Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2003
Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano 2003
I.
Todo orden jurdico no es sino un sistema de normas que constituyen una unidad. La unidad de estas normas se halla constituida por el hecho de que la creacin o
el contenido de la de grado ms bajo se encuentra determinada por otra de grado
superior, cuya creacin, a su vez, est prescrita por otra todava ms alta hasta llegar a
la norma de mayor rango: la Constitucin, la cual representa la suprema razn de
validez de todo el ordenamiento jurdico.
As, cuando una norma jurdica es vlida por haber sido creada en la forma o con
el contenido establecido por otra, la ltima constituye la razn de validez de la primera y la relacin entre stas aparece como un vnculo de supra y subordinacin, donde
la que determina la creacin de la otra es de orden superior, y la creada sobre esa base
tiene un grado inferior o de subordinacin con respecto a aqulla.
La ordenacin jerrquica de las normas que componen un mismo sistema es
siempre un problema complejo; sin embargo, el problema se complica extraordinariamente cuando el sistema corresponde a un Estado de tipo federal, como sucede con
el orden jurdico de Mxico.
Definido por la Constitucin el mbito espacial de validez de un orden jurdico,
en un sistema de carcter centralista todas las normas valen para dicho territorio sin
distincin de parcialidades territoriales; eso quiere decir que todas las normas pueden
vlidamente ser aplicadas en cualquier parte del territorio, sin que los rganos encar-
418
419
En forma adicional, la Constitucin mexicana seala que, tanto en el orden federal como en el local, se debe observar el principio de divisin de poderes, de tal forma
que la funcin legislativa se deposite en un rgano colegiado, la ejecutiva en una
persona y que la funcin judicial se ejerza por diversos tribunales.
Sin embargo, el principio que determina las atribuciones que respectivamente
corresponden a los Poderes de la Unin y de los Estados es el que consagra el artculo
124 de la propia Constitucin, segn el cual [l]as facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados. La enumeracin de los estados integrantes de la federacin
mexicana la encontramos en el artculo 43.
Ahora bien, aunado a lo anterior, los artculos 44 y 122 definen la naturaleza y
territorio del Distrito Federal, que es el sitio geogrfico donde se asientan los poderes
federales, as como el rgimen conforme al cual se debe regir dicha entidad.
Por su parte, el artculo 115 de este mismo cuerpo normativo fundamental expresa que
los estados tendrn como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa al municipio libre y, asimismo, que los ayuntamientos municipales tendrn facultades para expedir bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.
Pero el principio fundamental del orden jerrquico normativo del derecho mexicano lo formula el artculo 133 al expresar:
Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los
tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente
de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los
jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
stos son los preceptos esenciales sobre los cuales descansa nuestra organizacin normativa y de los que podemos desprender con toda claridad que en nuestro
pas existen varios rdenes normativos u rdenes de gobierno, esto es, un orden constitucional y diversos rdenes parciales.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado, en
jurisprudencia firme, que dichos rdenes son los siguientes: el orden federal, el local
o estatal, el del Distrito Federal y el orden constitucional. La jurisprudencia a que nos
referimos lleva por nmero PJ 95/99 y es del tenor siguiente:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS RDENES JURDICOS ESTABLECIDOS EN LA C ONSTITUCIN FEDERAL TIENEN AUTONOMA FUNCIONAL Y
ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS. Del contenido de los artculos 1, 40, 41,
primer prrafo, 43, 44, 49, 105, fraccin I, 116, primero y segundo prrafos, 122, primero
y segundo prrafos, 124 y 133, de la Constitucin Federal, puede distinguirse la existencia
de cuatro rdenes jurdicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o
estatal, el del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con
asignaciones competenciales propias que, por regla general, son excluyentes entre s,
contando con autonoma para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes.
420
Desde luego, el texto de este criterio jurisprudencial es ilustrativo y esclarecedor. No obstante, estimamos que en l falt enumerar al orden municipal; adems de
que, en atencin a la reciente reforma constitucional relativa a los usos y costumbres
de los pueblos indgenas, es necesario tambin analizar si dichos usos y costumbres
conforman un nuevo orden normativo o no.
Y es que, en el sistema mexicano, los rdenes jurdicos en algunas ocasiones
aparecen de manera difana y claramente diferenciada, pero en otras parecen intercalarse entre s creando una estructura jerrquica en la que las normas se entrelazan de
manera muy particular, todo lo cual genera no pocas dificultades al momento de determinar la jerarqua y el mbito de aplicacin de una norma.
Precisamente por ello, en este estudio se pretenden pormenorizar los principios
que rigen la estructura normativa del orden jurdico en Mxico y establecer las bases
conforme a las cuales debe determinarse la aplicacin de las normas jurdicas de acuerdo
con el orden normativo al cual pertenecen.
Nuestra tarea en esta ocasin ser describir someramente cada uno de estos rdenes, analizarlos y delimitar, en la medida de lo posible, el campo de accin que a cada
uno corresponde de acuerdo con el texto de la Constitucin, para lo cual partiremos del
grado inferior hasta llegar al superior; esto es, comenzaremos por referirnos, aunque de
manera muy breve, a los usos y costumbres de las comunidades indgenas; en segundo
trmino aludiremos al orden municipal; luego al estatal y ms tarde al correspondiente
al Distrito Federal; despus analizaremos el orden relativo a las normas federales que,
desde luego, es el ms complejo, para concluir con el orden jurdico constitucional.
