un hipottico escenario adverso, con la eleccin de presidentes
derechistas, no podran usarse este mismo tipo de mecanismos para implementar

Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho

Anlisis de casos

polticas distintas? Abordando el uso de mecanismos de democracia directa en

Estados Unidos, los politlogos Arthur Lupia y John G. Matsusaka (2004: 463-482)
muestran, por ejemplo, que en las ltimas cuatro dcadas la iniciativa legislativa
y el referndum han sido usados mayoritariamente para la implementacin de
polticas conservadoras de impuestos y gasto social y que en el inicio del siglo XX
actuaban en el sentido inverso. Ellos lanzan la hiptesis de que tales mecanismos,
en realidad, actan como canales de aproximacin entre las polticas pblicas y
el ciudadano medio, moderndolas en la medida en que este se ubique ms a la
izquierda y radicalizndolas en situacin inversa, de forma que no actan necesariamente en una determinada direccin ideolgica. Como las experiencias que
nosotros estudiamos son todava muy recientes como para analizarlas en perspectiva comparada, no hay elementos suficientes para probar la hiptesis en los casos
en cuestin, pero sera necesario evaluar en el futuro las relaciones efectivas entre
los mecanismos de democracia directa y el tipo de polticas efectivamente implementadas en los tres pases.

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Anlisis de casos

Participacin ampliada y reforma del Estado

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en el Registro Oficial.

Notas
1 La mitad de los miembros de la Cmara de Diputados boliviana se elige mediante el mtodo proporcional de listas cerradas y la otra mitad mediante
elecciones en circunscripciones uninominales.
2 Sobre este asunto, Giovanni Sartori, como parte de sus consideraciones en torno de los modelos
de democracia participativa, postula que la intensidad de un autogobierno practicable est en relacin
inversa a la extensin y a la duracin requerida de
autogobierno que se exige. As, la prctica del autogobierno, que tiene elementos semejantes a lo que
aqu llamamos cogestin, sera menos viable a medida que aumenta el tamao de la comunidad que
se autogobierna. Reconocido tericamente este problema de escala, lo que interesa es indagar en qu
medida el diseo institucional en los tres pases logra
superar este desafo en la prctica.
3 Ver Excluyen a 80 petroleros por la Lista Tascn en El Nacional, publicado el 10 de junio de
2009. Tambin, un estudio patrocinado por el National Bureau of Economic Research de Massachussetts, EUA, encontr que por lo menos el 30% de los
firmantes de la tercera y definitiva campaa por el
referndum vieron reducidos sus ingresos y la posibilidad de obtener empleo entre 2004 y 2006, periodo
inmediatamente posterior a la realizacin del referndum revocatorio. Los autores del estudio llegaron

a esta conclusin al cruzar datos como la fecha de

nacimiento y domicilio de las listas de firmantes divulgadas con los datos equivalentes de la encuesta
anual por muestreo de domicilios de Venezuela (ver
Miguel et al., 2009).
4 La gobernadora del departamento de Chuquisaca haba sido recin electa en junio de 2009 y por
esa razn no fue sometida al revocatorio.
5 La reforma fue dividida para la consulta en dos
bloques. El bloque A fue rechazado por el 50,7% de
los electores contra el 49,2% que lo apoy; el bloque
B fue rechazado por el 51,05% de los electores contra
el 48,94% (Resultados disponibles en <http://www.
cne.gov.ve>. Consultado el 28 de marzo de 2009).
6 En enero de 2007, despus de tomar posesin
para un nuevo mandato de seis aos, el presidente
Chvez obtuvo de la Asamblea Nacional poderes
para legislar en consejo de ministros durante 18 meses en once materias de inters pblico.
7 Resultados disponibles en <http://www.cne.gov.
ve>. Consultados el 28 de marzo de 2009.
8 En la consulta participaron ms de 20 mil vecinos del municipio. Para que la decisin final sea vinculante se necesitaba de por lo menos 8 mil electores (o el 20% de los electores registrados en Chacao)
conforme dispone la Ley de Consejos Comunales.
9 En la eleccin municipal de noviembre de 2008,

Prez Flores, Mendona Cunha Filho y Luiz Coelho

el candidato oficialista del Partido Socialista Unido
de Venezuela (PSUV) obtuvo solamente el 12,56%
de los votos vlidos (Resultados disponibles en
<http://www.cne.gov.ve>. Consultados el 1 de julio
de 2009).

Anlisis de casos

10 Aunque algunos autores (ver, por ejemplo, Conaghan, 2008: 46-60) han venido sealando en la
actuacin del presidente Rafael Correa rasgos personalistas que podran llevar a ese tipo de tensin
tambin en Ecuador.

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