Objetivo 1

Consolidar el Estado
democrtico y la
construccin del
poder popular

El principal agente de accin colectiva es, sin

lugar a dudas, el Estado; pero no es el nico.
El Gobierno ecuatoriano busca recuperar el
Estado para la ciudadana y, tambin, fomentar la accin colectiva de la propia sociedad.
Se parte del respeto a la autonoma de las
organizaciones sociales y se reconoce el
papel del Estado para promover la participacin social y ciudadana.

85

Consolidar el Estado democrtico y la construccin del poder popular

La recuperacin y transformacin del Estado es el pilar poltico de la Revolucin Ciudadana. Hemos recobrado la autoridad pblica y sus facultades esenciales en servicio del pas, para caminar hacia la democracia y el Socialismo del Buen Vivir. Se ha iniciado la liberacin del Estado ecuatoriano de los grupos de
inters y de presin; se han transformado las instituciones pblicas para ponerlas al servicio ciudadano;
se ha alcanzado la (re)apropiacin de recursos por parte del Estado y la recuperacin de su autonoma
relativa; y se ha fomentado la apertura de mecanismos y procesos de participacin ciudadana.
Un nuevo periodo de gobierno nos exige continuar con el desmantelamiento del Estado burgus
en procura de un Estado democrtico y ciudadano, un Estado popular para el Buen Vivir; nos obliga a profundizar programticamente las transformaciones estatales y a hacerlas irreversibles. Se
requiere consolidar una institucionalidad democrtica y eficaz, dar vitalidad a la movilizacin
ciudadana, dinamizar la organizacin social y mantener vivo el poder constituyente, base de la
soberana popular.
Se trata de fortalecer el modo de regulacin social que se requiere, tanto para la transformacin del
rgimen de acumulacin como para la construccin del rgimen del Buen Vivir. Un nuevo modo de
regulacin implica transformaciones en los mbitos legales, regulatorios e institucionales, as como
cambios en la accin social y en el comportamiento de los diversos actores de la sociedad, y medidas
que reduzcan las distorsiones generadas por el proceso de acumulacin de capital. La consolidacin
del modo de regulacin ha requerido la recuperacin y construccin de una nueva institucionalidad
pblica y la definicin de un nuevo marco normativo que recoja y siente las bases programticas de
las transformaciones. De esta manera, los cambios normativos, que inician y se derivan de la nueva
Constitucin, se convierten en medios de un proceso de transformaciones profundas.

OBJETIVO 1
2013-2017

86

La nueva Constitucin ha sentado las bases para la recuperacin de lo pblico y la reconstitucin del
Estado y su rol regulador, y estructura un Estado constitucional de derechos y justicia, intercultural y
plurinacional, que se gobierna de manera desconcentrada y descentralizada. El texto constitucional
tambin contempla la recuperacin de las capacidades estatales y establece que la planificacin del
desarrollo nacional es uno de los deberes prioritarios del Estado (art. 3), que esta ser participativa,
descentralizada, desconcentrada y transparente, y que propiciar la equidad social y territorial, promoviendo la concertacin (art. 275). Adicionalmente, se consagra el rol del Estado como proveedor de
servicios pblicos y como garante de que su provisin, pblica o privada, responda a los principios de
obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad,
regularidad, continuidad y calidad (art. 314). Otro elemento trascendental es la recuperacin de la
institucionalidad de los sectores estratgicos a travs de la creacin de empresas pblicas.
El ttulo IV de la Constitucin establece el protagonismo de las ciudadanas y los ciudadanos en la toma
de decisiones, en la planificacin y en la gestin de los asuntos pblicos, y lo reconoce como un derecho. Adems, determina una serie de mecanismos de relacionamiento Estado-sociedad, en diferentes
mbitos de la accin pblica, y reconoce las expresiones de la soberana popular y la organizacin
colectiva.
Adicionalmente, el Programa de Gobierno 2013-2017 plantea como idea estructurante del proyecto
de la Revolucin Ciudadana, para el prximo periodo, llevar adelante una importante transicin para
conseguir la gran transformacin. En lo que se refiere al presente objetivo, debemos trabajar para
conseguir: 1) la consolidacin de un Estado democrtico del Buen Vivir en los territorios; y 2) el fortalecimiento y la consolidacin de procesos de participacin ciudadana, de desarrollo del poder popular y de una cultura cvico-participativa (Movimiento Alianza PAIS, 2012). Se busca la construccin
de ms democracia en su doble vertiente, esto es la consolidacin de institucionalidad estatal pero
tambin social, seguir construyendo y dando significado a lo pblico, a lo comn, a lo comunitario.
De esta manera, el retorno de la Patria es visto como la recuperacin del Estado y el fortalecimiento
de su sociedad.
La Revolucin tica del Programa de Gobierno 2013-2017 contempla la voluntad de forjar una ciudadana que viva en armona y respete el bien comn, as como reforzar las prcticas de rendicin de

cuentas, el control social y la lucha contra la corrupcin. En la Revolucin Poltica y Constitucional, se

apuesta por avanzar en la descentralizacin y desconcentracin del Estado, por consolidar una administracin pblica eficiente, eficaz y participativa, que resuelva las demandas populares por impulsar
la construccin del Estado plurinacional e intercultural, por promover y reconocer la organizacin
social, la vida asociativa y la ciudadana activa, asegurando el poder popular.
La construccin del Estado plurinacional e intercultural se enmarca en la bsqueda de alternativas de superacin del racismo estructural, institucionalizado en una matriz colonial del carcter
del Estado, legitimado en relaciones de poder y dominacin de unas culturas sobre otras. Hay
que transformar el Estado bajo el reconocimiento de los principios de pluralidad poltica y democracia, basados en el reconocimiento de las diversidades, la autodeterminacin cultural y el
ejercicio de formas propias de gobierno. Esto no debe afectar la unidad del Estado, pero s implica transformaciones en lo institucional, en lo territorial, en lo cultural y en la forma de hacer
poltica y gestin pblica.

Diagnstico
Estado en el territorio y
servicios pblicos
Descentralizacin
La Constitucin de 2008 establece que el Estado ecuatoriano se gobernar de manera descentralizada, de conformidad con un modelo
obligatorio, equitativo y progresivo, hecho que
significa una importante ruptura con el anterior modelo de descentralizacin voluntario,
inequitativo y secesionista (Ttulo V).
En octubre de 2010 se public el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y
Descentralizacin (COOTAD), cuerpo jurdico
que desarroll y reglament la nueva organizacin territorial del Estado, los principios de la
descentralizacin, la institucionalidad y el procedimiento para la transferencia de competencias y los ingresos a los Gobiernos Autnomos
Descentralizados, as como su distribucin en
el caso de las transferencias provenientes del
presupuesto general del Estado.
El 31 de enero de 2011 se instal el organismo
tcnico del Sistema Nacional de Competencias, el Consejo Nacional de Competencias
(CNC), encargado de organizar e implementar el proceso de descentralizacin, integrado por un delegado del Presidente de la Repblica y un representante por cada nivel de
gobierno. El CNC, hasta abril de 2013, aprob veintisiete resoluciones, todas por unanimidad, lo que denota un indito proceso de
dilogo y articulacin multinivel que ha privilegiado el inters general por sobre intereses
corporativos o particulares.

El CNC aprob el 1 de marzo de 2012, previo

proceso participativo de construccin, el Plan
Nacional de Descentralizacin 2012-2015,
instrumento que dota de horizonte de sentido, al proceso de descentralizacin (CNC
Senplades, 2012). Actualmente, el Plan Nacional de Descentralizacin est implementndose y las facultades, los recursos y, con
estos, sus correspondientes productos y servicios, estn siendo transferidos a los Gobiernos Autnomos Descentralizados, de conformidad con la Constitucin.
Se ha transferido la competencia para planificar, construir, operar y mantener sistemas de
riego y drenaje a los gobiernos provinciales; se
encuentra aprobado el Plan Nacional de Riego
y Drenaje 2012-2027 (MAGAP, 2013b) y se han
transferido efectivamente a los Gobiernos Autnomos Descentralizados provinciales trece
de los quince sistemas de riego pblicos uniprovinciales y la suma de USD 65,6 millones
(diciembre de 2012) para gasto corriente, administracin, operacin, mantenimiento y proyectos de inversin (noventa y seis proyectos)
(CNC, 2011).
En relacin a la competencia de trnsito, el
transporte terrestre y la seguridad vial, por su
complejidad y relevancia, el CNC estableci
una estrategia de implementacin en la que
se definieron tres tipos de modelos de gestin
para que los municipios, de acuerdo a su capacidad institucional, vayan asumiendo progresivamente facultades y atribuciones. De los siete
municipios con mayores capacidades, seis han
asumido parcialmente la competencia; el Municipio de Cuenca la ha asumido en su totalidad.