III. Los usos y costumbres de las comunidades indgenas
Como bien es sabido, el 14 de agosto del 2001 se public en el Diario Oficial de
la Federacin un reforma a los artculos 1, 2, 4, 18 y 115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
De esta reforma destaca, para nuestros efectos, lo sealado en el nuevo texto del
artculo 2 constitucional, respecto a la integracin pluricultural de la nacin.
En este precepto se alude a las instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas de los pueblos indgenas, a su derecho a la libre determinacin, a la posibilidad de que apliquen sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de
los conflictos internos, a la eleccin de sus autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, a la garanta que deben otorgar la
federacin, los estados y los municipios para la vigencia de los derechos indgenas,
etc., aunque, eso s, todo ello sujeto a los principios generales de esta Constitucin,
respetando las garantas individuales, los derechos humanos, y en un marco que
respete el pacto federal y la soberana de los estados.
La amplitud del reconocimiento de la autorregulacin indgena, que incluye tanto la posibilidad de crear y aplicar su propio derecho, como la facultad para nombrar
421
a sus propias autoridades, desde luego hace pensar en la existencia de un nuevo orden
jurdico.
No obstante, en atencin a que an no se han expedido las leyes reglamentarias
ni, por ende, definido los alcances de este precepto, a ms de que actualmente estn
planteados ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin numerosos conflictos constitucionales con la pretensin de anular esta reforma, dejaremos este interesante tema
para investigaciones posteriores. De momento nicamente queremos resaltar que, tal
y como est concebido en la Constitucin hoy da, el rgimen de las comunidades
indgenas sin lugar a dudas constituye un nuevo orden jurdico que se ana a los que
estudiaremos en adelante.
IV. La normatividad municipal
Como decamos, de acuerdo con el sistema de creacin y jerarqua de normas
que establece nuestra Constitucin, ste es uno de los rdenes de creacin normativa
de grado inferior, pero no por ello el menos importante.
Los municipios, desde su reconocimiento como tales en la Constitucin, conforman clulas de organizacin poltica a cuyos ayuntamientos se les reconoce la facultad de crear tanto normas generales como individualizadas, esto es, bandos de polica
y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, a las cuales, de manera genrica, se denomina simplemente bandos.
En el pasado, en muchas entidades federativas existi la duda sobre si los municipios podan, por medio de sus ayuntamientos, dar reglamentos y rdenes de observancia general. Sin embargo, en la actualidad el texto expreso del artculo 115, fraccin II, segundo prrafo, elimina cualquier incertidumbre al disponer expresamente:
Los ayuntamientos poseern facultades para expedir de acuerdo con las bases
normativas que debern establecer las legislaturas de los Estados, los bandos de polica
y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.
Ahora bien, los bandos municipales estn sujetos a ciertos principios emanados
de nuestra propia Constitucin, de los que por su importancia, destacan los siguientes:
Se trata de verdaderos ordenamientos normativos, es decir, tienen la caracterstica de estar compuestos por normas generales, abstractas e impersonales.
Entre los bandos de polica y buen gobierno y los dems acuerdos, rdenes y
resoluciones de un ayuntamiento salvo que la legislacin local establezca
alguna disposicin en contrario, no existe una relacin de jerarqua, sino
que todos tienen el mismo rango legal.
Por lo que hace a su ubicacin jerrquica dentro del orden jurdico mexicano, se puede afirmar que dichos cuerpos normativos ocupan, despus de la
Constitucin Federal, los tratados internacionales, las leyes federales, las
constituciones y las leyes locales, el ltimo escao. Ello, claro est, sin per-
422
juicio de lo que se seal respecto de los usos y costumbres de las comunidades indgenas.
Normalmente no se trata de ordenamientos rgidos, toda vez que pueden ser
modificados o derogados por el propio ayuntamiento que los emiti o por
cualquiera de los que le sigan en el mando, sin ms formalidades que las que
se hayan seguido para su emisin.
Esta atribucin de dictar normas generales les est conferida a los municipios por disposicin constitucional, por lo que es una funcin que slo ellos
pueden desempear, sin que, ante su inactividad o silencio, la puedan realizar las autoridades federales o las del orden comn.
Los bandos son instrumentos locales complementarios de la actividad legislativa
que corresponde al Congreso del Estado, pues se circunscriben a regular la vida
de una comunidad en las materias relacionadas con sta y que no hayan sido
normadas por la legislatura. De alguna forma, cubren los vacos legales dejados
por la legislacin local; de ah que se los califique de complementarios.
No obstante, los ayuntamientos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben
respetar ciertos imperativos:
1. Los bandos no pueden estar en oposicin a la Constitucin General ni a las
de los estados, as como tampoco a las leyes federales o locales.
