Luciano Parejo Alfonso

Catedrtico de Derecho Administrativo

Universidad Carlos III de Madrid

Administracin
y Funcin pblica *

SUMAR/O: I. ESTADO Y ADMINISTRACIN PBLICA. II. I..A ADMINISTRACIN PBLICA COMO ORGANIZACIN Y SUJETO, . La subjetividad de la
Administracin: su capacidad jurdica y la cuestin de la libertad de las formas de
organizacin y de accin. 2. La distincin de los mbitos interno y externo; sus
consecuencias. 3. La organizacin administrativa, su dependencia de la organizacin
estatal y sus clases o tipos. 4. 1.a organizacin administrativa y sus medios; la cuestin
de la funcin pblica. III. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO ACTIVIDAD, 1. Caractersticas esenciales de la actividad administrativa. 2. Ija actividad
lulininisirava y la participacin ciudadana.

I.

ESTADO Y ADMINISTRACIN

PBLICA

Supuesta, no obstante su clifuminacin actual, la doble bsica

diferenciacin entre Estado y sociedad, de un lado, y Derecho
pblico y privado, de otro, la Administracin publicares desde
luego parte del Estado e_ institucin definida por ^^DcKcho^
pblico. En su seuelo contemporneo no es, ademas,. pa,r_te ce
cualquier Estado, sino precisamente del Estado democrtico de^
Derecho.
* fLI presente trabajo ha sido tambin publicado en el libro colectivo, dirigido por i.
GARCA OH I.-.NTURRA y M. CI.AVI-:JU) ARI-VAI.O, // Dembo l'hlio dt finales tlt si^lo. Una fxrpfcttva
ihrnamrmami, Civitas l-'iitubcin BilV, Madrid, 1997.
Documentacin A d m i n i s t r a t i v a / n." 243 (scpiicinbrc-dicicmbrc 1995}

S*

69

Ln exigencia fundamental que, en lo que aqu interesa, el

principio democrtico (carente de un contenido nico y preciso
aceptado) comporta para la or^aiiiV,ac i iji_^cJ^funcionarnierHo_dcl_
Estado en su conjunto es ja_t!c la IcgiJrii acin de tqdasT'as
estructuras de ste ,v, pFTimto, ce tjodo ejercicio de poder por
estas mediante su reconduccin directa o indirecta (va rcp'resctacin) al pueblo, que retiene la titularidad ltima de toda la
SskslPlil. cn_?L S0da^ja__ cn6a_ckac cc_ constitucin y
definicin del poccr pblico^^ estatal. -DemlsTiTo principio "JeHva
.-.
ia exigencia 3c prbcpacin del ciudadano e n c ejercicio
de este ltimo. Dada Ja condicin democrtica del Estado, son"
?y.s..cH?cI?-r'SJc?s,.cprno JBstado ce Derecho, y, ras~cncrctamcntc, los P_ncipJsi cn.cjuc cstc.sc cqncreta, jos que constituyen
las bases mismas dcJa^Adniimstracin p_ULcu_
Ms all de cualquier concreto sistema y supuesta, por tanto,
la inexistencia de un contenido nico preciso del Estado de
Derecho, parece que puede afirmarse: como clementes e finito- '
rios__q principios estructurales dclrisio,' adems.....de' los d
reconocimiento de los derechos" FurUlamctalcs de la bersorn""
seguridad jurdica y proteccin de la confianza legtima, pfopo~r: "
cionalidad en el ejercicio del poder y tutela jurdica poj: jueces
independientes, los siguientes ms directamente relacionados con _
la_Adniinist racin pblica:
j
I
a) Divisin de poderes o, si se prefiere (sobre la base del
entendimiento "del podcF "constituido! democrticamente como
magnitud homognea), distribucin de funciones en el cno de
la_cstructural estatal como un todo o; en su cs7"dc cada una
de las instancias territoriales dotadas de poderes polticos superiores en que la misma se articule (sobre las bases tcrc:as, an
no superadas, sentadas por J. LocKB y Ch. o; MONTF,SQUII;U) '.
Este tiene la condicin ce principio constructivo basal, en
tanto que .traducc_Ja_jdca fundamental inherente a la poca
constitucional de la consecucin y garanta de un orden de
libertad mediante Ja fragmentacin, distribucin,,Jirni.taciqn~ y
control reciproco del poder, pblico constituido..,(lo cual quiere
decir regulado jurdicamente: no simple poder de mando del
imperante,
sino pVxlcF
de
mando desde, en vj para
el i orden
.
Hp-~ 7
i -
.
. . . . . . . . . . . . ........
juralico).
;
El. Estado de Derecho significa, asi', un sistema de poder en
el que, en beneficio de la i i b c i t n d , ti lotal de ste se desagrega
en funciones estatales materiales tpicas (Icgi.siacin, ejecucin y
' j o l i n Ix'tKF. Tan Tiralilfl
/mi, .le I7<!,'l.

an

jurisdiccin) y stas se atribuyen a rganos diferenciados (de

funcionamiento csaicjaj.rnc.ntc.autnorno) bajo la prescripcin del
solo ejercicio, en lo esencial, ce la funcin encomendada. Pero
el Estado de Derecho, cuya entidad deriva no tanto de la solucin
organizativa que expresa cuanto del fin al que sirve (lajjosibilitacjn y garanda del orden de libertad), depende en su__con_tenT3o~
de orden de [iBcFtad al que aspire ia colectividad desde,el valor
central" ce"Ia"pc'rsna en su doble dimensin individual y social.
En la sociedad industrial y prcticamente postindustrial actual,
caracterizada por una alta interdependencia de los individuos y
tambin de lodos los grupos sociales (incluidos los estatales), la
exigencia de igualdad nsita en dicho tipo de Estado hace tiempo
que ha dejado de ser formal para trascender al plano de la
realidad. De ah la componente social hoy del Estado de Derecho,
con independencia de los trminos constitucionales formales de
la caracterizacin o definicin formal de cada Estado concreto,
una de cuyas expresiones luce en la ya aludida difuminacin de
las fronteras de lo cstatal-pblico y lo. social-privado, pero que
se manifiesta especialmente en el desbordamiento de ios lmites
tradicionales de la actuacin estatal por asuncin decidida del
cometido de aseguramiento e, incluso, suministro de prestaciones
sociales bsicas. El carcter social del Estado significa, pues,
referente de ste a la sociedad y su responsabilizacin de las
condiciones de vicia en sta (siempre desde la perspectiva del
valor central de la persona individual y su dignidad), es decir y
en frmula feliz del Tribunal Federal Constitucional alemn
(BVcrfGE 35, 348; 356), su orientacin hacia la compensacin
de las desigualdades sociales y su servicio primario a la conservacin y garanta de la dignidad humana. Ello significa ausencia
de contradiccin con los principios del Eistado de Derecho, toda
ve:: qvic, al basarse en este ltimo valor, presupone y respeta el
libre desarrollo de la personalidad, es decir, la libertad. Por ello
mismo, Estado social no se confunde sin ms con, no es idntico
a Estado del bienestar. Como ha sealado certeramente N.
Acirrr-RBr.u 2, mientras el segundo persigue aumentar, con medidas estatales, el bienestar del individuo y la sociedad, es decir,
procura elevan) dicho bienestar, el primero busca minimizar
tambin mediante medidas estatales el malestar del individuo
'y la sociedad, es decir, intenta evitar el descenso de las cotas
de bienestar alcanzadas, por ms que no se agote en ello.
b) Legalidad del poder o, dicho de otro modo, vinculacin
del poder al Derecho.