OBJETIVO 1
2013-2017

87

GRFICO 6.1.1.
Transferencias a Gobiernos Autnomos Descentralizados (1997-2012)
2012

2 035
1 929
1 833
1 651
1 616
1 623
1 417
1 197
1 256
1 104
1 089

2011
Rafael
Correa

2010
2009
2008

Alfredo
Palacio
Lucio
Gutirrez
Gustavo
Noboa
Jamil
Mahuad
Fabin
Alarcn

2007
Dic
2006
Abr.
2005
2003
Dic.
2002
2001
Ene.
2000
1999
Ago.
1998
1997

1 059
708
497
583
569
0

500
1 000
1 500
Transferencias (en millones de USD)

2 000

Nota: Cifras en millones de USD constantes, ao base 2007.

Fuente: Ministerio de Finanzas, 2011-2012; BEDE, 2009; BEDE, 2012; BCE, 2012b.
Elaboracin: Senplades.

Las transferencias de recursos realizadas del

presupuesto general del Estado a los Gobiernos
Autnomos Descentralizados entre el 2006 y el
2012 se incrementaron 1,4 veces, como se puede apreciar en el Grfico 6.1.1.

OBJETIVO 1
2013-2017

88

Los recursos estn asignados por el Modelo de

Equidad Territorial, establecido en la Constitucin, que rompi con la desigualdad en las transferencias de recursos a los Gobiernos Autnomos
Descentralizados, al incorporar el principio de
equidad. Al analizar el coeficiente de Gini de las
transferencias per cpita del gobierno central a
los dems niveles de gobierno, se puede observar
que, para el ao 2011, fue de 0,24 para los Gobiernos Autnomos Descentralizados provinciales;
de 0,21 para los municipales y de 0,20 para los
parroquiales rurales (Tabla 6.1.1.). Dichos valores
demuestran que el punto de partida del modelo es
una distribucin bastante equitativa, la que mejora an ms para el ao 2012 pues disminuye una

centsima para las provincias y juntas parroquiales rurales y tres centsimas para los municipios.
Sin duda, la seriedad y el compromiso del gobierno central con el proceso de descentralizacin se demuestran en la oportunidad, la eficacia
y la transparencia al momento de transferir los
recursos del presupuesto general del Estado a los
Gobiernos Autnomos Descentralizados. A su
vez, los Gobiernos Autnomos Descentralizados
tienen la responsabilidad de ejercer eficientemente sus competencias pues deben resguardar
el cumplimiento de los principios de subsidiariedad, solidaridad y participacin.
Desconcentracin institucional y servicios
pblicos
La organizacin territorial que caracteriz al
Estado ecuatoriano constituy y profundiz, a
lo largo de su desarrollo histrico, enclaves de

TABLA 6.1.1.
Coeficiente de Gini de transferencias a Gobiernos Autnomos Descentralizados (2011-2012)
Nivel de Gobiernos Autnomos Descentralizados

2011

2012

Provinciales

0,24

0,23

Municipales

0,21

0,18

Parroquiales rurales

0,20

0,19

Nota: Coeficiente de Gini correspondiente a las transferencias per cpita del monto B a partir del Modelo de Equidad Territorial.
Fuente: Ministerio de Finanzas, 2011-2012.
Elaboracin: Senplades.

desarrollo que determinaron la inequidad social y la concentracin de los ingresos nacionales en tres polos: Quito, Guayaquil y Cuenca. La
institucionalidad pblica se fue configurando
en torno a estos espacios geogrficos, lo que gener focos de concentracin, por un lado, y por
otro, localidades completamente desatendidas
que mermaron las posibilidades de desarrollo
de las poblaciones.
Para desestructurar el carcter excluyente de dicha organizacin territorial, el gobierno nacional apost por la desconcentracin como mecanismo para generar un desarrollo equitativo
y equilibrado en el pas y para consolidar una
estructura estatal cercana, que considere las
distintas realidades locales en sus acciones, que
cubra todo el territorio nacional y que desencadene un ejercicio de redistribucin del poder.
Para facilitar el acceso a los servicios pblicos
a lo largo del territorio, el Gobierno de la Revolucin Ciudadana desarroll una reestructuracin institucional de la administracin pblica
a nivel nacional. Fue as que se conformaron
nueve zonas de planificacin, ciento cuarenta
distritos y mil ciento treinta y cuatro circuitos
administrativos de planificacin, para hacer
efectiva la distribucin territorial de la accin pblica, aterrizar las polticas pblicas
a nivel territorial y desconcentrar los servicios que ofrecen las distintas carteras de Estado (Grfico 6.1.2.).
En este marco de accin, se han definido modelos de gestin desconcentrada para las
entidades pblicas (ministerios, secretaras

nacionales, secretaras tcnicas, institutos,

entre otros), con la finalidad de garantizar la
presencia institucional del Estado a lo largo y
ancho del pas.
Distintos ministerios, especialmente los de las
reas sociales, de seguridad y de justicia, poseen una nueva planificacin y organizacin
institucional de prestacin de servicios a nivel
de distritos y circuitos, lo que les permite atender de manera equitativa a todos los territorios.
Este proceso ha implicado la reorganizacin
integral de la oferta actual de los servicios que
presta cada sector y la definicin de tipologas
de establecimientos, de estndares de cobertura y calidad, y de criterios para la optimizacin
de los recursos existentes.
Se estn implementando estrategias para
fortalecer el componente de talento humano que requiere la prestacin de servicios
territoriales para adecuar los establecimientos existentes y para construir nueva
infraestructura que responda al modelo de
prestacin de servicios al que se quiere llegar. Al momento se han implementado, a
nivel de distritos y circuitos, cuatrocientos
noventa y cuatro nuevos servicios de seguridad ciudadana en unidades de vigilancia
comunitaria y unidades de polica comunitaria; cincuenta intervenciones en mejora
y construccin de establecimientos educativos y direcciones distritales; y cinco hospitales bsicos. Adems, treinta y dos nuevos centros infantiles para el Buen Vivir se
encuentran en proceso de implementacin
(Senplades, 2012e).

OBJETIVO 1
2013-2017

89
GRFICO 6.1.2.
Definicin de zonas, distritos y circuitos administrativos

Fuente y elaboracin: Senplades.

Un elemento de gestin que ha permitido agilizar la respuesta de la administracin pblica

a nivel territorial es la desconcentracin administrativa financiera, la cual implica que las
entidades pblicas se encuentren en capacidad
de gestionar sus recursos, realizar compras pblicas que dinamicen las economas locales, y
dar solucin a los problemas cotidianos para la
prestacin de mejores servicios.
En lo relativo a los servicios pblicos, el Ecuador
es el pas con el ms alto grado de satisfaccin a
nivel latinoamericano con 6,7 puntos, con lo que
sobrepasa la media regional en 1,6 puntos. Este
dato refleja que la calidad de los servicios pblicos en el pas ha mejorado de manera notable en
el ltimo periodo (Latinobarmetro, 2011).
Asimismo, la percepcin de la ciudadana con
respecto a la calidad de los servicios que brindan las instituciones pblicas refleja, a nivel
nacional, un incremento de 1,66 puntos en los
ltimos cuatro aos, pasando de 5,01 puntos en
2008 a 6,67 puntos en 2012 (INEC, 2012b).
Adicionalmente, la percepcin de la ciudadana a nivel nacional respecto al funcionamiento
de las instituciones pblicas versus las privadas
indica que un 33,3% de la poblacin encuestada considera que las instituciones pblicas funcionan mejor que las privadas (Grfico 6.1.3.).
Esto refleja un incremento nacional evidente del
13,4% al 33,3% del 2008 al 2012, respectivamente
(INEC, 2012b).

OBJETIVO 1
2013-2017

Desafos y oportunidades
para el cambio
La presencia del Estado en el territorio nacional, con una frmula combinada de desconcentracin y prestacin de servicios pblicos
desde el Ejecutivo, y descentralizacin de competencias a los Gobiernos Autnomos Descentralizados, ha aumentado visiblemente en el
pas. Sin embargo, en el caso de la descentralizacin, su sostenibilidad reside en gran medida
del desarrollo de capacidades de los Gobiernos
Autnomos Descentralizados para asumir y
gestionar adecuadamente sus competencias;
de all que tanto la generacin de redes de conocimiento, como el cambio de estructuras
institucionales, son requisitos fundamentales
para consolidar verdaderos niveles de gobierno, capaces de planificar estratgicamente sus
territorios, de prestar servicios de calidad y de
generar una adecuada articulacin multinivel.
En relacin a la desconcentracin del gobierno central, es necesario acelerar el proceso,
consolidar el funcionamiento de las entidades
pblicas a nivel local y profundizar el abordaje
del territorio, desde la entrada de la prestacin
y el acceso a los servicios pblicos de manera
universal. Adicionalmente, se contempla como
alternativa el establecimiento de alianzas con
el sector privado y el sector popular solidario
para la prestacin de servicios pblicos que

GRFICO 6.1.3.
Percepcin de calidad de servicios pblicos (2008, 2011, 2012)

90
Nacional

Urbano

Rural

7,0

6,7

6,7

6,6

6,5

6,1

6,2
6,0

6,0

5,5

5,0

5,0

5,0

5,0

4,5
2008

2011

2012

Nota: ndice de percepcin de la calidad de los servicios pblicos sobre diez puntos, basado en la pregunta: en general, Cmo considera usted que funcionan
las instituciones que brindan servicios pblicos en Ecuador?
Fuente: INEC, 2012b.
Elaboracin: Senplades.

respondan a criterios de cobertura y calidad.