2. En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las legislaturas de los estados.
3. Deben versar sobre materias o servicios que les correspondan legal o constitucionalmente a los municipios.
Los anteriores principios nos dan ya una idea clara de estas normas y de su sitio
dentro del sistema jurdico nacional, al mismo tiempo que nos permite seguir adelante
en el desarrollo de nuestro objetivo, a lo cual procederemos.
V.
En trminos generales, el orden estatal est subordinado directamente a la Constitucin General y determinado por cada una de las constituciones de los estados en
sus respectivos mbitos de validez.
Tcnicamente es ste el orden ms amplio, pues, de acuerdo con la regla establecida en el artculo 124 constitucional y las disposiciones del artculo 115 de este mismo ordenamiento, se conforma de manera residual por todo aquello que no est conferido expresamente a la federacin o a los municipios.
No obstante, en realidad es un orden que se encuentra ampliamente limitado y,
sobre todo, rigurosamente sometido a las reglas que al efecto establece la Constitucin Federal, por cuanto sta contiene un considerable nmero de prohibiciones y
obligaciones, a ms de que faculta a los rganos federales para intervenir en numerosos supuestos en la vida institucional de las entidades.
423
424
425
Por otro lado y a diferencia de lo que sucede para los estados, los rganos de
gobierno que se detallan en el estatuto son los nicos que pueden existir, ya que la
Asamblea Legislativa no tiene facultades para crear otros.
Asimismo, el Congreso de la Unin slo tiene, en relacin con el Distrito Federal, las facultades expresas que estn consagradas en la Constitucin, en tanto que el
Presidente de la Repblica tiene las facultades que derivan a su favor tanto de la
Constitucin General como del propio estatuto de gobierno, y las autoridades jurisdiccionales del Distrito Federal gozan prcticamente de las mismas facultades que
aquellas con que cuentan las de cualquier estado de la repblica.
Por otro lado, hay que sealar que las facultades de los rganos locales del Distrito Federal son enumeradas de manera taxativa en la Constitucin General. En esa
medida, las atribuciones no conferidas por la Constitucin a los rganos locales se
entienden reservadas a los poderes federales.
En suma, el particular orden jurdico de la entidad denominada Distrito Federal
se rige, de manera primigenia, por lo sealado en la Constitucin General; en segundo
trmino, por su estatuto de gobierno, las leyes expedidas para dicha entidad por el
Congreso de la Unin y, en cierta medida, tambin las dems leyes federales; en tercer
lugar, por las leyes expedidas por la Asamblea Legislativa, y en cuarto y ltimo grado, por los reglamentos que, de conformidad con la fraccin IV del apartado B, y con
la fraccin II, inciso b, de la base segunda, ambos del artculo 122 constitucional,
corresponden al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, cuando se trate de
leyes expedidas por el Congreso de la Unin, y al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, cuando se trate de leyes expedidas por la Asamblea Legislativa.
VII. El orden jurdico federal
1.
He aqu el orden jurdico ms complejo. De acuerdo con el principio ya enunciado, conforme al cual las facultades que no estn conferidas a los funcionarios federales se entienden reservadas a los estados, todas y cada una de las facultades federales
las encontramos en la Constitucin General, que para estos efectos no es ms que un
catlogo de atribuciones del orden federal. Sin embargo, la propia Constitucin regula diversos tipos de leyes federales con un mbito de aplicacin totalmente diverso
que genera no pocas dudas y complicaciones en cuanto a su aplicacin.
En efecto, como tendremos oportunidad de constatar, este orden se compone
de distintos tipos de normas federales cuya estratificacin dentro del orden jurdico
general es compleja y cuyas caractersticas divergen considerablemente entre s,
pero que no por ello dejan de ser leyes federales. En esa medida, y a efecto de
estudiarlas y comprender su funcionamiento, es menester que las ordenemos de
alguna manera.
426
As pues, siguiendo con estricto apego las normas constitucionales que existen
sobre el particular y los principios que aqu hemos sealado, las hemos clasificado en:
a) leyes federales ordinarias; b) leyes federales generales, y c) leyes federales de aplicacin especial. A continuacin explicaremos esta clasificacin refirindonos a cada
uno de estos rubros en lo particular.
A.
stas son las leyes federales que podramos llamar comunes, es decir, aquellas
que son dictadas por el Congreso de la Unin en uso de las facultades que la Constitucin le concede, de acuerdo con el procedimiento establecido en el artculo 72 constitucional, que aun cuando tienen vigencia en todo el pas son aplicadas nica y exclusivamente por autoridades federales y, sobre todo, que tienen una jerarqua exactamente igual a las leyes locales. Evidentemente aqu tenemos la gran mayora de leyes
federales.
En ese sentido, en caso de que exista alguna contradiccin entre una ley federal
ordinaria y una ley local, el conflicto debe resolverse atendiendo solamente a criterios
de competencia, es decir, estableciendo previamente si la materia regulada corresponde al orden federal o al orden local y as determinar qu norma debe prevalecer, pero
sin que pueda decirse que alguna de ellas tiene mayor o menor jerarqua que la otra.