n, ,tr
' N. A c u r i m i i - B t i , .Mlyrmrmn \'tn-allniimhl, ccl. C. F. Miilk-r. I Ici.ldbcrj', 19R2, p5|>. 78.

Se expresa aqiii la dea capital de que el poder de mando no

reposa sobre la voluntad subjetiva del imperante, sino precisa y
nicamente en la objetiva formalizada en la Ley en sentido
material, por ms que sta, para ser eficaz, precise la intermediacin de aqulla. La sujecin a la Ley es, pues, total y, por tanto,
positiva, en tanto que el ejercicio del poder no puede perseguir
otro fin que la realizacin del Derecho, pero del Derecho en los
trminos que resultan justamente de la constitucin del listado
(como poder y como ordenamiento jurdico) y de la organizacin
y, el funcionamiento ce los poderes constituidos. De ah que
afecte por igual a todos los poderes pblicos y Se traduzca en
los principios ms concretos de supremaca de la Constitucin y
prcvalcncia de la Ley en sentido formal y conforme con dicha
Constitucin, asegurada, a su vez, a travs de las tcnicas de la
reserva de Ley y de la primaca de la Ley.
El Estado as definido no slo no puede realizar hoy (como
tampoco le ha sido posible en el pasado) los objetivos que le
justifican simplemente mediante la regulacin del comportamiento de los agentes sociales, es decir, de los sujetos primarios del
Derecho y la tutela jurdica de la accin legitima de los mismos,
sino que, incluso, ni siquiera puede cumplir ya aquel objetivo
bsico de regulacin a travs exclusivamente del poder-funcin
legislativo; para la plena satisfaccin de su responsabilidad sobre
las condiciones de vida social (cumplimiento de su cometido de
gobierno talo setisu) le es preciso descansar cada vez ms tambin
en los poderes-funciones ejecutivo y jurisdiccional. En lo que
aqu interesa, la importancia del podcr-funcin ejecutivo trae
causa sustancialmente del doble fenmeno de la creciente complejidad, tccnicidad y coyunturalidad de las decisiones reguladoras, con la consiguiente descarga de capacidades de decisin
en el escaln ejecutivo, y de la extensin y heterogeneidad de
las tarcas asumidas por el Estado, requircntes de la accin en
este escaln, tambin ms all de los limites propios de una
accin imperativa ce aseguramiento de la efectividad de la Ley.
De ah la significacin y trascendencia de 1A diferenciacin, en el
seno de la funcin ejecutiva, de la consistente en administran)
y la dificultad del acotamiento de sus caractersticas y perfiles
definitorios. La administracin (constilucionalmente parte ce la
ejecucin) es, pues, consustancial al Estado democrtico de
Derecho con responsabilidad social, puesto que el cumplimiento
de esta ltima ha de tener lugar, al menos en lo esencial,
precisamente en forma de tal administracin.
Sobre estas bases, la Administracin pblica se aparece como:

1. Uno de los poderes pblicos constituidos y, concretamente, aquel individualizado en la estructura estatal (en su caso, en
cada una de las instancias en que se organice territorialmente
sta) por una doble diferenciacin: primera, la interfuncional
(derivada de la divisin funcional del poder), que determina su
ubicacin en el llamado poder (funcin) ejecutivo, y segunda, la
intrafuncional, que la distingue, en el seno del podcr-funcin
ejecutivo, del Gobierno.
2. En tanto que poder estatal es, al igual que el Estado y al
mismo tiempo, organizacin (sujeto), funcin (actuacin o actividad) y ordenamiento (dotado de una economa y lgica propias
en el seno del ordenamiento general del Estado).
3. Se trata, pues, de un poder pblico diferenciado e institucionalizado y, por tanto, necesariamente dotado de un estatuto
especfico para el cumplimiento de su fin propio: el servicio al
inters general (nota comn a todos los poderes pblicos) en el
contexto de la funcin constitucional ejecutiva de la Ley y
mediante el desarrollo de la actividad de administracin como
parte constitutiva de sta.
El poder pblico administrativo resulta asi necesario al Estado
actual en la medida en que la eficacia de la Ley en sentido material
precisa en l, en numerosos sectores de la realidad (bsicamente
aquellos en los que se manifiesta el papel estatal positivamente
configuwdor de las relaciones sociales), ce la intermediacin de
una especfica gestin o actividad (dotada de un estatuto peculiar),
cabalmente la que, por ello, se identifica constitucionalmente
como administracin. Slo es tal en sentido estricto, pues, la
que adems de tener materialmente esa condicin es imputable
a la organizacin administrativa, sin perjuicio de que otros
poderes-rganos estatales distintos del ejecutivo puedan cumplir
tambin, con carcter accesorio y auxiliar y cuando as lo demande su funcin propia, actividades materialmente administrativas
(a las que, por ello, es de aplicacin igualmente el Derecho
Administrativo, en tanto que estatuto nuclear y comn de dicho
tipo de actividad).