Tambin se ha considerado el fortalecimiento
de los mecanismos de regulacin y control necesarios para asegurar la prestacin oportuna y
la sostenibilidad de los servicios.
Cabe mencionar que se ha definido una nueva
clasificacin de bienes que los divide en superiores, estratgicos y de mercado. Esta tipologa
busca precisar el mbito y alcance del Estado
en la provisin, la prestacin y el financiamiento, de bienes y servicios pblicos; es decir, determinar el nivel ptimo de participacin estatal que maximiza el beneficio social.

Transformaciones institucionales
y fortalecimiento de las
capacidades para el ejercicio
de las facultades estatales
Cambios institucionales y fortalecimiento de
las facultades del Estado

sectores estratgicos; h) escasa capacidad estatal de regulacin y control por parte del Estado;
e i) frgiles capacidades de coordinacin de la
accin estatal.
Adicionalmente, se puso en duda el rol empresarial del Estado, al considerar a las empresas
estatales como ineficientes y como una gran
carga para el erario pblico. Por esto, se aprob la Ley de Modernizacin del Estado (1993),
norma que estableca los mecanismos para la
desinversin del mismo en las empresas pblicas y el traslado de ciertas competencias estatales al sector privado. Se liquidaron empresas
estatales como la Empresa de Suministros del
Estado, la Empresa Pesquera Nacional (EPNA)
y la Empresa Nacional de Productos Vitales
(Enprovit), entre otras. Como menciona Ruiz:
Las empresas estatales se creaban generalmente
a travs de leyes especficas [] Esto provoc que
cada una de esas entidades sea una isla independiente respecto de la institucionalidad nacional
(por s ya debilitada y fraccionada) y que entidades con un giro comercial de cientos de millones
de dlares no respondieran siempre a las polticas

La gestin y la institucionalidad que caracterizaron a la poca neoliberal atrofiaron el rol

del Estado y su capacidad de accin mediante
la configuracin de un Estado mnimo. Al revisar la estructura institucional de la Funcin
Ejecutiva que se hered de pocas pasadas, se
constata la incoherencia y la debilidad en la
coordinacin de sus intervenciones pblicas:
el carcter rgidamente sectorial de la mayora
de sus ministerios y secretaras y el recorte de
las capacidades estatales de planificacin, as
como la nula institucionalizacin de espacios
diseados para la deliberacin y la articulacin
entre las instancias claves de la Funcin Ejecutiva, lo que aceler la fragmentacin de la agenda pblica.
De lo expuesto, se pueden resaltar las siguientes debilidades existentes en las entidades de la
Funcin Ejecutiva antes del ao 2008: a) ministerios con dbil rectora sobre las polticas pblicas; b) alta corporativizacin de la institucionalidad estatal y captura regulatoria; c) condicin ambigua de las entidades estatales respecto a su carcter pblico o privado; d) excesivo
nmero de instituciones pblicas con amplio
margen de discrecionalidad y autonoma; e)
proliferacin de diversos tipos de instituciones
pblicas, a partir de la creacin arbitraria y coyuntural; f) duplicidad de funciones, recursos e
intervenciones; g) limitada presencia estatal en

pblicas nacionales, sino que respondan a intereses u objetivos aislados, independientemente de

que estos pudieran estar alejados o ser contrarios a
los intereses generales de desarrollo, generalmente bajo el amparo de la autonoma consagrada en
esas mismas normas de creacin de las empresas
estatales. (Ruiz, 2012: 2).

Frente a esta realidad, el Gobierno de la Revolucin Ciudadana emprendi un profundo

proceso de reforma del aparato estatal, orientado a recuperar las principales capacidades de
accin del Estado (la rectora, la planificacin,
la regulacin y el control); a racionalizar y ordenar las entidades del Ejecutivo; a fortalecer
la institucionalidad ministerial; reorganizar las
funciones y facultades de cada entidad; y a conseguir un ejercicio eficaz y eficiente del Estado.
En este sentido, pueden resaltarse algunas
transformaciones institucionales generadas: se
han creado espacios de coordinacin intersectorial (ministerios coordinadores) como respuesta a la progresiva complejidad de las problemticas sociales, ambientales, culturales y
econmicas; se han reorganizado y clarificado
las competencias de las carteras de Estado; se
han fortalecido los institutos de investigacin
en las diversas reas; se han creado o fortalecido las agencias de regulacin y control principalmente en los sectores estratgicos, y se han

OBJETIVO 1
2013-2017

91

establecido espacios de articulacin de poltica

pblica en temticas que requieren visiones
complementarias y multidisciplinarias.
Otra de las lneas programticas de los cambios
institucionales ha consistido en la eliminacin
de cuerpos colegiados corporativizados, los
cuales se encontraban integrados a la vez por
delegados estatales y representantes de especficos grupos de inters, cmaras empresariales,
movimientos y gremios que, desde tales espacios, incidan en la orientacin de la agenda
pblica del Estado ecuatoriano. El gobierno
emprendi un proceso que implic el anlisis
de ochenta y tres instancias y entidades, y se
inici la descorporativizacin y transformacin
de dicha institucionalidad, para recuperar su
carcter pblico. Al 2012, se cuenta con veinte
entidades con una composicin corporativa, es
decir, se han reformado sesenta y tres entidades
hasta el momento.

OBJETIVO 1
2013-2017

92

De esta manera, se ha recuperado la capacidad

pblica de generar polticas (rectora estatal)
para todas y para todos de manera planificada,
sin que primen intereses particulares. As tambin, se ha afianzado las facultades de regulacin y control como nueva frontera del proceso
de transformacin democrtica del Estado, a
travs del fortalecimiento institucional de los
ministerios, de la creacin de agencias especializadas y de la consolidacin y creacin de
superintendencias, como instancias de control
y sancin de carcter transversal (Funcin de
Transparencia y Control Social), encargadas de
garantizar y precautelar la provisin de bienes y
servicios de calidad.
La facultad de planificacin estatal se ha potenciado: la institucionalidad del Sistema Nacional
Descentralizado de Planificacin Participativa
se encuentra consolidada y se ha constituido
la Asamblea Ciudadana Plurinacional para el
Buen Vivir, que iniciar el cumplimiento de
sus funciones como espacio fundamental de
consulta y dilogo directo entre el Estado, las
organizaciones sociales y la ciudadana, en el
proceso de formulacin, aprobacin y seguimiento del Plan Nacional para el Buen Vivir.
En el mbito de las empresas pblicas, se aprob la Ley Orgnica de Empresas Pblicas
(2009), que incluy varios objetivos y principios, algunos operativos (constitucin de las
empresas pblicas) y otros sustanciales, para
regular el concepto de autonoma antes entendido como anarqua y fomentar el desarrollo

armnico a travs de la inclusin de las empresas pblicas para diferentes niveles de gobierno, a travs de principios como la satisfaccin
de las necesidades bsicas de sus habitantes, la
utilizacin racional de los recursos naturales, la
reactivacin y desarrollo del aparato productivo
y la prestacin eficiente de servicios pblicos
con equidad social (Ruiz, 2012: 8).
El desarrollo normativo a partir de la nueva
Constitucin ha sido clave para la profundizacin y viabilidad de algunas transformaciones
institucionales: la produccin legislativa que se
ha dado desde el establecimiento de la Asamblea Nacional Constituyente ha plasmado cambios necesarios para el cumplimiento de la nueva carta constitucional; ms de ciento cincuenta
cuerpos legales han sido aprobados por la Funcin Legislativa; ms de una veintena de ellos ha
reformado aspectos programticos del modelo
poltico, y ms del 70% ha tenido la funcin de
garantizar derechos, estructurar el Estado y cimentar el rgimen de desarrollo (Falcon y Muoz, 2012) .
Los avances registrados en estos seis aos y medio de gobierno han permitido que la ciudadana
confe cada vez ms en el Estado y en quienes lo
manejan, cambiando la percepcin de que se gobierna para pocos. Basados en el anlisis del Latinobarmetro respecto del grado de percepcin
que existe en la poblacin acerca de si se gobierna para el bien de todo el pueblo, se identifica
que el Ecuador se encuentra en el cuarto lugar a
nivel latinoamericano y supera el promedio regional en diez puntos.
Gestin pblica eficiente y de calidad
y transformacin del servicio pblico
La gestin y el servicio pblico en el Ecuador
han sido vistos en el pasado como sinnimos
de ineficiencia, precariedad y maltratos hacia la
ciudadana. Hoy se rescata el rol fundamental
de la gestin pblica y del servicio pblico, promoviendo mejoras en la calidad de la gestin a
travs de la capacitacin de las servidoras y los
servidores pblicos, la mejora de los procesos
administrativos y la innovacin tecnolgica, para
transparentar y acelerar los trmites pblicos.
El Gobierno de la Revolucin Ciudadana, reconociendo la importancia del componente de
gestin de la poltica pblica y el funcionamiento del aparato estatal, se ha preocupado por su
renovacin, calidad e innovacin, para atender
las necesidades ciudadanas y transformar sus

expectativas en realidades. De esta forma, se

han cimentando los pilares para una nueva gestin eficiente, profesionalizada, meritocrtica
y comprometida con la poblacin y la satisfaccin de sus demandas, alejada de viejas prcticas burocrticas.