Resulta interesante citar la jurisprudencia que sobre el particular ha sentado la
Tercera Sala de nuestro ms alto Tribunal:
LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIN JERRQUICA,
SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA C ONSTITUCIN. El artculo 133 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relacin
de jerarqua entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente
contradiccin entre las legislaciones mencionadas, sta se debe resolver atendiendo a
qu rgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia
que la norma fundamental establece en su artculo 124. Esta interpretacin se refuerza
con los artculos 16 y 103 de la propia Constitucin: el primero al sealar que la actuacin
por autoridad competente es una garanta individual, y el segundo, al establecer la
procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal acta ms all de su
competencia constitucional.1
Como ejemplo de este tipo de leyes federales pueden citarse el Cdigo Civil
Federal, el Cdigo Penal Federal, los respectivos cdigos adjetivos en estas materias,
la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley Agraria, la Ley Federal
de Derechos de Autor, etctera.
B.
427
En este rubro tenemos ciertas leyes federales que actan de una manera muy
particular. Se trata de leyes emanadas del Congreso de la Unin y que, al igual que
todas las leyes federales, son dictadas a travs del proceso establecido en el artculo
72 constitucional, pero que, por disposicin de la propia Constitucin General, regulan la concurrencia de las autoridades federales, locales y municipales en determinada
materia. A estas leyes tambin se les suele dar el nombre de leyes marco.
En efecto, son leyes mediante las cuales el Congreso de la Unin estipula qu
parte de determinada materia le corresponde a la federacin, es decir, define motuo
proprio qu campo de esa materia es federal, pero adems, sienta las bases conforme
a las cuales las legislaturas locales y los ayuntamientos municipales deben emitir leyes locales o dictar bandos municipales respecto de estas mismas materias. Dicho con
otras palabras, en el mbito federal estas leyes operan como cualquier otra ley federal
y, por ende, tienen igual jerarqua; sin embargo, en el mbito local operan como normas de carcter superior a las cuales deben remitirse las legislaturas y los ayuntamientos para emitir la regulacin correspondiente.
La Constitucin mexicana reconoce siete rubros especficos en los cuales el
Congreso de la Unin tiene facultad para dictar estas leyes generales. Por su importancia, a continuacin enunciaremos las disposiciones constitucionales de las que se
desprende la facultad del Congreso para dictar este tipo de ordenamientos federales
sui gneris:
a. Salubridad general. De conformidad con la fraccin XVI del artculo 73 y el
cuarto prrafo del artculo 4, ambos de la Constitucin General, el Congreso tiene
facultad para emitir una ley que definir las bases y modalidades para el acceso a los
servicios de salud y establecer la concurrencia de la Federacin y las entidades federativas en materia de salubridad general.
b. Seguridad pblica. En trminos de la fraccin XXIII del artculo 73 constitucional, el Congreso de la Unin tiene facultad para expedir leyes que establezcan las
bases de coordinacin entre la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en materia de seguridad pblica.
c. Educacin. De conformidad con lo sealado en la fraccin XXV del artculo
73 y en la fraccin VIII del artculo 3, ambos de la Constitucin General, el Congreso
est facultado para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre
la Federacin, los Estados y los Municipios el ejercicio de la funcin educativa y las
aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico, buscando unificar
y coordinar la educacin en toda la Repblica, as como sealar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o hagan cumplir las disposiciones relativas,
lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan.
d. Asentamientos humanos. De igual manera, en trminos de la fraccin XXIX.C
del artculo 73 constitucional, el Congreso de la Unin tiene facultades para expedir
las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de
428
los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo 3 del artculo 27 de esta Constitucin.
e. Proteccin al medio ambiente y equilibrio ecolgico. Asimismo, de conformidad con la fraccin XXIX.G del mismo precepto constitucional, el rgano legislativo federal est facultado para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus
respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y
restauracin del equilibrio ecolgico.
f. Proteccin civil. De acuerdo con la fraccin XXIX.I del artculo 73 constitucional, el rgano legislativo federal tiene facultades para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los
Municipios, coordinarn sus acciones en materia de proteccin civil.
g. Deporte. Y por ltimo, en trminos de lo dispuesto en la fraccin XXIX.J del
mismo precepto, este mismo rgano legislativo tiene facultad para legislar en materia de deporte, estableciendo las bases generales de coordinacin de la facultad concurrente entre la Federacin, los estados, el Distrito Federal y municipios.
Ntese, sin embargo, que el constituyente no es uniforme al regular las atribuciones del Congreso para dictar estas leyes, pues en algunos casos incluye a los municipios y en otros no y, de igual manera, en algunos supuestos comprende al Distrito
Federal y en otros no.
Por otro lado, en algunas hiptesis la Constitucin seala que la concurrencia de
la federacin, los estados, el Distrito Federal y/o los municipios se dar en el mbito
de sus respectivas competencias. Esto no resulta del todo correcto, puesto que, salvo
alguna disposicin constitucional especfica que pueda existir sobre el particular, ser
el propio Congreso federal el que determine qu parte de dicha materia ser federal y
qu otras correspondern a los dems rdenes de gobierno y en qu medida.
Especial inters tiene en este apartado el ltimo prrafo del punto 5 de la fraccin XXIX del artculo 73, que enumera los rubros respecto de los cuales el Congreso
puede establecer contribuciones especiales, en la parte que seala: Las entidades
federativas participarn en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la
proporcin que la ley secundaria federal determine.