Admintslran j -'tincin fitihliea

II.
1.

LA A D M I N I S T R A C I N PHL1CA COMO
O R G A N I Z A C I N Y SUJETO
LA S U B J I ' T I V I D A D Di; LA A D M I N I S T R A C I N :
SU C A P A C I D A D J U R D I C A V LA CUISTIN DI; LA LIBERTAD
DI ; . LAS FORMAS DE O R G A N I / A C I N V Di; ACCIN

En tanto que poder pblico diferenciado e institucionalizado,

la Administracin es, por de pronto y con independencia de su
complejidad, una precisa organizacin estatal. ;
Lista condicin basta para subjcvizarla, es decir, jiara su
funcionamiento como centro de imputacin de relaciones jurdicas, siendo accesoria la expresa atribucin tic personalidad j u r dica. Ello es as porque Ja construccin de la posicin en el
Derecho de las organizaciones estatales y, en particular, de ja
Administracin pblica es distinta, si no contrapuesta, de los
verdaderos sujetos dotados de personalidad: las personas fsicas
y, por derivacin, las jurdicas por stas creadas. Mientras stas
(prototpicamcntc as fsicas) descansan sobre s mismas y ojicran
en el Derecho con autonoma (para la satisfaccin de los propios
fines), a cuyo efecto gozan de una personalidad y, sobre todo,
capacidad jurdicas tpicas, aqullas tienen una existencia absolutamente predeterminada, operan segn el principio de hctcronomia y slo cuentan, por ello, con una capacidad jurdica definida,
integrada precisa y nicamente por la atribucin individualizada
de potcstadcs-compctcncias. La razn ltima radica en que en
unas y otras a condicin de sujeto jurdico responde a causa
diferente: en las primeras al principio de libertad emanacin de
la dignidad de la persona h u m a n a y del derecho de sta al libre
desarrollo de su personalidad;. en las segundas, por contra, al
mero arbitrio tcnico ce la ms adecuada resolucin de las
cuestiones derivadas de la relevancia jurdica de la actuacin
estatal conforme, en todo caso, al principio de responsabilidad.
En el caso concreto de Ja Administracin pblica es claro que
sus fines no residen en, ni surgen de ella misma, al condensarse
en l t i m o trmino en el servicio al inferes general, que se
materializa, a su vez y en cada caso, en el.determinado por la
Ley y el Derecho, de conformidad con el principio de legalidad
propio del Estado de Derecho.

Si los expuestos son el <.ustr:i!o \i cnnstruccin como sujeto

ile l:i A d m i n i s t r a c i n y M ; \< > H / . H mn ,ci inters general consiste
en una variedad de !a tune ion ejecutiva denominada administracin (que es, pin ello mismo, publica), <<; < !;uo que la capacidad
'del M i | i t > > A i h i n i s i r a c i o n rs: a) e n u m c i a t i v a o acumulativa, en

cuanto integrada por la suma fie potcstadcs-compctencias de que

sea destinatario; y b) jurdico-pblica, en el sentido de establecida
y definida siempre y nicamente por su estatuto propio (el
Derecho Administrativo).
Resulta entonces de estas caractersticas de la capacidad jurdica de la Administracin que sta slo autoriza por s misma
para el trfico jurdico derivado del desarrollo de la actividad de
administracin, lo que implica la sujecin de sta tambin al
Derecho Administrativo. Esta comprobacin no dice ms de lo
que expresa, por lo que no supone una prohibicin absoluta de
la comprensin por aquella capacidad de concretas y limitadas
capacidades jurdico-privadas. Tal ampliacin con determinadas
aptitudes para el trfico jurdico comn no es extraa al proceso
ordinario de integracin de la capacidad jurdico-pblca conforme al status administrativo, en tanto que exigente desde luego de
la atribucin de la pertinente potestad, es decir, habilitacin para
la actuacin (que, en s misma, es pblica).
Ocurre que a la Administracin se le reconoce desde luego
la potestad de autoorganizacin, cuyos perfiles suelen acotarse
de forma excesivamente imprecisa y laxa. Surge as la cuestin
decisiva de si la Administracin goza, en su mbito funcional
propio, de alguna libertad para elegir y determinar las formas de
organizacin de su actividad y el rgimen jurdico de desarrollo
de sta. Esta cuestin se resuelve en un problema bsico de
aplicacin subjetiva del Derecho 1 , en cuanto que el recurso al
Derecho privado slo se puede legitimar desde la afirmacin de
que el supuesto pretendido por la Administracin cumple (en
cuanto a contenido y mbito de aplicacin) los presupuestos de
la correspondiente norma juridco-privada.
Queda asi claro de qu ha y de qu no ha de depender la
tpica l i b e r t a d de eleccin de las formas organizativas y de accin
por la Administracin. No ha de depender nunca de las muchas
cuestiones que siempre se debaten: idoneidad o no del Derecho
privado; vinculacin o no legal de la Administracin actuante en
rgimen jurdico-privado, etc. Ha de depender exclusivamente del
mbito de aplicacin subjetiva de las reglas de Derecho privado
(que tambin pueden habilitar a los sujetos pblicos), en relacin
j u s t a m e n t e con el dato clave de la capacidad de estos ltimos.
Habra libertad de eleccin si cupiera afirmar que tales rigen para
( timo en b iltKinna alcmnfu han puesto <c relieve Chn(i;in VON Pl.s'T/u.(i'/./_\ l:orr>irii'
ff/rtitifinifj
ilfs \l,iett'i. Munich, '97\ K i ) l i M > i n u r t h ( l i c h c A.<pccl;!c tJcr Umcrschcuiunr; vori
nVinlicllcm Rcchl liml l'tivslrcclit", l)0\', I'J7'I, p.ij;".. ISS y 55.; y IJcrnlm.l Kl.Ml'HN, II,,
l:immitfvlifrriMl ,trr l'i-iviiAw l)t <i/ra/fir/>r l4vi//*/i|t pi-itrlitit ijftnllilhrn anj/jiiralim Kthr, rd
\-\ii\-t Vjlm-n. MI'IH< ti. IW!.