La creacin del Instituto Nacional de la Meritocracia, para fomentar e institucionalizar la excelencia en el sector pblico e impulsar la transparencia y la profesionalidad en los concursos de
mritos y oposicin de la administracin, ha sido
un hito importante.

En relacin al servicio pblico, se ha implementado y mejorado el marco normativo que

regula a la administracin pblica y a las servidoras y servidores pblicos, propendiendo a
su profesionalizacin y al mejoramiento continuo de sus capacidades tcnicas, as como al
establecimiento de mecanismos que aseguren
el acceso al trabajo de las personas con discapacidades. El rol del Instituto de Altos Estudios
Nacionales (IAEN), como Escuela de Gobierno
y Administracin Pblica, ha sido fortalecido
en sus lneas de formacin y capacitacin permanente. Su Centro de Educacin Continua ha
capacitado a un total de 22 127 funcionarios pblicos desde el ao 2009 al 2012, y sus diferentes
escuelas han formado dos mil siete funcionarios
hasta el 2013 (IAEN, 2013).

En cuanto a la gestin pblica como tal, se est

implementando un modelo de reestructuracin
de la gestin pblica, Modelo R, que busca generar una gestin efectiva, eficaz y de calidad en
todas las carteras de Estado. Tambin se est perfeccionando la implementacin de la estrategia
del Gobierno Electrnico y, como parte de este
proceso, se ha diseado la oficina virtual de trmites. Adicionalmente, se ha implementado el
proyecto del Gobierno por Resultados (GPR) en
toda la Funcin Ejecutiva, instrumento que arrojar resultados potentes sobre el cumplimiento
de las metas institucionales sectoriales.

Adicionalmente, se ha impulsado y aplicado un

sistema integrado de talento humano para lograr
la excelencia y la profesionalizacin ptima y
sostenida del servicio pblico. Solo en el 2012 se
han invertido USD 277,7 millones en la renovacin e integracin de talento humano capacitado, lo que ha mejorado la capacidad institucional
de la administracin pblica (Comit de Gestin
Pblica, 2011-2012).

Los resultados se pueden observar en diferentes indicadores de percepcin de la ciudadana,

entre ellos la confianza en el gobierno (Grfico
6.1.4.), la cual se ha incrementado de manera
trascendental en el ltimo periodo (veintids
puntos sobre la media de la regin) y posiciona
al pas, conjuntamente con Uruguay, como los
pases en los que mayor confianza existe por
parte de la ciudadana.
En lo referente al grado de percepcin de eficiencia del Estado, relacionada directamente con la gestin pblica y las iniciativas de

GRFICO 6.1.4.
Percepcin sobre el nivel de confianza en el Gobierno (2011)
Total Amrica Latina (1996-2011)

Totales por pas (2011)

50

45

43

45

44 45

40
Porcentaje

35
30
25

28

40

39

36
30

25

20

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2002

1996

10

2003

19

15

OBJETIVO 1
2013-2017

Uruguay
Ecuador
Panam
Venezuela
El Salvador
Argentina
Costa Rica
Brasil
Bolivia
Paraguay
Colombia
Nicaragua
Chile
Per
Mxico
Honduras
Repblica Dominicana
Guatemala
Latinoamrica

93

18
0

10

20

25

40
39
37
37
36
36
34
34
31
29

40
30
40
Porcentaje

62
62

52
51
51
48

50

60

70

Nota: Percepcin sobre el nivel de confianza en el gobierno con base a la pregunta: Por favor, mire esta tarjeta y dgame, para cada uno de los grupos,
instituciones o personas mecionadas en la lista, cunta confianza tiene usted en ellas: mucha, algo, poca o ninguna confianza en...? Aqu slo se presentan
las respuestas que evalan al gobierno y slo se toman en cuenta las respuestas Mucho y Algo.
Fuente: Latinobarmetro, 2011.
Elaboracin: Senplades.

transformacin institucional, el Ecuador se sigue posicionando en los primeros lugares. Sobrepasa la media de la regin en 0,7 puntos y
es superado solamente por Nicaragua con 0,3
puntos (Grfico 6.1.5.).

formacin de los funcionarios pblicos, con el fin

de que los responsables de la gestin pblica sean
profesionales de excelencia, con conocimientos,
tica y responsabilidad.

Desafos u oportunidades para el cambio

Estado plurinacional e intercultural,

transparencia, participacin ciudadana y poder popular

En el mbito institucional, los desafos pasan

por la profundizacin programtica de las transformaciones, por lo que es necesario consolidar el andamiaje institucional que requiere la
construccin de la sociedad socialista del conocimiento y la transformacin de la matriz productiva, la consolidacin del sistema econmico
social y solidario, la generacin de la igualdad,
equidad e inclusin, y la estructuracin de un
subsistema de inclusin y seguridad social. Asimismo, es necesario apuntalar transformaciones
funcionales en la organizacin del Estado, orientadas a alcanzar una mayor eficiencia y eficacia
en las intervenciones pblicas.
Garantizar que la regulacin, como mecanismo
de accin pblica, sea transparente, proporcional, eficiente, efectiva y participativa, es fundamental para alcanzar el Buen Vivir. Es prioritario fortalecer la actividad reguladora como un
rea de poltica pblica medular, para lograr
objetivos estratgicos.
En el mbito de la gestin pblica, se requiere fortalecer los procesos de seleccin, capacitacin y

OBJETIVO 1
2013-2017

94

Estado plurinacional e intercultural

La plurinacionalidad tiene como horizonte la
construccin de una sociedad incluyente, de
respeto a la diversidad y de complementariedad para el bienestar individual y colectivo del
pas. Busca conseguir las condiciones materiales y simblicas que permitan a la ciudadana
vivir la diversidad en igualdad de derechos. Se
requiere avanzar en la construccin del Estado
plurinacional con sus implicaciones territoriales, institucionales, culturales y polticas.
Algunos han sido los avances en este mbito
pero an quedan importantes retos por asumir.
En lo que corresponde a los que se han dado
en la titulacin de tierras ancestrales, se puede
observar que en el marco del Plan de Tierras, a
cargo del Ministerio de Agricultura, Ganadera y
Pesca (MAGAP), se han legalizado hasta el momento 404 554,26 ha de territorios ancestrales,

GRFICO 6.1.5.
Percepcin sobre el nivel de eficiencia del Estado (2011)
Total Amrica Latina (1996-2011)

Totales por pas (2011)

4,7

Funcionarios Pblicos

4,9

Trmites Estatales

5,3

Eficiencia del Estado

Nicaragua
Uruguay
Ecuador
Mxico
Panam
Costa Rica
El Salvador
Brasil
Venezuela
Colombia
Argentina
Chile
Bolivia
Paraguay
Per
Honduras
Guatemala
Repblica Dominicana
Latinoamrica

4,4
4,3
3,9
0

6,3
6,0
6,0
5,7
5,7
5,5
5,5
5,4
5,4
5,3
5,2
5,2
5,0
4,9
4,9

5,3
6

Nota: ndice de percepcin con base en la pregunta: En una escala de 1 a 10, en donde 1 es "nada eficiente" y 10 es "totalmente eficiente", dgame
Qu tan eficiente es el Estado? Aqu slo promedios de Amrica Latina.
Fuente: Latinobarmetro, 2011.
Elaboracin: Senplades.

configuran retos para la agenda pblica de los

prximos aos.

de las cuales alrededor de un 92,6% corresponde

a territorios ancestrales de la Amazona centro
sur (nacionalidades achuar, kichwa de Pastaza,
sapara y shuar). El 4,9% corresponde a territorios
kichwa de Napo, y la diferencia a territorios indgenas en la Costa, que representan el 2,42% del
total (MAGAP, 2013a).