Esta enunciacin podra dar lugar a que se pensara que la ley relativa tambin es
una ley general; sin embargo, estimamos que no es as toda vez que no es una ley en la
que el Congreso defina la concurrencia de atribuciones de la federacin con los dems rdenes de gobierno. En realidad, se trata slo de una ley ordinaria de carcter
federal que determina la participacin econmica de los estados en este tipo de contribuciones, y conforme a la cual y esto es lo ms importante los estados pueden
celebrar convenios con la federacin en virtud de los cuales, entre otras cosas, pueden
aplicar disposiciones legales de carcter federal. Pero a esto volveremos en el apartado siguiente.
C.
429
430
No obstante, el hecho de que la fraccin XXIX del apartado A del artculo 123
constitucional hable de leyes del trabajo en plural, nos hace pensar que existen otras
leyes federales reguladas en el propio artculo 123, apartado A, que tambin se encuentran sujetas a este rgimen especial. Concretamente nos referimos a la Ley del
Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores y a la Ley del
Seguro Social, cuyos fundamentos se encuentran precisamente en las fracciones XII y
XXIX de este mismo precepto constitucional.
Sin embargo, la primera de ellas regula nica y exclusivamente lo relativo al
organismo descentralizado federal de servicio social conocido como Infonavit, lo cual,
evidentemente es de estricta aplicacin federal, y la segunda, la Ley del Seguro Social, aunque en su artculo 3 seala: La realizacin de la seguridad social estar a
cargo de entidades o dependencias pblicas, federales o locales y de organismos descentralizados, conforme lo dispuesto por esta Ley y dems ordenamientos legales
sobre la materia, lo cierto es que por regla general slo es aplicada por autoridades
federales, es decir, en el mbito administrativo por el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) y en el mbito jurisdiccional por las Juntas Federales de Conciliacin y
Arbitraje. Con todo, esto no elimina la posibilidad de que el Congreso dicte normas
en estas materias que tengan como destinatarias tanto a las autoridades federales como
a las locales.
Cabe decir que no sucede lo mismo con la ley derivada del apartado B del artculo 123 constitucional, esto es, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en atencin a que en este caso, la propia norma fundamental seala que regir
nicamente entre los Poderes de la Unin, el gobierno del Distrito Federal y sus
trabajadores.
Otra cuestin que resulta interesante en relacin con las normas laborales federales es lo sealado en el ltimo prrafo del artculo 115 constitucional: las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirn por las leyes
que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artculo
123 de esta Constitucin, y sus disposiciones reglamentarias. En igual sentido, la
fraccin VI del artculo 116 del cuerpo normativo supremo establece: Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores se regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artculo 123 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.
Como puede apreciarse, de acuerdo con estas disposiciones las Legislaturas locales, si bien estn facultadas para expedir leyes en esta materia, debern hacerlo
cindose a lo dispuesto en el artculo 123 constitucional y, sobre todo, a todas las
leyes que emanan de este precepto, es decir, tanto las del apartado A como las del B,
las que, por este solo hecho, se convierten de alguna manera en disposiciones jurdicas superiores a dichas leyes de orden local, tanto en el mbito propiamente local
como en el municipal.
431
432
2.
433
Cabe, sin embargo, hacer notar que existen ciertos rganos que por disposicin
constitucional tambin cuentan con facultades para expedir reglamentos u otro tipo
de disposiciones de carcter general.
A este respecto podemos citar, en primer lugar, el reglamento de debates del
Congreso de la Unin y los correspondientes reglamentos de las cmaras que lo integran, cuyo fundamento se encuentra consignado en los artculos 71 y 77 de la Constitucin, respectivamente. En este caso, a pesar de la denominacin que la Norma Suprema les otorga y de que en el segundo supuesto los expide cada cmara por separado, se trata de codificaciones normativas que operan como cualquier ley federal.
Por su parte, los artculos 115 y 122 constitucionales aluden a los reglamentos
municipales y a los reglamentos que puede expedir el Jefe de Gobierno del Distrito
Federal. Sobre esto no abundaremos aqu, toda vez que lo relativo a este tipo de
normas fue tratado en las secciones correspondientes.
Adems, el artculo 99 constitucional faculta al Tribunal Electoral del Poder
Ejecutivo Federal para expedir su reglamento interno, as como para dictar los acuerdos generales que sean necesarios. En igual sentido, los artculos 94 y 100 de este
mismo cuerpo normativo conceden a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y al
Consejo de la Judicatura Federal, respectivamente, la atribucin de dictar acuerdos
generales. En estos casos, se trata de verdaderos actos de carcter legislativo, en tanto
dichas normatividades ostentan la cualidad de ser generales, abstractas e impersonales, pero cuya expedicin se encuentra atribuida a rganos jurisdiccionales, o bien,
tratndose del Consejo de la Judicatura Federal, a un rgano administrativo del Poder
Judicial Federal.