I jifia n Pirrjo Alfonso

AtlmitihlrKin y :nncin pb/ira

todos los sujetos, incluidos los poderes pblicos (en especial, el

administrativo). Por contra, no existira semejante libertad o
existira slo de forma limitada si las aludidas reglas resultan ser
no aplicables en absoluto o aplicables slo en medida limitada a
dichos poderes. Siendo as que la capacidad jurdica de la Administracin es siempre jurdico-pblica, ninguna duda puede existir
acerca de que no comprende en modo alguno una capacidad
jurdico-privada tpica (equiparable a la de los sujetos de Derecho
ordinarios). De ello se sigue, por tanto, la inexistencia de una
libertad de eleccin de las formas de organizacin y de accin
dcrivable sin ms de la potestad organizativa inherente 1 a la
Administracin. De las reglas propias de' la capacidad especifica
de sta se sigue que la comprensin en ella de concretas capacidades jurclico-privadas (siempre y necesariamente parciales y
limitadas) se rige tanto por las normas jurdico-pblicas (con
ocasin cabalmente de la definicin y atribucirj^de potestadcscompetencias; aqu la de legitimacin de operacin con arreglo
al Derecho privado), como por las normas jurdico-privadas de
cuya aplicacin se trate (las asignaciones de derechos y obligaciones jurdico-privados que stas realicen).
Supuesta la admisin por las normas de Derecho privado de
su aplicacin a sujetos pblicos, la clave radica, en definitiva, en
las jurdico-pblicas que constituyen estos ltimos, delimitando
su giro o trfico.
La relevancia constitucional de la Administracin pblica y su
institucionalizacin como organizacin-activiclad especfica, es decir, administrativa del podcr-funcin ejecutivo, conduce a la
conclusin ce que, en tal campo definitorio de su giro o trfico
peculiar,- tanto lo uno (las formas organizatvas) como lo otro (el
rgimen de la actividad) son elementos jurdico-pblicos necesariamente, determinados siempre por el Derecho Administrativo
(en su condicin ce estatuto de la Administracin). Por contra,
la solucin puede ser y, en su caso, debe ser distinta cuando se
trata:
a) De la organizacin y la actividad auxiliares (de logstica e
intendencia: suministros y servicios a la propia Administracin)
de las nucleares o propiamente administrativas. Aqu cabe una
limitada capacidad jurdico-privada, en la medida en que las
normas dcfinkorias de la capacidad jurdico-pblica asignen las
tareas a desarrollar sin sujetar su cumplimiento a procedimientos
o mecanismos jurdco-administrativos determinados y siempre
que ello sea estrictamente necesario para ese cumplimiento.
Semejante capacidad jurdico-privada puede ser establecida incluso en sede interpretativa, toda ve/, que ha de suponerse la

atribucin legal de las 'potcstadcs-competencias administrativas

justamente en las condiciones posibilitadoras de su actuacin y
de la satisfaccin de los correspondientes fines. Es sta, por
tanto, una capacidad por conexin, de lo que resulta cabalmente
su carcter limitado (por comprensin exclusivamente de lo
estrictamente indispensable para el cumplimiento de las tareas
pblicas mediante el ejercicio de las correspondientes potestadescompetcncias).
b) De la incursin en el mundo de las actividades de
contenido econmico en sentido estricto (en el sentido de
accesibles y en la disposicin de los sujetos ordinarios, por no
extradas de sta en virtud de determinacin lega}- y por razn
de su consideracin como servicio pblico en sentido material).
Siendo rechazable aqu de nuevo una capacidad general para el
desarrollo de este tipo de actividades, no constitutivas de administracin, debe admitirse tambin la posibilidad de capacidades
jurclico-privadas concretas en la medida en que la Constitucin
prevea la habilitacin de stas y tal habilitacin sea actualizada
en la capacidad jurdico-pblica de la Administracin.

7-1

2.

75

LA DISTINCIN DE LOS MBITOS INTERNO Y EXTERNO;

SUS CONSECUENCIAS

La precedente caracterizacin de la Administracin permite

abordar con seguridad las tradicionales cuestiones que suscita la
distincin en ella de las esferas interna o ad intra y externa o ad
extra:
Por de pronto, el poder domstico, de especial intensidad,
que debe reconocrsele en cuanto organizacin y para la disposicin ci sus medios materiales y personales ms idnea al
cumplimiento de su fin institucional, no permite sostener la
ajuridiciclad del espacio que le es propio y s nicamente la
modulacin de las relaciones jurdicas en su seno hasta el lmite
mismo que autorice el orden constitucional. El principio de
legalidad rige, pues, tambin en dicho espacio.
Lo mismo debe predicarse para el campo de las llamadas
relaciones especiales de sujecin, al que se proyecta tambin
traclicionalmcnte el referido poder domstico. Tampoco este
campo es exento, en especial del orden constitucional sustantivo,
en particular de los derechos reconocidos a la persona.

3.

la administracin, en mbitos determinados y en rgimen c!c"~una cierta autonoma, a organizaciones en las que los propios
destinatarios de la administracin tienen mayor o menor intervencin. De ah justamente la condicin arquetipica de la Administracin municipal en tanto que frmula de verdadera autoadministracin.
La autonoma local o municipal presenta desde luego perfiles propios que la destacan sobre cualesquiera otros supuestos, al punto de ser imprescindible a la misma dada su
trascendencia actual para la legitimacin del Estado en su
conjunto la relevancia constitucional y cuando menos su
g a r a n t a directa por la norma fundamental estatal como parte
de la estructura misma del Estado en su conjunto. Aunque
puede .tener un mayor porte, cuando menos se trata de una
autonoma puramente administrativa, en cuanto enmarcada
por o dentro de la Ley (las decisiones de las instancias estatales
dotadas de poderes polticos superiores delimitan el marco
definitorio de su espacio propio). Le son indispensables, sin
embargo, las notas ce poder pblico (con lgica y economa
internas especficas), gestin de los asuntos bajo a propia
responsabilidad (libre de injerencias de cualesquiera otras instancias, con independencia de la posibilidad de tutelas compatibles con tal principio por hacer referencia exclusivamente
a los lmites legales de la autonoma) e institucionalizacin a
travs de una organizacin democrticamente representativa.
Constituye, en todo caso, el contrapunto n la Administracin
de tipo institucional-burocrtico, viabilizando la participacin
efectiva directa o a travs de representantes electos de
los ciudadanos en la Administracin pblica. De donde su
trascendencia como factor de legitimacin del Estado en
conjunto (al compensar, en su nivel propio y en los asuntos
que ms directa y diariamente incumben a la ciudadana, la
prdida de fuerza intcgradora de los procesos electorales de
las colectividades o comunidades ms amplias y ce los mandatos representativos en ellos conferidos).
El resto de los supuestos de Administracin indirecta descansan en autonomas funcionales de alcance muy diverso, articulndose sobre organizaciones muy distintas: desde las de creacin
por directa disposicin estatal, pero clotndns de participacin
social, hasta las ce creacin social utilizadas por el Estado para
descargar en ellas funciones pblicas. En este amplio espectro
,!; soluciones organizativas para el desarrollo de tarcas administrativas se manifiesta especialmente el proceso de socializacin e
interpenetracin ce Estado y sociedad caracterstico del Estado