Transparencia y control social

A lo largo de la historia, el pas ha experimentado diferentes hechos y escndalos de corrupcin en la administracin pblica. Este fenmeno incidi negativamente en el desarrollo
del pas y erosion la confianza de la ciudadana en las instituciones formales de la gestin
pblica. Para combatir esta realidad, en julio
de 2011, se aprob el Plan Nacional de Transparencia y Lucha Contra la Corrupcin (FTCS,
2013), diseado por la Secretara Nacional de
Transparencia de Gestin, con los objetivos
prioritarios de alcanzar una gestin pblica
transparente, tica y eficiente y erradicar la
cultura de tolerancia y permisividad frente a la
corrupcin. Estos objetivos tienen que ver con
profundas transformaciones en las instituciones y en las personas que las construyen; en el
afianzamiento de la transparencia como eje de la
gestin pblica; en las relaciones entre lo pblico y lo privado, el Estado y la ciudadana; y en la
implementacin de estrategias y acciones encaminadas a combatir la corrupcin.

Se ha avanzado en alguna medida en la consolidacin normativa (COOTAD, 2010; Ley Orgnica

de Participacin Ciudadana, 2009) y de polticas
pblicas. Lastimosamente, la situacin de discriminacin de las comunidades, nacionalidades
y pueblos indgenas, afroecuatorianos y montubios se identifica an en la sociedad ecuatoriana.
A continuacin se exponen cuatro indicadores
que muestran la persistente desigualdad que provoca la fractura tnica en la que debemos continuar trabajando. As pues, existe una clara brecha
entre los niveles de bienestar alcanzados por la
poblacin indgena, montubia y afroecuatoriana,
y aquellos de la poblacin blanca y mestiza.
El debate sobre la construccin del Estado plurinacional e intercultural y sus implicaciones, se
encuentra en desarrollo tanto al interior de la
Funcin Ejecutiva, como en las organizaciones
de pueblos y nacionalidades y en la sociedad
en general. No han existido, por lo tanto, avances significativos en una transformacin de la
institucionalidad plurinacional e intercultural
que se expresen en progresos institucionales o
normativos especficos; estos son mbitos que

Adems de este Plan, se elabor el Cdigo de

tica de la Funcin Ejecutiva (SNTG, 2012),
proceso que cont con la colaboracin de mil
seiscientos treinta y cinco participantes en ciento tres talleres, correspondientes a un total de

GRFICO 6.1.6.
Indicadores que visibilizan exclusin segn etnia (2012)

OBJETIVO 1
2013-2017

95
Indgena
90

80

80

Porcentaje

54

Blanca

84

49

45

50
40

35

33

30

28
20

20

17

Pobreza por ingresos

Fuente: INEC, 2012b.

Elaboracin: Senplades.

34

32
27
15

10
0

Mestiza

69

70
60

Afroecuatoriana

Montubia

Hogares con acceso a red

pblica de agua

38

28

18
12

Analfabetismo funcional

Poblacin afiliada al IESS

ciento cuarenta instituciones pblicas. Conviene decir tambin que, durante el 2012, se realizaron doce Audiencias Pblicas Sectoriales de
Rendicin de Cuentas del Ejecutivo a nivel nacional, con la participacin de ms de siete mil
personas. Con estos instrumentos normativos
e institucionales, se busca fomentar la transparencia y eliminar las prcticas de corrupcin del
Estado (MCPGAD, 2012).
Dos indicadores dan cuenta de los resultados del
esfuerzo del gobierno nacional en este sentido: 1)
el grado de transparencia obtenido por el Ecuador
en el Latinobarmetro de 2011 (51 puntos) supera
el promedio de la regin en cuatro puntos y ubica
al pas en el sexto lugar en la regin; 2) el Ecuador
logr la segunda mejor calificacin en relacin al
grado de transparencia en los procesos presupuestarios, segn el ndice latinoamericano de transparencia presupuestaria (ILTP), y solo fue superado
por Costa Rica. Adems, tambin se percibe una
importante evolucin histrica de 40 puntos (en
2007) a 52 (en 2011), en una escala de 1:100.
Participacin, organizacin social
y cultura democrtico-participativa

OBJETIVO 1
2013-2017

96

Requerimos de la construccin de una ciudadana activa, capaz de demandar al Estado el

cumplimiento de sus derechos y de colaborar
con l para la generacin de una sociedad justa,
solidaria y soberana. Por ello, debemos fomentar
la participacin poltica y la organizacin social.
Adems de los instrumentos previstos en la Carta
Magna, la promulgacin de la Ley Orgnica Electoral-Cdigo de la Democracia (2009) y de la Ley
Orgnica de Participacin Ciudadana (2010) ha
supuesto un gran avance en este sentido.
Participacin poltica
Como primer peldao de la participacin poltica, se sita aquella que tiene que ver con la democracia representativa: los procesos electorales.
Reducir el absentismo ha sido una de las preocupaciones de los poderes pblicos y de la sociedad
civil organizada, y se han conseguido buenos resultados. La cita electoral de febrero de 2013, que
alcanz una tasa histrica de participacin electoral de 81,1%, se configura como aquella con la
mayor participacin en el periodo contemplado
desde la recuperacin de la democracia, en 1979.
El siguiente peldao participativo lo constituyen
los instrumentos de democracia directa previstos en la Constitucin y en la Ley Orgnica de
Participacin Ciudadana. Ramrez, Le Quand y

Bastidas, identifican una utilizacin todava modesta de estos instrumentos, y la ejemplifican con
datos de los ltimos dos aos. En primer lugar,
hablan de la consulta popular: Aparte del referndum-consulta convocado por la Presidencia
de la Repblica en mayo de 2011, la Direccin
de Organizaciones Polticas del rgano electoral
da cuenta de nueve solicitudes de Consulta Popular iniciadas entre febrero de 2010 y marzo de
2012[] Solo dos procesos se han ejecutado hasta
su culminacin hasta la fecha. En segundo lugar,
tratan la iniciativa normativa: La informacin
recabada por la Direccin de Organizaciones Polticas del Consejo Nacional Electoral da cuenta
de diecisiete procesos de iniciativa normativa
iniciados por diversos actores sociales entre el segundo semestre de 2010 y el primer trimestre de
2012. Finalmente, se refieren a la revocatoria del
mandato: Entre inicios del 2010 y abril de 2012 se
han encaminado 784 solicitudes dirigidas al Consejo Nacional Electoral (CNE), a fin de acceder a
los formularios que permiten iniciar el proceso
de revocatoria de mandato. Adems, manifiestan que, del total de solicitudes de revocatoria de
mandato encaminadas hacia el CNE, 98% estn
dirigidas a las autoridades locales (Ramrez, Le
Quand y Bastidas, 2013).
Como experiencias participativas ms novedosas
se sitan los mecanismos y procesos de participacin ciudadana. Estos son espacios deliberativos
e institucionalizados que se sitan entre el Estado
y la sociedad y que pretenden alargar la intervencin de la ciudadana en la cosa pblica, ms all
de procesos puntuales como las elecciones o la
puesta en marcha de mecanismos de democracia
directa. La propia planificacin del Estado ecuatoriano se define como participativa y descentralizada; por lo tanto, adquieren gran importancia
estas experiencias de incidencia ciudadana en el
ciclo de las polticas pblicas. Resulta significativo observar el aumento de participacin de las y
los ciudadanos en reuniones del gobierno municipal, nivel en el que se concentra la mayor parte
de estos mecanismos y procesos.
Poder popular
La Revolucin Ciudadana ha apostado desde su
inicio a la necesidad de fortalecimiento de la sociedad civil y a la construccin de poder popular. Debe advertirse, sin embargo, que desde una
perspectiva comparativa Ecuador no ha registrado histricamente un elevado nivel de autoorganizacin social y asociatividad. A pesar de esta
constatacin, segn datos de la ENEMDU procesados por Ramrez, Le Quand y Bastidas (2013),

durante el periodo de la Revolucin Ciudadana

ha aumentado de manera significativa el tiempo
dedicado a la participacin en espacios organizados: mientras que en 2007 el tiempo promedio
dedicado era de 28,2 minutos mensuales, en 2011
creci a 31,92 minutos. Podramos pensar que las
polticas y propuestas destinadas a fomentar la
participacin poltica y social estn empezando
a dar sus frutos (Ramrez, Le Quand y Bastidas,
2013; INEC, 2012b). En la consolidacin del poder
popular no solamente debemos tener en cuenta
la cantidad de participacin y asociatividad que se
logra, sino tambin la creacin de cultura democrtica, as como el apoyo a las instituciones democrticas, estatales y sociales y la revaloracin de
lo pblico, lo comn, lo comunitario. Entre otros
indicadores, podemos considerar el clsico grado
de satisfaccin con la democracia del Latinobarmetro, indicador que pas del 23,01%, en 2006, a
un 49,83% en el 2011, lo que situ al Ecuador en el
cuarto lugar a nivel latinoamericano.
Desafos u oportunidades para el cambio
El proceso de construccin de un Estado plurinacional e intercultural debe poner nfasis tanto
en la consolidacin normativa como en la arquitectura institucional y en la definicin de polticas pblicas. As, pues, entre otras, deben destacarse el reconocimiento de la interculturalidad y
la participacin para una nueva democracia; la
garanta de los derechos territoriales de comunas, pueblos y nacionalidades; el rediseo de la
institucionalidad pblica para avanzar hacia la