Lo cierto es que, ms all de que se trate de actos de carcter legislativo cuya
expedicin corresponde al titular del Poder Ejecutivo Federal o al del Distrito Federal, a los Ayuntamientos Municipales, a ciertos rganos jurisdiccionales o pertenecientes al Poder Judicial Federal, o bien a las cmaras del Congreso de la Unin por
separado esto es, a rganos que de acuerdo con la teora de la divisin de poderes no
tienen atribuida originariamente la facultad de emitir leyes, es claro que no se puede
discutir su plena validez en atencin a que el fundamento de dichos ordenamientos
generales lo encontramos precisamente en la propia Constitucin y de manera textual.
Sin embargo, existe otro tipo de normas generales cuya constitucionalidad no
parece tan clara o, al menos, ha sido objeto de discusin. Nos referimos a los acuerdos, circulares, decretos y dems disposiciones administrativas de carcter general
que expiden las autoridades pertenecientes al Poder Ejecutivo pero distintas de su
titular, esto es, secretaras de Estado, rganos desconcentrados, organismos descentralizados, etctera.
En realidad la problemtica no est todava del todo zanjada. Sin embargo, la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en cuatro tesis aisladas de
muy reciente expedicin, ha sealado lo siguiente:
434
435
436
437
artculo 49 en cita, dado que en ambos casos se trata del otorgamiento en la propia sede
constitucional de la facultad para expedir disposiciones generales sujetas al principio de
supremaca de la ley; en tanto que, tratndose de la facultad materialmente jurisdiccional,
en el artculo 123, fraccin XX, se dot de facultades de esta naturaleza a las Juntas de
Conciliacin y Arbitraje, cuyas determinaciones podran sujetarse por los gobernados al
tamiz del Poder Judicial de la Federacin. En tal virtud, debe estimarse que el
Constituyente de 1917 al establecer el principio de divisin de poderes busc dividir el
ejercicio del poder entre diversos rganos o entes que constitucionalmente se encuentran
a un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio
de fuerzas y un control recproco y, adems, atribuir a los respectivos poderes,
especialmente al Legislativo y al Judicial, la potestad necesaria para emitir los actos que
materialmente les corresponden, de mayor jerarqua, por lo que si al realizarse la divisin
de poderes el Constituyente en ninguna disposicin reserv al Poder Legislativo la emisin
de la totalidad de los actos materialmente legislativos, al Ejecutivo los actos materialmente
administrativos, o al Judicial los materialmente jurisdiccionales, no existe sustento alguno
para sostener que se transgrede el principio en comento por el hecho de que en un acto
formalmente legislativo se confiera a una autoridad administrativa o judicial, la facultad
de emitir disposiciones de observancia general, pues ello no implica, ni transitoriamente,
que las facultades reservadas constitucionalmente al Poder Legislativo se depositen en
un individuo o que se renan dos o ms de los poderes en una sola persona o corporacin.
438
1.
439
De acuerdo con el artculo 135 constitucional, para que nuestra Carta Fundamental sea adicionada o reformada se requiere que el Congreso de la Unin, por el
voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o
adiciones, y que stas sean aprobadas por la mayora de las legislaturas de los estados.
El artculo 135 establece un rgano integrado por la asociacin del Congreso de
la Unin con las legislaturas de los estados, capaz de alterar la Constitucin mediante
adiciones y reformas. Su funcin es, pues, funcin constituyente, pero como por otra
parte se trata de un rgano que sobrevive al autor de la Constitucin, cuya vida se
extingui con su tarea, en la doctrina constitucionalista se acostumbra denominarlo
poder constituyente permanente, aun cuando tambin suele drsele el nombre de constituyente derivado o instituido, para diferenciarlo del constituyente originario.
La presencia del constituyente permanente a la par de los poderes constituidos
requiere ser explicada. Ciertamente no hay, en el caso que estudiamos, confusin de
poderes en un solo rgano. El Congreso Federal es poder constituido; las legislaturas
de los estados tambin lo son, pero eso acontece cuando actan por separado y en
ejercicio de sus funciones normales, pues una vez que se asocian en los trminos del
artculo 135, componen un nuevo rgano cuya funcin es adicionar o modificar la
Constitucin.
En esa virtud, es claro que el rgano que acta para esos efectos no es ni un
rgano federal ni mucho menos local, aun cuando se conforme por autoridades provenientes de esos rdenes normativos.
Efectivamente, si bien el Constituyente Permanente se integra tanto por el rgano legislativo federal (con una votacin especial) como por todos los rganos legislativos de las entidades federativas (los cuales, empero, no cuentan con facultades deliberativas para estos efectos), es claro que el rgano encargado de reformar la Constitucin no es un rgano local ni federal, pues sus facultades no pueden atribursele a
ninguno de estos rdenes normativos y, por el contrario, obligan de igual manera
tanto a ellos como a los dems rdenes parciales.
As pues, resulta por dems evidente que aqu tenemos un ejemplo clarsimo de
un rgano que ejerce facultades de orden constitucional y cuyas atribuciones, como
corresponde a este tipo de rganos, se extienden por encima de todos los dems rdenes normativos y los vinculan por igual.
2.