I,A O R G A N I Z A C I N A D M I N I S T R A T I V A , SU DI-PF.NDKNCIA
DK l.A ORGANIZACIN vSTAT/M, Y SUS CLASfiS O TIPOS

En (anto que organizacin, la articulacin concreta en cada

Estado del poder pblico administrativo depende de la organizacin misma en h doble perspectiva territorial y funcional
de dicho Estado. Cualquiera que'sea esta ltima, sin embargo,
los tipos o clases ce organizacin administrativa de que puede
disponer responden a las siguientes categoras:
a) ,La Administracin directa u organizacin administrativa
propia de cada instancia territorial dotada de poderes pblicos
superiores, inserta en el poder ejecutivo respectivo y dependiente del rgano ejerciente de la funcin de gobierno. Se
trata normalmente de una organizacin del tipo institucionalburocrtico, caracterizada por las> siguientes notas: subordinacin a la direccin gubernamental para asegurar su incarclinacin en el sistema ce acuerdo con el principio democrtico
(en a medida en que el rgano ejerciente de la funcin de
gobierno ha ce ser directa o indirectamente representativo),
sin perjuicio de su actuacin de Acuerdo con el principio de
legalidad; construccin por la Ley o de acuerdo con ella;
articulacin en rganos jerarquizados entre s, directamente o
indirectamente (supuesto de las organizaciones funcionalrnentc
descentralizadas, pero dependientes o adscritas a ln Administracin directa, calificable as de m a t r i z ) ; y distribucin variable
de las competencias entre sus diferentes rganos.
Este ripo de Administracin puede tener, pues, una arquitectura de complejidad variable, conforme a las opciones de su
articulacin territorial y funcional y la distribucin interna de
competencias y tarcas. La organizacin nuclear puede o no estar
presente en todo el territorio y estar configurada sobre la base
de una mayor o menor concentracin de competencias en los
rganos centrales. De otro lado, la relacin en cuanto a tamao
y descarga de tarcas entre esa organizacin y las separadas
formalmente de cita para constituir centros especficos de desarrollo de larcas determinadas y especializadas,(con o sin personalidad independiente de aquella; dalo ste secundario) puede ser
muy distinta en razn de la importancia que 'se conceda a la
descentralizacin funcional por servicios o actividades.
b) Administracin iiulirccr.t, que engloba fenmenos muy
diversos, entre los que destaca, como arquetipo, la Administracin
local o municipal. El principio fundamenta! a que responde este
tipo de Administracin es el de la entrega con alcance diverso de la gestin especifica del inters general en que consiste

78

actual. Obvio resulta decir que as frmulas concretas responden

en cada caso a las caractersticas de la realidad social de que se
trate y de la poltica pblica formalizada en relacin con clin.
c) Las llamadas Administraciones o Autoridades independientes, constitutivas de soluciones organizativas singulares para
la gestin de sectores de la realidad especialmente tccnificados,
evolutivos y complejos, sobre todo cuando en ellos concurre una
alta sensibilidad social. En ellas se expresa simultneamente el
proceso de alteracin ce la distribucin de capacidades de decisin en el seno de las estructuras estatales (en favor del escaln
ejecutivo) y la quiebra de las frmulas tradicionales de administracin directa cuando la definicin del inters pblico concreto resulta difcil de encajar en el modelo de aplicacin objetivo-jurdica de la norma general y abstracta.
Caracterstico de esta solucin es tambin el establecimiento
de un espacio diverso de autonoma para la'gestin del inters
general correspondiente, dependiendo su expresin organizativa
y las competencias de sta de las caractersticas especficas del
sector'de la realidad de que se trate. Las frmulas difieren mucho
en cuanto a su ubicacin orgnico-funcional en la estructura del
Estado, pivotanclo entre el Parlamento y el Ejecutivo, sin perjuicio de la nota constante de la autonoma dirigida a asegurar una
gestin objetiva de nuevo cuo, diferente de la garantizada
tradicionalrnenc por la Administracin pblica.
El problema principal que plantea este tipo de organizaciones es el de la ruptura o no del principio de divisin
tripartita del poder estatal constituido. Con independencia de
las organizaciones colocadas bajo la influencia del poder legislativo, puede decirse para Jas restantes que no necesariamente cuestionan aquel bsico principio del Estado de Derecho, en la medida en que su estatuto de autonoma garantizador de una gestin objetivo-independiente novedosa no
implica por s solo inexistencia de dependencia, y ' p o r tanto
liberacin absoluta, de la direccin del rgano del poder
ejecutivo ejerciente de la funcin de gobierno (capaz de servir
de soporte a la responsabilidad poltica de ste ante el Parlamento por la accin de aqullas) y s n i c a m e n t e la correspondiente modulacin de esa relacin de dependencia a efectos de direccin, que debe ser an teorizada debidamente.

/\ffFfritriit:n

4.

y l'nth'wti

LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y SUS MEDIOS;

LA CUESTIN DE LA PUNCIN PBLICA

En la Administracin pblica la organizacin y la actividad

son instrumentales respecto del fin que no es otro que la
realizacin del inters general en los trminos del Derecho y bajo
la direccin del rgano de gobierno correspondiente en cada
caso. Este fin determina, pues, la singularidad o exorbitancia del
rgimen regulador de aquellas, lo que no constituye ciertamente
peculiaridad alguna, toda vez que el ordenamiento jurdico recurre
a tal solucin justamente para adecuar las soluciones generales o
comunes a las caractersticas de los supuestos que as lo demandan, cual sucede, por ejemplo, con el rgimen de la actividad
empresarial bajo forma societaria respecto de esa misma actividad
en forma personal.
La singularidad y exorbitancia aludidas se transmiten necesariamente, pues, al plano ce los medios materiales, personales y
jurdicos en que se descompone toda organizacin, en tanto que
de la disposicin de dichos medios depende directamente el
funcionamiento de la organizacin, su actividad y, por tanto, el
rendimiento y los resultados de sta (aqu, consecuentemente, la
realizacin del inters general).
En los pases de rgimen administrativo, la exorbitancia se
traduce, en el plano indicado, en una especfica articulacin de
la actividad administrativa (cifrable en la autotutela o capacidad
para, unilateralmentc, producir efectos jurdicos y materializar
estos en la realidad) y, consecuentemente, de su control judicial
(lo que significa la modulacin de la tutela judicial general en el
campo propio de la Administracin pblica), as como en un
peculiar rgimen jurdico de los bienes administrativos, pero
tambin y esto es lo que ahora interesa aqu de los medios
personales.
......
La solucin tradicional en este ltimo terreno es la sujecin
del personal al servicio de la Administracin pblica a un estatuto
singular, distinto de! general de los trabajadores por cuenta ajena;
solucin que encuentra su fundamento clsico en la incorporacin (teora orgnica) del funcionario a la organizacin administrativa, parlicipando del ejercicio del poder pblico. La propia
denominacin funcionario es expresiva de esto ltimo: su
actividad consiste justamente en la actuacin de funciones pblicas, incluidas las de autoridad. De ah la general constitucionalizacin de la especificidad del llamado estatuto de la funcin
pblica, como medio para asegurar la adecuacin entre las
condiciones de prestacin del trabajo profesional y las exigencias,