construccin del Estado plurinacional; y la eliminacin de la discriminacin racial y la exclusin

tnica y cultural.
Si bien se ha avanzado de manera importante en la
mejora de la transparencia, el control social y la lucha contra la corrupcin, se debe mejorar su alcance. Profundizar la implementacin del Plan Nacional de Transparencia y Lucha Contra la Corrupcin
(FTCS, 2013) de manera transversal en las instituciones pblicas y en aquellas que reciben recursos
estatales y de las herramientas y mecanismos para
regularizar procesos; debemos mejorar la capacitacin, la rendicin de cuentas y el acceso a la informacin; y continuar articulando acciones de erradicacin de la corrupcin entre todas las funciones
del Estado y los niveles de gobierno.
El fortalecimiento de la sociedad mediante el fomento de la participacin poltica y la construccin de poder popular es una prioridad de la Revolucin Ciudadana. No conseguiremos democratizar el Estado y la sociedad sin una ciudadana
activa y preocupada por la cosa pblica. As pues,
debemos promocionar las diversas instancias
de participacin (la electoral y la representacin
poltica, los mecanismos de democracia directa
y los instrumentos de participacin ciudadana),
fortalecer los partidos polticos actores fundamentales en cualquier tipo de democracia,
consolidar un tejido social fuerte y organizado,
desarrollar una importante institucionalidad
social, y construir una cultura poltica democrtico-participativa.

GRFICO 6.1.7.
Participacin en reuniones del gobierno municipal (2001-2012)

OBJETIVO 1
2013-2017

97

12

11,0

10,3
10

7,9

Porcentaje

7,0
5,7

4,9

0
2001

2004

2006

2008

2010

2012

Nota: Con base en la pregunta: Ha asistido usted a un cabildeo abierto o una sesin municipal/asamblea del concejo municipal durante los ltimos 12 meses?
Fuente y elaboracin: Ramrez, Le Quand y Bastidas, 2013.

Polticas y lineamientos estratgicos

1.1. Profundizar la presencia del Estado en el territorio nacional, garantizando los
derechos de la ciudadana
a. Fortalecer la articulacin entre los procesos de desconcentracin y descentralizacin del Estado, en el marco de la corresponsabilidad entre el Estado Central, los
Gobiernos Autnomos Descentralizados y
la ciudadana.

f. Consolidar la desconcentracin de la Funcin

Ejecutiva en el territorio, a travs del impulso a
la articulacin territorial e intersectorial en zonas, distritos y circuitos administrativos, en el
marco de los modelos de gestin desconcentrados de la Funcin Ejecutiva.

b. Consolidar progresivamente los procesos

de transferencia de competencias y recursos a los Gobiernos Autnomos Descentralizados.

g. Profundizar la desconcentracin administrativa y financiera de las entidades de la Funcin

Ejecutiva, para agilizar la administracin pblica a nivel territorial y promover la toma de
decisiones a nivel local.

c. Fortalecer las capacidades de los niveles

de gobierno, a travs de planes y programas de capacitacin, formacin y asistencia tcnica, para el efectivo ejercicio de sus
competencias.
d. Orientar y apoyar los procesos de conformacin de regiones, distritos metropolitanos autnomos y circunscripciones
territoriales indgenas, afroecuatorianas
o montubias, para la construccin del Estado plurinacional de conformidad con la
Constitucin.

OBJETIVO 1
2013-2017

98

e. Promover la constitucin de consorcios y

mancomunidades que generen complementariedades, para la solucin de problemticas comunes de los Gobiernos Autnomos Descentralizados.

h. Capacitar e informar a la ciudadana sobre los

procesos de descentralizacin y desconcentracin del Estado.
i. Resolver la condicin de las zonas no delimitadas al interior del territorio ecuatoriano a
travs de canales democrticos.
j. Promover la planificacin integral de la circunscripcin territorial especial amaznica y
la ley correspondiente, de acuerdo a lo establecido en la Constitucin.
k. Racionalizar el uso de los recursos fiscales y su
distribucin territorial, con equidad y sostenibilidad, en el marco de la descentralizacin y
la desconcentracin.

1.2. Garantizar la prestacin de servicios pblicos de calidad con calidez

a. Definir e implementar modalidades de prestacin de bienes y servicios pblicos que definan la participacin del Estado, del sector
privado y de la economa popular y solidaria,
y garanticen el cumplimiento de derechos.
b. Implementar modelos de prestacin de servicios pblicos territorializados con estndares
de calidad y satisfaccin de la ciudadana.
c. Priorizar y gestionar eficientemente los recursos para la prestacin de servicios pblicos en el territorio.
d. Desarrollar las capacidades de la administracin pblica para la prestacin de
servicios pblicos de calidad con calidez,

incorporando un enfoque intercultural, intergeneracional, de discapacidades, de movilidad humana y de gnero.

e. Fortalecer la microplanificacin sectorial e
intersectorial para garantizar la adecuada
prestacin de los servicios pblicos.
f. Mejorar continuamente los procesos, la gestin estratgica y la aplicacin de tecnologas
de informacin y comunicacin, para optimizar los servicios prestados por el Estado.
g. Fomentar la reduccin de trmites y solicitudes, implementando la interoperabilidad
de la informacin en el Estado, para agilitar
el acceso a los servicios pblicos.

1.3. Afianzar la institucionalidad del Estado democrtico para el Buen Vivir

a. Afirmar el carcter pblico de las entidades
estatales, consolidando la regulacin y el establecimiento de lmites a los grupos de inters y de presin, con miras a la eliminacin de
las prcticas rentistas del Estado burgus.
b. Profundizar y alinear la trasformacin institucional del Estado para la consecucin de
los objetivos programticos relacionados
con la construccin del Buen Vivir.
c. Consolidar la institucionalidad para la construccin de la sociedad del conocimiento y
la transformacin de la matriz productiva.
d. Articular la institucionalidad del sistema
econmico y fortalecer sus funciones de
planificacin, regulacin y control.
e. Mejorar la coordinacin interinstitucional y
fortalecer la institucionalidad para garantizar igualdad, equidad e inclusin, y erradicar la pobreza en el pas.
f. Consolidar los Consejos Nacionales para la
Igualdad para su efectiva participacin en la
formulacin, la transversalizacin, la observancia, el seguimiento y la evaluacin de las
polticas pblicas.

g. Estructurar una institucionalidad que dirija

y articule los subsistemas de inclusin, proteccin, promocin y seguridad social.
h. Fortalecer la institucionalidad democrtica de los organismos de seguridad pblica,
precautelando la primaca del poder civil.
i. Fortalecer la institucionalidad y promover
campaas de comunicacin para facilitar la
denuncia de todo tipo de discriminacin en
las instituciones pblicas y privadas.
j. Optimizar la institucionalidad de la Funcin
Ejecutiva para alcanzar funcionalidad y eficiencia en la administracin pblica.
k. Introducir innovaciones en la estructura
institucional de la Funcin Ejecutiva, con
el fin de que se ajuste dinmicamente a los
nuevos contextos, procurando relevancia,
sostenibilidad y flexibilidad.
l. Mejorar los mecanismos de articulacin intersectorial al interior de la Funcin Ejecutiva, entre las funciones del Estado y con los
distintos niveles de gobierno.

OBJETIVO 1
2013-2017

1.4. Mejorar la facultad reguladora y de control del Estado

a. Ejercer efectivamente la facultad de regulacin
por parte del Estado, para garantizar el cumplimiento de los derechos de la ciudadana.
b. Fortalecer las capacidades de las entidades e
instituciones pblicas encargadas de la regulacin y el control.
c. Crear marcos normativos, metodologas y
herramientas que mejoren la calidad, la eficiencia y la eficacia de las regulaciones emitidas por las distintas entidades del Estado.
d. Construir el Sistema Estatal de Control, que
promueva la articulacin y coordinacin de
las entidades del Estado encargadas de ejercer las facultades de regulacin y control.

e. Implementar estrategias de comunicacin

y promocin ciudadana, para la difusin de
los efectos y los beneficios de las regulaciones del Estado.
f. Establecer un proceso de evaluacin de impacto de las regulaciones existentes y nuevas,
que incorporen a la consulta pblica como
parte de las mismas.
g. Fomentar la mejora y la reforma regulatorias
en la administracin pblica ecuatoriana,
para que contribuya a la consecucin del rgimen del Buen Vivir.