En trminos del artculo 73 constitucional, el Congreso de la Unin tiene facultades para: admitir nuevos estados a la Unin Federal (fraccin I); formar nuevos
estados dentro de los lmites de los existentes (fraccin III); arreglar definitivamente
los lmites de los estados terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre
las demarcaciones de sus respectivos territorios, excepto cuando estas diferencias ten-
440
441
Sin embargo, desgraciadamente los Estados estn propensos a salirse del cauce
normal de su vida. Cruentos acontecimientos polticos o sociales, internos o internacionales, suelen turbar la existencia tranquila y habitual de las naciones, creando un
ambiente de peligrosidad para sus instituciones fundamentales e independencia. Es
entonces cuando el gobierno se ve en la necesidad de hacer frente a la situacin anmala, a fin de preservar el Estado de Derecho a travs de los medios que la propia
Norma Fundamental prev y que, en el caso concreto, son precisamente la suspensin
de las garantas individuales y el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica.
El otorgamiento y la ejecucin de estas facultades, al igual que las referidas en el
apartado anterior, estn atribuidos por la Constitucin a ciertos rganos federales, a
saber: al Presidente de la Repblica, a los miembros de su gabinete y al Congreso de
la Unin. Sin embargo, al igual que aqullas, tampoco pueden considerarse meramente federales. Y no pueden estimarse as porque la actuacin de estos rganos ante las
circunstancias descritas conlleva la creacin de un rgimen jurdico especial que modifica, as sea slo de manera temporal, el orden jurdico existente, tanto local como
federal e incluso constitucional, y que, adems, obliga de igual manera a todos los
rdenes jurdicos parciales del pas.
En efecto, el artculo 29 constitucional habilita y legitima al Ejecutivo federal
que por razn de sus funciones normales es el ms indicado para enfrentar una
situacin anmala de peligro pblico para que pueda desempear las actividades
que sean necesarias a fin de resolver rpida y fcilmente esta situacin. Esta disposicin constituye el fundamento para que se pueda atribuir a una sola persona el ejercicio de todos los actos autoritarios (ejecutivos, legislativos y judiciales) e, incluso, la
pauta para que se den posibles extralimitaciones del poder estatal dentro de la misma
situacin de anormalidad, obviamente, todo ello justificado precisamente por la situacin grave que se atraviesa.
Pero, como decamos, estas facultades exorbitantes que, ante ciertos acontecimientos, se le conceden al Ejecutivo federal, necesariamente implican que se
deje de observar parcialmente la Constitucin, tanto en su parte dogmtica como
en la orgnica, as como que se creen leyes (o por lo menos el propio decreto de
suspensin de garantas y otorgamiento de facultades extraordinarias) que van a
regir y, por tanto, obligar a todas las autoridades de la nacin ubicadas o con
jurisdiccin sobre la zona de conflicto, independientemente del orden normativo
al que pertenezcan.
En esa medida, es claro que no podemos considerar la actuacin de los rganos
involucrados en el mecanismo previsto en el artculo 29 constitucional como una
mera actividad federal, sino que, necesariamente, debe atribursele la calidad de facultad de orden constitucional.
442
4.
443
444
cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato
expreso del propio artculo 133 el presidente de la Repblica y el Senado pueden obligar
al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos
sta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la
interpretacin del artculo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y
al local en una misma jerarqua en virtud de lo dispuesto en el artculo 124 de la Ley
Fundamental, el cual ordena que Las facultades que no estn expresamente concedidas
por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
No se pierde de vista que en su anterior conformacin, este Mximo Tribunal haba
adoptado una posicin diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario
Judicial de la Federacin, Nmero 60, correspondiente a diciembre de 1992, pgina 27,
de rubro: LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA
JERARQUA NORMATIVA; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar
tal criterio y asumir el que considera la jerarqua superior de los tratados incluso frente al
derecho federal.
Empero, es menester hacer notar que la tesis anterior dio lugar a mltiples opiniones tanto en pro como en contra dentro del foro y la academia, y no tanto por el
criterio en s, sino en razn de los argumentos utilizados en la ejecutoria para darle
sustento. Ello ha dado lugar a que el Alto Tribunal, de momento, haya postergado su
reiteracin en la resolucin de otros asuntos, motivo por el cual contina siendo slo
una tesis aislada que, por ende, no obliga a su cumplimiento.
Sin perjuicio ello e independientemente de la jerarqua que finalmente se les
otorgue a los tratados internacionales en el orden jurdico nacional, es claro que las
facultades conferidas al Presidente de la Repblica y al Senado en materia de poltica
exterior, indudablemente constituyen una actividad de carcter constitucional, pues es
innegable que su ejercicio de ninguna manera se ve limitado por la divisin competencial entre lo local y lo federal, a ms de que, en esta materia, dichos rganos actan
como representantes de toda la nacin.
5.
El control de la constitucionalidad
Desde luego, esta funcin, conferida a ciertos rganos del Poder Judicial federal, tambin debe ser adscrita al orden constitucional.
Ello porque, por disposicin de la propia Constitucin General, son materia del
control constitucional prcticamente todas las normas y actos autoritarios provenientes de la federacin, de los estados y municipios, as como de cualquier otro orden
jurdico parcial. Esto es, el control de la constitucionalidad cuyo resultado puede
ser la anulacin total o parcial de casi cualquier norma jurdica general o individual
es una funcin derivada directamente de las normas constitucionales y su materia son
la gran mayora de las normas federales, locales y municipales.