funciones pblicas (asimismo con inevitables consecuencias niopor razn df su a c t i v i d a d (el servicio pblico lulo se.nst/) de ;t
organizacin administrativa. Pues tela la importancia de l:i actiduladoras incluso de los derechos constitucionales); articulacin
vidad de Administracin pblica en la sociedad actual (en c u a n t o
que parece comportar, como resultado de la combinacin de
mecanismo regulador, configurado!' y mediador de las relaciones
todos los requerimientos, la estabilidad en el empleo. A todo ello
sociales y asegurador ce prestaciones y servicios determinantes
se aade, adems, la repercusin no ya en la relacin funcionarla!,
de los elementos infracstructuraics bsicos del normal desenvolsino en antes incluso en el acceso a ella, por razn tanto del
vimiento de la vicia social) y las condiciones que a la misma
estatuto mismo de la Administracin pblica (en particular el
impone el Estado de Derecho, las referidas exigencias se traduprincipio de legalidad), como del derecho de todos los ciudadanos
cen, en lo esencial, en:
\) la continuidad y calidad de los servicios a pblicos,
fin las funciones pblicas y, por tanto, a acceder a
participara en
ellas (derecho slo garantizablc por intermedio del principio de
de asejnirar la eficacia, es decir, la efectividad del inters general
igualdad de oportunidades cxcluycntc de toda otra eleccin
en cada caso;
i
basada en motivos distintos a los de mrito y capacidad). Ocurre,
b) la profcsionalidad en el desarrollo de las tareas precisas
sin embargo, que esta relacin directa entre exigencias de la
para la prestacin de los servicios pblicos y la dedicacin en
organizacin y el funcionamiento de la Administracin pblica y
trminos que aseguren su continuidad y calidad;
estatuto de la funcin pblica ha sufrido quiebras sustanciales
c) el cumplimiento de las expresadas tarcas en condiciones
fundamentalmente por las siguientes tres causas: la heterogeneique garanticen no slo la expresada ! profcsionalidad, sino el
dad de las acvidadcs de la Administracin y su extensin ms
ejercicio de aquellas tareas en los trminos programados por el
all del mbito de la cjccucin-aplicacin del Derecho para
Derecho y bajo la direccin del rgano 1 de gobierno corresponcomprender no slo la realizacin de servicios y prestaciones
diente (en funcin del pluralismo inherente a todo sistema
sino tambin el desarrollo de actividades econmicas en sentido
democrtico).
estricto; la paralela fragmentacin de la organizacin administraTodas esas exigencias se rcconduccn, en definitiva y desde el
tiva, con instrumentalizacin de las formas organizativas y de
punto de vista jurdico, a tres: la conformidad con la programaaccin; y el crecimiento del personal al servicio de la Adminiscin por el Derecho (comprensiva ce la vocacin de realizacin
tracin y la divcrsificacin de sus cometidos y tarcas (muchas de
de ste), bajo la direccin del rgano que constitucionalmcnte
ellas equiparables a las realizadas por los trabajadores en el sector
asuma el poder-funcin ejecutivo; la objetividad; y la eficacia, que
privado), con la consecuencia ce su no participacin directa -en
son precisamente las notas caractcrizadoras de la actividad admila mayora ce los casos en el ejercicio de funciones pblicas
nistrativa como tal. Y en su repercusin sobre el estatuto de los
propiamente dichas o de autoridad (ce suerte que la posicin
funcionarios se traducen en: 1) la disponibilidad funcional para
real del funcionario se acerca ms a la de un empicado cualiasumir y ejecutar las directrices legitimas por respetuosas del
fic-ndo slo por ser pblico su empleo que a la de un
estatuto de la actividad administrativa' del rgano de gobierno
funcionario). El resultado ha sido, por las presiones externas t
directivo de la correspondiente Administracin legtimamente
internas a la propia Administracin derivadas de las anteriores
constituido, con la consecuencia tic la necesaria modulacin, en
causas, el progresivo acercamiento del estatuto de los funcionasu caso, de los derechos constitucionales, especialmente los de
rios al comn de los trabajadores por cuenta ajena, con ruptura
ndole poltica y de accin sindical; 2) la incompatibilidad de la
en el primero de algunos de sus postulados tradicionales.
funcin pblica, objetivamente con cualesquiera actividades o
No puede extraar, por tanto, que en la actualidad se plantee
intereses que puedan lesionar o a f e c t a r la conformidad a Derecho
seriamente
la desaparicin de la singularidad del estatuto de los
y la objetividad (en forma aqu de la imparcialixlad, con la
funcionarios pblicos por la va de su laboralizacin, es decir,
consecuente modulacin tambin de los correspondientes deresu sujecin al ordinario de los trabajadores por cuenta ajena. Este
chos constitucionales), y s u b j e t i v a m e n t e con cualesquiera activiplanteamiento es, sin embargo, errneo, al menos en su radicadades que puedan mermar o ;uc;:tar la necesaria dedicacin
lidad. Pues es claro que la naturaleza de poder pblico de la
personal; y 3) la articulacin en lo r e s t a n t e de la relacin con la
A d m i n i s t r a c i n y la exorbitancia del rgimen jurdico de su
organizacin administrativa en trminos compatibles con la garanta del correcto y, en lodo raso, i m p a r c i a f ejercicio de las
organizacin y actividad reclaman la especificidad del estatuto