99

1.5. Afianzar una gestin pblica inclusiva, oportuna, eficiente,

eficaz y de excelencia
a. Agilizar y simplificar los procesos y procedimientos administrativos, con el uso y el
desarrollo de tecnologas de informacin y
comunicacin.

g. Dotar al Instituto de Altos Estudios Nacionales de mayores capacidades en su funcin

de Escuela de Gobierno y Administracin
Pblica.

b. Estandarizar procedimientos en la administracin pblica con criterios de calidad y excelencia, con la aplicacin de buenas prcticas y con
la adopcin de estndares internacionales.

h. Generar mecanismos de evaluacin del desempeo y la adopcin de criterios objetivos,

para consolidar la carrera administrativa
meritocrtica de los servidores pblicos.

c. Implementar y mantener sistemas de gestin

de la calidad y la excelencia basados en normativas reconocidas internacionalmente.

i. Promover una cultura de servicio pblico

que d cumplimiento al principio constitucional de igualdad y no discriminacin,
que enfatice el dilogo, el respeto, el compromiso, la honestidad y la responsabilidad pblica.

d. Disear e implementar un marco normativo

que estandarice los procedimientos de la administracin pblica.
e. Profundizar la aplicacin de mecanismos de
seleccin, profesionalizacin, promocin,
seguimiento y evaluacin del talento humano, para garantizar la eficiencia y la calidad
de la gestin pblica.
f. Promover la formacin y capacitacin de
funcionarios pblicos como parte de su carrera profesional.

j. Impulsar mecanismos en contra de la discriminacin en el acceso al servicio pblico

y acciones afirmativas para la inclusin de
los diversos grupos tradicionalmente excluidos.
k. Dotar de infraestructura fsica y equipamiento tecnolgico a las instituciones pblicas para la oportuna prestacin de servicios pblicos.

1.6. Fortalecer a las empresas pblicas como agentes

en la transformacin productiva
OBJETIVO 1
2013-2017

100

a. Generar capacidades en las empresas pblicas para una gestin eficiente y estratgica.
b. Impulsar sinergias operativas y entornos colaborativos entre empresas pblicas.
c. Optimizar la institucionalidad de las empresas pblicas evaluando la permanencia de
aquellas que realicen actividades similares.
d. Fomentar el gobierno corporativo, las buenas
prcticas empresariales y la responsabilidad
social de las empresas pblicas.
e. Articular la gestin de las empresas pblicas
a la planificacin nacional y al enfoque programtico de su sector.
f. Consolidar el funcionamiento de todas las
empresas pblicas con nfasis en los sectores estratgicos, mediante el impulso de la
transformacin de la matriz productiva y la

reestructuracin de la matriz energtica.

g. Democratizar la prestacin de bienes y servicios a travs de las empresas pblicas.
h. Impulsar a las empresas pblicas como estabilizadoras del mercado para garantizar bienes y servicios de calidad a precios justos.
i. Impulsar la planificacin, el ahorro de recursos y las compras pblicas plurianuales en la
gestin de las empresas pblicas, con nfasis
en las de los sectores estratgicos.
j. Promover los encadenamientos productivos
y la sustitucin de importaciones de las empresas pblicas privilegiando a los actores de
la economa popular y solidaria.
k. Profundizar la especializacin de las empresas pblicas y mejorar la competitividad, la
sostenibilidad, la eficiencia y la rentabilidad.

1.7. Fortalecer el Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin

Participativa, con un enfoque de derechos
a. Consolidar el proceso de planificacin del
desarrollo como un ciclo permanente y dinmico, y fortalecer los criterios e instrumentos
de seguimiento, evaluacin y control de la
poltica pblica.

i. Afianzar el enfoque territorial y los criterios

de ordenamiento territorial en la planificacin en todos sus niveles, como criterio de
asignacin de recursos pblicos.

b. Articular de manera coherente a los distintos

niveles de gobierno y a sus correspondientes
instrumentos de planificacin para alcanzar
mayor eficiencia y eficacia de las intervenciones del Estado en el territorio.

j. Implementar mecanismos de interoperabilidad y armonizacin entre los sistemas de

planificacin, presupuesto, inversin pblica
y cooperacin internacional, para optimizar
los recursos del Estado y reducir los desequilibrios territoriales.

c. Exigir la vinculacin de la asignacin de recursos pblicos con las polticas y los objetivos definidos en la planificacin nacional y
sus instrumentos complementarios.

k. Mejorar las capacidades del talento humano

encargado de la planificacin del Estado en
todos sus niveles, promoviendo el dilogo, la
deliberacin y la visin integral del territorio.

d. Consolidar la territorializacin de la inversin pblica y su priorizacin con criterios

de equidad territorial.

l. Evaluar permanentemente el funcionamiento y la articulacin del Sistema Nacional Descentralizado de Planificacin Participativa.

e. Disear e implementar mecanismos e instrumentos que permitan la participacin

efectiva de personas, comunidades, pueblos
y nacionalidades durante todo el ciclo de la
planificacin.

m. Implementar mecanismos para la incorporacin de las Agendas para la Igualdad en las

polticas pblicas de todos los niveles de gobierno.

f. Reforzar la corresponsabilidad en la planificacin, el diseo, la implementacin,

el seguimiento y la evaluacin de la poltica pblica.
g. Fomentar, entre la poblacin y las autoridades, la importancia de la planificacin no
solamente como instrumento de poltica pblica, sino como herramienta de un proceso
de cambio poltico.
h. Consolidar y fortalecer el Sistema Nacional
de Estadstica para que articule, emita normas y armonice la generacin de estadstica
oficial, de acuerdo con las necesidades de la
planificacin nacional y territorial.

n. Impulsar y reforzar la planificacin territorial

y la incorporacin de las Agendas Zonales en
las agendas de poltica pblica.
o. Disear e implementar una nueva mtrica de
bienestar que supere los lmites de la visin
tradicional del desarrollo y que refleje la visin
holstica y multidimensional del Buen Vivir.
p. Ampliar y fortalecer un conjunto de instrumentos sistemticos de recoleccin de informacin que cubran las temticas multidimensionales para la nueva mtrica del Buen
Vivir, con una periodicidad adecuada.
q. Fortalecer los sistemas de informacin oficiales, estandarizados e integrales articulados al Sistema Nacional de Informacin.

OBJETIVO 1
2013-2017

101

1.8. Construir el Estado plurinacional e intercultural para el Buen Vivir

a. Potenciar los mecanismos y los espacios de
articulacin y dilogo entre el Estado y las comunidades, los pueblos y las nacionalidades,
con un enfoque intercultural.

e. Promover la incorporacin de profesionales

de las nacionalidades y los pueblos en la administracin pblica sin ningn tipo de discriminacin.

b. Apoyar la conformacin de las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias, de acuerdo a lo establecido
en la Constitucin.

f. Generar mecanismos de resarcimiento y

accin afirmativa que permitan superar los
procesos histricos de exclusin de las nacionalidades y pueblos.

c. Establecer mecanismos en las distintas entidades estatales, a fin de que el enfoque plurinacional e intercultural sea parte constitutiva
de la generacin de polticas pblicas y de la
gestin pblica.

g. Definir lineamientos de proteccin y apoyo

de las nacionalidades y los pueblos en riesgo
de desaparecer y/o en aislamiento voluntario.

d. Impulsar la prestacin de servicios pblicos

diferenciados, adaptados a la cosmovisin y
los enfoques de los pueblos y nacionalidades.

h. Establecer mecanismos que permitan garantizar los derechos de los pueblos y las nacionalidades sobre el uso de los territorios ancestrales.

1.9. Consolidar la participacin ciudadana en los procesos de elaboracin de

polticas pblicas y en el relacionamiento Estado-sociedad
a. Consolidar la implementacin de mecanismos de participacin ciudadana para fortalecer la articulacin del Estado y la sociedad
en todos los niveles de gobierno y funciones
del Estado, y mejorar los procesos de toma de
decisiones.
OBJETIVO 1
2013-2017

102

b. Profundizar procesos de formacin, capacitacin, difusin, informacin y sensibilizacin que promuevan la participacin ciudadana y construyan una cultura democrtica.
c. Establecer programas de capacitacin para
servidoras y servidores pblicos que procuren el cumplimiento de los derechos de participacin ciudadana y la transparencia en la
gestin pblica.
d. Consolidar los Consejos Ciudadanos Sectoriales de la Funcin Ejecutiva involucrando a
las poblaciones diversas, segn las temticas
de igualdad, en los procesos de construccin
y seguimiento de las agendas pblicas.
e. Impulsar el funcionamiento de la Asamblea
Ciudadana Plurinacional e Intercultural para

el Buen Vivir como espacio de consulta y dilogo para el proceso de formulacin y seguimiento del Plan Nacional para el Buen Vivir.
f. Promover audiencias pblicas peridicas y
otras formas abiertas y accesibles de participacin ciudadana.
g. Fortalecer mecanismos de monitoreo y evaluacin de los procesos de participacin ciudadana.
h. Promover procesos de interlocucin de las
diversas instancias del Estado a nivel central
y territorial, con el tejido social organizado.
i. Animar procesos de cogestin de servicios
pblicos entre la institucionalidad estatal y la
ciudadana organizada.
j. Promover la generacin de la normativa referente a los procesos de consulta previa y
participacin ciudadana de las comunidades, pueblos y nacionalidades, para los casos
en los que las decisiones o autorizaciones del
Estado puedan afectar al ambiente.