En esa medida, si la casi totalidad de las normas y actos pblicos estn sometidas a ese control, y eso significa que pueden ser anulados por la determinacin de
alguno de los rganos del Poder Judicial federal, es claro que dicho control slo
puede ser adscrito a un orden superior, concretamente, al orden constitucional.
445
446
IX. Conclusiones
Todo lo dicho aqu nos permite advertir, por un lado, que la estructura normativa
del orden jurdico de Mxico es verdaderamente compleja, pero, por el otro, que es
indispensable determinar el lugar preciso que ocupa cada una de las normas emanadas de las autoridades de la nacin, ya sean del orden constitucional, federal, local o
bien del orden municipal, y ya sean generales o individualizadas, a fin de aplicarlas e
interpretarlas correctamente y, sobre todo, a fin de establecer cundo una norma resulta inconstitucional por no ceirse a la jerarqua normativa que dispone el propio texto
de la Constitucin General.
En efecto, la teora de la jerarqua normativa, cuya premisa esencial se funda en
el hecho de que una norma es superior a otra si y slo si la primera determina el
contenido o la forma de creacin de la otra, no permite crear categoras que no tengan
una razn tcnica o un fundamento expreso en la propia norma fundamental.
Esto es de tal importancia, que el hecho de decir que una norma es, por la razn
que sea, superior a otra, obliga al rgano de control constitucional a declarar la invalidez de la inferior con respecto a aqulla por el simple hecho de que no haya sido
creada conforme a ella o no reproduzca su contenido. Dicho con otras palabras: siempre que se diga que una norma es superior a otra ello equivaldr a decir que, en caso
de contradiccin entre una y otra, necesariamente la inferior ser inconstitucional.
En esa medida, la jerarquizacin de una norma dentro de un determinado orden jurdico debe verse como algo sumamente delicado, que solamente puede obedecer a reglas tcnicas y, sobre todo, a los mandatos expresos que sobre el particular establezca la Norma Fundamental, sin que en ningn caso pueda deducirse esta
jerarqua de cuestiones de carcter sociolgico o llevarse a cabo por motivos de
conveniencia, es decir, sin que se pueda decir que determinada norma es inferior o
superior a otra por el simple hecho de que tiene una mayor o una menor importancia
para la sociedad o para la nacin, supuesto que la jerarquizacin normativa slo
puede provenir de su encuadre en la estructura jurdica sealada en la Constitucin
y nunca de su contenido.
447
Bibliografa consultada
ARTEAGA NAVA, Elisur, Tratado de Derecho Constitucional, Biblioteca de Derecho
Constitucional, Oxford University Press, Mxico, 1999.
BALAGUER CALLEJN, Francisco, Fuentes del Derecho, Tecnos, Mxico, 1998.
BENDA, MAIHOFER, VOGEL, HESSE y HEYDE, Manual de Derecho Constitucional,
Instituto Vasco de Administracin Pblica Marcial Pons, Madrid, 1996.
CARPIZO, Jorge, Estudios Constitucionales, 6 ed., Porra-UNAM, Mxico, 1998.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada y concordada,
15 ed., Porra-UNAM, Mxico, 2000.
DE LA CUEVA, Mario, Teora de la Constitucin, Porra, Mxico, 1982.
Diccionario jurdico mexicano, 8 ed., Porra-UNAM, Mxico, 1995.
Derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus Constituciones, Porra-Cmara de Diputados LVII Legislatura, Mxico, 2000.
FIX-ZAMUDIO, Hctor, Hacia una nueva constitucionalidad. Necesidad de perfeccionar la reforma constitucional en el Derecho mexicano. Las leyes orgnicas, en
VV.AA, Hacia una nueva constitucionalidad, UNAM, Mxico, 2000.
FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, 29 ed., Porra, Mxico, 1990.
GARCA MAYNES, Eduardo, Introduccin al Estudio del Derecho, Porra, 31 ed.,
Mxico, 1980.
KELSEN, Hans, Teora general del Derecho y del Estado (trad. Eduardo Garca Maynes), UNAM, Mxico, 1988.
LOEWENSTEIN, Karl, Teora de la Constitucin (trad. Alfredo Gallego Anabitarte),
Ariel, Barcelona, 1965.
PEREZNIETO CASTRO, Leonel, El artculo 133 constitucional: una relectura, Anuario Jurdico del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana,
n 25, t. II, Mxico, 1995.
SCHMILL, Ulises, Fundamentos tericos de la defensa de la Constitucin en un Estado federal, en Jos Ramn Cosso y Luis M. Prez de Acha (comps.), La defensa de la Constitucin, Fontamara, Mxico, 1997.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, Sentencia pronunciada en el Amparo
en Revisin 1475/98 el 11 de mayo de 1999.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, Semanario Judicial de la Federacin y
su Gaceta, Mxico.
TENA RAMREZ, Felipe, Derecho Constitucional mexicano, Porra, 23 ed., Mxico
1989.