82

cuando menos de aquellos empleados pblicos que, por razn

ce sus tarcas, participen del ejercicio de aquel poder.
Al peligro derivado del apuntado proceso de desnaturalizacin
de la relacin jurdica funcionarial se une el tradicional de la
politizacin del funcionario, por ausencia de la debida profcsionalizacin y de la consecuente estabilidad en el empleo y perspectiva ce carrera en el mismo. Estas lurnas notas son absolutamente esenciales en la construccin; ce In funcin pblica, en
cuanto condicin misma de la existencia de una Administracin
como poder pblico que, si inserto en el ejecutivo y dependiente
del rgano de gobierno que lo encarne constitucionalmcnte, se
diferencia de dicho rgano y goza de una economa y lgica
propias que ste ha de respetar en el desarrollo de su facultad
directiva. La actividad administrativa jno puede estar entregada,
al menos en su mayor parte (sobre todo por lo que hace a las
competencias regladas), a los titulares! y cargos de libre designacin poltica (por el rgano de gobierno pcrtMcnte), so pena de
renunciar a una Administracin como la exigida por el Estado
de Derecho (en el que la diferenciacin entre gobierno y administracin forma parte del sistema de distribucin equilibrada y
contrapesada de podcrcs-funcioncs) resignarse a la existencia
de una Administracin que de tal slo tiene el nombre.
En consecuencia, es preciso recuperar con todo nfasis la
necesidad y actualidad de un verdadero estatuto de la funcin
pblica, que responda a los requerimientos antes expuestos y
garantice la adecuacin de los medios personales al rgimen
constitucional mnimo que para la Administracin (como organizacin y actividad) resulta del Estado de Derecho. Esto no
significa que las soluciones de ordenacin del personal no puedan
actualizarse, lo que podra tener lugar mediante una frmula que
sobre la base de un estatuto de mnimos comn para todo tipo
de empicados pblicos (sustanciahncntc equiparable al rgimen
general de los trabajadores por cuenta ajena) permitiera luego
distinguir estatutos especficos y diferenciados para aquellos empleados calificables estrictamente como funcionarios, los que
desarrollen tareas auxiliares o de apoyo a la labor de stos y,
finalmente, aquellos en los que no concurra ninguna nota esencialmente cualificadora respecto de los trabajadores del sector
privado.

[:ni{ion pl'ua

III.

83

LA ADMINISTRACIN PUBLICA
COMO ACTIVIDAD

1. CARACTERSTICAS ESENCIALES DE LA ACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA
En el Estado democrtico de Derecho responsable ce las
condiciones de vida social (en especial el que adopta el rgimen
administrativo), la Administracin pblica, ms precisamente la
actividad en que sta se traduce, constituye una pieza clave e
insustituible en tanto que indispensable para el cumplimiento
efectivo del inters general (como resultado de una actuacin
positiva estatal).
Lo propio de esa actividad es que ha de cumplir ese su fin
(la realizacin del inters general) en, por y para el Derecho, lo
que se expresa sintticamente en el principio de legalidad. De
esta afirmacin derivan las notas esenciales caractersticas de la
actividad administrativa, cualquiera que sea la forma concreta que
adopte:
a) IJctcronoma o carcter programado por el Derecho, en
tanto que se trata de una variedad especfica (con perfiles propios)
de la funcin constitucional de ejecucin.
Esta nota no slo no est reida, sino que es compatible
en virtud de la combinacin de los principios de Estado
democrtico y de Derecho con la de dependencia y consecuente sujecin a la direccin del pertinente rgano de gobierno
directa o indirectamente representativo y responsable ante el
Parlamento o la ciudadana. Ahora bien, esa direccin, para ser
legtima, debe respetar la economa y lgica propias de la actividad
administrativa, que otorgan a esta su especificidad.
La programacin legal de la actividad administrativa puede
tener, a su vez, densidad variable (ce la que depende, a su vez,
el margen de maniobra de la direccin antes aludida), en funcin
del desarrollo del ordenamiento infraconstitucional en la materia
de que se trate, previo a la actuacin de la Administracin, as
como del tipo de potestadcs-competencias (regladas o discrecionales) que esc desarrollo atribuya a sta. En la medida en que la
evolucin a que la misma dinmica social est conduciendo a los
Estados representa una creciente descarga de decisiones en el
escaln ejecutivo e, incluso, en el plano o momento administrativo de ste, el espacio dccisional propio de que goce la Administracin suscita la cuestin rclava a los trminos de su
actuacin, al poner de relieve el hecho mismo de la voluntad
administrativa (irndicionalmcntc negada o descuidada). En todo

caso, es claro que en esa actuacin se hacen presentes, con mayor

rigor, las exigencias de objetividad en ta decisin o actuacin y
de justificacin jurdica suficiente y convincente de stas. Se
explica asi la creciente importancia, de los principios generales
como criterios ce medida de la actuacin administrativa y la
especial relevancia, para la de la discrecional, del principio de la
razonabilklad de las soluciones.
;
b) Relevancia jurdica, en tanto que cualesquiera que sean
los trminos en que se manifieste (actividad directamente dirigida
a producir efectos jurdicos o actividad tcnica, real o material)
siempre est regida por el Derecho, persigue la eficacia real de
ste y produce, por tanto, consecuencias jurdicas.
c) Objetividad, con sometimiento pleno a! Derecho, toda
vez que todos los actos y actuaciones materiales en que se
traduzca precisan, para su valide/,, fundamentarse en introducir
objetivamente la programacin jurdica correspondiente y en
producir unos efectos conformes con el Derecho, entendido ste
como ordenamiento jurdico, es decir, comprensivo de todas las
fuentes de aqul (las normas escritas conforme a su jerarqua, los
principios generales del Derecho, la costumbre y la prctica
administrativa y tambin, en su caso y con el alcance que quepa
reconocerle, la jurisprudencia).
d) Eficacia, en tanto que su razn misma de ser consiste en
aadir a la eficacia jurdica del Derecho h de la realizacin
material de los fines y objetivos que ste expresa y a Jos que
sirve, es decir, la eficacia real del inters general, lo que lleva de
la mano a la gestin administrativa y la aplicabilidad a la misma,
corno tal, de los principios'de economa y eficiencia (demandantes
an de una elaboracin especfica de su significacin y alcance
en el mundo de las actividades pljltcas).
c) Causante de responsabilidad, en la medida en que de la
misma resulten daos o perjuicios rqalcs o efectivos para terceros,
que stos de acuerdo con el ordenamiento jurdico objetivo
no tengan la obligacin jurdica de soportar.
Esta nota de la actividad administrativa es consecuencia del
principio general -derivado de la sumisin [llena del poder
pblico al Derecho de la interdiccin de la arbitrariedad de
dicho poder.
) Plena justiciabilidad, como consecuencia de su vocacin
de inmersin en el trfico jurdico y de su relevancia jurdica,
que derivan en la produccin normal de relaciones jurdicas
intraadmnistrativas, i n t c r a d m i n i s t r a t i v a s y con los ciudadanos bien directa o accesoriamente (en este ltimo caso no
como resultado principal, sino por necesidades fundamentalmente

organizativas), bien en trminos de garanta del orden constitucional y jurdico.