1.10. Promover el dilogo como forma de convivencia democrtica y mecanismo

para la transformacin de conflictos
a. Impulsar procesos de dilogo social en territorios vulnerables al conflicto, derivados
de la agenda de polticas pblicas.
b. Fortalecer y articular en la Funcin Ejecutiva
criterios y protocolos comunes de gestin de
conflictos.
c. Propender a la construccin de acuerdos sociales que permitan la transformacin positiva de los conflictos.

d. Promover una conduccin racional, desconcentrada e intersectorial, de la gestin poltica para asegurar el dilogo social y optimizar
la toma de decisiones.
e. Fortalecer el dilogo social entre Estado y
sociedad para alcanzar una mayor cohesin
social y buena gobernanza, mediante el fomento de vnculos de corresponsabilidad.
f. Disear e implementar mecanismos interinstitucionales de identificacin, prevencin y gestin de conflictos.

1.11. Promover la participacin electoral y la consolidacin de un sistema

democrtico de partidos
a. Fomentar capacidades en la Funcin Electoral para mejorar y modernizar las fases de
preparacin y ejecucin de los procesos electorales y la publicacin gil y oportuna de los
resultados.
b. Fortalecer y democratizar los partidos polticos resaltando la participacin y la organizacin de mujeres, grupos de atencin prioritaria, pueblos y nacionalidades.
c. Garantizar en sede jurisdiccional la tutela
efectiva de los derechos de participacin de
afiliados, afiliadas y adherentes, al interior de
sus respectivas organizaciones polticas.
d. Incentivar procesos de formacin y capacitacin para integrantes de los partidos polticos en temticas relacionadas con el bien
comn, la democracia, la administracin pblica, el dilogo, el respeto y los principios de
igualdad, amparadas en la Constitucin.

e. Promover la generacin de una tica partidista a partir de la promulgacin de cdigos u

otros instrumentos contra el transfuguismo.
f. Fomentar procesos de rendicin de cuentas
de los cargos electos a los militantes del partido y a los electores.
g. Incentivar la participacin electoral de los jvenes menores de dieciocho aos, los ecuatorianos en el exterior, los extranjeros, los militares, los policas y las personas privadas de
la libertad sin sentencia.
h. Generar mecanismos de control para garantizar una promocin electoral equitativa
e igualitaria, de conformidad con los principios y disposiciones constitucionales.

OBJETIVO 1
2013-2017

103

1.12. Fomentar la autoorganizacin social, la vida asociativa y la construccin

de una ciudadana activa que valore el bien comn
a. Promocionar la creacin y el fortalecimiento
de organizaciones, colectivos, movimientos
sociales, asociaciones ciudadanas, redes populares y dems grupos de accin ciudadana.
b. Implementar programas de capacitacin y
reconocimiento de la asociatividad con respeto a la autonoma poltica y organizativa.
c. Promover el respeto y el reconocimiento de
las formas organizativas de las comunidades,
los pueblos y las nacionalidades.
d. Fomentar los procesos de organizacin de
las trabajadoras y los trabajadores y la sindicalizacin por ramas de actividad.
e. Promover la formacin de asociaciones de
defensa de consumidores y consumidoras.

g. Promover la asociatividad de las personas en

condicin de movilidad humana.
h. Facilitar y fomentar el uso de los mecanismos
de democracia directa iniciativa normativa, referndum, consulta y revocatoria de
acuerdo a la ley.
i. Fomentar la apropiacin y la defensa de lo
pblico estatal y no estatal por parte de la
ciudadana.
j. Fomentar espacios de dilogo y deliberacin
que promuevan las capacidades reflexivas,
crticas y cooperativas de cada persona.
k. Sensibilizar a la ciudadana en temas de solidaridad y democracia para posibilitar la
cohesin social, la convivencia pacfica y la
emancipacin individual.

f. Impulsar el voluntariado de accin social y

desarrollo basado en la libre participacin.

1.13. Fortalecer los mecanismos de control social, la transparencia de la administracin pblica y la prevencin y la lucha contra la corrupcin
a. Fomentar la consolidacin de observatorios, redes y veeduras ciudadanas.

OBJETIVO 1
2013-2017

104

b. Facilitar y promocionar el ejercicio de

prcticas transparentes y la rendicin de
cuentas de las instituciones pblicas en todos los niveles de gobierno e instituciones
privadas que reciban fondos pblicos.
c. Fomentar mecanismos de seguimiento y
evaluacin de la transparencia y de los procesos de rendicin de cuentas de los niveles de gobierno y las funciones del Estado,
como garanta del control social.
d. Exigir la rendicin de cuentas de la gestin
empresarial y financiera a las empresas pblicas.
e. Impulsar la formacin de una cultura de
transparencia para el empoderamiento de
la ciudadana en los procesos de control
social.
f. Maximizar el acceso a la informacin pblica, oportuna, de calidad, comprensible,
adaptada y diversa.

g. Consolidar en todos los niveles de gobierno

la aplicacin de procedimientos para transparentar la asignacin y ejecucin de recursos presupuestarios.
h. Promover en el sistema de educacin formal
y en los programas de educacin continua,
la transmisin de contenidos sobre la lucha
contra la corrupcin, la prctica permanente
de valores y los delitos y las penas que tipifican y sancionan actos de corrupcin, tanto
en lo pblico como en lo privado.
i. Promover la creacin de cdigos de tica y
mecanismos de autorregulacin para sancionar prcticas de corrupcin dentro del
sector privado y el sector social y solidario.
j. Desarrollar las capacidades de las entidades
de la Funcin de Transparencia y Control
Social y fortalecer su marco normativo para
que coordinen acciones entre s y ejerzan de
manera eficaz y eficiente sus competencias
y atribuciones dentro del marco del Estado
constitucional de derechos.
k. Propiciar mecanismos de transparencia en la
aplicacin de la justicia en casos de corrupcin.

Metas
Meta 1.1. Alcanzar el 100,0% de entidades operativas desconcentradas, creadas a nivel distrital

Entidades operativas desconcentradas creadas a nivel distrital

(en porcentaje)
100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Meta estructural: Senplades.

Fuente: Ministerio de Finanzas.

Elaboracin: Senplades.

Valores histricos

Meta PNBV

Meta 1.2. Alcanzar el 100,0% de distritos con al menos una intervencin intersectorial

Porcentaje de distritos con al menos una intervencin intersectorial (social y seguridad)

(en porcentaje)
100,0

OBJETIVO 1
2013-2017

105

Meta estructural: Senplades.

Fuente y elaboracin: Senplades.

Valores histricos

Meta PNBV

Meta 1.3. Alcanzar el 50,0% de GAD que cumplan al menos un programa de fortalecimiento institucional

Gobiernos autnomos descentralizados beneficiarios de programas de fortalecimiento institucional

(en porcentaje)
50,0

Meta estructural: Senplades.

Fuente: Consejo Nacional de Competencias.

Elaboracin: Senplades.

Valores histricos

Meta PNBV

Meta 1.4. Alcanzar el 100,0% de las instancias estatales de decisin pblica descorporativizadas

Primaca del inters comn en instancias estatales de decisin pblica

(en porcentaje)
100,0

OBJETIVO 1
2013-2017

106

Meta estructural: Senplades.

Fuente y elaboracin: Senplades

Valores histricos

Meta PNBV

Meta 1.5. Aumentar el ndice de capacidad institucional regulatoria a 7 punto

ndice de capacidad institucional regulatoria

(calificacion sobre 15)
7,0

Meta estructural: Senplades.

Fuente y elaboracin: Senplades

Valores histricos

Meta PNBV

Meta 1.6. Alcanzar el 14,0% de ocupados afro ecuatorianos, indgenas y montubios en el sector pblico

Porcentaje de ocupados en el sector pblico afro ecuatorianos, indgenas y montubios

(en porcentaje)
14,0

OBJETIVO 1
2013-2017

107

Meta estructural: Senplades.

Fuente: INEC-ENEMDU.
Elaboracin: Senplades.

Valores histricos

Meta PNBV

Meta 1.7. Aumentar el ndice de percepcin de la calidad de los servicios pblicos a 8 puntos

ndice de percepcin de la calidad de los servicios pblicos en general

(calificacion sobre 10)
8,0

Meta estructural: Senplades.

Fuente: INEC-ENEMDU.
Elaboracin: Senplades.

Valores histricos

Meta PNBV

Meta 1.8. Alcanzar el 100,0% de los Consejos Ciudadanos Sectoriales (CCS) conformados

Porcentaje de Consejos Ciudadanos Sectoriales (CCS) conformados

(en porcentaje)
OBJETIVO 1
2013-2017

108

Meta estructural: Senplades.

Fuente y elaboracin: Senplades

Valores histricos

Meta PNBV

100,0