Esta caracterstica se satisface con la apertura del acceso, sn
restricciones injustificadas, a los rganos judiciales, con la atribucin a stos de plena competencia para decidir sobre las pretensiones (basadas en derechos o intereses legtimos) que ante ellos
se deduzcan y la determinacin de la prcceptividad del cumplimiento y la ejecucin de los fallos judiciales firmes.
Las precedentes caractersticas no hacen, en definitiva, ms
que poner de relieve la decisin constitucional (nsita en la
configuracin del Estado democrtico de Derecho) de configuracin de la Administracin como institucin especifica y, por
tanto, autnoma, la cual presupone la de trazado de una linca
funcionalmentc divisoria interna al poder pblico ejecutivo (que
se aade a la tripartita principal, que es intcrfuncional), que pasa
entre el ejercicio ce ste en trminos poltico-constitucionales
(bajo el juego prcvalente del principio democrtico, sin perjuicio
del de Estado.de Derecho) y el ejercicio del mismo en trminos
objetivo-jurdicos (bajo el juego ptcvalcnte del principio de Estado de Derecho con responsabilidad social). Esta concreta
divisoria representa un mecanismo especfico entre los principios
estructurales bsicos clcl Estado, que asegura la continuidad, la
permanencia y la eficacia de ste conforme a su fundamental
responsabilidad social, sin renuncia .al valor de la democracia y
del pluralismo poltico. Tal mecanismo es, en efecto, indispensable para cohonestar la democracia (la legitimacin a travs de la
misma) con la eficacia del Estado (la legitimacin por efectivo
cumplimiento del fin de la organizacin poltica), pues en otro
caso dejando a salvo el fenmeno del autogobierno loca! la
estructura constitucional se rompera por abajo, en el plano
, Administrativo (que reproducira mal y deficientemente, sustituyndolo, el mbito de la discusin poltica que debe desarrollarse
y agolarse en otros niveles).
2.

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Y LA PARTICIPACIN

CIUDADANA

Sobre la ltima circunstancia aludida llamaron la atencin

tempranamente los principales cxponcntcs ce la llamada escuela
pura del Derecho ', para quienes precisamente en una sociedad
* ( U n K l l M . M , V(jrtr\ iiljcr (lie DcmnVcilic, cu

I 'rdnndhinprn

(id Jurjf/rrt

l~)*Hft(hn

Sf^nlf^rnlnfn tt>m 16 hit 29 .fye'fibfr 1926 in \Vltii (Schnftcn tlcr Dculclicn Scv/Jologcnta^c. V.
Daml), Tiibiii|;cn, \V7.1, reedicin Fnnlifurl. 1%'). ppv 37 y ss.; y A. Ml'.KI, nrmokratie xnrl
l-W./Wfrp., \X'ii-n y Uip/ii;, I'JZ.V

rifino \itr/o',' Wjnnto

democrtica la Administracin (dejatulo ahora a salvo el autogobicrno local) debe presentar rasgos autocrticos, en tanto rigen
en cila las caractersticas establecidas por M. WlnriK para la
burocracia e, incluso, porque son necesarios si la Administracin
ha de servir n la permanencia de la democracia poltica. En caso
contrario y, desde Juego, en el de Ja democratizacin de la
Administracin, sta puede convertirse en el enterrador de a
democracia, en Ja medida en que prepara el camino bien a un
Estado totalitario, bien a la pura anarqua.
Exsle, pues, una reaccin recproca o dialctica en (re la
democracia general y la Administracin autocrtica, ni igual que
en Ja economa existe una especfica relacin entre economa libre
de mercado y orden monetario intervenido. En efecto, slo a
travs de una ordenacin jerarquizada de la Administracin, no
quebrada ni interferida por la participacin directa ciudadana en
la toma de decisiones es posible asegurar una ejecucin de Ja Ley
conforme a la soberana representada que en ella se expresa.
No obstante, esta solucin genera! ni implica ni debe implicar
la inadmisibilidad de la participacin, en genera! con alcance
deliberante y de apoyo y aun con mayor porte e intensidad en
los mbitos en os que la Administracin goce de un espacio
dccisional propio (muy particularmente en los de alta complejidad
y sensibilidad sociales, en los que se hacen presentes 'mltiples
intereses contradictorios).
i
En todo caso, la participacin no debe pasar nunca de ser
una tcnica de correccin del distancamiento de la organizacin
administrativa respecto de la realidad, sin pretender erigirse en
pivote de la construccin misma del, fenmeno administrativo a
travs de una suerte de socializacin (por incorporacin de los
ciudadanos, organizados o no, a los rganos y los procesos
dccisionales) de la organizacin administrativa. Pues la traslacin
del debate entre opciones y la contradiccin entre intereses
popios del pluralismo poltico y, por tanto, de los rganos de
este carcter a la Administracin supondra una perturbacin de
primera importancia en la organizacin del Estado-cn su conjunto: la quiebra del sistema democrtico mismo, puesto que la
accin estatal en el plano administrativo no sera imputable (al
no ser objetiva, programada y vinculada en termino de prcvisibilidad y disponibilidad a la direccin a las decisiones adoptadas en los niveles polticos) a estos ltimos niveles y, en
definitiva, los rganos constitucionales representativos, con lo
que dejara de tener sentido la responsabilidad poltica ejercida
en ultimo trmino directamente por el pueblo, a travs de las
elecciones peridicas y el mndalo representativo sobre la que

Arlminitraiin j Funn fiblira

87

se articula por entero el sistema democrtico y sobre ello no se

conseguira tampoco el efecto deseado: la intensificacin del
control de la accin estatal por los ciudadanos. Porque esc mayor
control tendra que ser socialmcncc fraccionado (en funcin de
los servicios pblicos, con lo que se rompera el principio de
generalidad o universalidad democrtica, volvindose a una suerte
de cstamcntalizacin) y, adems, forzosamente sera acaparado
por los grupos sociales prevalcntes, con la consecuencia de la
introduccin de un factor de desigualdad de incalculables proporciones.